Semana
EDUCACIÓN PARA EL TRABAJO (E.P.T)
DERECHO CONSTITUCIONAL
I.E.P. CIMA
LA CONSTITUCIÓN Y LA GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad se refiere a dos conceptos. La
primera, surgida de los informes de Banco Mundial, la
define como un estilo de gobierno caracterizado por
un mayor grado de cooperación e interacción entre el
Estado y actores no estatales en el interior de redes
de decisiones mixtas públicas y privadas.
Samuel Huntington1 escribió en un libro clásico de la
ciencia política lo siguiente: “La diferencia política
más importante entre los países se refiere, no a su
forma de gobierno, sino al grado de gobierno con que
cuentan. Las diferencias entre democracia y
dictadura no son tantas como las que existen entre
los países cuya política incluye el consenso general,
comunidad, y atributos tales como legitimidad,
organización, eficacia, estabilidad, y aquellos otros
que carecen de muchas de estas cualidades”
¿De qué depende la gobernabilidad?, ¿qué factores
inciden en ella?, ¿qué elementos hacen que unos
países sean más gobernables que otros?. Algunos
autores sostienen que la gobernabilidad depende de
las condiciones sistémicas más generales bajo las
cuales se ejerce el poder en una sociedad dada, tales
como las características del régimen político
(democracia o no-democracia), la forma de gobierno
(parlamentarista o presidencialista), las relaciones
entre los poderes (mayor o menor asimetría), los
sistemas de partido (pluripartidismo o bipartidismo),
el sistema de intermediación de intereses
(corporativo o pluralista), ente otros.
La gobernabilidad no se reduce a las condiciones
estructurales y sistémicas sino que atraviesan
también las instituciones y los actores. Reducir la
gobernabilidad a las condiciones estructurales es
quedarse en el examen de la posibilidad de los países
o regiones de ser gobernados, lo que teóricamente
puede ser relevante, pero políticamente es casi inútil
y castrante. Dado que el interés se centra en la
explicación de la gobernabilidad democrática, las
instituciones que se analizarán son las instituciones
de la democracia (sistema electoral, sistema de
partidos y forma de gobierno) así como los actores
propios de una democracia: el gobierno democrático,
los ciudadanos, la sociedad civil y los partidos.
1
HUNGTINGTON, Samuel “EL ORDEN POLÍTICO EN LAS
SOCIEDADES EN CAMBIO”. 1968, Editorial PAIDÓS Cambridge –
Massachusetts.
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En el debate sobre la gobernabilidad democrática en
América Latina, que se desencadenó por los
problemas surgidos en el proceso de consolidación
de la democracia en la región, las instituciones
políticas han adquirido nuevamente un rol primordial.
¿Cuáles son los aportes que pueden ofrecer reformas
institucionales al fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática? No faltan propuestas. La pregunta es:
¿cuáles sirven realmente, cuáles pueden realmente
cumplir con los propósitos? La tarea consiste en
diferenciar, evaluar y, además, de proponer lo
adecuado en relación al objetivo, impedir que se
promuevan o implementen reformas
contraproducentes.
El triunfo electoral otorga el gobierno, pero no brinda
gobernabilidad. Ayuda, pero no la garantiza. Es un
factor necesario, pero no suficiente. La capacidad de
gobernar en democracia (o desempeño democrático)
depende también de la eficacia decisoria, la
transparencia y la legitimidad de la acción de
gobierno (governing), de la estabilidad de las
instituciones (governance) y de las condiciones
favorables (nivel de desarrollo, estado democrático,
nivel de desigualdad). Eso es lo que sostiene la teoría
convencional. Sin embargo, resulta que el
señalamiento de este conjunto complejo de factores
de gobernabilidad es insuficiente porque deja de lado
un elemento que, es decisivo: la evaluación y el
manejo inteligente de las relaciones de poder en
todos los niveles de la vida social en cada situación
concreta.
En una democracia el que gana las elecciones
(competitivas e institucionalizadas) recibe la
autorización de los ciudadanos para gobernar. En eso
consiste la legitimidad de origen de las autoridades
democráticas. Eso dice la teoría, pero en la práctica
no siempre es así. En ciertas circunstancias
participan en el gobierno algunos representantes de
los sectores sociales que no ganaron las elecciones
pero que son legítimamente escogidos por el
Presidente de acuerdo a sus atribuciones
constitucionales. Este hecho se presta con frecuencia
a múltiples lecturas (concesión a la presión, traición,
juego estratégico, realismo político, etc.).

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I.E.P. CIMA
Más allá de las diversas lecturas de este hecho, hay
un dato macizo de la realidad: Los resultados
electorales no expresan siempre las relaciones
económicas, sociológicas, políticas y culturales de las
fuerzas que existen efectivamente en un país
capitalista como el Perú. Si se quiere pasar de la
democracia electoral a la democracia de ciudadanos,
por ejemplo, es necesario tener en cuenta también
esas otras relaciones de fuerza. Lo mismo sucede
cuando se pone en marcha el gobierno democrático
efectivo. Este requiere tener en cuenta las relaciones
de poder en otros campos (la política, la militar, la
social y la económica), establecer un equilibrio
complejo entre ellas y proponer políticas públicas en
las que todos ganen. En eso consiste la concertación.
La evaluación del conjunto de relaciones de poder
implica una política de concertación si se busca la
gobernabilidad democrática. Ello requiere establecer
equilibrios complejos entre los diversos campos de
las relaciones de poder. En eso consiste el arte de
gobernar democráticamente un país pobre, pero con
grandes potencialidades. Esos equilibrios se mueven
entre los dos límites programáticos y estratégicos
extremos que hay que evitar: la máxima ganancia y
la máxima distribución, la amenaza de desinversión y
la presión social y política extrema. El éxito se logra
si todos aprendemos a conceder y a concertar y a ser
responsables y honestos en el manejo de la cosa
pública.
En el Perú, y probablemente en América Latina,
cuando un partido triunfa en las elecciones cree
firmemente que ha ganado, no el gobierno, sino el
Estado y se prepara de inmediato para coparlo. Por
desgracia, ésta no es sólo una acendrada creencia de
los partidos sino también de la gente común y
corriente que tolera el copamiento con un permisivo
“ya le tocó”. Esa creencia forma parte de la cultura
política patrimonialista que nos envuelve, en mayor o
menor medida, a todos. Eso, por un lado. Por otro,
muchas veces se confunde el gobierno con el Estado,
dejando de lado la clara diferencia que existe entre
ellos. El gobierno está constituido sólo por los puestos
de mando que ponen en marcha al Estado y, por
extensión, comprende también al elenco de personas
2
CORVETTO, Piero “Gobiernos sin partido: el reclutamiento de
personal en la relación entre el gobierno y el partido de
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que ocupan esos puestos de mando. El estado, en
cambio, es un complejo social, político e institucional
que abarca el sistema institucionalizado de
dominación social, el estado-para-la nación, la
administración pública, los aparatos coercitivos y el
sistema legal.
Este rasgo patrimonialista de la cultura política
peruana puede ir cambiando lentamente, gracias a la
marcación estricta de los medios sobre el partido de
gobierno desde el 2001 en adelante, justamente
cuando Perú Posible no tenía capacidad alguna para
copar el Estado. Esos mismos medios, sin embargo,
no dijeron esta boca es mía precisamente cuando se
produjo el máximo copamiento del Estado que se
conoce en la historia durante el primer gobierno de
García (1985-1990). Pero la capacidad de
copamiento del Estado no depende sólo de la cultura
patrimonialista y del nivel de vigilancia de los medios
sino, sobre todo, del nivel de institucionalización y de
organización de los partidos, como lo demostró Piero
Corvetto2 demostró, estudiando los gobiernos
peruanos de 1980 hasta la primera mitad del gobierno
de Toledo, es que existen tres tipos de relación entre
el gobierno y el partido de gobierno: el partido de
gobierno que influye en el gobierno, el gobierno que
se impone sobre el partido de gobierno y un cierto
equilibrio entre ambos.
¿De qué dependen estos diversos tipos de relación
entre el gobierno y el partido de gobierno? La tesis de
Corvetto demuestra que los tipos de relación
dependen del nivel de institucionalización de los
partidos y despliega su demostración en tres campos:
en la designación de ministros, viceministros y altos
funcionarios, en la aplicación de políticas públicas y
en la política de clientela para acceder al Estado. Esto
significa que los partidos de gobierno más
institucionalizados influyen más en el gobierno que
los poco institucionalizados en los tres temas
señalados, que los partidos de gobierno menos
institucionalizados le abren un espacio al dominio del
gobierno en esos mismos campos y los partidos de
gobierno medianamente institucionalizados
establecen un cierto equilibrio con el gobierno.
gobierno en el Perú (1980-2011)” Editorial PUCP.
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