UNIVERSIDAD NACIONAL

FEDERICO VILLARREAL

FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN
ESPECIALIDAD: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TITULO: GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ

ASIGNATURA:
SEMINARIO DE GOBERNABILIDAD

PROFESOR:
NICANOR S. ASMAT VEGA

ALUMNO:
GIRÓN EVANGELISTA, GIANCARLOS DAVID

LIMA - PERÚ
2019

GOVERNABILITY IN PERU 1
 DEDICATORIA
Dedico este ensayo para mi familia, amigos y compañeros que hacen más ameno mi
día a día en superarme profesionalmente, en especial al Dr. Nicanor S. Asmat Vega por
su gran influencia en esta importante asignatura.

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INTRODUCCIÓN

La gobernabilidad en el Perú es un concepto que aparece ligado a la democracia y al

concepto de legitimidad. Las formas participativas que asuma esta gobernabilidad para
ayudar a materializar la posibilidad de un gobierno de emprender las medidas que
considera necesarias para lograr la realización del bienestar de su sociedad. La
democracia, con el conflicto que genera la diversidad de opiniones, puede dirigir
cabalmente a un Estado si este permite que toda la nación se siente representada y
por consiguiente lo consideren legítimo.

Es importante, ante todo, empezar analizando el concepto de gobernabilidad mirando

sus posibles inconvenientes a la luz de la teoría política. Luego se analiza la relación de
la gobernabilidad con gobernanza para lograr una correlación con la democracia en el
Perú, concepto relevante actualmente en la teoría política.

Por último se elabora un ensayo sobre la gobernabilidad y gobernanza, para dar a

conocer la importancia que se genera en el Gobierno y sociedad, sobre cómo construir
y guiar un buen país para el desarrollo y crecimiento sostenido.

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RESUMEN

En la sociedad peruana moderna se han implementado nuevas formas de organización

con el fin de crear un sistema político participativo, dentro de estos sistemas se
encuentra la Gobernabilidad. A continuación se presenta un enfoque específico.

La Gobernabilidad
Se define como un proceso mediante el cual varios integrantes mediante las políticas
peruanas plantean decisiones frente a la vida pública, económica y social.

La gobernabilidad también puede ser entendida como un conjunto de condiciones

favorables para la acción de gobierno que se sitúan en su entorno o son extrínsecas a
este. Este concepto se puede enmarcar en el ámbito de la “capacidad de gobierno”.

Evidentemente ante la sociedad actual la dinámica de la realidad es de rápidos y

profundos cambios hay que tener en cuenta que el tema de gobernabilidad se asocia a
otros no menos importantes como la democracia, competitividad, responsabilidad
social e integración. Todos estos temas han cobrado gran importancia en el marco de
los procesos de desarrollo, cuando estos se desean llevar a cabo se necesita garantizar
un proceso de gobernabilidad apropiado.

En este contexto los ciudadanos son copropietarios, decisores, participes y

controladores de la gestión o proceso que será desarrollado, la gobernabilidad debe
sumarle a lo anterior la solidaridad, participación, transparencia y ética de esta forma
se realizará un mejor trabajo de coparticipación.

Los dos extremos del concepto de gobernabilidad van desde:

 El concepto de estabilidad, que define al Estado como capaz de prevenir eventos
que conduzcan la desaparición del objeto político.

 El concepto de buen gobierno, que aboga por un Estado éticamente comprometido

y donde los ciudadanos tengan una expectativa positiva.

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ABSTRACT

In modern society, new forms of organization have been implemented in order to

create a participatory political system, within these systems is Governability and
democracy. Below is a specific approach to each of them.

Governability, It is defined as a process through which various members, through

policies, make decisions regarding public, economic and social life
Governability can also be understood as a set of favorable conditions for government
action that are situated in its environment or are extrinsic to it. This concept can be
framed within the scope of "government capacity".

Evidently before the current society the dynamics of reality is one of rapid and
profound changes, we must take into account that the issue of governability is
associated with other no less important ones such as democracy, competitiveness,
social responsibility and integration.

In this context citizens are co-owners, decision-makers, participants and controllers of

the management or process that will be developed, governance must add to the above
the solidarity, participation, transparency and ethics in this way a better work of co-
participation will be carried out.

The two extremes of the concept of governability range from:

• The concept of stability, which defines the State as capable of preventing events that
lead to the disappearance of the political object.

• The concept of good government, which advocates an ethically committed State and
where citizens have a positive expectation.

KEYWORDS: Governability, Stability, democracy and government capacity

GOVERNABILITY IN PERU 5
 LA GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ

1. La gobernabilidad en el Perú y su impacto internacional

La gobernabilidad emergió como masa crítica de un núcleo de preocupaciones políticas

en las democracias occidentales a mediados de los setenta, cuando se puso en
evidencia las limitadas capacidades de respuesta de las instituciones sociales en
Europa, Norteamérica y Japón para enfrentar las demandas populares y la diversidad
de intereses que era impostergable conciliar para lograr una óptima administración. De
una manera más inmediata, el tema del buen gobierno se puso sobre el escenario de
las decisiones cuando se suscitó el colapso del totalitarismo en Europa Oriental y el
derrumbe de la Unión Soviética, sucesos que hicieron evidentes los temas de
legitimidad, eficacia y eficiencia de los regímenes políticos.

El concepto de gobernabilidad, como se puede considerar, tiene una dimensión neutra

y significa ejercicio de autoridad, control o, más ampliamente, gobierno. Por su parte,
el término gobierno está íntimamente asociado a la gobernabilidad, el mismo que
puede definirse como dirección y control políticos ejercidos sobre las acciones de los
miembros, ciudadanos o habitantes de comunidades, sociedades y estados.

Pero si ajustamos más el nominalismo de gobernabilidad y lo enmarcamos en un

estricto concepto politológico, podemos entender que su significado se extiende a
buen gobierno, a ejercicio del poder eficiente, eficaz y legítimo; también es el
indispensable recurso para el logro de objetivos sociales y económicos. En un proceso
de instrumentalización del concepto, es importante destacar la noción de eficiencia, en
la lógica de alcanzar los objetivos del gobierno en forma transparente y sin dispendio
de recursos; a la eficacia, en el sentido de lograr estos objetivos manteniendo la
estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político; y la de legitimidad,
a los límites impuestos por la ciudadanía, la misma que reconoce el derecho a ejercer
el poder e identificarse con las instituciones del Estado.

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El trabajo en el área de gobernabilidad es habitualmente interdisciplinario y traspasa
los límites de la economía, la ciencia política, la filosofía, la sociología y la
administración. El concepto ha sido abordado desde vertientes tan disímiles como la
normativa (¿cómo deben comportarse los gobiernos?) hasta la positiva (¿cómo se
comportan los gobiernos?). Esta distinción Aristotélico-Maquiavélica ha sido desde la
antigüedad una preocupación constante tanto de los observadores como de los
actores políticos.

Recién en los años ochenta surgió como tema de debate en los países en desarrollo.
América Latina tuvo en este mismo lapso un interesante proceso de transición de
regímenes autoritarios a democráticos y fue una ocasión propicia para introducir tanto
reformas políticas como económicas.

Las presiones que se generaban en África y Asia, continentes con realidades

sociopolíticas similares a Latinoamérica, obligaron a nuestra región a replantearse las
formas de gobierno.

Por otro lado, por la ausencia de una adecuada educación política, ante la incapacidad
de regímenes democráticos de otorgar bienestar y seguridad, gran parte de la
población latinoamericana ha considerado que sistemas duros, le proporciona
mayores niveles de confianza en el gobierno y que las fórmulas participativas y
consensuales dificultan y retrasan las reformas económicas, sociales y políticas de
algunos países.

Evidentemente, la experiencia histórica ha demostrado que no existe contradicción

alguna entre la eficiencia en el poder y la democracia y que, por el contrario, son dos
conceptos que se refuerzan. El diálogo, la participación popular y el consenso son
factores indispensables para la instrumentalización de un proceso de gobernabilidad -
como habíamos dicho- eficiente y eficaz.

Es importante, en la instrumentalización de una propuesta de gobernabilidad, tener en

consideración los rasgos históricos y sociológicos que han condicionado de manera
efectiva el comportamiento de los habitantes peruanos.

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La conquista del Imperio Incaico es -todavía- considerada un acontecimiento
traumático que dividió la sociedad peruana en dos segmentos abismalmente
separados hasta la actualidad: derrotados y triunfadores.

Esta situación ha permanecido por un lapso de tiempo mayor a los trescientos años e
los cuales se ha mantenido un orden social, económico, político y cultural asimétrico.
Este sistema ha generado una nación desintegrada y muchas veces enfrentada entre sí.

Últimos cambios.

En los últimos cuarenta años se inició un proceso de cambios en el Perú, pero el

fenómeno adquirió una acelerada dinámica en los diez últimos años. Los ochenta
fueron tiempos difíciles -calificados por muchos como la década perdida- por los retos
que planteó el fenómeno terrorista que inició el grupo armado Sendero Luminoso y la
espiral hiperinflacionaria en la que ingresó el país.

Paralelamente a estas circunstancias perversas, un proceso migratorio hacia las

ciudades se desarrolló en el país -producto de la violencia suscitada por el terrorismo y
por la aplicación de medidas draconianas a los campesinos por parte del Estado-
creando con ello cinturones de pobreza, agotamiento de los servicios públicos y
legiones de desocupados con su consiguiente correlato delincuencia!.

Pero no puede hacerse un diagnóstico objetivo sobre esta realidad si no se cita el

proceso de reformas llevadas a cabo por el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas que presidió el General Juan Velasco Alvarado en la década de los 70. Estas
reformas se dieron principalmente en los rubros agrario, empresarial y educativo, y
obligaron a un proceso de aceleración de la topografía social del país.

Democracia y violencia.

El retomo de la democracia en los inicios del 80 tuvo el extraño privilegio de coincidir

con la aparición de uno de los grupos terroristas más sanguinarios del mundo. Nos
referimos a Sendero Luminoso cuya inauguración de sus acciones fue el robo de las
ánforas electorales en el alejado poblado ayacuchano de Chuschi.

Paralelamente se iniciaba en esa época la edificación gradual de las redes del

narcotráfico. A partir de entonces, se instaló en la conciencia ciudadana un proceso de
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violencia que afectó no solo los esquemas sociopolíticos del país sino a la estabilidad
emocional de los habitantes.

Los gobiernos democráticos de los ochenta de Fernando Bdaúnde Terry (1980-1985) y

AJan García Pérez (1985-1990) tuvieron serias dificultades para enfrentar los desafíos
más importantes de su administración como: la crisis económica y la violencia política.

En esta época, se pone en práctica la nueva Constitución Política del Perú que había
sido promulgada hacia los últimos años del gobierno de Francisco Morales Bermúdez
(1980). En este documento, entre otros temas, se hacía referencia a la creación de los
gobiernos regionales, los mismos que se pusieron en ejecución en 1981. Sin embargo,
no dieron los resultados esperados y se generó una sensación de frustración en
prácticamente todo el país. Más aún, la descentralización era, y es considerada por los
peruanos, como la indispensable condición para entrar en un proceso moderno de
desarrollo sostenible.

Nuevos actores y crisis de gobernabilidad

Un conflictivo escenario recibe al nuevo gobierno de Alberto Fujimori en 1990. Inicia su

administración con reformas económicas radicales, sustentadas en la dialéctica del
libre juego del mercado. El caos, suscitado por una apreciación errada del momento
sociopolítico del anterior gobierno, es lentamente reemplazado por una disciplina
económica que detiene la hiperinflación, aunque al precio de una alta recesión y un
aumento agudo de los niveles de pobreza. Contemporáneamente a estas medidas, se
aplica una estrategia imaginativa en la que se privilegia a las Rondas Campesinas,
formadas por grupos campesinos armados y supervisados por los miembros de las
Fuerzas Armadas para combatir el terrorismo. La acción de la policía tiene como
resultado la captura del líder senderista Abimael Guzmán y con ello el progresivo
desmantelamiento de su grupo subversivo.

Es posible que al presidente Alberto Fujimori lo impulsaron a cerrar el Congreso, el

Tribunal Constitucional, a intervenir los periódicos y a perseguir líderes políticos la
incapacidad para la negociación política, una cultura autoritaria o la imperiosa
condición de poner en práctica un nunca confirmado proyecto diseñado para aplicarlo
al país y gobernarlo durante viente años de parte del sector militar.

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Relaciones civiles -militares

En un escenario con estas características se supone son las Fuerzas Armadas, con su
adscripción al régimen, el principal soporte político del gobierno.

En este marco es interesante considerar lo que dice Carlos Basombrío:

Un examen comparativo de las prerrogativas de las Fuerzas Armadas Peruanas, de su

grado de compromiso con la democracia y de su subordinación a las instituciones y la
autoridad civil, nos indica que el Perú es, hoy por hoy, el caso más preocupante de
América Latina.

Estas anotaciones se agudizan cuando se percibe una excesiva autonomía y la

presencia de amplios poderes al SIN (Servicio de Inteligencia Nacional), institución que
ha sido reiteradamente acusada de sistemática violación de los Derechos Humanos.
Prueba de ello es la gran cantidad de militares a la cabeza de ministerios, como el
Interior, ajenos a sus especialidades; una férrea oposición a permitir la fiscalización de
parte del poder civil, avance del fuero militar en desmedro de tribunales civiles.

Opinión de consenso en el plano nacional como internacional es que Se ha producido

en el Perú, sostienen, una suerte de reconversión a la inversa, extemporánea y a
contracorriente de la que se da en otros países de América Latina.

Este hecho no es más que un comportamiento histórico en el país y la presencia militar

en la toma de decisiones que recurrentemente se ha dado. El Perú tiene el triste
privilegio de que en sus 177 años de vida republicana han sido, mayoritariamente, los
gobiernos militares los que han dirigido los destinos del país.

Sin embargo, le compete también a la sociedad civil una importante dosis de la

responsabilidad en este fenómeno sociológico. El fracaso de las autoridades civiles en
enfrentar, -en los últimos años- en el marco de la institucionalidad y la democracia, el
grave proceso terrorista que se concretó y el alto nivel de aceptación de la población
en considerar que fue necesario un golpe de Estado para preservar los intereses de la
nación, permite entender la írrita situación que se vive y los bajos niveles de cultura
política que ostentan los peruanos.

Jurisdicción militar
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Ligado al tema de las relaciones civiles-militares, se percibe en el país un excesivo
protagonismo de la juridicidad militar, el mismo que pone en tela de juicio el Estado de
Derecho. Las doctrinas modernas del Derecho le otorgan al ámbito castrense, en su
dimensión legal, un espacio muy reducido que, en algunos casos, se llega a expresar
que los Tribunales Militares no debieran existir en tiempos de paz.

Pero esta lectura, superada en muchos países, es hoy un tema recurrente en el Perú. Al
respecto dice David Lovatón:

El sometimiento del poder militar al poder civil y el destierro de todo fuero personal
para los ciudadanos con uniforme, lamentablemente, todavía no lo es en el nuestro.
Aquí todavía los militares que incurren en violaciones a los derechos humanos con
frecuencia son juzgados por la jurisdicción militar; aquí todavía demasiados civiles son
juzgados por esta jurisdicción; en fin, aquí las sentencias militares no son revisadas por
la Corte Suprema.

Este panorama desolador para el mundo del derecho ha llevado a considerar que
nuestra justicia militar escandalizaría a cualquier jurista.

La minimización de la Corte Suprema en el Perú tiene niveles alarmantes, pero su

ausencia en las decisiones castrenses adquiere características patéticas. En todos los
modelos de justicia militar la regla general es la primacía de la Corte Suprema sobre la
jurisdicción castrense y, por ende, la revisión judicial de las sentencias militares. Ese
rasgo se acentúa en el modelo europeo continental -del cual el Perú es tributario-
como una forma de equilibrar la existencia en tiempos de paz de tribunales militares
permanentes por fuera del Poder Judicial que comportan, inevitablemente, un riesgo
de afectación de las garantías jurisdiccionales. Lamentablemente, el Perú es una
excepción a esa regla generaJ.? Este tema ha puesto al Perú en tela de juicio en la
comunidad internacional al no aceptar una sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos que ha fallado a favor de subversivos de nacionalidad chilena por
no respetarse el debido proceso. Estado de derecho A este intranquilizador panorama,
se añade la subrogación de cuatro de los siete magistrados del Tribunal Constitucional
-cuya finalidad es interpretar la naturaleza de las leyes en concordancia con la
Constitución de la República- cuando los mismos consideraron ilegal la posibilidad de

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una nueva elección del presidente Alberto Fujimori. Esta situación originó una ola de
rechazo por parte de un importante sector de la ciudadanía, principalmente de los
sectores juveniles, y se produjeron marchas y reclamos de instituciones corporativas -
Colegios de Abogados, Colegio de Médicos, Colegio de Ingenieros, Universidades-
como laborales y sindicales -Sindicato de Profesores, Sindicato de Trabajadores- que
suscitaron inquietantes situaciones. 6 LOVATÓN, David. <>. En: Instituto de Defensa
Legal. Lima, 1998. 7 lb. 20 Agenda Internacional Inmediatamente a estos
acontecimientos se sumó la renuncia de los miembros titulares del Consejo Nacional
de la Magistratura por la reducción irregular de sus funciones y posteriormente, en
actitud consecuente, hicieron lo mismo los integrantes de la Academia Nacional de la
Magistratura. En el plano internacional, el Banco Mundial postergó un préstamo por
22 millones de dólares que había dispuesto precisamente por los problemas en la
reforma judicial.8 Otro elemento a considerar en este mapa de la justicia en el Perú es
la denuncia del Fiscal de la Nación por el nombramiento irregular de fiscales supremos
provisionales y el recorte de sus atribuciones. 9 Esta irregular situación jurídica es
generadora, en muchos casos, de desconfianza tanto de los habitantes del país como
de los inversionistas extranjeros, los mismos que consideran que en la eventualidad de
un litigio con el Estado, los jueces no tendrían la suficiente autonomía que exige el
manejo trasparente de la Justicia. Estos y otros acontecimientos han llevado a gran
parte de la población a considerar que el Perú no es un Estado de Derecho.
¿Desintegración? El referente de crisis es casi endémico en el país. Los sucesivos
gobiernos que han transitado por la historia del Perú, casi recurrentemente, han citado
una situación aguda para endilgársela a sus antecesores y sustraerse de ella; esta es
una razón más que suficiente para reflexionar sobre el tema. En su concepción
habitual, el término crisis refiere procesos o condiciones de diferente cobertura,
intensidad o profundidad que interrumpen temporalmente el normal funcionamiento
de las estructuras que la sufren. Como se sabe, la ocurrencia de crisis supone la
simetría o armonía de las situaciones, movimientos o estructuras afectadas por ella e
implica el retorno futuro a dichas condiciones una vez que haya sido superada. En este
horizonte, cuando una crisis se vuelve permanente hasta convertirse en un modo
normal de comportamiento social entonces lo que está en crisis es el término crisis o la
normalidad de esa conducta. Concurrentemente si estos problemas adquieren una
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dinámica en la economía, en la sociedad, en la cultura y en el Estado, hasta alcanzar en
intensidad todos los planos de la convivencia humana, entonces está expresando más
certeramente el proceso de desestructuración o de desintegración de la sociedad
antes que una crisis de esta. Más aún, si no es posible verificar la existencia previa de
una organización de la sociedad, que funciona bajo condiciones de regularidad,
normalidad o equilibrio y si no se puede probar tampoco la capacidad futura de esos
modos de organización de la vida colectiva para retornar a sus supuestas y previas
condiciones, entonces este se vuelve incapaz de dar cuenta de la naturaleza de los
problemas que confronta la sociedad peruana. Estos supuestos son indicativos muy
claros y precisos de un proceso de desintegración o fragmentación social que se
plantea en el país. El inicio de los noventa estuvo signado por una conducta psicológica
singular, una sensación de inseguridad que se tradujo en la 8 Editorial, El Comercio, 11
de abril de 1998. 9 FRANCO, Carlos. El Perú de los 90: Un camino posible. Lima: CEDEP,
1989. Instituto de Estudios Internacionales 21 dificultad para establecer relaciones
duraderas y de confianza entre las personas. En la agudización de la percepción
peyorativa que se tiene en el país para considerar a los provincianos -especialmente
campesinos de las áreas afectadas por la violencia y el narcotráfico-- se llegó a los
extremos de sospechar de subversivo a todo aquel que fuera originario de zonas
afectadas por el terrorismo. Sin lugar a dudas, el antiguo orden social se ha atomizado
y se está buscando uno nuevo que lo reemplace. Esta fenomenología social genera un
país profundamente desarticulado en el cual las olas migratorias configuran escenarios
donde se superponen actores y papeles. Si a esta situación añadimos la entronización
de un liberalismo manchesteriano, entonces las dificultades para actuar en conjunto se
hacen mucho más graves y emergen las fracturas históricas que ha sufrido, desde
antaño, el país. Modernización económica Luego de finalizada la II Guerra Mundial
hasta mediados de los años sesenta, el Perú experimentó un lento proceso de
transformación económica que tuvo como principal característica la inversión
extranjera y la exportación de productos primarios. Durante esta época se mantuvo la
tradicional estructura agraria, se inició un acelerado crecimiento demográfico y
también las olas migratorias hacia Lima empezaron a hacerse sentir. Esta situación -
como habíamos citado- tuvo su lógico desenlace en una serie de exigencias y
demandas sociales que pusieron en evidencia las vulnerabilidades de la estrategia de
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desarrollo. Esta planificación no había resuelto los problemas que había generado una
dualidad asimétrica e injusta; un pequeño sector moderno y un gran sector tradicional
marginado de la economía de mercado, que en la práctica se traduce en las enormes
desigualdades en la distribución del ingreso, y una extrema pobreza en las zonas
rurales. Pero en los últimos treinta años, la situación adquirió otro carácter cuando los
populismos redistributivos que ejercieron los gobiernos en el país consideraron que la
intervención estatal en la economía era condición indispensable para un proceso de
desarrollo orgánico y permanente. Al respecto es interesante considerar la cita del
escritor Mario Vargas Llosa: El Estado no fue en nuestros países, expresión de la
colectividad. Se confundió con el gobierno de tumo y este, liberal o conservador,
democrático o tirano, actuó generalmente en el orden económico de acuerdo al rígido
patrón mercantilista. Es decir, legislando y reglamentando a favor de pequeños grupos
de presión [ ... ] y en contra de Jos intereses de las grandes mayorías a las que este
sistema marginaba o permitía apenas disfrutar migajas de la legalidad. El nombre de
los individuos y las empresas privilegiadas solía cambiar con las mudanzas
gubernamentales, pero el sistema se mantenía y confirmaba de gobierno a gobierno,
concediendo siempre a una pequeña minoría no sólo la riqueza sino también el
derecho a la riqueza. 22 Agenda Internacional Esta situación a pesar de no haber
tenido la dimensión sociológica y política sí tuvo una profunda implicancia económica
durante la administración de Alan García. El endeudamiento externo que se suscitó en
esta época adquirió niveles alarmantes. Este mismo venía aumentando y continuó su
carrera ascendente a pesar de la actitud de Alan García frente a los acreedores y, al
final del año de 1990, había superado los 21.000 millones de dólares. La errática
política macroeconómica y sobre todo la aplicación de medidas populistas y
heterodoxas empujaron a un colapso a la economía peruana como muy pocas veces se
había visto en su historia republicana. La hiperinflación -unida a la acción terrorista de
Sendero Luminoso- originó un desorden en todos los esquemas de la vida en el país
que llevó a considerársele -por parte de un sector del país- como una nación inviable.
Como resultado de decisiones políticas inadecuadas se operó una contracción en la
inversión privada y una reducción de la inversión pública que, agudizada por el
aislamiento de la comunidad financiera internacional, ulceró las bases del desarrollo
económico de la nación. En la actualidad, el gobierno de Alberto Fujimori -además de
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estabilizar la economía, reducir la inflación, eliminar el déficit fiscal y liberalizar el
mercado- ha instaurado un sistema productivo que se rige por la lógica de la oferta y la
demanda. Esta serie de reformas fueron planteadas como condición imperativa para la
reinserción del Perú en el sistema económico internacional y ha recibido el apoyo del
Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo. Estas reestructuraciones han generado una dinámica dicotómica, es decir,
de logros con serios cuestionamientos. Siendo principalmente los relativos a una dura
recesión con su natural correlato de desocupación. 10 Ocupación Un importante
elemento desintegrador de la sociedad peruana es el factor laboral. El país ocupa el
segundo Jugar en América Latina en desocupación, que en los últimos años ha
adquirido características preocupantes. Por lo menos, el 36% de la población ocupada -
más de dos millones de personas- pertenece a la categoría de Trabajadores
Independientes, es decir aquellos que generan sus propias fuentes de trabajo. Esta
situación tiene una relación dinámica con sectores públicos ubicados en áreas
geográficas que son las más afectadas por el proceso de violencia y por el modelo
económico adoptado por el gobierno. La serie de factores que se considera para
impulsar el desarrollo de estas regiones no siempre es tenida cuenta por los sucesivos
gobiernos que han administrado el país. Es importante tener en agenda las
percepciones del investigador Javier Iguíñiz: 10 VARGAS LLOSA, Mario. <> a El Otro
Sendero de Hemando de Soto. Lima: El Barranco, 1986. Instituto de Estudios
Internacionales 23 [ ... ] para impulsar una estrategia agresiva de desarrollo económico
descentralizado que incluya la Sierra y la Selva, no basta mejorar vías y medios de
comunicación sino que es necesario impulsar toda iniciativa que aumenie la salida de
productos de alto valor por unidad de peso, sea seleccionando aquellos que por sus
características ya lo tienen o sea transformándolos para elevar su valor. Cuanto menor
sea el transporte, menor tendrá que ser la ventaja competitiva respecto de los
productores más cercanos al mercado final para poder llegar a dicho mercado en
igualdad de condiciones. 11 Por otro lado, en la actualidad la pequeña empresa y la
micro-empresa son las mayores generadoras de puestos de trabajo y una alternativa
de solución a las condiciones dramáticas de los desocupados. A excepción de la venta
ambulatoria, que constituye la primera fuente laboral, el número de asalariados
informales es mucho mayor que el número de pequeños y micro-empresarios aunque
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con ingresos menores. Para que la pequeña y la micro-empresa puedan superar el
papel de colchones de crisis que actualmente desempeñan, es imperativo mejorar la
calidad del empleo, el aumento de la productividad y una efectiva mejora de las
condiciones del trabajo. Crisis de las instituciones La integración social tropieza con
serios impedimentos que tienen un lógico correlato en las instituciones. La mayoría de
estas no han podido funcionar adecuadamente debido al bloqueo de los procesos de
interacción sociopolíticos, a la pérdida de su legitimación de parte de la ciudadanía por
inoperantes, corruptos y por su deterioro organizativo. Las crisis han tenido como
elemento generador la asimetría entre la capacidad de las instituciones para
organizarse, modernizarse y su limitada aptitud para responder a las demandas
sociales, económicas y políticas de los habitantes. Esta percepción poblacional se
grafica en las demandas. No es extraño que las sucesivas encuestas realizadas en la
capital peruana -que alberga casi el 38.5% de la población- los índices más altos estén
en la solicitud de apoyar la educación (49.3%), seguida por apoyar a las familias más
pobres (46.8% ). Las ciudades del interior marcan un claro 57% a favor de apoyar a las
familias más pobres. Pero donde la situación adquiere características dramáticas es en
el rechazo a las instituciones políticas, principalmente a las asociadas con la producción
de las leyes y la administración de justicia; es decir, los índices de apoyo al Parlamento,
al Poder Judicial y la Policía Nacional adquieren los más bajos niveles. Los partidos
políticos, por su parte, tienen el último lugar entre las instituciones en. las que la
población confía: el 2.3% en Lima y 3.6 % en el interior del país. Se argumenta que el
bajo índice de confianza radica principalmente en la poca credibilidad que los mismos
inspiran. Por otro lado, el Presidente de la República goza de gran prestigio y se le
relaciona, permanentemente, con el orden y la responsabilidad. Sin embargo, existe
también, el conJI IGUÍÑIZ, Javier. Aplanar los andes y otras propuestas. Lima: CEP-Inst.
Bartolomé de las Casas. 1998. 24 Agenda Internacional cepto generalizado de que se
debe dotar al régimen político presidencial de mecanismos de control que destierren
la corrupción, el verticalismo y la arbitrariedad. Rendición de cuentas Como es sabido,
la literatura sobre gobernabilidad suele tradicionalmente abordar temas que en el
esquema correspondiente tienen la categoría de imprescindibles. Al ser considerada la
apertura -que se refiere a la necesidad de ingresar en esquemas adecuados que
permitan a nuestra economía tener niveles de competitividad- como uno de los rasgos
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primordiales del modernismo, debe tener dos dimensiones: la apertura económica -
como hemos visto- y la política, que hace mención a la tolerancia y a la formulación de
propuestas que, en última instancia, sean los ciudadanos los que seleccionen las que
se adecuan más a sus valores e intereses. Pero los otros ejes temáticos también son
vitales. El imperio de la ley -ya citado-- le da una dimensión ética y moral a un gobierno
que le permite tener el peso suficiente para que se le pueda considerar como ejemplar
para otras realidades. Esta condición le permite algunas acciones tanto en el plano
nacional como internacional de carácter paradigmático. Finalmente, la rendición de
cuentas que es un factor determinante en este proceso, pues como dice Londsdale: [ ...
] se halla donde los gobernantes delegan fácilmente la autoridad, donde los
subordinados ejercen su discrecionalidad confiadamente, donde el abuso del poder es
calificado como tal y debidamente castigado por la vigencia de leyes que están por
encima del partidarismo político [ ... ]12 y del que se considera como ausente de los
recursos políticos del gobierno. En este esquema existe una percepción de que ni el
Poder Judicial ni el Poder Legislativo han cumplido sus respectivas funciones de
manera eficiente e imparcial. Las deficiencias en la administración de justicia son
múltiples. La corrupción sumada a la impresión generalizada de que las decisiones
judiciales son negociables introducen un componente perverso imprevisible en el
funcionamiento efectivo de la ley. Sin embargo, el factor más importante de
desconfianza en el sector judicial proviene del sometimiento al poder político, de las
irregularidades en el nombramiento de sus funcionarios y de la escasez de recursos
para enfrentar las cada vez más altas demandas. Por otro lado, el Poder Legislativo ha
generado desconfianza al ser considerado como una organización que no ha cumplido
cabalmente en su función de dictar leyes, como en el desempeño de fiscalizar los otros
poderes del Estado. Estas deficiencias devienen en un acelerado proceso de ulceración
que deteriora la confianza y la credibilidad de la población en sus instituciones.

2. La Gobernabilidad y sus tres ejes

2.1. La efectividad.

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Ella hace referencia a la capacidad de los gobernantes de generar políticas públicas
que den respuesta a las demandas de la población. En el caso del Perú éstas se
centran, sobre todo, alrededor de los temas de seguridad, empleo, educación, salud y
lucha contra la corrupción. Justamente un problema que tuvo el renunciante
presidente Pedro Pablo Kucyznski en sus 20 meses de gobierno fue haber demostrado
poca efectividad. El tan mentado gobierno de lujo de la tecnocracia ni siquiera pudo
mostrar una efectividad promedio en su labor, ni en las tareas de reconstrucción del
Niño Costero.

2.2. La legitimidad

Implica la aceptación de las reglas del juego democrático entre los diferentes actores.
Esta legitimidad tiene tres fuentes:

 El origen del mandato de gobernar, que surge del hecho de haber sido elegido
democráticamente en elecciones limpias y reconocidas por la población. En el
caso de PPK, desde un inicio la principal fuerza de oposición en el Congreso
(Fuerza Popular) se la negó, insistiendo majaderamente hasta su renuncia que a
su lideresa (Keiko Fujimori) le habían prácticamente robado las elecciones.
 El carácter autoritario o democrático que ejerce la autoridad en el desempeño
de sus funciones, aquí tenemos que reconocer que el talante de PPK fue
aceptablemente democrático (aunque poco ético también) que contrasta con
el carácter autoritario que ha demostrado estos 20 meses la lideresa
fujimorista.
 Los resultados de la gestión pública, que deben reflejarse en un incremento del
bienestar de población, que incluye garantizar no sólo derechos civiles y
políticos, sino sobre todo económicos y sociales, de acuerdo a las condiciones
sociales y culturales de los diferentes sectores de la población. La ONG
internacional IDEA sostiene que: “El fracaso en la prestación de dichos servicios
socava tanto la legitimidad de las instituciones estatales como el apoyo a la
gobernanza democrática”.

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2.3. La representatividad

Es decir la capacidad política de representar los distintos intereses y grupos sociales

presentes en todo el país, especialmente en uno tan diverso como el nuestro. Es
indispensable contar con la capacidad del sistema de representación política para
expresar la diversidad de intereses, demandas e identidades de la sociedad, o sea,
representar las diferencias. Y si hay fallas en el sistema justamente las políticas y
estrategias del Estado deberían acortar esas distancias entre representantes y
representados. A este nivel PPK falló clamorosamente, evidenciando una gran
incapacidad de representar la diversidad de un país de todas las sangres que votó por
él. Para muestra un botón: sus gabinetes estuvieron mayormente conformados por
empresarios y gerentes del sector privado, con poca o nula experiencia en el manejo
del Estado, y mayormente provenientes de la clase alta limeña, sin estrategias para
romper inercias del aparato estatal y llegar a las poblaciones con problemas reales y
urgentes.

3. FACTORES QUE DIFICULTAN LA GOBERNABILIDAD EN NUESTRO PAÍS

Nos parece que las dificultades de gobernabilidad del Perú vienen de diferentes lados:

3.1.- La Corrupción

El ex procurador Antonio Maldonado afirma que “La red de corrupción de Odebrecht

no solo tuvo un impacto en los proyectos que fueron sobrevalorados, los sobornos
pagados, el lavado de dinero y las demás actividades criminales realizadas; sino que,
además y principalmente, afectó la expectativa del crecimiento económico de una
nación, su proyecto de desarrollo y su estabilidad política. En síntesis, afectó la
gobernabilidad del país”.

En su discurso de asunción del mando el Presidente Vizcarra señaló la lucha contra la

corrupción como uno de sus principales objetivos. Sin embargo su intención ha
quedado un poco desdibujada por el nombramiento en una cartera clave para esa
lucha de Salvador Heresí como Ministro de Justicia y Derechos Humanos; alguien que
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abiertamente ha defendido el indulto al Presidente Fujimori aunque también declaró
estar dispuesto a acatar el fallo de la Corte Interamericana.

El ex presidente del Consejo de Ministros Pedro Cateriano resume bien el sentir de

parte importante de la población "El presidente Vizcarra dijo que iba a enfrentar de
manera firme la lucha contra la corrupción, que es el motivo por el cual renunció PPK,
por lo que se esperaba una figura que genere confianza y credibilidad, y ciertamente
Heresi no reúne estos requisitos. Una medida como esta genera un desconcierto".

La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos es de similar parecer y ha señalado

que Heresí “ha sido colaborador cercano de personajes procesados y sentenciados por
corrupción, como Carlos Burgos, Félix Moreno y Alex Kouri (…) es indispensable que el
Ministro de Justicia y Derechos Humanos sea una persona que no tenga vínculo alguno
con procesados y sentenciados por corrupción”.

No olvidemos que la corrupción tiene un fuerte impacto no solo en la gobernabilidad,

sino también en la economía. A inicios del año se hablaba de un crecimiento
económico para el 2018 cercano al 4,2. Hoy, debido al impacto de Lava Jato este
crecimiento oscila entre 3,6 (BCR) Y 3,0 (Servicio de Asesoría Empresarial de Apoyo).

Por otro lado, la corrupción representa un factor de gran deslegitimidad. Según la X

Encuesta Nacional sobre Corrupción, dada a conocer en setiembre del 2017, el 52% de
la opinión pública considera a la corrupción como el segundo problema más
importante del país, siendo el primero inseguridad (58%). Con ocasión de la VIII
Cumbre de las Américas los capítulos de Transparencia Internacional de América Latina
y el Caribe han señalado que las áreas estratégicas para combatir la corrupción son:
financiamiento de partidos y campañas, compras y contrataciones públicas y sistema
de justicia y han alcanzado una serie de recomendaciones concretas al respecto.

3.2. El Fujimorismo

Desde los tiempos de Alberto Fujimori, este movimiento político ha demostrado

reiteradas negativas a aceptar las reglas del juego democrático, y siempre ha buscado
cambiarlas a su antojo para adecuarlas a sus intereses. También ha demostrado una

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falta total de respeto a las instituciones democráticas y siempre ha buscado
someterlas.

Algunos creyeron que el fujimorismo bajo el liderazgo de Keiko sería distinto, pero
estos meses hemos visto que este tipo de comportamiento parece estar en el código
genético de esta tendencia política. No solo se han negado a reconocer la legitimidad
de origen del gobierno de PPK, sino que también en estos 20 meses han buscado copar
diversas instituciones como la SUNAT (Superintendencia Nacional Tributaria), BCR
(Banco Central de Reserva), etc., así como también han hostigado sistemáticamente a
otras como el Tribunal Constitucional (TC), la Fiscalía, y el Poder Judicial. Igualmente
hemos podido ver su negativa a reformar el sistema electoral, por ejemplo en el caso
del financiamiento público de las campañas para evitar la intervención del dinero sucio
en la política o la eliminación del voto preferencial.

Además, se han negado a aprobar las diversas normas que buscan proteger los
derechos sexuales y reproductivos, la reforma política, la alimentación saludable, etc. y
más bien han dado paso a normas antidemocráticas, como la ley que convierte en
paria a los congresistas que renuncian a su bancada de origen (que fue observada por
el TC), y han modificado, llevándose de encuentro a la Constitución, los mecanismos de
la llamada “cuestión de confianza” y disolución del Congreso. Por otro lado, impulsa el
desafuero de varios de los congresistas que renunciaron a su bancada y que ahora se
alinean con Kenyi Fujimori, para recuperar la mayoría congresal que perdió en
diciembre, con ocasión de la primera votación de la vacancia presidencial. En paralelo,
ocurre el blindaje de 27 congresistas, miembros de su partido, que afrontan diversas
acusaciones. El último es el caso de Yesenia Ponce que ha sido un escándalo en la
Comisión de Ética del Congreso, llevándola al extremo de perder su legitimidad.

3.3. La crisis de los partidos

Este elemento viene de atrás, pero se ve presente en partidos políticos que han
perdido, al menos por el momento, su capacidad de jugar a plenitud el papel de
intermediarios entre la sociedad y el Estado, así como su rol de representantes de las
diversas miradas y necesidades sobre lo que habría que hacer con el país. Al contrario,

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la población ve en los congresistas miembros de los partidos, salvo muy pocas
excepciones, a personas que busca su beneficio personal, lo que los invalida para velar
por los intereses de los demás. Por ello, tienen una bajísima legitimidad en la opinión
pública (11% de aprobación según GFK). En estas condiciones cuentan con poca
capacidad de contribuir a la construcción de espacios de discusión, diálogo,
reconocimiento y encuentro que ayude a generar consensos sobre por dónde
enrumbar el Perú, lo que fortalecería la gobernabilidad.

3.4. Un individualismo exacerbado

Cada vez es más frecuente encontrar en el ciudadano promedio un comportamiento

pragmático que no cree en el bien común y responde a un discurso emprendedor
individualista, que atraviesa los diversos sectores sociales y generaciones. Ello se
explica no solo por la internalización de la prédica neoliberal, sino también porque la
mayoría de la Población Económicamente Activa (68.6%, según el INEI) desarrolla su
vida cotidiana en el sector de la economía informal (y hasta ilegal) marcada por una
permanente trasgresión de la ley. Este individualismo exacerbado lo podemos apreciar
en diferentes ámbitos de la vida social y política, constituyendo otro factor de
ingobernabilidad.

Por otro lado, la mayoría de la población (80% de la Opinión Pública según

Latinobarómetro 2017), que incluye sectores de bajos ingresos e ingresos medios, cree
que el Perú está gobernado por grupos poderosos que actúan en su propio beneficio,
de allí su distancia y falta de acatamiento de la ley en general, por no reconocer su
legitimidad.

Pero, además, esa distancia tiene que ver con que no ven cambios reales en sus modos
de vida, de tal manera que perciben en la política cotidiana un desgaste de los
discursos que normalmente ofrecen todo pero no cumplen. Pero además, como
sostiene el sociólogo Gonzalo Portocarrero, en nuestro país “Siglos de racismo han
producido brechas profundas que dificultan la cristalización del sentimiento de ser una
colectividad regida por las mismas leyes, a la búsqueda de construir un futuro
satisfactorio para todos”.

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4. ¿PODRA CONSEGUIR LA GOBERNABILIDAD EL PRESIDENTE VIZCARRA?

Vizcarra es un presidente que no tiene partido, ni aliados políticos explícitos (aunque

pareciera que implícitos sí), ni siquiera una bancada congresal. Por otro lado, no tiene
bases sociales que lo respalden ni vínculos sólidos con los llamados poderes fácticos
(empresariado, medios de comunicación etc.) y menos con la élite limeña. Su soledad
es muy grande.

Como si esto fuera poco, no todos reconocen su legitimidad de origen. Hay un sector,
minoritario por ahora, que lo que demanda es que Vizcarra, al igual que hizo Valentín
Paniagua en el 2000 cuando cayó el gobierno de Fujimori, se limite a presidir un
gobierno de transición cuyo fin principal sea convocar a Elecciones Generales. En este
sector se encuentra gente de Acción Popular, el Frente Amplio y Nuevo Perú. Este
sector busca aglutinar a ese 49%, que según la encuestadora GFK (21 de marzo del
2018) pide “que se vayan todos”.

Sin embargo, tenemos un sector, por ahora mayoritario, que desde el comienzo apoyó
una salida constitucional a la crisis, pidiéndole que asuma la presidencia. También hay
otro sector que quiere que le vaya bien y que termine su mandato. En este último
sector se encuentra el empresariado, que considera que con Vizcarra habrá una mayor
estabilidad política y tienen ciertas expectativas de mayor crecimiento de la actividad
económica. Y también, por ahora, la mayoría de la Opinión Pública. Según la
encuestadora Datum Vizcarra tiene una aprobación de inicio del 55% de la población.
Pareciera que la gravedad de lo vivido, hace pensar en la necesidad de apostar
coyunturalmente por Vizcarra.

El panorama es ciertamente difícil y él lo sabe. Por eso varias de sus primeras movidas
parecen indicar que tiene claro que su debilidad puede superarse, al menos,
mostrando una genuina preocupación por el bienestar de la población. Por ello sus
primeras visitas han sido a un hospital y a un colegio y a la zona afectada por el Niño
Costero. En dicha visita Vizcarra señaló que, transcurrido un año de las inundaciones,

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solo se han gastado 2,500 millones de soles (769 millones de dólares), un 10% de los
25,000 millones de soles (7,690 millones de dólares) asignados por el Ejecutivo a la
reconstrucción en 13 regiones del territorio Y añadió que a ese ritmo de ejecución
presupuestal, se completarían las obras en diez años, lo que consideró inaceptable.

No podemos negar que el Fujimorismo ha tenido un rol central, claro que ayudado por
los errores de PPK, en el jaque a la gobernabilidad del país que hemos vivido estos
meses. Y no hay nada que nos haga pensar que no podría hacer lo mismo con el recién
inaugurado gobierno de Martín Vizcarra. Es por eso que tanto él, como su premier
Villanueva han buscado que tenga alguna presencia indirecta en el nuevo Gabinete. Se
menciona la cercanía a esta agrupación de ministros como el de Relaciones Exteriores
(Néstor Popolizio), el de Defensa (José Huerta) el de la Producción (Daniel Córdova) y
el de Justicia y Derechos Humanos (Salvador Heresí). Sin embargo, también puede
ayudarlo en su búsqueda de gobernabilidad el debilitamiento de Fuerza Popular, por la
lucha fratricida entre Keiko y Kenyi.

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CONCLUSIONES

 El nuevo entorno social, complejo, diverso y fragmentado, fruto de varis

transformaciones acontecidas, en los últimos años. Invitan a que las decisiones
públicas, el sistema político y la gobernabilidad democrática sean una tarea
difícil y compleja.

 La gobernabilidad y la gestión pública de hoy plantes nuevos retos en cuanto a

los valores éticos y sociales de carácter mundial, así como la tradición de las
instituciones públicas y la política misma.

 La gobernabilidad en el Perú es complicada, ya que la sociedad de ahora está

en una etapa evolutiva de manera frecuente, por lo tanto se enfoca más en los
problemas de extranjería sociales de la actualidad, lo cual da entender que en
los puntos que flaquea la participación ciudadana es donde más se necesita
(Educación, alimentación, salud)

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RECOMENDACIONES

 Acceso a la información, transparencia y libertad de expresión:

Adoptar planes nacionales de acción  que recojan los más altos estándares
nacionales e internacionales en temas como ética y probidad pública,
presupuestos abiertos, financiamiento político, lavado de activos, beneficiario
efectivo, protección de informantes y periodistas, datos abiertos (open data),
digitalización de compras y contrataciones públicas.

 Crear un mecanismo de seguimiento de procesos administrativos y judiciales

para que tenga un carácter más independiente, transparente y técnico, para la
población, incluyendo la participación activa y efectiva de la sociedad civil.

 Adoptar planes de simplificación administrativa que permitan reducir los

costos generales derivados de las regulaciones y mejorar los procesos
administrativos mediante la eliminación de requisitos, actividades, y etapas
innecesarias, al igual que de intermediarios burocráticos.

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BIBLIOGRAFÍA

http://bcasas.org.pe/wp-content/uploads/2018/04/IBC-CoyunturaAbril2018.pdf

revistas.pucp.edu.pe/index.php/agendainternacional/article/download/7218/7421

http://www.pe.undp.org/content/peru/es/home/ourwork/democraticgovernance/
overview.html

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