FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA
Por Jorge Saverio Matinata.-

Índice
Introducción
El sistema operativo
La función de recaudación
La función de fiscalización
La función de cobranza
El sistema normativo
La función de complementación legal
La función de programación y sistemas de trabajo
El sistema de apoyo
La función de registro de contribuyentes
La función de estadística tributaria
La función de procesamiento automático de datos
El sistema de dirección, coordinación y supervisión
Bibliografía

Introducción
Las funciones de la administración son uno de los elementos que conforman su
organización, por lo que para determinarla es necesario conocer con precisión qué
es lo que debe hacer la administración tributaria. En este caso se emprenderá el
análisis de la materia con la pretensión de llegar a formular un esquema lógico de
las funciones que debe desarrollar la administración, que pueda servir de modelo
para confrontar la racionalidad operativa de cualquier estructura de organización y
determinar sus características. Para hacerlo se partirá del supuesto ideal de mayor
simplicidad, para luego ir sucesivamente incorporando los factores que influyen en
su complejidad real, dentro de un esquema de sistemas de funciones. Al mismo
tiempo se estudiará la integración de los diferentes sistemas, para terminar
estableciendo sus relaciones.
Cuando se trata de analizar un órgano de la administración, existe la tendencia
lógica de ligarlo a una determinada estructura conocida, tendencia sobre la que es
necesario prevenir para mantenerse dentro de la idea de esquema funcional, que es
independiente del aspecto estructural de una administración.
La idea de sistema se usa en este caso como elemento de racionalización, los
sistemas se integran con aquellas funciones cuyos objetivos inmediatos son
comunes o similares; tal es el caso, por ejemplo, del denominado sistema de
funciones de apoyo que reúne las de registro de contribuyentes, estadística

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tributaria y procesamiento automático de datos, que tienen el objetivo común de
proveer información a la administración.
La integración de las funciones en sistemas y de éstos entre sí facilita un análisis
lógico y la comprensión de la interrelación que los liga para llegar a armonizar el
funcionamiento de la administración; pero no significa que cada sistema se deba
reflejar necesariamente en forma determinada de una estructura, ni menos en
forma individualmente independiente. Lo que se pretende es llegar a demostrar que
cualquiera que sea la estructura del órgano, las funciones se deben cumplir con la
habida coordinación para poder actuar con eficacia.
Al tratar de cada una de las funciones esenciales de la administración tributaria se
procurará esbozar sus principales características, para poder apreciar su contenido y
el alcance de sus relaciones con otras funciones. No se hará un estudio de las tareas
específicas que puedan ser de la competencia de cada una de aquellas, porque no
serviría al objeto que se persigue; por lo que, cada vez que se considere que ha
incurrido en una omisión, lo que puede con facilidad ocurrir, para juzgarlo es
necesario pensar al mismo tiempo en qué forma hubiera variado el contenido de la
función, en caso de haberse considerado el aspecto aparentemente omitido.

El sistema operativo
Partiendo del supuesto que se entiende por sistema el conjunto de funciones
encaminadas a cumplir un objetivo común, se puede afirmar que las de
recaudación, fiscalización y cobranza integran el denominado sistema de funciones
operativas de la administración tributaria.
Gráfico 1

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 Funciones de la Administración Tributaria

Sistema Operativo

Función Recaudación
Sistema Normativo

Función Cobranza

Sistema de Apoyo
Informático

Función Fiscalización

Este sistema se denomina operativo porque representa las funciones a través de las
cuales la administración tributaria cumple su cometido específico: administrar los
impuestos. Éste es el que se podría considerar como sistema esencial, desde que los
demás de una u otra forma están encaminados a lograr que el sistema operativo se
pueda desempeñar con eficacia.
En el desarrollo de este razonamiento suponemos primeramente una administración
en su máxima expresión de simplicidad en cuanto a la conducta de los
contribuyentes, en la que todos cumplen y todos lo hacen correcta y
voluntariamente, para luego ir agregando los problemas reales que se presentan en
relación con el incumplimiento. Pero, además, consideramos una administración que
va desarrollando tales funciones operativas, sin que existan problemas en la
aplicación de las normas legales y en el desarrollo de las tareas inherentes a cada
función. Esta realidad tampoco existe y, por lo tanto, surgen nuevas funciones que
deben suplir tales necesidades y que explicaremos más adelante.

La función de recaudación
Se debe entender por función de recaudación la que tiene por objeto percibir el
pago de la deuda tributaria, incluyendo en ella todo el conjunto de operaciones
correspondientes que pueden empezar con la preparación de un formulario de
declaración, seguir con su recepción, hasta terminar con la percepción del pago, y
aún posteriormente prolongarse con operaciones de control interno.
Se puede imaginar una administración en su mayor expresión de simplicidad en
cuanto a la conducta de la los contribuyentes, en que la obligación tributaria es
equitativa y está expresada en forma clara e inequívoca, todos los contribuyentes
conocen la suya correctamente y la determinan, declaran y pagan, cabal y
oportunamente; también se da por establecido que la administración está
organizada adecuadamente y conoce su trabajo. Esta administración tendría una
sola función: recaudar. En este supuesto ideal la administración debería estar
organizada sólo para percibir el monto del tributo que el contribuyente
espontáneamente pagaría.

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En esta forma se quiere poner en evidencia que la que se ha denominado
recaudación, debe ser considerada la función primaria de una administración
tributaria, no para señalar una prioridad de valor, sino para destacar que es la
función que primero debe estar presente y de la cual ni en un medio ideal se podría
prescindir.
Desde el punto de vista de la conducta de la administración, esta función se puede
calificar de pasiva: toda su actuación se limita a recibir del contribuyente tanto su
rogatoria de inscripción como contribuyente y la presentación de declaraciones
juradas en impuestos autodeterminados, como el pago de su impuesto. No realiza
acciones que involucren una actividad destinada a inducir una determinada conducta
del sujeto, sin embargo tiene la facultad de verificar que los datos aportados fuesen
correctos.
Gráfico 2

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 Obligaciones básicas del Contribuyente

Inscribirse

Presentar DDJJ

Confección correcta

Pagar la obligación

Sin entrar en el detalle de las tareas se puede imaginar cuál es el problema que
enfrenta esta administración con sólo esa única función: se limitaría a la necesidad
de organizar la percepción en la forma más ágil, fácil y expedita para el
contribuyente.
La forma de lograr que la percepción de la deuda se cumpla con las características
mencionadas es un problema a veces incluso de importancia, pero sin contenido
técnico tributario específico, principalmente de organización administrativa y de
recursos materiales, para provocar una atención eficiente en todos los trámites de
cumplimiento de la obligación.
En un caso como el supuesto, uno de los aspectos que merece atención es la
capacidad de la administración para acercarse al contribuyente: aquí rige el principio
de comodidad: "los impuestos deben ser pagados en tiempo, modo, lugar y de la
forma que resulte más cómoda para el contribuyente"; consecuentemente si éste
está dispuesto a cumplir espontáneamente, la administración siempre debe estar
cerca para permitirlo con facilidad.
Otro aspecto que se puede mencionar por vía de ejemplo es la situación que se
produce con la percepción efectiva del pago, admitiendo que de hecho se producirá
una acumulación en el último período del plazo para el pago y que la administración
debería aumentar su capacidad de recepción en esos períodos. Pero, aún cuando la
administración pueda incrementar su capacidad de recepción, su aptitud para
hacerlo es limitada, porque ello presume también la posibilidad de destinar esos
recursos a otras actividades en los períodos intermedios. En cambio, el uso de la red
bancaria es posiblemente la forma más efectiva de extender la capacidad receptora
de la administración tributaria, experiencia que cada día se va haciendo más
frecuente en Latinoamérica y con resultados altamente satisfactorios.
En síntesis, en este medio ideal, el problema de la administración tributaria se
reduce a prestar un servicio eficiente para cubrir las etapas necesarias, desde la
presentación de la declaración hasta la recepción del pago.
No se debe confundir el contenido de la función de recaudación por el hecho que
algunas unidades encargadas de tareas de esta naturaleza realicen otras de

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fiscalización, porque ello no altera el contenido de cada cual, las que seguirán
siendo diferentes aunque se realicen por una misma unidad. Por otra parte, también
es posible que la función de recaudación sea desempeñada por más de un órgano
administrativo, entre los que se repartan las diferentes tareas de esta función, como
de hecho ocurre en algunos casos.

La función de fiscalización
La realidad muestra que no existe el medio que antes se ha imaginado al aludir a la
función de recaudación, en el que todos los contribuyentes conocen su obligación, la
conocen correctamente y que todos la pagan cabal y oportunamente. Aun cuando
sean muy diversos los grados de desviación de los contribuyentes en el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias, la tendencia que se puede considerar
normal es la de evitar el pago de tributos y de allí surge la necesidad ineludible de
verificar su cumplimiento y con ella la función de fiscalización.
Entonces, como anticipamos en el párrafo anterior, esta función tiene por objeto
comprobar el cumplimiento de todas las obligaciones de los contribuyentes para
inducirlos a cumplir en caso necesario. Comprende todo el conjunto de tareas que
tienen por fin compeler al contribuyente a cumplir, y por consiguiente, a diferencia
de lo dicho respecto de la de recaudación, ésta es esencialmente activa.
Si la administración pretende controlar el cumplimiento de las obligaciones de los
contribuyentes, el primer problema que afrontará será el de conocer a las personas
que son sujetos de alguna obligación y para esto será necesario exigir al
contribuyente que dé a conocer su propia existencia a la administración, lo que
generalmente se hará a través de un proceso de inscripción en un registro
determinado. Sin embargo, es normal prever que no todos los contribuyentes
cumplirán espontáneamente y en forma oportuna con su obligación de inscripción,
lo que determinará que en un momento dado la administración no conozca a todos
los contribuyentes, y entre el universo de éstos y los que están registrados existe
una brecha que está representada por los contribuyentes no registrados.
Gráfico 3

Brechas de incumplimiento

Universo de contribuyentes
Inscriptos
Declarantes
Declarantes correctos
Declarantes que pagan

Zonas de incumplimiento
No inscriptos
Inscriptos que no declaran
Inscriptos que declaran pero incorrectamente
Inscriptos que declaran correctamente pero no pagan
Inscriptos, que declaran correctamente y pagan

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El mayor de los dos círculos concéntricos anteriores representa el universo de
contribuyentes, el menor, los contribuyentes identificados por la administración, y el
sector comprendido entre ambos, los que le son desconocidos. Se supone que los
contribuyentes identificados por la administración están incorporados en un registro
adecuadamente estructurado, de forma que la tarea concreta de la fiscalización será
la de incorporar a los omisos en ese registro.
El objeto de registrar a los contribuyentes no sólo es para conocerlos
individualmente sino principalmente para conocer sus obligaciones. Aunque la
obligación tributaria en esencia generalmente consiste en el pago de una suma de
dinero, la legislación correspondiente impone al sujeto de esa obligación otras que
tienen por objeto permitir o controlar el cumplimiento de la principal. Entre tales
obligaciones se debe mencionar en forma especial la de declarar el impuesto, esto
es, de poner en conocimiento de la administración la existencia de éste.
Es lógico suponer que los contribuyentes que no han cumplido con la obligación de
registrarse, que por lo tanto son desconocidos para la administración, tampoco
declararán la existencia del impuesto; pero también ocurre con frecuencia que no
todos los registrados declaran su obligación, sino que sólo una parte de ellos cumple
con esa exigencia.
En esta forma surge una nueva brecha en el control del cumplimiento de la
obligación tributaria: los contribuyentes registrados que no cumplen sus
obligaciones formales.
En los dos círculos anteriores se ha representado: en el mayor, los contribuyentes
que están registrados por la administración, y en el menor, los contribuyentes que
declaran, que cumplen formalmente su obligación. El sector comprendido entre los
dos círculos representa a los contribuyentes registrados, pero que no han
presentado su declaración, o en términos más generales, no han manifestado en
ninguna otra forma su obligación a la administración, ya que este razonamiento es
válido respecto de cualquier impuesto, sea que exista o no el trámite administrativo
de presentar declaración
La tarea de administración, a través de la función de fiscalización, será la de
individualizar a los contribuyentes que no han manifestado su obligación estando
obligados a hacerlo, para adoptar las medidas conducentes a obtener el
cumplimiento. Si se parte del supuesto de que existe un registro de contribuyentes,
la tarea de identificación posiblemente se reducirá a comparar tales registros con las
nóminas de declarantes, para conocer en una primera etapa a los que han omitido
el cumplimiento.
De los contribuyentes que declaran su obligación a la administración, no todos lo
hacen correctamente. Esto significa que sólo una parte de quienes están registrados
y que cumplen sus obligaciones formales lo hacen íntegra y cabalmente, lo cual da
origen a una nueva brecha en el cumplimiento que debe ser objeto de la atención
por la fiscalización: los contribuyentes que declaran en forma insuficiente.
El círculo mayor representa a los contribuyentes que han manifestado su obligación,
y el menor, a los que lo han hecho correctamente. El sector comprendido entre
ambos representa a los que han manifestado su obligación, pero en forma
incorrecta.
La tarea de la administración será entonces la de investigar las declaraciones
presentadas, para determinar las que no son correctas y poder actuar en
consecuencia, conforme las previsiones legales para tal caso.
Ésta es una de las expresiones de la función fiscalizadora de la administración
tributaria, pero no la única como se piensa con frecuencia. Tal función debe

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comprender no sólo este aspecto o fase del control, sino el conjunto de todas las
medidas que tienen por objeto compeler al contribuyente al cumplimiento oportuno,
cabal y voluntario de su obligación. Sin embargo, es de interés señalar que esta
fase de la fiscalización es la que presenta mayores dificultades, por ser
indudablemente la más refinada y la más difícil de determinar. No obstante, no
debemos creer que sea imposible de afrontar si se dispone de un adecuado sistema
de funciones de apoyo, como se verá oportunamente.
De los contribuyentes cuya obligación está en conocimiento de la administración,
sea que su declaración haya sido correcta o no, o que la determinación la haya
practicado la propia administración, no todos la pagan oportunamente. Aunque no
sea estrictamente correcta la limitación, a estos contribuyentes se les conoce como
“deudores morosos”, denominación que correspondería con propiedad a todo el que
no ha cumplido en tiempo una prestación debida.
El círculo mayor representa a los contribuyentes que declaran y el menor a los que
pagan voluntaria, total y oportunamente, de manera que el sector comprendido
entre ambos representa a los contribuyentes que han declarado, pero que no han
pagado su deuda.
La labor de la administración, a través de su función de fiscalización, consistirá en
identificar a estos contribuyentes, mediante la comparación de las listas de
declarantes y de las correspondientes listas de pago, para iniciar las acciones que
correspondan; las funciones de fiscalización quedarían agotadas con la identificación
del contribuyente que ha declarado y no ha pagado o con los trámites iniciales de la
acción de cobro u otra similar.
Gráfico 4

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 Facultades de la Dirección

 Recaudar, determinar y fiscalizar.

 Verificar las DDJJ y demas elementos.

 Disponer inspecciones.

 Requeririr informes dentro del plazo que se fije.

 Solicitar información a organismos públicos o privados.

 Exigir a los contribuyentes la comparecencia ante las

oficinas de la Dirección General.

Facultades de la Dirección (Cont.)

 Exigir la exhibición de libros y registros de contabilidad.

 Intervenir documentos.

 Efectuar inventarios, tasaciones o peritajes.

 Exigir que sean llevados libros y registros especiales.

 Aplicar sanciones, liquidar intereses, actualizaciones,

recibir pagos, compensar, acreditar y disponer la
devolución.

 Solicitar ordenes de allanamiento o cualquier medida

cautelar.

Puede ocurrir que algunos o muchos de los contribuyentes que han presentado su
declaración o manifestado su obligación a la administración, aunque no en forma
correcta, hayan pagado su obligación en forma correcta, hayan pagado su
obligación en la forma en que fue declarada, ya que no cabe suponer que solamente
han pagado aquellos que han declarado correctamente. Más aún, puede existir
interés especial de quienes han declarado en forma falsa de pagar el monto de lo
declarado, para alejar la posibilidad de una acción de fiscalización que precisamente
podría venir por el hecho de no haber pagado la suma que haya sido declarada. Por
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otra parte, hay quienes declaran en forma incorrecta y además no pagan, y en este
caso no habría razón para no perseguir el pago de la suma declarada, sin que sea
requisito previo la corrección de la declaración o su revisión por la administración.
Todas las que se han mencionado pueden ser consideradas las brechas de control
que debe afrontar la administración. Se ha construido este razonamiento partiendo
del caso de los contribuyentes que no son ni siquiera conocidos por la
administración hasta llegar a aquellos que determinan, declaran y pagan su
obligación en forma total, oportuna y voluntariamente, esto es, respecto de aquellos
contribuyentes en que la administración sólo tendría que verificar que han cumplido
correctamente, que por lo demás debe ser la meta ideal de una buena
administración tributaria.
Toda la situación analizada respecto de la función de fiscalización se puede resumir
tal como se observa en el subtítulo “Zonas de Incumplimiento” del gráfico 3.
En esta forma, la meta de la función fiscalizadora sería la de alcanzar la situación
ideal, en que el círculo menor se llegara a identificar con el mayor, ya que todos los
contribuyentes cumplen voluntariamente en forma cabal y oportuna. Los círculos
que representan el cumplimiento tributario tienen como única relación, el que unos
son mayores y comprensivos de los menores, pero no representan ninguna relación
de magnitud entre las diferentes etapas de cumplimiento.
El problema que afronta la administración es el cómo actuar con la máxima eficacia
para inducir al contribuyente al cumplimiento voluntario de su obligación, para lo
cual es previo saber dónde actúan y cómo hacerlo. A través de la fiscalización se
puede inducir al cumplimiento, incluso llegar a la determinación de la deuda en
muchos casos, pero ella no agota el proceso operativo de la administración, el que
sólo estará terminado con la percepción efectiva del tributo correspondiente.

La función de cobranza
Supuesto un medio en que el contribuyente cumple voluntariamente, la única
función de la administración sería la de recaudar. Como se sabe que en la realidad
no se da este medio ideal, surge la necesidad de comprobar el cumplimiento, la
fiscalización. Pero esta última tampoco agota el proceso operativo de la
administración tributaria, porque su finalidad no es simplemente la de determinar
impuestos, sino llegar hasta su efectiva percepción, así aparece la necesidad de
forzar el cumplimiento de quien no lo hace voluntariamente o sólo inducido por la
administración.
Es la función de cobranza la que cierra el proceso operativo al que se ha aludido y
tiene por objeto adoptar las medidas de carácter administrativo o iniciar los
procedimientos judiciales de cobro coactivo de la deuda tributaria, hasta que ésta
ingresa efectivamente en la caja del fisco.
La función a la que nos referimos puede adoptar diferentes formas que van desde
un procedimiento exclusivamente administrativo hasta solamente judicial. En el
primer caso, será íntegramente una función de la administración tributaria; en el
segundo, la administración iniciará el proceso y seguirá las acciones judiciales que
correspondan, en el carácter que sea procedente, hasta obtener el ingreso de la
deuda en forma efectiva. Sin embargo, aun cuando el proceso mismo esté a cargo
de órganos judiciales, siempre será responsabilidad de la administración velar por el
curso del proceso hasta que se extinga la deuda.
Cualquiera que sea la forma en que se ejerza la función de cobranza, ésta es
imprescindible a la administración tributaria; y sus características difieren de las de
recaudación y fiscalización, porque la primera de estas últimas tiene por finalidad
recibir el pago voluntario y la segunda individualizar el incumplimiento y velar por

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inducir el cumplimiento. Pero ni la función de recaudación ni la función de
fiscalización pueden prever el que el contribuyente simplemente se niegue a pagar.
Dentro de la función de fiscalización es posible prevenir, mediante las medidas
adecuadas, cierto tipo de incumplimiento haciendo que la administración sustituya
al contribuyente cuando éste se niega a cumplir, como puede darse en el caso de la
determinación de oficio de la obligación; pero todas estas medidas son eficaces
hasta llegar al momento del pago. Si en definitiva el contribuyente se niega a
hacerlo, no cabe que la administración pueda cumplir en su defecto y sólo queda
forzarlo a cumplir, lo cual se debe hacer en un procedimiento especial, en el que se
tomen bienes de propiedad del deudor, mediante embargo o secuestro se subasten
y con el producido se extinga la obligación. No se considera necesario abundar en
otros comentarios, para dejar claro que la función de cobranza tiene características
propias que la hacen diferente de otras de igual naturaleza operativa.

El sistema normativo
En los apartados anteriores afirmamos que las funciones de recaudación,
fiscalización y cobranza integraban el sistema operativo. Agregamos a continuación
que las funciones de complementación legislativa y de programación y sistemas de
trabajo constituyen el sistema de funciones normativo de la administración
tributaria.

La función de complementación legal

Aun cuando la expresión de complementación legal no es exacta, refleja por lo
menos en forma aceptable el contenido de la función que explicaremos a
continuación. No se ha querido hacer referencia a función legislativa para no
introducir confusión, dada la connotación política ampliamente generalizada que
tiene esta expresión.
La administración realiza su cometido estatal a través de sus funciones operativas,
pero no siempre las normas legales que debe aplicar son lo suficientemente claras y
precisas como para que no exista duda alguna en cuanto a su forma de ejecución.
La ley y el reglamento escapan de la órbita de acción de la administración y son
materias propias del poder político, y aunque aquélla pueda participar algunas veces
en su redacción, esa circunstancia debe ser considerarla simplemente contingente:
la de asesorar.
En cambio, es propio de la administración que dicte las normas e instrucciones que
sean necesarias para la correcta aplicación de la ley. En pocos casos aparece con
mayor claridad que en el de la tributación la necesidad de particularizar la aplicación
de la ley, para lo cual se deben proveer las normas adecuadas a su interpretación y
explicación. En esta forma la administración complementa la función propiamente
legislativa que compete al poder político.
Esta función puede admitir diversas formas de organización, incluso la
especialización, según sea la naturaleza y características de los impuestos que
administre el órgano respectivo. La administración tributaria debe instruir
convenientemente a todas las partes que integran su sistema operativo, para que
todas las funciones que lo componen puedan aplicar la ley en forma precisa y
uniforme.
Pero tampoco basta con dictar normas e instruir internamente; tales normas deben
ser divulgadas en forma sistemática a través de un verdadero sistema de
informaciones al contribuyente.

La función de programación y sistemas de trabajo

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Para lograr un eficaz desempeño del sistema operativo no resulta suficiente que se
dicten normas sobre interpretación de la ley, se sistematicen y se divulguen.
Además, se requiere un esfuerzo permanente para elevar el nivel técnico y
administrativo de las tareas operativas y de otras funciones de la administración.
Corresponde a esta función dar a cada unidad de la administración la estructura que
resulte más conveniente para el desempleo de la función que se le haya asignado,
como igualmente precisar las tareas que deba desarrollar en cada caso, siempre
dentro del marco de propender a obtener la mayor eficacia en el sistema operativo.
Con sólo estructurar una determinada unidad no se mejora su eficacia operativa,
por lo que será tarea de esta misma función estudiar y analizar detalladamente
todas las rutinas, desde las más simples hasta las de mayor complejidad,
procurando siempre alcanzar la mayor simplicidad y precisión en los procedimientos.
Lo dicho se buscará teniendo presente que se debe suprimir todo trabajo que no
tenga justificación suficiente, simplificar hasta donde sea posible todo trabajo
complejo y precisar aquellos que por su naturaleza deben mantener algún grado de
complejidad. Ello se logra individualizando sin superponer las misiones y funciones
de cada área bajo un responsable requerido formalizar el control de legalidad de los
actos.
Con todo, esta función no se puede limitar al estudio de las rutinas administrativas,
sino que debe entrar en el de las técnicas y de los sistemas de trabajo que resulta
necesario emplear en la ejecución de las diferentes tareas, principalmente las
operativas. A través de esta función se proveerá al sistema operativo de las técnicas
y métodos de trabajo que deberá emplear, tarea que en una medida importante
está determinada por la propia dinámica del control de impuestos en que cualquier
sistema que implique ejercer un control efectivo de los contribuyentes, va siendo
paulatinamente neutralizada por estos. Frente a esta situación, la administración
tiene la responsabilidad de mantener sus sistemas de trabajo permanentemente
actualizados, para poder sostener la eficacia necesaria en la ejecución de su
cometido de control.
Además podrá ser necesario extender su acción al adiestramiento del personal para
el eficiente desempeño de sus actuaciones. Alguien podría objetar la inclusión del
adiestramiento en esta función, por considerar que tal materia debe constituir una
función independiente. Al respecto no se debe confundir el hecho que sea
recomendable la división de una función en subfunciones, y el que alguna de estas
últimas justifique la existencia de una unidad administrativa especial o
independiente que la tenga a su cargo, lo cual es un problema estructural que debe
ser resuelto como tal. Esta circunstancia no desvirtúa el contenido que debe tener la
función que explicamos, que tiene que involucrar todo lo relacionado con el cómo
ejecutar, lo cual incluye adiestrar.

El sistema de apoyo
El sistema normativo tiene por misión que el operativo pueda a su vez actuar con
eficiencia. Es necesario, aunque no suficiente, que la administración dicte normas,
las divulgue, programe tareas, organice sus unidades, sistematice sus rutinas
administrativas y establezca métodos y técnicas de trabajo. Además, para poder
realizar su cometido con eficacia requiere información especializada.
De la misma forma que anteriormente nos referimos a un sistema operativo y a otro
normativo, debemos agregar que las funciones de registro de contribuyentes,
estadística tributaria y procesamiento automático de datos integran a su vez el
denominado sistema de funciones de apoyo.

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Es indudable que entre el sistema operativo y el sistema normativo de funciones
debe existir una estrecha relación, desde que el segundo tiene por misión esencial
lograr que el primero desarrolle sus tareas operativas con eficiencia.
Existe en este caso una diferencia que es de interés remarcar y es la de que
mientras en los sistemas anteriores existe una relativa individualidad de las
funciones, relativa porque todas convergen en una misma finalidad, en el caso del
sistema de apoyo existe una más estrecha relación entre las funciones que lo
integran, en términos que es difícil poder imaginar cada una de las funciones
actuando en forma independiente.
En el caso del sistema de apoyo, lo importante para la eficacia del sistema
operativo, es la información sistemática y permanente que produce el sistema
integrado y no las funciones por separado, y por esto se hace referencia especial a
la importancia de la actuación del sistema como tal, y además, porque si bien las
anteriores funciones, aunque no se analicen habitualmente en la forma que se ha
hecho, existe conciencia aceptada respecto de su importancia, en cambio, en el caso
del llamado sistema de apoyo y de las funciones que lo integran, no se aprecia en la
práctica que exista conciencia sobre su importancia determinante en la eficacia del
sistema operativo.
El objetivo principal del sistema de apoyo es proporcionar a la administración
elementos para elevar la eficacia de su actuación. Se puede decir que actualmente
todas las administraciones tributarias tienen en su organización unidades de registro
de contribuyentes, de procesamiento automático y de estadística, pero, en general,
su organización y funcionamiento es deficiente en cada caso particular y carecen de
la coordinación necesaria para constituirse en un verdadero sistema de apoyo, que
es en lo que radica fundamentalmente su efectividad.
De un sistema de apoyo adecuadamente coordinado se espera un flujo permanente
de información, no de datos, que sirva directamente al administrador tributario,
para adoptar decisiones operativas.
Como se puede apreciar, si se analizan las funciones de una administración
tributaria, existe un sistema esencial que sería el operativo y los sistemas normativo
y de apoyo están concebidos como orientados a hacer eficiente y eficaz la actividad
de las funciones que integran el primero.

La función de registro de contribuyentes

Esta función tiene por objeto establecer la obligatoriedad del contribuyente de
inscribirse y presentar sus declaraciones juradas con el objeto de proveer la
información necesaria para que la administración tributaria pueda identificar,
clasificar y confeccionar un registro de contribuyentes abarcativo de todas las
personas a las que debe alcanzar el control tributario. Su falta de cumplimiento es
sancionado por las normas fiscales con multa (infracción formal culposa: protege la
administración tributaria). En el caso de falta de inscripción, el cómputo del término
de prescripción se extiende a 10 años.
Ver Grafico 2
Cualquier sistema informativo que se pretenda establecer deberá descansar en la
posibilidad de identificación cierta de los contribuyentes, función que compete al
registro.

La función de estadística tributaria

La función de estadística tributaria se encarga de determinar y sistematizar la
información que requiere la administración.

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Si bien es un hecho que la administración requiere información, ésta no sería de
gran utilidad si se tratara simplemente de datos al azar. Lo que la administración
precisa es una corriente permanente de información pertinente y sistemática, sobre
cuya base se puedan adoptar las decisiones de acción de la administración.

La función de procesamiento automático de datos

Esta función debe ser considerada imprescindible en una administración tributaria
moderna, no por su contenido, sino porque es absolutamente necesaria para el
desempeño de otras funciones, como por ejemplo las de registro y estadística.
Cuando decimos que la función de procesamiento debe estar presente en la
administración no se está señalando la necesidad de incorporar en ésta
determinados equipos, sino que debe existir el servicio de procesamiento
automático de datos que ella representa.

El sistema de dirección, coordinación y

supervisión
Si seguimos el análisis de la administración tributaria desde el punto de vista
funcional y podemos visualizarla a través de los tres sistemas de funciones que
hemos mencionado -operativo, normativo y de apoyo-, es indudable que estas
funciones tienen necesariamente que actuar bajo una dirección determinada, porque
no se trata de funciones autónomas en su operación, aunque puedan serlo para
efectos del análisis de su contenido.
Además, debemos pensar que estas funciones necesitan estar debidamente
coordinadas ya que la coordinación eficiente es en este caso fundamental para
lograr una operación también eficiente. Esta coordinación supone la existencia a
este nivel de una programación de todas las funciones que integran los sistemas,
especialmente de las llamadas operativas, desde que una programación adecuada
se constituirá en la base de una coordinación racional de toda la administración.
En este aspecto es necesario agregar que también será necesaria a este nivel la
supervisión y evaluación del comportamiento de tales funciones, para poder llegar a
obtener el funcionamiento óptimo de la administración tributaria en su conjunto.

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En el cuadro que antecede no planteamos un organigrama de lo que debe ser la
estructura de una administración tributaria, sino que simplemente presentamos la
síntesis del análisis que hemos hecho sobre las funciones de una administración
tributaria y la correlación que debe existir entre ellas.
Un análisis de la naturaleza del que se hemos esbozado permite formar una
concepción de lo que debe ser en esencia la actividad de una administración
tributaria, que tiene que ser la base conceptual para determinar una estructura, que
puede tener diferentes formas aceptables, en la medida en que contemple
adecuadamente las funciones que se deben desarrollar.
Por otra parte, tenemos claro que se hemos omitido funciones que son esenciales de
toda administración, como las de personal, archivos, correspondencia y otras; y por
eso lo hemos hecho, porque no son funciones propias de una administración
tributaria. El planteamiento que antecede es válido para analizar el comportamiento
de una administración tributaria y principalmente para procurar un mejoramiento
considerable de su sistema operativo, que se ha destacado como esencial.

Bibliografía
Manualpara las Administraciones Tributarias, IEFPA, Buenos Aires, 2001.
Illanes, L. y Díaz Mc Arthur, L. El Control de los Impuestos en los países en
desarrollo en América. Instituto de Capacitación Tributaria de la OEA, Santo
Domingo, República Dominicana, Agosto de 1981.
Sitios de interés:
[Link]
[Link]

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