I5105-U2a2-Libro 3

Universidad de Guadalajara
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
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Referencia:
Secretaría de Gobernación. (2006). Aspectos

Economía y Sociedad básicos de la descentralización en México.
México, D.F.: Instituto Nacional para el
Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Coordinación de Tecnologías para el Aprendizaje, Unidad de Diseño Educativo.

Periférico Norte N° 799, Núcleo Universitario Los Belenes, C.P. 45100, Zapopan, Jalisco, México.
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SEGOB
SECRETARÍA
DE GOBERNACIÓN
Consideraciones básicas de
la descentralización en México
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
www.inafed.gob.mx
Aspectos básicos de la descentralización en México
Aspectos básicos de la
descentralización en México
MMVI
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 1

“Aspectos básicos de la descentralización en México” es una pu-

blicación del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desa-
rrollo Municipal.
Lic. Gloria del Carmen Muñoz León

Coordinadora
Lic. José Octavio Acosta Arévalo

Encargado del Despacho
Dirección General Adjunta de Fortalecimiento
al Federalismo
Lic. Dalia Moreno López

Directora de Descentralización
Elaboración e integración: Dalia Moreno López
Colaboración de dependencias federales:

Secretaría de Desarrollo Rural, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Educa-
ción Pública, Secretaría de Turismo, Consejo Nacional para la Cultura y las
Artes, Sistema Nacional para la Integración de la Familia
Agradecimientos especiales: Lic. Octavio Acosta Arévalo, Mtro. Rubén Monroy

Luna, Ing. Federico Meixueiro, Lic. Lorena Martínez, CP. Juan Manuel García
Nataret, Nancy Acosta Bravo.
Diseño editorial y portada: D.G. Eduardo López Muñoz.

Primera edición, diciembre 2006.
D.R. 2006 Secretaría de Gobernación.
Registro en trámite
Se autoriza la reproducción de esta obra citando la fuente o las fuentes uti-

lizadas en el documento.
2 Dirección de Descentralización
ÍNDICE
Prólogo.............................................................................. 5
Introducción....................................................................... 9
1. Los conceptos............................................................ 13
1.1. ¿Qué entendemos por descentralización; y para
qué se descentraliza?............ ........................... 13
1.2. Tipos de descentralización................................. 16
1.3. Beneficios de la descentralización...................... 20
2. ¿Por qué descentralizar en un país federal como

México?........................................................................ 21
2.1. Entender nuestro federalismo............................ 21
2.2. La concentración del poder en un sistema federal
centralizado......................................................... 24
2.3. La época en que hubo necesidad de “adelgazar”
y reducir administrativamente el Estado ............ 26
2.4. Emergencia de los gobiernos locales y la
alternancia política local.................................... 27
2.5. Las nuevas exigencias de la ciudadanía.............. 29
3. La descentralización en México.................................. 31
3.1. Primeras iniciativas de descentralización............ 31
3.2. Aspectos de la descentralización en el sector salud.. 42
3.3. Aspectos de la descentralización en el sector
educativo.......................................................... 44

3.4. Fondos de lucha contra la pobreza y de

infraestructura para el desarrollo social............. 46
3.5. La distribución actual de competencias ............. 49
4. Avances en materia de descentralización en los últimos

años............................................................................... 53
4.1. La descentralización en el marco de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable............................... 55
4.2. La política de gestión ambiental............................. 58
4.3. La experiencia en el Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (DIF)................. 63
4.4. La continuación del proceso de descentralización
educativa........................................................... 66
4.5. Una alternativa: la innovación local................... 69
5. A manera de conclusión: los riesgos, retos y propuestas

de la descentralización en México................................. 71
5.1. Riesgos de la descentralización........................... 71
5.2. Retos y propuestas para continuar..................... 72
5.3. Una instancia de promoción y apoyo: el
INAFED................................................................ 78
Bibliografía......................................................................... 81
Instancias participantes........................................................ 85
Prólogo
Los gobiernos municipales existen en México antes que los

Estados y la Federación misma. El primer Ayuntamiento en México
fue constituido el año de 1519, mientras que los Estados y la
Federación aparecieron algunos siglos después, con el propósi-
to de hacer aquello que las comunidades locales y sus gobier-
nos autónomos no están en condiciones de hacer por sí mismos.
La provisión de ciertos bienes públicos o servicios básicos

de comunicación, como carreteras, puertos y aeropuertos; Las
obras de infraestructura como presas, centros hospitalarios, y
las funciones económicas como la acuñación de moneda o la
defensa del territorio son algunas de estas tareas.
El Gobierno central regula los procesos económicos y trata

de fortalecer y acelerar la producción de riqueza, entendida ésta
como situación casi equivalente a la de mayor desarrollo, equi-
librando el potencial entre regiones, regulando aquellas mate-
rias de trascendencia internacional y de carácter estratégico
nacional. Su intervención no se ha limitado a estos ámbitos, y
ha intervenido también en la organización social, en la distri-
bución del ingreso y la propiedad misma de ciertos bienes de
producción nacionales.
Con los años y con resultados desiguales en la generación

de satisfactores sociales y marginación social nos dimos cuenta
de las limitaciones existentes en las sociedades centralizadas y

en la extrema concentración del poder político a la que se ha

llegado y, se hace necesario volver a los orígenes e impulsar un
proceso de descentralización.
Son los municipios los que deben actuar para solucionar

autónomamente los problemas fundamentales de su población
y de su territorio. Sólo si los municipios son superados por las
dificultades, el Estado puede intervenir para apoyar y corregir.
Pero el nivel de gobierno que debe actuar primero es aquel que
está más próximo de las personas. Es decir, los gobiernos loca-
les. Si éstos no logran resolver las dificultades o carencias, pueden
actuar entonces los gobiernos intermedios. Y si aún éstos no
son capaces de enfrentar y corregir los procesos anómalos, debe
intervenir el nivel central de gobierno.
Durante la década de los setentas, nuestro país emprendió

acciones de descentralización para fortalecer la democracia y
dinamizar el desarrollo; aprobando leyes que indujeron a la
planeación regional y la instrumentación de reformas para un
mejor ejercicio gubernamental. En los 80’s se inicia el proceso
de descentralización de la administración de los servicios de salud;
en los 90’s se transfiere a los estados la administración de los
servicios educativos y se fortalecen las finanzas municipales con
la transferencia del ramo presupuestal denominado “aportaciones
federales”. El siglo XXI inicia con mayor apertura al tema de la
descentralización surgiendo contrapesos políticos significativos
como son las asociaciones de gobernadores (CONAGO) y de
municipios (CONAM); además de la aprobación de nuevas le-
yes relacionadas con el desarrollo rural y social que reconocen
el protagonismo de los municipios.
Para tener un breve panorama histórico y conceptual so-

bre los antecedentes, conceptos y la importancia de la descen-
tralización en México; así como a profundizar el conocimiento
del tema, identificando, logros, obstáculos, desafíos y retos; el
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Munici-
pal decidió elaborar este documento con el propósito de ini-

ciar un dialogo que contribuya a la construcción y fortalecimiento
de un mejor país y mejores instituciones para beneficio de to-
dos los mexicanos.
Gloria del Carmen Muñoz León

Coordinadora del INAFED

Introducción
En México, la tendencia de las políticas de descentraliza-

ción de los 80, impactaron particularmente a nivel administra-
tivo en los sectores de educación y salud. Las reformas en estos
dos ámbitos se llevaron a cabo en un sistema político y admi-
nistrativo en el cual el poder presidencialista contaba con am-
plios márgenes políticos para imponer determinaciones hacia los
estados y municipios.
En los siguientes periodos, las características de las políti-

cas públicas descentralizadoras tomaron ritmos e intensidades
diferentes según los «estilos personales de gobernar» y de acuer-
do a las coyunturas políticas del momento. En gran medida, esto
ocasionó que la descentralización de facultades y la distribución
de las mismas entre los órdenes de gobierno no respondieran
a un proceso coherente, gradual e integral acorde a las necesi-
dades de la realidad nacional y local.
A pesar de ello, paralelamente se fue transformando el rol

predominante y centralista de la Federación, ya que por su parte,
estados y municipios fueron adquiriendo mayor participación
política y económica en la escena nacional; confrontándose
también a la demanda creciente de la ciudadanía y el electora-
do.

A más de tres décadas de la primera experiencia descen-

tralizadora en el país, y en un contexto que obliga a evaluar su
pertenencia, su eficacia, sus impactos y sobre todo sus perspec-
tivas, los cuestionamientos y las propuestas presentan caracte-
rísticas de lo más diversas tratando de encontrar las medidas
apropiadas para una mejor administración de recursos, presta-
ción de servicios públicos y de un desarrollo regional más equi-
librado.
Los retos para implementar cualquiera de ellas son aún

mayores pues el escenario nacional actual corresponde a una
sociedad más plural, heterogénea, más demandante y democrá-
tica, que la de antaño.
Una verdadera descentralización supondría no sólo la trans-

ferencia de facultades y de recursos sino alcanzar un esquema
federalista en donde cada orden de gobierno cumpla eficazmente
con sus funciones impactando directamente en el bienestar de
los habitantes. Esto significa un gran acuerdo bajo criterios de
corresponsabilidad entre los actores implicados.
Para ello tendríamos que empezar a debatir responsable-

mente acerca de lo que cada quien puede realmente hacer para
lograr estos fines, analizando lo que sucedió anteriormente en
materia de descentralización para no cometer los mismos erro-
res y proponiendo mejoras que nos lleven a alcanzar un autén-
tico federalismo.
Los resultados seguramente nos encaminarán a la impor-

tancia de una Reforma Política y al planteamiento de una polí-
tica de Estado que replantee un sinnúmero de factores
involucrados.
Nosotros por lo pronto queremos empezar este camino,

contribuyendo a difundir algunas consideraciones básicas en torno
a la descentralización para todos aquellos interesados que de-
seen conocer más acerca de cómo están repartidas las compe-

tencias entre los tres órdenes de gobierno, por qué y que po-
dría mejorar en este sentido.
El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo

Municipal, pretende con este documento, compartir y difundir
algunos principios fundamentales en torno a la descentraliza-
ción que nos permiten replantear y construir una verdadera
cultura federalista.
Primeramente partimos de los conceptos de la descentrali-

zación para después hacer un breve recorrido de lo que ha su-
cedido en México y encontrar las respuestas a tres preguntas:
¿si en México realmente ha habido una descentralización o en
su defecto qué tipo de descentralización se ha realizado?; ¿cómo
están repartidas nuestras competencias y si esta distribución ge-
nera un mejor desempeño público o mayores problemas ante
los ciudadanos?; y finalmente cuestionarnos ¿qué continuamos
haciendo para mejorar este proceso?.
Para contestarlas, nos hemos apoyado a lo largo del docu-

mento, en los análisis de reconocidos especialistas mexicanos
en la materia que han tratado profundamente el tema para fi-
nalmente plantear una serie de propuestas en las que diferen-
tes actores podemos intervenir contribuyendo a reorientar y
mejorar este proceso.
Esperamos que este documento sea de utilidad, pero so-

bre todo que coadyuve a continuar consolidando nuestras ins-
tituciones.

1. Los conceptos.
1.1. ¿Qué entendemos por descentralización y para qué
se descentraliza?
Desde hace tres décadas casi todos los países con caracte-
rísticas centralistas han tomado iniciativas para abrir sus siste-
mas políticos. En América Latina por ejemplo, la descentralización
ha estado íntimamente ligada al debate sobre la democratiza-
ción de las estructuras políticas, a la integración de las clases
sociales de la población y de las regiones más marginadas y,
en parte, a la lucha contra la pobreza. En Europa Central y
Oriental, el paso de una economía planificada a una economía
de mercado obedecía a la tendencia de derrocar la omnipoten-
cia del Estado central. En los países centralistas de Asia, sin
embargo, la preocupación central es, a menudo, la necesidad
de mejorar los servicios locales. En otros países, son los retos
que plantea la diversidad étnica y geográfica los que incitan a
una descentralización de las tareas tomando en cuenta las ne-
cesidades específicas de ciertos grupos de la población y rela-
cionarlas a escala nacional e incrementar las oportunidades de
participación política de la mujer. De esta forma, tenemos que
por diferentes motivos y prioridades, en términos generales tanto

los países unitarios como federales han tendido hacia la descon-

centración del poder hacia entes regionales, locales e incluso
ciudadanos.
Así, la descentralización ha sido un proceso que ha se ha

profundizado y que parece no se revertirá al menos en el me-
diano plazo. Un estudio europeo reciente señala que 63 de 75
países en vías de desarrollo en diferentes continentes han
implementado políticas de descentralización hacia los gobier-
nos locales mientras tanto ningún país en Europa se ha vuelto
más centralizado desde 1980. 1
Y es que a pesar de los escasos resultados de los progra-

mas de ajuste estructural de los años setenta y ochenta que
promovieron la reducción del Estado, actualmente se llega a la
conclusión que hay tareas gubernamentales que no puede asu-
mir ningún otro actor. Que el Estado debe asumir sus respon-
sabilidades de la manera más eficaz y eficiente tanto en el centro
como en los gobiernos locales y que sin un buen gobierno en
todos los niveles, es imposible alcanzar un desarrollo sosteni-
ble.
Por ende, no resulta sorprendente que la descentralización

sea un medio probado para alcanzar gobernabilidad.
No obstante, el término de descentralización es lo suficien-

temente amplio y abierto como para permitir abarcar las estra-
tegias y prioridades más variadas. A menudo, la misma
complejidad del término suele ocasionar problemas de comu-
nicación, de entendimiento y de establecimiento de objetivos,
tanto entre las instancias centrales, como entre los niveles de
gobiernos y hasta entre países que colaboran mutuamente.
1
Liesbet Hooghe and Gary Marks, TTypes
ypes of Multi-Level Governance. European Integration
online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) N° 11;
En términos generales, la descentralización se define como

la transferencia de facultades o atribuciones del Gobierno
Central hacia otros órdenes de gobierno (regiones, esta-
dos y municipios). 2
En ciertos países este proceso se traduce en políticas de

transferencia de tareas a las organizaciones de la sociedad ci-
vil (OSC, ONGs, ACs, etc.) y en otros, incluso hasta el sector
privado.
El principio básico de la descentralización es que “excepto

bajo circunstancias claramente definidas donde deben ser to-
madas a los más altos niveles en la pirámide de la administra-
ción, las decisiones deben ser tomadas al más cercano nivel
posible de la población involucrada. Nos referimos a la capaci-
dad real para tomar decisiones, con descentralización de im-
puestos, reparto de recursos y flexibilidad de la inversión” 3.
Particularmente, los objetivos de implementar políticas de

descentralización son:
La eficacia y eficiencia en la organización política, ad-

ministrativa y jurídica del Estado,
El mejoramiento de la planificación de las tareas del

Estado,
Incremento en la eficiencia de la gestión y operación de

los servicios públicos ,
Alcanzar una mayor equidad en el ejercicio del gasto

público,
2
Prud’homme R,), The dangers of decentralization, World Bank Research Observer,10. 2001-
20, 1995.
3
“Decentralization and Governance», Dowbor, Ladislau. Publicado originalmente como «O
Novo Contexto da Gestão Local” en Caramelo #7, Inverno 1994, pp.16-33. (Revista de la
Escuela de Arquitectura y Planeación Urbana de la Universidad de Sao Paulo, Brasil).

Distribuir mejor los servicios del Estado hacia la pobla-

ción y lograr que el desarrollo sea equilibrado y equi-
tativo para todas las regiones,
Mejorar la participación política de la población en las

decisiones públicas.
La descentralización no es un fin en sí mismo, sino es un

conjunto de políticas que interactúan como medio para alcan-
zar estos principios y los objetivos que se propone. De esta
manera, la descentralización parece constituir una estrategia
complementaria para las políticas de ajuste estructural de las
economías y administraciones públicas implementadas en diversas
naciones, así como para atender los retos impuestos por la
globalización y las integración de las demandas ciudadanas en
el ámbito público.
1.2. Tipos de descentralización.
Como se ha señalado, la descentralización emerge en con-

diciones variadas y se traduce en modalidades diversas según
los países, marcos jurídicos, capacidades institucionales centrales
y locales, etc.
La teoría es sumamente amplia, pero para entender los

avances y limitaciones de las acciones de descentralización en
México, tratamos a continuación de destacar definiciones que
son uniformemente compartidas y utilizadas en diferentes es-
tudios y análisis; y que nos permitirán correlacionarlas a las
experiencias de descentralización que se han implementado en
México
Estas formas ideales no existen en una forma pura y úni-

ca, incluso suelen encontrarse mixtas o híbridas. Señalamos
cuatro tipos de descentralización y dentro de la descentraliza-
ción administrativa, tres subtipos:
Descentralización política: Se refiere a una mayor par-

ticipación de la población en los procesos de decisión
política.
Esto significa que las autoridades elegidas por voto

popular a nivel local asuman sus responsabilidades frente
a sus electores. Tiene que ver con el pluralismo político
y la democracia local.
Se requiere de reformas constitucionales, de estructu-

ras locales y canales de comunicación para la población,
así mismo, del fortalecimiento de los congresos loca-
les y de una participación muy activa de la sociedad.
Como ejemplo encontramos países donde se han des-

centralizado las instituciones electorales.
Descentralización administrativa: nos interesa parti-

cularmente para entender parte del proceso impulsado
en México.
Se refiere a una mejor distribución de la autoridad, la

gestión administrativa y el financiamiento de la atribu-
ción de competencias a los entes subnacionales para el
cumplimiento eficiente de las tareas públicas: servicios
públicos, la gestión, la planeación, la ejecución y la
supervisión.
En ella se reconocen tres formas de descentralizar:
a) Desconcentración
Es la transferencia de funciones, recursos y facultades
de decisión a órganos de la administración con ubica-
ción geográfica diferente de los órganos centrales (re-
gionales o locales) pero que siguen dependiendo de la
autoridad central. Son vigilados y controlados básica-
mente por organismos centrales.

La Desconcentración constituye un procedimiento de téc-

nica jurídica que descarga a las autoridades superiores
de una buena parte de las múltiples labores de su com-
petencia, y que permite a las autoridades de menor
categoría tomar decisiones más rápidas en beneficio de
la agilidad del despacho de los asuntos y consecuente-
mente, en beneficio de los administrados.
Algunos autores no la consideran ni siquiera una for-

ma de descentralización pero es necesario comprenderla
para referirnos a ciertas modalidades en la transforma-
ción de la administración pública local en México.
Un ejemplo de este tipo de “descentralización” en México,

es la creación de las Delegaciones de las dependencias
federales en los estados. Aún cuando se llamen dele-
gaciones, son agencias del gobierno central en los es-
tados. 4
b) Delegación: Significa transferir competencias de de-

cisión y de gestión a entes públicos locales que dispo-
nen de cierta autonomía del Gobierno central. Es la forma
más débil de descentralización pero significa al menos
un grado de descentralización en países muy centrali-
zados.
Estos organismos no dependen absolutamente de las de-

cisiones de un ente superior ni completamente del pre-
supuesto del centro, sin embargo existen lineamientos
que les comprometen con las disposiciones de la admi-
nistración central.
Un ejemplo sería la transferencia de facultades y recur-

sos condicionada a la creación de consejos, comités o
agencias gubernamentales o no gubernamentales inter-
4
Al menos a la fecha actual, las delegaciones funcionan como agencias del gobierno central
dependiendo de las secretarías del Ejecutivo y el proceso sería que paulatinamente pasaran
a formar parte de la administración estatal con atribuciones y con recursos locales.
medias. Incluso muchas veces estos comités deben man-

tener al Gobierno central dentro de la estructura de toma
de decisiones.
Con diferentes características y grado de descentraliza-

ción, encontramos ejemplos diversos en la creación de
los comités de planeación municipal, los comités de
desarrollo rural o las agencias de desarrollo local.
c) Devolución: Significa la transferencia de responsa-

bilidades de gestión, de decisión, financiamiento, a los
gobiernos locales que poseen autonomía y autoridad
independiente del gobierno central.
Las facultades otorgadas al municipio a través de las re-

formas en 1983 y 1999 al artículo 115 son ejemplos de
devolución de funciones a este orden de gobierno.
Descentralización fiscal: es un componente fundamental

de la descentralización ya que cualquier transferencia
de facultades implica la asignación de los recursos ne-
cesarios para llevar a cabo las tareas.
Se distinguen ciertos ejemplos:
Transferencia de recursos para fines generales o es-

pecíficos
Cobertura de gastos
Co-financiación por parte de los usuarios
Atribución de impuestos locales
Posibilidad de acceder a créditos
Descentralización económica: se refiere a la transfe-

rencia de competencias al sector privado.
Descentralización a la sociedad civil: otorgar facultades

a las organizaciones de la sociedad civil (OSC) o no gu-
bernamentales.

1.3 Beneficios de la descentralización
Se ha anotado cuales son los fines generales de un proce-

so de descentralización. En este cuadro describimos algunos de
los beneficios que impactan directamente en los actores que
intervienen en algún tipo de descentralización administrativa.
SOCIEDAD GOBIERNOS GOBIERNO

SUBNACIONALES FEDERAL
Mejor calidad en los servicios Mayor autonomía de gestión. Eficiencia en el uso del gas-
públicos. to público nacional.
Capacidad institucional fren-
Resolución más rápida a las te a los ciudadanos. Menores costos de operación
problemáticas de servicios pú- y de recursos humanos.
blicos: distribución del agua, Posibilidades de atender las
recolección de basura, trans- necesidades y las demandas Mejores servicios públicos
porte, servicios de salud, edu- de la población local. para los ciudadanos.
cación, seguridad.
Posibilidades de acrecentar Democracia.
Respuestas locales diferen- finanzas locales de acuerdo a
ciadas para la promoción del las competencias. Gobernabilidad.
desarrollo económico, la cul-
tura, la recreación, el cuida- Capacidad financiera para Posibilidad de generar incen-
do del medio ambiente, crear nuevos ingresos propios tivos para la creación de in-
atención a los grupos vulne- que complementen los estipu- gresos propios a nivel local.
rables, etc. lados por ley.
Tomar mejor decisiones a ni-
Respuesta más eficaz y efi- Obligación de coordinarse con vel nacional en cuestiones
ciente en los trámites públi- los otros ámbitos de gobier- prioritarias de la federación.
cos. no para no duplicar funciones
ni recursos. Mecanismos que favorezcan
Mejor conocimiento del uso de el equilibrio regional, territo-
los recursos públicos federa- rial y de desarrollo.
les y locales.
Mayores oportunidades de
participación ciudadana en la
toma de decisiones políticas
y en la evaluación del ejerci-
cio público.
2. ¿Por qué descentralizar en un

país federal como México?
Habiendo destacado los beneficios que idealmente conlle-
varía un proceso descentralizador, surge la pregunta de por qué
no ha sido consistente este proceso en México y en términos
generales, por qué habría que descentralizar en un país fede-
ral.
Para entender estos dos cuestionamientos, hacemos a con-

tinuación una breve descripción de lo que ha significado nues-
tro federalismo y recordaremos algunos momentos claves de la
descentralización en México, con el fin de hacer algunas pro-
puestas finales que contribuyan a promover una descentraliza-
ción más ordenada.
2.1. Entender nuestro federalismo
El federalismo mexicano quedó establecido de manera for-

mal en nuestra Constitución Política de 1917. Ahí se plasma el
nombre de nuestro país como “Estados Unidos Mexicanos” y
la noción del “municipio libre”. Se definen también el pacto
federal que está sustentado en la representación igualitaria entre

estados a través del Senado, las reglas fundamentales de ac-

tuación de los poderes y las competencias de los tres ámbitos
de gobierno de la federación.
Este esquema federal como forma de gobierno se estipula

claramente en el artículo 40 donde se afirma que México es
“…una República representativa, democrática y federal compuesta
por estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su
régimen interior pero unidos en una federación…” 5.
Cabe señalar que a pesar de las más de 500 modificacio-

nes, adiciones y supresiones de la Constitución, este artículo
permanece exactamente con la misma redacción desde la Cons-
titución de 1856. 6
Estos principios demuestran el arraigo de la idea federal y

la aceptación de los poderes, las autoridades y los ciudadanos
por este régimen de gobierno.
Constitucionalmente la distribución de competencias de los

órdenes de gobierno y la relación de los estados y la Federa-
ción, se señalan del artículo 42 al 48 de la Constitución, que
se refieren a la organización territorial del país; entre los artí-
culos del 115 a 122, donde se establecen las facultades de
municipios, estados y federación; y al 124 como el principio
fundacional de la federación donde se expresa que todo aque-
llo que no está reservado a la federación le corresponde a los
estados.
La Federación es quien guarda los términos más explícitos

en cuanto a exclusividad, los estados mantienen un esquema
residual en relación con la federación, y los municipios tienen
5
Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6
El marco legislativo del federalismo en México, estudios y publicaciones CIDAC, México
2001.
una serie de competencias definidas desde apenas el año 2000,

las cuales en su mayoría no son concurrentes con el resto de
los ámbitos de gobierno.
Sin embargo, por décadas estas normas han funcionado

bajo arreglos políticos no escritos, y el federalismo ha sido am-
biguo, fundado sobre mecanismos de coordinación frágiles ge-
nerando incluso contrariedades entre los reglamentos locales,
las leyes estatales y la Constitución.
Fuera de la exclusividad de competencias para la federa-

ción, y dependiendo el área sustantiva de política de que se trate,
se contempla la concurrencia de jurisdicciones y la posibilidad
de coordinarse a través de la celebración de convenios.
A pesar de su constitucionalidad, estos mecanismos sue-

len ser obsoletos para proyectos de largo plazo donde el finan-
ciamiento multianual es inusual y donde el cambio electoral cada
tres años, en el caso municipal, afecta directamente la conti-
nuidad de los convenios.
Podemos afirmar que ha habido modificaciones legales a

favor de un verdadero federalismo en las últimas décadas, pero
estos no se han generado necesariamente bajo una acción na-
cional concertada y en la realidad la clarificación de facultades y
de coordinación intergubernamental sigue siendo ambigua. A tal
grado que se facilita la existencia de vacíos institucionales y el
incumplimiento de las responsabilidades públicas, provocando por
un lado, ineficacia e ineficiencia de los servicios que se ofrecen
a la población y por otro lado, una continua intervención en los
ámbitos de competencias de otras esferas gubernamentales.
Significativamente los estados intervienen en las competen-

cias de los municipios, la federación en la de los estados y un
municipio en las del otro. Ya sea por la falta de capacidad para
ejercer ciertas facultades o por abusos de poder.

Hace apenas unos años, en 1994, se promulgó la ley que

permitió a estados y municipios interponer “controversias cons-
titucionales” ante la Suprema Corte de Justicia para defenderse
cuando considere que un gobierno invade su ámbito de compe-
tencias. Sin embargo, a pesar de que este mecanismo que per-
mite a los municipios y estados la defensa de sus derechos ante
instancias de gobierno “superiores”, no ha sido de gran utilidad
para la defensa de los derechos de los gobiernos municipales y
estatales, ya que en la práctica en todos los casos ha sido el poder
“superior” ya sea la federación en caso de estados o estados en
caso de municipios, el que ha ganado las controversias. 8
Contradicciones y ambigüedades como estas, refuerzan los

cuestionamientos del frágil diseño del federalismo mexicano, de
la “soberanía” de los estados y la “autonomía” de los munici-
pios, sirviendo poco a la mejor organización del ejercicio pú-
blico y empañando la credibilidad de los ciudadanos que —con
frecuencia— no entienden como se reparten estas responsabi-
lidades entre gobiernos y por qué debe dirigirse a una u otra
ventanilla para solicitar un servicio. Para el ciudadano general-
mente no existen “órdenes de gobierno”, sino sólo “el gobier-
no” a quien le exige resultados.
La reivindicación de renovar el federalismo y de recuperar

las facultades de las que siempre estuvieron dotados las enti-
dades federativas y los municipios es un ejercicio reciente que
transitó por coyunturas diversas que señalamos brevemente en
los siguientes apartados.
2.2. La concentración del poder en un sistema federal

centralizado
El arreglo del federalismo mexicano era parte del régimen

de partido hegemónico y del presidencialismo pues convenía a
8
Alison Rowland y Edgar Ramírez, La descentralización y los gobiernos subnacionales en
México: una introducción. Cuaderno de trabajo No. 93, CIDE, México 2001, pag. 19.
los diferentes poderes y órdenes de gobierno. Los gobernado-

res llegarían a serlo dependiendo de sus buenas relaciones con
el Presidente, eran impuestos o depuestos por el partido y la
asignación de recursos y sus carreras políticas dependían de las
negociaciones particulares. Mismo esquema que se reproducía
a nivel de los presidentes municipales.
Bajo estas reglas del juego político, el fortalecimiento lo-

cal dejaba de ser una prioridad y las mismas autoridades loca-
les reproducían la centralización, es decir cada gobernador o
alcalde era omnipotente en su propio espacio de poder.
Contrariamente a la generación de una mejor distribución

de funciones, de 1917 a la fecha se incrementaron las faculta-
des exclusivas de la Federación en detrimento del incremento
de facultades de estados y municipios.. 9
Por ello, un sinnúmero de estudios coinciden en que en

México persiste un federalismo centralizado que esta rebasa-
do por las condiciones políticas, la competitividad económica
internacional y sobre todo por las desigualdades sociales que
prevalecen en el territorio.
La dependencia de los recursos que el centro proveía a los

gobiernos locales discrecionalmente, no favorecía a generar acuer-
dos en el equilibrio de poderes, ni a la generación de incenti-
vos para obtener recursos propios; pero convenía favorablemente
a la política centralista.
Este modelo condicionó el desarrollo a las relaciones polí-

ticas y a los pactos corporativistas.
9
Rubén Monroy Luna, Decentralisation and Territorial Competition; The Case of Mexico,
Tesis presentada al Departamento de Geografía de la London School of Economics and Political
Science para obtener el grado de Maestro en Desarrollo Económico Local, 2004.

2.3. La época en que hubo necesidad de “adelgazar” y

reducir administrativamente el Estado
A partir de los años 80, el Estado Mexicano entra a un

periodo diferente de su historia y los fines que perseguía en el
periodo posrevolucionario, así como la manera de operarlos,
empezarían a modificarse hacia una nueva administración pú-
blica más eficiente y moderna; acorde a la apertura comercial
y la economía de mercado.
La necesidad de la des-burocratización de la estructura

gubernamental se intentaría a través de la privatización de las
empresas paraestatales, la desconcentración industrial y los
intentos de des corporativización. Llegarían las primeras ideas
de la profesionalización de los funcionarios y precisamente de
un proceso de descentralización y desarrollo regional.
Se facilitó el otorgamiento de facultades hacia los gobier-

nos locales descargándose así la Federación, de funciones ad-
ministrativas y augurando una mejor planificación regional de
las tareas públicas. Sin embargo, las ideas innovadoras de la
época se implementaban todavía bajo un esquema de gobier-
no autoritario, hegemónico, centralista y de subordinación de
poderes.
Se aprobó la Ley de Planeación que obligó a la coordina-

ción entre la federación y estados a concertar el desarrollo lo-
cal con la activa participación de los municipios a través de los
Comités de Planeación Estatal y los de Planeación Municipal.
En el caso de la desconcentración industrial el éxito no fue

inmediato pues las ciudades y regiones de la periferia donde se
instalaban empresas no contaban ni con los servicios ni con la
infraestructura administrativa y pública necesaria para desarrollar
sus metas. Es decir tanto a nivel administrativo como económico
se pretendió expandir el desarrollo del centro, mejorar las con-
diciones de vida de los ciudadanos en cada región y “llevar” el

desarrollo, pero nuevamente desde una perspectiva centralista.
2.4. Emergencia de los gobiernos locales y la alternancia

política local
Una de las razones que modificaron el sistema arraigado

de fuerte centralismo, y de arreglos no escritos entre los órde-
nes de gobierno, fue sin duda la transición democrática en el
sistema electoral.
El triunfo de la oposición en municipios primero, y después

en los estados 10, se fue convirtiendo en la forma consuetudina-
ria de los ciudadanos para exigir un cambio en la manera de
hacer política y en el claro cuestionamiento de la oposición ante
la subordinación de poderes al Ejecutivo.
ELECCIÓN DE DIPUTADOS FEDERALES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL
ESTADÍSTICA DE LAS ELECCIONES FEDERALES DE 1991 - 2003.
COMPARATIVO DE RESULTADOS A NIVEL NACIONAL*
*Grafica basada en datos del Instituto Federal Electoral, para mayor información ver www.ife.org.mx
10
Los primeros municipios grandes fueron ganados por la oposición en los años 80 y el
primer estado de oposición fue Baja California en 1989 y el DF en 1997.

Un sistema de contrapesos al régimen de partido y al

presidencialismo se fue conformando y particularmente a par-
tir de los 90, resurge un consenso generalizado por la reivindi-
cación de un verdadero federalismo, por la valoración de lo
regional y lo local.
El Congreso de la Unión recobró las atribuciones de análi-

sis, crítica y discusión de los temas nacionales que siempre había
tenido pero que había sujetado al partido y al Ejecutivo. Los
gobernadores fueron adquiriendo capacidad para influir e im-
pulsar sus intereses. Los municipios grandes y de zonas metro-
politanas se configuraron más pluralmente y esto influyó en
reformas locales.
A nivel internacional se reivindicaba la importancia de ubicar

al gobierno local como el espacio idóneo y más cercano a la
población para equilibrar los efectos de la globalización, el li-
bre mercado y las desigualdades.
En tal contexto internacional y nacional, en México, los

alcaldes y gobernadores tomaron una fuerza que nunca en la
historia del país habían alcanzado. Incluso se crearon asocia-
ciones partidistas de gobiernos locales 11 y la Conferencia Na-
cional de Gobernadores (CONAGO) después, como plataformas
de defensa de los intereses de los gobiernos locales. Mismas que
fueron rápidamente ligándose a organismos internacionales de
gobiernos locales, incluso con representación en la ONU.
Múltiples foros, espacios y discusiones se fueron generado

en los últimos diez años promoviendo el fortalecimiento de los
gobiernos locales en México y su integración en la toma de de-
cisiones nacionales.
11
AMMAC EN 1995, AALMAC EN 1997 Y FENAMM EN 1997 en Asociaciones de Gobiernos
Locales, Zapata, Rodríguez y Ortiz, CESEM-FMCU, México, enero 2001.
La Secretaría de Gobernación abrió mesas de trabajo como

puentes para coordinarse y reconocer a estos organismos como
interlocutores de los gobiernos locales. Sin embargo, difícilmente
se construyeron consensos de largo plazo que promovieran el
fortalecimiento local, la descentralización y un federalismo sub-
sidiario y corresponsable.
Bajo estas premisas, es cierto que las relaciones federalistas,

de coordinación intergubernamental y de descentralización
dejaron de ser dictaminados por el Ejecutivo; sin embargo pa-
saron a ser orientados desde la perspectiva de los actores polí-
ticos. La aprobación de leyes y reformas habría de transitar por
este nuevo equilibrio de poderes; y las políticas públicas ten-
drían una mayor dificultad para implementarse.
2.5. Las nuevas exigencias de la ciudadanía.
El cuestionamiento abierto de la sociedad frente a la corrup-

ción, la ineficacia, la desigualdad y la falta de empleo, también
provocó el reconocimiento de la sociedad organizada, ya que
la ciudadanía también resurgió de entre los escombros de los
años de censura y de sumisión frente a los poderes hegemónicos.
Por décadas, la única vía de participación eran las organizacio-
nes cooptadas por el partido bajo esquemas corporativistas, pero
poco a poco se fueron conformando una serie de plataformas
alternativas locales que intervinieron en las decisiones locales y
nacionales de abajo hacia arriba: asociaciones civiles, grupos
vecinales, de barrio, estudiantes, de comerciantes, etc.
La democratización electoral cambió las reglas políticas entre

órdenes de gobiernos pero también comprometió a las autori-
dades tanto centrales como locales a cumplir con sus prome-
sas de campaña frente a la ciudadanía.
El desgaste del régimen autoritario que generó cacicazgos

locales, mala repartición de los recursos, olvido de muchas zo-

nas del país, rezago educativo, de salud, de vivienda, de servi-

cios públicos, corrupción generalizada en la administración
publica, pocas capacidades institucionales y administrativas de
los funcionarios, generó también una nueva conciencia ciuda-
dana para elegir a las autoridades locales.
Aún cuando los avances son notorios, es cierto que aún falta
una mayor institucionalización de las vías de interlocución para
que las demandas de la ciudadanía sean incorporadas prácti-
camente en la toma de decisiones. Al momento podemos afir-
mar que solamente el voto expresa la voluntad ciudadana, sin
embargo en materia de políticas públicas y específicamente en
la descentralización, la organización y la participación de la ciu-
dadanía es el primer paso en la cadena de responsabilidades,
ya que a través de la expresión de las necesidades locales y de
la evaluación permanente de los ciudadanos, se puede organi-
zar óptimamente al Estado y cumplir con los compromisos pú-
blicos a cualquier nivel.
3. La descentralización en México.
En este apartado abordamos algunos rasgos fundamenta-
les del proceso descentralizador en México, señalando los sec-
tores característicos de este proceso, para finalmente describir
las atribuciones de los tres órdenes de gobierno y sus áreas de
concurrencia.
3.1. Primeras iniciativas de descentralización 12
Resumiremos los impulsos descentralizadores en cuatro

etapas fundamentalmente:
La primera etapa. Podríamos decir que le antecedió un

primer impulso de planeación regional y de reubicación econó-
mica fuera de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México
(ZMCM) durante los años 70. Sin embargo, es durante el pe-
riodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) cuando surge el pri-
mer intento real de descentralización.
12
Es preciso señalar que el resumen de esta división por etapas se basa fundamentalmente
en la caracterización y el análisis del Dr. Enrique Cabrero Mendoza, quien ha sido uno de
los académicos mexicanos más importantes en el tema de la descentralización administrativa
y los gobiernos locales. Particularmente de su análisis en Las políticas descentralizadoras
desde el ámbito regional en Las políticas descentralizadoras. México, Porrúa, 1998.

En este periodo se plasma en el Plan Nacional de Desarro-

llo (PND) la necesidad de redistribuir competencias entre los tres
órdenes de gobierno para descargar administrativamente a la
Federación y se promueve el desarrollo regional, estatal y mu-
nicipal mediante la creación del Sistema Nacional de Planeación
Democrática. Se crearon los Consejos de Planeación para el
Desarrollo del Estado (Coplades) y se da un primer intento de
coordinación para las relaciones intergubernamentales con la
creación del Convenio Único de Desarrollo. 13
Estas tendencias se concretaron en importantes reformas

que desencadenaron en la creación de instrumentos novedosos
para la época, como el ramo presupuestal 26, el decreto para
que todas las dependencias y entidades del gobierno elabora-
ran programas de descentralización y la puesta en marcha del
Programa de Descentralización de la Administración Pública
Federal.
Se integraron las nociones de redistribución de competen-

cias entre ámbitos gubernamentales, la desconcentración de
la ZMCM, la descentralización administrativa del gobierno fe-
deral, la reubicación de actividades productivas, y la promoción
del desarrollo regional a través de programas federales y mejo-
res vías de comunicación.
A pesar de estos avances, las facultades transferidas en este

proceso se determinaron más bajo una lógica administrativa que
con visión de largo plazo y con escasa intervención de los ac-
tores locales. Pero el factor decisivo en este periodo es la Re-
forma de 1983 al artículo 115 constitucional, donde se otorgaron
facultades a los municipios para cobrar el predial y administrar
servicios públicos.
13
Enrique Cabrero Mendoza, Las políticas descentralizadoras desde el ámbito regional en
Las políticas descentralizadoras. México, Porrúa, 1998. pp. 101-187.
En este periodo se impulsaron las políticas para descentralizar

los sectores de educación y, particularmente, de salud que se
detallan más abajo.
Sin embargo, no existió un esquema de seguimiento y eva-

luación de impactos de las áreas descentralizadas, que habría
permitido realizar ajustes oportunamente a las políticas públi-
cas en cuestión.
Cabrero llama esta etapa de descentralización “por decre-

to”, es decir, de arriba hacia abajo,pues en realidad no existió
algún cuestionamiento de los gobiernos subnacionales para acep-
tar asumir o complementar estas facultades transferidas con
procesos de fortalecimiento institucional o de incentivos más
allá del ejercicio puramente administrativo que se les transfe-
ría.
La segunda etapa. Se ubica entre 1988-1994 en la cual el

tema de descentralización desaparece de la agenda de gobier-
no pero se instaura una estrategia de canalización de fondos
directos a nuevos actores, incluidos grupos de sociedad civil, a
través del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol).
Esta estrategia podría considerarse como una forma de

descentralización hacia la sociedad misma. Sin embargo, no se
trató ni de una descentralización administrativa ni “no guber-
namental”, ya que no fortaleció a organizaciones sociales ni a
gobiernos municipales, sino creó estructuras paralelas (Comi-
tés de Solidaridad) que manejaron cuantiosos recursos para
realizar obras de infraestructura en poblaciones marginadas, en
un intento urgente de recuperación de credibilidad electoral.
Si bien no se hizo un gran esfuerzo sexenal en materia de

descentralización, en 1992 se concretó el Acuerdo Nacional para
la Modernización de la Educación Básica, cuyo proceso finali-

zaría con la firma de los convenios entre el Ejecutivo Federal y

los gobiernos de los estados.
Este periodo también se ubica en la lógica de descentrali-

zación administrativa desde arriba: Todavía el poder presiden-
cialista era omnipresente y sus decisiones se imponían
La tercera etapa. Entre 1995-2000 hay un viraje pues la

descentralización se retoma en el discurso, se plantea construir
un “nuevo federalismo” y se avanza en la redistribución de
competencias y recursos entre los tres órdenes de gobierno, sobre
todo en materia de salud, educación, lucha contra la pobreza
y servicios públicos.
En este periodo se creó un mecanismo fundamental para

clarificar, esclarecer, las relaciones intergubernamentales: la
controversia constitucional que señalamos en el capítulo ante-
rior.
En 1997 los habitantes del Distrito Federal eligieron por

primera vez a su Jefe de Gobierno, cuyo anterior regente era
nombrado por el Presidente de la República.
A partir ese año, los nuevos equilibrios en el Congreso de

la Unión permitieron efectuar importantes modificaciones al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para avanzar en la
descentralización del gasto federal hacia las entidades y muni-
cipios.
En ese sentido, en 1998 se crearon las Aportaciones Fede-

rales que se definen como recursos condicionados que se trans-
fieren para cumplir determinados objetivos en materias de
educación, salud y desarrollo social 3, y operan como “brazo fi-
14
Un año más tarde, se establecieron el FAETA y FASP, para descentralizar la educación
tecnológica y de adultos, así como reforzar la seguridad pública, respectivamente.
nanciero” de la descentralización, establecidas en el llamado

Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
También las Aportaciones federales constituyeron un avance,

porque desde entonces la transferencia de responsabilidades y
recursos a estados y municipios se realiza con base en la Ley
de Coordinación Fiscal (terminan los discrecionales convenios
de desarrollo), a través de fórmulas y bajo ciertos principios de
publicidad y transparencia.
Si bien los fondos del Ramo 33 son recursos etiquetados

del presupuesto destinados a actividades precisas (ver Tabla 1)
y en un principio fortalecieron el papel de los gobiernos loca-
les y sus haciendas públicas, paulatinamente han generado una
fuerte dependencia de las finanzas locales y muestran sus lími-
tes para resolver de fondo los problemas financieros de los
estados y municipios. Las aportaciones deben ser consideradas
como un paso en un proceso de más largo plazo.
Para lograr su objetivo, se debería reorientar el diseño de

las Aportaciones Federales hacia la eficacia, para que tales re-
cursos tengan impactos importantes para satisfacer las demandas
sociales, tanto en servicios como en infraestructura.
Para expresarlo en números: en 2006, el Ramo 33 signifi-

cará el 14.6 por ciento del gasto público federal y el 45.7 por
ciento de las transferencias que el Gobierno Federal realiza hacia
las entidades federativas y sus municipios.

36
TABLA 1
FONDOS DE APORTACIONES FEDERALES - RAMO 33
FONDO Y MARCO LEGAL OBJETIVO MONTO Y DISTRIBUCIÓN OBSERVACIONES
FAEB Recursos económicos comple- Se determina cada año, conside- Cubre una parte relevante del gas-
mentarios que apoyan a los Es- rando el Registro Común de Escue- to educativo descentralizado, a tra-
Fondo de Aportaciones para la tados y el Distrito Federal para las y de plantilla de personal, y los vés de las dependencias estatales
Educación Básica recursos ejercidos el año anterior, responsables de la educación básica
ejercer las atribuciones que de
y Normal incluyendo ampliaciones y actuali- y normal.
manera exclusiva se les asig- zaciones autorizadas.
Art. 26 - 28 de la Ley de nan, respectivamente, en los ar-
Coordinación Fiscal (LCF) tículos 13 y 16 de la Ley
General de Educación.
FASSA Recursos económicos complemen- Se calcula anualmente consideran- Sufraga una parte significativa del
tarios que apoyan a los Estados y do el inventario de infraestructura
Dirección de Descentralización
gasto descentralizado de salud, a
Fondo de Aportaciones para los Distrito Federal para ejercer las atri- médica y las plantillas de personal, través de las dependencias estata-
Servicios de Salud buciones que en los términos de los así como los recursos ejercidos el les responsables de la atención pri-
artículos 3°, 13 y 18 de la Ley Ge- año anterior, considerando amplia- maria.
Art. 29 - 31 LCF. neral de Salud les competan. ciones y actualizaciones autoriza-
das.
FAIS Recursos económicos destinados Para ambos fondos: Financia la mayor parte de la inver-
exclusivamente al financiamiento de - La distribución considera cri- sión en infraestructura básica que

Fondo de Aportaciones para la obras, acciones sociales básicas e terios de pobreza extrema. realizan los gobiernos municipales.
Infraestructura Social inversiones que beneficien directa- - Se entrega durante los prime-
mente a sectores de su población ros diez meses del año en par-
Art. 32 - 35 LCF que se encuentren en condiciones tes iguales.
de rezago social y pobreza extre-
ma. Tiene dos fondos:
FISE - Fondo de FISE:
Infraestructura Social Monto equivalente al 0.303% de la
Estatal Recaudación Federal Participable
12.52% del FAIS (RFP)
FAIS
Etiquetado a obras de impacto re-
gional o intermunicipal.
Fondo de Aportaciones para la Financia la mayor parte de la inver-
Infraestructura Social sión en infraestructura básica que
realizan los gobiernos municipales.
FISM - Fondo para la Infra- FISM:
Art. 32 - 35 LCF
estructura Social Municipal Monto equivalente al 2.197% de la
87.88% del FAIS RFP.
Llega a través de los Estados.
Etiquetado a nueve destinos.
Puede destinar hasta 2% para de-
sarrollo institucional y 3% máximo
para gastos indirectos.
FORTAMUNDF Recursos económicos destinados Se determina cada año, a través de Cubre la totalidad del gasto corriente
exclusivamente a la satisfacción de la SHCP se realiza la distribución. y de equipamiento en seguridad pú-
Fondo de Aportaciones para el sus requerimientos, dando prioridad Como referente, el 2.35% de la RFP blica que ejercen los gobiernos lo-
Fortalecimiento de los Municipios al cumplimiento de sus obligaciones para los Municipios y el 0.2123% cales y –en menor medida- otras

y de las Demarcaciones financieras y a la atención de las para el D. F. prioridades de inversión.
Territoriales del Distrito Federal necesidades directamente vincula- Distribución en proporción directa El criterio distributivo favorece a los
das a la seguridad pública de sus al número de habitantes. municipios más poblados
Art. 26 – 38 LCF habitantes. Se entrega mediante 12 minis-
. traciones al año.
Destino prioritario: deuda y seguri-
dad pública.
37
38
Tabla 1 continuación
FONDO Y MARCO LEGAL OBJETIVO MONTO Y DISTRIBUCIÓN OBSERVACIONES
FAM Recursos económicos destinados El Fondo de Asistencia Social se Descentraliza a las entidades dife-
exclusivamente al otorgamiento de asigna a los gobiernos estatales rentes rubros de gasto antes ejer-
Fondo de Aportaciones Múltiples desayunos escolares, apoyos y del D. F. según el Presupues- cidos por dependencias federales
alimentarios y de asistencia social to de Egresos de la Federación como el Sistema Nacional para el
Art. 39 – 41 LCF a la población en condiciones de pero carece de fórmula de distri- Desarrollo Integral de la Familia
pobreza extrema, apoyos a la po- bución. (DIF) y el Comité Administrador del
blación en desamparo, así como a Programa Federal de Construcción
la construcción, equipamiento y re- de Escuelas (CAPFCE).
habilitación de infraestructura físi- Los de infraestructura educativa no
ca de los niveles de educación son distribuibles geográficamente.
básica y superior en su modalidad
universitaria.
Dirección de Descentralización
FAETA Recursos económicos complemen- Se determina cada año con base Descentraliza las tareas del Colegio
tarios para prestar los servicios de al registro de planteles, de instala- Nacional de Educación Profesional
Fondo de Aportaciones para la educación tecnológica y de educa- ciones educativas y de plantillas de Técnica (CONALEP) y del Instituto
Educación Tecnológica y de ción para adultos. personal. Nacional para la Educación de Adul-
Adultos Se asigna a los gobiernos estata- tos (INEA).
les y del D. F.
Art. 42 y 43 LCF Las fórmulas deben publicarse por

la Secretaría de Educación Públi-
ca en el Diario Oficial de la Fede-
ración.
Fondo de Aportaciones para la Aportaciones que se destinaran ex- Se determina cada año, con recur-
Seguridad Pública de los Estados clusivamente al reclutamiento, se- sos federales, la Secretaría de Se-
y del Distrito Federal lección, depuración, evaluación y guridad Pública presenta a la SHCP
formación de los recursos humanos una propuesta para la integración
Art. 44 y 45 LCF vinculados con tareas de seguridad del fondo.
pública; a completar las dotaciones Se asigna a los gobiernos estata-
de agentes del Ministerio Público, les y D. F., a través de la SHCP, con
los peritos, los policías judiciales o base en el número de habitantes,
sus equivalentes de las Procura- el índice de ocupación penitencia-
durías de Justicia de los Estados del ria, la tasa de crecimiento anual de
Distrito Federal; al establecimiento indiciados y sentenciados, así como
y operación de la red nacional de el avance en la aplicación del Pro-
telecomunicaciones e informática grama Nacional de Seguridad Pú-
para la Seguridad pública y el ser- blica.
vicio telefónico nacional de emer- Se entrega en partes iguales por la
gencia. SHCP durante los primeros diez
meses.
La fiscalización de las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas y los Municipios, será efectuada por el Congreso
Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes.

VIGILANCIA Y FISCALIZACIÓN
La Auditoría Superior de la Federación verificará el cumplimiento de las disposiciones legales y administrativas
DE TODOS LOS FONDOS

federales y la ejecución de los recursos de estos fondos.
Art. 46 LCF
En caso de incumplimiento de autoridades estatales o municipales por motivo de desviación de recursos, la san-
ción se hará conforme a la legislación federal.
39
La cuarta etapa. Se ubica a partir de 2000 con la alter-

nancia en el gobierno federal y la reducción del omnímodo poder
presidencial. Desde sus inicios, el nuevo gobierno propuso im-
pulsar un nuevo arreglo, subsidiario y solidario en las relacio-
nes intergubernamentales, a través de su Programa Especial para
un Auténtico Federalismo. 15
Con la creación del Instituto Nacional para el Federalismo

y el Desarrollo Municipal (INAFED) se renovó el Centro de De-
sarrollo Municipal y se impulsaron estrategias de fortalecimiento
a los gobiernos municipales desde diferentes perspectivas.
En la administración del 2000 al 2006, se observa una

apertura en los programas federales en donde los gobiernos
locales (tanto estados como municipios) participan directamente,
pueden solicitar directamente los recursos y se establecen rela-
ciones directas entre la federación y los municipios. 16
Importantes avances son la aprobación de leyes como la

Ley de Desarrollo Social, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
y la la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental
que reconocen al municipio como el espacio natural para las
políticas y programas de desarrollo, aún cuando se aprobaron
en un entorno que se ha caracterizado por ser señalado difícil
para lograr reformas, debido a un contexto político de contra-
pesos.
15
Ver Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2000-2006. México, SEGOB, 2000.
16
Ver Catálogo de Programas Federales, INAFED, 2006.
*
* PND 2004

3.2. Aspectos de la descentralización en el sector salud.
La experiencia de descentralización en materia de salud se

ha caracterizado por un proceso más paulatino e incremental
a diferencia del educativo, como se describe más adelante.
La descentralización del sector salud comenzó en 1983,

durante la primera etapa de descentralización en México. En-
tonces se descentralizaron los servicios de salud en un poco
menos de la mitad de los estados. Durante el periodo del pre-
sidente Salinas de Gortari se desaceleró el proceso y posterior-
mente en el sexenio del presidente Zedillo Ponce de León se
retoma con mayor intensidad, firmándose el Acuerdo para la
Descentralización de los Servicios de Salud.
Se trasfirieron a los estados recursos humanos, materiales

y presupuestales para la operación del sistema. Las facultades
normativas y de control quedaron reservadas bajo la exclusivi-
dad de la federación.
Las negociaciones y ajustes entre el gobierno federal y los

gobiernos estatales se fueron concertando en el tiempo, lo cual
permitió una maduración y seguimiento a las necesidades ad-
ministrativas y técnicas del sector. Este proceso estuvo antece-
dido por diagnósticos de los sistemas estatales y acompañado
de la profesionalización de los funcionarios.
A partir de la voluntad concertada y un marco de entendi-

miento general, se desprendieron acciones posteriores, como la
creación de organismos públicos descentralizados en cada en-
tidad para recibir las nuevas funciones, y distribución de ma-
yores recursos federales a regiones con población más vulnerable
y mayores carencias a partir de una fórmula transparente.
Entre los aciertos, destaca la formación del Consejo Nacio-

nal de Salud, un espacio que -con representación de todos los
estados y de las autoridades y agencias federales, desde 1995

se reúne periódicamente para ordenar todos los aspectos de la
reforma. Juega un papel relevante en la coordinación, negocia-
ción, diálogo y la resolución de diferendos; asimismo, diagnos-
tica conflictos, conduce estudios y emite recomendaciones. Es
un espacio de discusión abierta y de diálogo constructivo de
todos los participantes.
Entre las críticas que se hacen a este proceso, destacan que

al ser obligatorio para todos los estados, el proceso no tuvo la
selectividad y gradualismo que se demandaba, tampoco resol-
vió la insuficiencia de recursos financieros y no comprometió a
la federación a mantener su aporte, omitió la formación y ca-
pacitación gerencial de los recursos humanos. Adicionalmente,
generó problemas nuevos como la ambigüedad en torno a la
cuestión laboral y la imprecisión en la toma de decisiones, pues
el gobierno estatal asumía la dirección de las unidades médi-
cas pero el organismo público descentralizado las ejercía.
A partir de 1998, se instauró el Fondo de Aportaciones para

los Servicios de Salud 17 que institucionaliza –a través del Ramo
33- las transferencias federales a los estados, de acuerdo con
el inventario de infraestructura y recursos humanos disponibles,
lo que permite una operación relativamente estable.
A la fecha se mantiene un sistema de salud con diversos

grados de descentralización, a partir de las diferencias en la
voluntad política y capacidad administrativa local, factores for-
malmente no considerados, pero que han determinado la cali-
dad y marcha del conjunto del proceso de esta descentralización
sectorial.
Los factores que intervienen para un mejoramiento en la

calidad y la cobertura en materia de salud tienen que ver con
17
Ver Tabla 1, pág 36

falta de recursos, tecnología y la «tecnicidad» que este sector

demanda. Un esfuerzo de modernización y profesionalización
especializado constante es fundamental para la atención y en
la prevención de enfermedades de la población.
3.3. Aspectos de la descentralización en el sector

educativo.
La política descentralizadora del sector educativo en Méxi-

co revela la influencia del contexto político nacional y la herencia
de un aparato estatal centralizado y corporativizado.
Antes de la descentralización, “la mayoría de los alumnos

en la educación básica eran atendidos por el gobierno federal:
el 72% de los alumnos inscritos en primaria estaban en escue-
las federales, el 22.3% en escuelas estatales y el 5.7% en es-
cuelas particulares”. 18
La particularidad de la educación básica en México es que

“estaba dirigida centralmente por la Secretaría de Educación Pú-
blica con sede en el Distrito Federal” y “una de las peculiarida-
des de este centralismo estaba dada por la existencia de un
sindicato de maestros muy poderoso y ligado directamente con
el gobierno central. El SNTE siempre contó con un gran poder
de convocatoria y de negociación principalmente por su gran
tamaño y el control y asignación de plazas” 19
En 1989 se creó el Programa de Modernización Educativa

basado como resultado de un diagnóstico que mostró los gra-
ves defectos de cobertura y el alto índice de deserción escolar
en la educación primaria 20 y en donde se reconoció el fuerte
18
Alison Rowland y Edgar Ramírez, op.cit.
19
Ibidem.
20
Santizo, Claudia. Las perspectivas del Nuevo Federalismo: El sector educativo. Las experiencias
de Aguascalientes, Guanajuato, San Luis Potosí, CIDE, DTAP 56. México, citado por Rowland,
op. cit.
centralismo y las excesivas cargas administrativas y burocráti-

cas para la federación.
Es propiamente hasta 1992, con la firma el Acuerdo Na-

cional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)
cuando se pacta la descentralización.
Para Enrique Cabrero, la descentralización educativa se llevó

a cabo a través de una estrategia radical pues el decreto se
estableció en un solo día y el proceso se implementó en un mes:
transfiriéndose a los gobiernos estatales recursos de tal mag-
nitud, que prácticamente duplicaron de un día para otro el ta-
maño de las haciendas estatales. 21
“El Acuerdo buscaba transformar el sistema de educación

básica,…, reorganizando el sistema educativo,…y revalorizan-
do la función magisterial” 22. “… el Ejecutivo Federal traspasa-
ba a los estados los establecimientos escolares con todos los
elementos de carácter técnico, administrativo, derechos, obli-
gaciones bienes muebles e inmuebles,…. Además se transferían
los recursos financieros utilizados en la operación de estos ser-
vicios”. 23
Es decir, las funciones reguladoras, normativas y de asig-

nación de recursos financieros permanecieron en el gobierno
central, mientras que las administrativas y operativas pasaron
a los estados.
Entre las dificultades que presentó este proceso de descen-

tralización destacan las diferencias entre las capacidades institu-
21
Enrique Cabrero, La reconstrucción del pacto federal: ¿múltiples gobiernos o un gobierno
multinivel? en Globalización, poderes y seguridad nacional. Centro de Investigaciones y Estudios
superiores en Antropología Social; H. Cámara de Diputados, LIX Legislatura. Editorial Porrúa,
1ª edición, México 2005. pag. 227-255
22
Rowland, op. cit, pag. 25.
23
Ibidem.

cionales y administrativas de los estados, porque muchos no

estaban preparados para ejecutar esta política y asumir respon-
sabilidades frente al sindicato más grande de América Latina.
Las limitadas facultades educativas que se transfirieron y la débil
capacidad para generar recursos propios han significado para
algunos estados una carga administrativa y política más que una
fortaleza institucional y financiera.
En el marco del diseño institucional de la política de edu-

cación es lógico que los estados y/o municipios más grandes y
urbanos sean los más favorecidos de acuerdo con los criterios
de plantilla y población. Es cierto que también existen experien-
cias estatales interesantes que han logrado mejorar calidad y
cobertura mediante la creación de mecanismos novedosos, pero
aún los rezagos en la calidad de la educación a nivel nacional
no alcanzan a equilibrar las diferencias.
3.4. Fondos de lucha contra la pobreza y de

infraestructura para el desarrollo social.
A mediados de los años 90 comenzaron a descentralizarse

recursos de manera paulatina. Varias dependencias federales
tenían partidas presupuestales con incidencia en el desarrollo
regional. A partir de un proceso atípico de consenso en el Con-
greso (sin mayoría absoluta del PRI) y de una fuerte influencia
de los organismos multilaterales, en 1998 se aprobó la creación
del “Ramo 33”, que agrupó gran parte de esas partidas secto-
riales para desarrollo regional para descentralizarlas completa-
mente hacia los gobiernos municipales, en una clara señal de
transferencia de decisiones y atribuciones en materia de gasto.
Como se puede observar en la Tabla 1de las páginas 36-

39; con las aportaciones la Federación conserva la función nor-
mativa y se ha cuestionado la rigidez programática hacia rubros
específicos establecidos centralmente. Las aportaciones consti-
tuyen cerca del 45% de los ingresos estatales y una proporción

mayor en el caso de municipios pequeños y medianos.
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

Municipal (FAISM) es una transferencia de recursos etiquetados
para realizar obras y acciones para su población más margina-
da en nueve destinos posibles: agua potable, alcantarillado,
drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural
y de colonias pobres, infraestructura básica educativa y de sa-
lud, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestruc-
tura productiva rural.
En cierta medida, el FAISM proporciona recursos para que

los gobiernos locales puedan cumplir con las nuevas atribucio-
nes y funciones que en 1999 les confieren las reformas al artí-
culo 115 constitucional en materia de servicios públicos.
Muy semejante al diseño de los Fondos de Inversión Social,

que en varios países latinoamericanos impulsó el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID) junto con los esquemas de ajuste
macroeconómico en los años noventa, el FAISM tiene avances
en materia de transparencia, reglas claras de distribución, en-
trega puntual y –parcialmente- en rendición de cuentas.
Aunque existe una obligación legal de promover la partici-

pación ciudadana en la priorización de obras a través de los
consejos municipales conformados por diferentes actores sociales
y beneficiarios, a la fecha esta idea participativa no siempre se
cumple y no existe mecanismo alguno de seguimiento ni de
consolidación informativa.
El FAISM es la única parte del presupuesto mexicano que

se asigna con un criterio claramente distributivo o compensa-
torio, con base en el Índice Global de Pobreza, que mide mag-
nitud y profundidad de la pobreza extrema, por lo que existen

fuertes diferencias en la asignación por habitante entre las

entidades y regiones.
Cabe señalar que el FAISM representa casi 2% del gasto

público y es uno de los principales conceptos de ingreso de las
tesorerías municipales, lo que en muchos casos ha generado cierta
“pereza fiscal” que limita el incremento de ingresos propios.
Otro efecto no deseado con las transferencias del Ramo 33

a las haciendas municipales, es el deterioro en la calidad del
gasto, pues antes de 1998 los gobiernos locales dedicaban una
parte de sus participaciones y recursos propios a la inversión, lo
que prácticamente desapareció para incrementar el gasto corrien-
te. Ello se refleja en que en los últimos cinco años, prácticamente
se triplicó la burocracia municipal. 24
Si bien se otorgó a los municipios un margen de autono-

mía para las decisiones de las obras, también se ha señalado
un elemento contraproducente que ha generado una fuerte
tendencia a la concentración del gasto en las cabeceras muni-
cipales.
Estudios recientes han observado que -con frecuencia- se

pierde la atención a los grupos más vulnerables y se favorece a
grupos locales políticamente visibles. Incluso, señalan que el
FAISM ha generado una dispersión o pulverización de recursos
en pequeñas obras de mejoramiento urbano que son política-
mente de mayor impacto, y no necesariamente en atención a
las primeras necesidades de servicios básicos, como agua, sa-
neamiento y basura.
Así mismo se ha insistido que este proceso de descentrali-

zación no estuvo acompañado por una contraparte de fortale-
24
De 1995 a 2000 se incrementó el número de empleados municipales en un 42%; de
2000 de 2002 hubo incremento del 15%; según datos de la Encuesta Nacional sobre Desarrollo
Institucional Municipal SEDESOL - INEGI 2000 y SEDESOL 2002.
cimiento institucional y de profesionalización de los servidores

locales.
Sin duda, el mayor reto de este mecanismo es romper los

incentivos perversos que se han provocado porque parece que
promueve la pobreza y no su combate. Ello requiere replantear
el diseño de este fondo para introducir alicientes a los gobier-
nos que dan resultados y aplican eficaz y eficientemente sus
recursos.
Con todo, al transferir parte del gasto público hacia los

gobiernos municipales, el FAISM constituye un avance en la
descentralización: posibilita cercanía de las decisiones a las
comunidades y el fortalecimiento de la gobernabilidad / gober-
nabilidad local.
3.5. La distribución actual de competencias.
Hay que destacar que el debate sobre el federalismo y la

descentralización se ha enfocado de forma notoria en el asun-
to de las transferencias federales. Así, desde el gobierno fede-
ral y desde las regiones se entiende que más recursos para los
estados y municipios implican “más federalismo”. Sin embar-
go, hay que matizar esta vertiente de opinión desde dos pers-
pectivas: una de fondo y otra instrumental.
Desde un enfoque conceptual del federalismo, es claro que

la distribución de los recursos del federalismo debe correspon-
der a las competencias de cada orden de gobierno. Una vez que
sabemos qué le toca hacer a cada orden de gobierno, se pue-
den identificar las necesidades de financiamiento, así como el
monto de transferencias necesarias para cubrir las competen-
cias que le sean asignadas. Por ende, el corazón del federalismo
es “qué le toca hacer a cada orden de gobierno” y no “cuánto

tiene la federación, los estados y municipios”. En este documento,

se parte del supuesto de que la actual distribución de compe-
tencias permanece centralizada, por lo que la descentralización
es necesaria, pero bajo un enfoque de eficiencia y eficacia.
Ahora bien, de la perspectiva instrumental también se pre-

senta un problema con la noción de que “más transferencias
es más federalismo”, y es que se ha tratado de una descentra-
lización centralizada de recursos. La conformación de los mon-
tos, criterios y fórmulas de distribución, así como los mecanismos
de fiscalización, son determinados y operados por leyes e ins-
tancias federales, lo que genera relaciones de dependencia no
sólo financiera sino también política. Precisamente, la creación
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que implicó que
los estados renunciaran a ciertas potestades tributarias para crear
un IVA nacional, se interpreta como un ejercicio federalista y
descentralizador, cuando en realidad se trató de una estrate-
gia efectiva de centralización.
En este sentido, las transferencias constituyen un medio para

impulsar determinados objetivos o comportamiento tales como
la eficiencia en el uso de los recursos, la eficacia en la solución
de problemas locales, la reducción de las brechas entre regio-
nes de mayor y menor desarrollo relativo, entre otros.
De tal forma que las transferencias no son el único indi-

cador para conocer el estado del federalismo. Por tanto, más
allá del Ramo 33 y el resto de las transferencias que se han
creado, para entender la descentralización, se refiere a qué le
toca hacer a cada orden de gobierno, es decir, la distribución
de competencias.
A continuación presentamos un cuadro que resume las

competencias actuales de los órdenes de gobierno: 25
Municipal Estatal Federal
Agua potable, drenaje, alcantarilla- Medio ambiente Recursos naturales

do, tratamiento y disposición de sus Reservas naturales
aguas residuales; Salud
Salud
Alumbrado público. Educación
Limpia, recolección, traslado, tra- Educación
tamiento y disposición final de re- Carreteras
siduos; Policía Policía
Servicios públicos Desarrollo social
Mercados y centrales de Protección civil Relaciones Internacionales
abasto. Desarrollo social Defensa Nacional
Panteones. Planeación Política fiscal
Rastro. Comercio Internacional
Calles, parques y jardines y su Comunicaciones,
equipamiento; transportes
Turismo
Seguridad pública, en los términos Zonas Arqueológicas
del artículo 21 de esta Constitu- Sistema bancario
ción, policía preventiva municipal Economía
y tránsito;
Los demás que las Legislaturas lo-

cales determinen según las condi-
ciones territoriales y
socio-económicas de los Munici-
pios, así como su capacidad admi-
nistrativa y financiera.
En este cuadro subrayamos gráficamente aquellas compe-

tencias que son concurrentes sólo para ejemplificar las mate-
rias en las cuales la coordinación es indispensable.
Habiendo otras competencias que no son concurrentes pero

requieren coordinación, la profundización en la redefinición de
competencias, la eficacia de los mecanismos de coordinación,
25
Tomado y ampliado de Rowland y Ramírez, 2001.

la armonización entre las legislaciones estatales y los marcos

institucionales para las relaciones intergubernamentales son
también indispensables.
Sin duda, es momento de avanzar –con corresponsabilidad

y visión de futuro- en la mejor distribución de responsabilida-
des, facultades, recursos y funciones, para responder a los re-
tos de la democratización de nuestro país. Para ello, el
instrumento fundamental es la descentralización, a partir de un
esquema coherente e integral que contemple el seguimiento y
evaluación de impactos reales en la población, el territorio y el
uso eficiente del gasto.
La distribución actual de competencias es un reflejo del

centralismo político que se institucionalizó en las prácticas y en
la Constitución Política. Al paso de los años, los estados han
perdido competencias con cada reforma que asignó funciones
a la Federación. Por su parte, pese al establecimiento de un marco
competencial exclusivo para los municipios en el Artículo 115
Constitucional, los gobiernos locales son vistos como simples
prestadores de servicios públicos, labor fundamental pero que
ha sido rebasada por las exigencias de la ciudadanía y el desa-
rrollo nacional.
Para diversas materias como salud, educación, desarrollo

social e infraestructura, los estados y municipios sólo han sido
recipientes de funciones administrativas, mientras que el dise-
ño e incluso la evaluación han permanecido en manos del go-
bierno federal.
De ahí el planteamiento que no puede haber una descen-

tralización de responsabilidades si no hay un alineamiento co-
herente entre la descentralización de competencias, facultades,
atribuciones, funciones y recursos.
4. Avances en materia de
descentralización en los
últimos años.
La descentralización de facultades a las entidades federativas
y a los municipios ha ido en ascenso particularmente desde 1998,
y evidentemente las capacidades de los mismos también son di-
ferentes a las existentes cuando sucedió el primer periodo des-
centralizador.
Ciertamente, ha faltado una política de descentralización

integral, pero las iniciativas y propuestas para el mejor equili-
brio de funciones y responsabilidades se han enriquecido a través
de los debates, discusiones y del ejercicio político plural que
caracteriza al México actual.
Se creó el Instituto Nacional para el Federalismo y Desa-

rrollo Municipal para coadyuvar en este programa y se abrie-
ron espacios de dialogo que promovieron relaciones más
equilibradas en los órdenes de gobierno.
Las discusiones entorno a la Reforma Política y hacendaria

contribuyeron a debatir entorno a problemas enraizados en el

diseño institucional y económico del sistema mexicano pero di-

fícilmente pudieron traducirse en políticas concretas debido a
la falta de consensos y de acuerdos entre las diferentes fuerzas
políticas.
El ejercicio de la Convención Nacional Hacendaria 26 en 2004

con el objetivo de debatir en torno a la reforma fiscal y hacendaria
fue un ejercicio sin precedentes en donde se reunieron durante
varios meses los actores políticos y económicos involucrados.
Por su parte la Federación continuó impulsando políticas

a través de sus diferentes dependencias para construir rela-
ciones federalistas y continuar con la descentralización de
funciones.
En este apartado presentamos algunos ejemplos de las

políticas implementadas durante el sexenio de 2000-2006 en
diferentes sectores y que nos permiten tener una visión gene-
ral de las perspectivas de la descentralización hacia el futuro.
La información es obtenida de dos fuentes producto del

trabajo del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarro-
llo Municipal:
1) Del informe semestral que realiza el INAFED desde

2000 acerca de las acciones y resultados de las depen-
dencias federales en materia de federalismo, descentra-
lización y desarrollo municipal.
2) De los resultados de talleres y entrevistas que sostu-

vo el INAFED en 2006 con los coordinadores y respon-
sables operativos de los programas de enlace con estados
y municipios de las dependencias federales.
26
ver: http://www.inafed.gob.mx/wb2/INAFED/INAF_Resultados_de_la_Primera_CNH
A continuación, presentamos cuatro casos de descentrali-

zación en la Administración Pública Federal.
4.1. La descentralización en el marco de la Ley de

Desarrollo Rural Sustentable.
Durante este sexenio observamos la instrumentación de una

política integral y con enfoque territorial en el sector rural. La
aprobación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable a finales
de 2001, fue la base legal de un proceso innovador de relacio-
nes entre los tres órdenes de gobierno con perspectiva de des-
centralización, de territorio, de participación y de concurrencia.
La puesta en marcha de los mandatos de la Ley se tradujo

en una estrategia de desarrollo rural en SAGARPA que ha in-
cluido la descentralización de fondos públicos a estados y
municipios y el establecimiento de mecanismos de coordinación
programática entre las entidades del sector público federal y
de los órdenes de gobierno a través de distintas instancias que
se crearon específicamente para ello.
La estrategia busca alcanzar una mayor eficiencia en im-

pacto del uso de los recursos públicos dirigidos al medio rural
y esto supone fortalecer las capacidades locales para la gestión
del desarrollo rural en las entidades federativas y los gobiernos
municipales, pero también la articulación y la participación de
las organizaciones sociales y económicas, instituyendo nuevos
mecanismos de acceso a los recursos y nuevas prácticas aso-
ciativas. Involucra en las decisiones públicas sobre el desarro-
llo rural a los gobiernos locales y a los habitantes rurales. 27
Se transfieren responsabilidades administrativas, funciones

de gobierno y recursos públicos a nivel regional y local, susten-
27
Tomado de “Estrategia de Desarrollo Rural Municipal. Marco normativo, enfoque conceptual,
acciones programática y avances obtenido” DGDR-SAGARPA 2006.

tándose claramente en el artículo 23 de esta ley en donde se

establece: “El federalismo y la descentralización de la gestión
pública serán criterios rectores para la puesta en práctica de los
programas de apoyo para el desarrollo rural sustentable...”
Además la ley prevé en su artículo 19 los mecanismos de

concurrencia institucional que se sustentan en los convenios y
en los espacios creados para su coordinación. Por estas, entre
otras razones, la ley marca un nuevo esquema de relaciones con
las entidades federativas en un sector que había estado reza-
gado y muy centralizado por décadas.
Primeramente se creó la Comisión Intersecretarial para el

Desarrollo Rural Sustentable, que consideró la integración de
nueve secretarías que participan directamente en el desarrollo
rural, con el fin de integrar las acciones concurrentes de las
diferentes instancias del gobierno federal en el ámbito rural
estatal y municipal en el llamado Programa Especial Concurrente.
Se instalaron las instancias de participación social consideradas
en la ley: El Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Mexicano,
Consejos Estatales de Desarrollo Rural Sustentable, Consejos
Distritales de Desarrollo Rural Sustentable y los Consejos Mu-
nicipales de Desarrollo Rural Sustentable.
Asimismo, se impulsaron espacios de contacto y de coor-

dinación productiva entre los agentes participantes en las di-
ferentes fases de las cadenas productivas más importantes, con
el propósito de fortalecer su competitividad, los denominados
comités sistema producto en los ámbitos regional, estatal y
nacional
La estrategia de desarrollo rural considera al municipio como

el nivel de gobierno y el espacio adecuado para la toma de
decisiones acerca de los proyectos rurales que deben financiar-
se, canalizando los recursos a los municipios, lo cual es un avance
sin precedente en el ámbito rural.
Los tres instrumentos del Programa de Desarrollo Rural Alian-

za se ejecutan a través de la Operación Municipalizada del Pro-
grama de Desarrollo Rural (OM) 28 el cual es la vía federalista que
concretiza la descentralización de recursos a los municipios para
que estos canalicen de manera participativa en proyectos de
desarrollo rural, induciendo la concurrencia institu-cional para
la concreción de los planes de desarrollo rural municipal.
Los recursos de la Operación Municipalizada son transferi-

dos a los municipios a través de un acuerdo con los gobiernos
de sus respectivas entidades federativas llamado “anexo de eje-
cución del anexo técnico de desarrollo rural” y el techo finan-
ciero se define mediante una fórmula estandarizada cuyos
indicadores obligatorios son: marginación y población rural,
además de otros que proponen los gobiernos estatales, tales
como (potencial productivo, población indígena y las aporta-
ciones municipales.
Criterios para la asignación de recursos en la Operación
Municipalizada (fórmula que estandariza los criterios de distribución:
Marginalidad (25%)
+
Población rural (25%)
Mínimo 50% de
+
los recursos
Presupues- Otros criterios aprobados
mínimos de
to munici- por el CEDRS*
Alianza para el Aportes
pal para = Campo X (50%): + municipales
desarrollo Potencial productivo,
destinados a
rural. población indígena,
pobladores de
asignación base por
bajos ingresos.
municipio,
aportes municipales.
+ Aportes municipales
* CEDRS: Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable

* Información proporcionada por la Dirección General de desarrollo Regional, SAGARPA.
28
Cabe señalar que este programa tuvo el apoyo técnico para el pilotaje del proyecto, tanto
del INAFED como de un grupo de especialistas del municipio.

2004 2005 2006

16 entidades federativas 31 y DF ; y 31 y DF; y
658 Municipios 2,393 Municipios 2,402 Municipios
Monto PDR: 1,299 mdp Monto PDR: 2,741 mdp. Monto PDR: 2,475 mdp.
Federal 1,033 mdp Federal 2,163 Federal 1,924
Estatal: 266 mdp Estatal 578 Estatal 551
739 mdp de operación 1,817 mdp de operación 1,573 mdp de operación
municipalizada. municipalizada municipalizada
* PDR: Programa de Desarrollo Rural

* OM-PDR: Operación Municipalizada del Programa Rural
* Información proporcionada por la Dirección General de Desarrollo Regional, Subsecretaria
de Desarrollo Rural, SAGARPA.
Entre los retos que se presentan en este sector en el corto

plazo podemos señalar la importancia de fortalecer las instan-
cias de participación de la sociedad rural como los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural, las direcciones y comisiones de
desarrollo rural de los Ayuntamientos; consolidar la Operación
municipalizada del PDR; aumentar los presupuestos destinados
a los municipios tanto de desarrollo rural como de otras fuen-
tes de financiamiento para el desarrollo de los municipios. Otro
reto importante será la evaluación de impactos, la continuidad
del programa y la ampliación de la fuente de recursos para
municipios con la concurrencia de otros sectores.
Si bien existen otras acciones de federalización desde la

SAGARPA que impactan a los estados, en este espacio quisimos
destacar sobre todo un caso de desconcentración de recursos
federales a municipios y destacar una experiencia interesante
reciente, misma que deberá seguir evaluándose en cuanto a sus
impactos.
4.2. El proceso de descentralización de la gestión

ambiental
La política ambiental en México es relativamente reciente.

Prueba de ello es la creación de la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos Naturales en 1995 y la aprobación de la Ley Gene-

ral del Equilibrio Ecológico y la Protección Ambiental que de-
termina y define los criterios para la conservación del medio
ambiente, la biodiversidad y el patrimonio ambiental que data
apenas de 2001.
Siendo un tema vital para un país que se encuentra entre los

países considerados mega-diversos, el desconocimiento y la
desinformación es grande aún en la materia, y mucho más grave
los daños ecológicos que se generan por obras a nivel local y
nacional carentes de perspectivas de sustentabilidad ambiental.
La Ley señala claramente en los artículos del 4 al 16 la dis-

tribución de competencias y la coordinación entre órdenes de
gobierno. En ella se determina que la Federación es quien for-
mula y conduce la política ambiental nacional y los estados y
municipios formulan, conducen y evalúan la política ambiental
en sus territorios.
Bajo el marco normativo ambiental, la SEMARNAT impulsó

un proceso de descentralización paulatino, diferenciado y gra-
dual, muy interesante para nuestro estudio. La política de des-
centralización surge de un estudio previo de las capacidades
locales, en primera instancia a nivel estatal.
El marco referencial de partida fue que esta dependencia

federal debiera ser preponderantemente una instancia norma-
tiva y que las entidades federativas se convirtiesen en respon-
sables de la gestión ambiental. El objetivo fue que el ámbito
local se consolide como el espacio idóneo para la toma de de-
cisiones, la participación social y la búsqueda de soluciones a
las demandas sociales; fortaleciendo a través de diferentes
mecanismos, su ámbito de acción y sus capacidades técnicas,
institucionales y administrativas.
Además, se analizó si se debía descentralizar toda la ges-

tión ambiental o parte de ella, los tiempos para descentralizar

y se definieron las materias a descentralizar más tarde respal-

dadas en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente y en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustenta-
ble.
La innovación en el sector es que se inicia un proceso sen-

cillo de descentralización a partir de un análisis de las priori-
dades e intereses en los estados y de un diagnóstico de los
recursos con que cuentan las entidades federativas. Tomar en
cuenta estos factores a nivel estatal fue fundamental para des-
pués sustentarlo con leyes específicas.
Prácticamente se descentralizó en cuatro temas y en cier-

tas entidades federativas que lo solicitaron:
1) Vida Silvestre: Se descentraliza un paquete único de 21

trámites respecto a licencia de caza deportiva, registro y
aviso de modificación de Unidades de Manejo para la
Conservación de la Vida Silvestre UMA, licencia de
prestador de servicios de aprovechamiento, autorización
para el manejo, control y remediación de ejemplares y
poblaciones que se tornen perjudiciales, entre otros en
los estados de Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Baja
California, Sonora y Chihuahua; y está muy avanzado el
proceso en: Aguascalientes, Zacatecas, San Luis Potosí,
Yucatán, Campeche, Distrito Federal, Durango, México y
Quintana Roo.
2) Calidad del aire: se descentraliza la facultad de expedir,

actualizar, suspender, anular, negar o revocar, total o par-
cialmente, la Licencia Ambiental Única, así como las re-
novaciones de licencias de funcionamiento, constancias
y registros a fuentes fijas de contaminación atmosférica
de jurisdicción federal. Por ahora solamente en los esta-
dos de: Baja California , Durango, Guerrero y Tamaulipas.
3) Forestal: Se descentraliza un paquete de 8 trámites fo-

restales, que tienen que ver con el aprovechamiento de
los recursos forestales maderables y no maderables, con
programas de manejo forestal, con plantaciones foresta-
les comerciales, el cambio de uso de suelo en terrenos
forestales y con el combate y control de plagas y enfer-
medades. Se tiene contemplado transferir estas atribucio-
nes primeramente a los estados de Chihuahua, Michoacán
y Veracruz, con los que ya se ha estado trabajando, y
posteriormente a los estados de Puebla, Tamaulipas, Baja
California y Jalisco. Cabe señalar que al Estado de Méxi-
co a través de PROBOSQUE se le descentralizó en el año
2003 la atribución relacionada con los aprovechamientos
de recursos forestales maderables.
4) Impacto ambiental: se ha iniciado el proceso de descen-

tralización con el trámite, evaluación de manifestación de
impacto ambiental modalidad particular
Como se puede observar este proceso es muy puntual y

sencillo, pero que por las mismas características resulta eficaz.
Se maneja a partir de criterios de capacidades y sobre todo de
las necesidades locales, sin cargar de funciones administrati-
vas en los estados que no pueden cumplir o que por el momento
no tienen la capacidad institucional para hacerlo.
Este proceso de descentralización se realiza a partir de la

solicitud formal de descentralización de trámites del Gobierno
del Estado a la SEMARNAT, se publica en el Diario Oficial de la
Federación y en la Gaceta Oficial Local los requerimientos que
debe cumplir el Estado. En seguida se apoya en la evaluación
de las capacidades estatales y se publican los resultados. Es-
tando de acuerdo, se firma el Convenio Específico de Descen-
tralización y se transfieren las funciones para el inicio de la gestión
y seguimiento a los compromisos estatales.

Este será motivo sin duda de un estudio posterior para

conocer su impacto y seguimiento. Quisimos destacarlo aquí pues
representa un caso de descentralización diferenciado y gradual
hacia los estados basado en una diagnóstico inicial.
Las dificultades que presenta la descentralización en el sector

ambiental son de tipo técnico, jurídico y de responsabilidad
institucional. La capacidad institucional de las dependencias
ambientales estatales aún es limitada, los marcos jurídicos lo-
cales no están adecuados a las necesidades ambientales actua-
les, faltan ordenamientos ecológicos a nivel estatal y el interés
de las entidades federativas recae, en algunos casos, en la trans-
ferencia de recursos financieros, más que en el sentido de asu-
mir con responsabilidad las competencias ligadas a protección
del medio ambiente local, generando incluso a través de ellas
alternativas de ingresos propios bajo principios de respeto al
patrimonio local ambiental.
Sin embarga a pesar de la falta de recursos en el sector, la

dependencia logró obtener un subsidio federal para gasto de
inversión que se tradujo en el Programa de Desarrollo Institucional
Ambiental, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad institucional
de la gestión ambiental estatal.
A través de este programa, instrumento fundamental de

apoyo a los gobiernos estatales, se destinan recursos para la
capacitación, estudios de ordenamiento ecológico, desarrollo de
bitácora ambiental, actualización de legislación ambiental, planes
de educación ambiental, adquisición de equipo para monitoreo
ambiental, equipo de campo para forestal y vida silvestre, equipo
de radiocomunicación, de cómputo y software especializado,
mobiliario y equipo de oficina, vehículos, remodelación y ade-
cuación de oficinas.
Entre los retos de este proceso se encuentran la adecua-

ción de los marcos jurídicos locales, el contar con recursos
humanos profesionales y continuar la descentralización y el

fortalecimiento institucional hacia los municipios.
4.3. La experiencia del Sistema Nacional para el

Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
El caso del DIF no se trata particularmente de un proceso

de descentralización, sino de un caso de revisión del sistema
disfuncional persistente.
El DIF es una instancia que se creó en 1976 para contri-

buir a la distribución de alimentos, particularmente de la leche
a las familias más necesitadas.
A partir de la descentralización de los recursos federales a

los gobiernos estatales y municipales vía Ramo 33, se otorga-
ron recursos para la operación de los programas alimentarios.
La aplicación de dichos recursos está regida por la Ley de Co-
ordinación Fiscal, la cual señala que en el momento en que son
transferidos a los estados, se convierten en recursos estatales
y su aplicación es conforme a las disposiciones legales vigen-
tes en el estado.
Este hecho convirtió al Sistema Nacional para el Desarrollo

Integral de la Familia de ser una instancia ejecutora a una nor-
mativa, en la operación de los programas alimentarios de de-
sayunos y despensas.
Este proceso de descentralización provocó una serie de

factores negativos respecto a la eficiencia y eficacia del Programa
alimentario como por ejemplo que la asignación del recurso se
distribuía de manera discrecional y basado en las «buenas re-
laciones» entre las autoridades, una normatividad inadecuada
a la realidad nacional, la falta de elementos de Evaluación de
los programas, falta de acciones sustantivas que generen resul-
tados sostenibles en materia alimentaria a nivel nacional y la

inundación de productos de baja calidad al mercado alimentario

DIF.
Con el propósito de solucionar estos problemas del proce-

so de descentralización, el SNDIF implementó un modelo de
concertación en materia de asistencia alimentaria que consis-
tió en:
La creación de cinco Comisiones de trabajo integradas por

los Directores de Alimentación de los SEDIF de la siguiente
manera:
ASEGURA- ORIENTACIÓN EVALUACION Y

PLANEACIÓN NORMATIVIDAD MIENTO ALIMENTARIA SEGUIMIENTO
DE CALIDAD
Chiapas B.C. Sur Colima Campeche Aguascalientes
Guanajuato Coahuila Guanajuato D.F. B.C.
Jalisco Chiapas Edo. de México Guerrero Chiapas
México Chihuahua Michoacán Nayarit Hidalgo
Michoacán Durango Morelos Nuevo León Jalisco
Morelos Jalisco S.L.P. Querétaro Puebla
Nuevo León Oaxaca Sinaloa Tabasco Quintana Roo
Veracruz Querétaro Tamaulipas Veracruz Tlaxcala
Zacatecas Sonora Zacatecas
Yucatán
Edo. de México
A pesar de ser organismos autónomos, la respuesta de los

órganos estatales fue sumamente positiva. Las comisiones se
integraron a partir de la experiencia en proyectos exitosos, de
representatividad regional y de diversidad política.
Dichas comisiones trabajan durante el año, y al final del

mismo se presentan sus conclusiones en un Encuentro Nacio-
nal en donde se aprueban los acuerdos.
Esta forma de trabajo se llevó a cabo desde el año 2002

obteniendo a la fecha resultados favorables entre los cuales
destacan:
1. La generación de una fórmula de distribución del recurso29
2. Índice de vulnerabilidad social e Índice de desempeño.
3. La Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria

(4 Programas).
4. Las políticas y Lineamientos de Operación de la EIASA.
5. Estrategia Nacional de Orientación Alimentaria (pro-yecto

de LEY).
6. Sistema de Aseguramiento de Calidad (boletín, evalua-

ciones, autenticidad).
7. Se consolida el SNDIF como rector y coordinador de las

acciones de Asistencia Social Alimentaria en 32 SEDIF
autónomos y mas de 2000 SMDIF.
8. Censo Nacional de Talla.
9. Primera Evaluación de Programa de Desayunos Escola-

res.
Este caso muestra la experiencia de como es posible corre-

gir u orientar una política de descentralización. Aquí se creo una
fórmula para corregir la discrecionalidad de la distribución de
los recursos, se logró con el trabajo conjunto de los actores
involucrados, para finalmente darle certidumbre y rumbo al pro-
grama alimentario desde los SEDIF.
El proceso de revisión y seguimiento es parcial por lo que

sus impactos aún no se pueden evaluar, pero de ahí la impor-
tancia de su continuidad y permanente fortalecimiento. Estos
son parte de los retos pendientes, así como replicar la expe-
riencia a nivel municipal.
29
Cabe señalar que en 2002, la creación de esta fórmula estuvo apoyada técnicamente
por el INAFED y después modificada de acuerdo a las observaciones de las comisiones.

4.4. La continuación del proceso de descentralización

educativa.
Como se ha mencionado en el apartado tres, el sector edu-

cativo mantiene un proceso particular de descentralización. Si
bien este ha mantenido su rumbo, debemos señalar los avan-
ces sostenidos durante el último sexenio y aquellas medidas que
han complementado esta dinámica para evaluar la calidad de
la educación en México.
Anteriormente se señaló que las acciones desarrolladas en

el marco de la ANMEB se centraron inicialmente en la forma-
ción básica. Sin embargo a mediados de la década de los 90 el
proceso de descentralización comenzó a extenderse hacia otros
ámbitos del quehacer educativo como: la construcción y equi-
pamiento de escuelas normales, la concurrencia para el esta-
blecimiento y operación de nuevas instituciones de educación
media superior y superior, se avanzó en la federalización de los
servicios educativos para los adultos, así como en la federalización
del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP).
Durante los últimos seis años se transfirieron cerca del 80%

de los 283 inmuebles educativos que cuenta el servicio del
CONALEP en todo el país y se han firmado con 28 estados los
Convenios de Transferencia de la educación para adultos, fal-
tando únicamente Querétaro, Guanajuato, Nuevo León y
Michoacán.
Se logró consolidar el modelo de Educación para la Vida y

el Trabajo en todo el país. Este programa educativo del Institu-
to Nacional para la Educación de los Adultos, INEA, fue dise-
ñado especialmente para las personas mayores de 15 años, que
no han terminado la educación básica permitiéndoles estudiar
temas de interés para la persona, de acuerdo con su edad, sus
necesidades e inquietudes, el lugar donde vive, las labores que
realiza y el tiempo del que dispone.
Por otra parte es importante señalar que al interior de la

SEP se realizó una reestructuración, lo que permitió una mejor
distribución de responsabilidades económicas y de coordinación
con entidades federativas.
Un avance indispensable en el sector educativo fue la Crea-

ción del Consejo Nacional de Autoridades Educativas que se
constituyó como una nueva forma de trabajar con los titulares
de la educación en los estados a través de comisiones conjun-
tas para discutir y resolver los problemas regionales de la edu-
cación.
Tratando de modificar el sistema centralizado de la toma

de decisiones se implementó un programa innovador a través
del Programa Escuelas de Calidad que responde a las necesida-
des de garantizar la igualdad de oportunidades educacionales
para todos los estudiantes sin importar su estatus socioeconó-
mico, su origen étnico o su ambiente familiar. El Programa Es-
cuelas de Calidad (PEC) tiene un enfoque de gestión educativa
a través de una nueva gestión horizontal en donde la base de
la propuesta estratégica está centrada en la escuela; buscando
transformar el diseño de la política educativa, de una formula-
ción central, que concentra todas las decisiones acerca de las
prioridades, las estrategias, los recursos y su distribución, a un
esquema que permita generar proyectos desde la escuela hacia
el sistema educativo.
Este Programa es de concurrencia federal, estatal, munici-

pal y donde el sector social y privado, pueden participar. Los
recursos se destinan al mejoramiento de la calidad de la escue-
la, el material didáctico, la educación, el fortalecimiento de los
docentes y la formación de padres de familia; pero en donde
cada escuela genera su propio proyecto de mejoramiento.
Como estos, otros mecanismos se impulsaron durante el

sexenio para movilizar acciones en torno al mejoramiento de la

calidad de la educación en el país y contrarrestar los efectos

del sistema de antaño.
La creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la

Educación, como órgano rector de las pruebas nacionales e
internacionales sobre competencia y aprendizaje de los alum-
nos de todo el país, ha sido otro elemento favorable para la
toma de conciencia de una urgente reforma del sistema edu-
cativo ya que a través de este sistema se pudieron revisar y evaluar
la calidad de la enseñanza en el país.
Como esta herramienta, se elaboró también un Sistema

Nacional de Indicadores Educativos como un instrumento que
apoya a la toma de decisiones de los responsables de la edu-
cación; y el Sistema Nacional de Información Educativa donde
el público en general puede consultar acerca de los centros de
trabajo, las estadísticas educativas y administrativas, informa-
ción del control escolar, resultados de la pruebas de evaluación
y su localización georeferenciada.
En fin, toda una serie de mecanismos que permitieron te-

ner una mejor radiografía de la situación de la educación en el
país.
Los retos pendientes son de gran envergadura y requieren

de grandes consensos nacionales pues tienen que ver con po-
der y recursos. Uno de ellos que tiene que ver con el mejora-
miento en los procesos de asignación de recursos de competencia
de la SEP y el establecimiento de mejores mecanismos de ren-
dición de cuentas que transparenten las cuentas públicas del
uso de los recursos; la necesidad de concurrencia de la SEP y
de las autoridades del Distrito Federal de manera consensada,
asegurando la mejora de la calidad de la educación en la zona.
Y finalmente, revisar la previsión de los recursos y especialmente
el funcionamiento de las instancias de apoyo como la Coordi-
nación Nacional para la Planeación de la Educación Superior
(CONPES) y las Comisiones Estatales para la Planeación y Pro-

gramación de la Educación Media Superior (CEPPEMS).
La experiencia del sector educativo es fundamental para la

toma de decisiones de cualquier sector, política pública y para
la construcción de acuerdos desde abajo hacia arriba tomando
en cuenta las capacidades administrativas de los gobiernos lo-
cales.
Por otra parte este sector muestra la importancia que debe

darse a la participación de la sociedad civil tiene en un proce-
so descentralizador. La Ley General de la Educación en su capí-
tulo VII, sección 1, artículo 65 otorga la facultad a los padres
de familia para opinar acerca de la calidad de la educación de
sus hijos.
Este mecanismo es poco utilizado y valorado para incidir

en la transformación del sector, y habría que darle más peso a
la posibilidad de las asociaciones de padres de familia para exigir
y supervisar el desempeño de las escuelas.
Igualmente esta experiencia reciente trata de orientar los

efectos de la desconcentración administrativa que en realidad
solamente transfirió problemas a los estados sin prever las con-
secuencias de la calidad y el futuro de la educación en el país.
4.5. Una alternativa: la innovación local.
Se apuntaba que uno de los aspectos más interesantes de

la transformación centralista de México, surge desde el nivel más
cercano a la población.
Se ha observado el numero creciente de municipios y de

estados que con creatividad están transformando su realidad
local y están influyendo en la toma de decisiones de abajo ha-
cia arriba.

La exigencia ciudadana obliga a los gobiernos locales a no

sólo cumplir sino ir más allá de sus responsabilidades y a bus-
car alternativas de generación de recursos, de implementación
de servicios públicos eficientes, de innovación de políticas lo-
cales para resolver aquellos vacíos que por el diseño institucional
de sus administraciones se ha quedado rezagado. Los gobier-
nos locales a su vez han ido imponiendo desde abajo nuevas
formas de organizarse, de resolver sus problemáticas y de em-
plear sus recursos de acuerdo a lo que la ciudadanía les solici-
ta, e incluso de crear recursos propios en el mismo sentido. Los
gobiernos locales han inventado formas para complementar sus
facultades descentralizadas, los recursos transferidos y la toma
de decisiones.
En el caso de los municipios, se ha podido comprobar di-

cha transformación a través del número creciente y diverso de
programas locales en torno al desarrollo social, de participación
ciudadana a través de organizaciones locales de mujeres, padres
de familia, jóvenes, voluntarios, de desarrollo urbano en basu-
ra, transporte, agua, de desarrollo económico, de ecoturismo,
de reciclaje, de empresarios, de relaciones internacionales, etc.
La iniciativa del Premio Gobierno y Gestión Local del Cen-

tro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) ha permiti-
do documentar y divulgar estas experiencias desde 2001. Vale
la pena revisar el acervo del Premio para comprender más acerca
de la nueva realidad local mexicana 30 y entender las necesida-
des y capacidades de los municipios mexicanos para tomarlas
en cuenta en cualquier política pública con incidencia local.
Existen otras iniciativas que reconocen las experiencias lo-

cales como la CEPAL y la RIAD que vale la pena conocer*.
30
Ver: http://www.premiomunicipal.org.mx
* Experiencias en la Innovación Social, CEPAL y Fundación Kelog, existe desde 2004 y en
2005, la Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización reconoció experiencias
municipales exitosas.
5. A manera de conclusión: los

riesgos, retos y propuestas de la
descentralización en México.
5.1. Los riesgos de la descentralización.
Si bien la descentralización es necesaria y es irreversible pues

permite equilibrar el sistema de poder y mejorar la eficiencia
del gasto público, tampoco se puede considerar como el reme-
dio a todos los males.
Algunos riesgos de una descentralización sin cálculos ase-

verando únicamente sus beneficios, podría genera graves da-
ños como por ejemplo:
La desproporción entre la descentralización de las ta-

reas y los recursos o facultad para disponer de ellos,
puede ocasionar fallas en el sistema ya que éstos no serán
suficientes para cumplir con las tareas establecidas.
La falta de un sistema de equilibrio financiero efectivo

que tome en cuenta los aspectos regionales y los aspectos

de compensaciones, podría traducirse en la agudización

de las diferencias económicas y sociales persistentes entre
las regiones.
Considerar la descentralización como un indispensable

para la solución de la lucha contra la pobreza, el equi-
libro político y la solución a los problemas de servicios
públicos. La descentralización debe ser entendida como
un proceso en donde juegan fuerzas políticas contra-
rias, el mercado y el contexto social de tal modo que
ayuda a resolver los problemas cuando se deriva del
compromiso y la voluntad política de todos los actores.
La descentralización puede favorecer el mal uso de re-

curso y hasta la corrupción local si esta no se constru-
ye bajo mecanismos de transparencia, de rendición de
cuentas, de evaluación y de fortalecimiento local.
5.2. Retos y propuestas para continuar.
En la introducción partimos de tres preguntas, las cuales

fuimos tratando de contestar a lo largo del documento. A manera
de conclusión respondemos concretamente a ellas:
1) En México la “descentralización” ha sido en realidad una

“desconcentración administrativa” que transfirió a los
estados cargas burocráticas que la Federación delegó bajo
coyunturas políticas distintas a las actuales. Se recibie-
ron estas funciones y los recursos obedeciendo a lógi-
cas inerciales y políticas sin una previa concepción de
largo plazo acerca de lo que podían hacer los estados,
los municipios y la Federación. La desconcentración
administrativa no se realizó bajo el criterio de la eficien-
cia, de mejora de la calidad del desempeño del Estado,
lo que ha ocasionado graves consecuencias en la cali-
dad de los servicios aún cuando los recursos han conti-
nuado incrementándose. La descentralización hacia los

municipios ha sido propiamente una “devolución” pero
que desafortunadamente no estuvo acompañada por el
fortalecimiento institucional desde un principio.
2) La distribución actual de competencias, responsabilida-

des, facultades, atribuciones, funciones y recursos no esta
alineada coherentemente ni ayuda a la óptima organi-
zación del Estado. Hemos visto que en diversos casos se
cuenta con la responsabilidad de un servicio público pero
los recursos llegan vía un orden de gobierno intermedio,
o que existe la competencia para llevar a cabo una ta-
rea pública pero se carece de capacidades para ejercer-
las y entonces se delega a un orden “superior”; y
finalmente aún no contamos con un esquema de clari-
ficación de competencias que favorezca la coordinación
intergubernamental para el mejor desempeño publico.
3) Hemos visto también que el proceso de descentraliza-

ción a continuado su cause pero que no ha habido una
revisión integral de estos procesos. La Federación ha
descentralizado, delegado, desconcentrado y devuelto
facultades a municipios y estados, sin embargo este
proceso es aún desarticulado pues continua siendo
sectorizado, inercial y obedeciendo a coyunturas polí-
ticas. Cada secretaría según la voluntad y el interés de
trabajar con estados y municipios genera programas de
transferencias a estados y municipios, pero los grandes
retos son a nivel financiero pues estas facultades deben
ser transferidas acompañadas de recursos o de la facultad
para generarlos, y bien de una capacitación técnica en
la materia que se descentraliza. Por lo tanto, sigue ha-
ciendo falta una política coherente, articulada y de lar-
go plazo en la materia, que responda a: ¿qué puede hacer
mejor el municipio, qué los estados y qué la Federación
con el fin que funcione mejor el Estado?

Además, de estos tres puntos de conclusión, añadimos al-

gunos puntos más que ha sido resultado de las diferentes en-
trevistas y de los talleres realizados con las dependencias
federales.
4) Se coincide en que la ley de Coordinación Fiscal es in-

adecuada particularmente en materia de vigilancia, ren-
dición de cuentas y transparencia de la asignación y uso
de los recursos.
5) No existen fórmulas sencillas y diferenciadas que favo-

rezcan el desarrollo regional y que generen incentivos
de crecimiento económico local.
6) Las negociaciones sindicales no han favorecido en la efi-

cacia y el avance de los procesos de descentralización.
7) No se ha realizado una evaluación de los impactos de

la descentralización.
Sin ser exhaustivo en la lista respecto a la descentraliza-

ción en México, estos puntos al menos obligan a reflexionar sobre
la forma en que el proceso debe ser reorientado y transforma-
do hacia un verdadero sistema de equilibrio entre niveles de
gobierno.
Para ello, necesariamente habría que promover una descen-

tralización coherente que contrarreste los efectos negativos del
centralismo pero que no lleve a la dispersión, a la ineficacia y
corrupción, sino que construya las bases para una mejor coor-
dinación intergubernamental y cuyo objetivo sea la mejora admi-
nistrativa a todos los niveles y la respuesta eficaz del Estado
frente a los ciudadanos.
Con “coherencia” nos referimos a un alineamiento entre

la distribución de facultades, acompañado de los recursos y bajo
un criterio de responsabilidad donde el punto neurálgico no se

centre únicamente en los recursos sino en aquellas funciones
que se pueden realizar desde el municipio o el estado, solamente
para hacerse mejor.
Por nuestra parte, dejamos una serie de propuestas inme-

diatas en las que debemos comenzar a trabajar y abrir los es-
pacios de discusión para su concreción:
1)Promover una descentralización concertada: Es decir

construir espacios de dialogo e intercambio que generen una
visión más cooperativa y subsidiaria de las competencias entre
órdenes de gobierno, en donde la Federación tenga funciones
más normativas que operativas y en donde los gobiernos loca-
les cuenten con mayores márgenes de operación y gestión de
su desarrollo local, de forma que se garanticen los principios
de equidad entre regiones y autonomía de gestión de los go-
biernos estatales y municipales.
2)Promover una descentralización corresponsable: contar

con un esquema de clarificación y delimitación de funciones entre
órdenes de gobiernos en donde cada uno sea responsable de
sus competencias frente a la ciudadanía, sustentado en meca-
nismos de coordinación intergubernamental claros y eficaces;
en donde se promueva la colaboración y no la sujeción o el abuso
y en donde la tendencia sea el fortalecimiento de la acción
gubernamental a todas las escalas.
3)Promover una descentralización coherente: impulsar

un estrategia de descentralización que parta de un diagnostico
general de las funciones potencialmente descentralizables; es
decir de análisis que identifique las competencias y funciones
en las que los gobiernos estatales y locales son capaces de hacer.
La descentralización de competencias, funciones y recursos sólo
deberá impulsarse hacia las regiones y municipios donde, y en
las materias en las que, se garantice que los gobiernos locales

son capaces de realizar las funciones y gastar los recursos de

forma más eficiente y eficaz, en comparación con el gobierno
federal. Una descentralización de responsabilidades y compe-
tencias acompañada de la fuente de recursos y de fortalecimiento
institucional.
4)Promover una descentralización eficaz y eficiente: tener

en cuenta que éste es el fin último de la distribución de fun-
ciones y de recursos, puesto que el ejercicio gubernamental entre
órdenes de gobierno no busca crear otros poderes centraliza-
dos a nivel local, en donde las autoridades locales multipliquen
la centralización a su nivel y no impliquen a la población en la
toma de decisiones. El objetivo es que las funciones de gobier-
nos y el uso de los recursos públicos se hagan bien, se hagan
pronto y sean transparentes.
Para ello, será necesario contar con nuevos mecanismos de

distribución de los recursos, lo que significa que habrá que
revisar las fórmulas de distribución y adecuarlas a la realidad
actual bajo criterios que garanticen la equidad, en complemento
con estímulos a la eficacia, la solución de los rezagos y la ren-
dición de cuentas, y que no premien el statu quo o la pobreza.
Será necesario construir un método de evaluación per-

manente y funcional para todos los sectores, que se enfoque
en los impactos y en la calidad de los resultados y no en la
cantidad y/o en los recursos.
5) Promover una descentralización gradual y asimétrica:

la diversidad y heterogeneidad de las regiones del país, obliga
a realizar un verdadero diagnóstico nacional de las prioridades,
necesidades y capacidades locales, que permitan generar una
propuesta integral de descentralización a largo plazo. La des-
centralización impuesta a todos los estados y/o a todos los mu-
nicipios a partir de uno u otro sector ha generado efectos
negativos, por lo que la experiencia requiere de políticas de

descentralización a la medida de las necesidades locales en donde
sean los propios gobiernos locales que soliciten aquellas fun-
ciones con las que puedan cumplir y a través de las cuales pueden
generar mejores condiciones para su población.
El factor de la velocidad de la descentralización también debe

considerarse.
6) Promover una mayor transparencia en la rendición de

cuentas: el control presupuestal es necesario en todos los niveles
de gobierno tanto para la asignación de recursos, como para su
distribución y su utilización. Los avances son indudables, pero
aún debemos trabajar en torno a una cultura de la legalidad en
el uso de los fondos públicos. El país requiere renovar su federalis-
mo hacendario –incluyendo a los tres órdenes de gobierno y la
plena coordinación en materias de ingreso, gasto, deuda y pa-
trimonio- para tener una gestión eficaz y los recursos públicos
suficientes que permitan enfrentar los retos del siglo XXI, pro-
moviendo la competitividad y el desarrollo económico.
7) Promover un marco legal coherente y articulado: está

probado que el diseño institucional del federalismo mexicano
ha sido rebasado por la realidad, por la demanda ciudadana y
por las fuerzas políticas. Por ende, la redistribución y clarifica-
ción de competencias entre los órdenes de gobierno requiere
de acciones concretas y ostentadas en normas que le den
sustentabilidad al proceso, que le den coherencia, certidumbre
y que obliguen a la colaboración y subsidiariedad entre los di-
ferentes órdenes e instituciones de gobierno.
8) Un propuesta de ley de descentralización que coor-

dine y de coherencia a las políticas de las dependencias del Eje-
cutivo, que armonice las legislaciones estatales y las leyes
orgánicas municipales, y los reglamentos locales; por ende una

propuesta normativa adecuada a la realidad actual que no sólo

provoque pugnas políticas, sino el interés por un verdadero com-
promiso público de coordinación intergubernamental y trans-
parencia frente a la ciudadanía.
9) Una descentralización fundada en el fortalecimien-

to de las capacidades de gestión de los gobiernos locales:
es decir una clara redistribución de facultades que debe estar
respaldada por la profesionalización de los funcionarios públi-
cos locales, la asesoría técnica en materias especializadas de
finanzas locales, rendición de cuentas, administración, organi-
zación, planeación, medio ambiente, desarrollo rural, urbanis-
mo, servicios públicos; así como la actualización permanente de
materias como nuevas tecnologías de la información, participa-
ción ciudadana, discapacidad, cohesión social, derechos humanos;
es decir todas aquellas competencias que son potencialmente
descentralizables deben llevar consigo un programa de fortale-
cimiento de las capacidades institucionales para quienes se harán
responsables de ellas.
De tal suerte, las tareas son complejas y amplias, pero las

ganancias pueden ser mayores en beneficio de un país más fuerte
en sus instituciones.
5.3. Una instancia de promoción y apoyo: el Instituto

Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
El INAFED es un órgano desconcentrado de la Secretaría

de Gobernación cuyas competencias son impulsar un auténtico
federalismo, la descentralización y el desarrollo municipal.
A través de sus diferentes servicios el INAFED se ha con-

vertido en una institución de referencia en estas materia y pre-
cisamente uno de sus objetivos próximos será impulsar un proceso
de descentralización coherente y coordinado.
Entre las principales acciones del Instituto se encuentran:
Promoción, acompañamiento y seguimiento del fede-

ralismo, la descentralización y el desarrollo local.
Proponer políticas públicas que favorezcan el federalismo,

la descentralización y el desarrollo local.
Asesorar técnicamente a los gobiernos locales en Méxi-

co en materia de profesionalización del servicio públi-
co, indicadores de gestión local, tecnologías de la
información, relaciones internacionales y desarrollo ju-
rídico.
Cuenta con el programa de la Agenda «Desde lo local»

que promueve el autodiagnóstico para el mejoramien-
to de la calidad de las funciones de los municipios.
Contribuye al fortalecimiento de los gobiernos locales

y mantiene diferentes programas permanentes para ello
y en estrecha coordinación con entidades federativas,
instituciones, universidades, entre otros.
Particularmente en el tema de la descentralización:
El INAFED ha proporcionado apoyo técnico y de segui-

miento a procesos de descentralización como el caso de
SAGARPA, SEMARNAT, DIF entre otros.
El INAFED ha iniciado un proceso de apoyo a gobiernos

locales y dependencias federales para vincular, articu-
lar y fortalecer los esfuerzos de transferencias de res-
ponsabilidades. Estas acciones se enmarcaran en su
Programa de Impulso a la Descentralización que cuen-
ta con tres vertientes fundamentales: formar un banco
de datos en la materia que contribuya al mejor estudio

de la descentralización en México, realizar reuniones

permanentes con dependencias y estados, y promover
una política de descentralización de largo plazo.
Hasta el momento se han realizado talleres con las de-

pendencias federales los cuales han promovido un in-
tercambio de experiencias único en torno a las acciones
públicas de descentralización. A partir de los talleres de
descentralización se han establecido mecanismos entre
las dependencias federales para continuar intercambiando
experiencias y fortalecer la descentralización coordina-
da hacia los gobiernos locales para promover la capa-
citación e impulsar este proceso entre las autoridades
de los diferentes órdenes de gobierno.
Promover y difundir estas informaciones a funcionarios

federales, estatales, locales, a instituciones interesadas
y a la población en general.
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ras. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambien-

te, 2001.
Ley de Desarrollo Sustentable, 2001.
Catálogo de Programas Federales INAFED, 2005
Documentos oficiales del Instituto Nacional para el Federalismo

y el Desarrollo Municipal.
Información y participación de
dependencias federales en talleres
de descentralización:
— Dirección General de Enlace y Federalismo, de la Secre-
taría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Ali-
mentación (SAGARPA).
— Dirección General de Programas Regionales y Organiza-

ción Rural, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural y Alimentación (SAGARPA).
— Coordinación Sectorial de Planeación e Información, de

la Secretaría de Educación Pública (SEP).
— Dirección General de Política Ambiental, Regional y Sec-

torial, de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT).
— Coordinación General de Planeación y Centros, de la Se-

cretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
— Dirección General de Vinculación Cultural, del Consejo

Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA).
— Dirección General de Planeación Estratégica y Políticas

Sectoriales, de la Secretaría de Turismo (SECTUR).
— Dirección General de Alimentación y Desarrollo Comu-

nitario, del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia (DIF).

La producción y edición editorial de “Aspectos básicos de

la descentralización en México” estuvo bajo el cuidado del
Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal de la secretaría de Gobernación,se terminó de
imprimir en el mes de diciembre de 2006 en los talleres
de Reproscan, S.A. de C.V. con domicilio en Antonio Maura
No. 190, Col. Moderna, Deleg. Benito Juárez en México,
D.F., C.P. 03510.
Constando la edición de 1000 ejemplares.


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Universidad de Guadalajara

Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas

Este recurso informativo se considera un producto intelectual a favor de su autor;

Secretaría de Gobernación. (2006). Aspectos

Coordinación de Tecnologías para el Aprendizaje, Unidad de Diseño Educativo.

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 1

“Aspectos básicos de la descentralización en México” es una pu-

Lic. Gloria del Carmen Muñoz León

Lic. José Octavio Acosta Arévalo

Lic. Dalia Moreno López

Elaboración e integración: Dalia Moreno López

Colaboración de dependencias federales:

Agradecimientos especiales: Lic. Octavio Acosta Arévalo, Mtro. Rubén Monroy

Diseño editorial y portada: D.G. Eduardo López Muñoz.

Se autoriza la reproducción de esta obra citando la fuente o las fuentes uti-

2. ¿Por qué descentralizar en un país federal como

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 3

3.4. Fondos de lucha contra la pobreza y de

4. Avances en materia de descentralización en los últimos

5. A manera de conclusión: los riesgos, retos y propuestas

Los gobiernos municipales existen en México antes que los

La provisión de ciertos bienes públicos o servicios básicos

El Gobierno central regula los procesos económicos y trata

Con los años y con resultados desiguales en la generación

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 5

en la extrema concentración del poder político a la que se ha

Son los municipios los que deben actuar para solucionar

Durante la década de los setentas, nuestro país emprendió

Para tener un breve panorama histórico y conceptual so-

pal decidió elaborar este documento con el propósito de ini-

Gloria del Carmen Muñoz León

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 7

En México, la tendencia de las políticas de descentraliza-

En los siguientes periodos, las características de las políti-

A pesar de ello, paralelamente se fue transformando el rol

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 9

A más de tres décadas de la primera experiencia descen-

Los retos para implementar cualquiera de ellas son aún

Una verdadera descentralización supondría no sólo la trans-

Para ello tendríamos que empezar a debatir responsable-

Los resultados seguramente nos encaminarán a la impor-

Nosotros por lo pronto queremos empezar este camino,

seen conocer más acerca de cómo están repartidas las compe-

El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo

Primeramente partimos de los conceptos de la descentrali-

Para contestarlas, nos hemos apoyado a lo largo del docu-

Esperamos que este documento sea de utilidad, pero so-

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 11

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal 13

los países unitarios como federales han tendido hacia la descon-

Así, la descentralización ha sido un proceso que ha se ha

Y es que a pesar de los escasos resultados de los progra-

Por ende, no resulta sorprendente que la descentralización

No obstante, el término de descentralización es lo suficien-

En términos generales, la descentralización se define como

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