OFI24-00087024 / GFPU

OFI24-00087024 / GFPU 14000000

Bogotá D.C. 6 de mayo de 2024

Señores Magistrados
CONSEJO DE ESTADO
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Primera
M.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón Clave:
E. S. D. 0mCQlNXrpf

Expediente 11001032400020240011400
Demandante: Germán Calderón España
Nulidad simple del Decreto 500 de 2024

ANDRÉS TAPIAS TORRES, mayor y vecino de Bogotá, identificado con la cédula

de ciudadanía No. 79.522.289 y titular de la tarjeta profesional de abogado No.
88.890, como apoderado del presidente de la República en virtud del poder
conferido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, intervengo
dentro del traslado de la solicitud de suspensión provisional del Decreto 500 de 18
de abril de 2024 “Por el cual se declara un día cívico”, en el marco de la demanda
de nulidad simple formulada por el señor Germán Calderón España.

1. IDENTIFICACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA

En los términos del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, y en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio
de la demanda, comparece al proceso el presidente de la República. Como su
apoderado actúa el suscrito abogado.

2. RESPUESTA A LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES

Manifiesto nuestra oposición a que se decrete la medida cautelar de suspensión

provisional del Decreto 500 de 18 de abril de 2024. No hay en él vicio alguno de
forma o fondo que permita desvirtuar la presunción de legalidad que lo cobija. El
escrito de la demanda y la solicitud de la medicas cautelares contienen
interpretaciones subjetivas sin mayor sustento normativo que respalden sus
intenciones y no se acompasan con la realidad ni las circunstancias jurídicas en las
que el acto acusado fue expedido.

Por el contrario, afirmamos que este decreto se expidió con pleno apego a la
Constitución Política y a la ley, y no hay razón que justifique su expulsión del
ordenamiento jurídico.

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La norma demandada

El Decreto 500 de 18 de abril de 2018 fue expedido en el marco del estado de

urgencia social y ambiental derivado de la crítica situación del nivel de los embalses
de agua que surten a Bogotá, que incluso llevó a la administración distrital a
decretar racionamientos del servicio de acueducto, y a la administración nacional a
considerar medidas aún más severas en materia de suministro de electricidad, tanto
en el país como al exterior. Todo ello se enmarca en el escenario de crisis cada vez
más frecuentes derivadas del cambio climático, que muestra sin piedad sus efectos
y consecuencias, frente a las que este Gobierno no puede hacer la vista gorda.

El sustento de este acto administrativo se encuentra en los artículos 115, y el

numeral 4 del 189 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley
1801 de 2016, normas que prevén la competencia del presidente de la República
en materia de orden público que, contrario a lo que muchos creen, no se limita al
manejo de las armas frente a la delincuencia común y organizada. Su concepto es
mucho más amplio.

En la Sentencia C-225 de 2017 la Corte Constitucional define este concepto, así:

"La importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la
convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016, implica
reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como "el conjunto de
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general
y el goce de los derechos humanos", debe completarse con el medio ambiente sano,
como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el
orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad
medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos
constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana".

Sobre estas bases, se adoptó la siguiente medida:

Artículo 1. Día Cívico. Declarar como "Día Cívico de la Paz con la Naturaleza" el tercer
viernes del mes de abril de cada año, con motivo de la protección de los recursos
naturales.

Parágrafo: Para tales efectos, el primer día Cívico de la Paz con la Naturaleza será el 19
de abril del 2024.

Artículo 2. Alcance. Las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional,
tanto del nivel central como descentralizado, impartirán y adoptarán las instrucciones
pertinentes que permitan a sus servidores públicos suspender las diferentes actividades
laborales y de atención al público, de manera que el tercer viernes del mes de abril de
cada año sea considerado como un día No Hábil, laboralmente.

Lo anterior, para generar un espacio de reflexión a nivel Nacional, sobre el adecuado uso
y cuidado de los recursos naturales como esenciales para la preservación de la vida,

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Artículo 3. Exhorto. Se exhorta a las entidades territoriales y sus entidades

descentralizadas, a los entes autónomos y a las Ramas del poder legislativo y judicial, y
a la ciudanía en general a acoger lo dispuesto en el presente decreto, siendo autónomas
en decidir si otorgan como día no hábil el tercer viernes del mes de abril de todos años,
empezando el 1 9 de abril del 2024, para conmemorar el día cívico de la Paz con la
Naturaleza.

Parágrafo: En el marco de su autonomía, las entidades territoriales certificadas junto con

el Ministerio de Educación Nacional podrán adoptar las medidas pertinentes para la
modificación de los calendarios académicos, de conformidad con las disposiciones
legales respectivas y, en especial, el Decreto 1075 de 2015.

Artículo 4. Continuidad de los servicios: Las entidades y funcionarios que por la

naturaleza de sus funciones tienen como objetivo la prestación de servicios públicos
esenciales, tales como policía, salud pública, emergencias, atención y prevención de
desastres, movilidad, seguridad y orden público continuarán con el cumplimiento de sus
funciones con total normalidad.

La solicitud de medidas cautelares

La parte demandante fundamenta su solicitud de suspensión provisional del decreto

demandado de la siguiente manera:

“El artículo 231 ibidem, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares,
los cuales se cumplen, con los argumentos arriba señalados, así:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho: Así se constata en el

presente escrito de demanda.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del

derecho o de los derechos invocados: Soy titular del derecho invocado, en tanto soy
ciudadano colombiano.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y

justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses,
que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que
concederla: Así se constata en el presente escrito de demanda.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable: Si no se

decreta esta medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de
la norma acusada, se quebranta el ordenamiento jurídico colombiano.

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los
efectos de la sentencia serían nugatorios: Si no se decreta la medida cautelar
deprecada, los efectos de la sentencia que se producirá en el presente proceso, en
un término prudencial, hace nugatorio su alcance, en tanto, pueden producirse

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daños, afectación y/o paralización de la rama ejecutiva o administrativa del orden

nacional.

Por lo anterior, solicito muy respetuosamente, se decrete la medida cautelar consistente

en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma acusada, en tanto, con
ella, se protege y garantiza, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de
la sentencia.”

El argumento principal de la demanda, al que se acoge para solicitar la suspensión

provisional, es que “…ni el Presidente de la República, ni sus ministros, pueden crear
un día festivo de carácter civil o religioso en Colombia, máxime cuando existe la Ley
51 de 1983, la cual podrá ser modificada solamente a través de un ley del Congreso
de la República”.

Como se observa, el fundamento de la suspensión provisional es exactamente el

mismo que expone en la demanda, esto es, la falta de competencia del Presidente
de la República para expedir este acto administrativo, enunciado las causales de
nulidad que a su juicio se predican, que deben ser objeto de análisis para establecer
si le asiste razón o no, donde es menester revisar la competencia del Presidente de
la República para establecer un día cívico se hizo contrariando el orden legal.

Nuestra posición

En primer lugar, es necesario aclarar, tanto al demandante como al Despacho, que

en virtud del Decreto 500 de 2024 se declaró un día cívico, pero NO se constituyó
un día de descanso obligatorio remunerado en la forma de un día festivo, sujeto
como está, a condiciones muy distintas. Por ello es importante destacar que un día
cívico no es un día de descanso obligatorio, porque a diferencia de los días festivos,
en los días cívicos las actividades laborales, educativas y comerciales se desarrollan
con normalidad.

Se busca resaltar un tema de importancia nacional o local, como la conmemoración

de un evento histórico, la promoción de valores cívicos o la atención a una crisis
ambiental o social.

La ley señala expresamente cuales son los días festivos de carácter civil o religioso
que se deben considerar días de descanso obligatorio remunerado para los
trabajadores de todos los sectores, y son los días 1 y 6 de enero, 19 de marzo, 1
de mayo, 29 de junio, 20 de julio, 7 y 15 de agosto, 12 de octubre, 1 y 11 de
noviembre, 8 y 25 de diciembre; además, los Jueves y Viernes Santos, Ascensión
del señor, Corpus Christi y Sagrado corazón de Jesús.

Por fuera de estas fechas establecidas en las normas laborales, no existen otros
descansos remunerados.

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Por su parte, un día cívico es una disposición gubernamental que implica la

suspensión de actividades en determinadas regiones o a nivel nacional, con el
objetivo de fomentar la participación ciudadana en asuntos de interés público.

En el contexto colombiano, la declaración de un día cívico puede estar motivada por

diversas razones, entre las que destacan:

 Crisis política: En momentos de agitación política, como protestas masivas,

conflictos electorales o situaciones de tensión entre los poderes del Estado, el
Gobierno puede decretar un día cívico para promover la calma y el diálogo entre
los diferentes actores políticos y sociales.

 Emergencias sociales o naturales: Ante desastres naturales, crisis humanitarias

o emergencias sanitarias, la declaración de un día cívico puede facilitar la
movilización de recursos y la atención a las necesidades de la población afectada,
así como promover la solidaridad y la colaboración entre los ciudadanos.

 Conmemoraciones cívicas: En ocasiones especiales, como aniversarios de

eventos históricos, fechas patrias o días de conmemoración nacional, se puede
decretar un día cívico para reflexionar sobre el significado de dichos
acontecimientos y reafirmar los valores democráticos y cívicos de la sociedad.

 Promoción de la participación ciudadana: Como una medida para fomentar la

participación política y cívica de los ciudadanos, el Gobierno puede decretar días
cívicos en los que se realicen actividades educativas, culturales o de voluntariado
que contribuyan al fortalecimiento de la democracia y la ciudadanía activa.

Estas acciones gubernamentales solo tienen impacto en el ámbito público, por lo

que un día cívico no conlleva la suspensión de actividades del sector privado, y
busca generar un espacio de reflexión, diálogo y acción cívica, donde los ciudadanos
puedan expresar sus opiniones, participar en actividades democráticas y contribuir
al bienestar común de la sociedad.

Con el propósito de contribuir al ahorro de agua y energía ante la crisis de sequía

que atraviesa el país por cuenta del fenómeno de El Niño, el presidente de la
República declaró como día cívico el viernes 19 de abril de 2024, y agrega que será
igual el tercer viernes de cada mes de abril.

Por eso es necesario aclarar que, a diferencia de los días festivos, los días cívicos
no son fijos, y son decretados por los gobiernos, sean nacionales, regionales o
locales. Generalmente los decretos de este tipo los emiten las alcaldías para
suspender el curso normal de las jornadas educativas o laborales de algunos grupos
poblacionales específicos. Es común que se emitan para festividades especiales,
conmemoraciones o eventos no tradicionales. Para el efecto, se han declarado días
cívicos para celebrar los carnavales de Barranquilla, Pasto y otros, el 6 de agosto

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como aniversario de la fundación de Bogotá, entre muchos otros, así como para
festejos por eventos de importancia regional o nacional.

De esta forma, un día cívico es un día laboral ordinario, pero no es una fiesta; así
que las empresas privadas deciden si los empleados asisten o no a trabajar,
mientras que las entidades estatales se ajustan a la ley. En el caso de las
universidades y colegios públicos los estudiantes no deben asistir a clase, mientras
que los recintos privados toman la decisión bajo su potestad.

Para este caso, el presidente de la República, como suprema autoridad

administrativa, declara un día cívico para la paz con la naturaleza, pero no es un
día festivo a la luz de leyes como la 51 de 1983. Su significado es principalmente
simbólico y se dispuso como un espacio para que los servidores públicos del sector
central del nivel nacional puedan realizar actividades específicas relacionadas con
el motivo de esta evocación, disposición que no se extiende de manera obligatoria
a ningún otro sector o nivel. No cubre a los trabajadores del sector privado, a los
empleados de los niveles territoriales, al sector educativo privado, y sólo se les
invita a participar en él de manera voluntaria.

También es importante destacar que, a diferencia de los días festivos, los cívicos no
afectan a las empresas privadas, pero sí a las públicas. En los cívicos las empresas
o compañías no están obligadas a pagar recargo a los trabajadores, como sí lo es
en los festivos.

De esta forma, el argumento del actor, según el cual la disposición de declarar un

día cívico es igual a crear un nuevo día festivo, es insostenible. Tener el tercer
viernes de cada mes de abril como día cívico para la paz con la naturaleza, como
medida aplicable al sector central del nivel nacional, no puede tenerse como un día
de descanso remunerado para todos los demás sectores, porque simple y
llanamente, NO es un día festivo.

Sin embargo, ese razonamiento es idéntico a las razones expuesta en la demanda

principal. De manera que, en criterio de la parte actora, los argumento que justifican
la medida cautelar son los mismos que expone en la demanda. Ese proceder no
puede ser de recibo en este estadio del proceso ya que demuestra que la
justificación de la medida cautelar, en realidad corresponde a un asunto propio del
fondo del asunto pues la posición que ha expresado el Gobierno Nacional desde la
expedición del decreto cuestionado es que la norma se profiere con base en
facultades que le otorgan la Constitución y la ley.

Improcedencia de la medida cautelar solicitada

Sobre la medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos, cuya

finalidad es evitar que actos contrarios al ordenamiento legal sigan surtiendo

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efectos, el Consejo de Estado ha definido la forma como debe abordarse su análisis

a efectos de ponderar su necesidad urgente, como se ilustra a continuación1:

“Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto
acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una
confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las
pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del
proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en
una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han
ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como
bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es
evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de
un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones
iniciales, no sujeta la decisión final. (subrayado fuera del texto).

En síntesis, para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo

resulta imprescindible que la vulneración del ordenamiento jurídico sea evidente,
ostensible o notoria, vulneración que se pone en evidencia por medio de cualquiera de
las dos metodologías antes mencionadas, esto es, el juez debe llegar a esa conclusión
realizando un cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que
se invocan como transgredidas o mediante el análisis de los documentos presentados
con la solicitud. Finalmente, entre la norma que se dice vulnerada y el acto administrativo
acusado debe existir una situación de subordinación jurídica, pues de no existir, la
medida cautelar se tornaría improcedente ya que no se configuraría la manifiesta
infracción a la que se refiere expresamente el artículo 152.2 el C. C. A”.

Esa directriz permite afirmar que para invocar la suspensión provisional de un acto
administrativo es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:

• Que la vulneración del ordenamiento jurídico sea evidente, ostensible o notoria;

para ello el juez debe realizar un cotejo directo entre el acto administrativo
demandado y las normas que se invocan como transgredidas, o mediante el
análisis de los documentos presentados con la solicitud.

• Que entre la norma que se dice vulnerada y el acto administrativo acusado exista
una situación de subordinación jurídica.

• Que se acredite el peligro que representa el hecho de no adoptar la medida.

Conforme a esos parámetros, es claro que la solicitud de medida cautelar que

estaría fundada, a decir del actor, en la supuesta violación de las disposiciones
legales y constitucionales, resulta equivocada e infundada y no tiene vocación de
prosperar, pues, pese a que incorpora dentro de su escrito los requisitos para
conceder las medidas cautelares en los términos de los artículos 230 y231 del

1 Consejo de Estado, providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

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CPACA, no los fundamenta, y no da cuenta del posible resultado gravoso que

tendría el hecho de no decretar la medida cautelar, remitiéndose únicamente a
copiar las disposiciones de los artículos señalados, sin argumentar su necesidad de
suspensión.

Nótese que el demandante se limita a afirmar que “[Si no se decreta esta medida
cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma acusada,
se quebranta el ordenamiento jurídico colombiano”, frente a lo cual, podrá entender
el Despacho que semejante afirmación no satisface las exigencias legales y
jurisprudenciales necesarias para satisfacer ese marco argumentativo y probatorio
exigido para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. Y
referirse a los argumentos centrales de la demanda como sustento de la solicitud
de adopción de medidas cautelares es un error de derecho insuperable, porque unos
y otros no siempre pueden ser empleados en la forma que pretende el actor.

De esta manera, la solicitud de medida cautelar carece de la argumentación y el

soporte probatorio necesarios para adoptar una decisión preventiva. La parte
demandante se limitó a exponer las normas y apartes jurisprudenciales que
fundamentan y posibilitan la suspensión provisional de actos administrativos, sin
hacer una valoración frente al caso particular ni una confrontación normativa que
permita abordar el estudio de la solicitud. La simple alusión a la vulneración de
normas superiores hecha en la demanda obligaría al juez a realizar el estudio
completo de ésta y, en definitiva, lo llevaría a adoptar una decisión de fondo en el
asunto, actuación con la que se desconocería el derecho de defensa y contradicción
de la parte demandada y conllevaría a un prejuzgamiento.

Debo agregar que este decreto fue proferido por el Presidente de la Republica en
ejercicio del principio de necesidad, que se presenta cuando la ley define de manera
general y amplia una determinada situación jurídica, o cuando el propio legislador
le confía al Ejecutivo el detalle operativo necesario para su cabal implementación.

En todo caso, en el caso en estudio brilla por su ausencia la pretendida arbitrariedad,

si se tiene en cuenta que la misma demanda requiere de una amontonada
argumentación basada en supuestas violaciones a los principios orientadores de la
Administración Pública para justificar sus pretensiones. Esto no se compadece con
la inmediatez argumentativa que exige una medida tan delicada como la suspensión
provisional de un decreto del Gobierno Nacional, cuya legalidad se presume y no se
desvirtúa.

La acreditación del peligro que representa el hecho de no adoptar la

medida.

La jurisprudencia de la Corporación es clara en exigir la demostración del periculum

in mora como carga argumentativa y probatoria del demandante. Al caso es
ilustrativo este pronunciamiento:

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“La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben
tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el
fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se
configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en
un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia
de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño
ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]”

El demandante tiene a su cargo acreditar en el proceso el peligro que representa el

no adoptar la medida (la necesidad de urgencia de la medida cautelar). Téngase en
cuenta que a los decretos los ampara la presunción de legalidad, que sólo puede
ser desvirtuada con pruebas concretas y conducentes. Sin embargo, la
argumentación probatoria necesaria para suspender este decreto brilla por su
ausencia. La discusión que plantea la demandante se asienta más en una posición
ideológica y en la defensa de la controversia por encima de los resultados. Pero
siendo esta carga probatoria necesaria para definir el marco jurídico en el que debe
desarrollarse el estudio de la solicitud cautelar, no queda otro camino que
denegarla.

De esta forma, en el caso bajo examen no se dan los presupuestos para acceder a
la suspensión provisional del acto acusado. No se cumple con ninguno de los
requisitos legales y jurisprudenciales. La vulneración del ordenamiento jurídico no
es notoria ni evidente, sino que requiere una abultada argumentación sobre
cuestiones de conveniencia que no pueden servir como argumentos de ilegalidad y
que serán desmentidas en el curso del proceso. Además, el decreto se expidió en el
marco jurídico y fáctico correcto y no hay evidencia palpable de lo contrario. Ni
prueba que acredite en forma seria un riesgo previsible.

Todo nos conduce a un análisis profundo que no es propio de esta instancia cautelar,
sino que constituye el fondo de la controversia que quiere plantearse. Siendo esto
así, la eventual contradicción normativa sólo podrá evidenciarse luego del análisis
jurídico y probatorio propio del proceso, y no decidirse en una etapa primaria como
ésta, máxime cuando no hay evidencia de la ilegalidad que alega el demandante.

Por estas razones solicitamos que se deniegue la medida cautelar de suspensión

provisional del Decreto 500 de 18 de abril de 2024 solicitada por el señor Germán
Calderón España.

3. OPORTUNIDAD

El auto que corrió traslado de la solicitud de medidas cautelares fue notificado a la

Presidencia de la República por mensaje de correo electrónico recibido el lunes 29
de abril de 2024, y se presenta esta opinión en tiempo.

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4. ANEXOS

Acompaño el poder conferido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la

República con sus documentos de soporte.

5. NOTIFICACIONES

Se reciben en el correo electrónico notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co y en

el correo del suscrito, andrestapias@presidencia.gov.co, que está debidamente
inscrito en el Registro Nacional de abogados.

Atentamente,

@Firma_79522289
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ANDRES TAPIAS TORRES

Asesor
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