15 Mayo

2011

SOBRE POLÍTICA LOCAL

Bases Conceptuales
ON LOCAL POLICY UDAL POLITIKAZ
Conceptual Framework Oinarri Kontzeptualak
(spanish) (espainieraz)

Working Paper

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Innovating Public Policy
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Sobre las Bases Conceptuales de la Política Local:

1. Los entes locales constituyen un instrumento básico para la cercanía al

ciudadano de la actividad pública.

Por un lado, la eficacia de la gestión pública está directamente relacionada

con la cercanía al usuario o destinatario de la misma.

Por otro lado, el concepto de participación democrática en la gestión

pública tiene capacidad de materializarse de forma inversamente
proporcional a la dimensión del entorno político. La democracia es, por lo
tanto, mucho más directa y participativa en los entes locales que en los
regionales o estatales.

2. Los entes locales son instrumentos esenciales para hacer efectivos los
principios de la democracia participativa, tan necesarios para reactivar las
actuales estructuras del sistema democrático.

3. Los entes locales, lógicamente, necesitan recursos financieros adecuados

para ejercer sus funciones. Pero no disponen de autonomía suficiente para
establecer sus propios recursos como, en lo fundamental, tiene la
administración central de los Estados.

En este sentido, entendemos como política local no sólo la política

desarrollada por los entes locales en su gestión sino también las políticas
de los entes públicos de los Estados que definen el ámbito de
competencias, recursos y régimen normativo de las entidades locales.

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4. Durante los últimos años, se ha detectado una progresiva tendencia

hacia la asunción cada vez mayor de competencias por parte de las
entidades locales como consecuencia de la demanda social existente al
respecto, sin que los medios de financiación de las mismas hayan
evolucionado en la misma proporción, lo que ha generado dificultades
financieras significativas en los Ayuntamientos.

5. Con frecuencia, las entidades locales han venido asumiendo en la

práctica funciones que teóricamente correspondían a organismos
públicos regionales o estatales. Es imprescindible que la realidad
normativa se acomode a la realidad social, haciendo efectivo el
traspaso a los entes locales de las competencias que los ayuntamientos
tienden a asumir de hecho.

Por supuesto, es imprescindible tener en cuenta al respecto la

diferente naturaleza, dimensión y capacidad de gestión de los distintos
entes locales.

6. Los Estados deben garantizar a las entidades locales un marco

financiero que garantice que sus recursos financieros son estables y
suficientes para gestionar las competencias asumidas por los mismos.
La autonomía local está directamente relacionada con la verdadera
autonomía financiera.

7. Es imprescindible que se establezcan los instrumentos normativos

necesarios para evitar que la financiación de los entes locales pueda
depender de decisiones arbitrarias de las entidades estatales o
regionales, que puedan derivar en favoritismos políticos, ideológicos o
derivados de intereses o relaciones personales o de grupo.

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8. La planificación y gestión territorial es uno de los ámbitos de mayor

responsabilidad de las entidades locales. Esta gestión es esencial para
el desarrollo social y económico sostenible.

9. Es esencial evitar que una parte sustancial de la financiación de los

Ayuntamientos provenga de operaciones urbanísticas. Son evidentes
las consecuencias de esta dependencia en la distorsión radical de la
objetividad de las decisiones a adoptar en función del interés general
en el planeamiento del territorio.

10. Los entes locales deben evitar encarecimientos artificiales del suelo o
de la vivienda pero, a la vez, actuar con la necesaria energía y
responsabilidad en la defensa de los intereses sociales y
medioambientales del conjunto de la población a medio y largo plazo.

11. Las decisiones de los entes locales en materia de planeamiento y

gestión urbanística deben ser sometidas a procesos de transparencia y
gestión democrática de un nivel mucho mayor de exigencia que los
actuales, con el fin de asegurar que las decisiones adoptadas lo son en
base al interés general y no en base a influencias de personas o grupos
de interés particulares.

12. Los entes locales deben tener capacidad suficiente para la ordenación
del territorio. No es posible justificar el alejamiento de estas decisiones
en base al hipotético mayor riesgo de desviaciones en las decisiones al
respecto adoptadas en los ayuntamientos.

13. En concreto, es importante fomentar la participación ciudadana en el

planeamiento urbanístico, incrementando la confianza y el sentido de

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pertenencia de la población y, a la vez, la transparencia de los procesos

y las decisiones adoptadas.

Para ello es importante que la participación no se limite al

cumplimiento de determinados requisitos formales normativamente
establecidos sino que se asiente en verdaderos procesos de
comunicación a nivel de la comunidad local. Deben explorarse vías
para que estos procesos de comunicación no sean algo
discrecionalmente decidido e impulsado en cada momento y por cada
responsable de las entidades locales, sino que venga de alguna forma
normativamente garantizado.

14. La ordenación territorial debe fortalecer sus objetivos de

mantenimiento del medio ambiente y equilibrio social y ecológico a
través de un cuestionamiento del modelo de expansión urbanística de
las viviendas a través de un planeamiento extensivo. Y, en concreto,
cuestionar un modelo de vivienda unifamiliar indiscriminado que, en
entornos con alta densidad de población, constituye una de las
fundamentales amenazas al medio ambiente rural y agrario y a la
propia sostenibilidad de la ordenación del territorio. Sin perjuicio, por
supuesto, de su justificación en el ámbito de las actividades agrarias y
de mantenimiento del propio entorno rural.

15. La ordenación territorial local debe plantearse objetivos más

ambiciosos, asegurando una evolución positiva del territorio local rural
y urbano hacia entornos más adecuados tanto para el desarrollo
económico como para el desarrollo social, la economía de transporte, y
el disponer de espacios más humanos y agradables para el trabajo, el
ocio y la convivencia.

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16. Las políticas urbanísticas y de ordenación territorial de las últimas

décadas han reorientado las anteriores políticas “desarrollistas” que
hicieron de nuestros barrios, ciudades y pueblos entornos cada vez
más incompatibles con las aspiraciones naturales de la población a un
ambiente y un entorno humano, sano y agradable.

Pero la labor desarrollada durante estas décadas ha sido claramente

insuficiente. Es cierto que algunos entornos naturales se han
recuperado y que otros entornos urbanos han mejorado
sensiblemente urbanísticamente y en cuanto a protección del medio
ambiente.

Pero también es cierto que esta evolución ha sido facilitada en buena

parte por los intensivos procesos de desindustrialización vividos en una
buena parte de Europa.

17. Por otro lado, una buena parte de los entornos urbanos y rurales
degradados permanecen en la situación de hace unas décadas sin que
se hayan producido mejoras sustanciales. Estas mejoras son en buena
parte difíciles de gestionar a corto o medio plazo. La reorientación
urbanística no puede corregir fácilmente desastres urbanísticos de
décadas, pero éste sigue siendo un reto pendiente en una buena parte
de nuestros barrios y ciudades.

A la vez, es imprescindible definir modelos de desarrollo urbano e

industrial que aseguren su compatibilidad con una ordenación
territorial que respete el medio ambiente y el entorno natural de
convivencia de los ciudadanos. Medio ambiente y ordenación
territorial avanzada no pueden en ningún caso ser un pretexto para
entorpecer el desarrollo industrial.

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18. La ordenación territorial debe ser también un instrumento para

impulsar la convivencia y crear entornos naturales de humanización de
pueblos y ciudades, como centros de relación social real.

Dada la pluralidad de las unidades locales, es necesario conjugar los

modelos de relación y desarrollo de las pequeñas poblaciones,
esenciales en el modelo social, con modelos de desarrollo
metropolitano a aplicar en las ciudades.

19. Los pequeños municipios deben desarrollar una política activa de

protección del territorio aún disponible a efectos de explotaciones
agrícolas y ganaderas. La expansión urbanística y, fundamentalmente,
de la vivienda, de las últimas décadas, ha arrasado en muchos
municipios con espacios que deberían haberse reservado para el
desarrollo agrícola, ganadero, industrial o para una ordenación
territorial más activamente defensora del medio ambiente y de la
consecución de entornos de convivencia más agradables.

20. A partir de ahora es necesaria una política de vivienda racionalmente

prudente y que priorice la vivienda “intensiva” frente a las viviendas
unifamiliares o de baja intensidad.

21. La protección de espacios naturales y la defensa de la estética del

entorno son objetivos esenciales de las políticas locales. Entornos
locales atractivos desde el punto de vista estético son esenciales para
el bienestar y para la identificación de los ciudadanos con dichos
entornos y para el desarrollo de sentimientos de solidaridad,
convivencia y comunidad, fundamentales en el desarrollo humano,
social y democrático. Son necesarias políticas globales que aseguren la

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compatibilidad de las nuevas infraestructuras y del desarrollo

urbanístico e industrial con una evolución positiva favorable del
conjunto del territorio desde un punto de vista del atractivo estético
global.

Ello exige como una estrategia imprescindible compensar ciertas

medidas de degradación medioambiental que puedan ser inevitables
con políticas activas de recuperación de entornos urbanísticos que, por
razones diversas, puedan ver sus destinos urbanísticos modificados,
sustituyendo entornos degradados por espacios más naturales o
atractivos.

22. La protección de los espacios y del entorno medioambiental implica

también políticas de protección o fomento de los recursos del
territorio: aire, agua, energía, suelo agrícola, suelo industrial, etc.
Tanto la ordenación del territorio como la gestión diaria de estos
recursos debe garantizar el control de los mismos evitando actuaciones
que puedan agotarlos o dificultar su disponibilidad futura.

Las políticas de reciclaje de recursos deben tenerse en cuenta en los

distintos ámbitos de las políticas locales con el fin de preservar
recursos escasos y conseguir una mejor utilización en general de los
recursos existentes.

23. En conjunto, el territorio local, como espacio para el desarrollo de la

vida colectiva, debe ofrecer elementos de identidad y referencias
esenciales para impulsar el sentimiento de pertenencia y comunidad.

Junto a la estética del paisaje y el medio ambiente, son también

importantes en este sentido la defensa del patrimonio histórico y

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artístico, teniendo en cuenta también la importancia que todo ello

puede tener desde el punto de vista del impulso del sector turístico.

24. Los servicios públicos y privados básicos deben llegar en condiciones

dignas de prestación y calidad no sólo al centro de las ciudades y de los
pueblos, sino también a los barrios, caseríos y entornos rurales
apartados en general. Con frecuencia, políticas municipales populistas
basadas en estrategias de imagen de corto plazo, tienden a concentrar
excesivamente los recursos financieros y de gestión en grandes
proyectos ubicados casi siempre en los mismos entornos. Las ventajas
del desarrollo económico, urbano y territorial deben llegar a todos los
ciudadanos, a todos los territorios, pueblos y entornos locales.

25. La vivienda es un elemento esencial del bienestar de las personas y las

familias, pero también es un factor esencial del modelo local, de su
sostenibilidad y de su compatibilidad con el medio ambiente y el
desarrollo social y económico.

El número y características del desarrollo en materia de viviendas debe

analizarse con especial atención en las políticas urbanísticas y de
ordenación territorial.

Los programas de rehabilitación de viviendas pueden ser un elemento

esencial en el mantenimiento y recuperación de entornos urbanos de
interés histórico o convivencial.

26. Los entes locales no deben ser instrumentos marginales en el

desarrollo económico, social y político. Deben adquirir un peso
creciente en el impulso del protagonismo de las personas en estos

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procesos colectivos y constituirse en elementos básicos de soporte de

los procesos de desarrollo.

Las entidades locales deben asumir como competencia propia la

creación de empleo y disponer de todos los instrumentos normativos,
humanos y financieros necesarios para ello.

27. Los entes locales son ámbitos especialmente indicados para

protagonizar las políticas de desarrollo económico e industriales de
carácter endógeno, asentadas en nuevas actividades, pymes,
actividades de industrialización de productos del sector primario, etc.

28. Al contrario de lo que a veces se afirma, el papel de los entes locales

en el desarrollo económico e industrial es de una importancia esencial.
Los entes locales tienen proximidad, recursos y capacidad para:

.. impulsar la cultura industrial, emprendedora y de solidaridad

necesaria para el desarrollo económico

.. crear reservas de espacios, entornos físicos e infraestructuras

adecuados para el desarrollo agropecuario, industrial y de servicios. En
particular, la promoción de parques y polígonos industriales y de
espacios para usos comerciales, agrícolas o ganaderos.

.. impulsar la creación de nuevas actividades empresariales, pymes y

empresas de economía social.

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29. Por supuesto, y dependiendo de la dimensión de las entidades locales,

con frecuencia será necesario potenciar las redes de cooperación
supramunicipal a efectos de ofrecer a las pymes soportes logísticos,
tecnológicos o redes de comunicación.

30. Las entidades locales deben tener un papel fundamental en la

definición y aplicación de las políticas de desarrollo económico (política
industrial, política agraria o política turística).

31. Con independencia de su importancia para el bienestar de los

ciudadanos, existen ámbitos de la actividad local de gran interés desde
el punto de vista del mantenimiento o la generación de empleo o del
desarrollo económico, como son:

a) Los servicios sociales de proximidad

b) El pequeño comercio
c) Los servicios turísticos y culturales

32. La actividad de los entes locales es esencial a efectos de las políticas

públicas de solidaridad. En particular, a través de las políticas de
servicios sociales de proximidad.

33. Los entes locales deben ser agentes especialmente activos en la

defensa de las políticas de solidaridad ante la crisis, momento en el
que, a la vez que un cuestionamiento de las mismas por razones
presupuestarias, estas políticas son más necesarias que nunca y las
situaciones de alta necesidad y marginación se multiplican.

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34. Las políticas locales son esenciales para impulsar los entornos de
convivencia local. Para ello son esenciales los diseños urbanísticos
adecuados, los espacios públicos adecuados para el contacto
interpersonal, el pequeño comercio, etc.

35. Por su cercanía al ciudadano, las políticas locales deben ser un

instrumento esencial para impulsar la participación ciudadana a los
distintos niveles. Ello implica tanto la participación en la gestión
pública como el impulso de la participación en los servicios locales de
titularidad privada, incluyendo el fomento de la mutualización o
cooperativización de los servicios locales en general y de los servicios
sociales de proximidad en particular.

36. Como en otros ámbitos, las entidades locales son ámbitos de gestión
especialmente adecuados para desarrollar políticas culturales
adaptadas al específico entorno local. Ello es especialmente claro en
todo lo que se refiere al mantenimiento, promoción y gestión del
patrimonio cultural propio de la localidad en cuanto a política
lingüística, patrimonio histórico, etc.

37. Las políticas sociales han adquirido un protagonismo creciente en las

Administraciones locales, lo que, ante la dificultad de gestionar
eficazmente los servicios derivados de las mismas, ha generado una
tendencia global a la subcontratación y externalización de servicios
relacionados con estas políticas. Esta tendencia se apoya
fundamentalmente en dos tipos de bases: por un lado, el carácter
estratégico o no del servicio de que se trate y, por otro lado, las
razones financieras en cuanto a menores costes y mayor flexibilidad en
la gestión privada.

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La externalización / subcontratación de servicios municipales genera

una problemática que, con frecuencia, está relacionada con el carácter
de monopolio, oligopolio o competencia abierta que se genera para el
servicio. Especialmente en ausencia de libre competencia, la
externalización de servicios locales puede llevar a inducir una excesiva
reducción de costes que genere una merma de la calidad del servicio,
una excesiva subida de precios o un deterioro de las condiciones
laborales de los trabajadores (salarios muy bajos, incertidumbre de los
trabajadores sobre el futuro…)

Por otro lado, no hay que olvidar que los condicionantes políticos
favorecen políticas de reducción de partidas presupuestarias cuando el
servicio está externalizado, lo que puede también generar una
tendencia al deterioro del servicio.

Complementariamente, especialmente en servicios culturales o

educativos, la titularidad pública o privada de los mismos puede tener
un componente ideológico importante, en la medida en que con cierta
habitualidad se entiende que la titularidad privada de estos servicios
puede poner en peligro el carácter social o popular de los mismos.

38. La titularidad mutual o cooperativa de los servicios municipales

permite superar la dialéctica tradicional entre gestión pública y gestión
privada, aportando a la vez el carácter social/popular propio de la
gestión pública y la eficacia en la gestión propia de la gestión privada.

La participación en la titularidad de los usuarios o de los trabajadores

constituye además una garantía de mantenimiento de niveles dignos
de calidad y precio por un lado en el caso de los usuarios, y de

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condiciones laborales y retributivas dignas en el caso de los

trabajadores.

39. Se van abriendo camino progresivamente las tendencias que,

basándose en los criterios generalmente admitidos en el sentido de
que “igualdad” y “no discriminación” exigen dar tratamientos distintos
a situaciones distintas, posibilitan tener en cuenta el valor añadido que
el carácter mutual o cooperativo de la gestión aporta a los servicios
locales.

Por un lado, como consecuencia de ello, se extienden las prácticas de

incentivar la contratación de servicios locales con entidades mutuales
o cooperativas y, por otro lado, estas prácticas se complementan con
un cambio cultural en la gestión pública, hacia una gestión más
participativa.

En síntesis, en función de las mejoras objetivas evidentes que la

gestión cooperativa aporta a los servicios locales y del cambio cultural
general hacia una gestión más participativa de la actividad y los
servicios públicos, las Administraciones locales están llamadas a un
mayor reconocimiento de cooperativas y Economía Social en este
ámbito, relacionando la contratación pública con los objetivos básicos
de cohesión social y desarrollo social.

40. La crisis financiera ha creado problemas presupuestarios de

extraordinaria gravedad en numerosas entidades locales. Es
imprescindible que estas entidades realicen análisis de prioridades
que, partiendo de la escasez de recursos disponibles, eviten el fácil
recurso a recortes basados más en criterios de oportunidad política a
corto plazo que en base al interés general de la comunidad local. Los

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servicios sociales básicos deben ser prioritarios. En particular, los

recientes desarrollos en el ámbito de las situaciones de dependencia
no deben ser globalmente cuestionados como consecuencia de la crisis
sino que, al contrario, deben someterse, al igual que el conjunto de los
servicios locales, a criterios de estricta priorización de las situaciones
de mayor necesidad, asegurando el mantenimiento de la cohesión
social y de las infraestructuras básicas locales.

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