Está en la página 1de 98

Ariel Vázquez Elorza

UNIVERSIDAD DE CHILE
Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas

DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

Modernización de la Gestión Pública Municipal


en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, México:
Análisis del Fondo de Infraestructura Social Municipal.

Ariel Vázquez Elorza.

Santiago – Chile
Diciembre de 2003.
1
Ariel Vázquez Elorza

UNIVERSIDAD DE CHILE
Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas

DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

Modernización de la Gestión Pública Municipal


en el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, México:
Análisis del Fondo de Infraestructura Social Municipal.

Ariel Vázquez Elorza.

PROFESOR GUÍA: SR. JAIME ARTIGAS MORENO.


PROFESORAS DE COMISIÓN: SRA. PILAR ROMAGUERA GRACIA.
SRA. SARA ARANCIBIA CARVAJAL.
PROFESOR INVITADO: SR. RICARDO GARCÍA GUZMÁN.

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Santiago - Chile
Diciembre de 2003.

2
Ariel Vázquez Elorza

DEDICATORIA

A mis padres: Dr. Fortino Vázquez Díaz y Rosa Elizabeth Elorza García. Su paciencia, su comprensión,
sus palabras de aliento, su capacidad de animarme cuando más lo necesitaba; me permitieron concluir
felizmente este trabajo. A mi madrina Paulina.

3
Ariel Vázquez Elorza

AGRADECIMIENTOS

En la preparación de este estudio de caso he tenido la buena fortuna de haberme visto rodeado por hábiles
asesores, que gentilmente me han favorecido de su sabiduría, experiencia, reconocimiento y apoyo. Entre
ellos se encuentran:

Jaime Artigas Moreno. Agradezco su incansable paciencia, su constante buen humor y extraordinaria
capacidad para el trabajo creativo, que durante largas horas hicieron posible este trabajo.

Pilar Romaguera Gracia. Quiero expresarle mi reconocimiento, ya que sus consejos, recomendaciones y
orientación me fueron de gran valía, realizando una inapreciable aportación con su revisión.

Sarita Arancibia Carvajal. Con el más sincero agradecimiento por sus valiosas sugerencias y
orientación. Por concederme parte de su valioso tiempo.

Un momento grato en el desarrollo de este estudio de caso, es la oportunidad de agradecer a quienes me


brindaron sus comentarios para mejorar la calidad del mismo. Por desgracia la lista de testimonio de
gratitud, por amplia que sea, siempre resultará incompleta. Agradezco, a Alejandra Mizala, Nelly
Berenguer e Inés Navarro porque durante el Magíster me manifestaron su apoyo y amistad. Gracias a
Gabriela Rubilar por su colaboración en el desarrollo de este estudio.

A todos mis compañeros del Magíster y Curso de la CEPAL. Aprovecho para expresarles mi más
sincera gratitud por brindarme su apoyo siempre en las buenas y en las malas, favoreciéndome en sus
acertados comentarios y sugerencias.

4
Ariel Vázquez Elorza

RESUMEN

Este estudio de caso diseña un instrumento que permitirá orientar la inversión social de los
Municipios en México, incorporando indicadores de desempeño asociados a la modernización de
la gestión, que puedan ser cuantificables y evaluados por el Estado. Ofrece la oportunidad de
construir mecanismos de asignación presupuestaria que incentiven a los Estados y Municipios
que hayan demostrado resultados positivos en el cumplimiento de los objetivos de inversión
social. Para lograr este objetivo, este estudio analiza el Fondo de Infraestructura Social Municipal
(FISM) mexicano, identifica los principales obstáculos, debilidades y fortalezas de sus
mecanismos de asignación en los diferentes niveles de gobierno. El análisis a nivel estatal se
realiza en los municipios del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave que presentan
significativos niveles de pobreza y hacen un uso cercano al 11% de este fondo a nivel nacional.

Para medir el nivel de desempeño de los municipios veracruzanos, se propone crear un Índice de
Gestión de los Recursos Descentralizados -INGREDES-, que tiene como utilidad identificar el
nivel de avance, retroceso y/o estancamiento de la gestión Municipal en materia de pobreza, y
ligarlo a la asignación presupuestaria del año fiscal siguiente. A la vez, se examinan los criterios
bajo los cuales opera este fondo, sus objetivos, componentes, formas de operación, alcances y
limitaciones. La metodología propuesta para la construcción de este índice está conformada por
cuatro dimensiones: (1) desarrollo social; (2) fortalecimiento municipal; (3) infraestructura
municipal y (4) participación ciudadana. Conviene señalar que, si bien el índice de gestión se
desarrolla sobre la base de una entidad, tendrá la generalidad de ser replicable a escala nacional.

Para analizar su factibilidad y viabilidad se sometió tanto la propuesta de índice como el modelo
de gestión que lo sustenta a un ejercicio de simulación empírica. Para ello se priorizaron doce
variables de la dimensión desarrollo social, construidas a partir de información y datos
provenientes del Sistema Nacional de Información Municipal (2002) y del Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática Mexicano (2000). El ejercicio realizado se basó en el método
de componentes principales y permitió establecer distintos niveles de gestión municipal en
materia de pobreza por medio de la estratificación óptima. De esta forma, fue posible ordenar los
210 Municipios del Estado de Veracruz de acuerdo a su nivel de gestión obteniéndose cinco
estratos: 16% presentaron muy alta gestión, 32% alta, 29% mediana gestión, 20% baja gestión y
un 4% muy baja gestión municipal.

De manera complementaria a la clasificación del nivel de gestión municipal se plantea la creación


de un Fondo Concursable para el fortalecimiento de la gestión de los recursos descentralizados,
orientado a incentivar a los Municipios y Estados a reducir sus índices de pobreza; la misión de
este fondo será premiar a aquellos Estados y Municipios que demuestren resultados positivos en
materia social. Para sustentar su aplicabilidad se realiza una simulación de 5 Municipios
veracruzanos que mejoran sus índices en desarrollo social, en contraste con otros 5 ceteris
paribus. Los resultados de esta simulación arrojan que el sistema de incentivos constituye un
instrumento clave al momento de tomar decisiones de inversión social. También se constata que
la distribución de este fondo servirá de base para impulsar los objetivos del FISM. Paralelamente,
se argumenta sobre la viabilidad de implementar el modelo de gestión sin cambios legales, así
como su proyección y aplicabilidad del índice de gestión a escala nacional.

i
Ariel Vázquez Elorza

ÍNDICE DE CONTENIDOS PÁGINA

RESUMEN i
INTRODUCCIÓN..................................................................................................... 1

CAPÍTULO I DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO................................... 6


1.1 Descentralización y Federalismo................................................................. 6
1.2 Indicadores de Finanzas Públicas en México. ............................................ 8
1.3 La Focalización como Instrumento Orientador........................................... 13

CAPÍTULO II FONDO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL


(FISM) EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
FISCAL......................................................................................... 17
2.1 Objetivos, Elementos y Marco Jurídico...................................................... 17
2.2 Control y Supervisión.................................................................................. 18
2.3 Distribución del FISM en las Entidades Federativas................................... 19
2.4 Gobierno y Administración Pública Municipal Veracruzana...................... 20

CAPÍTULO III ANÁLISIS DEL FISM EN LOS GOBIERNOS


MUNICIPALES DEL ESTADO DE VERACRUZ................... 25

CAPÍTULO IV FORMULACIÓN DE UN MODELO DE GESTIÓN PARA


LA FOCALIZACIÓN DEL FISM.............................................. 35
4.1 Aspectos a Considerar en la Creación del Modelo................................... 35
4.2 Metodología del Modelo de Gestión........................................................ 40
4.3 Alcances y Limitaciones........................................................................... 57
4.4 Percepciones y Resultados Esperados...................................................... 57

CAPÍTULO V UN EJERCICIO DE OPERACIÓN EMPÍRICA..................... 58


5.1 Diagnóstico del Nivel de Gestión en Desarrollo Social........................... 59
5.2 Proyección y Aplicación del Modelo de Gestión a Escala
Nacional.................................................................................................... 71

CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS.................................................................... 73

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................... 77

ANEXOS.

N° 1 División Estatal de México............................................................................. 79


N° 2 Municipios del Estado de Veracruz................................................................ 80
N° 3 Fórmula de Cálculo del Índice Municipal de Pobreza (IMP)........................ 81
N° 4 Fórmula de Cálculo del Índice Global de Pobreza (IGP) .............................. 82
N° 5 Evolución de la pobreza en México Años 1989-2000.................................... 84

ii
Ariel Vázquez Elorza

ÍNDICE DE CONTENIDOS PÁGINA

N° 6 Índice: Brecha de pobreza (PG) México año 2000................................................... 85


N° 7 Índice: Foster-Greer-Thorbecke 2 (FGT2) México año 2000.................................... 86
N° 8 Datos Generales de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares,
México 2000..............................................................................................................
87
N° 9 Matriz de Correlaciones de los indicadores de Desarrollo Social........................... 88
N° 10 Resultados de Simulación de Indicadores de Desarrollo Social e Incentivos en los
Municipios Seleccionados......................................................................................... 89
ÍNDICE DE GRÁFICOS.
N° 1 Participación del gasto neto devengado del sector público presupuestario
en el PIB 1980-2002 Recursos Descentralizados (Porcentaje)...................... 10
N° 2 Gasto federalizado como porcentaje de la Recaudación Federal
Participable 1994 - 2001………………........................................................ 11
N° 3 Gasto Federal Descentralizado por Ramo 1998 – 2002. (Millones de pesos
a precios constantes del 2002)........................................................................ 13
N° 4 Porcentaje de Distribución del FISM en las Entidades Federativas
(Millones de pesos a precios constantes 2002)............................................... 19
N° 5 Índice de Recuento (H) en el Estado de Veracruz.......................................... 23
N° 6 El FISM como proporción del Ingreso obtenido de los Municipios
veracruzanos en 2001..................................................................................... 27
N° 7 El FISM como porcentaje de los Ingresos Obtenidos del Municipio (2001)
frente al Índice de Marginación...................................................................... 28
N° 8 Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios en los
Municipios con relación a sus Índices de Marginación.................................. 29
N° 9 Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios respecto al FISM.... 30
N° 10 Egresos Municipales en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) de
acuerdo al Índice de Marginación.................................................................. 31
N° 11 Sedimentación de los Valores de de los aspectos de desarrollo social................. 62
N° 12 Componentes en espacio rotado de los aspectos de desarrollo social................... 63
N° 13 Nivel de Gestión en Desarrollo Social en los Municipios correspondiente
al INGREDES................................................................................................... 65

ÍNDICE DE CUADROS.
N° 1 Responsabilidades (Actuales) de los Ámbitos de Gobierno........................... 9
N° 2 Clasificación del Ramo 033............................................................................ 12
N° 3 Institucionalidad del FISM en los Municipios veracruzanos................................. 17
N° 4 Marco de Control, Supervisión y Fiscalización del FISM en el Estado de
Veracruz.......................................................................................................... 18
N° 5 Integración de la Hacienda Municipal............................................................ 21
N° 6 Características Sociodemográficas del Estado de Veracruz........................... 23
N° 7 Índice PG y FGT2 en el Estado de Veracruz............................................................. 24
N° 8 Inconsistencias en el Ejercicio del FISM....................................................... 26
N° 9 Análisis FODA del FISM en el Marco de la Descentralización Fiscal
Municipal........................................................................................................ 26
N° 10 Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001)
en los Municipios de acuerdo al Índice de Marginación................................ 32

iii
Ariel Vázquez Elorza

ÍNDICE DE CONTENIDOS PÁGINA

N° 11 Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en


los Municipios respecto a la PEA en Actividades de Gobierno..................... 33
N° 12 Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en
los Municipios respecto al Índice de Marginación y PEA en Actividades de
Gobierno......................................................................................................... 34
N° 13 Dimensiones del Índice de gestión de los Recursos Descentralizados
(INGREDES).................................................................................................. 41
N° 14 Resumen de los Indicadores correspondientes al INGREDES...................... 56
N° 15 Estadísticos de los indicadores de desarrollo social.......................................... 59
N° 16 Estadísticos de KMO y prueba de Bartlett..................................................... 60
N° 17 Comunalidades de los aspectos de desarrollo social........................................... 61
N° 18 Varianza total explicada de los indicadores de los aspectos de desarrollo
social.......................................................................................................................... 61
N° 19 Matriz de coeficientes para el cálculo de las puntuaciones en las componentes de
los aspectos de desarrollo social................................................................................ 63
N° 20 Selección de Municipios según Nivel de Gestión en Desarrollo Social
para simulación del Ejercicio empírico..................................................................... 70
N° 21 Resumen de los resultados de Simulación de Indicadores de Desarrollo Social
en los Municipios Seleccionados............................................................................... 70
N° 22 Resumen de Indicadores de Desarrollo Social a escala Nacional............................. 71

iv
Ariel Vázquez Elorza

INTRODUCCIÓN.

En la mayoría de los sistemas federados y unitarios de los Gobiernos de América Latina y


del Caribe, se ha formalizado la descentralización de los recursos fiscales como parte del proceso
modernizador de la gestión pública, esta es una tarea indispensable de realizar, si se desea lograr
tasas elevadas de crecimiento económico y superación de la pobreza. Una política de focalización
eficaz de los recursos descentralizados es un requisito para lograr la eficiencia fiscal de un país,
mejorar la toma de decisiones y producir condiciones favorables para el desarrollo, lo cual
fortalecería la legitimidad de la descentralización fiscal.

El proceso de modernización de la gestión pública en México1, se ha realizado mediante


la aplicación de múltiples acciones, principalmente, a través de la descentralización
administrativa y fiscal que presuponen la adaptación del aparato estatal a las nuevas realidades
económicas, políticas y sociales. Lo anterior explica la creciente transferencia de funciones a los
gobiernos estatales y municipales por ejercer la responsabilidad del desarrollo local y lucha
contra la pobreza; así como, el incrementado de la participación y organización social.

Durante el sexenio del Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), la estrategia para
garantizar la articulación y el alcance de las metas de Modernización Pública fueron las
disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo de 1995-2000, a través del Programa de
Modernización Administrativa; que establecía importantes formalidades para el proceso de
descentralización incluyendo elementos de responsabilidad y profesionalización. También, se
crearon nuevos contrapesos que redefinieron las competencias y funciones fiscales iniciativa que
tuvo mayor auge en el ámbito central que en los Municipios.

Actualmente, el gobierno del Presidente Vicente Fox Quesada (2000-2006) se ha


propuesto fortalecer la gestión de la administración pública mediante programas orientados a la
profesionalización de los servidores públicos, el rendimiento de cuentas y la participación
ciudadana. Para impulsar lo anterior, se creó la Secretaría de la Función Pública -Federal- (SFP)
cuya finalidad es lograr las metas establecidas en el programa de gobierno.

1
El nombre Oficial de la República Mexicana es “Estados Unidos Mexicanos”, comúnmente se le denomina
“México”.

1
Ariel Vázquez Elorza

Tradicionalmente, las iniciativas en materia de modernización de la gestión y


coordinación fiscal, se habían desarrollado en México a escala central para ser recogidas en
forma de cascada por las Entidades2, pero muy lejos de ser incorporadas por los Municipios. Por
consiguiente, el presente estudio plantea la necesidad de generar cambios en las capacidades
municipales, y establecer los mecanismos e incentivos necesarios para que estos se conviertan en
actores principales del proceso de modernización y desarrollo local.

La descentralización ejercida en las últimas dos décadas ha sido un medio necesario para
mejorar la toma de decisiones locales, sin embargo, no es suficiente para que los Municipios
garanticen “políticas sociales” capaces de enfrentar la pobreza de manera efectiva; en la mayoría
de los casos, estos no cuentan con la capacidad, herramientas e incentivos para orientar
adecuadamente los recursos descentralizados y medir los resultados sobre el cumplimiento de sus
objetivos.

Una de las hipótesis de este trabajo es que los recursos descentralizados que otorga el
Gobierno Federal hacia los Municipios en la lucha contra la pobreza, incorporan en su
operatividad incentivos perversos para su focalización, principalmente en el ejercicio de la
gestión del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM)3. Una reducción del Índice
Municipal de Pobreza (IMP) significa menores recursos en las haciendas locales, esto disminuye
los incentivos para superar la pobreza, que es justamente el objetivo del fondo. Entonces, mejorar
el IMP requiere de esfuerzos que debieran ir acompañados con premios a la buena gestión
medidos a través de indicadores de desempeño.

Desde esta perspectiva, el presente estudio se propone avanzar en el desarrollo de a) una


propuesta innovadora que persiga mejorar la gestión pública de los recursos del FISM e
institucionalidad que actualmente desalienta y dificulta la operatividad del mismo; b) crear un
instrumento e indicadores de evaluación de la gestión del fondo que incorpore criterios de
eficiencia, eficacia, equidad y resultados, permitiendo orientar la focalización y uso del
presupuesto descentralizado que otorga la Federación a los municipios.

2
Por “Entidades” nos estaremos refiriendo a los Estados libres y soberanos y al Distrito Federal que conforman
México.
3
De acuerdo al Artículo N° 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, el FISM “se destina exclusivamente al
financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su
población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema...”

2
Ariel Vázquez Elorza

Los indicadores ayudarán a intensificar la rendición de cuentas, generando conocimiento


cuantitativo y/o cualitativo para conocer e incrementar la efectividad en los servicios municipales
y enfrentar las falencias que dificultan los objetivos del fondo.

Finalmente, es importante señalar que el desarrollo del análisis empírico se desarrollará


sobre la base representativa de los Municipios del Estado de Veracruz, en tanto que sus
características socioeconómicas muestran significativos niveles de pobreza.

En suma, los objetivos específicos son:


 Describir el mecanismo de distribución del FISM entre los Municipios del Estado de
Veracruz.
 Identificar y dimensionar los elementos internos y externos (legislación, burocracia,
dependencias, actores políticos, entre otros) que han frenado y limitado la ejecución y
objetivos del FISM.
 Diseñar y elaborar una propuesta metodológica, que asigne y focalice los recursos del
FISM en el Municipio veracruzano, sobre la base de indicadores de desempeño que
incluyan criterios de eficiencia, eficacia, equidad y resultados. Estos indicadores serán
agrupados en un Índice de Gestión de los Recursos Descentralizados (INGREDES)4 como
instrumento orientador en la toma de decisiones para enfrentar la pobreza. Esta propuesta
si bien será desarrollada sobre la base de un fondo y sólo en una entidad federativa, tendrá
la generalidad suficiente para poder ser aplicada al resto de la República.
 Elaborar una metodología que asigne y distribuya incentivos en aquellos ámbitos de
gobierno que demuestren mejoras en los índices de pobreza como medida de control por
resultados.

La estructura del presente estudio, consta de cinco capítulos; los tres primeros,
constituyen los aspectos substanciales para establecer la profundización de la problemática que
enfrentan los municipios respecto a los recursos descentralizados del FISM, los dos últimos
capítulos constituyen el planteamiento de la propuesta de modernización para el desarrollo e
innovación de la administración pública municipal.

4
Para fines prácticos, se abreviará en el resto del documento el Índice de Gestión de los Recursos Descentralizados
por INGREDES.

3
Ariel Vázquez Elorza

El capítulo I explica la conformación del proceso de descentralización en México, en la


génesis y trayectoria del sistema fiscal, que ha sido uno de los postulados primordiales en que se
apoya la estructura federalista. Además, se realiza un diagnóstico de los cambios, naturaleza y
características que tiene la actual organización presupuestaria en México, su evolución y como se
vincula a los órganos del gobierno Estatal y Municipal, dando cuenta de la etapa en la que
actualmente se encuentra. Por último, se destacan las ventajas que ofrece la Política de
Focalización como instrumento orientador de los recursos descentralizados, principalmente en el
diseño y aplicación de las acciones para enfrentar el rezago social.

El capítulo II se centra en la descripción de las características del FISM, tales como los
antecedentes, objetivos y marco jurídico. Asimismo, se presentan sus principales características
en el proceso de control, supervisión y fiscalización. Para revalorizar la operatividad del FISM, se
exponen algunas de las principales características de la pobreza en México, que justifican la
necesidad de incorporar indicadores de gestión del fondo para una mejor operatividad del mismo.

En el capítulo III se hace un análisis del FISM que evidencia las fortalezas y debilidades
que actualmente comprende su asignación en los Municipios del Estado de Veracruz. De este
modo, se exponen sus principales inconsistencias que dificultan el logro de sus objetivos
enmarcados en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Lo anterior, permitirá fijar las bases
sistemáticas para construir la propuesta del modelo de gestión.

Por su parte, el capítulo IV establece los criterios y metodología considerados en la


construcción de un Índice de Gestión de los Recursos Descentralizados (INGREDES). Así
mismo, se describe una visión integral de los conceptos, mecanismos y dimensiones que
determinarán la construcción de dicho índice. Para el análisis del índice de gestión y su desarrollo,
se plantea utilizar el Método de Componentes Principales el cual consiste básicamente en llevar a
cabo una combinación lineal de todas las variables e indicadores de modo que el primer
componente, sea una combinación que explique la mayor proporción de varianza de la muestra.

El último capítulo, contiene un ejercicio de aplicación empírico sobre el menú de


indicadores previamente establecidos en el capítulo precedente. En este caso, el análisis se basa
principalmente en examinar los indicadores relacionados con aspectos de desarrollo social en los

4
Ariel Vázquez Elorza

210 Municipios del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave5, ya que representa una Entidad
típica para el análisis de pobreza en el País. De manera complementaria, se desarrolla una
propuesta metodológica para asignar y distribuir incentivos en aquellos ámbitos de gobierno que
hayan demostrado resultados favorables en su gestión en materia de desarrollo social. Para ello,
se propone la creación de un Fondo Consursable para el fortalecimiento de la gestión pública.

Esta propuesta si bien se desarrolla sobre la base de un fondo y sólo en una entidad
federativa, tendrá la generalidad suficiente para poder ser aplicada al resto de la República
Mexicana. Para sustentar el modelo de gestión, se presentan algunos argumentos que evidencian
su viabilidad de proyección y aplicabilidad a escala nacional.

El trabajo finaliza con las conclusiones y la bibliografía de apoyo consultada para la


realización y desarrollo de este estudio de caso.

5
En los siguientes capítulos, se abreviara el nombre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave por Estado de
Veracruz.

5
Ariel Vázquez Elorza

CAPÍTULO I

DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO.

Elevar la productividad del gasto público es un imperativo que no


puede estar ausente de un pacto fiscal que sea satisfactorio para la sociedad.
(CEPAL, 1998)

1.1. Descentralización y Federalismo.


La descentralización en los países latinoamericanos6, se ha desarrollado mediante la
aplicación de múltiples acciones para superar el rezago social existente, esta estrategia se ha
impulsado en mayor medida a partir de los años ochenta debido al agotamiento del modelo
económico y políticas que se estaban aplicando. Esto, explica la creciente responsabilidad que
han asumido los gobiernos subnacionales por ejercer el desarrollo local 7, y el aumento de la
participación y organización de la sociedad.

En México, la descentralización de los recursos fiscales se funda en una estructura política


y económica de entes autónomos y distintos hacia el interior del Estado, lo que implica la
existencia de diferentes fondos y niveles de decisión que están representados en una República
Federal8 constituida por 31 entidades federativas, las cuales a su vez se encuentran divididas en
su territorio de 2.4309 Municipios y un Distrito Federal (Anexo N° 1).

En este marco, el proceso de descentralización se circunscribe sobre diversas esferas


institucionales que se traducen habitualmente en procesos técnicos y políticos, aludiendo a la
transferencia de recursos y atribuciones que el gobierno central se propone descentralizar a los
gobiernos subnacionales -órganos u organismos- para fortalecer la optimización en la toma de
decisiones, sin embargo, la efectividad con que se coordinen y orienten dependerá de la

6
En América Latina existen tanto Estados Federados (México, Brasil) como Estados Unitarios (Chile, El Salvador),
que se constituyen al interior de diversos niveles de gobierno con distintos grados de autonomía. Esto, en la
práctica no debería significar una limitante para el proceso de descentralización, ya que este, se considera como un
medio para mejorar la toma de decisiones y optimizar los recursos disponibles y no como un fin en sí mismo.
7
En un trabajo realizado por Arocena (2001) señala que referirse a lo local no está exento de ambigüedad, de
imprecisiones, de dificultades de definición ya que puede referirse a municipios, provincias, comunas, colonias e
incluso manzanas dentro de una ciudad. Sin embargo, cuando se define una política focalizada -caso del FOSIS en
Chile-, es importante apoyarse de actores locales que cuenten con capacidades suficientes para que la
implementación y operatividad de la política impulse el mejoramiento de las condiciones de vida de todos los
habitantes.
8
La Federación es la estructura orgánica de gobierno, adoptada libremente y de forma permanente por los Estados
miembros que la conforman.
9
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Base de datos del Sistema Nacional de
Información Municipal. México, 2000.

6
Ariel Vázquez Elorza

capacidad de los gobiernos (CEPAL, 1998). Desde el punto de vista teórico, la descentralización
propugna el mejoramiento de servicios públicos y la responsabilidad social de los gobiernos
locales, lo que podría generar impactos positivos para la toma de decisiones entre el Gobierno y
la Sociedad.

En vista de estas consideraciones, el Estado Mexicano ha desarrollado en las dos últimas


décadas distintos tipos de descentralización que se enmarcan en tres dimensiones: la política, la
administrativa y económica.

La <descentralización política>, es un medio que legitima la democracia de los Estados


federados, ya que al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y
decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la centralización improductiva y da
mayor consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma. Permite a la vez, que la
igualdad jurídica y política sea uno de los sustentos más consistentes del Estado moderno. La
transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a
organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión (Finot, 2001).

La <descentralización administrativa>, tiene su efectividad en el ámbito operativo


territorial, y se relaciona con el desempeño institucional que la administración pública es capaz
de generar. Por ende, valorizar la descentralización administrativa por el lado del desempeño
institucional, ubica la acción de gobierno en su relación externa con la sociedad civil y sus
agrupaciones ciudadanas. Es importante resaltar que la descentralización suele confundirse con la
desconcentración10 de las acciones de gobierno -principalmente en el ámbito central- cuyas
consecuencias pueden generar duplicidad de funciones entre los gobiernos subnacionales.

Finalmente, Finot (2001) señala que la <descentralización económica>, se enmarca en la


transferencia de las decisiones sobre la asignación de factores y procesos productivos referentes a
la provisión de bienes públicos mediante mecanismos políticos y administrativos, hacia la
competencia económica.
10
Desconcentración, se asocia a la delegación de funciones y dotar recursos para la ejecución y operación de
programas institucionales. Sin embargo, la forma de organización administrativa que se integra con órganos a los
que se les encomienda la ejecución de ciertas actividades están incluidas dentro del presupuesto general de la
dependencia central, pero carecen de personalidad jurídica propia; tampoco cuentan con autonomía orgánica; la
normatividad, la planeación y el control permanecen centralizados, mientras que las decisiones aplicativas de tales
normas y la prestación de servicios son competencia de la oficina central desconcentrada.

7
Ariel Vázquez Elorza

Esta visión integral, es útil para destacar que el proceso de descentralización no sólo
significa el cambio territorial de la institución o funciones, ni la ampliación de las instituciones
centrales, sino que debe ser un proceso autónomo integral que busque la confianza y el
fortalecimiento del federalismo11, la administración, la política y la incorporación de la
participación activa de la sociedad.

1.2. Indicadores de Finanzas Públicas en México.


El Federalismo (Fiscal) Mexicano ha pasado por tres etapas, que corresponden
principalmente a tres revoluciones sociopolíticas, económicas y jurídicas que se han vivido, y
cuyos resultados, han quedado plasmados en las siguientes Constituciones: 1) La del año 1824,
que es la era del nacimiento de la nacionalidad y donde se adopta el régimen Federal; 2) La
del año 1857, que es la conciencia de constitución de la república federal; y 3) La del año 1917
que ha sido la que ha permitido regir al País12 en los últimos años.

Desde entonces y hasta la fecha, las finanzas públicas en México han representado una
preocupación y lucha constante por aplicar ese sistema de una manera efectiva en su asignación
y distribución de los recursos públicos en los diferentes ámbitos gubernamentales. Por ello,
durante las últimas dos décadas se intensificaron los reajustes fiscales presupuestarios 13, que
permitieron fijar de manera parcial las reglas de la actual administración presupuestaria.

Después de grandes debates en el Congreso de la Unión y pugnas del Gobierno Estatal y


Municipal, en el año 1978, se aprobó la LCF, con la finalidad de crear y recaudar impuestos que
fueran distribuidos por la federación mediante una metodología genérica para evitar una
descoordinación fiscal. Así, a partir de 1980, se establecieron las bases para coordinar el sistema

11
El Federalismo, en un sistema jurídico - político que se caracteriza por la organización que hace el poder
constituyente de autonomías originarias. Simultáneamente, armoniza las relaciones descentralizadas y centrales.
Pero, se trata de una conjugación de relaciones donde lo óptimo no es el equilibrio puro o abstracto del poder, sino
una conformación balanceada de las capacidades gubernamentales y correlacionada de poderes que garanticen la
diversidad política y cultural en favor de la unidad del Estado, para acrecentar la vida civil de la sociedad y la
expresión pública de las organizaciones ciudadanas.
12
El Estado Federal ha representado un papel de primera magnitud en la vida de la sociedad, su presencia se hace
sentir decisivamente en el ámbito social, económico y político de las entidades federativas y de los municipios.
13
“En las Constituciones de 1824 y de 1857, no se delimitaron las competencias entre órdenes de gobierno y se optó
por un sistema de coincidencia de facultades tributarias, que la Constitución de 1917 mantuvo. Este sistema fue
evolucionando lentamente a raíz de la creación del sistema de participaciones en 1922 y la realización de las
convenciones nacionales fiscales de 1925, 1933 y 1947” (Barceinas y Monroy, 2002).

8
Ariel Vázquez Elorza

fiscal, y establecer mecanismos de participación de las haciendas públicas y distribución de los


ingresos federales.

Siguiendo esta misma lógica, en los años de 1983 y 1999 se reforma el Artículo N° 115
Constitucional, constituyéndose nuevas transferencias y atribuciones a los municipios (Cuadro
N° 1). Si bien, estas reformas han significado un avance en el proceso de fortalecimiento local,
no han sido suficientes para generar cambios de la situación de marginación y dependencia de los
Municipios (este tema se abordará en el capítulo III). Lo anterior, reafirma la necesidad de
fortalecer la gestión pública, técnica y financiera municipal, mediante instrumentos de fomento y
desarrollo para impulsar la capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad.

Cuadro N° 1
Responsabilidades (Actuales) de los Ámbitos de Gobierno.
Municipal: Estatal: Federal:
Agua. Educación. Defensa nacional. Política fiscal.
Alcantarillado. Salud. Relaciones internacionales. Recursos naturales.
Basura. Bienestar social. Comercio internacional. Regulación.
Calles locales. Medio ambiente. Política monetaria, divisas, Carreteras ínter estatales.
Policía. Carreteras regionales. sistema bancario. Transferencias monetarias a
Protección civil. Agua. Comercio ínter estatal. personas.
Parques. Alcantarillado. Inmigración. Subsidios a empresas e
Esparcimiento. Basura. Educación. industrias.
Medio ambiente. Calles locales. Salud. Aerolíneas y ferrocarriles.
Policía. Bienestar social. Policía.
Protección civil. Medio ambiente. Parques y esparcimiento.
Parques y esparcimiento.
Fuente: Rowland y Ramírez, (2000).

Actualmente, los Estados federados recaudan impuestos para el gobierno federal así como
para ellos mismos, el primero descentraliza en forma de Gasto Federalizado 14 parte de los
impuestos que se recaudan hacia los ámbitos de gobierno estatal y municipal. Esta dinámica
centralizada del País, a su vez fue transformando el tipo de políticas y de gestión articuladas en el
marco constitucional a través del tiempo, la cual trató de ir recuperando la legitimidad
democrática de los Estados federados y del Distrito Federal, creándose mecanismos de consenso
gubernamental que dieran luces y transparencia de los recursos fiscales altamente centralizados15.

14
La Federalización es la trasferencia de recursos, funciones, responsabilidades y atribuciones del Gobierno Federal
a los niveles de gobierno subnacionales para que operen dichos recursos.
15
El Artículo N° 25 de la Constitución establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, a su
vez señala que el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al
cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que
otorga la Constitución”. De la misma manera, el Artículo N° 26 de la Constitución establece la creación de un
Plan Nacional de Desarrollo (PND) en el cual se deben sujetar los programas de la administración pública federal.

9
Ariel Vázquez Elorza

La promoción del crecimiento y desarrollo de las finanzas públicas ha desarrollado una de


las vertientes en las que el Federalismo encuentra una mayor expresión económica y social, en
armonizar las responsabilidades y compromisos de los diferentes niveles de gobierno para
fortalecer sus funciones y autonomía en la toma de decisiones (Gráfico N° 1). Por tanto, la
creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal busca fortalecer la estructura fiscal entre
las haciendas subnacionales a través de mecanismos de transferencias del gobierno federal.

Gráfico N° 1
Participación del gasto neto devengado del sector público presupuestario en el PIB
1980-2002 Recursos Descentralizados (Porcentaje).
50
45 44.16
41.56
40 38.48
35
Porcentajes

32.46 31.93
30
25 23.61
23.99 23.81
20
15
10 7.09
6.29 6.72 6.81
5 5.43 5.03 5.09 7.30
3.58 3.79 3.18 3.33 2.89 3.30
0
80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20
Años Gasto Neto Devengado Gasto Descentralizado

Elaboración propia en base a información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, Cuenta
de la Hacienda Pública Federal, 1980-1990, Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP); Cuenta de la Hacienda Pública
Federal, 1991-2001 y Presupuesto de Egresos de la Federación 2002, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

En el Gráfico N° 1 se aprecia que la participación del gasto neto devengado del sector
público presupuestario ha sufrido una disminución durante el periodo 1988-2002 de 41.56% a
23.61% respectivamente. Si se consideran los recursos que se han descentralizado a los gobiernos
subnacionales, estos reflejan un relativo aumento durante los últimos doce años de 5.43% en
1993 hasta 7.09% en 2002. Hay que destacar que este incremento relativo, se mueve en
contrasentido con la reducción que ha experimentado el gasto neto devengado, lo que significa
una continuidad y estabilidad en la política de descentralización.

La evolución del Gasto Descentralizado, también se puede apreciar como proporción de la


Recaudación Federal Participable16 (RFP) donde queda de manifiesto que en los últimos años, el
gobierno federal ha asignado recursos considerables a los gobiernos subnacionales (Gráfico N° 2).

16
La Recaudación Federal Participable (RFP), representa lo que obtiene la federación por todos sus impuestos así
como por los derechos de extracción del petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los

10
Ariel Vázquez Elorza

Gráfico N° 2
Gasto Federalizado como porcentaje de la Recaudación Federal Participable 1994-2001.

Elaboración Propia, basada en H. Gadsden, (2001).

El Gráfico N° 2, muestra un incremento de los recursos descentralizados de la RFP a


partir del año 1994 a 2001, con una variación porcentual del periodo de 71%. Por su parte, se
distingue que en el año 1997 se comienza a incrementar el porcentaje descentralizado desde un
53% a un 60% para el 2001. Esta relación porcentual, se traduce en un aumento de las
responsabilidades para los gobiernos subnacionales, que significa ampliar sus capacidades
gubernativas, para legitimar la política de descentralización.

Modelo de Transferencias Estatales.


Uno de los aspectos fundamentales de un Estado democrático, es determinar el nivel de
trasferencias hacia los gobiernos subnacionales. Estas, pueden estar supeditadas tanto por la
responsabilidad de la recaudación de los impuestos, como por asignación del gasto para combatir
los problemas del rezago social. Dentro de las transferencias federales más importantes se
destacan los Ramos 028 y 033 (Gráfico N° 3). El Ramo 028 conocido como Participaciones a
Entidades Federativas y Municipios17, encuentra su sustento jurídico en la LCF, que establece los
lineamientos de distribución, aplicación y supervisión de los recursos tanto para los Estados
como para los Municipios. La medida de distribución entre los Estados se realiza mediante
criterios de equidad, redistribución y desempeño recaudatorio fiscal.

mismos conceptos. Aquí, no se incluyen el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus
derivados, ni los derechos extraordinarios sobre la extracción del petróleo. Tampoco los impuestos sobre tenencia
o uso de vehículos y sobre automóviles nuevos; ni la parte de la recaudación correspondiente al impuesto especial
sobre la producción y servicios (Artículo N° 2, LCF 2002).
17
Las Participaciones son asignaciones de recursos fiscales que otorga el Gobierno Federal a los Estados,
Municipios y Distrito Federal, a través del Fondo General de Participaciones, y de Fomento Municipal, destinados
a cubrir la parte de los ingresos federales que recaudan las oficinas receptoras y que les corresponden de acuerdo
con las disposiciones legales; son canalizados para el cumplimiento de objetivos nacionales; INEGI, 2000.

11
Ariel Vázquez Elorza

Por su parte, el Fondo General de Participaciones se constituye con el 20% de la


Recaudación Federal Participable que obtenga la federación en un ejercicio. De este porcentaje,
el 45.17% se distribuye en proporción directa al número de habitantes que tenga cada Entidad
(federativa) de acuerdo a la información al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI). Otro 45.17% del monto se distribuye basándose en elementos de
participación de impuestos de cada Entidad. Mientras que, el 9.66 % se distribuye en proporción
inversa a las participaciones por habitante de la Entidad.

Las Aportaciones18 Federales del Ramo 033, tienen como propósito impulsar el desarrollo
regional a través de la implementación de distintos fondos descentralizados, que pretenden
afrontar los desequilibrios entre las mismas regiones geográficas, los grupos sociales y los
sectores productivos (Cuadro N° 2).

Cuadro N° 2
Clasificación del Ramo 033.
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FEBN).
II. Fondo de Aportaciones para Servicios de Salud (FSS).
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
a) Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE).
b) Fondo (Aportaciones) para la Infraestructura Social Municipal (FISM).
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FAFM o FORTAMUN).
V. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos.
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Publica de los Estados y del Distrito Federal.
Fuente: Ley de Coordinación Fiscal, México 2002.

El Cuadro N° 2 muestra la clasificación del Ramo 033, el cual se compone de siete


fondos, de los cuales el I, II, III inciso a) V, VI y VII son administrados directamente por las
dependencias del ejecutivo de los Estados. Los fondos III inciso b) y IV son distribuidos por la
Federación a los Estados y de éstos a los Municipios.

Un hecho relevante es que las Aportaciones del Ramo 033 se han incrementado
paulatinamente como porcentaje del gasto federal descentralizado de un 2.98% en 1998 hasta
3.53% en 2002, esto demuestra el compromiso que ha asumido el Gobierno Federal en el
fortalecimiento del federalismo fiscal (Gráfico N° 3).

18
Las Aportaciones Federales, son recursos que la federación transfiere a las haciendas de los Estados, Municipios y
Distrito Federal, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que opera cada tipo de
aportación que establece la LCF, 2002.

12
Ariel Vázquez Elorza

Gráfico N° 3
Gasto Federal Descentralizado por Ramo 1998 – 2002 (Millones de pesos a precios constantes del 2002).
8
7
6
5
Porcentaje

4
3
2
1
0
Años 1998 1999 2000 2001 2002
Ramo 33 Ramo 28 To tal

Elaboración propia en base a información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados con
información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1980-1990, SPP; Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2001,
SHCP y Presupuesto de Egresos de la Federación 2002, SHCP. Ramo 025 1_/ De 1998 a 2001 es igual al total ejercido en el
Ramo 025; en el PEF para 2002 existe un monto adicional de 6,513.8 millones de pesos, bajo el concepto de Previsiones.

Esta visión general del modelo de transferencias Estatales, es útil para analizar el FISM,
que representa uno de los principales fondos para enfrentar la pobreza en el ámbito Municipal, al
mismo tiempo, constituye un porcentaje muy importante de los ingresos en las haciendas
Municipales (su análisis se aborda en el capítulo III).

En importante destacar que el proceso de descentralización presupuestaria en las dos


últimas décadas, si bien ha mejorado la toma de decisiones y autonomía gubernativa, no
representa una garantía para suponer que los recursos en el interior de los Municipios se orienten
de manera efectiva a los sectores con mayor vulnerabilidad y pobreza extrema. Por ende, se
plantea la necesidad de incorporar mecanismos que permitan mejorar la distribución de los
recursos en la lucha contra la pobreza.

1.3. La Focalización19 como Instrumento Orientador.


Los recursos del FISM no sólo se encuentran en un momento de revalorización, sino
también en un proceso de racionalización y ordenación. Es decir, la descentralización es
necesaria para enfrentar la pobreza pero no suficiente, ya que no garantiza que los recursos sean

19
El concepto de Focalización como tal, no aparece en los diccionarios de la lengua española, sin embargo,
Raczynski (1995), señala que su utilización se ha incorporado en los debates técnicos–políticos. Lo anterior
representa una señal positiva, ya que su recepción como nuevo concepto en el Gobierno es una invitación a aceptar
una nueva cultura de hacer las cosas para enfrentar la pobreza. Por otro lado, la palabra Targeting significa:
destinar, apuntar, objetivo, blanco; y alude a determinar un blanco o meta objetivo en los sectores mas necesitados.

13
Ariel Vázquez Elorza

orientados de manera objetiva a los sectores más pobres en los territorios Municipales. En este
sentido, conviene destacar las ventajas que ofrece la Política de Focalización para mejorar la
orientación y efectividad de los recursos descentralizados, principalmente en el diseño y
aplicación de las acciones para enfrentar el rezago social.

Con el desarrollo de políticas sociales, el Gobierno Federal se sentía obligado a transferir


recursos de manera permanente y universal a través de mecanismos generalmente elaborados y
ejecutados en el ámbito central, lo cual legitimaba las acciones del sistema de gobierno; la tarea
era formular políticas de subsidios fiscales a todos los estratos sociales sin concernir las
necesidades reales y condición de vida. Hoy, desde mi perspectiva existen por lo menos tres
razones que refuerzan la utilización de la focalización de los recursos públicos, y son:

 A partir de las dos últimas décadas los gobiernos de países en desarrollo se han
enfrentado con diversos desequilibrios macroeconómicos, tales como: crisis fiscales y
financieras, que en la práctica implican mayor incertidumbre del gasto social, es decir,
los recursos se tornan más limitados y escasos.
 Asimismo, se han intensificado los problemas sociales, como son: el incremento de la
desigualdad social, deterioro en la distribución del ingreso, carencia de acceso y
oportunidades, mayor incapacidad de la fuerza de trabajo, entre otras.
 Dudas sobre la calidad de la gestión pública en el gasto de los programas federales
que otorga el Estado, así como de las capacidades institucionales para asumir nuevas
responsabilidades y compromisos hacia los destinatarios objetivo.

A la luz de este panorama de desequilibrio institucional y social, le corresponde al


Municipio un papel clave para contrarrestar las consecuencias negativas de los actuales
programas de ajuste estructural. De este modo, la Focalización se trasforma en un instrumento
que ofrece la ventaja de incluir elementos de selección y facilitar la incorporación de las personas
o sectores que se encuentran por debajo de cierto umbral de pobreza o riesgo, en tanto que, se
mejora la gestión pública y se optimizan los recursos descentralizados.

Por otra parte, una política de focalización centra el énfasis en la creación de


oportunidades y la discriminación positiva para aquellos grupos que requieren de mayor apoyo
institucional. A la vez, ofrece la ventaja de crear incentivos para la participación de la sociedad y

14
Ariel Vázquez Elorza

capital social, principalmente, en los estratos más pobres, promoviendo la coordinación de


esfuerzos entre Estado y Sociedad que en definitiva fortalece la legitimidad e iniciativa de las
políticas sociales.

La experiencia de políticas de focalización en Chile20, han demostrado ser un instrumento


eficiente para superar la pobreza, ya que selecciona y orienta los recursos a quienes realmente
necesitan el apoyo gubernamental. No obstante, esta política puede presentar falencias de tipo
operativo, principalmente cuando se excluyen a grupos que aún encontrándose dentro del umbral
de la pobreza, no reciben el programa por diversas razones, tales como, la limitación de la
cobertura debido a la escasez de recursos o falta de capacidad institucional instalada en los
municipios, entre otras.

Desde esta panorámica, resulta relevante enfatizar que tanto las políticas universales como
las focalizadas contienen bondades y limitaciones que hacen que el estudio y diseño sea más
riguroso y puntual. Debido a que la mayoría de los municipios carecen de coordinación,
capacidad institucional y antecedentes cuantitativos sobre los beneficiarios potenciales para
operar la focalización de sus “propios recursos”, es imprescindible generar mecanismos e
instrumentos que permitan impulsar el mejoramiento del desempeño operativo de los recursos
descentralizados del FISM (este planteamiento se abordará en el capítulo IV).

Los desafíos en la lucha contra la pobreza involucran diversas dimensiones, no obstante,


la focalización se fortalece en la medida en que aumenta la confianza, compromiso y credibilidad
tanto del gobierno como de la sociedad. Por esta razón, el proceso de descentralización no sólo
debe enfocarse a la canalización de transferencia de los recursos fiscales, sino que, paralelamente
hay que aumentar la convicción y capacidades de los entes locales, para que en conjunto se tomen

20
La Ficha de los Comités de Asistencia Social (CAS) en Chile, que se remonta al año de 1979, tuvo como objetivo
inicial constituir un instrumento para la focalización de programas asistenciales, particularmente del Subsidio
Único Familiar y de las Pensiones Asistenciales. A partir de 1990 se utiliza en la priorización y selección de
beneficiarios para los subsidios de Vivienda Básica y Progresiva, y de Agua Potable y Alcantarillado (Mideplan
Chile, 2000). Por otro lado, el caso del Fondo de Solidaridad de Inversión Social (FOSIS) es un instrumento que
ha tenido importantes resultados, debido a que optimiza los recursos e incentiva la participación ciudadana a
través de una coordinación de esfuerzos de los actores locales (Arocena, 2001). Este fondo enfatiza en priorizar la
inversión territorial a sectores con el apoyo de distintas herramientas como son las “matrices de análisis de
riesgo” que ordenan y describen un conjunto de componentes relativos a la situación de personas, familias o
sectores.

15
Ariel Vázquez Elorza

las mejores decisiones. De lo contrario, se conseguirá que lo se descentralice sean los problemas
y no el aprendizaje y cooperación en la construcción de soluciones.

Entonces, la operatividad del FISM requerirá en la práctica de una institucionalidad sólida


y de un profundo conocimiento cuantitativo de los beneficiarios y no beneficiarios: Encuestas de
Hogares, Censos de Población y Fichas de identificación de la población objetivo, de tal manera
que los recursos se focalicen en respuesta a la realidad social. En consecuencia, los buenos
resultados dependerán no sólo de la voluntad política, sino también de la capacidad de gestión, de
información, profesionalización y concientización de la estrategia de desarrollo local, que
involucre el esfuerzo técnico y político, compromiso y participación por parte de los actores
correspondientes.

16
Ariel Vázquez Elorza

CAPÍTULO II
FONDO DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL (FISM)
EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL.

La consolidación de comportamientos basados en valores de confianza y cooperación podrían


mejorar la eficacia de las políticas públicas (sinergia positiva) o evitar partidas de gasto
sustancialmente desviadas o solapadas no deseables (sinergias negativas).
(Zapico-Goñi, 1999)
El propósito de este apartado es examinar las características del FISM en el marco de la
descentralización fiscal, fundamentalmente en los Municipios del Estado de Veracruz (Anexo N°
2). Asimismo, se examina la operatividad del fondo, sus objetivos, marco jurídico y actores que
intervienen en su implementación, ejecución y fiscalización. Para justificar la importancia del
análisis del fondo, se presentan algunos de los indicadores más importantes de pobreza a nivel
Estatal y Nacional que evidencian la necesidad de revalorizar la operatividad del mismo.

2.1. Objetivos, Elementos y Marco Jurídico.


Para comprender el funcionamiento y operatividad del FISM se presenta a continuación
sus principales características.
Cuadro N° 3
Institucionalidad del FISM en los Municipios veracruzanos.
Marco Los montos se determinan anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Capítulo
Regulatorio V, Artículos N° 25, 32, 33, 34, 35, de la LCF; y el Capítulo III de la LCF para el Estado y los
Municipios Veracruzanos.
Uso de Su asignación presupuestaria se realiza mediante la fórmula y metodología señalada en el
Instrumentos Capítulo V de la LCF previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social. (Anexo 3). Los
cálculos son responsabilidad de la Secretaría de Finanzas y Planeación para el caso
Veracruzano.
Contexto Se ejerce en los términos que definan los ayuntamientos, previo acuerdo y aprobación con el
Municipal Consejo de Desarrollo Municipal. (Art. N° 20 LCF para los Estados y Municipios del Estado de
Veracruz.)
Objetivo El propósito es enfatizar el carácter redistributivo de estos recursos hacia aquellos Municipios
General con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema a través del Índice Municipal de
Pobreza.
Desarrollo Los Municipios pueden disponer de hasta un 2% de los recursos, para realizar
Institucional un programa de desarrollo institucional, bajo convenio tripartito con el
Ejecutivo Federal, a través de la SEDESOL, el Gobierno del Estado y el
Municipio de que se trate. Adicionalmente, podrán destinar hasta de un 3% de
sus respectivos recursos, para orientarlos como gastos indirectos en la
realización de las obras antes señaladas y un 5% para prevención
presupuestaria21.
Elaboración Propia en base a la Ley de Coordinación Fiscal (Federal y Estatal) 2002.

21
Con el objeto de prever contingencias inflacionarias que regularmente modifican el presupuesto de obra pública
hay una recomendación de destinar hasta un 5% del techo financiero del fondo para el renglón de previsión
presupuestaria que les permita a los ayuntamientos hacer frente a estas necesidades.

17
Ariel Vázquez Elorza

2.2. Control y Supervisión.


Dentro de los aspectos más importantes del FISM se encuentran el control y la
supervisión que se realiza en los Municipios y Estados. El Artículo N° 46 de la LCF establece
que “Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las Entidades
Federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias leyes y
reglamentaciones22. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios destinados
específicamente a los fines establecidos en los citados artículos” (Cuadro N° 4).

Cuadro N° 4
Marco de Control, Supervisión y Fiscalización del FISM en el Estado de Veracruz.
Proceso Presupuestario Manejo Presupuestario Organismos Fiscalizadores
(Recursos Fiscales) (Actores) (Actores)
 Secretaría de Hacienda Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Iniciación – Descentralización
y Crédito Público. Administrativo, hoy Secretaría de la Función
(RAMO 033) FISM  Estado de Veracruz. Pública.

 Estado de Veracruz. Órgano de Fiscalización Superior


Distribución a las Entidades y
Municipios hasta su ejecución  Municipios. (ORFIS), Secretaría de Finanzas y
parcial y total. Planeación (SEFIPLAN), Contraloría
Estatal y Consejo de Desarrollo
Municipal (Auditoria Social).
 Estado de Veracruz. Congreso Estatal mediante la Contaduría Mayor
Fiscalización de las cuentas
Públicas del Estado y de los  Municipios. (CDM de Hacienda y conforme a sus propias leyes para
Contraloría Social) revisar dependencias estatales y municipales sobre
Municipios.
el Gasto descentralizado Ejercido.
 Dependencias del Entidad de Fiscalización Superior de la
Fiscalización de la Cuenta
ejecutivo Federal. Federación cámara de diputados del
Pública Federal.
 Congreso Estatal. Congreso Federal (D.O.F. 30/Julio/1999).
Elaboración Propia en base al Artículo N° 46 de la LCF, 2000.

En el Cuadro N° 4, se observa que la supervisión del manejo del Fondo está a cargo de
diversas autoridades, que operan de acuerdo a la etapa del proceso presupuestario. En el ámbito
federal es la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados quien fiscaliza la Cuenta
Pública Federal que corresponda, verificando que las dependencias del Ejecutivo Federal
cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales, en la ejecución de los
recursos de los fondos del Ramo 033. Por otra parte, las responsabilidades administrativas, civiles
y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación
indebidos de los recursos, son determinadas y sancionadas por las autoridades federales y/o
estatales, según corresponda y de conformidad con sus propias legislaciones.

22
El Municipio Mexicano, cuenta con el “Bando de Policía y Buen Gobierno” el cual rige las acciones de gobierno
dentro de la Administración Pública Municipal.

18
Ariel Vázquez Elorza

En el Estado de Veracruz es el Órgano de Fiscalización (ORFIS) el que opera dichas


funciones, bajo las acciones de a) Prevenir, b) Capacitar, c) Detectar, d) Corregir, e) Notificar
para solventar, y sólo si fuese necesario, f) Sancionar. Asimismo, fiscaliza y apoya a las
haciendas municipales. Es así, que la fiscalización se transforma en una inspección, vigilancia,
auditoria, control y evaluación del ejercicio y repartición del presupuesto asignado al FISM.

2.3. Distribución del FISM en las Entidades Federativas.


El Fondo de Infraestructura Social (FIS) representa alrededor del 2.5% de la Recaudación
Federal Participable, y está integrado, por un lado, del Fondo de Infraestructura Social Estatal
(FISE) que corresponde al 0.303% del monto que se distribuye entre los Estados sobre la base del
Índice Global de Pobreza -IGP- (Anexo N° 4). Por otro lado, se compone por el Fondo de
Infraestructura Social Municipal (FISM) que representa el 2.197% del monto que se distribuye en
los Municipios en función del Índice Municipal de Pobreza. En concreto, la distribución del
FISM en el país se realiza de la siguiente manera:

Gráfico N° 4
Porcentaje de Distribución del FISM en las Entidades Federativas
(Millones de pesos a precios constantes. 2002).

11.50710674 10.9938461

15
% del FISM por

2002
10
Estado

2001

Años
2000
5
1999
1998
0
CA
AG
B. C
B. C

CO .
CO .
CH
CH
D .F
DG
GT
GR
HG
J AL
ME
M IC
MO
NA
N .L
OA
PU
QR
Q. R .
S. L O.
SI N
SO
T AB
T AM
T LA S.
VER
YU
Z AC

Estados
MP
S.

I S.
I H.

O.

Y.

E.

N.

C.
X.
.
AH
L.

O.

.P.
O.
O.

X.

O
.
.
.S

.
R.
.

H.

X.
.

.
O

1998 1999 2000 2001 2002

Elaboración Propia en base a información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados con
información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1980-1990, SPP; Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1991-2001,
SHCP y Presupuesto de Egresos de la Federación 2002, SHCP. Los montos para el D.F no están disponibles.

En el Gráfico N° 4, se muestra que los recursos que obtiene el Estado veracruzano por
conducto del FISM se han incrementado a través del tiempo, constituyendo para el año 2002 el
11% del total en el País. Hay que hacer notar que estos aumentos se deben en parte al incremento

19
Ariel Vázquez Elorza

de los recursos federales en materia de gasto social, lo que presupone mayores ingresos para los
Municipios. Esto, genera un desincentivo para que los gobiernos locales no se preocupen por
disminuir los factores del IMP, ya que saben de antemano que recibirán más recursos del fondo
aun sin haber demostrado resultados favorables respecto a los objetivos del mismo (el análisis del
FISM en el Estado de Veracruz se desarrolla en el capítulo III).

2.4. Gobierno y Administración Pública Municipal Veracruzana.


La administración pública Estatal y Municipal se ejerce mediante los Gobernadores y
Presidentes municipales respectivamente que son elegidos democráticamente y regidos por un
conjunto de normas legislativas que se enmarcan en la Constitución23 de los Estados Unidos
Mexicanos. El Estado de Veracruz es parte integrante de la Federación Mexicana, libre y
autónomo en su administración y gobierno interiores; representa el 3.7% de la superficie del país
y cuenta con una población de 6,908,97524 habitantes, distribuidos en 210 municipios que
representan el 8% del país. Geográficamente, colinda al norte con Tamaulipas y el Golfo de
México; al este con el Golfo de México, Tabasco y Chiapas; al sur con Chiapas y Oaxaca; al
oeste con Puebla, Hidalgo y San Luis Potosí.

Municipios del Estado de Veracruz.


La personalidad jurídica del Municipio está reconocida en el Artículo N° 115 de la
Constitución que establece “Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de la división territorial y de
la organización política y administrativa el Municipio libre”. Con las recientes modificaciones
constitucionales, se han transferido al Municipio nuevas responsabilidades, principalmente, de
servicios básicos, readecuación y retención de los impuestos sobre la propiedad y las tarifas por
el uso de dichos servicios.

El Municipio es un ente público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, que


atiende las necesidades particulares de una colectividad localizada en una determinada

23
La Constitución Mexicana, establece en el Artículo N° 40 que es “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática y federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente al régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de la ley
fundamental”. Asimismo, el Artículo N° 41 señala que “El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes, en
los casos de competencias de éstos, y por los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores”.
24
Resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) 2000.

20
Ariel Vázquez Elorza

circunscripción territorial, con una autoridad administrativa que coincide con la autoridad
política. A su vez, se integra de cinco elementos fundamentales: población, territorio, gobierno,
autonomía y relación de vecindad. La administración pública municipal es gobernada por un
Ayuntamiento el cual se compone de un Presidente Municipal, el Síndico y los Regidores; como
cuerpo colegiado, celebra cesiones periódicamente en cabildo y como órgano jerárquico superior
al Municipio. Las funciones que principalmente sobresalen son las de legislar sobre bandos y
ordenanzas, y de reglamentos internos.

La Hacienda Municipal se conforma por los bienes de dominio público municipal; así
como por las aportaciones voluntarias, los impuestos municipales, derechos, productos,
aprovechamientos, participaciones, contribuciones, tasas adicionales que decrete el Estado sobre
la propiedad inmobiliaria, la de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras,
las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles y demás ingresos fiscales se
establezcan a su favor, de acuerdo a las disposiciones legales.

El Control Hacendario Municipal se realiza mediante diversas acciones, dirigidas


fundamentalmente a vigilar y verificar el cumplimiento del ejercicio del gasto público del
patrimonio municipal, así como de los programas institucionales que aprueba el Cabildo y en su
caso, el Consejo de Desarrollo Municipal -CDM- (Cuadro N° 5).
Cuadro N° 5
Integración de la Hacienda Municipal.
CORRECCIONES
INICIA PROCESO Elaboración: APROBACIÓN:
*Recursos provenientes de Ley H. Cabildo(Recursos SÍ
de Ingresos. provenientes de la Ley de
ENTREGAR CUENTA *Presupuesto de Egresos.
PUBLICA MAYO, Ingresos, FAFM)
*Proyecto Ley de Ingresos Observaciones para las
SIGUIENTE AÑO Consejo de Desarrollo
FISM-FAFM autoridades
Municipal (FISM)
* Programas de Inversión. correspondientes.

EVALUACIÓN FINAL
NO
 H. Cabildo INFORMES FISM-FAFM:
 Consejo de Desarrollo Municipal. *1er reporte- 9 abril AUTORIZACIÓN SÓLO
*2do reporte-9 julio RECURSOS
*3er reporte- 8 octubre PROVENIENTES DE LA
Recursos provenientes dela Ley de Ingresos LEY DE INGRESOS
INFORMES Mensual (dentro de los primeros 25 días de
FINALES cada mes). Art.72, fracc. XIII. L.O.M.L.
EVALUACIÓN
MODIFICACIONES O *H. Cabildo.
CIERRE DEL EJERCICIO TRANSFERENCIAS *Consejo de Desarrollo Mpal. EJERCICIO DEL:
ARBITRIOS – 31 DICIEMBRE PRESUPUESTALES Presupuesto de Egresos.
FISM-FAFM – 16 Diciembre 16 Octubre Programas de Inversión.
Fuente: Manual de Fiscalización, Cuenta Pública Ramo 033: FISM y FAFM, Órgano Fiscalizador del Estado de Veracruz (ORFIS) febrero de
2003.

Importancia del FISM en la lucha contra la Pobreza.

21
Ariel Vázquez Elorza

Dado que los Municipios representan las instancias para una efectiva descentralización de
las funciones y responsabilidades del desarrollo local, resulta imprescindible que incorporen en
sus programas de gobierno indicadores de gestión, que muestren los avances que han obtenido en
la lucha contra la pobreza. Bajo esta concepción, el presente apartado tiene el propósito de
examinar algunas características e índices de la pobreza que justifican la necesidad de revalorizar
la operatividad y buen manejo de los recursos del FISM.

El Índice de Recuento (H), determina el porcentaje de población pobre que se encuentra


por debajo de la línea de pobreza o la línea de indigencia; su cálculo consiste en dividir la
población catalogada como pobre entre el total de la población (CEPAL, 2001). El índice H para
México es de 41.1% de la población total, lo que representa que 4 de cada 10 mexicanos se
encuentra en situación de pobreza. Sin embargo, cuando se comparan los valores con el año de
1989 se observa que ha habido una disminución tanto en pobres no indigentes como en
indigentes, en alrededor de 6.6 millones de personas (Anexo N° 5).

El índice PG mide el déficit de ingresos de los pobres con respecto a la línea de pobreza o
de indigencia, según el caso (profundidad de la pobreza). De acuerdo a la teoría, este índice no
considera la desigualdad en la distribución del ingreso. A pesar de lo anterior, este indicador
puede representar una medida importante en el momento de diseñar políticas públicas respecto a
los recursos del FISM, en tanto cuanto ofrezca luces para la toma de decisiones. Para el caso de
México, el déficit relativo de ingresos del total -la Brecha de la Pobreza (PG)- de los pobres
representa un 15.8% respecto a la línea de pobreza (Anexo N° 6).

El Índice de Foster-Greer-Thorbecke2 (FGT2), es un indicador que se utiliza para medir la


intensidad de la pobreza medida a partir de la brecha de pobreza (PG) pero incorporando además
un elemento que logra capturar el efecto de la menor o mayor distancia entre el ingreso real de
una persona pobre y la línea de pobreza o de indigencia, según sea el caso. Los resultados
muestran que en México la pobreza total en el área rural es mucho más severa que en el área
urbana, siendo casi tres veces más intensa (Anexo N° 7).

Cuando se elaboran políticas públicas en materia social, es importante considerar los


índices de H, PG y FGT2 para reconocer cuanta población es pobre y en que sectores de la
sociedad se encuentran, pero no es suficiente, el verdadero desafío para los Gobiernos es contar
22
Ariel Vázquez Elorza

con instrumentos que potencien las acciones en beneficio de la población más desprotegida. En
estas condiciones, es conveniente destacar que para focalizar los recursos del FISM en los
Municipios veracruzanos hacia los grupos objetivo, implica conocer las características
relacionadas con la pobreza en cada uno de ellos. Por ello, se presentan a continuación algunas
particularidades sociodemográficas y de la pobreza para el caso veracruzano.

Cuadro N° 6
Características Sociodemográficas del Estado de Veracruz.
Población Indígena 10.91% PEA 2,378,799 (34.4%)
Porcentaje de la Población Alfabeta 85.1% Promedio de Escolaridad 6.4
Porcentaje de la Población Analfabeta 14.9% Total de Viviendas Part. Habitadas 1,597,311
Localidades 22,032 Con Drenaje 67.8%
Rurales 21,757 Con Agua Entubada 72%
Urbanas 275 Con Energía Eléctrica 89.4%

Fuente: Cuarto Informe de Gobierno del Estado de Veracruz 2001-2002 e INEGI 2000.

Un elemento a destacar, es que aproximadamente el 98% de las localidades de la Entidad


pertenecen a localidades rurales. Por otra parte, el promedio de escolaridad es apenas de 6.4 lo
que significa un nivel educativo bajo de la población. En general, las características que se
muestran en el Cuadro N° 6, explican el alto porcentaje del FISM que recibe la Entidad en
proporción al monto total del país.
Gráfico N° 5
Índice de Recuento (H) en el Estado de Veracruz.

Área Urbana Área Rural

No pobres 1,556,183 No pobres 1,481,284


(53.4%) (36.2%)
Ingreso Per cápita

Ingreso Per cápita

LP = LP =
Pobres No indigentes $1330 Pobres No indigentes $665
742,204 1,210,073
(25.5%) (29.6%)
LI = LI =
$ 831 $ 475
Indigentes 615,297 Indigentes 1,398,635
(21.1%) (34.2%)

q q’ # Personas q q’ # Personas

Elaboración propia en base a resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer
trimestre de 2000, Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

23
Ariel Vázquez Elorza

Como se aprecia en el Gráfico N° 5, el índice H en el área rural es de 63.8%, de este


porcentaje, el 29.6% corresponde a los pobres no indigentes y el 34.2% a Indigentes. En cambio,
para el área urbana se reduce el índice H a un 46.6% de pobreza total. El número de pobres
totales en ambas áreas geográficas representa para el Estado de Veracruz el 56.6% cifra superior
al promedio del país, esto significa, que 5 de cada 10 veracruzanos se encuentra en situación de
pobreza.

Cuadro N° 7
Índice PG y FGT2 en el Estado de Veracruz.
Pobres totales Indigentes totales Pobres no indigentes
Índice PG 24.18 8.18 6.74
Índice FGT2 13.051 3.50 2.10
Elaboración propia en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer trimestre de 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

En Cuadro N° 7, muestra que la brecha de la Pobreza (PG) de los pobres totales en el


Estado de Veracruz, representa un 24.18% respecto a la línea de pobreza. La pobreza total
muestra mejores condiciones para los pobres no indigentes, es decir, que un indigente se
encuentra en peores condiciones para salir de la pobreza. Finalmente, el FGT2 evidencia que la
pobreza total en los indigentes es mucho más severa que en los pobres no indigentes.

24
Ariel Vázquez Elorza

CAPÍTULO III
ANÁLISIS DEL FISM EN LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
DEL ESTADO DE VERACRUZ.

“los indicadores... proporcionan a los gestores el feedback imprescindible para poder llevar a
cabo su tarea con efectividad, al permitir el seguimiento y el autocontrol... pero también son
esenciales para los responsables políticos que, como contrapartida al mayor grado de
autonomía atorgado a los directivos operacionales, exigirán estar informados periódicamente y
de forma precisa sobre el cumplimiento de los objetivos y planes establecidos previamente”.
(Mendoza, X. 1993)

La evolución de la descentralización fiscal en México, ha impulsado que las finanzas


públicas subnacionales sean consideradas como un mecanismo de legitimidad impositiva que
fortalece la toma de decisiones en los sistemas democráticos. Sin embargo, el criterio de entrega
del FISM es inadecuado y presenta en la práctica inconsistencias en su ejecución y focalización,
debido a que mejorar las condiciones de pobreza significa para los Municipios menos recursos
presupuestales25. Sin embargo, se debe hacer notar que este es un problema general que enfrenta
cualquier programa que tiene este sistema de asignación de recursos.

Inconsistencias del FISM.


Un sistema que entrega los fondos en función del nivel de pobreza disminuye los
incentivos para superar la pobreza, que es justamente el objetivo del programa, por tanto, el
sistema de entrega del FISM establecido en la LCF es inadecuado. Por otra parte, la mayoría de
los municipios veracruzanos carecen de capacidades en su evaluación de resultados, gestión de la
información técnica, que en conjunto ocasionan ineficiencias en la asignación de los recursos.

El Cuadro N° 8 presenta algunas de las principales inconsistencias en el manejo del FISM


que detectó el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS) en la Cuenta
Pública del Estado en el año 2001.

25
El 28 noviembre de 2003, la Secretaria de Desarrollo Social, del Gobierno Federal Josefina Vázquez Mota admitió
ante alcaldes de diferentes Estados del País en la conferencia "Presente y Futuro Social de México", que el “El
programa Ramo 033, creado en el sexenio de Carlos Salinas para combatir la pobreza, se ha quedado rezagado y
requiere de una profunda revisión”. Al respecto señaló, "Creemos que en su momento, cuando nace, responde a
muchas de las inquietudes y urgencias del municipio, (pero) el Ramo 033, por decirlo de algún modo, se ha
quedado como a la mitad del camino", "Tenemos que hacer que el Ramo 033 no sólo apoye más a quienes menos
avances tienen en la superación de la pobreza. Me parece que tenemos no que castigar al municipio que ha hecho
una muy buena tarea sino crear incentivos que le permitan seguir fortaleciendo esa tarea". Fuente:
http://www.mural.com/nacional/articulo/325171/

25
Ariel Vázquez Elorza

Cuadro N° 8
Inconsistencias en el Ejercicio del FISM.
Ordenes de pago sin firmas de autorización. Anticipos no amortizados.
Anexos de Cuenta Pública incompletos. Diferencia entre recursos ejercidos y comprobados.
Diferencia entre los registros contables, Ejercicio de la acción Gastos Indirectos sin elaborar
comprobado, pagado y reportado. el presupuesto conceptual.
Falta de presentación de la balanza de Desorden en la integración de expedientes unitarios,
comprobación de los Gastos. entre otros.
Falta de presentación de estados de cuenta
bancarios.
Fuente: Órgano de Fiscalización del Estado de Veracruz, 2001.

Si bien, la LCF facilitó las bases de asignación presupuestaria para los Municipios, no ha
sido suficientemente capaz de generar transformaciones en la operatividad del FISM al interior
de los gobiernos locales, puesto que no incorpora mecanismos que incentiven el logro de sus
objetivos e implementación de una política de focalización hacia los sectores objetivo. De la
misma manera, los instrumentos de evaluación carecen de indicadores sobre los resultados, que
son mas bien de tipo presupuestario.

Cuadro N° 9
Análisis FODA del FISM en el Marco de la Descentralización Fiscal Municipal.
Clasificación Característica Categoría
Existen posibilidades de mejorar las capacidades gubernativas locales.
Fortaleza Reforzando las acciones del proceso de descentralización fiscal.
Elementos
Relación negativa que evidencia fragilidad y supeditación técnica y
Debilidad hacia el
económica del Municipio con el Estado.
interior
Oportunidad Impulsar la modernización de la gestión pública municipal, ampliando la Elementos
cobertura de la oferta de los servicios sociales. hacia el
Amenaza Fragilidad por las inconsistencias y anomalías que enfrentan los Municipiosexterior
en la ejecución del Fondo. Actividades que entorpecen la transparencia por
intereses políticos.
Elaboración propia en base a antecedentes del Manual de Fiscalización, Cuenta Pública Ramo 033 del Órgano de
Fiscalización Superior del Estado de Veracruz, 2002.

El Cuadro N° 9 muestra un análisis FODA que permite visualizar tanto las fortalezas y
oportunidades como las amenazas y carencias del FISM (Estas consideraciones, se retomarán en
el capítulo IV para construir el modelo de gestión). Desde esta perspectiva, las condiciones que
impone la descentralización fiscal del Estado, resulta conveniente incorporar sistemas de
medición por resultados que legitimen la política de descentralización, pero sobre todo, las
acciones que los ayuntamientos realicen en un marco de compromiso y responsabilidad social.

26
Ariel Vázquez Elorza

Recursos del FISM como porcentaje de las haciendas municipales (2001).

El FISM ha llegado a ser uno de los ingresos más importantes de los municipios en el
Estado de Veracruz. Este hecho, presupone mayores responsabilidades y desafíos en la lucha
contra la pobreza desde lo local. A continuación se presentan las relaciones del FISM con algunas
características propias de los Municipios veracruzanos.

Gráfico N° 6
El FISM como proporción del Ingreso obtenido de los Municipios veracruzanos en 2001.
20
% del FISM de los Ingresos Municipales
% del FISM de los Ingresos obtenidos Municipales 19
N Válidos 208.00
Válidos 18 18
Perdidos
Perdidos 2.00
Media 35.21 16 16
Mediana 35.58
Moda 19.33a
Desv. típ. 12.77 13
Asimetría .02 12 12
Error típ. de asimetría 10 11
.17
10
Curtosis -.05 9
Error típ. de curtosis 8
Número de Muni cipi os

.34

Mínimo 5.27 6 6 6
Máximo 74.95 5
Percentiles 25 26.79 4 4
50 35.58 3 3

75 43.98 2 2 2
0 1 1 1
a. Existen varias modas. Se mostrará el
15

25

35

45

55

65

75
5

Se Mostrará el menor de los


valores
Porcentaje del FISM en los Ingresos Municipales
Elaboración Propia en base a resultados de la Cuenta Pública 2001, del Órgano de Fiscalización Superior del Estado
de Veracruz, México.

El Gráfico N° 6, señala que el FISM representa en promedio el 35% de los ingresos


obtenidos en los Municipios veracruzanos (2001). El rango como medida de la dispersión se sitúa
entre el 5.27% y 75%, es decir de 69.68%, lo que evidencia la existencia de una gran diversidad
socioeconómica entre los municipios. A pesar de que el rango de variación es grande, se puede
apreciar en el histograma que las observaciones tienden a concentrarse entre el 27.5% y 45%.
Asimismo, el coeficiente de variación se ubica en 0.362, lo que implica que la magnitud de la
desviación típica en comparación con la media es relativamente considerable.

27
Ariel Vázquez Elorza

Los resultados anteriores, expresan la importancia del FISM en los ingresos de los
Municipios veracruzanos. Por ello, resulta conveniente sentar las bases para un reordenamiento y
rediseño de la gestión del fondo, el cual debiera incluir criterios e instrumentos que incentivaran
la reducción de los índices de pobreza.

Distribución del FISM en los Municipios respecto al Índice de Marginación.


En el capítulo II, se señaló que el sistema de entrega del FISM está en función del IMP el
cual incorpora cuatro variables que tratan de medir el grado de pobreza en los Municipios. Por
otra parte, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) elabora el Índice de Marginación 26 (IM)
que mide el grado de carencia que tienen los Municipios en materia de vivienda, educación y
empleo. Por tanto, conviene conocer el grado de asociación que tienen ambos índices, para
evidenciar la preeminencia del IMP como instrumento orientador del FISM.

Gráfico N° 7
El FISM como porcentaje de los Ingresos Obtenidos del Municipio (2001)
frente al Índice de Marginación.
80

70

60

50

40

30

20

10
0 R² = 0. 45 31
-2 -1 0 1 2 3 4
a
Ind i ce d e Ma rg in a ci ón 2 00 0 (CON APO) Sig. 000
a.
Variable predictoras: (Constante), Índice de Marginación.
Elaboración propia en base a los resultados de la Evaluación de la Cuenta Pública del Estado de Veracruz, del
Órgano de Fiscalización (ORFIS), 2001.

El Gráfico N° 7, muestra que confirmando la asociación lineal positiva detectada


mediante el coeficiente de correlación lineal simple, a medida que aumenta los valores del IM
aumentan los ingresos municipales por conducto del FISM. Sin embargo, se puede constatar que

26
Los indicadores que conforman el IM son: % de población analfabeta de 15 años o más; % de población sin
primaria completa de 15 años o más; % de ocupantes en vivienda sin drenaje ni servicio sanitario exclusivo; % de
ocupantes sin energía eléctrica; % en viviendas sin agua entubada; % de viviendas con algún nivel de
hacinamiento; % de ocupantes en viviendas con piso de tierra; % en población en localidades con menos de 5000
habitantes y % de población con ingreso de hasta dos salarios mínimos.

28
Ariel Vázquez Elorza

en algunos Municipios no se da esta relación. Esto se debe, en parte, a que el IMP recoge cuatro
indicadores de los nueve que incorpora el IM. Cabe enfatizar, que este último es utilizado para
representar el grado de marginación de los Municipios, mientras que el IMP sirve para entregar
los fondos del FISM.

El IM explica el 45% de la variación del porcentaje del FISM como relación de los
ingresos obtenidos en los Municipios. Por su parte, las estimaciones de los parámetros del
modelo indican que el valor asociado al estadístico de contraste es significativo al 1%, Con este
mismo criterio podemos observar que la asociación lineal entre el IM y el porcentaje del FISM en
los Ingresos Municipales es estadísticamente significativa.

Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales 27 de los Municipios con relación a sus
Índices de Marginación.
Cuando se delega la responsabilidad a los Ayuntamientos para que decidan cómo y bajo
qué criterios operen dicho fondo, se presupone que estos cuentan con la capacidad, información
y medios de evaluación para focalizar dichos recursos. De tal manera, que aquellos Municipios
con mayor grado de Marginación “deberían en teoría” destinar mayores recursos y esfuerzos para
enfrentar la pobreza, fundamentalmente en Obras Públicas y Acciones Sociales, ya que
representa un ítem muy importante en la lucha contra la pobreza.

Gráfico N° 8
Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios con relación a sus Índices de Marginación.
100

80

60

40

20

-2 0 R ² = 0 .1 9 0 8
-2 -1 0 1 2 3 4
a
Sig. 000
Ind i ce d e Ma rg in a ci ón 2 00 0 (CON APO)
a.
Variable predictoras: (Constante), Índice de Marginación.
Elaboración propia en base a Resultados Definitivos del Censo Nacional de Población y Vivienda INEGI, 2001.

27
Obras Públicas son las Asignaciones destinadas a la creación de infraestructura física, mediante la realización de
obras públicas que contribuyan a la formación de capital del país (INEGI, 2000).

29
Ariel Vázquez Elorza

En el Gráfico N° 8, se representan los valores de egresos brutos que los Municipios


destinan en Obras Públicas y Acciones Sociales como porcentaje de sus Ingresos Obtenidos en el
año 2001 con relación a su Índice de Marginación (2000). Se distingue, que confirmando la
asociación lineal positiva detectada mediante el coeficiente de correlación lineal simple, a medida
que aumenta los valores del IM aumenta el porcentaje de los egresos a Obras Públicas y Acciones
Sociales. No obstante, se constata que en algunos Municipios no se da esta relación. Dado que
este es una situación en la que se involucran otros factores que no se están identificando, se
sugiere este tema como un caso relevante para explorarse en un futuro.

Por otra parte, la variación del IM explica el 19% de la variación en los egresos destinados
a obras públicas y acciones sociales en los Municipios. Asimismo, las estimaciones de los
parámetros del modelo indican que el valor asociado al estadístico de contraste es significativo al
1%. Con este mismo criterio podemos observar que la asociación lineal entre el IM y el
porcentaje de los Ingresos Obtenidos que se destina a Obras Públicas Municipales es
estadísticamente significativa.

Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales de los Municipios con relación a sus
Ingresos por conducto del FIMS.
Resulta relevante explorar cuál es la relación que tienen los Municipios en destinar
recursos a Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) de acuerdo a los montos que reciben del
FISM. Esto, permitirá conocer el compromiso social que formalizan los Municipios en su
territorio.
Gráfico N° 9
Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios respecto al FISM.
100

80

60

40

20

-2 0 R² = 0. 30 69
0 10 20 30 40 50 60 70 80 a
Sig. 000
% Fism como Ing res os Obteni dos Muni cipal es (OR FIS)
a.
Variables predictoras: (Constante), % FISM como Ingresos obtenidos Municipales01
Elaboración propia en base a Resultados Definitivos del Censo Nacional de Población y Vivienda (INEGI), 2001. y
Órgano de Fiscalización del Estado de Veracruz (ORFIS) 2001.

30
Ariel Vázquez Elorza

El Gráfico N° 9, manifiesta la relación que existe entre el porcentaje que destinan los
Municipios a Obras Públicas y Acciones Sociales, de acuerdo a la proporción del FISM que
reciben como ingresos fiscales para el año 2001. Se observa que, confirmando la asociación
lineal positiva detectada mediante el coeficiente de correlación lineal simple, a medida que
aumenta los valores del FISM aumenta el porcentaje destinado a Obras Públicas. Sin embargo, se
puede constatar que en algunos Municipios es muy pobre esta relación. Esta situación puede
darse por múltiples factores que no se están identificando y que pueden explicar esta correlación,
por tanto se sugiere este tema como un caso relevante para explorarse en un futuro.

Por su parte, la variación del FISM explica el 30% de la variación del porcentaje que se
destina a Obras Públicas y Acciones Sociales respecto a los egresos totales en los Municipios. De
la misma manera, en las estimaciones de los parámetros del modelo indican que el valor asociado
al estadístico es significativo al 1%. Con este mismo criterio podemos observar que la asociación
lineal entre el FISM y el porcentaje a obras públicas es estadísticamente significativa.

Gráfico N° 10
Egresos Municipales en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) de acuerdo al Índice de Marginación.
70
65
60
55
50
45
N.Indi ce Marginaci ón
40
35
M uy bajo
30
25 Bajo
20
M edio
15
10 Alto
5
0 M uy alt o
0% - 20% 40.01% - 60% 80.01% - 100%
20.01% - 40% 60.01% - 80%

Porcentaj e Destinado a Obras Públi cas y Acc. Soci ales por Muni cipi o 2001
Elaboración propia en base al Sistema Nacional de Información Municipal 2000 y Resultados Definitivos del Censo
Nacional de Población y Vivienda, 2000 INEGI; CONAPO.

El Gráfico N° 10 constata que cuando aumenta el IM se incrementan los Municipios que


destinan una proporción de egresos en obras públicas entre el rango de 0% a 40% concentrándose

31
Ariel Vázquez Elorza

mayoritariamente entre el 40% y 60%. De los Municipios que cuentan con un IM Muy Alto, 4 de
ellos destinan una proporción de egresos en obras públicas de 80% a 100%.

Cuadro N° 10
Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001)
en los Municipios de acuerdo al Índice de Marginación.
Indice de Marginación
Muy bajo Bajo Medio Alto Muy alto Total
Obras 0% - 20% Recuento 6 3 2 5 6 22
Sociales % de Obras Sociales 27.3% 13.6% 9.1% 22.7% 27.3% 100.0%
20.01% - 40% Recuento 1 13 22 21 5 62
% de Obras Sociales 1.6% 21.0% 35.5% 33.9% 8.1% 100.0%
40.01% - 60% Recuento 1 1 12 59 18 91
% de Obras Sociales 1.1% 1.1% 13.2% 64.8% 19.8% 100.0%
60.01% - 80% Recuento 3 10 16 29
% de Obras Sociales 10.3% 34.5% 55.2% 100.0%
80.01% - 100% Recuento 2 4 6
% de Obras Sociales 33.3% 66.7% 100.0%
Total Recuento 8 17 39 97 49 210
% de Obras Sociales 3.8% 8.1% 18.6% 46.2% 23.3% 100.0%

Elaboración propia en base al Sistema Nacional de Información Municipal 2000 y Resultados Definitivos del
Censo Nacional de Población y Vivienda INEGI; CONAPO.

El Cuadro N° 10 muestra que de los 49 Municipios que padecen de un IM Muy Alto, solo
20 destinan un porcentaje entre el 60% y 100% a egresos en obras públicas. Los resultados en
general, muestran la diversidad de discrecionalidad y compromiso social que tienen los
Municipios para destinar recursos a acciones sociales.

Egresos en Obras públicas y Acciones Sociales 28 de los Municipios respecto a la PEA


en Actividades de Gobierno29.
Cuando la PEA en actividades de Gobierno genera mayor productividad y eficiencia, se
pueden observar los resultados en la buena gestión y gobierno. Por ello, la profesionalización de
los funcionarios públicos son una pieza clave en la operatividad de las actividades gubernativas.
A continuación, se muestra la relación existente entre la PEA en actividades de Gobierno y el

28
Obras Públicas se refiere a las Asignaciones destinadas a la creación de infraestructura física, mediante la
realización de obras públicas que contribuyan a la formación de capital del país (INEGI 2000).
29
La PEA en Actividades de Gobierno, esta referida a la Población Económicamente Activa que realiza actividades
en gobierno en cada unos de los Municipios (INEGI, 2000). Su rango fluctúa entre 0.18 y 4.33 en los Municipios
Veracruzanos. Para fines prácticos, este indicador se dividió en quintiles cuyos estratos son: (.18-.7630), (.7630-
.9994), (.9994-1.2061), (1.2061-1.5671) y (1.5671-4.33). Posteriormente, a cada segmento se le asignó una
categoría que representara su magnitud, que son: Muy Alto, Alto, Mediano, Bajo y Muy Bajo.

32
Ariel Vázquez Elorza

porcentaje de los egresos en Obras Públicas y Actividades Sociales que se destinaron en el año
2001.

Cuadro N° 11
Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios
respecto a la PEA en Actividades de Gobierno.
PEA Gob
PEA Gob PEA Gob PEA Gob PEA Gob PEA Gob
Muy Bajo Bajo Mediano Alto Muy Alto Total
Obras 0% - 20% Recuento 1 4 2 4 11 22
Públicas % de Obras Sociales y A.S 4.5% 18.2% 9.1% 18.2% 50.0% 100.0%
y 20.01% - 40% Recuento 6 8 11 19 18 62
Acciones
% de Obras Sociales y A.S 9.7% 12.9% 17.7% 30.6% 29.0% 100.0%
Sociales
40.01% - 60% Recuento 21 21 23 16 10 91
% de Obras Sociales y A.S 23.1% 23.1% 25.3% 17.6% 11.0% 100.0%
60.01% - 80% Recuento 11 8 5 2 3 29
% de Obras Sociales y A.S 37.9% 27.6% 17.2% 6.9% 10.3% 100.0%
80.01% - Recuento 3 1 1 1 6
100% % de Obras Sociales y A.S 50.0% 16.7% 16.7% 16.7% 100.0%
Total Recuento 42 42 42 42 42 210
% de Obras Sociales y A.S 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 20.0% 100.0%

Elaboración propia en base al Sistema Nacional de Información Municipal 2000 y Resultados Definitivos del Censo
Nacional de Población y Vivienda INEGI; CONAPO.

El Cuadro N° 11, muestra que cuando los Municipios cuentan con muy alta PEA en
Gobierno, el 50% de ellos destinan entre el 0% y 20% de los egresos a obras públicas y acciones
sociales. Por el contrario, cuando los Municipios cuentan con una PEA en Gobierno Muy Baja el
50% de ellos destinan entre un 80% y 100% de los regresos a Obras Públicas. Conviene destacar,
que estos resultados pueden estar influenciados por muchos otros factores que no se identifican
en este momento, y que podrían explicar esta correlación. Por tanto, no hay suficiente evidencia
para llegar a conclusiones objetivas, por ello, se sugiere la importancia del tema para ser
explorada en el futuro.

33
Ariel Vázquez Elorza

Cuadro N° 12
Porcentaje de los Egresos en Obras Públicas y Acciones Sociales (2001) en los Municipios
respecto al Índice de Marginación y PEA en Actividades de Gobierno.

Índice de Marginación
PEA Muy Muy
Gob bajo Bajo Medio Alto alto Total
PE A Obr a 0% - 20% 1 1
Gob Pública 20.01% - 40% 3 3 6
Muy y Acc. 40.01% - 60% 13 8 21
Baj o Soc.
60.01% - 80% 2 9 11
80.01% - 100% 1 2 3
Total 19 23 42
PE A Obr a 0% - 20% 4 4
Gob Pública 20.01% - 40% 5 3 8
Baj o y Acc. 40.01% - 60% 1 14 6 21
Soc. 60.01% - 80% 2 6 8
80.01% - 100% 1 1
Total 6 23 13 42
PE A Obr a 0% - 20% 1 1 2
Gob Pública 20.01% - 40% 2 4 5 11
Medi y Acc. 40.01% - 60% 1 1 19 2 23
ano Soc.
60.01% - 80% 2 3 5
80.01% - 100% 1 1
Total 3 7 29 3 42
PE A Obr a 0% - 20% 1 2 1 4
Gob Pública 20.01% - 40% 1 9 7 2 19
Alto y Acc. 40.01% - 60% 6 10 16
Soc.
60.01% - 80% 1 1 2
80.01% - 100% 1 1
Total 1 3 16 18 4 42
PE A Obr a 0% - 20% 5 1 2 3 11
Gob Pública 20.01% - 40% 1 10 4 3 18
Muy y Acc. 40.01% - 60% 1 4 3 2 10
Alto Soc. 60.01% - 80% 2 1 3
Total

7 11 10 8 6 42

Elaboración propia en base al Sistema Nacional de Información Municipal 2000 y Resultados Definitivos del
Censo Nacional de Población y Vivienda INEGI; CONAPO.

El Cuadro N° 12, contrasta el porcentaje que destinan los Municipios a Obras Públicas y
Acciones Sociales en relación con su IM y PEA en actividades de Gobierno. De acuerdo a los
resultados obtenidos, se puede observar que cuando los Municipios tienen una PEA en
actividades de Gobierno Muy alto y un IM muy alto, de los 6 de ellos solo uno destina entre el
60% y 80% de los egresos a obras públicas y acciones sociales, mientras que 3 destinan entre el
0% a 20% respectivamente. Por otro lado, cuando la PEA en actividades de gobierno es muy baja
pero con un IM muy alto, 11 de los 23 municipios que se encuentran en esta situación destinan
entre el 60% y 100% de los egresos a obra pública y acciones sociales.

Debido a que esta situación puede darse por múltiples factores que no se están
identificando y que pueden explicar esta correlación, no hay suficiente evidencia para llegar a
conclusiones objetivas, por tanto, se sugiere este tema como un caso relevante para explorarse en
un futuro. No obstante, se manifiesta la pertinencia de incorporar en la gestión pública del FISM
instrumentos de medición del desempeño que permitan asegurar el logro de sus objetivos.
34
Ariel Vázquez Elorza

CAPÍTULO IV

FORMULACIÓN DE UN MODELO DE GESTIÓN PARA


LA FOCALIZACIÓN DEL FISM.

No todo en la empresa es bueno, no todo en el gobierno es malo.


(Mintzberg, 1999)

Hoy en día, identificar el desempeño de la gestión municipal es una tarea que garantiza la
credibilidad de las instituciones públicas. Por ende, la operatividad del FISM debe ser
desarrollada mediante instrumentos de monitoreo del desempeño institucional y control por
resultados. Bajo esta perspectiva, este capítulo desarrolla un mecanismo para la creación de un
Índice de Gestión de los Recursos Descentralizados (INGREDES) que evalué la gestión pública
de los recursos para enfrentar la pobreza, sobre la base de criterios como: eficiencia, eficacia,
equidad y resultados. Con esto, se pretende que los Municipios asuman el compromiso de
fortalecer la inversión social como parte de la estrategia de desarrollo.

4.1. Aspectos a Considerar en la Creación del Modelo.


Para la construcción del INGREDES, es conveniente tomar en cuenta al menos dos
elementos, en primer lugar, los aspectos técnicos necesarios para la determinación de indicadores
de desempeño institucional de los recursos descentralizados a los municipios; en segundo lugar,
establecer una metodología que siente las bases de construcción del modelo cuya estructura
incorpore elementos que ayuden a evaluar la gestión pública y a mejorar la toma de decisiones
respecto a los problemas más apremiantes en la sociedad.

1) Indicadores de Gestión.
Un indicador se define operacionalmente “...como la unidad que permite medir el alcance
de una meta” (Cohen, 1992). Es decir, el indicador concede establecer el grado en que se han
alcanzado las finalidades de un proyecto, programa, o política pública. Por otro lado, “Un
elemento característico de un buen indicador es que cuestiona lo que se considera como obvio e
intenta rescatar información que ha permanecido oculta a una mirada parcial. Otro punto
importante es su fase conceptual. Es necesario desarrollarla en forma consistente para poder así
determinar de qué hablamos y qué intentamos conocer. Así definidos, se afirma que los
indicadores no son neutros; con ellos se discrimina al tomar una y no otra dimensión de un
fenómeno complejo” (Cáceres y Winchester, 1997).

35
Ariel Vázquez Elorza

Dentro de las experiencias exitosas en América Latina, se puede destacar que el Gobierno
de Chile ha impulsado un conjunto de iniciativas a fin de modernizar la gestión pública, elevando
el compromiso de las instituciones gubernamentales con los resultados de su acción. Uno de los
principales componentes de este programa es el desarrollo de un sistema de indicadores de
desempeño incorporados al proceso presupuestario30. Esta experiencia es similar a la de países
como Australia, Nueva Zelandia, Gran Bretaña y los Estados Unidos, donde, pese a las
diferencias prácticas, la medición del desempeño ha ocupado un papel central en los procesos de
reforma del Estado.

La experiencia de estos países ha indicado, sin embargo, que la efectividad de este tipo de
instrumentos depende de la capacidad para balancear las exigencias técnicas de una buena
medición del desempeño con el pragmatismo que requiere la introducción de cambios que
apuntan a modificar la cultura organizacional de las instituciones públicas. La experiencia
chilena en el uso de indicadores de desempeño se ha apoyado, precisamente, en fuertes dosis de
pragmatismo: la incorporación de las agencias gubernamentales al sistema ha sido voluntaria y
gradual. El fin ha sido legitimar el sistema antes de elevar las exigencias, compromisos y
condiciones ligados al sistema31.

Desde esta perspectiva, cabe destacar que la operatividad del FISM ofrece la oportunidad
para que los Municipios mexicanos puedan crear y establecer sus propias metas y estándares de
evaluación y control de gestión, legitimimando la política de descentralización del Estado. Al
mismo tiempo, fortalece a que la administración pública municipal se vincule con la aplicación
de instrumentos que utiliza la iniciativa privada, aportando un sentido de pertenencia en las
obligaciones y derechos entre el gobierno y ciudadanía.

30
En el año 1998, con la implementación de la Ley 19.553, se inició el desarrollo de los Programas de Mejoramiento
de la Gestión (PMG) en los Servicios Públicos, asociando el cumplimiento de objetivos de gestión a un incentivo
de carácter monetario para todos los funcionarios que se desempeñan en ellos. En al año 2000 se consideró
necesario perfeccionar la elaboración y aplicación de este instrumento con el objeto de contribuir, a partir del año
2001, al desarrollo de áreas estratégicas para la gestión pública. A partir de ese año la elaboración de los PMG por
parte de los servicios se enmarca en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión comunes para la mayoría
de las instituciones del Sector Público, las que constituyen el Programa Marco. El Programa Marco de los PMG
2001 comprende etapas de desarrollo o estados de avance posibles de los sistemas de gestión vinculados a las áreas
de mejoramiento. Cada etapa de desarrollo es definida especificando claramente sus contenidos y exigencias,
constituyendo un objetivo de gestión posible de comprometer en un programa anual (DIPRES, 2001).
31
http://www.perspectivas.cl/Resnum1_vol2.htm

36
Ariel Vázquez Elorza

Los indicadores de gestión municipal que se definirán, componen elementos que


consideran aspectos de satisfacción y cumplimiento de las metas del FISM. Por tanto, el diseño
de un modelo de gestión de los recursos descentralizados bebe contemplar los siguientes
ingredientes:

 La determinación de los propósitos para lo cual se desea evaluar la gestión institucional.


 La incorporación de elementos innovadores de la gestión municipal a través de metas.
 Los tiempos bajo los cuales se generan los procesos de medición e inspección de las acciones
realizadas. Principalmente, esto va a depender de la disponibilidad de la información en las
áreas y direcciones que ejecuten las acciones y programas del FISM.
 Las estrategias de desarrollo que los Municipios han formalizado para enfrentar la pobreza.
Se parte del supuesto, que dichos recursos debieran ser orientados principalmente hacia los
componentes del IMP que son la esencia de asignación del FISM.
 El fortalecimiento de los medios para la participación ciudadana a través de los Consejos
de Desarrollo Municipales. Esto permitiría, vigorizar la legitimidad de las políticas públicas
municipales en materia de superación de la pobreza.
 El establecimiento de acciones correctivas en aquellos casos cuyas acciones estén
desfasadas de la realidad y de las metas. Aquí, es importante establecer medidas de control
por resultados municipales para alcanzar las metas establecidas, basadas en un sistema de
incentivos.

Desde mi perspectiva, es evidente que para impulsar la modernización de la gestión


pública municipal, los Ayuntamientos deben tomar conciencia que los desafíos son múltiples y
variados, que obligan a analizarlos e incorporarlos dentro de su institucionalidad. Dado que esto
es un asunto general, será necesario reflexionar la idea de fortalecer la gestión pública en forma
holística incluyendo elementos innovadores de modernización que podrían formar parte de un
trabajo a futuro, entre ellos se encuentran:

 Mejorar la prestación de los servicios públicos mediante Programas de Mejoramiento de


Gestión.
 Establecer mecanismos de Participación Ciudadana tanto en el área rural como urbana.
 Incentivar las relaciones entre sociedad y Municipio a través de la Generación de Redes.

37
Ariel Vázquez Elorza

 Consolidar la Responsabilidad Social de los Ayuntamientos a través de mecanismos y


acciones de cumplimiento de metas ciudadanas municipales, bajo la premisa de que deben ser
y estar al servicio de la sociedad.
 Mejorar las acciones gubernamentales mediante la utilización de instrumentos informáticos,
como sitios WEB donde se puedan realizar tramites municipales reduciendo los costos de
transacción mediante el E-government32.
 Fortalecer los mecanismos de Rendición de Cuentas de la gestión pública municipal.
 Optimizar y coordinar los recursos y decisiones políticas para crear Sinergias entre las
acciones y tareas del Estado de Veracruz y la Federación.
 Crear y Flexibilizar los Indicadores de Desempeño en el tiempo principalmente en aquellos
rubros presupuestales de ingresos y egresos fiscales.
 Crear Incentivos dentro de los municipios para generar competencia gubernamental.

La construcción del INGREDES consistirá en recoger datos subjetivos y objetivos de


cada uno de los Municipios sobre la base de un conjunto de criterios subyacentes a la toma de
decisiones (Eficiencia, eficacia, equidad y resultados). Estos criterios, estarán presentes en el
desarrollo de la metodología del modelo de gestión que comprende el tratamiento de acciones en
beneficio de la sociedad menos favorecida.

Eficiencia.
La evaluación de políticas públicas, representa poder valorar la política desde su inicio
hasta su final permitiendo entonces, que las acciones u omisiones del Estado, que provocan
consecuencias positivas o negativas en la sociedad, puedan mitigarse, incrementarse o
neutralizarse para resolver el problema que les dio origen.

En los sistemas descentralizados, especialmente aquellos en los que el gobierno central


recauda la mayor parte de los impuestos, las fórmulas de transferencia para distribuir el ingreso a
los gobiernos estatales y municipales tienen una alta capacidad de distorsión de la demanda local
y de la eficiencia en la producción, sobretodo cuando existe una gran diversidad socioeconómica
y demográfica entre ellos, como es el caso de los Municipios del Estado de Veracruz.

32
El Gobierno Electrónico es una forma de gestión pública cuyo objeto es obtener una mayor eficiencia,
transparencia, accesibilidad y permeabilidad de la misma, mediante el uso intensivo de las tecnologías de la
información.

38
Ariel Vázquez Elorza

Entonces, la eficiencia del FISM tiene dos dimensiones: 1) la estructura de las


transferencias intergubernamentales y, 2) el impacto social que tienen los presupuestos locales a
escala nacional. Para el presente estudio se hará hincapié en los principales retos que enfrenta el
municipio para usar los recursos del FISM y lograr sus objetivos con el mínimo costo posible,
maximizando los logros hacia los sectores con mayor pobreza. La eficiencia fiscal estará
relacionada con el impacto fiscal de los presupuestos locales.

Eficacia.
La eficacia33 busca maximizar el rendimiento de una organización, entidad o Municipio
por medios técnicos y económicos (eficiencia) y por medios políticos (no económicos). Por su
parte, Cohen y Franco (1992), señalan que operacionalmente, la eficacia es el grado en que se
alcanzan los objetivos y metas del programa en la población beneficiaria, en un período
determinado. Por tanto, la eficacia estará bien definida sólo si tanto los objetivos como los
resultados se encuentran bien identificados y la comparación entre los dos es significativa.

Equidad.
Los principios de asignación de la LCF, prevén que los recursos correspondientes a cada
Municipio sean determinados previamente por el IMP. Ahora bien, el proceso político a través
del cual se revelan las preferencias por los bienes sociales debe establecerse sobre la base de una
distribución con equidad en la orientación de los recursos. En este caso, hay mucho que decir
sobre la distribución entre las medidas asignativas y las redistributivas. Así, la provisión eficiente
de los servicios públicos tiende a ser distorsionada por consideraciones distributivas y viceversa.

Entonces, el INGREDES debe tener la capacidad de incorporar indicadores de equidad en la


asignación de los recursos, considerando variables que identifiquen y proporcionen información
sobre la participación social a través de los Consejos de Desarrollo Municipales; de tal manera,
que los indicadores de eficiencia y eficacia monitoricen las acciones de compromiso entre el
gobierno y la sociedad.

33
Se dice que determinada asignación de recursos posee eficiencia paretiana si no es posible producir mayor
cantidad de un bien sin renunciar a la producción de otro bien. Entonces, se puede ser eficiente sin ser eficaz, dado
que la asignación de recursos no garantiza que la combinación de bienes obtenida sea de utilidad para el
cumplimiento de los objetivos. Sin embargo, el INGREDES, tratara de dar respuesta a esta disyuntiva en el marco
de una focalización efectiva del FISM.

39
Ariel Vázquez Elorza

Resultados.
El FISM apuesta por la aplicación de un conjunto de criterios que busquen minimizar los
costros de transacción en los municipios. Por tal razón, la evaluación de resultados es un medio
para conocer el grado en que se cumplen las metas y compromisos previstas en cada uno de los
objetivos específicos de los gobiernos municipales, en términos de eficiencia, eficacia y equidad;
de tal manera, que pueda operar un sistema de incentivos. Es importante señalar que los
ayuntamientos podrán fijar sus metas de acuerdo a objetivos de corto, mediano y largo plazo, en
un espacio de cobertura fundada en sus capacidades y recursos en un periodo determinado.

4.2. Metodología del Modelo de Gestión.


En esta sección se presenta la metodología para la construcción del Índice de Gestión de
los Recursos Descentralizados (INGREDES). Este Indicador Global promoverá que los
incentivos sean desarrollados bajo una lógica de motivación por desarrollo y resultados en un
marco de compensación por el logro de las metas del FISM. Para facilitar la elaboración del
INGREDES, se sugiere dividir los objetivos del FISM en cuatro dimensiones que incluyan los
criterios previamente establecidos (Cuadro N° 13).

A su vez, los resultados que se obtengan en cada una de las dimensiones, serán analizados
mediante la Técnica de Componentes Principales, que consiste básicamente en llevar acabo, una
combinación lineal de todas las variables de modo que el primer componente principal sea una
combinación que explique la mayor proporción de la varianza de la muestra, el segundo factor la
segunda mayor y que a su vez este incorrelado con el primero, y así sucesivamente. Este sistema
de análisis estadístico, permitirá obtener una visión holística sobre las áreas prioritarias, que
permitirá mejorar el diseño de políticas públicas.

Dimensiones del INGREDES.


De acuerdo a los lineamientos que establece la LCF para distribuir el FISM, que enfatiza el
carácter redistributivo hacia los Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza
extrema, se puede dividir el INGREDES en cuatro dimensiones que incorporan los principales
objetivos del fondo, las cuales son:

40
Ariel Vázquez Elorza

Cuadro N° 13
Dimensiones del Índice de Gestión de los Recursos Descentralizados (INGREDES).
1).- Aspectos de Desarrollo Social.
Infraestructura básica educativa, estímulos a la educación, Mejoramiento de la vivienda, agua potable,
drenaje letrinas y alcantarillado, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de la
salud.
2).- Fortalecimiento Municipal Institucional.
Capacitación de recursos humanos, asistencia técnica, desarrollo institucional, planeación de los
municipios, Gastos indirectos para supervisión, prevención presupuestaria.
3).- Infraestructura Municipal.
Infraestructura productiva rural, caminos rurales, equipamiento urbano.
4).- Participación Social.
Participación social, Reuniones e incorporación de propuestas del Consejo de Desarrollo Municipal,
Solidaridad ciudadana.
Elaboración propia, en base a los objetivos del FISM que establece la LCF, 2000.

Descripción de las Dimensiones del INGREDES.


El Cuadro N° 13, muestra las dimensiones del INGREDES que servirán de base para su
operatividad. Es importante señalar, que cada una de ellas estará integrada por indicadores de
desempeño que medirán el grado de avance del cumplimiento de los objetivos del FISM. A
continuación, se procederá a describir cada una de las dimensiones.

Aspectos de Desarrollo Social. El desarrollo socioeconómico en el Municipio incorpora


elementos que dan cuenta del acceso a las capacidades de la estructura social. Por tanto, esta
dimensión incorpora indicadores que incluyen acciones de mejoramiento en la lucha contra la
pobreza y focalización de los recursos del FISM hacia los sectores más desprotegidos.

Fortalecimiento Municipal Institucional. Esta dimensión mide el grado de desempeño de


los gobiernos municipales en el fomento y promoción de las actividades de capacitación y
profesionalización de los servidores públicos. Es muy importante tener presente, que la
instrucción de los trabajadores municipales (funcionarios, sindicalizados, técnicos y
administradores) se traduce en un mejoramiento de la productividad de las tareas institucionales.

Infraestructura Municipal. Muchos de los municipios del Estado de Veracruz, cuentan


con localidades rurales aisladas, lo que en definitiva significa encarecimiento del acceso de la
población a las oportunidades en bienes y servicios. Por lo tanto, esta dimensión permite observar
en que medida los municipios utilizan los montos del fondo en obra pública y fomento de las
zonas rurales para mejorar las condiciones de vida de la población.

41
Ariel Vázquez Elorza

Participación Social. Esta dimensión permite cuantificar el nivel de participación de la


sociedad en las actividades del FISM. Además, identifica los efectos que las actividades sociales
tienen en el desarrollo local, sobre todo en la participación de la toma de decisiones y propuestas
en los Consejos de Desarrollo Municipales.

Desde esta perspectiva, en un primer momento, se identificarán las variables que


contienen información relevante en cada una de las dimensiones señaladas. Asimismo, se
describirán los principales indicadores a utilizar en cada una de ellas.

A continuación se proponen los indicadores que formarían parte en cada una de las
dimensiones del INGREDES.

Dimensión 1: Aspectos de desarrollo Social.

Educación
El impacto de la educación en el desarrollo económico es enorme; sin embargo, los gastos
e inversiones en educación tienen un efecto a largo plazo por lo cual muchas veces se prioriza
otro tipo de inversión social con efectos de más corto plazo. Según Psacharopoulos (1992), en los
países en desarrollo el retorno más alto a la educación –en términos de aumento en el salario- se
da en la primaria, siendo menores los retornos para la educación secundaria y para la superior,
estos estudios son congruentes con la realidad latinoamericana en materia educacional, ya que en
la mayoría de los países de la región se observaba una muy baja cobertura en educación primaria,
lo cual se reflejaba en altas tasas de retornos a la inversión en este nivel.

Variable: Población analfabeta de 15 años y más.


Definición: Situación que distingue a la población de 15 años o más según declare no saber leer y
escribir un recado.
Significado: De acuerdo a los estudios realizados por Psacharopoulos (1992), la escolaridad
básica representa un indicador efectivo para el aumento del capital humano en las sociedades. En
este sentido, uno los propósitos del FISM es fortalecer la infraestructura básica educativa, por lo
que resulta necesario incorporar indicadores que den cuenta de la focalización de los recursos del
fondo e implementación de políticas públicas orientadas hacia la población menos favorecida.

42
Ariel Vázquez Elorza

 Analf15 ymás 
1i1  Pi
 15ymás  *100
 Pi  Pi
NoespCAlf

 
Donde:

1i1 Porcentaje de la población total de 15 años y más analfabeta.


Analf 15 ymás Población total de 15 años y más analfabeta.
Pi
Pi
15 ymás Población total de 15 años y más.

Pi
NoespCAlf Población total de 15 años y más que no específica condición de alfabetismo.

Variable: Población mayores de 15 años sin educación primaria completa.


Definición: Grado de estudio aprobado por la población de 15 años o más de edad en cualquiera
sin haber concluido la primaria del Sistema Educativo Nacional o su equivalente en el caso de
estudios. El sistema nacional de educación en México establece como edad oficial 6 años para la
admisión al primer grado de educación primaria, y la duración del ciclo primario es de 6 años.

Significado: La población sin instrucción incluye a quienes no aprobaron algún grado en el


Sistema Educativo Nacional, así como a los que únicamente tienen grados aprobados en
preescolar o kinder. Cabe mencionar que el XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
tabuló, para cada nivel educativo, la población que declaró haber cursado algún grado,
especificando el nivel sin aclarar el último grado aprobado.

P  PP
si 15  P15 
1i2  15i ymás i inst  100 PPi
1-5
 Pi 
1-5 i
 Ne gp 

Pi  Ne  Pi15  Pi 6 
 
Donde:
1i2 Porcentaje de la población mayores de 15 años sin educación primaria completa
1-5
PPi Población de 15 años o más que aprobaron entre el primero y quinto grado de primaria con los no
especificados de este nivel educativo ya distribuidos.
15 Población de 15 años y más que declaró haber aprobado entre el primero y quinto grado de
Pi
primaria.
6
Pi Población total de 15 años y más que solamente completo el nivel primaria.
Ne gp Población de 15 años y más que trunco sus estudios en el nivel primaria sin indicar su último
grado aprobado.
si
Pi Población de 15 años y más sin instrucción.
Ne inst Población de 15 años y más.
Ne inst Población de 15 años y más que no especifico su nivel de instrucción.
Fuente: Comisión Nacional de Población (CONAPO) México, 2000.

43
Ariel Vázquez Elorza

Variable: Población mayor de 5 a 14 años que no asiste a la escuela.


Definición: Si la persona participa entre 5 y 14 años en cualquier programa de sistema abierto de
enseñanza, se considera que asiste a la escuela.

Significado: Esta variable, considera la aprobación de los grados educativos básicos. El propósito
de incorporar esta variable al modelo es identificar el nivel de escolaridad de la población entre 6
y 14 años en el municipio, de tal manera que de cuenta de manera indirecta de otros elementos
relacionados con la inserción escolar básica de la población. De esta manera, una tasa muy baja
significa la implementación de programas de apoyo a la población menos favorecida en esta área,
haciendo del municipio un actor más activo de la escolaridad de la población para el incrementar
el capital humano.

 P 614NA 
1i3   iTotal614  *100
 Pi 
 
Donde:
1i3 Porcentaje de la población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela

Pi
614 NA Población total de 6 a 14 años que no asiste a la escuela.

Pi
Total614 Total de la Población total de 6 a 14 años.

Variable: Población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela


Definición: Si la persona participa entre 15 y 24 años en cualquier programa de sistema abierto
de enseñanza, se considera que asiste a la escuela.

Significado: Esta variable, considera la aprobación de los educativos post-básicos. Identifica el


nivel de escolaridad de la población entre 15 y 24 años en el municipio, de tal manera que de
cuenta de la inserción escolar pos-básica de la población. De esta manera, una tasa muy baja
significa la implementación de programas de apoyo a la población menos favorecida en esta área,
haciendo del municipio un actor mas activo en la formación del capital humano.

 Pi1524NA 
1i4   Total1524  *100
 Pi 

44
Ariel Vázquez Elorza

Donde:
1i4 Porcentaje de la población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela.
1524 NA
Pi Población total de 6 a 14 años.
Total1524
Pi Total de la Población total de 6 a 14 años.

Vivienda34
La vivienda es un recinto (delimitado normalmente por paredes y techos, cuyo acceso es
independiente) en la cual habitan personas, donde generalmente éstas preparan sus alimentos,
comen, duermen y se protegen del medio ambiente. Es una condición material de la familia,
considerada como su cobijo. La vivienda es un elemento que forma parte de los preceptos del
FISM en la asignación presupuestaria hacia los municipios. Por lo tanto, es necesario que los
servicios municipales tengan una prioridad por suministrar mejores servicios básicos (agua,
electricidad, drenaje y limpieza) para que de esta manera de cumplimiento a las metas
previamente establecidas. En la clasificación de la vivienda entran las siguientes variables.

Variable: Vivienda sin drenaje ni excusado.


Definición: Sistema de tuberías mediante el cual se eliminan de la vivienda las aguas negras o las
aguas sucias. Si al menos una de las instalaciones sanitarias de la vivienda (lavadero, sanitario,
fregadero o regadera) dispone de un sistema para eliminar las aguas negras o sucias, se considera
que tiene drenaje (INEGI, 2000).

 V SinDren 
1i5  i  *100
 TOVi T  N i SD 
 
Donde:
1i5 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares que no cuentan con drenaje ni servicio sanitario.

Vi
SinDren Ocupantes de viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje ni sanitario exclusivo.

TOVi
T Total de ocupantes en viviendas particulares.

Ni
SD Ocupantes en viviendas particulares en las que se desconoce si disponen o no de drenaje ni
excusado.

34
Las viviendas se clasifican en particulares y colectivas. Las particulares son aquellas destinadas al alojamiento de
una o más personas quienes pueden formar uno o más hogares. Las colectivas son aquellas en las que las personas
por motivos de asistencia, salud, educación, religión, disciplina o servicio, deben cumplir con reglamentos de
convivencia y comportamiento (INEGI 2000).

45
Ariel Vázquez Elorza

Variable: Vivienda sin energía eléctrica.


Definición: Existencia de energía eléctrica para alumbrar la vivienda, sin considerar la fuente de
donde provenga. Esta fuente puede ser un acumulador, el servicio público de energía, una planta
particular, una planta de energía solar o cualquier otra. En función de este servicio, las viviendas
se clasifican, entre las que disponen de energía eléctrica y aquellas que no disponen de energía
eléctrica (INEGI, 2000).

 Vi NEnerEle 
16   
See 

T
 TOVi Ne i 
Donde:
1i6 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin disponibilidad de energía eléctrica.

Vi
NEnerEle Ocupantes de viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica.

TOVi
T Total de ocupantes en viviendas particulares.

Ne See Ocupantes en viviendas particulares en las que se desconoce si disponen o no de energía


eléctrica.

Variable: Viviendas sin agua entubada.


Definición: Accesibilidad de los ocupantes de la vivienda al uso de agua entubada, así como la
forma de abastecimiento cuando no disponen de ella.

 Vi
SAEnt


1i7    *100
Saent 
 TOVi  Ne
T

Donde:

1i7 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin agua entubada.

Vi
SAEnt Ocupantes de viviendas particulares que no disponen de agua entubada.

TOVi
T Total de ocupantes en viviendas particulares.

Ne Saent Ocupantes en viviendas particulares en las que no se específica la disponibilidad de agua


entubada.

Variable: Vivienda con hacinamiento.


Definición: Cuarto de la vivienda que se utiliza principalmente para dormir. Este indicador se
define dividiendo el número de personas que habitan en una vivienda -principalmente mayores de
tres35- respecto al número de cuartos. Asimismo, es todo lugar ocupado por una o más viviendas

35
Las viviendas particulares habitadas se clasifican de acuerdo al número y uso de cuartos existentes. Por ejemplo:
Viviendas particulares habitadas con un dormitorio, Viviendas particulares habitadas con 2 a 5 cuartos (no incluye

46
Ariel Vázquez Elorza

habitadas. Este nombre es reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre (INEGI,
2000).

 CHac 
1i8   V i  *100
 TVi T  Ne NHac 
 
Donde:
1i8 Porcentaje de viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento.
CHac Viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento.
Vi
T
TVi Total de viviendas particulares.
Ne NHac Viviendas particulares en las que no se especifica el número de cuartos.

Variable: Viviendas con piso de tierra.


Definición: Elemento básico de los pisos de la vivienda, que representa un indicador para la protección de
las familias a contraer enfermedades por razones insalubres.

 CPT 
1i9   Vi  *100
 TVi  Ne 
T CPT
 
Donde:

1i9 Porcentaje de viviendas particulares con piso de tierra.


CPT
Vi Ocupantes de viviendas particulares con piso de tierra.
T
TVi Total de viviendas particulares.
CPT
Ne Ocupantes en viviendas particulares en las que no se especifica el material predominante
de piso.

Población Ocupada

Ocupado es la Persona de 12 años o más que realizó alguna actividad económica, al


menos una hora en la semana de referencia, a cambio de un sueldo, salario, jornal u otro tipo de
pago en dinero o en especie. Incluye a las personas que tenían trabajo pero no laboraron en la
semana de referencia por alguna causa temporal, sin que haya perdido el vínculo con su trabajo,
por: vacaciones, licencia por maternidad, enfermedad, mal tiempo o porque estaban en espera de

cocina exclusiva), Viviendas particulares habitadas con dos cuartos incluyendo la cocina y Viviendas particulares
habitadas con un solo cuarto. En este caso, el nivel de hacinamiento está dado por la relación del número de cuartos
que se utilizan para dormir respecto a las personas que habitan en la vivienda.

47
Ariel Vázquez Elorza

iniciar o continuar con las labores agrícolas, o alguna otra razón. Además incluye a las personas
que ayudaron en el predio, fábrica, tienda o taller familiar sin recibir un sueldo o salario de
ningún tipo, así como a los aprendices o ayudantes que trabajaron sin remuneración (INEGI,
2000).

Variable: Población ocupada con ingresos hasta dos salarios mínimos (Pobreza absoluta).
Definición: La pobreza absoluta alude a los requerimientos que los seres humanos necesitan
para cubrir un mínimo de exigencias para sobrevivir. Principalmente, se emplea el concepto para
establecer estándares absolutos identificables, el cual, frecuentemente considera los ingresos. En
este caso, se manifiesta a través de aquellas personas que cuentan con un ingreso familiar de uno
a dos salarios mínimos.

Significado: La finalidad de considerar este indicador es identificar el nivel de porcentaje de


familias que viven bajo esta condición en cada uno de los municipios del Estado de Veracruz, lo
cual expresa la inclusión de la población menos favorecida en los beneficios de las acciones que
el fondo descentralizado pueda generar en el municipio.

 i
1, 2WoMes

1i10    * 100
norecWo 
 Oi   O i 
Donde:
1i10 Porcentaje de la Población que recibe de 1 y hasta 2 salarios mensuales de la PEA-O.
1, 2WoMes
i Población ocupada que recibe de 1 y hasta 2 salarios mínimos mensuales por trabajo.

Oi Población ocupada.

O1
norecWo
Población ocupada que no recibe ingresos por trabajo.

Salud
La salud constituye uno de los pilares fundamentales de toda Nación como estrategia de
desarrollo social. Esto representa disminuir los factores de riesgo de la salud en la sociedad
principalmente en aquellos grupos y regiones que se encuentran en rezago social.

48
Ariel Vázquez Elorza

Variable: Población no derechohabiente36 por grupo quinquenal de edad de 0 - 24 años.


Definición: Derecho de las personas a recibir atención médica en instituciones de salud públicas
y/o privadas, como resultado de una prestación laboral al trabajador, a los miembros de las
fuerzas armadas, a los familiares designados como beneficiarios o por haber adquirido un seguro
facultativo (voluntario) en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

Significado: Esta variable, muestra el grado de carencia a la salud de la población de 0 24 años,


por lo que es un buen indicador porque refleja y determina el avance que se tiene en
infraestructura básica a la salud por parte de los municipios.


 pi 04 SSA  pi 59 SSA  pi1014SSA  pi1519SSA  pi 2024SSA  pi Nesp 
1i11  

 * 100
Total 
 pi 

Donde:

1i11 Porcentaje población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 0 - 24 años


04 SSA
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 0 - 4 años
59 SSA
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 5 - 9 años
1014SSA
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 10 - 14 años
1519SSA
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 15 - 19 años
2024SSA
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 20 - 24 años
Nesp
Pi Total de la población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad no especificado
Total
Pi Población total del Municipio

Variable: Tasa de Mortalidad Infantil.


Definición: Es el resultado de dividir el número de defunciones de menores de un año ocurridas
en un periodo determinado, entre el total de nacidos vivos durante el mismo lapso, y multiplicar
el resultado por una constante, (generalmente mil).

36
La palabra “Derechohabiente” es un término que se utiliza en el Sistema de Salud Mexicano para indicar a
aquellas personas que cuentan con algún derecho o acceso a servicios de Salud pública..

49
Ariel Vázquez Elorza

Significado: Esta variable, mide el grado de mortalidad infantil el cual está muy correlacionado
con la esperanza de vida al nacer. La incorporación de ésta variable en el modelo, implica
determina el avance del acceso a las oportunidades de salud de la población.

 Di 1 AñoT 
1i12   NAñoT  * Cte
 pi 

Donde:
1i12 Tasa de mortalidad infantil.
1 AñoT
Di Número de defunciones de menores de un año ocurridas en un periodo determinado.
NAñoT
Pi Total de nacidos vivos durante el mismo lapso.
Cte Constante (INEGI, CONAPO).

Dimensión 2: Fortalecimiento Municipal Institucional.

Variable: Profesionalización y capacitación de los servidores públicos.


Definición: Cantidad de recursos humanos que son instruidos mediante programas de
adiestramiento y capacitación de los servidores públicos, en el marco del 2% que establece el
FISM para el Desarrollo Institucional. Lo que se busca es fortalecer la cantidad de gestión y perfil
de los servidores públicos y habilidades en las personas.

Significado: La medición de este indicador busca conocer el grado de instrucción de los


servidores públicos para mejorar las tareas institucionales. Asimismo, identifica el mejoramiento
y voluntad política para destinar gastos de administración del municipio correspondiente al 2%
del FISM, al fortalecimiento de las capacidades de la oferta institucional de los gobiernos locales.

 Fi D 
2i1   T  *100
 Fi 
Donde:
2 i1 Porcentaje de Funcionarios capacitados.
D
Fi Número de funcionarios capacitados por dirección.
T
Fi Total de funcionarios.

Variable: Gastos para capacitación Institucional.


50
Ariel Vázquez Elorza

Definición: Porcentaje de participación en el gasto de capacitación y entrenamiento institucional


respecto al 2% del FISM para el desarrollo institucional. Representa un indicador importante para
dimensionar la proporción del fondo que se destina a mejorar el capital humano municipal.

 G CAP2% 
2i2   i TFISM  *100
 Ii 
 
Donde:
2 i2 Porcentaje de gastos de capacitación respecto del 2% del FISM para el Desarrollo
Institucional.
CAP 2%
Gi Monto de los gastos en capacitación respecto al 2% del FISM.
TFISM
Ii Ingresos del FISM.

Variable: PEA en actividades de Gobierno.


Definición: Población Económicamente Activa que se encuentra realizando actividades de
Gobierno dentro de los Municipios. Este indicador, generalmente, se encuentra dispuesto en el
Censo que realiza el Instituto de Estadística, Geografía e Informática respecto a los Municipios.

 AGOB 
2i3   Pi  *100
 Pi  P
PEA PEADES 
 
Donde:
2 i3 Porcentaje de la PEA en actividades de Gobierno.
AGOB
Pi PEA en Actividades de Gobierno
PEA
Pi PEA.
P PEADES PEA desocupada en el Municipio.

Variable: Información.
Definición: Flujo de información de las actividades y acciones del FISM respecto a los recursos
ejecutados en el Municipio.

Significado: Con esta variable se pretende medir el grado de información que el Gobierno
Municipal emite a la sociedad respecto a las actividades relacionadas con el FISM, además, es un
medio que fortalece la legitimidad de las acciones de gobierno. Al mismo tiempo, el intercambio

51
Ariel Vázquez Elorza

de información entre el Gobierno – Sociedad mejora la democracia e induce a la cooperación y


nuevos aprendizajes de sus miembros.

 PiW EB  R REV 
2i4    *100

 2 
Donde:

2 i4 Porcentaje de acceso a la información del FISM.


WEB
Pi Página WEB municipal, que informe y publique las relaciones presupuestales de la ejecución
de los fondos fiscales descentralizados (FISM) para dar a conocer la rendición de cuentas.
(Valor 1).
R REV Medios materiales –revistas, periódicos, informes, folletos, boletines, entre otros- que
informen de la ejecución sobre las acciones del FISM en el ejercicio del año. (Valor 1).

Dimensión 3: Infraestructura Municipal.

Variable: Monto de los recursos en Obra pública y acciones sociales en el Municipio.


Definición: Las Obras Públicas son asignaciones destinadas a la creación de infraestructura
física, mediante la realización de obras públicas que contribuyan a la formación de capital del
país. Recursos destinados a cubrir los servicios cuya atención permita incrementar el bienestar
social de la población. Las Acciones Sociales son gastos de capital que no se reflejan en
infraestructura física, sino en atención de programas específicos por administración directa de los
gobiernos; entre otros se encuentran la seguridad pública y el desarrollo económico y
administrativo (INEGI, 2000).

Significado: Conocer el porcentaje de egresos en obra pública y acciones sociales en el


Municipio, es un indicador que refleja la magnitud de recursos que se destinan en la política
social. No obstante, aunque es un elemento importante para monitorear los recursos
presupuestarios no da cuenta de la distribución de los mismos en la sociedad, pero al menos se
refleja la voluntad política en su orientación.

 Ei EBTOPyAS
3i1   EBTM 
 *100
 Ei 

52
Ariel Vázquez Elorza

Donde:
3i1 Porcentaje de egresos en Obras públicas y acciones sociales.
Ei
EBTOPyAS Egresos brutos totales en Obras públicas y acciones sociales.

Ei
EBTM Egresos Brutos Totales del Municipio.

Variable: Monto de los recursos en infraestructura de caminos rurales.


Definición: Egresos brutos correspondientes al FISM que se destinan a la creación, mejoramiento
y ampliación de caminos rurales, teniendo como referencia un año de ejecución del presupuesto.

Significado: Conocer el porcentaje de egresos que se destinan a la creación, mejoramiento y


ampliación de los caminos rurales, representa un indicador que demuestra el interés político por
mejorar el acceso a la población de los menos favorecidos. No obstante, este es un elemento
importante que no sólo beneficia a los que menos tienen sino a la población en general.

 Ei EBTCAMINOS
3i2   EBTFISM 
 *100
 iE 
Donde:
3i2 Porcentaje de egresos en caminos rurales.

Ei
EBTCAMINOS Egresos brutos totales en caminos rurales.

Ei
EBTFISM Egresos totales correspondientes al FISM.

Variable: Infraestructura rural.


Definición: Egresos brutos correspondientes al FISM que se destinan a la infraestructura rural,
como son la electrificación, escuelas, caminos para mejorar las condiciones de vida de sus
habitantes, teniendo como referencia un año de ejecución del presupuesto.

Significado: Conocer el porcentaje de egresos que se destinan al mejoramiento de la


infraestructura rural, representa un indicador que demuestra la voluntad y compromiso social para
facilitar el acceso a las oportunidades a la población que generalmente cuenta con menos
servicios y recursos para una vida digna.

 Ei EZRURAL
3i3   EBTFISM  *100
 Ei 

53
Ariel Vázquez Elorza

Donde:
3i3 Porcentaje de egresos del FISM que se destinan a la zona rural.

Ei
EZRURAL Egresos brutos totales correspondientes al FISM, que se orientan a servicios
(electrificación, caminos, escuelas) en la zona rural.
Ei
EBTFISM Egresos totales correspondientes al FISM.

Dimensión 4: Participación Social.

Variable: Tasa de representación de la población a través de Organizaciones Sociales.


Definición: Conocer el número de organizaciones sociales existentes en el Municipio con
personalidad jurídica vigente, con el propósito de medir el grado de organización y compromiso
social que los habitantes tienen en un determinado territorio. En esta área se consideran aquellas
organizaciones que estén debidamente establecidas en la Ley y reconocidas por el Ayuntamiento
para participar en las actividades del FISM.

Significado: Este indicador busca medir la representación de la población a través de las


organizaciones sociales en el Municipio, cuyo propósito es identificar el grado de participación,
organización y articulación que tiene la sociedad para formar parte de las actividades y toma de
decisiones publicas en el Municipio.

 Oi SOCIALES 
4i1   TotalPOB  *100
 Pi 
Donde:
4 i1 Porcentaje de organizaciones sociales en los Municipios.
SOCIALES Número de organizaciones sociales (registradas) en los Municipios.
Oi
TotalPOB Total de la población en el Municipio.
Pi

Variable: Participación social.


Definición: Capacidad de los Comités de Desarrollo Municipales (CDM) para promover la
participación de las localidades del Municipio, cuya finalidad sea obtener propuestas sociales de
desarrollo local en el marco de referencia de los lineamientos comunes del Plan de Desarrollo
Municipal y Manual de Fiscalización del Ramo 033 del Órgano de Fiscalización Superior del
Estado de Veracruz.

54
Ariel Vázquez Elorza

Significado: Este indicador busca identificar el grado de inclusión, organización y articulación


del CDM con los comités ciudadanos de las localidades del Municipio.

  Pi LO CREC  
 

 Pi APRO B 

   TotalLO   * 100
C 
4i2
 i P 
 
 
Donde:
4 i2 Porcentaje del índice de participación social de los Comités en las localidades.
LOCREC Número de propuestas públicas presentadas por el CDM por cada uno de los Comités
Pi
ciudadanos que conforman las localidades en un año.
APROB Número de propuestas públicas aprobadas por el CDM por cada uno de los Comités
Pi
ciudadanos que conforman las localidades en un año.
TotalLOC Total de los comités en cada una de las localidades del Municipio.
Pi

Variable: Información del CDM a las localidades del Municipio.


Definición: Este indicador busca identificar el grado de acceso a la información que el CDM
emita hacia cada una de las localidades del Municipio, de tal manera que articule las acciones
operativas en un marco de legitimidad.

Significado: La Información sobre las acciones del FISM representa un elemento orientador para
la participación ciudadana. Esto dependerá de la Capacidad de los Consejos de Desarrollo
Municipales para realizar reuniones informativas en cada una de las localidades del Municipio a
través de sus agentes Municipales, en el marco de referencia de los lineamientos comunes del
Plan de Desarrollo Municipal y Manual operativo del Ramo 033 de la ORFIS.

 Ri INF 
4i3   TotalM  *100
 Li 
Donde:
4 i3 Porcentaje reuniones informativas oficiales del CDM con los agentes municipales en cada
una de las localidades del Municipio.
INF Número de reuniones informativas oficiales del CDM con los agentes municipales en cada
Ri
una de localidades.
TotalM Total de las localidades representadas por cada uno de los agentes del Municipio.
Li

55
Ariel Vázquez Elorza

Luego de haber definido cada uno de los indicadores correspondientes a las dimensiones
del INGREDES, corresponde hacer un resumen de los mismos para establecer cuales son las
variaciones que deberían atenderse más prioritariamente. El Cuadro Nº 14 reúne estos
indicadores e indica de manera general la meta en la cual se debería avanzar. No obstante, cada
ámbito de gobierno, tendrá el compromiso y la libertad de fijar sus propias estrategias para hacer
cumplir los objetivos del FISM.

Cuadro N° 14
Resumen de los Indicadores correspondientes al INGREDES.
Indicadores Meta
1i1 Porcentaje de la población total de 15 años y más analfabeta. Reducir
1i2 Porcentaje de la población mayores de 15 años sin educación primaria completa Reducir
1i3 Porcentaje de la población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela Reducir
1i4 Porcentaje de la población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela. Reducir
1i5 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares que no cuentan con drenaje ni servicio Reducir
sanitario.
1i6 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin disponibilidad de energía eléctrica. Reducir
1i7 Porcentaje de ocupantes en viviendas particulares sin agua entubada. Reducir
1i8 Porcentaje de viviendas particulares con algún nivel de hacinamiento. Reducir
1i9 Porcentaje de viviendas particulares con piso de tierra. Reducir
1i10 Porcentaje de la Población que recibe de 1 y hasta 2 salarios mensuales de la PEA-O. Reducir
1i11 Porcentaje población no derechohabiente por grupo quinquenal de edad de 0 - 24 años Reducir
1i12 Tasa de mortalidad infantil. Reducir
2 i1 Porcentaje de Funcionarios capacitados. Incrementar
2 i2 Porcentaje de gastos de capacitación respecto del 2% del FISM para el Desarrollo Cubrir
Institucional.
2 i3 Porcentaje de la PEA en actividades de Gobierno. Reducir con
Eficiencia
2 i4 Porcentaje de acceso a la información del FISM. Aumentar
3i1 Porcentaje de egresos en Obras públicas y acciones sociales. Aumentar
3i2 Porcentaje de egresos en caminos rurales. Aumentar

4 i1 Tasa de representación de la población a través de Organizaciones Sociales. Aumentar

4 i2 Porcentaje del índice de participación social de los Comités en las localidades. Aumentar
4 i3 Porcentaje reuniones informativas oficiales del CDM con los agentes municipales en Aumentar
cada una de las localidades del Municipio.

56
Ariel Vázquez Elorza

4.4. Alcances y Limitaciones del Modelo.


La creación de indicadores de gestión de los recursos del FISM es un hecho complejo y
emergente, dado que no resulta censillo traducir las acciones gubernativas a indicadores
cuantitativos los suficientemente contundentes para explicar la realidad de una manera objetiva.
A la vez, es complejo dimensionar las características cualitativas concernientes a la problemática
institucional y social. Entonces, el INGREDES se ve enfrentado a una serie de limitaciones y
dificultades, entre las cuales se destacan:

 La misión de los Ayuntamientos se encuentra interrelacionado con la ejecución de


diversos objetivos de entes gubernamentales con distintos intereses, los cuales
obstaculizan las buenas acciones y la efectiva focalización del FISM.
 Existen programas sociales que son coordinados paralelamente con la Federación,
como el caso de PROGRESA37, que podrían generar duplicidades de funciones, sin
embargo, esto representa una oportunidad para generar sinergias gubernamentales.
 La administración Municipal, generalmente se desarrolla en un Marco Regulatorio
inflexible y sin discriminación positiva respecto a la heterogeneidad de los Municipios,
disminuyendo los incentivos para mejorar las capacidades locales.
 Los recursos descentralizados al Municipio son asignados en función del IMP, que
incorporan incentivos perversos dificultando el cumplimiento de los objetivos del FISM.

4.5. Percepciones y Resultados Esperados.


 Análisis del proceso de descentralización y distribución de los recursos del FISM en los
Municipios del Estado veracruzano.
 Descripción y vinculación de las metas y líneas acción del FISM.
 Análisis cuantitativo de la información contenida en el SNIM 2002, que sea útil para la
elaboración de un ranking de indicadores que pueda mejorar la distribución de los
recursos descentralizados en el Municipio.
 Elaboración de una propuesta de diseño e implementación que asigne y distribuya
incentivos en los ámbitos de gobierno basados en indicadores de gestión del desempeño
de los recursos descentralizados.

37
Programa Federal para la superación de la pobreza que se enfoca principalmente a la educación, salud y
alimentación. Cuyo eje de acción Federal se encuentra la Secretaría de Desarrollo Social. (SEDESOL).

57
Ariel Vázquez Elorza

CAPÍTULO V

UN EJERCICIO DE OPERACIÓN EMPÍRICA.

“La gestión pública del futuro no puede ser mas una suma de técnicas de administración del sector privado. El
verdadero desafío es muy distinto, la gestión pública debe reconocerse como el principal ámbito de innovaciones
creativas en la teoría y práctica de la gestión. Los gobiernos, casual o deliberadamente, tienen problemas de gestión
mucho más difíciles de los que pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestión
pública ha sido hasta ahora la imitación de la administración de empresas, el desafío que se presenta ahora es
emprender el camino de la innovación desarrollando nuevos métodos de gestión que respondan a las necesidades
del Estado”.
(Les Metcalfe en Rosada Marrodán, 1999)

En el capítulo anterior, se enumeraron los indicadores correspondientes a las cuatro


dimensiones operacionales del INGREDES (Desarrollo Social, Fortalecimiento Municipal
Institucional, Infraestructura Municipal y Participación Ciudadana). Hoy, la gestión pública no
sólo debe delimitarse a una lista de indicadores sin ningún fin practico, sino que su verdadera
misión tiene que ser la generación de valor público que brinde certidumbre y legitimidad
presupuestaria de los recursos descentralizados en la lucha contra la pobreza.

Esta sección presenta el desarrollo de un ejercicio de operación empírica cuyo propósito


es: a) hacer un diagnóstico del nivel de gestión de desarrollo social de los Municipios
veracruzanos, que servirá de base para su aplicación práctica en el país, y b) establecer las bases
para la creación de un Fondo Concursable para el fortalecimiento de la gestión pública, orientado
a distribuir incentivos exclusivamente en aquellos ámbitos de gobierno que demuestren
resultados favorables en los índices de pobreza que se establecen en la LCF.

Para llevar a cabo lo anterior, se optó por trabajar con el Modelo de Componentes
Principales38, el cual transforma un conjunto de variables correlacionadas en otro no
correlacionado, ordenando los indicadores transformados, de forma tal que el primer componente
trate de explicar la mayor proporción de varianza de los datos como sea posible. Los resultados
que se obtienen, permiten diseñar y orientar la toma de decisiones de políticas públicas y
focalización de los recursos del FISM.

38
Los objetivos más importantes de todo análisis por componentes principales son: A) Generar nuevas variables que
puedan expresar la información contenida en el conjunto original de datos. B) Reducir la dimensionalidad del
problema que se está estudiando, como paso previo para futuros análisis y C) Eliminar cuando sea posible, algunas
de las variables originales si ellas aportan poca información (OEA, 1986).

58
Ariel Vázquez Elorza

5.1 Diagnóstico del Nivel de Gestión en Desarrollo Social.


La clasificación de los indicadores de la primera dimensión del INGREDES (desarrollo
social), es la siguiente:

1i1 = 1 % Población Mayor de 15 años analfabeta 1i7 = 7 % de viviendas sin agua entubada
% Población Mayores de 15 años sin
1i2 = 2 1i8 = 8 % de viviendas con hacinamiento
educación primaria completa
% Población de 6 a 14 años que no asiste a
1i3 = 3 1i9 = 9 % de viviendas con piso de tierra
la escuela
% Población de 15 a 24 años que no asiste % de Población Ocupada con ingresos
1i4 = 4 1i10 =10
a la escuela menores a 2 salarios mínimos
Porcentaje población no derechohabiente
1i5 = 5 % de viviendas sin drenaje ni excusado 1i11 =11 por grupo quinquenal de edad de 0-24
años
1i6 = 6 % de viviendas sin energía eléctrica 1i12 = 12 Tasa de Mortalidad Infantil

Resultados del ejercicio empírico.

Cuadro N° 15
Estadísticos de los indicadores de desarrollo social.
Desv iación
Media típica N del análisis
1 21.9890 11.79980 210
2 51.7064 14.23843 210
3 20.8726 7.34057 210
4 73.1934 9.56436 210
5 15.3768 11.34371 210
6 14.4732 12.23410 210
7 33.2520 25.37770 210
8 60.0551 12.30209 210
9 40.7849 23.97818 210
10 79.8290 11.62573 210
11 45.3893 11.63325 210
12 31.8905 7.68197 210

El Cuadro N° 15, ilustra las diferencias de los indicadores correspondientes a la primera


dimensión del INGREDES. Los resultados evidencian, que los mayores problemas que enfrentan
las municipalidades, corresponden al porcentaje de la población ocupada que recibe ingresos
menores a dos salarios mínimos con un 79%, así como, al porcentaje de la población de 15 a 24
años que no asiste a la escuela representando un 73%. Estos indicadores, muestran la necesidad
de focalizar y mejorar la gestión del FISM en mayor medida en educación y empleo.

59
Ariel Vázquez Elorza

Otro grupo corresponde al porcentaje de las viviendas con hacinamiento que en promedio
representan un 60%. Por su parte, el porcentaje de la población mayores de 15 años sin primaria
completa representa en promedio un 51% lo que lo que permite dimensionar el grado de
educación existente en los Municipios. Al final están otras variables, las cuales no se deben
desestimar para el diseño de políticas públicas ya que representan sectores de la población con
problemas sociales (principalmente conformados por los más pobres).

Para confirmar si el método de componentes principales es aplicable a los valores, se


estimó la medida de adecuación de Keiser-Meyer-Olkin (KMO)39 y su inversa de la matriz de
correlaciones (Anexo N° 9). Para que el analísis sea fructifero, conviene que la matriz de
correlaciones los coeficietes de correlación de Pearson entre cada par de variable contenga grupos
de variables que correlacionen fuertemente entre sí. Un nivel crítico menor que 0.05 indica que la
correlación poblacional entre el correspondiente par de variables puede ser considerada
significativamente distinta de cero. En este sentido, el determinante corresponde a un valor de
0.0000001287, lo que demuestra que las variables de la matriz están linealmente relacionadas e
indica un buen dato desde el punto de vista de la idoneidad del analisis.

Cuadro N° 16
Estadísticos de KMO y prueba de Bartlett.
Medida de adecuación muestral de
Kaiser-Mey er-Olkin. .873

Prueba de esf ericidad Chi-cuadrado


3239.187
de Bartlet t aproximado
gl 66
Sig. .000

El Cuadro N° 16 muestra que el valor KMO corresponde a .873 y por tanto se puede
considerar como aceptable y continuar con el análisis de componentes principales. Por su parte,
la prueba de esfericidad de Bartlett se utiliza para verificar si la matriz de correlaciones es una
matriz de identidad, es decir, si todos los coeficientes de la diagonal son iguales a la unidad y los
extremos a la diagonal iguales a cero. En el ejemplo, con un valor de 3239.187 y un grado de
significación p = .000 resulta evidente que no se trata de una matriz de identidad.

39
La Medida (MKO) se clasifica de la siguiente manera: 1=KMO > 0.90 se consideran excelentes; 0.90 = KMO >
0.80 se consideran buenos; 0.80 = KMO > 0.70 son considerados aceptables; 0.70 = KMO > 0.60 se consideran
mediocres o regulares; 60 = KMO > 0.50 se consideran malos; KMO < 0.50 muy malos, (Visauta, 1998).

60
Ariel Vázquez Elorza

Cuadro N° 17
Comunalidades de los aspectos de desarrollo social.
Inicial Ex tracción
1 1.000 .813
2 1.000 .922
3 1.000 .793
4 1.000 .812
5 1.000 .346
6 1.000 .697
7 1.000 .781
8 1.000 .841
9 1.000 .782
10 1.000 .734
11 1.000 .767
12 1.000 .959
Método de extracción: Análisis de Componentes principales.

El Cuadro N° 17, presenta los resultados de la cominalidades40 en donde se puede apreciar


que la comunalidad superior corresponde a la tasa de mortalidad Infantil con un 0.959, siguiendo
muy de cerca la población mayores de 15 años sin educación primaria completa en 0.922,
mientras que las viviendas sin drenaje ni excusado se apróxima a 0.346.

Cuadro N° 18
41
Varianza total explicada de los indicadores de los aspectos de desarrollo social.
Sumas de las saturaciones al Suma de las saturaciones al
Autov alores iniciales cuadrado de la extracción cuadrado de la rotación
% de la % % de la % % de la %
Componente Total v arianza acumulado Total v arianza acumulado Total v arianza acumulado
1 7.86 65.48 65.48 7.86 65.48 65.48 6.53 54.38 54.38
2 1.39 11.58 77.06 1.39 11.58 77.06 2.72 22.69 77.06
3 .74 6.18 83.24
4 .60 5.03 88.27
5 .43 3.59 91.86
6 .37 3.10 94.96
7 .26 2.14 97.11
8 .12 1.02 98.13
9 .10 .82 98.95
10 .07 .60 99.55
11 .03 .23 99.78
12 .03 .22 100.00
Método de extracción: Análisis de Componentes principales.

En el Cuadro N° 18 se puede observar que la varianza total explicada muestra los valores
propios asociados a la matriz de correlaciones. En ella se recogen los porcentajes individuales y
40
La comunalidad es la proporción de variabilidad de una variable explicada por el conjunto de los k primeros
factores (Ferrán Aranaz, 2001) en este caso concreto, por el conjunto de los dos primeros.
41
La Varianza es la media aritmética de las desviaciones cuadráticas con respecto a la media.

61
Ariel Vázquez Elorza

acumulados, la proporción de varianza total explicada por cada factor, tanto para la solución de
extracción como para la rotada. En concreto, el valor característico asociado a la Primera
Componente Principal (7.86), es muy superior al resto, en tanto que este componente resume el
65.48% del total de la varianza. Así mismo, los dos factores incluidos en el modelo son capaces
de explicar aproximadamente el 77.06% de la variabilidad total, lo que puede interpretarse como
un porcentaje aceptable.

El porcentaje de varianza en la extracción del primer componente representa el 65.48% de


la varianza total, lo que demuestra su relevancia en la explicación de los aspectos de desarrollo
social, en contraste, con el el segundo componente que sólo representa el 11.58%. Por lo tanto, el
análisis del ejercicio empirico se desarrollará considerando el primer componente, debido a su
mayor explicación de la varianza de los indicadores.

Lo que se busca con los componentes principales es proyectar el espacio definido por los
doce indicadores sobre uno unidimensional. El Gráfico de sedimentación determina el número
optimo de factores, y representa el tamaño de los autovalores.

Gráfico N° 11
Sedimentación de los indicadores de de los aspectos de desarrollo social.
10

4
Autovalor

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Número de component e

El Gráfico N° 11 muestra la sedimentación de los autovalores ordenados de mayor a


menor. Si un autovalor se aproxima a cero, esto significa que el factor correspondiente a ese
autovalor es incapaz de explicar una cantidad relevante de la varianza total.

62
Ariel Vázquez Elorza

Gráfico N° 12
Componentes en espacio rotado de los aspectos de desarrollo social.
1.0 7
6

9 12
1
.5
118 2
10
3
5

0.0 4

-.5

-1.0
-1.0 -.5 0.0 .5 1.0

Componente 1

El Gráfico N° 12, presenta los valores de cada variable en las coordenadas que
corresponden a los pesos factoriales de las mismas en los ejes de cada factor. Pueden ser valores
comprendidos entre –1 y 1, y obviamente cuanto mayor sea esta coordenada, más contribuye a la
formación del eje, a la inercia del mismo (Visauta, 1998). Entonces, los indicadores
correspondientes a las variables 1, 2, 3, 5, 8, 9,10, 11 y 12 están altamente correlacionadas entre sí y a
su vez correlacionadas positivamente con el componente 1 (están situadas cercanas al extremo
positivo del eje), en cambio, el indicador 4 es negativo a la relación con el primer factor. Por otro
lado, los indicadores 6 y 7 están relativamente correlacionadas entre sí y a su vez correlacionada
positivamente con el componente 2.

Cuadro N° 19
Matriz de coeficientes para el cálculo de los componentes de los aspectos de desarrollo social.
Componente
1 2
1 .074 .107
2 .155 -.038
3 .165 -.082
4 .250 -.282
5 .100 -.034
6 -.095 .370
7 -.218 .534
8 .153 -.047
9 .023 .195
10 .132 -.021
11 .143 -.038
12 .044 .183
Método de extracción: Análisis de
componentes principales.
Método de rotación: Normalización
Varimax con Kaiser.
Puntuaciones de componentes.

63
Ariel Vázquez Elorza

El cuadro N° 19, presenta la matriz de coeficientes para el cálculo de las puntuaciones en


los componentes. Para conocer el nivel de gestión en desarrollo social de los municipios del
Estado de Veracruz, se definió agruparlos en cinco estratos. Es decir, lo que se pretende es
determinar cuál ha sido el compromiso que han asumido los gobiernos locales en focalizar los
recursos en la lucha contra la pobreza medida a través del mejoramiento de las condiciones de
desarrollo de la sociedad. Los Niveles se clasificarán de la siguiente manera:

a) Muy Alta gestión. Municipios que muestran indicadores de desarrollo social muy altos,
principalmente en aquellos que tienen relación con los componentes establecidos en el
IMP.
b) Alta gestión. Municipios que han logrado tener altos niveles de desarrollo social, no
obstante, requerirán aumentar sus esfuerzos para mejorar su situación en el corto plazo.
c) Mediana Gestión. Municipios que tienen indicadores de desarrollo social que se
encuentran en un nivel intermedio. Por tanto, cuentan con las posibilidades de mejorar su
situación en un mediano plazo.
d) Baja Gestión. Municipios que necesitan realizar intensos esfuerzos para que incrementen
su nivel de desarrollo social.
e) Muy Baja Gestión. Municipios en donde los retos en la lucha contra la pobreza son
mayores, pero también las oportunidades para mejorar su gestión de los recursos del
FISM. Por tanto, el Estado debe identificar sus principales carencias y potenciar sus
capacidades a través de la discriminación positiva.

Para obtener lo anterior, se procedió a combinar linealmente el primer componente de la


matriz de coeficientes, con las trece variables de la primera dimensión ya estandarizadas. Los
resultados fluctuaron entre –2.13289 y 2.1565342. Posteriormente, se aplicó la estratificación
optima desarrollada por Dalenius y Hodges, que trata de segmentar un conjunto de valores para
agruparlas lo más homogénea dentro de los estratos y más heterogénea entre los estratos. Los
limites de intervalos que se obtuvieron en la estratificación, corresponden a los siguientes
estratos: a. (-2.13289, -0.84606], b. (-0.84606, -0.01182], c. (-0.01182, 0.86970], d. (0.86970,
1.72759], e. (1.72759, 2.15653]. De esta manera, cada Municipio será agrupado de acuerdo a
su nivel de gestión en desarrollo social respectivo previamente establecido.

42
En este caso se utilizó como medida estándar 5 decimales en cada uno de los resultados de los indicadores de la
primera dimensión del INGREDES.

64
Ariel Vázquez Elorza

Gráfico N° 13
Nivel de Gestión en Desarrollo Social en los Municipios correspondiente al INGREDES.

Gest ión Muy Baja


8 / 4%
Gest ión Muy Alta
Gest ión Baja
42 / 20%
38 / 18%

Gest ión Medi ana Gest ión A lta


55 / 26% 67 / 32%

Elaboración propia, en base a resultados de la estandarización de los indicadores de desarrollo social con el primer
componente.

En el Gráfico N° 13, se puede distinguir el nivel de gestión en desarrollo social que


presentan los Municipios del Estado de Veracruz. Al respecto, se puede apreciar que el Nivel de
Gestión Alta contiene el mayor porcentaje con un 32% de los Municipios (67). El 22% de los
gobiernos locales se sitúan entre la categoría de Gestión Baja a Muy Baja sumando ambas 46
Municipios. Esto, indica la necesidad de implementar políticas públicas encaminadas a mejorar
su situación si es que se quiere aumentar los estándares en materia de desarrollo social.

La heterogeneidad socioeconómica entre los Municipios, debe ser un elemento a


considerar en los criterios de asignación del FISM. A pesar de lo anterior, resulta complejo que
en el corto plazo se puedan generar cambios legislativos en la LCF, ello dependería del
compromiso social de los actores involucrados. Sin embargo, pueden existir otros caminos
viables para la implementación del modelo de gestión, como es el caso de la creación de un
Fondo Concursable para el fortalecimiento de la gestión pública de los recursos descentralizados.

65
Ariel Vázquez Elorza

Creación de un Fondo Concursable para el Fortalecimiento de la Gestión Pública de los


recursos en la lucha contra la pobreza.
Determinar el nivel de gestión en el desarrollo social de los Municipios, es tan sólo tener
una radiografía de las capacidades y empeño que han formalizado los ayuntamientos para
enfrentar el rezago social, esto es necesario pero no suficiente si se desea reducir la pobreza. Por
tal razón, esta sección pretende desarrollar una propuesta metodológica para asignar incentivos,
fundamentalmente, en aquellos ámbitos de gobierno (Estados y Municipios), que mejoren sus
indicadores de pobreza. Es decir, se plantea incentivar la disminución del IMP -caso de los
Municipios- e Índice Global de Pobreza (IGP) -caso de los Estados43 a través de un sistema de
incentivos.

Para lograr lo anterior, se propone que la Federación debiera crear un Fondo Concursable
(FOCON)44 dirigido al Fortalecimiento de la Gestión Pública Estatal – Municipal, equivalente al
25% del monto total del Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) 45 y Municipal (FISM)
respectivamente. Su misión será destinarse exclusivamente a Estados y Municipios, que
demuestren durante el año en curso resultados favorables del desempeño y focalización de los
recursos descentralizados, medidos en los indicadores previamente establecidos en el
INGREDES.

Los objetivos estrategicos del FOCON son:


 Ser un mecanismo de redistribución solidaria de recursos fiscales entre los
diferentes Estados y Municipios que demuestren resultados positivos en el
desarrollo social.
 Aportar valor agregado al análisis y conociemiento cuantitativo y cualitativo de los
resultados de focalización de los recursos hacia el grupo objetivo, legitimándo la
política de descentralización fiscal.

43
La metodología del Índice Global de Pobreza se establece en el Artículo N° 34 de la LCF (Anexo N° 4).
44
Para fines prácticos, se abreviara el Fondo Concursable para el Fortalecimiento de la Gestión Pública Estatal y
Municipal en “FOCON”.
45
El Artículo N° 32 inc. 1 de la LCF señala: “El fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FIS) se
determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto
equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el
artículo N° 2 de la propia Ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en
lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la federación, para su ejercicio. Del total de la recaudación federal
participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y el 2.197% al Fondo
para la Infraestructura Social Municipal (FISM)" (Cuadro N° 2).

66
Ariel Vázquez Elorza

 Fomentar el mejoramiento y competencia de las capacidades en los ámbitos de


gobierno.
 Impulsar la focalizacion del FISM e incentivar a los Municipios y Estados que
desarrollen mayores capacidades para enfrentar la pobreza.
 Estimulos a la Gestión por resultados y no por carencia (Mas pobreza).

El FOCON, se constituiría de la siguiente manera:


a) Una fuente importante es el aporte que la federación realice contemplando
aspectos directamente relacionados con los actores involucrados. Este aporte
tendría que ser legalizado y sustentado en la LCF.
b) La segunda fuente correspondería a recursos no contemplados en la LCF y que
sean aportados por un Programa Nacional de Modernización de la Gestión
Pública. Estos recursos pueden provenir de convenios institucionales entre la
Federación, Estados y Municipios, organizaciones y organismos internacionales46.

La metodología de operación del FOCON que se propone está dividida en dos niveles47:
 Primer Nivel: De la Federación a los Estados a través del FISE. Aunque este
estudio se centra en el análisis del FISM, no hay que dejar de lado que la Entidad
es quien recibe los recursos del FIS, por tal razón resulta relevante incorporar en la
metodología de asignación de incentivos, no sólo a los Municipios, sino también a
los Estados, ya que estos últimos se benefician o perjudican con los resultados que
obtengan las unidades básicas de administración y gobierno (Municipios). Por
tanto, sólo se dejará planteado su mecanismo de incentivos.
 Segundo Nivel: De los Estados a los Municipios a través del FISM.

46
En Chile opera el programa Sistema de Atención Primaria de Urgencia (SAPU), del Ministerio de Salud, en el cual
los recursos para gastos corrientes provienen del presupuesto público, mientras que la inversión proviene de
recursos propios de los municipios beneficiados. Otro ejemplo es el de los diversos fondos concursables que
existen en el Sector Público, en muchos de los cuales se le exige al postulante que financie una parte de los
proyectos (DIPRES, 2001).
47
Esta alternativa supone contar con la información disponible en cada uno de los Estados. Sin embargo, en
ocasiones es difícil contar con ella, ya que los Censos son realizados formalmente cada 5 años. No obstante, hay
casos como el Estado de Veracruz, que llevó a cabo el censo 2001 una vez de haberse ejecutado el del 2000. Por
tal motivo, es necesario mejorar la gestión de la información requerida, de tal manera, que se considere como un
insumo importante para la asignación de incentivos y toma de decisiones. Esto, le corresponderá a cada uno de las
Entidades de la federación.

67
Ariel Vázquez Elorza

Primer Nivel. Los criterios de pobreza extrema del IGP deben ser evaluados y dados a
conocer en cada uno de los Estados, de tal modo, que los avances y resultados alcanzados puedan
ser trasformados en incentivos por el desempeño. Los indicadores a evaluar correspondería a la
fórmula del IGP que distribuye los recursos del FIS en los Estados, la cual se integra de las
siguientes variables:

W1 = Ii1 Ingreso per cápita del hogar.


W2 = Ii2 Nivel educativo promedio por hogar.
W3 = Ii3 Disponibilidad de espacio de la vivienda.
W4 = Ii4. Disponibilidad de drenaje.
W5 = Ii5 Disponibilidad de electricidad- combustible para cocinar.

Fórmula de asignación de los Incentivos entre los Estados:


INCENTIVO E = 1 * [(0.4616* (Pj1B1 - Pj1B1+T)) + (0.1250* (Pj2B2 - Pj2B2+T)) + (0.2386*
(Pj3B3 - Pj3B3+T)) + (0.0608* (Pj4B4 - Pj4B4+T) + (0.1140* (Pj6B6 - Pj1B6+T))]

Fórmula, en donde:
Pjw = Brecha respecto a la norma de pobreza extrema de la necesidad básica w para el hogar j en
estudio;
b1, …,5 = Ponderador asociado a la necesidad básica w; y j = Hogar en estudio.

Cuando la fórmula para el Incentivo E contenga valores positivos serán transformados por
su valor porcentual respecto al total, es decir, el Incentivo E (en cada Entidad) se suma y se
calcula su distribución porcentual multiplicando cada valor por 100. En el caso de las Entidades,
la base del FOCON estará dada por el monto total correspondiente al 25% del FISE. Aquellas
Entidades que obtengan valores negativos no serán premiados.

Segundo Nivel. Los incentivos se asignarán en aquellos Municipios que hayan


demostrado un buen desempeño de los recursos descentralizados del FISM medida en el
mejoramiento de los indicadores de desarrollo social. Al igual que en los Estados, el FOCON en
los Ayuntamientos será distribuido exclusivamente en aquellos que hayan demostrado un buen
desempeño y resultados de los recursos descentralizados en la lucha contra la pobreza.

Fórmula de asignación de los Incentivos entre los Municipios:


INCENTIVO M = 1 * [(0.15* (1i1 - 1i1+t)) + (0.0444* (1i2 - 1i2+t)) + (0.0444* (1i3 - 1i3+t)) +
(0.0444* (1i4 - 1i4+t)) + (0.15* (1i5 - 1i5+t)) + (0.15* (1i6 - 1i6+t)) + (0.0444*
(1i7 - 1i7+t)) + (0.0444* (1i8 -1i8+t)) + (0.0444* (1i9 - 1i9+t)) + (0.15*
(1i10-1i10+t)) + (0.0444* (1i11 -1i11+t)) + (0.0444*(1i12 -1i12+t))]
68
Ariel Vázquez Elorza

Cada una de las variables que conforman esta fórmula están representadas por la primera
dimensión del INGEREDES, pero en este caso, se encuentran multiplicadas por coeficientes que
se establecieron en base al peso relativo del IMP. Una vez determinado el Incentivo M para
todos los municipios de la Entidad, se suman y se calcula su distribución porcentual
multiplicando cada valor del incentivo por 100.

El Incentivo M (en cada Municipio) se suma y se calcula su distribucion porcentual


multiplicando cada valor por 100. El FOCON Municipal será equivalente al 25% del monto total
del FISM de la Entidad. Los Municipios que presenten valores negativos no serán premiados, no
obstante, se tonarán las medidas necesarias para revertir su situación. Finalmente, los incentivos
serán determinados por cada ejercicio fiscal entre los Estados y Municipios.

Simulación de un ejercicio empírico del INGREDES en materia de desarrollo social


en los Municipios del Estado de Veracruz.
Después de haber establecido la metodología para la asignación de los incentivos tanto
entre Estado y Municipios, resulta conveniente realizar un ejercicio que ilustre su operatividad en
el modelo de gestión. Para ello, se considerarán los siguientes supuestos:

a. Supuesto 1. Se han escogido 5 de los 210 Municipios del Estado de Veracruz, tomando un
Municipio por cada Nivel de Gestión en desarrollo social del INGREDES. Es decir, uno
pobre que recibe grandes cantidades del FISM y que mejora sus indicadores 48, en
contraste con otro que se encuentra en la misma situación pero sin mejorar sus niveles de
pobreza, y así sucesivamente para cada unos de los estratos previamente establecidos.
b. Supuesto 2. Ceteris paribus en los 205 Municipios restantes del Estado de Veracruz
respecto a su variación de indicadores en desarrollo social.
c. Supuesto 3. Se simula un mejoramiento de los indicadores durante un año, basado en 4
situaciones, que son: Reducción del indi1, indi5, indi6 e indi10 en un 1%, Reducción del
indi10 en un 5%, Reducción del indi1 en un 5% y Reducción del indi5 e indi6 en un 2%.

48
Los indicadores utilizados son: indi1 = % Pob. Mayor de 15 años Analfabeta, indi5 = % de Viv. sin drenaje ni
excusado, indi6 = % de Viv. sin energía eléctrica e indi10 = % de Pob. Ocupada con ingresos menores a 2 s.m.

69
Ariel Vázquez Elorza

d. Supuesto 4. El monto que se asigna corresponde al ejercicio fiscal del año base 2000 a
precios constantes del 2002, cuya cifra es de $1,842,743,340.46 pesos mexicanos. Por
tanto, el FOCON equivale a $460,685,835.11 que representa el 25% del monto.

Cuadro N° 20
Selección de Municipios según Nivel de Gestión en Desarrollo Social
para simulación del Ejercicio empírico.
Municipio Valor de Estrato Nivel de Gestión en Desarrollo Social
Ayahualulco 2.09159 Gestión Muy Baja
Coscomatepec 1.38349 Gestión Baja
Alto Lucero de Gutiérrez Barrios 0.38854 Gestión Mediana
Castillo de Teayo -0.54880 Gestión Alta
Boca del Río -2.04624 Gestión Muy Alta
Soteapan 2.10815 Gestión Muy Baja
Carrillo puerto 1.12260 Gestión Baja
Tlapacoyan 0.11417 Gestión Mediana
Coatepec -0.83218 Gestión Alta
Xalapa -1.94837 Gestión Muy Alta

El Cuadro N° 20, contiene la relación de los Municipios seleccionados para simular un


ejercicio empírico del modelo de gestión en desarrollo social. Cada uno de ellos, pertenece a los
distintos estratos previamente establecidos. Con esto, se pretende demostrar la importancia de los
incentivos en aquellos ámbitos de gobierno que mejoren sus índices de pobreza (Anexo 10).

Cuadro N° 21
Resumen de los resultados de Simulación de Indicadores en Desarrollo Social
de los Municipios Seleccionados.
Nivel de Gestión 1% reducción
Municipio Valor de 5% reducción 2% reducción indi5 5% reducción
indi1,5,6 y 10
Estrato en desarrollo social indi1 e indi6 en indi10
(IMP)
AYAHUALULCO 2.09159 Gestión Muy Baja 94,094,329.07 102,889,075.40 92,137,167.02 94,693,902.39
COSCOMATEPEC 1.38349 Gestión Baja 94,094,329.07 102,889,075.40 92,137,167.02 94,693,902.39
ALTO LUCERO DE
GUTIERREZ BARRIOS 0.38854 Gestión Mediana 94,094,329.07 102,889,075.40 92,137,167.02 81,910,225.57
CASTILLO DE TEAYO -0.54880 Gestión Alta 94,094,329.07 102,889,075.40 92,137,167.02 94,693,902.39
BOCA DEL RIO -2.04624 Gestión Muy Alta 84,308,518.84 49,129,533.50 92,137,167.02 94,693,902.39
Elaboracion propia, en base a resulatdos del Sistema Nacional de Información Municipal, 2000 y resultados de la
primera dimensión del INGREDES (Desarrollo Social).

El cuadro N° 21 muestra que cuando se reduce el indi1 en un 5%, los Municipios que
tienen menor desarrollo social obtienen mayores montos que aquellos que inician con una
situación más favorable. Con esto se logra incentivar a los Municipios de un estrato bajo a reducir
sus índices de pobreza. Resulta relevante destacar, que en este ejercicio una reducción del indi10
en un 5% se logra equilibrar la distribución del monto de incentivos.

70
Ariel Vázquez Elorza

Finalmente, se observa que cuando se reduce en 1% los indicadores utilizados, se tiende a


distribuir los recursos hacia los extremos. No hay que olvidar que la fórmula del Incentivo M, no
sólo involucra las variables del IMP sino que también aspectos de salud, educación y vivienda.
Los resultados que se obtienen con la implementación de incentivos, permiten comprobar la la
premisa de que es más complejo reducir la pobreza en aquellos Municipios que tienen niveles
relativamente favorables, que en aquellos con índices altos.

5.2 Proyección y Aplicación del Modelo de Gestión a Escala Nacional.


Este apartado ofrece los fundamentos para la aplicación y proyección del modelo de
gestión a escala nacional. En principio el objeto del diagnóstico es mostrar algunos perfiles de
pobreza relacionados con los “aspectos de desarrollo social” y de la forma en que viven estas
personas, lo que permitirá sustentar la revalorización y e implementación del INGREDES como
un instrumento orientador de los recursos descentralizados del FISM.

Cuadro N° 22
Resumen de Indicadores de los Aspectos de Desarrollo Social a escala Nacional.
Necesidades Millones de Probabilidad de Incidencia
personas
Pobreza total Indigencia Pobreza total Indigencia
Total de habitantes bajo la Línea de Pobreza. 40.3 25.90% 15.20%
Pobres no indigentes 25.4
Indigentes 14.9
En hogares con miembros que no saben leer y escribir 7.08 62.4% 30.8% 17.6% 23.4%
En hogares con jefes de baja educación 26.2 51.5% 21.4% 64.8% 72.8%
Niños de 5 a 14 que no asisten a la escuela 1.2 75.0% 44.2% 9.7% 12.9%
En viviendas sin agua potable 7.5 75.8% 46.3% 18.6% 30.7%
Sin sistema de eliminación de excretas 16.9 72.5% 41.2% 41.9% 64.4%
Sin sistema de eliminación de aguas servidas 19.9 69.5% 36.8% 49.3% 70.4%
En viviendas sin electricidad 1.8 87.2% 62.6% 4.6% 8.9%
En casas con techos de mala calidad 5.6 56.7% 28.9% 13.8% 19.0%
En casas con piso de tierra 9.3 83.8% 53.8% 23.0% 39.8%
En área geografita de baja intensidad (rural) 21 54.6% 28.4% 52.2% 73.5%
En hogares con más de cuatro personas (hacinado) 15.1 62.2% 34.7% 37.5% 56.5%
En hogares con más de cuatro personas (hacinado) y
un solo ocupado 15.1 55.5% 21.7% 37.5% 39.5%
Elaboración propia en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer trimestre de 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

El Cuadro N° 22 muestra que el país tiene alrededor de 40.3 millones de personas que
están en una situación de pobreza, de las cuales, 25.4 millones corresponden a pobres no
indigentes y 14.9 millones de personas se ubican en la zona de indigencia. Se observa que los
hogares con jefes de baja educación equivalen a 26.2 millones de personas, que evidencia un
problema de grandes dimensiones, pues casi el 65% de los pobres viven en hogares con esta
característica. A la vez, esto involucra una probabilidad de pobreza de 51.5%.

71
Ariel Vázquez Elorza

Otro elemento importante en la definición del mapa de pobreza, es evaluar las condiciones
de la zona rural en que viven aproximadamente 21 millones de personas, al respecto se muestra
que su incidencia de pobreza total es de 52.2%, mientras que el 73.5% corresponde a indigencia.
Por su parte, aquellos que viven en la zona rural tienen una probabilidad de ser pobre 54.6% y de
28.4% de indigencia. Por otro lado, de los 9.2 millones de personas que viven en viviendas que
tienen piso de tierra, el 23% viven en condiciones de pobreza. Al mismo tiempo, su probabilidad
de pobreza es de 83.8% y 53% de indigencia.

Las viviendas que carecen de electricidad son aproximadamente 1.8 millones, y tienen
una probabilidad de ser pobre 87.2%. En materia de educación existen 1.2 millones de niños de 5
a 14 que no asisten a la escuela, de los cuales el 9.7% se encuentran en una situación de pobreza,
cifra que aparentemente no es muy inquietante. Sin embargo, si se mira a la juventud con estas
características, se evidencia que la probabilidad de ser pobre se incrementa considerablemente a
un 75% y 44.2% de indigencia.

La insuficiencia de ingresos para atender las necesidades de las familias pobres,


representa un verdadero problema, principalmente cuando más de 26 millones de personas pobres
se encuentran en esta situación que se asocia con la falta de oportunidad en el acceso al mercado
laboral. En materia sanitaria, se ubican entre 16 y 20 millones de personas pobres que viven en
precariedad debido a la falta de adecuados sistemas de eliminación de excretas y drenaje de aguas.

En este contexto, se reafirma la importancia de contar con el modelo de gestión como un


instrumento viable de proyección y aplicabilidad a escala nacional. Principalmente, porque los
indicadores de desempeño que incorpora garantizan en la medida de lo posible, la satisfacción de
las necesidades básicas insatisfechas más apremiantes, así como, una base metodológica en la
lucha contra la pobreza.

72
Ariel Vázquez Elorza

CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS.
El presente estudio comienza examinando el proceso de descentralización de los recursos
fiscales hacia los Estados y Municipios que en México se ha desarrollado en las dos últimas
décadas. Este análisis fue útil para conocer en qué etapa se encuentra el proceso de transferencia
presupuestario mexicano, e identificar cuáles han sido sus alcances y limitaciones. Desde esta
perspectiva, se establecen las bases para el ejercicio de las nuevas funciones y responsabilidades
que han asumido los Municipios.

La modernización de la gestión pública de los recursos descentralizados, representa para


los Municipios un reto que debiera incorporar criterios de eficiencia, eficacia, equidad y
resultados. De este modo, la innovación de instrumentos en la lucha contra la pobreza deben
generarse desde lo local, ya que desde mi perspectiva la descentralización es necesaria pero no
suficiente, para garantizar que los recursos sean orientados y dirigidos de manera justa a los
grupos objetivo.

Al analizar la LCF en México, se comprueba que el sistema de descentralización fiscal,


carece de incentivos para promover iniciativas en la focalización de los recursos del FISM hacia
los sectores más desprotegidos. A la vez, se constata que los esfuerzos que en un momento dado
desarrollen los Municipios para disminuir el IMP termina en un incentivo perverso. Un sistema
que entrega los fondos en función de la pobreza disminuye los incentivos para superar la pobreza,
que es justamente el objetivo del programa.

Para solucionar lo anterior, se plantea la creación de indicadores de gestión pública de los


recursos descentralizados del FISM, con el propósito de medir el rendimiento y efectividad de las
acciones del gobierno, a través de indicadores que logren identificar los resultados que han
formalizado los gobiernos en la lucha contra la pobreza. Sobre la base de los resultados, se
propone crear incentivos en forma continua y permanente como una estrategia de política de
desarrollo local. Esto disminuirá el Riesgo Moral que puedan ejercer los gobiernos en el ejercicio
y comprobación de los gastos del fondo, ya que los recursos son distribuidos de acuerdo al IMP
que carece de controles por desempeño (entre más es y/o se este haciendo pobre un Municipio
recibe mayores recursos).

73
Ariel Vázquez Elorza

El INGREDES, representa un instrumento que busca fortalecer la legitimidad del proceso


de descentralización en México, a la vez, constituye una alternativa viable desde el punto de vista
operativo e institucional. Asimismo, pretende convertir al Municipio en un agente principal de
cambio y desarrollo local mediante la implementación de mecanismos de focalización de
recursos a las necesidades de los más desprotegidos, haciendo valer la participación social dentro
de la heterogeneidad cultural existente.

El INGREDES, es una propuesta de control de gestión que se deriva por la importancia


de evaluar la función pública mediante indicadores de desempeño. Sin embargo, no se puede
olvidar que en la ejecución de este Índice Global se podrían desarrollar distintos juicios y formas
de interpretación del mismo. Por esta razón, este indicador tendrá la característica de ser flexible
ante la diversidad de los Municipios, minimizando el problema del Polizonte en aquellos
municipios que tengan incentivos de recibir mayores montos del FISM a costa de un incremento
del IMP.

De la misma manera, el INGREDES se propone disminuir los problemas de Asimetría de


Información entre el Estado y Municipio, ya que evalúa los resultados de las acciones de
gobierno, en función de indicadores socioeconómicos, ofreciendo la oportunidad a los Estados y
Municipios a utilizar distintos instrumentos para cumplir sus metas. Al mismo tiempo, este índice
constituye un medio de orientación para que los Ayuntamientos prioricen las estrategias de
inversión social y toma de decisiones basándose en criterios que pueden cuantificarse y ser
monitoreados en un periodo establecido.

En la medida que se implementen mas y mejores iniciativas desde lo local para la


focalización del FISM, se generarán aprendizajes y mejores resultados que serán trasformados en
incentivos al desempeño, legitimando las acciones de gobierno y la política de descentralización.
Para ello, la implementación de una política de discriminación positiva resulta fundamental para
que el Gobierno Federal y Estatal, lideren un programa de fortalecimiento de la gestión pública a
través de la creación de un Fondo Concursable que tenga como misión su distribución en los
ámbitos de gobierno que demuestren resultados favorables en la reducción de la pobreza.

La metodología propuesta para la construcción de este índice está conformada de cuatro


dimensiones: (1) Desarrollo Social; (2) Fortalecimiento Municipal; (3) Infraestructura Municipal
74
Ariel Vázquez Elorza

y (4) Participación Ciudadana. En este caso, el desarrollo del ejercicio empírico se basó en la
primera dimensión sobre la base de información del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI, 2000) correspondiente a los Municipios del Estado de Veracruz, que
permitió distinguir sus particularidades y características de la gestión en el desarrollo social. Este
ejercicio empírico, servirá de guía para que los Municipios puedan incorporarlo en sus programas
de modernización de la gestión de los recursos en la lucha contra la pobreza.

Para conocer el grado de Gestión de los Municipios en Desarrollo Social se establecieron


cinco niveles que muestran las condiciones sociales, pero sobre todo, el compromiso que han
asumido los gobiernos municipales para enfrentar la pobreza. Para ello, se utilizó el modelo de
Componentes Principales. Después, se procedió a crear los estratos mediante el método de
Estratificación Optima de Dalenius y Hodges el cual trata de segmentar los valores más
homogéneos dentro de los estratos y más heterogéneos entre ellos.

Una vez identificados los niveles de gestión, se llevó a cabo una simulación con cinco
Municipios correspondientes a cada estrato, cuyo propósito fue sustentar la importancia de
entregar incentivos e identificar las características de asignación. Para fundamentar la viabilidad
y proyección del modelo de gestión a escala nacional, se examinaron las principales
características de la pobreza relacionadas con los indicadores de desarrollo social, las cuales
muestran importantes relaciones.

Dentro de las sugerencias para mejorar la gestión pública de los recursos municipales en
la lucha contra la pobreza, se encuentran:

La Modernización de la Gestión Pública Municipal, representa una oportunidad en los


Ayuntamientos para convertirse en los agentes principales del desarrollo local, en tanto cuanto, se
generen las condiciones favorables, que permitan combatir de manera frontal aquellos factores
(políticos, sociales, presupuéstales, entre otros.) que influyan directa e indirectamente a
obstaculizar la focalización de los recursos descentralizados del FISM.

Independientemente de cualquier política de focalización que adopten los Municipios del


Estado, conviene que introduzcan mecanismos que busquen optimizar los recursos
descentralizados mediante la capacitación y profesionalización de la administración pública local.
75
Ariel Vázquez Elorza

Pero, bajo un sistema de incentivos que potencien los esquemas de planeación, evaluación,
fiscalización y contraloría del fondo. Estas acciones debieran incluir criterios que aceleren el
cambio estructural de la pobreza, y disminuyan la frontera entre gobierno y sociedad.

Se considera imprescindible que los Municipios garanticen las funciones operativas del
INGREDES, asegurando la permanencia y continuidad a través de metas, acciones y programas;
que coadyuven a un incremento de los niveles de productividad y competitividad institucional.
También, es conveniente que este cambio de cultura en la forma de hacer las cosas, deba ir
acompañado de una política de innovación de la gestión, custodiada por los actores involucrados
en el proceso, eliminando viejos esquemas centralistas que difícilmente dan marcha al proceso.

Asimismo, se debe de trabajar bajo las condiciones de flexibilidad institucionales y con


políticas públicas éticamente sustentadas, para formalizar las líneas de acción del INGREDES.
De la misma manera, este proceso tiene que ir acompañado de un consenso entre los Comités de
Desarrollo Municipales, Ayuntamiento y Sociedad. Esto implica que la descentralización del
FISM se desarrolle mediante un esquema de concertación, cooperación, respaldo y coordinación
entre los actores políticos y sociales.

Finalmente, para lograr lo anterior el Gobierno del Estado debe institucionalizar las
reformas necesarias e instrumentos de política de modernización pública local; revisando y
examinando continuamente las oportunidades de compromiso y responsabilidad; de tal manera,
que se generen los incentivos necesarios que impulsen a que los Municipios optimicen en la
medida de lo posible los recursos del FISM.

76
Ariel Vázquez Elorza

BIBLIOGRAFÍA

Aguilar Villanueva, Luis F., “La Evaluación de las Políticas Públicas”. Estudio introductorio.
Editorial Miguel Ángel Porrúa, Segunda edición. México, 1996.

Arocena, José, El desarrollo local un desafío contemporáneo. Capitulo I ¿Cómo definir


desarrollo local?. Centro Latinoamericano de Economía Humana CLAEH, Nueva Sociedad.
Uruguay, 2001.

Carlos H. Gadsden. Fortalecimiento de las administraciones municipales y regionales y sobre la


sociedad civil. Organización de Estados Unitarios (OEA), La Paz. Bolivia, 2001.

Comisión Económica para América Latina. CEPAL. Enfoques para la Medición de la pobreza:
Breve revisión de la literatura. Santiago de Chile, 1998.

Comisión Económica para América Latina. CEPAL El Pacto Fiscal. Fortalezas, Debilidades,
Desafíos, Cáp. VIII Descentralización Fiscal: Tendencias y Tareas Pendientes. Santiago de Chile,
1998.

César Marcelo Barceinas J., Rubén Monroy Luna, Origen y Funcionamiento del Ramo 033,
México, 2002.

Cohen, Ernesto; Franco, Rolando, Evaluación de Proyectos Sociales. Editorial Siglo XXI.
México, 1992.

Dirección de Presupuestos (DIPRES) Guía Metodológica para la formulación de Indicadores.


Santiago de Chile, 2001.

Ferrán Aranaz, Magdalena. SPSS para Windows Análisis Estadístico. McGraw-Hill,


Interamericana de España, 2001.

Finot Ivan. Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL Serie Gestión
Pública. Santiago de Chile, 2001.

Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI). México, 2000.

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Sistema Nacional de


Información Municipal. México, 2002.

Manual de Fiscalización, Cuenta Pública Ramo 033 FISM y FAFM del Órgano de Fiscalización
Superior del Estado de Veracruz. México, 2003.

Mendoza, Xavier. Management Público e Indicadores de Gestión: una perspectiva organizativa.


Ekonomiaz, Revista Vasca de economía. N° 26. Vitoria – Gastéis. Servicio Central de
Publicaciones del Gobierno Vasco, España, 1993.

Ministerio de Planificación y Cooperación del Gobierno de Chile. MIDEPLAN. La ficha CAS


como instrumento de focalización de programas sociales. Santiago Chile, 2000.

77
Ariel Vázquez Elorza

Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuestos DIPRES Programa de Mejoramiento de la


Gestión (PMG), Santiago, Chile 2001.

Mintzberg, H. Gestionar el Gobierno, Gobernar la Gestión en “De burócratas a gerentes”. BID,


1999.

Raczynski, Dagmar. Estrategias para combatir la pobreza en América Latina: programas


instituciones y recursos, CIEPLAN-BID, Cáp. 1 “Estrategias para combatir la pobreza en
América Latina: Diagnóstico y enseñanzas de política” Santiago 1995.

Richard A. Musgrave y Peggy B. M. Hacienda pública teórica y aplicada. Ed. Mc Graw Hill.
Quinta Edición. México, 1994.

Rosada Marrodán, Carlos (Editor). De Burócratas a Gerentes. Las ciencias de la gestión


aplicadas a la administración del Estado. BID, Washington D. C., 1999.

Rowland y Ramírez. La descentralización y los gobiernos sub-nacionales en México: Una


introducción, Documento de Trabajo, División de Administración pública, CIDE. México, 2000.

Teresa Cáceres, Lucy Winchester y Alfredo Rodríguez. Indicadores de gestión local. SUR
Centro de Estudios Sociales y Educación. Santiago de Chile, 1997.

Pla, Laura E. Análisis Multivariado: Método de Componentes Principales. Organización de


Estados Unitarios (OEA), Washington D. C. 1986.

Psachoropoulos, George. El impacto económico de la educación: lecciones para los diseñadores


de política, Centro Internacional para el Crecimiento. Lecciones para los Diseñadores de
Políticas. Washington,1992.

Visauta Vinacua. Análisis estadísticos con SPSS para Windows. McGraw-Hill, Interamericana de
España, 1998.

Zapico-Goñi, Eduardo: Una visión estratégica del presupuesto en “De Burócratas a Gerentes”,
BID, 1999.

L E GI S LA C I Ó N
Plan Nacional de Desarrollo 2000 –2006. México D. F.
Plan Nacional de Desarrollo 1994 –2000. México D. F.
Plan Veracruzano de Desarrollo 1999-2004
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Coordinación Fiscal (Federal y Estatal).

P Á GI NA S WEB
www.cddhcu.gob.mx/ www.veracruz.gob.mx www.eclac.org
www.dipres.cl www.e-local.gob.mx www.iadb.org/exr/topics
www.perspectivas.cl/Resnu www.mural.com/nacional/art www.inegi.gob.mx
m1_vol2.htm iculo/325171/
78
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 1
División Estatal de México.

NOMBRE OFICIAL ABREVIACION NOMBRE OFICIAL ABREVIACION


AGUASCALIENTES AGS. MORELOS MOR.
BAJA CALIFORNIA B.C. NAYARIT NAY.
BAJA CALIFORNIA SUR B.C.S NUEVO LEON N.L.
CAMPECHE CAMP. OAXACA OAX.
COAHUILA DE ZARAGOZA COAH. PUEBLA PUE.
COLIMA COL. QUERETARO DE ARTEAGA QRO.
CHIAPAS CHIS. QUINTANA ROO Q. ROO.
CHIHUAHUA CHIH. SAN LUIS POTOSI S.L.P.
DISTRITO FEDERAL D.F. SINALOA SIN.
DURANGO DGO. SONORA SON.
GUANAJUATO GTO. TABASCO TAB.
GUERRERO GRO. TAMAULIPAS TAMPS.
HIDALGO HGO. TLAXCALA TLAX.
JALISCO JAL. Veracruz-LLAVE VER.
MEXICO MEX. YUCATAN YUC.
MICHOACAN DE OCAMPO MICH. ZACATECAS ZAC.

79
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 2
Municipios del Estado de Veracruz.
1 ACAJETE 40 COATZINTLA 80 IXHUATLAN DEL CAFE 120 OTEAPAN 160 TEMAPACHE 200 ZENTLA
121 OZULUAMA DE
2 ACATLAN 41 COETZALA 81 IXHUATLANCILLO 161 TEMPOAL 201 ZONGOLICA
MASCAREÑAS
82 IXHUATLAN DEL 202 ZONTECOMATLAN DE
3 ACAYUCAN 42 COLIPA 122 PAJAPAN 162 TENAMPA
SURESTE LOPEZ Y FUENTES
203 ZOZOCOLCO DE
4 ACTOPAN 43 COMAPA 83 IXHUATLAN DE MADERO 123 PANUCO 163 TENOCHTITLAN
HIDALGO
5 ACULA 44 CORDOBA 84 IXMATLAHUACAN 124 PAPANTLA 164 TEOCELO 204 AGUA DULCE
45 COSAMALOAPAN DE
6 ACULTZINGO 85 IXTACZOQUITLAN 125 PASO DEL MACHO 165 TEPATLAXCO 205 EL HIGO
CARPIO
206 NANCHITAL DE
7 CAMARON DE 46 COSAUTLAN DE
86 JALACINGO 126 PASO DE OVEJAS 166 TEPETLAN LAZARO CARDENAS
TEJEDA CARVAJAL
DEL RIO
8 ALPATLAHUAC 47 COSCOMATEPEC 87 XALAPA 127 LA PERLA 167 TEPETZINTLA 207 TRES VALLES
9 ALTO LUCERO DE
GUTIERREZ 48 COSOLEACAQUE 88 JALCOMULCO 128 PEROTE 168 TEQUILA 208 CARLOS A. CARRILLO
BARRIOS
209 TATAHUICAPAN DE
10 ALTOTONGA 49 COTAXTLA 89 JALTIPAN 129 PLATON SANCHEZ 169 JOSE AZUETA
JUAREZ
11 ALVARADO 50 COXQUIHUI 90 JAMAPA 130 PLAYA VICENTE 170 TEXCATEPEC 210 UXPANAPA
131 POZA RICA DE
12 AMATITLAN 51 COYUTLA 91 JESUS CARRANZA 171 TEXHUACAN
HIDALGO
13 NARANJOS 132 LAS VIGAS DE
52 CUICHAPA 92 XICO 172 TEXISTEPEC
AMATLAN RAMIREZ
14 AMATLAN DE LOS
53 CUITLAHUAC 93 JILOTEPEC 133 PUEBLO VIEJO 173 TEZONAPA
REYES
94 JUAN RODRIGUEZ
15 ANGEL R. CABADA 54 CHACALTIANGUIS 134 PUENTE NACIONAL 174 TIERRA BLANCA
CLARA
16 LA ANTIGUA 55 CHALMA 95 JUCHIQUE DE FERRER 135 RAFAEL DELGADO 175 TIHUATLAN
17 APAZAPAN 56 CHICONAMEL 96 LANDERO Y COSS 136 RAFAEL LUCIO 176 TLACOJALPAN
18 AQUILA 57 CHICONQUIACO 97 LERDO DE TEJADA 137 LOS REYES 177 TLACOLULAN
19 ASTACINGA 58 CHICONTEPEC 98 MAGDALENA 138 RIO BLANCO 178 TLACOTALPAN
179 TLACOTEPEC DE
20 ATLAHUILCO 59 CHINAMECA 99 MALTRATA 139 SALTABARRANCA
MEJIA
60 CHINAMPA DE 100 MANLIO FABIO 140 SAN ANDRES
21 ATOYAC 180 TLACHICHILCO
GOROSTIZA ALTAMIRANO TENEJAPAN
141 SAN ANDRES
22 ATZACAN 61 LAS CHOAPAS 101 MARIANO ESCOBEDO 181 TLALIXCOYAN
TUXTLA
102 MARTINEZ DE LA 142 SAN JUAN
23 ATZALAN 62 CHOCAMAN 182 TLALNELHUAYOCAN
TORRE EVANGELISTA
24 TLALTETELA 63 CHONTLA 103 MECATLAN 143 SANTIAGO TUXTLA 183 TLAPACOYAN
144 SAYULA DE
25 AYAHUALULCO 64 CHUMATLAN 104 MECAYAPAN 184 TLAQUILPA
ALEMAN
26 BANDERILLA 65 EMILIANO ZAPATA 105 MEDELLIN 145 SOCONUSCO 185 TLILAPAN
27 BENITO JUAREZ 66 ESPINAL 106 MIAHUATLAN 146 SOCHIAPA 186 TOMATLAN
28 BOCA DEL RIO 67 FILOMENO MATA 107 LAS MINAS 147 SOLEDAD ATZOMPA 187 TONAYAN
148 SOLEDAD DE
29 CALCAHUALCO 68 FORTIN 108 MINATITLAN 188 TOTUTLA
DOBLADO
30 CAMERINO Z.
69 GUTIERREZ ZAMORA 109 MISANTLA 159 SOTEAPAN 189 TUXPAM
MENDOZA
31 CARRILLO 110 MIXTLA DE
70 HIDALGOTITLAN 150 TAMALIN 190 TUXTILLA
PUERTO ALTAMIRANO
32 CATEMACO 71 HUATUSCO 111 MOLOACAN 151 TAMIAHUA 191 URSULO GALVAN
33 CAZONES 72 HUAYACOCOTLA 112 NAOLINCO 152 TAMPICO ALTO 192 VEGA DE ALATORRE
73 HUEYAPAN DE
34 CERRO AZUL 113 NARANJAL 153 TANCOCO 193 VERACRUZ
OCAMPO
35 CITLALTEPETL 74 HUILOAPAN 114 NAUTLA 154 TANTIMA 194 VILLA ALDAMA
36 COACOATZINTLA 75 IGNACIO DE LA LLAVE 115 NOGALES 155 TANTOYUCA 195 XOXOCOTLA
37 COAHUITLAN 76 ILAMATLAN 116 OLUTA 156 TATATILA 196 YANGA
157 CASTILLO DE
38 COATEPEC 77 ISLA 117 OMEALCA 197 YECUATLA
TEAYO
39 COATZACOALCOS 78 IXCATEPEC 118 ORIZABA 158 TECOLUTLA 198 ZACUALPAN
79 IXHUACAN DE LOS
119 OTATITLAN 159 TEHUIPANGO 199 ZARAGOZA
REYES
Fuente: Gobierno del Estado de Veracruz, México 2003.

80
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 3
Fórmula de Cálculo del Índice Municipal de Pobreza (IMP).

Los Estados, para la distribución entre los municipios de las aportaciones federales del Fondo para la
Infraestructura Social Municipal, en aquellos casos en que la disponibilidad de información no permitan la aplicación
de la fórmula a que se refiere el artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal, utilizarán las variables siguientes:
R1 = Población ocupada del municipio que no percibe ingresos o que éstos son hasta de dos salarios mínimos,
entre la población ocupada del estado en la misma condición.
R2 = Población municipal que no sabe leer y escribir a partir de los quince años, respecto de la población del
estado en igual condición.
R3 = Población municipal que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa
séptica o a la calle, respecto de la población estatal sin el mismo tipo de servicio.
R4 = Población municipal que habita en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la
población del estado en igual condición.
Para efectos de información, la suma de las variables mencionadas en el presente artículo y su ponderación
equivalente, se expresan algebraicamente en el Indice Municipal de Pobreza (IMP):

IMPi=Ri1b1+Ri2b2+Ri3b3+Ri4b4
Donde:
Ri1,...4. = Rezago asociado a cada una de las cuatro necesidades básicas consideradas por el IMP en el i-ésimo
municipio con respecto al rezago estatal en esa misma necesidad.
ß1,...4. = Ponderador cuyo valor es 0.25 en cada uno de los rezagos.
Una vez estimado el IMPi para todos los municipios del estado, se suman y se calcula su distribución porcentual
multiplicando cada valor índice por cien. La distribución resultante se aplica al techo financiero del Fondo para la
Infraestructura Social Municipal asignado al estado, para obtener el monto que le corresponde a cada municipio.
Para el cálculo de la fórmula descrita anteriormente se debe recurrir a la siguiente información elaborada por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, para cada estado:

Necesidad Variable y Fuente


Ingreso por Población ocupada por municipio, sexo y sector de actividad y su distribución según
trabajo ingreso por trabajo en salario mínimo, de los Tabulados básicos y síntesis de resultados
por entidad federativa, del XII Censo General de Población y Vivienda de 2000.
Educación Población de 15 años y más por municipio y grupos quinquenales de edad y su
distribución según condición de alfabetismo y sexo, del XII Censo General de
Población y Vivienda de 2000.
Drenaje Ocupantes en viviendas particulares por municipio y disponibilidad de energía
eléctrica y agua entubada y su distribución según disponibilidad y tipo de drenaje, del
XII Censo General de Población y Vivienda de 2000.
Electricidad Ocupantes en viviendas particulares por municipio y disponibilidad de energía
eléctrica y agua entubada y su distribución según disponibilidad y tipo de drenaje, del
XII Censo General de Población y Vivienda de 2000.
Fuente: Secretaría de Desarrollo Social, México 2000.

81
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 4
Fórmula de Cálculo del Índice Global de Pobreza (IGP) en la Ley de Coordinación Fiscal.

Artículo N° 34 de la LCF. El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuirá el Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social entre los Estados, considerando criterios de pobreza extrema, conforme a
la siguiente fórmula y procedimientos:

I. Fórmula: IGPj = Pj1B1+ Pj2B2 + Pj3B3 + Pj4B4 + Pj5B5,

En donde:
Pjw = Brecha respecto a la norma de pobreza extrema de la necesidad básica w para el hogar j en estudio;
b1, …,5 = Ponderador asociado a la necesidad básica w; y j = Hogar en estudio.
Esta fórmula representa el Índice Global de Pobreza de un hogar, IGPj, el cual se conforma con las brechas Pj1, Pj2,
Pj3, Pj4 y Pj5 de las necesidades básicas a que se refiere la fracción II; sus correspondientes ponderadores son
b1=0.4616, b2=0.1250, b3=0.2386, b4=0.0608 y b5=0.1140.

II. Las necesidades básicas, en el orden en el que aparecen en la fórmula anterior, son las siguientes:

w1 = Ingreso per cápita del hogar; w4 = Disponibilidad de drenaje; y

w2 = Nivel educativo promedio por hogar; w5 = Disponibilidad de electricidad- combustible para cocinar.
w3 = Disponibilidad de espacio de la vivienda;

III. Para cada hogar se estiman las cinco brechas respecto a las normas de pobreza extrema que corresponden a cada
una de las necesidades básicas, con base en la siguiente fórmula:

Pj = [ ZW - XjW]
ZW
En donde:
Zw = Norma establecida para la necesidad básica w.
Xjw = Valor observado en cada hogar j, para la necesidad básica w.

IV. Los resultados de cada una de estas brechas se ubican dentro de un intervalo de –0.5 a 1. Cada brecha se
multiplica por los ponderadores establecidos en la fracción I de este artículo para, una vez sumadas, obtener el Índice
Global de Pobreza del hogar, que se encuentra en el mismo intervalo. Cabe señalar que para los cálculos
subsecuentes, sólo se consideran a los hogares cuyo valor se ubique entre 0 y 1, que son aquellos en situación de
pobreza extrema.

V. El valor del IGP del hogar se eleva al cuadrado para atribuir mayor peso a los hogares más pobres. Después se
multiplica por el tamaño del hogar, con lo cual se incorpora el factor poblacional. Con lo anterior se conforma la
Masa Carencial del Hogar, determinada por la siguiente fórmula:

MCHj = IGPj2 * Tj
En donde:
MCHj = Masa Carencial del Hogar j;
Tj = Número de miembros en el hogar j en pobreza extrema.
Al sumar el valor de MCHj para todos los hogares en pobreza extrema de un Estado, se obtiene la Masa Carencial
Estatal, determinada por la siguiente fórmula:
jk
MCEk = CHjk
j=1
En donde:
MCEk = Masa Carencial del Estado k;
MCHjk = Masa Carencial del Hogar j en pobreza extrema en el Estado k; y,
jk = Número total de hogares pobres extremos en el Estado k.
Una vez determinada la Masa Carencial Estatal, se hace una agregación similar de todos los Estados para
obtener la Masa Carencial Nacional.

82
Ariel Vázquez Elorza

Cada una de las masas carenciales estatales se divide entre la Masa Carencial Nacional, MCN, para determinar la
participación porcentual que del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le corresponde a cada Estado,
como lo indica la siguiente fórmula:

MCEk
PEk = * 100
MCN

En donde:
PEk = Participación porcentual del Estado k;
MCEk = Masa Carencial del Estado k; y
MCN = Masa Carencial Nacional.
Así, la distribución del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se realiza en función de la proporción
que corresponda a cada Estado de la pobreza extrema a nivel nacional, según lo establecido.
Para efectos de la formulación anual del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, el Ejecutivo Federal,
por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, publicará, en el mes de octubre de cada año, en el Diario Oficial
de la Federación las normas establecidas para necesidades básicas (Zw) y valores para el cálculo de esta fórmula y
estimará los porcentajes de participación porcentual (Pek) que se asignará a cada Estado.

83
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 5
Evolución de la pobreza en México Años 1989-2000.

60
50
Indice H (%)

40 30.8
29 28.3 28.4
30 25.9

20
18.8 16.8 21.3 18.5
10 15.2

0
1989 1994 1996 1998 2000

Indigencia Pobres no Indigentes

Elaboración propia en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer trimestre de 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

84
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 6
Índice: Brecha de pobreza (PG) México año 2000.

23.9

25
15.8
20
10.5 9.7
15
6.5 6.2 6.3
4.7
10

0
Pobreza total Indigentes Pobres no indigentes

Urbana Rural Total

Elaboración propia en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer trimestre de 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

La pobreza total muestra mejores condiciones en el área urbana que en la rural, debido a
la diferencia de las brechas, por lo que se puede decir que un pobre urbano se encuentra en
mejores condiciones para salir de la pobreza que un pobre rural, siendo este un fuerte incentivo
para la migración interna del campo a los grandes centros urbanos. Entonces, si se desea mejorar
las condiciones de vida de los mas desprotegidos, las acciones del FISM, deberían enfocarse en
mayor medida a la población de la zona rural, consideración que se rescatará para el desarrollo de
la metodología del modelo de gestión.

85
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 7
Índice: Foster-Greer-Thorbecke 2 (FGT2) México año 2000.

13.3

14
12 8.1
10
8 4.7 4.5
6 2.1 2.2 1.8 2
4 0.6
2
0
Pobreza Total Indigentes Pobres no indigentes

Urbana Rural Total

Elaboración propia en base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, tercer trimestre de 2000,
Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI), México y CEPAL, Chile.

El FGT2 incorpora un exponente se logra cumplir el axioma de transferencia. Este


elemento “  ” permite que mientras más alejado esté el ingreso medio de los pobres, el FGT2 el
peso que se da a estas personas es mayor. Por lo general se utiliza como valor “   2 ”. En el
ámbito nacional, el hecho que en la zona rural haya una alta intensidad de la pobreza, hace que el
índice se eleve a 8.1. Un aspecto relevante, es que los pobres no indigentes del sector urbano,
tienen mayor severidad en su condición de pobres que los del área rural. Esto, ya que el indicador
solo se fija en la variable ingreso, la mayor severidad y profundidad estaría dada por un menor
ingreso medio de los pobres con respecto a la línea de pobreza.

86
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 8
Datos Generales de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, México 2000

Población total: 98,096,311


Hombres: 46,960,838
Mujeres: 51,135,473
Tipo de Estado: Estado Federado
Número de Estados: 32
Valor de la línea de pobreza: Área Urbana: 1,330.00 pesos mexicanos
Área Rural: 665.00 pesos mexicanos
Valor de la línea de indigencia: Área Urbana: 831.00 pesos mexicanos
Área Rural: 475.00 pesos mexicanos
Moneda: Peso

Variable Descripción de la variable


pobres Personas bajo la línea de pobreza
indige Personas bajo la línea de indigencia
distpob Distancia de los pobres totales
distindg Distancia de indigentes
dispobni Distancia pobres no indigentes
fgt2pobt FGT2 para pobreza total
fgt2indg FGT2 indigentes
fgt2poni FGT2 pobres no indigentes
ranedad Rangos de edad
hacinado Personas que viven en hacinamiento
sinagua Hogares sin agua entubada
noasist Niños sin asistir a la escuela
siningre Hogares con un solo ocupado
eliexcr Eliminación de excretas
aregeo viviendas sin electricidad
sinpiso Hogares con piso de tierra
sinexcre Eliminación de excretas insalubres
sindrena Viviendas sin drenaje de aguas servidas
jefedese Personas que viven en hogares con el jefe desempleado
jefsined Personas que viven en hogares con jefe con educación insuficiente

87
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 9
a.
Matriz de Correlaciones de los indicadores de desarrollo social.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Correlación 1 1.000 .881 .849 .572 .451 .600 .344 .766 .804 .627 .670 .918
2 .881 1.000 .844 .813 .558 .523 .272 .813 .749 .831 .782 .893
3 .849 .844 1.000 .716 .477 .498 .127 .809 .669 .612 .702 .797
4 .572 .813 .716 1.000 .478 .282 -.012 .716 .402 .702 .673 .599
5 .451 .558 .477 .478 1.000 .302 .197 .453 .411 .451 .387 .535
6 .600 .523 .498 .282 .302 1.000 .522 .490 .602 .455 .479 .712
7 .344 .272 .127 -.012 .197 .522 1.000 .224 .402 .294 .239 .500
8 .766 .813 .809 .716 .453 .490 .224 1.000 .762 .753 .872 .827
9 .804 .749 .669 .402 .411 .602 .402 .762 1.000 .715 .729 .877
10 .627 .831 .612 .702 .451 .455 .294 .753 .715 1.000 .842 .763
11 .670 .782 .702 .673 .387 .479 .239 .872 .729 .842 1.000 .757
12 .918 .893 .797 .599 .535 .712 .500 .827 .877 .763 .757 1.000
Sig. (Unilateral) 1 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
2 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
3 .000 .000 .000 .000 .000 .033 .000 .000 .000 .000 .000
4 .000 .000 .000 .000 .000 .429 .000 .000 .000 .000 .000
5 .000 .000 .000 .000 .000 .002 .000 .000 .000 .000 .000
6 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
7 .000 .000 .033 .429 .002 .000 .001 .000 .000 .000 .000
8 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .001 .000 .000 .000 .000
9 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
10 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
11 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000
12 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000 .000

a. Determinante = 1.287E-07 = 0.0000001287

88
Ariel Vázquez Elorza

Anexo N° 10
Resultados de Simulación de Indicadores de Desarrollo Social e Incentivos
en los Municipios Seleccionados.

Incentivo por Reducción de 1%


Municipio FISM 2000 en indi1, indi5, Incentivo + Presupuesto 2000
Indi6 e indi10
AYAHUALULCO 9,504,320.82 94,693,902.39 104,198,223.21
COSCOMATEPEC 13,314,911.13 94,693,902.39 108,008,813.52
ALTO LUCERO DE GUTIERREZ BARRIOS 7,006,983.45 81,910,225.57 88,917,209.02
CASTILLO DE TEAYO 6,574,489.13 94,693,902.39 101,268,391.51
BOCA DEL RIO 14,316,610.95 94,693,902.39 109,010,513.33
SOTEAPAN 12,229,983.43 0.00 12,229,983.43
CARRILLO PUERTO 7,307,460.90 0.00 7,307,460.90
TLAPACOYAN 12,253,229.63 0.00 12,253,229.63
COATEPEC 12,750,892.47 0.00 12,750,892.47
XALAPA 36,975,293.31 0.00 36,975,293.31
Incentivo por Reducción de
5% % en indi10
AYAHUALULCO 9,504,320.82 92,137,167.02 101,641,487.84
COSCOMATEPEC 13,314,911.13 92,137,167.02 105,452,078.16
ALTO LUCERO DE GUTIERREZ BARRIOS 7,006,983.45 92,137,167.02 99,144,150.48
CASTILLO DE TEAYO 6,574,489.13 92,137,167.02 98,711,656.15
BOCA DEL RIO 14,316,610.95 92,137,167.02 106,453,777.97
SOTEAPAN 12,229,983.43 0.00 12,229,983.43
CARRILLO PUERTO 7,307,460.90 0.00 7,307,460.90
TLAPACOYAN 12,253,229.63 0.00 12,253,229.63
COATEPEC 12,750,892.47 0.00 12,750,892.47
XALAPA 36,975,293.31 0.00 36,975,293.31
Incentivo por Reducción de
5% en indi1
AYAHUALULCO 9,504,320.82 94,094,329.07 103,598,649.89
COSCOMATEPEC 13,314,911.13 94,094,329.07 107,409,240.20
ALTO LUCERO DE GUTIERREZ BARRIOS 7,006,983.45 94,094,329.07 101,101,312.52
CASTILLO DE TEAYO 6,574,489.13 94,094,329.07 100,668,818.19
BOCA DEL RIO 14,316,610.95 84,308,518.84 98,625,129.79
SOTEAPAN 12,229,983.43 0.00 12,229,983.43
CARRILLO PUERTO 7,307,460.90 0.00 7,307,460.90
TLAPACOYAN 12,253,229.63 0.00 12,253,229.63
COATEPEC 12,750,892.47 0.00 12,750,892.47
XALAPA 36,975,293.31 0.00 36,975,293.31
Incentivo por Reducción de
2% en indi5 e indi6
AYAHUALULCO 9,504,320.82 102,889,075.40 112,393,396.22
COSCOMATEPEC 13,314,911.13 102,889,075.40 116,203,986.54
ALTO LUCERO DE GUTIERREZ BARRIOS 7,006,983.45 102,889,075.40 109,896,058.85
CASTILLO DE TEAYO 6,574,489.13 102,889,075.40 109,463,564.53
BOCA DEL RIO 14,316,610.95 49,129,533.50 63,446,144.45
SOTEAPAN 12,229,983.43 0.00 12,229,983.43
CARRILLO PUERTO 7,307,460.90 0.00 7,307,460.90
TLAPACOYAN 12,253,229.63 0.00 12,253,229.63
COATEPEC 12,750,892.47 0.00 12,750,892.47
XALAPA 36,975,293.31 0.00 36,975,293.31
Elaboración propia en base a resultados de la primera dimensión del INGREDES (Desarrollo Social).

89
Ariel Vázquez Elorza

xc

También podría gustarte