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1.CONCEPTOS GENERALES
3. BASE LEGAL
Características
Jurisprudencia.
4 derecho comparado
España
conclusiones
4. LA APLICACIÓN DE LA MATERIA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO
El demandante solicitó a Electro Oriente S.A. que se le permita el acceso a la información de: a)
la modalidad de contratación de la profesional Suni Glenda Melgar Poves del servicio de
odontología del programa de asistencia médica familiar de Electro Oriente S.A. con COP 16525;
b) los recibos, los informes y actas u órdenes de conformidad emitidos por la citada
profesional y, c) se ordene el pago de costos del proceso. La entidad indicó que se cumplió con
responder la solicitud al demandante informándole que no contaba con la información
requerida.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional indicó que
“Dentro del contexto descrito este Tribunal considera que en atención al principio de
presunción de veracidad de los actos de la administración reconocido en el artículo IV del
Título Preliminar de la Ley 27444 Procedimiento Administrativo General, que la emplazada
brindó respuesta a la solicitud de información del actor, mediante Carta Notarial de fecha 16
de mayo de 2013 y que mediante Carta presentada el 9 de febrero de 2015 informó a este
Tribunal que no mantiene vínculo laboral con doña Suni Glenda Melgar Poves, no se ha
configurado vulneración al derecho al acceso a la información pública, debiendo desestimarse
la presente demanda.”
INTRODUCCION
Es necesario precisar, que para la afectación de éste principio se requiere necesariamente una
prueba en contrario “de que las actuaciones del administrado no son acordes con la verdad de
los hechos que afirma”; no es suficiente, las evidencias, conjeturas o indicios de probabilidad.
Sin embargo, este noble principio, que a nuestro modo de pensar es trascendental en la
administración, ha venido generando un uso indebido por diferentes postores en los procesos
de contrataciones y adquisiciones del Estado, quienes con el objeto de lograr la calificación de
sus propuestas técnicas o con el objeto de obtener una mejor puntuación o calificación en su
propuesta técnica, han venido adulterando comprobantes de pago, cartas de presentación,
contratos, entre otros. De allí, que exista la necesidad de que sin afectar el principio materia de
estudio, se pueda poner coto al uso indebido del mencionado principio fortaleciendo los
mecanismos de controles posteriores.
jurisprudencia
BASE LEGAL
2. CARACTERISTICAS
La presunción de veracidad es un derecho o principio legal y jurídico del que disfrutan las
personas dotadas de autoridad pública en la realización de sus funciones en los países
democráticos así reconocidos como España. El poder que da éste principio es que la palabra
(declaración o testimonio) de quien lo disfruta, se presume como veraz y por tanto prevalece
sobre la persona que no lo disfruta si no aporta pruebas que tiendan a contradecir los hechos
declarados por la autoridad. Es parte de la seguridad jurídica desde el punto de vista público
para agilizar denuncias (por ej., de tráfico), en las que no hay pruebas fehacientes del hecho
denunciado más que la declaración de la autoridad.
Derecho comparado
La presunción de veracidad supone una declaración iuris tantum ya que admite prueba en
contra.
En este sentido se topa contra la presunción de inocencia que está en favor de creer al
denunciado inocente hasta que se demuestre lo contrario, tras siglos de abusos en sentido
contrario (artículo 24.2 de la constitución española de 1978). La presunción de inocencia es
jerárquicamente superior, por lo que, según la jerarquía normativa o legislativa, prevalece
sobre la presunción de veracidad.
3. IMPORTANCIA
En el Derecho Común como en el Derecho Administrativo, existen principios que son aplicados
supletoriamente en las contrataciones y adquisiciones públicas, como nos da a entender el
artículo 3 de la Ley. En el Derecho Común los principios generales no se encuentran
plenamente enumerados y/o recogidos en normas positivas. Por ello, los principios generales
del derecho son conceptos o proposiciones de naturaleza axiológica o técnica, que informan la
estructura, la forma de operación y el contenido mismo de las normas, grupos normativos,
sub-conjuntos, conjuntos y del propio derecho como totalidad. Pueden estar recogidos o no en
la legislación, pero el que no lo estén no es óbice para su existencia o funcionamiento.
4. FUNCIONES
Se desprende de las normas vigentes, que en el derecho administrativo los principios cumplen
con las siguientes funciones:
? Como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la
aplicación de las reglas del procedimiento.
? Garantizar que las entidades del sector público obtengan bienes, servicios y obras de
calidad requerida en forma oportuna y a precios o costos adecuados.
Al respecto, el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, mediante Resolución N°
934-2005-TC-SU, de fecha 14 de septiembre de 2005 nos enseña que, “de las normas glosadas,
se puede inferir que las disposiciones de las bases deben encontrarse acorde con los principios
que inspiran el régimen de contratación estatal, por lo que no basta aceptar aquellas que han
sido recogidas expresamente en las bases, por el simple hecho de formar parte de estas, sin
analizar de manera alguna, con ocasión de un cuestionamiento concreto, su naturaleza,
razonabilidad y relevancia en el proceso de selección, aspectos que no pueden ser obviados,
por cuanto dichos principios sirven de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que
puedan suscitarse en la aplicación de la Ley y el Reglamento, como parámetros para la
actuación de los funcionarios y dependencias responsables”.
Viendo el tema en perspectiva, esta fue una de las reformas más trascendentes en el largo
proceso de modernización del Estado peruano, no sólo porque flexibilizó la tramitación
administrativa – objetivo esencial de estas normas – existente y posterior, sino porque creó en
los órganos de la Administración Pública y en los propios administrados conciencia que los
procedimientos no podían ser eternos ni extremadamente engorrosos y que lo que el Estado
en sus diversos niveles prestaba, no era un favor al ciudadano, sino un servicio público.
Luego, el Artículo 17º del Reglamento, complementó las sanciones con la imposición de multas
“... considerándose la magnitud del daño potencial o efectivamente generado a la sociedad y/o
al Estado…”; multas cuyo maximun era de dos Unidades Impositivas Tributarias (UIT) para el
caso de personas jurídicas y de media UIT para el caso de personas naturales.
No debe escapar a nuestro análisis que en toda la construcción jurídica que sustentaba la
aplicación del Principio de Presunción de Veracidad, el legislador suponía que toda persona
decía la verdad; depositando el Estado peruano su confianza en la buena fe del ciudadano,
conforme lo establecido en el inciso 1 del Artículo 2º de la Ley, que señalaba que los órganos
públicos debían “… suponer que las personas dicen la verdad. Esta presunción admite prueba
en contrario”.
6. LA APLICACIÓN DE LA MATERIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO.-
En una sociedad imperfecta como la nuestra, era evidente que iban a presentarse serios
problemas en la aplicación del Principio bajo comentario. No escapa al conocimiento general
que la sociedad peruana ha experimentado en los últimos veinticinco años un acelerado
vaciamiento de sus contenidos morales, fenómeno que es conocido como “Relativismo Moral”
y que comprende el hecho que los antiguos patrones éticos - generalmente aceptados y
cumplidos - fueron cediendo paso ante conductas colectivas permisivas y donde se ensalzaba
el antivalor, desvirtuando la estructura valorativa de la sociedad.
La “ley del más fuerte”, la “ley del embudo”, la “ley del mínimo esfuerzo”, la cultura de “Pepe
el vivo”, la aceptación como cuasi válida de cualquier desviación moral, anidaron en nuestra
sociedad especialmente en los años noventa; lo que se ha reflejado en la actuación de muchos
ciudadanos ante la Administración Pública en general, prestando sin mayor repugnancia moral
declaraciones juradas falsas o parcialmente falsas en los trámites administrativos que
realizaban.
El sistema jurídico nacional había previsto esta situación desde los albores de la Ley Nº 25035 y
su Reglamento, dotando legalmente a las entidades públicas de mecanismos de sanción en
caso de infracción al Principio de Presunción de Veracidad, que comprendían no sólo la
denuncia penal sino la imposición de multas económicas a los responsables de la trasgresión
de la Presunción de Veracidad.
Luego, cuando por Ley Nº 27444 se aprobó la Ley del Procedimiento Administrativo General,
se incorporó un Capítulo entero – el II del Título IV – denominado “Procedimiento
Sancionador”; definido en su Artículo 229º numeral 229.1 como “… la facultad que se atribuye
a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes
sanciones a los administrados”; norma concordante con lo dispuesto por el Artículo IV numeral
1.7 de su Título Preliminar y el Artículo 42º de dicho cuerpo legal.
Este nuevo régimen legal ha conferido a las entidades públicas la posibilidad de legislar
internamente sobre las sanciones administrativas a aplicarse a los administrados; facultad que
es extensiva al caso de las declaraciones juradas falsas presentadas en procedimiento
administrativos.
Una apreciación general del problema nos lleva a algunas conclusiones. En primer término, en
las entidades públicas preponderó derivar la responsabilidad de los infractores al Principio de
Presunción de Veracidad al ámbito penal, legislado en el Título XVIII – Delitos contra la
Administración Pública, del Código Penal, Capítulo III
En este aspecto de las multas administrativas es que se avanzó muy poco – acaso por la
temprana desaparición del INAP en 1995 - y las disposiciones del Artículo 17º del Reglamento
original no fueron reproducidas en la Ley Nº 27444 (2001), que incorporó las reglas de
simplificación administrativa en su ámbito de aplicación. Hay que ejercitar mucho la memoria
y recurrir a la investigación estadística para encontrar el caso de entidades públicas que hayan
aplicado sanciones pecuniarias a ciudadanos que hayan trasgredido el Principio de Presunción
de Veracidad.
Consideramos que la Administración Pública en su conjunto perdió la oportunidad de proteger
al Principio de Presunción de Veracidad – “blindar” término que se acuñó en la administración
Toledo – al prescindir de la sanción pecuniaria o en todo caso soslayar su aplicación,
orientando su accionar hacia el campo penal y administrativo. Un segundo factor negativo ha
sido la falta de interés institucional en aplicar la fiscalización posterior sobre los expedientes
administrativos que se construyeron en base a declaraciones juradas presentadas por los
administrados. El mecanismo de revisión posterior muestral de la documentación ha sido
poco utilizado, en parte porque el volumen de información (carga administrativa) manejada
diariamente por los organismos públicos, sino desborda su capacidad de trabajo, sí presiona
fuertemente sobre el rendimiento de la plana administrativa.
En el caso bajo comentario, el Artículo 294º inciso 9 del Reglamento, dispone que es causal de
aplicación de sanción la presentación de documentos falsos o inexactos a las entidades
públicas o al CONSUCODE; con lo que extiende el manto de protección a la Presunción de
Veracidad a todo el proceso de selección, desde su etapa inicial en la entidad convocante y
respecto de todos los documentos presentados por los postores.
El efecto intimidante de esta figura es que las sanciones son inhabilitaciones para contratar
con el Estado, por períodos que pueden llegar a dos años; de ahí que los postores y
proveedores del Estado deben cuidar de presentar declaraciones juradas ciertas, no sólo en el
Formato (Anexos) exigido por las Bases Administrativas, sino con toda la documentación
presentada, ya que los Formatos están diseñados para garantizar la veracidad de todas las
instrumentales presentadas (Constancias, certificados, licencias, etc.).
CONCLUSIONES
1. Éste es un principio a través del cual la administración pública a-priori, presume que el
actuar de los administrados, en la presentación de los documentos y declaraciones formuladas
responde a la verdad de los hechos que aseveran.
3. Sin embargo, tal presunción no es absoluta, sino que admite prueba en contrario, cuando
informados por otros administrados o a través de controles e información que maneja la
administración, se pueda probar que las actuaciones de los administrados (en la presentación
de documentos y declaraciones) no es veraz, en este hipotético caso se afecta el principio de
presunción de veracidad.
4. Es necesario, que para la afectación de éste principio se requiere necesariamente una
prueba en contrario “de que las actuaciones del administrado no son acordes con la verdad de
los hechos que afirma”; no es suficiente, las evidencias, conjeturas o indicios de probabilidad.
5. Sin embargo, este noble principio, que a nuestro modo de pensar es trascendental en la
administración, ha venido generando un uso indebido por diferentes postores en los procesos
de contrataciones y adquisiciones del Estado, quienes con el objeto de lograr la calificación de
sus propuestas técnicas o con el objeto de obtener una mejor puntuación o calificación en su
propuesta técnica, han venido adulterando comprobantes de pago, cartas de presentación,
contratos, entre otros.
COMENTARIOS
1. Opino que este principio debe ser aplicado con cautela y cuidado, pues se peca de muy
confiados, presumiendo que el actuar de los administrados, en la presentación de los
documentos y declaraciones formuladas responde a la verdad.
2. Creo que siempre debe haber derecho a la duda. El Estado se encuentra en el deber legal de
controlar las actuaciones de los administrados.
4. No creo necesario, que para la afectación de éste principio se requiera primero una prueba
en contrario. Muchos casos de corrupción y dolo se han dado lugar gracias a este “Benigno”
principio.
5. Es obvio, que este noble principio, ha venido generando un uso indebido por diferentes
postores en los procesos de contrataciones y adquisiciones del Estado, quienes con el objeto
de lograr la calificación de sus propuestas técnicas o con el objeto de obtener una mejor
puntuación o calificación en su propuesta técnica, han venido adulterando comprobantes de
pago, cartas de presentación, contratos, entre otros.
BIBLIOGRAFÍA
1. Ley del procedimiento administrativo general ley n° 27444