CAPÍTULO IX

LA PARTICIPACIÓN

«La juridicidad de la participación obliga

a los fuertes y refuerza a los débiles».
Jordi Borja*

Sumario
Introducción y características • Instituciones de la
democracia semidirecta • Plebiscito y referéndum
• Iniciativa popular • Reglamentación legal de la iniciati-
va popular - Ley 24.747 • Ley de procedimiento de
iniciativa popular de la Ciudad de Buenos Aires
• Audiencia pública • El vecino en el concejo deliberante •
Participación en la justicia • Cualquiera puede ser
denunciante • Revocatoria de mandato
• Otras formas de participación

Introducción y características

Comienzo con un ejemplo participativo en Uruguay, que deta-

lló Holger Bünning, quien señala: «En Montevideo los ciudadanos
tienen la obligación de mantener sus veredas y esto, en algunos ca-

* BORJA, Jordi: «La participación ciudadana: un desafío legal», en Revista «Córdoba, ciu-
dad y desarrollo», Municipio de Córdoba, Año II. n° 6, noviembre de 1995, pág. 39.
204 NÉSTOR OSVALDOLOSA
sos, no es tarea fácil —por ejemplo cuando las raíces de los árboles
levantan las baldosas, requiriéndose entonces herramientas y manos
especializadas— los vecinos se reunieron para encontrar una solu-
ción a ese inconveniente. Así fue que solicitaron una audiencia con el
intendente y discutieron con él el problema. El intendente, un políti-
co con fantasía, les propuso que la comuna repararía y mantendría las
veredas de aquellos propietarios que pintasen las fachadas de sus ca-
sas. Los vecinos estuvieron de acuerdo, y el resultado fue notorio:
esa calle es la más bonita y limpia de Montevideo, en donde viven
ciudadanos orgullosos de la labor realizada. El Intendente, seguro
triunfará en la elecciones».1
La forma representativa de gobierno tiene sustento en la parti-
cipación ciudadana. Cuando tratamos este tópico, nos referimos a la
participación orgánica, y no a la de hecho.
Los sistemas organizativos que proponen la descentralización
y la forma representativa de gobierno que constituye la democracia,
tienen un elemento clave para su procedencia, conformación y evo-
lución que se traduce en la denominada participación de los ciudada-
nos individual o colectivamente. No es elemento condicionante pero
sí pauta trascendente para la supervivencia del sistema y su necesaria
renovación. No siempre aceptó la participación por ser contraria a la
presentación.
Tradicionalmente se ha considerado que la participación del
habitante se correspondía con su intervención activa o pasiva en el
acto eleccionario, es decir que por medio del sufragio de alguna ma-
nera pasivo (votante) o como candidato a ser elegido, activo, se par-
ticipaba en la democracia y al elegir a sus mandatarios culminaba su
actuación, toda vez que los representantes serían materializadores de
las acciones gubernativas hasta el final de su mandato y allí nueva-
1BUNNING, Holger: «Iniciativa, espíritu colectivo y fantasía», en revista Management
para Municipios, n° 2-enero 1996 - pág. 3.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 205
mente el voto popular se insertaría en la posibilidad selectiva de can-
didatos. El voto como potestad política se confiere también a los ex-
tranjeros en el ámbito municipal. Así las constituciones de Mendo-
za (art. 199 inc. 2o), Neuquén (art. 191), Entre Ríos (art. 183 inc. 2o),
Santiago del Estero (art. 220 apartado 6o), Catamarca (art. 251), Ju-
juy (art. 187), Río Negro (art. 237), Córdoba (art. 183 inc. 1o), Tierra
del Fuego (art. 175 inc. 6o), Misiones (art. 164). Otro aspecto parti-
cipativo era la afiliación a un partido político y dentro de él, la elec-
ción interna para postular candidatos que, luego serán quienes acce-
derían o no a los cargos nacionales, estaduales o municipales, ago-
tándose en las internas la intervención o participación de las personas
no candidateables. A esto se suma la potestad de crear partidos polí-
ticos que deviene del derecho a asociarse con fines útiles previsto en
el art. 14 de la Constitución Nacional.
Otra alternativa utilizada en otros países y ahora en algunos
partidos políticos de la Argentina, es la elección primaria abierta que
posibilita una apertura a la intervención de un mayor número de elec-
tores a sufragar y así activa los comicios internos de los partidos po-
líticos que nominarán a quienes pueden ulteriormente acceder a car-
gos de entidad superior. Esta técnica aparece como incentivo a la
participación que se va instalando en nuestra cultura política y que es
unánime en Estados Unidos de Norteamérica con diversas variantes
en ese país y en el nuestro. Las reglamentaciones no anulan el propó-
sito aperturista.
El constitucionalismo provincial permite múltiples mecanismos
para participar como el Consejo Económico y Social a nivel munici-
pal en la Constitución de Formosa (art. 152 parte final), las coopera-
tivas, las corporaciones de créditos, etc.
Sin embargo, la participación ciudadana individual y colectiva
se ha ampliado y hoy, existen nuevos métodos para interactuar o par-
ticipar en decisiones, controles y resultados de gestiones que mere-
206 NÉSTOR OSVALDOLOSA
cen un examen más detallado que seguidamente abordaré. Jordi Borja
sostiene que «La gestión participativa es una necesidad funcional»2
Los gobiernos locales o las antiguas ciudades se desarrollaban
con amplia participación de los ciudadanos. Así, nos expresa Rober-
to Gargarella que «...a fines del siglo XVIII, —se refiere a EE.UU.—
y como práctica que permanecía desde la época colonial, era muy
habitual que los habitantes de cada comuna se reunieran en las llama-
das 'Town meetings' o 'asambleas comunales’ a debatir los proble-
mas que más directamente, les afectaban...y muchos habitantes to-
maban parte en las discusiones políticas...»3 Así, los ciudadanos con-
trolaban y presionaban a las legislaturas comunales y estaduales.
Estas actividades parten de la base de estar informadas, pues la
información es básica para participar activamente. El conocimiento
es imprescindible para que además la participación sea positiva e ins-
te a mayor protagonismo
En los gobiernos de facto no se propende ni existe participa-
ción, el rol participativo es monopolio de quienes detentan el poder,
y ni siquiera se admite el sufragio o voto.
INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
La necesidad de sostener la democracia ha llevado al legislador
a fomentar y crear diversos institutos participativos que se examina-
rán a continuación.
2 BORJA, Jordi, ob. cit.
3 GARGARELLA, Roberto. «La distancia frente al gobierno, sobre carácter contramayoritario
del poder judicial», ARIEL, Barcelona, 1996, pág. 18. Agrega el autor citado que después del
debate se votaba y estaban bien organizadas. Lo circunscribe a los gobiernos comunales y lo-
cales. Puede consultarse «El municipio argentino» compilado por GÓMEZ, Alejandro y LOSA
Néstor, en especial: MARTNOZZI, Adela «La participación municipal y el proceso de democra-
tización en el ciclo constituyente de 1983...», págs. 75 y ss; ALICE, Beatriz L. «La participación
ciudadana en el municipio», págs. 85 y ss y ORLANDI, Héctor Rodolfo «Introducción a la
participación ciudadana», págs. 93 y ss. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1992.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 207
PLEBISCITO Y REFERÉNDUM
Una primera aproximación a este instituto permite señalar que
se trata de una de las formas de democracia semidirecta; esto obede-
ce a la calificación y clasificación que el constitucionalismo moder-
no (constitucionalismo social en el lenguaje del maestro Zuccherino)
hace de estas vías o vehículos de expresión política de la ciudadanía.
Continuando con el planteo apriorístico de esta temática pode-
mos citar el concepto que nos brinda el mencionado profesor, quien
define al referéndum como «el acto mediante el cual el pueblo —por
derecho propio— aprueba o rechaza disposiciones de carácter cons-
titucional, legislativas o administrativas emanadas de los órganos com-
petentes».4
Por su parte, Juan Manuel Arnedo Barreiro precisa la materia u
objeto de esta figura y dice: «...las decisiones de especial trascenden-
cia de carácter normativo o que requieran del dictado de actos de
alcance general de cualquiera de los órganos de gobierno, pueden ser
sometidas a referéndum de los electores del distrito. La consulta pue-
de ser tanto previa como posterior a la decisión, en cuyo caso funcio-
na como veto a la misma».5 Este autor, pese a la amplitud que otorga
el término susceptible de consulta deja expresamente a salvo de ella
al presupuesto y la materia fiscal y tarifaria.
Ahondando el análisis aparece otro instituto también de carác-
ter consultivo, el plebiscito respecto del cual la doctrina ha hecho y
continúa haciendo ingentes esfuerzos de conceptualización a fin de
precisar sus alcances, materia, modalidades y efectos con el sano pro-
pósito de diferenciarlo de nuestro objeto de estudio actual, el referén-
4 ZUCCHERINO, Ricardo Miguel: «Tratado de derecho federal estadual y municipal (ar-
gentino y comparado), t. III Teoría y práctica del derecho municipal, pág. 285. Ed. Depalma.
5 ARNEDO BARREIRO, Juan Manuel: «Fundamentos para la reforma institucional de la
ciudad de Buenos Aires, Ed. Ad Hoc, pág. 91.
208 NÉSTOR OSVALDO LOSA
dum. A este respecto, es ilustrativa la divergencia que existe en el
derecho comparado en donde se constata que el plebiscito y el refe-
réndum son sinónimos para el derecho helvético, mientras que el de-
recho francés tiene al plebiscito como un pronunciamiento popular a
propósito de un determinado funcionario, en tanto considera al refe-
réndum como un sufragar del común en punto a una problemática
institucional.
Es gráfica y oportuna la síntesis de Maurice Duverger: «En Fran-
cia se llama plebiscito al voto sobre un hombre; referéndum, al voto
sobre un problema».6
La concepción francesa ha recogido adhesiones en la doctrina
local, como por ejemplo la del eminente constitucionalista, Jorge R.
Vanossi, para quien el referéndum «...es un mecanismo o procedimien-
to por el cual el cuerpo electoral participa en la actividad legislativa o
constituyente, aceptando o rechazando las resoluciones de los órganos
del Estado»; el plebiscito «...recae sobre un acto de naturaleza predo-
minantemente política, que puede ser una decisión constitucional o de
gobierno. No gira en torno de un simple acto legislativo, sino de una
decisión política aunque puede tomar forma jurídica».7
Este autor distingue varias facetas de esta herramienta de parti-
cipación, como ser:
1) Referéndum constitucional consultivo, destinado a recabar
una decisión popular sobre la oportunidad del cambio cons-
titucional o sobre las decisiones fundamentales que debe con-
tener una constitución sancionada posteriormente, y;
2) Referéndum constitucional aprobatorio, útil para conferir
valor y sanciona un texto proyectado por una asamblea o
6 DUVERGER, Maurice: «Derecho constitucional e instituciones políticas», Barcelona, Es-
paña, 1971, pág. 240.
7 VANOSSI, Jorge Reinaldo: «Teoría constitucional», Bs. As., 1974, pág. 307, nota 35. El
referéndum constitucional consultivo fue empleado en la provincia de Buenos Aires.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 209
cuerpo representativo, que requiere ese acto de decisión po-
pular como una etapa más en el proceso de la sanción cons-
titucional.
Otra calificada vertiente que por cierto comparto, invita a prac-
ticar una nueva distinción estrictamente jurídica poniendo el acento
en el momento en que resulte convocada la opinión ciudadana; de
este modo propone tener al plebiscito como a un pronunciamiento pre-
vio que apruebe o rechace disposiciones de carácter constitucional,
legislativas o administrativas emanadas de los órganos competentes;
en cambio el referéndum es el pronunciamiento del común posterior
que aprueba o rechaza disposiciones de idéntico tenor de las que son
objeto del plebiscito.
Las formas semidirectas de democracia de las cuales estas vías
de consulta no son sino dos de sus expresiones, debieron abrirse ca-
mino en forma lenta y no sin resistencias, puesto que se trata de inter-
venciones del electorado en la toma de decisiones de peso, lo cual
implica ocasionales irrupciones en el seno de la democracia repre-
sentativa de la democracia directa, forma ésta rechazada unánime-
mente por el constitucionalismo clásico. No obstante su presencia es
destacable en algunas constituciones europeas de este siglo y tam-
bién en las de Estados de la unión norteamericana; pero lo que nos
interesa ahora es considerar su presencia en las cartas provinciales
argentinas en donde surgieron en forma paulatina, pero incesante de
la mano del constitucionalismo moderno a partir de 1958, consoli-
dándose especialmente con las reformas operadas desde 1985/86 a la
fecha.
En tal sentido, las constituciones provinciales en las que apare-
ce el referéndum son las siguientes: Buenos Aires, Córdoba, Chaco,
Chubut, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta,
San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Santa Fe, Corrientes, Jujuy,
etc.
210 NÉSTOR OSVALDO LOSA
Esto nos pone frente a una problemática largamente debatida
por los tratadistas surgida del contraste de estas nóveles formas de
participación con la prescripción del art. 22 CN, que dice que el pue-
blo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. La
cuestión gira en torno a si los Estados provinciales pueden o no adop-
tar estas formas y en particular el referéndum, cuestión que se ha
trasladado al ámbito federal tras la reforma de 1994 que incorpora a
nuestra Carta Magna este instituto (art. 40, segundo párrafo), otor-
gando al Congreso su reglamentación y oportunidad de convocatoria
sin perjuicio de que ésta queda en manos de los poderes ejecutivo y
legislativo.
La colisión que se producía entre las constituciones estaduales
y la carta federal y que se ha trasladado actualmente al seno de esta
última, obedece a que el art. 5o CN al otorgar la garantía federal a sus
estados miembros, la supedita a diversos requisitos a cumplimentar
(las llamadas «reglas de sujeción») entre los que se cuentan dictar
una constitución bajo el sistema representativo republicano y por ende
tendrían vedado el referéndum. Frente a esta controversia, el régimen
representativo, interpretado ideológicamente puede incluir la moda-
lidad de consulta en cuestión. Particularmente, comparto la opinión
de aquéllos que consideran que la intervención del electorado en el
referéndum no es gobierno; por su parte, el referéndum legislativo a
priori encuadraría dentro de las facultades de investigación e infor-
mación del órgano legislativo, mientras que el referéndum legislati-
vo a posteriori (plebiscito y referéndum propiamente dicho según la
postura que asumo y que ya fuera explicitada), aunque no alcanzado
por el art. 22, puede dar lugar a discusión pues podría encubrir una
delegación de facultades legislativas.8
8BIDEGAIN, Carlos María: «Cuaderno del curso de derecho constitucional», tomo II, Ed.
Abeledo Perrot.
9POLINO, Héctor T.: «Propuestas sobre el régimen jurídico institucional de la ciudad de
Buenos Aires», en Revista n° 8 de Estudios Municipales, ADEM, Bs. As, 1992, pág. 17.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 211
No hay lugar a dudas de que el referéndum puede constituirse
en una vía sumamente útil para satisfacer el creciente clamor ciuda-
dano de mayor participación en las decisiones a la vez que también
reclama un efectivo control de la gestión gubernativa, pero para ello,
la consulta al electorado debe ser excepcional y planteada en forma
clara y concreta para facilitar así su comprensión ofreciendo opcio-
nes reales y no simuladas, pues no es menos cierto que esta herra-
mienta en manos de gobiernos demagógicos o de perfil autocrático
puede servir para aplastar a las minorías y legalizar actos de validez
discutible. La iniciativa popular y la revocatoria que luego abordaré
son otros medios interesantes de participación.
A título de síntesis sostuvo Polino que «Se trata de instituciones
sabias, que al ser ejercidas con prudencia e inteligencia política, nece-
sariamente producirán efectos positivos sobre el interés general».9
MAR DEL PLATA VOTÓ SÍ
MAR DEL PLATA. Al cierre de esta edición, y
con algo más del 80% de las mesas escrutadas, el
Sí se imponía con el 53,98% de los sufragios en la
consulta popular realizada ayer en esta ciudad.
Si bien este resultado es provisional, marca una ten-
dencia prácticamente irreversible. El intendente, Blas
Aurelio Aprile, quien esperaba un triunfo más hol-
gado, del 60%, dijo: «El triunfo ha sido claro, máxi-
me si se tiene en cuenta que lo que le preguntábamos
a la gente era si quería pagar más para hacer obras.»
Diario La Razón, 13 de mayo de 1996.
212 NÉSTOR OSVALDO LOSA
PLEBISCITO
MENDOZA. Luego de dos postergaciones sucesi-
vas en 1991, el Ministerio de Economía confirmó
que el 5 de abril próximo se realizará un plebiscito
entre los productores agropecuarios de la provincia
para determinar si continúa o no el sistema de lu-
cha antigranizo que desde 1984 se aplica en Men-
doza.
La drástica decisión tiende a poner fin a una millo-
naria erogación anual del estado provincial, pro-
ducto de la cual Mendoza ha acumulado un pasivo
del orden de los 45 millones de dólares.
Diario La Nación, 4 de abril de 1992.
INICIATIVA POPULAR
La iniciativa popular puede conceptualizarse como un derecho
del pueblo tendiente a promover y proponer medidas de gobierno en
general.
La finalidad de esta forma semidirecta consiste en poner en
marcha la actividad del órgano legislativo o administrador, según el
caso, no constituyendo un acto de decisión en sí misma.
La iniciativa acentúa la participación de los ciudadanos en la
política, y además, posibilita que los órganos representativos del pue-
blo constituyan un fiel reflejo del mismo.
La Constitución Nacional la regula en el capítulo segundo, de
los Nuevos Derechos y Garantías; dice el artículo 39: «Los ciudada-
nos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en
DERECHO MUNICIPAL, PUBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 213
la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso trata-
miento dentro del término de doce meses; con el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará
una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del
padrón electoral nacional, dentro de la cual deberá contemplar una
adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.
No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a
reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupues-
to y materia penal».
Si bien, conforme la norma de referencia, se requiere la regla-
mentación posterior del derecho de iniciativa, el artículo señala algu-
na de sus características:
a) La limitación de la iniciativa al ámbito legislativo;
b) La obligatoriedad de tratamiento por parte del Congreso;
c) El porcentaje de participación máxima requerida y;
d) La exclusión de diversas materias que no pueden ser promo-
vidas por esta forma semidirecta.
La iniciativa popular fue utilizada en América Latina, tal es el
caso de la República Oriental del Uruguay con relación a posibles
penalidades a aplicar a los gobiernos de facto, y reconoce anteceden-
tes en el derecho público provincial y municipal de nuestro país. Así
por ejemplo, expresa la Constitución de la provincia de San Luis en
su artículo 97. «Se reconoce a los ciudadanos la iniciativa popular
para la presentación de proyectos de ley que son avalados con el por-
centaje que la misma determine, el que debe ser superior al ocho por
ciento del padrón electoral. No pueden plantearse por esta vía la apro-
bación de tratados, el presupuesto, la creación o derogación de tribu-
tos y la reforma constitucional». La Carta Provincial de Salta, en su
artículo 58, establece que «Se reconoce a los ciudadanos la iniciativa
popular para la presentación de proyectos de ley que deben ser
214 NÉSTOR OSVALDO LOSA
avalados en las condiciones prescriptas por la ley. No pueden plan-
tearse por vía de iniciativa popular los asuntos concernientes a apro-
bación de tratados, presupuesto, creación o derogación de tributos pro-
vinciales y reforma constitucional». En tanto, la Carta Orgánica de la
ciudad de Cutral Co, Provincia de Neuquén, prescribe:
• Artículo 5o: El pueblo de la ciudad de Cutral Co gobierna y
delibera a través de sus representantes manteniendo para sí
los derechos de iniciativa, referéndum, revocatoria y banca
del pueblo. La participación en la vida comunitaria se dará
también a través de los partidos políticos, asociaciones ve-
cinales y otras organizaciones que libremente surjan de la
comunidad.
• Artículo 113: El derecho de iniciativa proponiendo ante el
Concejo Deliberante la sanción o derogación de cualquier
ordenanza, decreto o resolución, podrá ser ejercido por cual-
quier vecino o grupo de ellos, que presente un proyecto acom-
pañado de firmas equivalentes al uno por ciento (1%) de los
electores del padrón municipal.
• Artículo 114: Dentro de los cinco (5) días hábiles de su pre-
sentación, la propuesta deberá ser expuesta al público y se
abrirá inmediatamente una lista de adherentes a la misma,
informando de esta apertura a los vecinos mediante comuni-
cación a los medios gráficos, radiales y televisivos por un
período de tres (3) días corridos y en el Boletín Oficial por
un (1) día. El registro de adherentes estará abierto durante
treinta (30) días corridos.
• Artículo 115: Para integrar la lista, cualquier ciudadano que
así lo desease deberá acreditar su condición de elector ante
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 215
una Comisión «ad-hoc» que nombrará el Concejo Delibe-
rante dentro del plazo establecido en el artículo anterior, la
cual estará constituida por tantos miembros como partidos
políticos hayan accedido a representación. Esta Comisión ten-
drá la facultad de verificar las firmas de los electores que ra-
tifican su apoyo a la petición y su condición de elector.
• Artículo 116: Dentro de los treinta (30) días corridos subsi-
guientes al cierre del registro de adherentes, el Concejo De-
liberante deberá tratar la propuesta sea cual fuese el número
de peticionantes
• Artículo 117: En caso de pronunciamiento negativo por parte
del Concejo Deliberante, se procederá de la siguiente mane-
ra.
a) Si el número de adherentes fuese inferior al tres por ciento
(3%) del padrón, se considerará al pronunciamiento como
definitivo.
b) Si el número de adherentes fuese igual o superior al tres
por ciento (3%) del padrón, pero inferior al diez por ciento
(10%) del mismo, se deberá llamar a referéndum, el cual
debe realizarse en la primera elección ordinaria.
c) Si el número de adherentes fuese igual o superior al diez
por ciento (10%) del padrón, se deberá llamar a referén-
dum, el cual debe realizarse dentro de los cuarenta y cinco
(45) días corridos inmediatos posteriores al día del tra-
tamiento por el Concejo Deliberante.
• Artículo 118: Para que sea válido el pronunciamiento po-
pular deben sufragar por lo menos el cincuenta por ciento
216 NÉSTOR OSVALDO LOSA
(50%) de los componentes del padrón electoral decidiéndo-
se por la mayoría simple de los sufragios emitidos.
• Artículo 119: En ningún caso se podrá, mediante la iniciati-
va popular, derogar impuestos existentes, tasas, derechos,
aranceles, contribuciones o gravámenes, ni disponerse la eje-
cución de gastos no previstos sin arbitrar los recursos co-
rrespondientes.
• Artículo 120: Las ordenanzas, decretos y resoluciones san-
cionadas o derogadas en virtud del procedimiento reglado
en los artículos anteriores, no podrán ser considerados nue-
vamente por el Concejo Deliberante en el período anual en
el cual se produjo el pronunciamiento popular, debiendo dic-
tarse la ordenanza conforme al resultado electoral dentro de
los (30) días corridos de la resolución del Tribunal Electo-
ral. Esta ordenanza no podrá ser vetada.
Las reglamentaciones de este derecho continúan en nuestro
Derecho Público, Provincial y Municipal.
REGLAMENTACIÓN LEGAL DE LA INICIATIVA POPULAR
LEY NACIONAL 24.747
El artículo 39 de la Constitución Nacional reformada en 1994,
impone al Congreso con voto de la mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada Cámara, sancionar una ley que reglamente
el derecho de iniciativa popular, que no podrá exigir más del tres
por ciento (3%) del padrón electoral nacional. Asevera que debe con-
templarse una adecuada distribución territorial para suscribir la ini-
ciativa. Creemos que es muy ambigua esta última pauta.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 217
La reglamentación se materializó por medio de la Ley Nacio-
nal n° 24.747 (ADLA LVII - A), sancionada en noviembre de 1996,
y publicada en el Boletín Oficial, el 24 de diciembre del mismo año.
De acuerdo a ella, los ciudadanos pueden ejercer la iniciativa
ante la Cámara de Diputados y allí presentar proyectos de ley.
El artículo 5o establece los requisitos de la iniciativa popular
que debe contener: a) La petición redactada en forma de ley en térmi-
nos claros; b) Una exposición de motivos fundada; c) Nombre y do-
micilio del o los promotores de la iniciativa, los que podrán partici-
par de las reuniones de comisión con voz de acuerdo a la reglamenta-
ción que fijen las misma; d) Descripción de los gastos y origen de los
recursos que se ocasionaren durante el período previo a presentar el
proyecto de iniciativa popular ante la Cámara de Diputados; e) Los
pliegos con las firmas de los peticionantes, con la aclaración del nom-
bre, apellido, número y tipo de documento y domicilio que figure en
el padrón electoral.
La Justicia Nacional Electoral tiene a su cargo el contralor de
lo preceptuado en la ley 24.747.
La Cámara de Diputados tiene la obligación de tratar el pro-
yecto de ley formalmente, ingresado y admitido por dicha Cámara,
que previo a todo, gira el proyecto a la Comisión de Asuntos Consti-
tucionales. El rechazo del proyecto no admitirá recurso alguno.
Admitida la iniciativa, debe ser tratada por el Congreso dentro
de los doce meses posteriores.
Consideramos que el porcentaje fijado para dar curso a la ini-
ciativa popular es tan elevado que de hecho será difícil que pueda
materializarse o será costoso llevar a la práctica la participación en
esta figura.
Por otra parte, es exigente en los recaudos que propone muy
imperativamente para el trámite de la iniciativa.
En momentos que me encuentro escribiendo estas líneas no se
ha ingresado ningún proyecto, y el único que se observaba en los
218 NÉSTOR OSVALDO LOSA
trámites del logro de firmas es el vinculado a la no privatización del
Banco de la Nación Argentina.
LEY DE PROCEDIMIENTO DE INICIATIVA POPULAR
PARA LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
La Ciudad de Buenos Aires ha sido amplia en propiciar la par-
ticipación individual y colectiva.
El artículo 64 de la Constitución porteña contempla la iniciati-
va popular y la sujeta a regulación legal de la Legislatura.
Dicha ley fue ya dictada y publicada en el Boletín Oficial de
Buenos Aires el 3 de agosto de 1998 (B.O.C.B.A n° 499). Se trata de
la ley local n° 40 que autoriza a los electores de la ciudad con base en
el padrón electoral utilizado en las últimas elecciones, a ejercer el
derecho de iniciativa para la presentación de proyectos de ley. Se
excluyen los proyectos referidos a reforma de la Constitución, trata-
dos internacionales, tributos y presupuesto.
Considero importante transcribir los artículos 14, 15, 16 y 18
de la ley 40. Tal vez, en esta norma legal el número de electores sea
demasiado reducido (4000), si consideramos la elevada población
estable de Buenos Aires:
Artículo 14: Todo proyecto de iniciativa popular que cuente
con el aval de cuatro mil (4000) electoras o electores y que reúna los
requisitos previstos en la presente ley, previa verificación de la au-
tenticidad de por lo menos el 3% de las firmas por el Organismo de
Implementación, debe ser promocionado:
a) En la emisora radial de la Ciudad de Autónoma de Buenos
Aires por su espacio gratuito de cinco (5) minutos diarios y
por el plazo de tres (3) días.
b) En las carteleras de las que disponga el Gobierno de la Ciu-
dad y la Legislatura de la Ciudad.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 219
c) En todo otro medio de difusión gráfica, televisivo, radial, in-
formático de los que dispongan el Gobierno de la Ciudad y
la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
A tal efecto, los promotores/ras deben elevar una solicitud ante
el Organismo de Implementación.
Artículo 15: Si el informe del Organismo de Implementación,
surge la existencia de irregularidades que superen el diez (10) por
ciento de las firmas verificadas, la iniciativa pierde el derecho de ser
promocionada.
Artículo 16: Una vez que adquiere estado parlamentario, se
remite en primera instancia a la Comisión de Asuntos Constituciona-
les, la que en el plazo de veinte días hábiles debe dictaminar sobre la
admisibilidad formal de la iniciativa, debiendo intimar a los promo-
tores/as a corregir o subsanar los defectos formales. Cumplido el dic-
tamen, el proyecto de ley continúa con el trámite previsto por el re-
glamento de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Ai-
res.
Artículo 18: La Legislatura debe sancionar o rechazar todo
proyecto de ley por iniciativa popular dentro del plazo de doce (12)
meses. Habiendo transcurrido el plazo de once (11) meses de estado
parlamentario sin que el proyecto tenga despacho de comisión, el
Presidente debe incluirlo en el orden del día de la sesión ordinaria
siguiente.
AUDIENCIA PÚBLICA
Un medio participativo que comienza a utilizarse y que no cuen-
ta con historia para un examen extenso, es la denominada «audiencia
pública». Se trata de un instituto que reúne a las partes afectadas por
una eventual medida que si se toma puede traer aparejado un conflicto
social o sectorial en la comunidad. La reunión que se efectúa pública-
mente tiene por objetivo aunar criterios a través del consenso y lograr
220 NÉSTOR OSVALDO LOSA
una transacción como resultado. Los ordenamientos locales (constitu-
ciones, cartas orgánicas o leyes provinciales), ya incluyen esta figura.
Se ha utilizado para debatir la posibilidad de aumentos de tarifas en ser-
vicios telefónicos. Se convoca públicamente a la empresa, a los usua-
rios y al representante del gobierno que en los casos planteados en la
praxis se trató del Ministro de Economía. Si se arriba a un acuerdo, el
mismo se homologa y sirve de culminación positiva en el caso concreto.
El debate es amplio y permite la intervención activa del sector
social que ha discutido una medida administrativa o pretende que no
se verifique una política determinada en relación a una posible afec-
tación negativa del patrimonio personal de los miembros de la comu-
nidad respectiva.
Los aumentos del servicio de electricidad, la colocación de
medidores de cualquier servicio, etc. pueden ser materia de debate en
audiencia pública y no es ajeno a ella que se designe un defensor o
varios para los usuarios que cuente con capacidad profesional (abo-
gado) y también técnica según los casos (ingenieros, economistas,
etc.). Es sí muy importante y hace a la validez de la Audiencia Públi-
ca, la idónea publicidad del día, hora, lugar, tema, autoridades entre
otros aspectos, que posibilitan la intervención ciudadana en el acto
popular. A esos fines y como elemento práctico, se transcribe en su
formato el llamado a una audiencia pública.
ENTE NACIONAL REGULADOR
DE LA ELECTRICIDAD
AUDIENCIA PÚBLICA
(RESOLUCIÓN ENRE. n° 289/96 expte. n° 2132/96)
Objeto de la Audiencia Pública: Considerar el o-
torgamiento del Certificado de Conveniencia y
DERECHO MUNICIPAL, PUBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 221
Necesidad Pública solicitado por la empresa res-
ponsable del servicio de Transporte por Distribu-
ción Troncal del Área del Comahue, para la repo-
tentación de la Estación Transformadora Puesto
Hernández mediante la instalación de dos transfor-
madores de 30 MVA en reemplazo de las máquinas
existentes de potencia inferior, y obras complemen-
tarias.
Fecha y Hora de la Audiencia: 29 de julio de 1996,
15 hs.
Lugar: Av. E. Madero 1020, Piso 7o, Sala de Au-
diencias, Ciudad de Buenos Aires.
Procedimiento Aplicable: Reglamento de Audien-
cias Públicas del ENRE (Resolución E.N.R.E n° 39/
94). El público podrá participar oralmente.
Presentaciones: Quienes deseen participar en la
Audiencia Pública en ejercicio de un derecho sub-
jetivo, interés legítimo o difuso, podrán presentar-
se por escrito ante el instructor designado hasta el
día 26 de julio de 1996, de 9 a 18 horas, en las ofi-
cinas de Av. E. Madero 1020, Piso 9o, haciendo sa-
ber sus pretensiones y las pruebas de que intenten
valerse con 3 (tres) copias. En el mismo lugar se
podrá obtener vista y copias de las presentaciones.
Instructor/es: Dr. Félix Helou
Defensor/es del Usuario: Dra. Miriam Oriolo
EL DIRECTORIO
Afirmando lo explicitado con anterioridad, respecto de la le-
gislación, se transcribe el artículo 150 de la Carta Orgánica Munici-
222 NÉSTOR OSVALDO LOSA
pal de la Ciudad de Córdoba que se refiere a la Audiencia Pública y
expresa: «Los vecinos o entidades de participación ciudadana, en Au-
diencia Pública proponen a la administración la adopción de deter-
minadas medidas para satisfacer sus necesidades vecinales o recibir
información de los actos político-administrativo. Se realiza en forma
verbal, en un solo acto y con temario previo. Puede ser solicitada por
vecinos o entidades representativas o convocadas a instancia del Con-
cejo Deliberante o del Departamento Ejecutivo. La ordenanza regla-
menta su funcionamiento».
En la actualidad cobra importancia la audiencia pública en todo
lo referido a la materia ambiental y los organismos internacionales la
facultan como mecanismo efectivo a esos fines.
Sin perjuicio de ello, la Ciudad de Buenos Aires, le concede
otro alcance, además del explicitado para la audiencia pública.
En efecto, también califica de audiencia pública a aquélla que
tiene por finalidad la designación de determinados funcionarios o para
oir a eventuales impugnantes, antes de prestar acuerdo en legal for-
ma (ley n° 6 de la Ciudad de Buenos Aires).
A mi juicio, a este último mecanismo debió denominárselo de
otra forma para evitar confusiones. Creemos que «Asamblea popu-
lar» o «Consulta de designaciones», que traduce el acto a celebrarse
que no es el desarrollado en este tópico.
Por otra parte, creemos que basta un plazo bien comunicado
para formular impugnaciones firmadas con plazo para contestar y
resolver, más la sesión pública, y no exponer a candidatos a posibles
operativos políticos de barras que hacen que tumultuosamente hasta
el nombrado por la legislatura, comience cuestionando su función.
Toda propuesta debe ser seria y racionalmente examinada por los
representantes del pueblo y sus asesores. Participar no es igual a de-
mocracia directa.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 223
EL VECINO EN EL CONCEJO DELIBERANTE
Una novedosa forma de participación ciudadana, tuvo origen
en la Municipalidad de General Pueyrredón cuya cabecera es la ciu-
dad de Mar del Plata en la provincia de Buenos Aires. Una ordenanza
creó la que denominó la «banca veinticinco» a la cual se accede con
el propósito de actuar como concejal con voz pero sin voto, esto es
que, un habitante del municipio previamente inscripto y que tenga
atribuciones personales para ser edil, durante toda una sesión pública
del Concejo Deliberante tiene la facultad de expresar iniciativas, de-
batir, preguntar y proponer proyectos de ordenanzas. Carece de dere-
cho a votar.
La denominación «banca veinticinco» es porque el municipio
tiene veinticuatro bancas efectivas conforme a la normativa jurídica
positiva y quien accede ocupa el espacio de un concejal más. Es una
forma original de participar que comienza a ser adoptada por otros
municipios del país.
En Canadá, mas precisamente en los municipios de las provin-
cias de Quebec y Montreal, se concede a los vecinos una hora previa
a la sesión ordinaria para que propongan iniciativas, pidan explica-
ciones e información y cuantos más actos correspondan a su partici-
pación ante el cuerpo legislativo. Si se negara la información total o
parcialmente, se ha instrumentado un Tribunal Arbitral que resolverá
la procedencia o no de la negativa de la misma con relación a los
particulares que formulen la queja.
Algunas actividades intermedias han promovido su presencia
ante los cuerpos legislativos locales para imponer con la misma que
las sesiones comiencen en el horario establecido y además constatar
si las iniciativas legislativas presentadas son efectivamente tratadas.
Se busca así una efectiva participación y un control de gestión activo
por parte de los vecinos de la comuna.
224 NÉSTOR OSVALDO LOSA DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 225

Este mecanismo de control y participación, irá, seguramente,

en ascenso, pues la democracia exige que la población active su pre- al Ministerio Público en el capítulo dedicado al Poder Judicial y lo
sencia y para ello cuente con instrumentos legales que sustenten lo conforma dentro de este poder. Al pertenecer al Poder Jurisdiccional
hasta aquí expuesto. el Ministerio Público tendrá independencia y objetividad. Recorde-
mos que en lo federal está configurado como órgano extra poder (art.
Las nuevas cartas orgánicas y las reformas a las existentes, a
120 de la Constitución Nacional).
mi juicio, deben contemplar la variante de la «banca del pueblo» como
Una vieja legislación municipal hoy derogada, premiaba al de-
ahora se la denomina (banca veinticinco en Mar del Plata) y facilitar
nunciante particular de infracciones con una parte de la multa percibida
la participación de los vecinos individual o colectivamente en lo le-
por el municipio y que se originaba en la denuncia del ciudadano.
gislativo y ejecutivo comunal.
Pero la participación también se encuentra en la justicia cuan-
La Carta Orgánica de la ciudad capital de Santiago del Estero,
do funciona el juicio por jurados, pues el pueblo dictamina en el pro-
la denomina «Banca del vecino» en su artículo 125, que permite la
ceso. El jurado que no funcionó en el ámbito nacional, está contem-
intervención de Centros Vecinales y demás entidades intermedias ante
plado en nuestra Constitución Nacional en su actual art. 75 inc. 12 in
el Concejo Deliberante con voz y sin voto, en aquellos proyectos pro-
fine (ex. 67 inc. 11) y tiene como fuente la Constitución norteameri-
movidos por iniciativa de esos entes.
cana. La Ciudad de Buenos Aires, en su estatuto organizativo, con-
Esta Carta Orgánica santiagueña es proclive a la participación,
templa la figura del jurado aunque remite su conformación a la legis-
y fundamentalmente por intermedio de «Centros de Vecinos».
latura local. De todos modos, la vigencia del jurado, no es aconseja-
Con estas pautas se irán conformando nuevos cuadros políticos
ble en nuestros tiempos, pues, además del costo, sus miembros serán,
que reforzarán la forma de gobierno republicana y democrática.
seguramente, influenciados por lo mediático.
En un interesante trabajo, Edmundo S. Hendler, nos informa
PARTICIPACIÓN EN LA JUSTICIA sobre un ensayo que al respecto efectúa la provincia de Córdoba que
autoriza a dos ciudadanos a integrar el Tribunal en casos de cierta gra-
Cuando el ciudadano promueve denuncias en el ámbito nacio- vedad en materia delictiva y así participar judicialmente cuando al-
guna de las partes lo solicite.10
nal, provincial y municipal, ya sea ante jueces o bien a través de los
Fiscales, constituye un elemento participativo importante que pone
en movimiento el aparato judicial en los diferentes niveles.
CUALQUIERA PUEDE SER DENUNCIANTE
El Ministerio Público es aconsejable en la estructura del muni-
cipio y es casi indispensable en ayuntamientos muy poblados o ciu- En una de las esquinas de Corrientes y Libertad,
dades capitales. miembros de la Asociación Civil Prevención Ciu-
La ley 19.987 (Ley Orgánica Municipal de la Ciudad de Bue- dadana se acercaron al policía de turno denuncian-
nos Aires) incluye la figura de los Fiscales para actuar en la Justicia
Municipal de Faltas aunque dependiendo del Departamento Ejecuti-
vo en el área de la Secretaría de Gobierno. La nueva ciudad incorpora 10HENDLER, Edmundo S. «La participación ciudadana en la justicia», Diario La Nación, 8
de abril de 1996.
226 NÉSTOR OSVALDO LOSA
do el mal estacionamiento de distintos vehículos.
«Queremos firmar un acta de infracción en calidad
de denunciantes», expresó Liliana Ester Bonavita,
presidenta de la asociación. Inmediatamente, el po-
licía fue a verificar la infracción denunciada.
Los ciudadanos tienen el derecho de solicitar que
se multe y firmar el acta respectiva, la cual es ele-
vada al Tribunal de Faltas del Municipio, integrado
por 28 jueces que analizan cada caso.
La Asociación Civil Luchemos por la Vida, por su
parte, informó que una de las infracciones más ha-
bituales es la detención de rodados sobre la mano
izquierda de la avenidas. La norma establece que es-
tá prohibido estacionar en ambas manos de las ave-
nidas o vías de tránsito rápido.
La Nación, 11 de setiembre de 1996.
REVOCATORIA DE MANDATO
La revocatoria de mandato o «recall», es otro instrumento que
se incluye en los medios participativos que se utilizan en gobiernos
nacionales (no es nuestro caso), provinciales o municipales.
Constituye una forma de hacer cesar un mandato popular antes
que haya vencido, en virtud de existir motivos legalmente suficientes
para terminar con la representación política antes del período legal.
Tiene similitud con el juicio político pero no son la misma cosa.
La revocatoria es la consecuencia de la ineficiencia del juicio
político.
Prueba el hecho que en los municipios la revocatoria tiene ma-
yor vigencia lo sucedido en Los Ángeles en 1903, toda vez que en
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 227
esa ciudad se incluye el «recall» en su Carta Municipal. En Estados
Unidos la mayoría de las ciudades adoptan el recall con variantes
propias en razón de realidades diferentes.
Ricardo Haro define a la revocatoria como «el derecho del elec-
torado a destituir mediante el voto a un funcionario público antes de
la expiración del tiempo para el cual había sido elegido».11
Normalmente este mecanismo se utiliza para destituir funcio-
narios electivos, pero puede extenderse a autoridades que desempe-
ñan cargos derivados de autoridades electivas.
¿Cómo opera el recall? En primer lugar debe materializarse la
solicitud que deben suscribir los peticionantes en un porcentaje que
la norma determine —Constitución, Ley Orgánica, etc.— en la que
se pide someter a sufragio popular la derogación del mandato de de-
terminado funcionario.
En segundo lugar, se establece el momento en el cual puede
peticionarse la revocatoria, siendo el plazo de seis meses como míni-
mo el que las disposiciones determinan como período en el cual no
puede reclamarse la revocatoria de funcionarios. Este plazo, a mi jui-
cio, no debería ser menor a un año.
En tercer lugar, las reglas legales o constitucionales deben con-
cretar cuáles son las causales para remover a un funcionario por este
medio.
En cuarto término, podemos considerar esencial el porcentaje
de firmas autenticadas de los electores que se admiten para revocar
un cargo. Normalmente ese porcentaje oscila entre el 20 y 30 %.
Cabe señalar que en determinadas legislaciones se fija un térmi-
no para que el funcionario cuestionado renuncie a su cargo efectivo.
11 HARO, Ricardo, «Constitución, gobierno y democracia», Universidad Nacional de Cór-
doba, Argentina, 1987, pág. 65. Agrega el autor que: el mismo pueblo que eligió a los repre-
sentantes para que ejerzan el poder, debe tener derecho de desaprobar su conducta destitu-
yéndolos mediante el recall.
228 NÉSTOR OSVALDO LOSA
Una vez finalizada la etapa reseñada se verifica la votación po-
pular convocada a ese fin, y de acuerdo al escrutinio se establecerá la
revocatoria o no del mandato de la autoridad en cuestión.
La Constitución Nacional no legisla sobre revocatoria.
En nuestro país, un número importante de constituciones pro-
vinciales han legislado sobre la revocatoria a veces en forma conjun-
ta con otros institutos de participación. Así lo hacen las Constitucio-
nes de Santiago del Estero (iniciativa, referéndum y revocatoria; art.
220), en igual forma Córdoba, Salta, Catamarca, San Juan, entre otros.
Más explícita es la de Río Negro que enumera los mecanismos parti-
cipativos para municipios con Carta Orgánica en los arts. 228 y 229 y
en el art. 238 para los que no poseen Carta Orgánica Municipal.
Los constituyentes porteños incluyen la figura de la revocato-
ria para la Ciudad de Buenos Aires y el art. 209 de la Constitución de
Tierra del Fuego autoriza la revocatoria para cualquier funcionario
electivo en las condiciones que una ley determine.
El art. 189 de la Constitución de Neuquén (4o párrafo) con rela-
ción a los municipios de segunda categoría impone que «El intenden-
te podrá ser suspendido o removido por el Concejo Deliberante por
dos tercios de votos, en razón de incapacidad o mal desempeño de
sus funciones».
El prudente empleo de la revocatoria o recall, se traduce en un
elemento que sirve para persuadir a los funcionarios y sancionar su
obrar contrario a la ética o el derecho. Su operatividad se ha demostra-
do en pequeños municipios del país; pero insisto, debe llegarse al mis-
mo con responsabilidad, pues si su utilización cae en las garras de in-
ternismos políticos circunstanciales, la figura fracasará, y en ese caso,
la solución será eliminarla como mecanismo legal. Estos medios de
participación no excluyen otros ya creados, ni descartan nuevos pro-
cedimientos que con seguridad se propondrán en esta interesante rama
del derecho público, que es el Provincial y Municipal.
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 229
MÁS SOBRE PARTICIPACIÓN Y REVOCATORIA
Las crisis de representatividad y la necesidad de reforzar la for-
ma representativa de gobierno, reactivaron la participación y, básica-
mente, las formas semidirectas de democracia. El municipalismo pro-
pende a esas formas. La doctrina no es conteste con los distintos me-
dios de participación conocidos.
La forma de participación puede ser individual o colectiva. Anti-
guamente la intervención se materializaba a través de Asambleas Po-
pulares, o bien, por medio de «Cabildos Abiertos». La clásica forma
de participar es por intermedio del voto o sufragio, sea en forma acti-
va o pasiva. De esa forma se puede ser elegido, o bien, se posibilita
elegir a otros.
La denuncia de ilícitos es también una manera individual de
participar en resguardo de los intereses colectivos.
Pero existen diferentes tipos de participación, como por ejem-
plo, la denominada «Banca del Pueblo», que en el Municipio de Ge-
neral Pueyrredón, se la denomina «Banca 25», pero que está contem-
plada en otras legislaciones del país, como ya se expresó anterior-
mente.
Otras formas son más clásicas, como el plebiscito, el referén-
dum, la iniciativa popular, la audiencia pública, el juicio de reinciden-
cia y la revocatoria o recall. Las políticas públicas locales actuales,
instan a la participación, y en tal sentido, legislan.
Sánchez Viamonte define a la revocatoria o recall, como el de-
recho del electorado a destituir por medio del voto a un funcionario
antes del vencimiento del mandato para el que fuera elegido. Muchas
constituciones o cartas orgánicas establecen un plazo previo en el cual
esta figura no puede aplicarse. No se trata del mismo supuesto del
juicio político o del Jury de enjuiciamiento o del juicio de residencia.
230 NÉSTOR OSVALDO LOSA
S. Dana Montaño, opina que el recall como otras formas semidi-
rectas, son incompatibles con la forma representativa adoptada por el
Gobierno de la Nación. Igual Linares Quintana.
En los Estados de USA se acrecientan las formas semidirectas
de gobierno y los tribunales norteamericanos tuvieron que aceptar
esta realidad y consideran que no son contrarias a la forma represen-
tativa ni al régimen republicano.
Caso Kadderrly v. Portland, la Corte Estadual dijo: «La en-
mienda de la iniciativa y del referéndum no deroga ni destruye, ni
sustituye por otra, a la forma republicana de gobierno. El carácter
representativo subsiste no obstante. El pueblo ha reservado para sí
una amplia participación o porción del poder legislativo, pero no
ha derogado la forma republicana de gobierno, ni la ha sustituido
por otra».
El fenómeno participativo ha sido privilegiado en la Constitu-
ción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
NEUQUÉN Y UNA INICIATIVA PARTICIPATIVA
Para que en Neuquén un megaproyecto pueda convertirse en
realidad deberá pasar primero por el tamiz de la comunidad, ya que el
nuevo Código Urbano Ambiental establece que previo a su aproba-
ción por parte del municipio deberá ser sometido a una «consulta po-
pular».
El flamante código fue presentado en sociedad elevado por el
Ejecutivo comunal al Concejo Deliberante, para su tratamiento y apro-
bación. De acuerdo con las previsiones entraría en vigencia a partir
de enero próximo.
La importancia de esta norma radica no sólo en que reemplaza-
rá el código vigente, que ha quedado totalmente desactualizado ante
DERECHO MUNICIPAL, PÚBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 231
el explosivo crecimiento experimentado por la ciudad. Su valor fun-
damental radica en que establece una forma dinámica de planifica-
ción, estructurada sobre la base de la participación comunitaria.
Está dividido en cuatro bloques temáticos, es decir, las directri-
ces que condicionarán a futuro el desarrollo urbano y ambiental de
Neuquén. En los tres primeros se delinean criterios en lo referente al
uso y ocupación del suelo, a disposiciones generales sobre contami-
nación ambiental y evaluación de impacto ambiental, a normas de
jerarquización de la estructura vial, de ordenamiento de tránsito y
estacionamiento, entre otros aspectos.
El cuarto y último bloque temático es precisamente el que hace
alusión a la manera en que se irá planificando la ciudad. Se llama «ges-
tión urbana y participación comunitaria».
«Plantea un sistema totalmente nuevo de planificación. Con el
código viejo, el margen de maniobra era permitir o prohibir una obra
o bien usar la vía de la excepción. Ahora con este esquema de gestión
se plantea tres escalas de evaluación de los proyectos que se vayan a
presentar», comentó Sergio Lardies, titular del equipo técnico que e-
laboró la nueva norma.
De acuerdo con lo que dijo Lardies, la «consulta pública» es
una «instancia intermedia entre el primer análisis que hace la Unidad
Técnica de Gestión Ambiental (UTG) del proyecto y su aprobación
final en el Concejo Deliberante».
El mecanismo para realizar esta especie de «plebiscito» con-
siste en difundir primero por los medios de prensa la existencia del
proyecto. Luego se efectúa la consulta, donde los distintos sectores
lo alientan o desestiman. Finalmente, la UTG hace un dictamen final,
que puede ser favorable o bien requerir correcciones.
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, establece un
sistema especial de consulta pública obligatoria en el tratamiento le-
gislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urba-
232 NÉSTOR OSVALDO LOSA DERECHO MUNICIPAL, PUBLICO PROVINCIAL Y CONTRAVENCIONAL 233

no, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificacio- Esos Foros (FOVESE) incluyen entidades intermedias que ope-
nes de uso o dominio de bienes públicos (artículo 63 del Estatuto ran en los municipios con lo cual se fomenta la participación activa
porteño). de los vecinos.
La ley crea la figura del «Defensor Municipal de Seguridad»,
Foros Municipales y los Foros Departamentales.
OTRAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN Esperamos que este nuevo tipo participativo ayude a la pobla-
ción y no sea un elemento burocrático no operativo. Es obvio que, en
El fenómeno de inseguridad en razón de la multiplicación de la praxis, ejercerá un eficiente control y puede ser elemento de ayuda
delitos, es público y notorio, y se comprueba a diario en la provincia para la prevención.
de Buenos Aires y en la Capital Federal. En el Municipio de Rafaela—Santa Fe— se crearon Talleres
También, la mayor violencia que impera en cada hecho que es Participativos de Reflexión y Análisis para el Diagnóstico de la
motivo de estudios criminológicos, sociológicos, policiales y jurídi- Ciudad, como forma de ampliar la base de participación ciudadana.
cos que se efectúan en diferentes ámbitos. Una publicación local que me enviaran de esa municipalidad, expre-
El incremento delictual también es una realidad en el resto de sa que: «En el PER (Plan Estratégico de Rafaela) 245 personas de la
las provincias de nuestro país, pero no llega a los más que preocupan- ciudad, entre, entrevistados, representantes de entidades, participan-
tes promedios de Buenos Aires y Capital Federal. tes particulares, coordinadores e integrantes del Consejo Ejecutivo y
La eficiencia policial no es la deseada, o a veces la falta de del Equipo Técnico trabajaron para obtener acuerdos sobre lo que es-
número de personal o medios o no se formulan políticas concretas de peran para la Rafaela del próximo milenio».
capacitación. Se combate la corrupción, pero la inseguridad persiste.
El Estado bonaerense ha sido el más complicado en cuanto al
proceder de su futura seguridad, y producidos importantes cambios
estructurales en el gabinete provincial, el resultado fue la baja o sus-
pensión de numerosos oficiales y agentes de ese cuerpo policial.
La notoriedad del conflicto tuvo alcances insospechados y tra-
jo aparejada la intervención directa del gobernador y del pueblo.
La reducción de los delitos y el control de las fuerzas policia-
les, llevó al gobierno bonaerense a promulgar el 11 de agosto de
1998, una ley, en virtud de la cual funcionarán 400 Foros Vecinales
de Seguridad en la provincia para que los ciudadanos sugieran pro-
puestas o soliciten informes a las Comisarías para intentar una dis-
minución del índice delictivo.