Capítulo VI

P ob reza e in t e r v e n c ió n en la n u e v a d é c a d a .
Crisis y s a lid a d e la e m e r g e n c i a

En este ú ltim o c a p ítu lo id e n tific a re m o s las tra n s fo rm a c io n e s del vín cu lo

asiste n cia l de la prim era década del siglo.
Tiene este c a p ítu lo una prim e ra d ific u lta d , y es que a d ife re n c ia de los
anteriores, en los cu a le s la d is ta n c ia del tie m p o tra n s c u rrid o p e rm ite la co n ­
sulta de Im p o rta n te s a n á lis is de la etapa, en este caso la revisión h is tó ric a
posterior es m u ch o m enor. Por o tro lado, para esta etapa c o n ta m o s con una
ca n tid a d de e ntrevistas y grupos fo ca le s con actores, relevadas en el m o m e n ­
to m ism o de las tra n sfo rm a cio n e s, lo c ual esperam os que redund e en valor.
C om enzarem os reseñando las tra n s fo rm a c io n e s generales del período,
caracterizado por la c ris is s isté m ic a de la sociedad y el fin de la etapa de
valorización fin a n c ie ra .
C o n tin u a n d o con el esquem a de los an te rio re s c a p ítu lo s id e n tific a re m o s
los aportes de las c ie n c ia s sociales: por un lado tra b a ja re m o s cóm o se pre­
senta, alrededor de la re d e fin ic ió n del m ercado de tra b a jo en la d is trib u c ió n
de la riqueza, la d iscu sió n sobre las asignaciones m onetarias. D escribirem os
los enfoque s que partieron del a n á lis is de las expe rie n cia s populares: pre­
sentarem os las propuestas sobre econom ía social y d e d ica re m o s especial
a tención a las in vestig acione s que valorizaron la expe rie n cia p o lític a de orga­
nizaciones te rrito ria le s y cue stio n a ro n los aspectos fo rm a lis ta s de las con-
ce p tu a liz a c io n e s sobre c iu d a d a n ía a n te rio rm e n te d e s c rip ta . P osteriorm ente,
nos volcarem os sobre los e stu d io s que proponen una vuelta a las e x p lic a c io ­
nes c u ltu ra lis ta s sobre la pobreza, e s p e c ia lm e n te las co n c e p tu a liz a c lo n e s
sobre c lie n te lls m o , y cerrarem os el aparta do pla n te a n d o nuevas lecturas
sobre la pobreza e s tru c tu ra l, a p a rtir del co n c e p to de a c u m u la c ió n de des­
ventajas. A nalizarem os la tra n s fo rm a c ió n de p o lític a s p a ra d ig m á tic a s com o
e xp eriencias de in te rv e n c ió n : el Program a Jefas y Jefes de Hogar; el progra­
ma F a m ilia s y luego la A signación U niversal por H ija/o.
En c u a n to a las in te rve n cio n e s profesionales, abordarem os la c ris is de los
fu n d a m e n to s de las m etodologías de pro m o ció n social id e n tific a d a s por co le ­
gas y relevadas en el tra b a jo de cam po.

147
 Pobreza y modelos de intervención Pobreza o intervención on la nueva década. Crisis y salida de la emergencia

Com o en to d o s los c a p ítu lo s , a n te rio re s, ce rrarem os éste id e n tific a n d o en s is ta q u e lle va ro n a ca b o los s e c to re s d o m in a n te s en la A rg e n tin a
un c u a d ro las m o d ific a cio n e s, y u xta p o sicio n e s y te n s io n e s d e n tro del m ode m o d e rn a . Su a p lic a c ió n no sólo d e s e n c a d e n ó una re d is trib u c ió n de
lo de a s iste n cia y pro m o ció n . la riq u e z a e x is te n te s in o una d e b a c le en té rm in o s de los ingresos,
en las c u a le s los se c to re s p o p u la re s e s tu v ie ro n n u e v a m e n te en el
e p ic e n tro del fe n ó m e n o .
6.1. Características generales del período ( ...) en 2 0 0 2 se registró una re d u c c ió n de la o cu p a c ió n e q u iv a le n te a
8 0 0 .0 0 0 personas en té rm in o s absolutos, m ie n tra s que la desocupa­
En d ic ie m b re de 2 0 0 1 un e s ta llid o social m arcó el fin del m o d e lo de a c u ­
c ió n superaba el 2 0 % y m ás del 3 0 % si se le agrega la su b o cu p a ció n .
m u la c ió n in sta la d o en A rg e n tin a desde 1 9 7 6 . El e s ta llid o generado por la
La caída del s a lario real (d e fin id o com o el c o c ie n te e n tre el salario
rete n ció n de los d e p ó sito s b ancarios, co n o cid a co m o “ c o rra lito b a n c a rio ” , y
n o m in a l y el ín d ic e de costo de vid a ) no fu e m enos d ra m á tic a , ya que
por una secuencia de saqueos en sup e rm e rca d o s del C onurbano bonaerense,
a lca n zó a casi el 3 0 % en 2 0 0 2 y se d e te rio ró aun m ás al año s ig u ie n ­
cerraba el período d e n o m in a d o de va lo riza ció n fin a n c ie ra (B asu ald o, 2 0 0 8 ).
te . Se tra tó de una h e catom be social que provocó una sucesión de pre­
Si bien es un te m a de d is c re p a n c ia cu á l ha s ido el grado de ru p tu ra con
s id e n te s y o b lig ó a poner en m archa m edidas de e m ergen cia in é d ita s,
el a n te rio r m odelo, a p a rtir de una serie de m o d ific a c io n e s e s tru c tu ra le s
c o m o el Plan Jefes y Jefas de Hogar D esocupados, para asegurar la
puede plantearse una nueva s itu a c ió n para el a n á lis is a p a rtir del año 2 0 0 1 .
‘g o b e rn a b ilid a d ’ ” (B asualdo, 2 0 0 8 : 3 0 8 ).
Estas c u e stio n e s fu e ro n ta n to e co n ó m ica s, com o sociales y p o lític a s .
El nivel de c o n fIic tiv id a d p re vio a la caída de De la Rúa tu v o com o uno de
D u ra n te los p rim e ro s años de la d é ca d a la pobreza a p a re cía re fle ja d a
sus actores p rin c ip a le s a los m o v im ie n to s de d e socupados qu e se habían
en los d is c u rs o s p ú b lic o s co m o un p ro b le m a de o rd e n e c o n ó m ic o . La
agrupado a p a rtir de ser b e n e fic ia rio s de los pla n e s de e m pleo. Los cortes de
“ e m e rg e n c ia ” provocada por la c ris is e c o n ó m ic a fu n c io n a b a c o m o una
la R uta 3 en el d is trito bonaerense de La M atanza, en los qu e las organiza­
e x p lic a c ió n de la pobreza e xte rn a a los s u je to s y ju s tific a b a la in te rv e n c ió n
ciones s o lic ita b a n cu p o s en el program a “ T ra b a ja r" y otros recursos asisten-
sobre la m is m a de m anera d ire c ta . E je m p lo p a ra d ig m á tic o d e e sto fu e que
clale s, fueron una expresión m asiva de una fo rm a de presión ante el E,stado
tre s d ía s a n te s de la c aída de De la Rúa el F re n te N a c io n a l c o n tra la
por parte de las o rg a n iza cio n e s te rrito ria le s .
P obreza - F re n a p o - co n vo có a un p le b is c ito para s o lic ita r la im p le m e n ta -
En té rm in o s p o lític o s la c ris is de re p re s e n ta c ió n expresada en el “ que
c ió n de un seguro d e E m p le o y F o rm a c ió n . La c a m p a ñ a q u e se titu ló “ N in ­
se vayan to d o s ” d e m o s tró los lím ite s de una idea de la d e m o c ra c ia e x c lu ­
gún h ogar p obre en A rg e n tin a ” lle g ó a re u n ir 3 m illo n e s de votos. El Fre­
s iva m e n te co m o un s is te m a d e re g la s (F ra n co , 1 9 9 4 ). La a s o c ia c ió n de las
napo, fre n te en el q u e p a rtic ip a b a n o rg a n iz a c io n e s s o c ia le s , p o lític a s y
d e m a n d a s de la c la s e m e d ia q u e v io a tra p a d o s sus d e p ó s ito s , con la c re ­
re lig io s a s , p ro p o n ía un seguro para to d a s las fa m ilia s con p adres d e s o c u ­
c ie n te o rg a n iz a c ió n de d e s o c u p a d o s y de se cto re s p obres n u cle a d o s
pados q u e se esperaba qu e generara un s h o c k d is trib u tiv o a n ive l local.
b a rria lm e n te , e xp re sa b a n el re ch a zo al s is te m a p o lític o a s o c ia d o con la
M ás a llá de la p ro p u e s ta , q u e fu e m uy in te re s a n te en to d o su d is e ñ o y en
c ris is e c o n ó m ic a y s o c ia l.
su p ro ce so de c o n s tru c c ió n , lo qu e in n e g a b le m e n te d e m o s tra b a n los tre s
En c u a n to a la s itu a c ió n so c ia l, el a u m e n to explosivo de la pobreza e In d i­
m illo n e s de v o to s q u e la a valaron era el re c la m o una In te rv e n c ió n del E sta­
gencia se c o m b in ó con la fa lta de respuesta del aparato del Estado, que se
do sobre la s itu a c ió n de pobreza.
encontrab a en clave de a ju s te y que in c lu so con los a ltís im o s niveles de
El c re c im ie n to de las organizaciones de desocupados, que p rin c ip a lm e n ­
dem anda so cia l, lle g ó en el año 2 0 0 1 a s u b e je c u ta r las p a rtid a s presupues­
te a c tiv a b a n a lrededor de los planes de e m p le o (s o lic ita n d o m ás planes, o
tarias d e stin a d a s a las p o lític a s sociales.
m ejores c o n d ic io n e s en su e je c u c ió n , e tc .) y la m asiva adhesión de la in ic ia ­
El im p a c to de la c ris is de e co n ó m ica de la gestión De la Rúa y de la s a li­
tiv a del Frenapo, que por prim era vez p lanteó por fu e ra de á m b ito s reducidos
da d e va lu a cio n ista a c e n tu a ro n aún m ás los c re c ie n te s niveles desig u a ld a d .
la im p o rta n c ia de una asignación m o netaria universal com o p o lític a , fueron
dos de los em ergen tes del período m ás in teresantes para e studiar. La pelea
"C o m o es p ú b lic o y n o to rio , la s a lid a d e v a lu a c io n is ta de la co n v e r-
d is trib u tiv a se pla n te ó en el ce n tro de la escena p o lític a y tu v o las políticas
tib ilíd a d fu e el e p ílo g o de la m ás p ro fu n d a y trá g ic a re v a n c h a c la -
so c ia le s com o escenario p rivile g ia d o .

148 149
 Pobreza y modelos de intervención
Luego del estallido, el gobierno de Duhalde elevó el número de planes de
empleo aproximadamente de 20 0.000 a 2.000.000. Además del espectacu­
lar aumento, el programa pasó a llamarse Programa Jefas y Jefes de hogar
Desocupados (PJJHD) y tenía en su fundamento pretensiones de universali­
dad. La medida tomada por el gobierno de Duhalde tuvo muy pocas repercu­
siones negativas y permitió un alivio en la conflictividad. Desde nuestro aná­
lisis, la masificación de este programa fue un dato político de envergadura,
ya que el Estado reconoció, de esta manera, la necesidad de prever trasfe-
rencias monetarias a una cantidad considerable de familias. Las críticas a
este programa, tales como la insuficiencia de la transferencia realizada ($
150, mientras la canasta básica se encontraba en $ 730), la forma "cliente-
lar” de su distribución, la idea poco clara de actividades de contra prestación
del mismo, deben ser leídas desde este escenario más general para ser sig­
nificadas. Volveremos sobre esto en este mismo capítulo, ya que analizare­
mos esta política como experiencia de intervención.
El gobierno de Néstor Kirchner supuso en varios sentidos una salida a la
situación de crisis antes descripta. La estabilización de la situación econó­
mica que el país venía atravesando y que se agudizó en el período 2001-
2002 permitió recomponer la capacidad de maniobra económica del Estado,
sostenida principalmente desde las retenciones a las exportaciones y la lenta
vuelta a los valores anteriores al estallido social.
La apuesta al sistema productivo implicó una valorización del trabajo y de
sus instituciones.
“En lo que respecta al mercado laboral, entre 2003 y 2007 el desem­
pleo descendió en más de un tercio. En el primer trimestre de 2007 la
tasa de desempleo se encontraba en el 9,8%; mientras que en el pri­
mer trimestre de 2003 era del 20,4% . También se contrajo de manera
significativa la subocupación: mientras que en el primer trimestre de
2003 era de 17,7% , en el primer trimestre de 2007 fue de 9,3% .
Durante los últimos cuatro años, la población con problemas de
empleo (desempleados más subocupados) cayó del 38,1 al 19,1%
de la población activa.
Es decir, casi el 6 0 % de las personas que en el 2003 tenían pro­
blemas serios de empleo hoy [2008] se encuentra en una mejor
situación. Cabe destacar que, en todos los casos que se habla de
aumentos en la ocupación, no significa que éstos se refieran a la
inserción a través de empleos registrados formales y que se le apli­
quen los consiguientes descuentos del sistema de seguridad social”
(Pautassi y otros, 2008: 287.)
150
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
El gobierno de Néstor Kirchner presentó sus propuestas políticas en opo­
sición al paradigma neoliberal, en consonancia con las transformaciones polí­
ticas regionales expresadas en gobiernos de corte popular que plantearon
nuevamente la centralidad política de acuerdos regionales y volvieron sobre
referencias políticas asociadas a los imaginarios populares de otras décadas.
Chávez en Venezuela, Evo Morales en Bolivia, Lula en Brasil, más adelante
Lugo en Paraguay, propusieron un nuevo escenario con posicionamientos crí­
ticos sobre los organismos internacionales de crédito y sobre los impactos de
las políticas de ajuste fiscal.
Al inicio de su gestión, el gobierno de Néstor Kirchner realizó varias medi­
das de envergadura para las tradiciones políticas argentina, como la depura­
ción de ámbitos institucionales como la Corte Suprema de la Nación, las
Fuerzas Armadas, las. Policía Federal, entre otros, además del impulso a los
juicios a los represores de la última dictadura militar y otras acciones que
eran demandadas por los organismos de derechos humanos. También la
apuesta a la mejora del trabajo como institución social y los trabajadores
como sujetos sociales tuvo una fuerte presencia en el discurso kirchnerista.
A medida que mejoraban los indicadores más críticos de pobreza y
desocupación, pero aún con situaciones comparables a las de 1997 en
varias mediciones, volvieron a plantearse una serie de críticas sobre las
políticas asistenciales. El eje del Ministerio de Desarrollo Social del
gobierno posterior a 2003 se presentó bajo el slogan de “ La mejor políti­
ca social es el empleo” . Esta consigna marcaba diferencias con el mode­
lo asistencial anteriormente descripto y reconocía en la modificación del
sistema productivo, de corte industrialista, la herramienta de la mejora de
las situaciones sociales a partir del aumento en la generación de empleo
y en la vuelta a las negociaciones salariales.
En cuanto a la política asistencial, gran parte de las propuestas de
cambio se presentaron dirigidas a modificar las operatorias anteriores,
£omo veremos más adelante.
No bien comenzaron a percibirse síntomas de estabilidad del nuevo mode­
lo productivo, se presentaron críticas al modelo de políticas sociales aslsten-
ciales que tan funcional a la gobernabilidad había resultado en la crisis.
Una de las primeras críticas provino de sectores vinculados a la UIA y
a la Iglesia Católica sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupa­
dos. Una serie de declaraciones públicas sobre la capacidad de “generar
vagos” que tenía el programa, vinculado a la dificultad de conseguir
empleados con salarios cercanos al subsidio otorgado, se instalaron públi­
camente y combinaron de manera compleja, o mejor dicho, de manera
demasiado simplista, con las propuestas o reclamos de “trabajo decente”
151
 Pobreza y modelos de intervención
(La Nación, 17/7/2005; La Nación, 18/10/2004; Página/12, 4/7/2004;
Clarín, 24/8/2005).
En los primeros años del gobierno de Kirchner se impulsaron varias
líneas de programas de “economía social” (en el próximo apartado vol­
veremos sobre estas propuestas) que pretendían reconvertir el Programa
Jefes y Jefas de Hogar por medio de la generación de emprendimientos
productivos.
Podemos arriesgar que, junto con una mejora relativa de la situación eco­
nómica, el hecho de haber colocado al empleo como horizonte posible y dese­
able para resolver los problemas de pobreza operó socialmente en el relativo
abandono de la disputa en torno de los recursos asistenciales y, de alguna
manera, posibilitó que se retrasaran los avances en la universalización de
algunas prestaciones, que quizá con demasiado optimismo podrían identifi­
carse como pasos tendientes al reconocimiento de derechos sociales por
fuera de la situación laboral a principios de la década.
Otra línea de crítica que logró instalarse con fuerza en los discursos de
los medios masivos de comunicación, pero también entre técnicos y deci-
sores de políticas sociales, se relaciona con las denuncias, repetidas hasta
el hartazgo, del clientelismo político presentado como situación inherente
a los programas asistenciales y a los intermediarios locales (Kitzberger y
Pérez, 2008). Esta situación se identificaba territorialmente en el Conur-
bano bonaerense.
Con relación a las políticas alimentarias, y en particular a los comedo­
res comunitarios, se difundió un diagnóstico, bastante discutible, sobre la
pérdida de la comensalidad familiar -e incluso de los saberes culinarios de
las mujeres- en los sectores populares, generada a partir a la concurrencia
sostenida a los comedores comunitarios. Este diagnóstico, sumado a la
anterior crítica sobre la intermediación entendida como clientelar y al plan­
teo sobre el derecho a elegir los alimentos que se consumían, fundamentó
la reformulación de parte de las entregas de alimentos y las propuestas de
desarme de comedores.
Una línea de intervención planteada como opción superadora fue la de
implementar transferencias monetarias por medio de tarjetas bancarias.
Esto se experimentó en la provincia de Buenos Aires para reemplazar las
entregas de alimentos.
En conjunto las críticas parecían mostrar la necesidad de modificar las
operatorias estatales asistenciales, identificadas como propuestas neolibera­
les. El problema de la gestión de la política pública fue colocado en el mismo
nivel de preocupación que los problemas sociales relacionados con la pobre-
/n. I I objetivo de terminar con el clientelismo político, por ejemplo, fue pues­
152
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
to en el mismo nivel que el de atender a las situaciones de carencia de recur­
sos sociales básicos.
En cuanto al sistema previsional, si bien el gobierno de Néstor Kirchner
no reformó el sistema, se flexibilizaron los accesos para los beneficios jubi-
latorios. Las llamadas jubilaciones “para amas de casa”, ya que fueron otor­
gadas a personas con poca cantidad de aportes, mejoraron los accesos a los
beneficios jubílatenos y reemplazaron a las pensiones no contributivas.
El gobierno de Cristina Kirchner profundizó sobre algunas de las medidas
ya esbozadas en el gobierno de Néstor Kirchner.
En el año 2008 la propuesta de aumento a las retenciones a las expor­
taciones agrícolas generó un proceso de conflicto con productores agrope­
cuarios a los que se sumaron los diversos sectores de la oposición al
gobierno. Este conflicto, que terminó con la anulación de la medida en la
votación del Senado de la Nación, marcó un proceso de aumento de la
polarización política frente al gobierno.
Sin embargo, un conjunto de medidas en materia de políticas sociales
se dieron con posterioridad al momento en que el kirchnerismo veía ame­
nazado su poder político. Por medio de una ley se unificó dentro del Esta­
do todo el sistema previsional, que pasó a ser gestionado por la Anses y
se reestatizó Aerolíneas Argentinas. A estas dos estatizaciones se sumó la
sanción de una nueva Ley de Servicios Audiovisuales que limitaba el poder
de los monopolios de los medios de comunicación que en ese momento se
encontraban en oposición a la Presidenta.
La crisis financiera internacional que comenzara en Estados Unidos en
2008 y que pusiera a una parte significativa de los países desarrollados en
recesión, repercutió en la Argentina y, si bien de modo menor al esperado,
disminuyó el ritmo del crecimiento de la economía y en algunos sectores
hubo despidos. La retracción de los empleos informales y la retracción del
consumo en general volvieron a poner al tema de la pobreza en la agenda.
Desde la oposición y desde la Iglesia Católica generaron denuncias públicas
sobre el tema increpando al gobierno por la situación. Esta discusión se desa­
rrolló en el marco de las denuncias sobre manipulación de las estadísticas
por parte del Indec (Instituto Nacional de Estadística y Censos) que modifi­
có los indicadores de varias mediciones.
En este marco, el gobierno, por medio de un decreto, presentó la medi­
da más interesante en términos de políticas sociales, la Asignación Uni­
versal por Hijo. Este anuncio universalizaba las asignaciones monetarias
que históricamente habían estado atadas al salario formal. La medida que
había sido resistida por el gobierno, especialmente por la ministra de
Desarrollo Social, que la conceptualizaba como medida contradictoria en
153

Pobreza y modelos de intervención
tanto la apuesta era a la revalorlzación de la cultura del trabajo10 y no n
prestaciones directas por fuera de la relación laboral, fue presentada como
uno de los principales avances en materia de política social. Volveremos
sobre esta experiencia en este capítulo.
Al momento en que se encuentra terminando la escritura de esta libro,
la discusión sobre el modelo económico y social parece consolidarse con­
juntamente con las posibilidades de reelección de la actual Presidenta
mientras los niveles de desempleo se han estabilizado alrededor del 8%
y los índices de pobreza e indigencia rondan el 13% según la medición
del Indec y aproximadamente el 30% según las estimaciones de medí
ciones privadas*11.
Al finalizar la década, el mercado de trabajo argentino se encontraba con
cifras de desocupación de un dígito, aumentando la cantidad de trabajado­
res formalizados, y sin embargo manteniendo niveles de desigualdad distri­
butivos y altos niveles de pobreza. La vuelta a la apuesta industrialista y a la
asalarización creciente no significó, como esperaba un abanico importante de
sectores, la vuelta a la situación social previa al neoliberalismo.
Las instituciones del trabajo, especialmente los sindicatos, han recupera­
do relevancia pública en detrimento de los conflictos protagonizados por las
organizaciones sociales, pero este nuevo lugar recobrado de la discusión labo­
ral no ha tenido el robustecimiento necesario como para contener la disputa
social actual. El dato que sólo en el 12% de las empresas existan delegados
(Basualdo, 2008) es una muestra de los límites de la revitalización de la
forma de participación sindical tradicional.
6.2. Aportes desde las ciencias sociales
6.2.1. Pobreza y distribución de la riqueza. La discusión sobre la
renta básica y el seguro de empleo y formación
Resulta sumamente interesante ver cómo los aportes sobre renta básica,
ingreso ciudadano y sus distintas variantes llegaron a debate público como
propuestas políticas antes que como aportes técnicos, o mejor dicho que lle­
garon desde las organizaciones políticas, antes que desde la academia.
10. En el libro titulado La bisagra la ministra de Desarrollo Social explicaba de esta mane­
ra la negativa a avanzar en las medidas de asignaciones universales.
11. Las mediciones corresponden a la primera parte del año 2009.
154
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
Pese a lo antedicho, un caso particular presenta la experiencia del Cen­
tro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (Ciepp). En este
Instituto elaboraron una gran cantidad de publicaciones sobre el tema de
ionta básica e ingreso ciudadano. Los trabajos de Rubén Lo Vuolo y Alberto
M.irbeito promovieron este enfoque desde mediados de la década del '90.
Presentaremos la definición brindada por el Ciepp sobre ingreso ciudadano.
¿Qué es el Ingreso Ciudadano?
Esta noción es tributaria de otros conceptos que designan a todas
aquellas políticas públicas cuyos objetivos sean garantizar ciertas for­
mas de ingreso monetario incondicional a todas las personas.
Esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra con­
dición personal que la de ser ciudadano. Las características de incon­
dicional idad, universalidad y beneficio monetario, son las que identi­
fican primordialmente a esta propuesta. (www.ciepD.ors.ar)
Desde este centro se publicaron una serie de libros que proponían análi­
sis sobre políticas sociales con un fuerte acento en los aspectos distributivos.
Como autores participaban Laura Pautassi, Corina Rodríguez y Alberto Bar-
beito junto con Rubén Lo Vuolo. Este último formó parte de una de las fuer­
zas políticas de la oposición al kirchnerismo y fue incluso propuesto como
posible ministro de Economía en el caso de que esa fuerza política ganara.
Otros relevantes aportes surgieron del Instituto de Estudios y Forma­
ción de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA). Este Instituto
dirigido por el economista Claudio Lozano, tuvo a principios de la déca­
da la concurrencia de importantes intelectuales que plantearon desde
distintos espacios la discusión con el neoliberalismo. Enrique Arceo,
Eduardo Basualdo, Martín Hourest, entre otros, formaban parte de un
espacio de este instituto denominado "Mesa de Coyuntura , del cual sur­
gieron una cantidad valorable de documentos. Las producciones tenían
un fuerte en el análisis de las variables económicas.
A principios del año 2002 salió de manera gratuita con el diario Pági-
na/12 un libro denominado Shock distributivo, autonomía nacional y demo
cratización. Aportes para superar la crisis de la sociedad argentina como
resultado de las discusiones de la mesa de coyuntura que planteaba como su
objetivo N° 1 el shock distributivo y el replanteo de la política social.
El eje en la modificación de la matriz distributiva permitía integrar en un
planteo político una propuesta en materia de política económica y social.
155
 Pobreza y modelos do intervención
"Hablar de matriz distributiva no debe, por lo tanto, ser entendido
como una estrategia ajena a la cuestión productiva. Esta visión pre­
senta como compartimentos estancos al proceso económico y se sos­
tiene bajo la argumentación de que no se puede distribuir lo que no
se produce. Este planteo, por cierto equivoco, no registra algo que
resulta casi obvio: las reglas de carácter social bajo las cuales se orga­
niza el proceso productivo están siempre presentes. Es decir, no exis­
te producción sin una modalidad social que la organice. Es más, esto
determina que según cómo sea dicha modalidad, serán los efectos
tanto en recesión como en crecimiento. En síntesis, al hablar de
matriz distributiva estamos hablando del modo social bajo el cual se
organiza el proceso económico” (Lozano y otros, 2002: 26).
La relación planteada entre política social y política económica proponía
la revitalización del mercado interno como mecanismo de la política econó­
mica e identificaba a la política social dentro de este mecanismo distributi­
vo de reactivación. La propuesta era altamente novedosa, así como también
el hecho de que surgiera de una central obrera que planteaba intervenciones
sobre sectores por fuera del mercado de trabajo formal.
El conjunto de propuestas habían sido refrendadas por medio de una
consulta popular llevada adelante por el Frenapo que anteriormente
explicamos.
Con posterioridad al año 2003, los acuerdos de los sectores que compo­
nían el Frenapo se desintegraron en función de las distintas posiciones fren­
te al gobierno encabezado por Néstor Kirchner.
6.2.2. Economía social
Si bien los estudios y las políticas dedicadas a la economía social se vení­
an realizando desde finales de la década del ‘60, desde las décadas del ‘80
y especialmente desde el ‘90 fueron logrando mayor espacio en la academia.
El mayor impacto sobre las políticas sociales lo identificamos en los cinco
primeros años de la primera década del siglo.
De acuerdo a cómo fuera definida en 1997 por la Red Internacional de la
Promoción de la Economía Social y Solidaria (Ripess), la economía social y
solidaria está conformada por:
"El conjunto de actividades y prácticas económicas con finalidad
social que contribuyen a la construcción de una nueva manera de pen­
sar y vivir la economía. El empresariado social es diferente de los otros
156
Pobreza u intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
en su incidencia sobre el desarrollo local y el refuerzo del poder de
actuar de las colectividades, principalmente por la creación de emple­
os, la oferta de nuevos servicios, la mejora de la calidad de vida, la
preservación ecológica y la creación de riquezas en condiciones éti­
cas” (citado en Giraldez, 2006: 16).
La definición de la economía social fue objeto de disputa tanto desde las
discusiones académicas como en el plano de las políticas sociales. En un
polo de estas conceptualizaciones se encuentra la definición de la Ripes que
hemos planteado anteriormente junto con otras definiciones de la economía
social a partir de cuestiones similares a las identificadas como estrategias de
supervivencia. En este enfoque se definía a la economía social relacionada a
valores sociales que llevarían estas prácticas generalmente vinculadas al aso-
ciativismo espontáneo, a las acciones de la sociedad civil, etc. dirigidos a
integrar sectores particulares, que no pueden incorporarse al mercado de tra­
bajo tradicional (Abramovich y Federico-Sabaté, 2005).
Desde otros enfoques se hacía eje sobre la denuncia de los impactos de
la economía de mercado neoliberal, planteando que toda economía es social
y que lo que entra en disputa es el objetivo sobre el cual se organiza. En esta
línea es renombrable la incidencia de José Luis Coraggio, quien fue rector de
la Universidad de General Sarmiento. Este intelectual tuvo una importante
influencia a partir de la conceptualización de la economía del trabajo, discu­
tiendo el sentido de la tradicional forma de entender a la economía social
como un aspecto alternativo, o como un arreglo entre productores informales.
“Aun para las más diversas definiciones del sector informal, hay
muchas actividades a las que les cabe ese adjetivo que son propias de
la economía capitalista o de la economía criminal, y por otro lado,
buena parte de la economía popular, es formal. Por eso desde un ini­
cio rechazamos la identificación entre economía informal y economía
popular. Esto es más claro en la actualidad cuando la precarización
del trabajo viene siendo avalada por las leyes de desregulación del
mercado de trabajo” (Coraggio, 2004: 16).
“Al definirla como Economía del Trabajo, indicábamos que su lógica
era contrapuesta a la lógica de la Economía del Capital y afirmábamos
la hipólibro de que su objetivo era tan fuerte e ilimitado como el del
capital: la reproducción ampliada de la vida, concepto no reducible a
la visión consumista y cosificadora de las necesidades y sus satisfac-
tores" (Coraggio, 2004: 19).
157
 Pobreza y modelos de intervención
Coincidentemente con la crítica general al funcionamiento de la econo­
mía, el menú de acciones propuestas excedían de manera amplia el tema de
la generación de pequeños emprendimientos productivos.
“ (...) la necesidad de desmercantilizar la capacidad productiva y
creativa del ser humano, de crear nuevas formas de remuneración
del trabajo, de desarrollar políticas de gobierno y leyes que garanti­
cen la distribución equitativa del ingreso, de la riqueza y de los
beneficios generados por el trabajo de toda la sociedad, de promo­
ver la participación social del tiempo liberado del trabajo, en vez de
la actual apropiación privada del excedente de trabajo por el capital,
etc." (Arruda, 2001: 424).
La posibilidad de pensar acciones desde la economía social se combina­
ba con planteos asociados a la idea de autogestión.
“ El concepto de autogestión tiene un cierto rasgo de ambigüedad que
va desde ser concebida como una cierta ‘tecnología gerencial’ a encar­
nar un ideal utópico de construcciones sociales sin jerarquías. Pero sin
duda, y más allá de los vaivenes teóricos por los que el concepto
pueda transitar, define un tipo de trabajo asociado, cooperativo, hori­
zontal, y sobre todo ‘sin patrón’” (Giraldez, 2006: 22).
Desde distintos espacios sociales y políticos se planteó que la economía
social, en sus diferentes expresiones organizacionales, podía ser una forma
de salida de la dependencia de las poblaciones sobre los recursos asisten-
ciales. Desde la generación de microemprendimientos a la propuesta de cir­
cuitos de comercialización alternativos, incluso la experiencia de trueque,
fueron analizadas como acciones a ser potenciadas e inducidas. Como vere­
mos más adelante, incluso se planteó que una iniciativa estatal, como fue el
programa Manos a la Obra, podría reconvertir a la población del programa
Jefas y Jefes de Hogar.
6.2.3. Descolectivización, recolectivización y resignificación
de las prácticas de los sectores populares
Uno de los aportes teóricos más interesantes de la década fueron las
nilt rpretacíones de las nuevas identidades populares por parte de un grupo
de investigadores. Los resultados de las investigaciones que llevaban adelan-
le leiií.m la particularidad de identificar, no sólo la pérdida en las construc-
158
Pobrn/n o mlorvonción en la nueva década. Crisis y salida de la omorgencia
dones identitarias, sino también nuevas reconfiguraciones. En este marco
fueron interpretadas las expresiones de protesta colectiva y las organizacio­
nes territoriales. Tenían en común estos estudios ser realizados por investi­
gadores jóvenes, con compromisos establecidos con las organizaciones socia­
les que investigaban y con una fuerte perspectiva sociológica.
El libro de Maristella Svampa y de Sebastián Pereyra Entre la ruta y el
barrio, publicado en el año 2003, tuvo gran repercusión en los ámbitos uni­
versitarios. El trabajo de investigación hacía eje sobre las organizaciones
piqueteras. Entre las muchas virtudes de este libro se encuentra la pro­
puesta de lecturas sobre las organizaciones territoriales a partir de nuevos
conceptos. La “ descolectivización” por un lado, definida a partir de la per­
dida de los soportes colectivos vinculados a la inserción en el mercado de
trabajo y el planteo de lo territorial como un nuevo lugar de generación de
vínculos políticos son dos aportes interesantes desde los cuales se plantea­
ba la resignificación de lo popular.
Este libro se publicó en uno de los momentos de mayor poder político de
estas organizaciones.
“ Frente a la pasividad -inactividad- del desocupado, el piquetero se
define por su condición activa (aun si ésta se refiere a la militancia y
no al trabajo)” (Svampa y Pereyra, 2003: 170).
En tanto estos actores eran reconocidos desde un lugar de construcción
política, también las acciones asistenciales que operaban de vínculo entre
estas organizaciones y el Estado aparecían resignificados.
“ En definitiva, se estableció una conexión entre la responsabilidad
política que le cabe al Estado -a los sucesivos gobiernos- por los
resultados de las transformaciones ligadas al proceso de reforma eco­
nómica -al modelo- y lo que efectivamente fue la reparación obteni­
da por parte de las organizaciones piqueteras -los planes de empleo-.
Esta conexión permite comprender-en parte- que los planes sean per­
cibidos -y recibidos- no como parte de la ayuda asistencial dirigida a
las poblaciones desfavorecidas sino como un derecho adquirido. De
esta forma, nombre y acción parecen haberse vinculado históricamen­
te con un cierto tipo de reclamo” (Svampa y Pereyra, 2003: 171).
Otro de los trabajos que investigaban sobre los territorios fue presentado
en el libro de Denis Merklen Pobres ciudadanos. Las clases populares en la
era democrática (Argentina, 1982-2003). El libro, que fue publicado en
159
 Pobreza y modelos de intorvención
2005, presentaba los resultados de la tesis de doctorado del autor, dirigida
por Robert Castel, sobre las organizaciones territoriales del distrito de La
Matanza, en la provincia de Buenos Aires.
Merklen plantea una crítica a los abordajes sociológicos que a partir de
los años '80 construyeron una ¡dea de la ciudadanía que operó como "obs­
táculo epistemológico” , en tanto desacoplaron conceptualmente la cuestión
social de la cuestión política.
Merklen plantea que los territorios operan como sostenes tanto de las for­
mas de sociabilidad como de la acción colectiva. El autor avanza en recono­
cer una complejidad en las construcciones territoriales que es superadora de
las dicotomías sobre comunidad-sociedad o las construcciones barriales
entendidas como espontáneas o desinstitucionalizadas. En este sentido plan­
tea a las construcciones territoriales y su relación con la politicidad, defini­
da como condición política de las personas.
"Estas tensiones ponen de manifiesto que la inscripción territorial
no se restringe a los limites de una ‘protección de proximidad’
característica de contextos comunitarios, En este último caso se
trata de simples regulaciones de la solidaridad primaria sin inter­
vención institucional (...) por el contrario, hoy en el barrio popular
el sistema de solidaridades locales coexiste con una movilización
colectiva siempre tendiente a una integración por medio de la inter­
vención institucional, es decir, una intervención secundaria de la
sociedad sobre sí misma. Estas intervenciones se llevan a cabo en
el territorio aunque inscriben a los individuos en colectivos de tipo
societal como es el caso de la presencia de la escuela, de la com i­
saría, de la cancha de deportes, del centro de salud, e incluso a
veces de una iglesia. Estas instituciones inscriben a los individuos
en colectivos más vastos, desplazados con respecto a ese relacional
fundado en la familia y la vecindad" (Merklen, 2005: 150).
Desde esta óptica, los vínculos que el peronismo como fuerza política
establece con el mundo popular se encuentran inscriptos territorialmente
a partir de la acción de los gobiernos y sus prácticas de asistencia y par­
ticipación social.
La importancia del vínculo asistencial como forma de relación o de cons­
trucción social es muy interesante en estos enfoques en donde los recursos
asistenciales cobran una nueva forma a partir de que se convierten en
demandas colectivas de los sujetos y que ocupan un lugar importante en la
construcción de la politicidad de los sectores populares.
160
Pobreza o intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
“ Podemos identificar la manera en que esta reorientación política de
las intervenciones sociales contribuyó a la aparición de una nueva
politicidad de las clases populares sobre tres planos. En primer lugar,
porque al redefinir la orientación de las políticas sociales, éstas con­
tribuyeron a modificar el marco institucional de la acción política a
nivel local. Las iniciativas de lucha contra la pobreza ofrecieron un
interlocutor conveniente para la acción de base territorial. En segundo
lugar, porque al centrar la acción pública en la figura del pobre en
detrimento de la del trabajador, contribuyeron a desactivar una mane­
ra tradicional de inscripción en las demandas ciudadanas en el hori­
zonte democrático a través del derecho. Finalmente, porque aumenta­
ron la cantidad de recursos accesibles a través de las estrategias de
tipo cazador” (Merklen, 2005: 130).
En el mismo sentido, Dolores Calvo (2006) plantea que la relación de las
organizaciones sociales con los recursos estatales supuso una "capitalización
creativa” de esos recursos.
“ La implementación de los planes de trabajo en general podría pen­
sarse como profundizadora de procesos de atomización. No obstan­
te, tales programas de emergencia ocupacional han sido creativa­
mente capitalizados por los actores. La lógica de la implementación
de programas de trabajo esta caracterizada por el requerimiento de
una organización mediadora: para acceder a ellos es necesario que
una organización elabore un proyecto de trabajo en el que estarán
incluidos los futuros beneficiarios, y que garantice su cum plim ien­
to. Esta lógica con la que operan los planes da lugar a que la par­
ticipación en diferentes redes asociativas (como es el caso de la
FTV) se convierta en condición necesaria para acceder al plan.
Estas redes pueden ser ajenas a la persona que accede al benefi­
cio, pero observamos que la participación continuada dada por la
relación establecida a partir de la percepción del mismo genera
compromiso y sentidos de pertenencia. Para el caso de nuestro
estudio, podemos sostener que esta lógica contribuye a alcanzar
mayores niveles organizativos" (Calvo, 2006: 157).
En este planteo el clientelismo político no explica la totalidad de la poli­
ticidad de los sectores populares y su relación con las estructuras políticas.
El reconocimiento de la importancia de los territorios como espacios para
la construcción de organizaciones y como espacios en los cuales se genera-
161
 Pobreza y modelos de intervención
ba una nueva sociabilidad en reemplazo de los vínculos asociados al merca­
do de trabajo formal fue planteado optimistamente.
En estos análisis el mundo popular volvía a ser rico en términos cultura­
les y sus acciones no sólo eran de resistencia o de subsistencia sino que pre­
sentaban disputas políticas y opciones culturales para pensar la forma de
construcción societal. Dicho en otros términos, los sujetos pobres volvían a
ser definidos a partir de la definición de sujeto popular, a partir de sus orga­
nizaciones y a partir de las formas de politicidad o sociabilidad que cons­
truían territorialmente. No sólo se identifican las pérdidas que acompañaron
al empobrecimiento y el crecimiento de la injusticia, sino también las nue­
vas construcciones y sentidos que, aunque en condiciones adversas, presen­
tan solidaridades, soportes y potencia.
Para Merklen el mundo popular se definía a partir de dos rasgos: la ines­
tabilidad de la vida cotidiana y un fuerte tejido relacional. La inestabilidad
descripta hace que las posibilidades de planificación y de control sean muy
limitadas. Frente a esto, la trama relacional del territorio posibilita la estabi­
lización de la experiencia y sus instituciones un vínculo con el Estado. Estas
cuestiones ofrecen una suerte de seguro frente a los riesgos que implica la
situación de inseguridad.
Estos enfoques perdieron protagonismo en la medida que las organiza­
ciones territoriales perdieron poder político a la par del crecimiento del
empleo y que la disputa salarial volvía a cobrar relevancia en la escena del
conflicto social.
6.2.4. Volviendo sobre las explicaciones culturalistas.
Clientelismo y cultura del trabajo
Desde las ciencias sociales, los estudios sobre clientelismo político cobra­
ron relevancia pública convirtiéndose en literatura de divulgación. Especial­
mente las investigaciones de corte etnográfico sobre la situación de cliente­
lismo (Auyero, 2001) parecieron poder explicar un conjunto importante de
prácticas de los sectores populares.
El concepto de clientelismo como descriptor de las situaciones generadas
a partir de las prácticas asistenciales y de la intermediación de referentes
políticos cobró relevancia en el discurso mediático pero también en la aca­
demia. El libro de Javier Auyero La política de los pobres. Las prácticas clien-
tellsticas del peronismo, del año 2001, ha sido ampliamente citado como
bibliografía de referencia.
Como hemos visto en los anteriores capítulos de este libro, la preocu­
pación por el clientelismo no es nueva y ya había sido planteado como
162
Pobro/a o intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
problema a ser resuelto y/o prevenido desde las políticas sociales. De
hecho, la propuesta de desarrollo de la comunidad de la década del ’60
proponía como uno de sus objetivos combatir el clientelismo político.
Arriesgaremos aquí que uno de los motivos por los que cobra relevancia
nuevamente el tema es que la extensión de las prácticas asistenciales
focalizadas y su forma de gestión territoriaIizada, con la consecuente par­
ticipación de las organizaciones y referentes barriales, potenció las for­
mas de intermediación locales.
La forma hegemónica de leer el vínculo de intermediación, especialmen­
te a partir del vínculo asistencial, fue a partir de las lecturas del clientelismo
como práctica. Esta forma contrastó con la prolífica bibliografía de las formas
de participación de la sociedad civil que planteaba las virtudes de la partici­
pación en la gestión de los programas sociales (desde el enfoque de tercer
sector hasta algunas lecturas sobre capital social).
El caracterizar a los vínculos de intermediación como clientelares suponía
a la vez una valoración negativa o desjerarquizada de los mismos.
El clientelismo entendido como el “intercambio personalizado de favores,
bienes y servicios por apoyo político y votos entre masas y élites” (Auyero,
2001: 35) suponía un mecanismo de subordinación política en el cual los
mediadores tenían una función clave.
La función que los mediadores cumplían se realizaba a través de las
“redes de resolución de problemas". Auyero señalaba, a partir de un estudio
de caso, que “las estrategias de sobrevivencia están ancladas en una red polí­
tica de resolución de problemas que se expresan en las interacciones entre
agentes de un partido político y funcionarios estatales y los residentes de la
villa" (Auyero, 2001: 100).
Desde este enfoque se podían leer varios elementos que caracterizaban la
manera de resolver problemas en el territorio por parte de los dirigentes de
las organizaciones territoriales. La intermediación, personificada en la figura
de dirigentes, que centralizan en sí mismos el poder del contacto y utilizan
el monopolio del conocimiento, generaba niveles de subordinación a la
estructura clientelar, reproduciendo y afianzando un sistema de dominación.
“ La participación, el activo involucramiento en las redes políticas de
resolución de problemas, provee, refuerza y reconfigura una identidad
política así como provee de comida y medicamentos. A través de la
‘manera peronista' de resolver problemas, un estómago puede ser
saciado, un dolor curado, una gripe sanada y una identidad política
revelada y transformada” (Auyero, 2001: 43).
163

Pobreza y modelos de intervención
En consonancia con estos planteos se pueden señalar los desarrollos
de Bustelo (2002), que consideraban que si bien estas organizaciones
posibilitaban el acceso a recursos indispensables, no permitían el ejerci­
cio de una ciudadanía “ plena” sino que instituían un tipo de ciudadanía
a la que definía como “ tutelada” .
Si bien Auyero repite en distintos momentos de su libro y en otros artícu­
los su intento de no contribuir a un uso peyorativo del término “ clientelar",
no deja de presentar una idea valorizada a partir de explicar las prácticas
asistenciales y la “ manera peronista” , a la que describe como expresión a
partir del concepto de clientelismo. La idea que da título a su libro La polí­
tica de los pobres presenta una ¡dea desvalorizante de las prácticas políticas
de los pobres, no porque no sea cierta la denuncia acerca de las situaciones
de dependencia que padecen, sino porque también aquí se identifican las
explicaciones en las prácticas de los mismos (entendiendo a los mediadores
dentro del colectivo) y no en las políticas de empobrecimiento y a sus formas
de atención como la focalización. Durante la década se extendió el uso del
término “ puntero” para denominar al conjunto de los dirigentes partidarios
pobres, no sólo en los medios de comunicación sino también en la academia.
El término “ puntero” , que tiene un significado difamatorio, parece actual­
mente denominar al tipo posible de protagonismo político en los territorios
más pobres.
El autor señala, en un artículo publicado en el año 2000, que la exten­
sión de las prácticas clientelares no pueden explicar resultados electorales ya
que las redes clientelares son de baja escala. Sin embargo, en las explica­
ciones mediáticas el problema del clientelismo parece operar como una tara
de la forma de organización política de los territorios populares.
Repitiendo las críticas que realizamos en el capítulo anterior a las con-
ceptualizaciones sobre ciudadanía, podemos decir que también respecto de
este concepto permanecen elementos de formalismo en el análisis.
Las denuncias sobre clientelismo fueron una de las principales críticas a
las políticas sociales asistenciales y brindaron elementos para fundamentar
propuestas de reformulación de estas políticas.
6.2.5. Endurecimiento y/o impermeabiiización de la estructura
social. Nuevamente el foco sobre la pobreza estructural
Ya a finales de la primera década del siglo los estudios sobre compor­
tamiento de la estructura social dejaron de orientarse a las explicaciones
acerca de la “ caída” , como en la década anterior, y se abocaron al análisis
de aquellas poblaciones que se encontraban de manera sostenida en situa-
164
Potiru/u u inturvonción en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
< ión de pobreza estructural. Con la reactivación económica operada en el
país desde el año 2003, los que en la década anterior eran considerados
nuevos pobres pudieron mejorar su situación. Esto hizo que la mirada se
volviera sobre aquellos sectores tradicionalmente llamados “ pobres estruc­
turales". El análisis sobre cómo estos sectores se encontraban fue aborda­
do desde distintas esferas.
El análisis de las transformaciones espaciales de los territorios más
pobres y la concentración por extracto social llamó la atención. Por un lado
la proliferación de barrios cerrados para los sectores de altos ingresos y por
otro la concentración de los territorios más pobres de población en términos
económicos homogénea generó una serie de consecuencias que fueron reco­
nocidas en distintos estudios.
Por un lado se conceptualizó como “ insularización" (Fournier y Soldano,
2002) la situación observada en los barrios populares donde la posibilidad
de movilidad espacial disminuía notablemente, tanto por la desocupación
como por las dificultades económicas de traslado, ya que el barrio se con­
vertía en un lugar total por fuera del cual existían pocas relaciones e inter­
cambios significativos en la vida de los sectores populares. Por otro lado se
planteó como “ suburbanización de las élites" (Bayón y Saraví, 2006) a la
generación de urbanizaciones cerradas para sectores de altos ingresos en las
afueras de las ciudades. Las desigualdades distributivas se mostraban tam­
bién en la fragmentación en la trama urbana.
La lectura de la pobreza estructural a partir de espirales de desventajas
alertaba sobre el riesgo de fractura social.
"La segregación espacial, la fragmentación urbana, la erosión del
espacio público y el capital social comunitario, la incertidumbre e
inestabilidad de las trayectorias laborales, los estigmas territoriales y
la desconfianza en canales tradicionales de movilidad social son nue­
vos aspectos en una y otra de estas esferas que tienden a asociarse
entre sí. Pero además, este encadenamiento de desventajas no sólo se
extiende horizontalmente a través de distintas esferas sino también
verticalmente en distintos niveles de análisis. Nuestra pretensión ha
sido seguir esta línea, al explorar nuevas desventajas de nivel macro
(particularmente la reconfiguración del espacio urbano y el mercado
de trabajo), de nivel meso (como lo es en las transformaciones del
espacio público y el capital social comunitario) y de nivel micro (por
ejemplo, en las trayectorias laborales y familiares o en las percepcio­
nes y expectativas individuales). Pero nuevamente como en el caso
anterior, estos niveles analíticamente diferenciables tienden a entre-
165
 Pobreza y modelos de intervención
cruzarse y afectarse recíprocamente en los procesos de acumulación
de desventajas que se materializan en la creciente vulnerabilidad de
las experiencias biográficas" (Bayón y Saraví, 2006: 92-93).
La idea de superposición de desventajas implicaba una mirada crítica de
las redes comunitarias como lugares de resolución de problemas.
“En un contexto signado por la concentración de pobreza y desem­
pleo, 'dónde están todos en la misma’, los contactos y las redes dis­
ponibles se vuelven redundantes, poco efectivas (...) Por otro lado,
sin embargo, estas redes basadas en la comunidad local pueden
brindar recursos sustitutos para la obtención de ingresos. Las redes
de amigos o conocidos entre los jóvenes del barrio suelen ser la
puerta de entrada para involucrarse en actividades delictivas o eva­
sivas (como el consumo de drogas); también son estas mismas redes
las que en numerosas ocasiones permiten obtener planes de empleo
a través de contactos con los 'punteros' político o las personas indi­
cadas que confeccionan las ‘listas’ de posibles beneficiarios” (Bayón
y Saraví, 2006: 75-76).
En el marco de estos análisis se interpretó la desvalorización de la escue­
la y el trabajo como los tradicionales canales para el ascenso social y, prin­
cipalmente, como los estructuradores de las trayectorias biográficas sobre un
sector de la población con una situación sostenida de pobreza estructural por
décadas. Ante estas dificultades, la situación se describe como una “rigidi-
zación de la estructura social” (Di Loreto, 2009) en tanto existe una estabi­
lización en la situación desventajosa de los sectores más pobres.
6.3. Experiencias de intervención en la década. Jefas y Jefes de
Hogar - Familias - Asignación Universal por Hijo
En cuanto a las experiencias de intervención en el período, vamos a seguir
la trayectoria del Programa Jefas y Jefes de Hogar, su posterior transforma­
ción en el Programa Familias y la última medida, que se encuentra -en el
momento en que se publica este libro- en su primer año de ejecución, la
Asignación Universal por Hijo. Si bien pueden reconocerse diferentes lógicas
entre un programa y otro, la población que se encontraba en cada programa
lúe en gran medida transferida entre los mismos. Otro punto que permite
identificar una continuidad refiere a que las tres políticas fueron pensadas
166
Pobreza o intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
como una forma de intervención frente a la situación de pobreza de pobla­
ción excluida del mercado de trabajo formal.
Resulta interesante, en términos de este trabajo, que en el lapso de una
década se haya cambiado de lógica de abordaje en tres ocasiones, siendo
marcada la diferencia entre las mismas, y da cuenta de una indefinición en
las formas de intervención de las políticas sociales dirigidas a la pobreza.
6.3.1. Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD)
El PJJHD, dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nación, proponía
una prestación muy similar a la de las operatorias conocidas como Trabajar I
y Trabajar II, que se habían ejecutado en la década anterior. Consistía en una
transferencia de dinero para quienes se encontraban dentro de la población
objetivo del programa (jefas y jefes de hogar sin ingresos), a cambio de una
contraprestación que era convenida con los gobiernos locales o con las orga­
nizaciones sociales por un tiempo estipulado de 4 horas diarias por trabaja­
dor. Los cupos para el ingreso eran entregados a los gobiernos locales o a las
organizaciones sociales que también organizaban las tareas de la contrapres­
tación y supervisaban su cumplimiento.
A pesar de no proponer novedad en su formato de programa de transfe­
rencia de ingresos, el "Jefas y Jefes de Hogar Desocupados” ha sido para­
digmático por distintos motivos.
En primer lugar, ha significado un resultado de la crisis de finales de los
'90 y del estallido de comienzos de década y permite identificar sentidos en
disputa en el momento de mayor agudeza de la crisis. En su definición se
plantearon cuestiones tales como: paz social, contención social, como dere­
cho de inclusión y derecho de familia. En este programa la relación entre
pobreza y falta de trabajo aparece con una alta nitidez y permite dimensio-
nar la significación de esta relación en la etapa.
En segundo lugar, la escala que cobró fue inédita: aproximadamente
1.800.000 beneficiarios se incorporaron en tiempos record a este programa.
Unido a esto, el universo de actores en su gestión, tanto de organizaciones
sociales como de gobiernos locales, generará una serie relaciones significati­
vas en términos sociales, políticos y culturales.
El programa mantenía la impronta de sus antecesores en los cuales la pro­
puesta de acciones comunitarias, que eran parte de la contraprestación, se
volcaba en un proyecto que debía proponer una práctica vinculada a lastípi
cas acciones de promoción social.
La importancia del territorio como ámbito de resolución de un universo
cada vez más amplio de problemas era reconocida de manera directa con la
167
 Pobreza y modelos de intervención
implementación de este tipo de programa, así como también con la existen­
cia de comedores comunitarios.
Las organizaciones que nucleaban desocupados, identificadas en la etapa
como "piqueteras” , que eran reconocidas como actores en esta operatoria,
expresaron el nivel de conflictividad social mayor de la etapa. Estas organi­
zaciones, como ya planteamos, tenían gran influencia en los territorios, habí­
an presionado por la generación de estos recursos (principalmente con cortes
de rutas y distintas gestiones) y habían encontrado en la gestión del progra­
ma un motivo de organización, o como ya se planteó anteriormente, la posi­
bilidad de una “ capitalización creativa” (Calvo, 2006) de los recursos del
programa como sostenes organizativos.
Este laboratorio de experiencias que significaron los programas de trans­
ferencias de ingresos para las organizaciones generó una serie de despliegues
entre los que se encuentran distintas prácticas englobadas en la definición
de microemprendimientos productivos, cooperativas de trabajo, apoyaturas a
comedores, lugares de cuidado para niños, etc. Aproximadamente un 94% de
las actividades de contraprestación durante el año 2002 fueron actividades
comunitarias (Di Leo, 2006).
Estas experiencias que se pensaban como potentes para la reconversión
a programas de economía social, como por ejemplo fue posteriormente el pro­
grama Manos a la Obra, demostraron que la centralidad del impacto del
PJJHD se encontraba en la transferencia monetaria ya que estas experien­
cias, por distintos motivos, no generaron los impactos esperados, ni grados
de adhesión tan masiva, más allá de los aprendizajes que significaron para
las poblaciones y las organizaciones.
Pablo Di Leo, en una publicación de maestría titulada ¿Incluyendo en los
márgenes? Una aproximación al proceso político de emergencia y constitución
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, presentada en el año 2006,
plantea una serie de propuestas analíticas para pensar esta experiencia desde
la disputa simbólica sobre lo sociolaboral que implicó la instalación del pro­
grama en la redefinición de la salida de la situación de crisis y estallido. Plan­
tea que esto puede ejemplificarse a partir de la fundamentación que adquirió
el programa y los distintos sentidos que le fueron otorgados. Desde una res­
puesta al estallido y a la crisis, como programa de emergencia, hasta un reco­
nocimiento de las transferencias monetarias como derecho de las familias.
“ Luego de un largo proceso en el que jugaron roles fundamentales
tanto la Iglesia Católica -desde la Mesa del Diálogo Argentino- como
la protesta social -principalmente la protagonizada por las organiza­
ciones piqueteras-, en abril de 2002 se anunció la creación del
168
l’i)l)io/íi o intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
PJJHD. En la definición de este nuevo programa, a la categoría de
familias sin ingresos se incorporaron las de derecho e inclusión social:
Articulando la condición familiar y la condición laboral alrededor del
eje de la emergencia, en el citado decreto se definieron los alcances
temporales, los sujetos a los que estaba dirigido el programa y las vías
que el mismo creaba para garantizar el acceso al DFIS:
‘Art. 2°.- Créase el Programa Jefes de Hogar para ser aplicado mien­
tras dure la Emergencia Ocupacional Nacional, que por este Decreto
se ratifica hasta el 31 de diciembre de 2002, destinado a jefes/as de
hogar con hijos de hasta dieciocho (18) años de edad, o discapacita­
dos de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o la cón­
yuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado
de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma perma­
nente en el país. (...)
Art. 3°.- El Programa tendrá por objeto brindar una ayuda económi­
ca a los titulares indicados en el artículo 2° con el fin de garantizar
el DFIS asegurando:
a) la concurrencia escolar de los hijos, así como el control de salud
de los mismos, que se encuentren en las condiciones previstas en
el artículo 2°;
b) la incorporación de los beneficiarios a la educación formal;
c) su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su futu­
ra reinserción laboral;
d) su incorporación en proyectos productivos o en servicios comunita­
rios de impacto ponderable en materia ocupacional.’
El mismo día de la firma del decreto, Eduardo Duhalde presentó al
nuevo Derecho Familiar de Inclusión Social -D FIS- en un discurso
emitido por la cadena nacional de emisoras de radio y TV, destacando
la vinculación entre, por un lado, el derecho familiar a un umbral míni­
mo de dignidad y, por otro, el deber de realizar una contraprestación:
‘Son más de un millón de hogares excluidos que buscamos precisa­
mente incluir en el umbral mínimo de dignidad. Todos debemos tra­
bajar muy duro para que, a más tardar, el 15 de mayo, no quede nin­
guna familia argentina sin ingreso. Esto no es un regalo, es un dere­
cho. Quienes tengan los requisitos y perciban este ingreso como con­
traprestación deberán capacitarse e integrarse paulatinamente a acti­
vidades laborales o actividades comunitarias. Recibirán $ 150 men­
suales. (...) Estamos creando un nuevo derecho. En la Argentina no
tenemos una experiencia que haya comprendido a tantas familias' (La
Nación on Une, 3/4/2002)" (Di Leo, 2006: 64).
169
 Pobreza y modelos de intervención
En el lapso de dos años las categorías utilizadas para definir el sentido de
la acción de estas transferencias monetarias fueron cambiando y perdiendo
su relación discursiva con la idea de derecho social y de universalización a
medida que la situación de emergencia política y social mermaba.
Si bien desde distintos sectores se planteaba que los 150 pesos que el
programa entregaba eran insuficientes, no bien mermó la situación de crisis
política y social el programa empezó a ser calificado de desincentivador de la
inserción laboral de los desocupados. Tanto desde referentes de la UIA como
de la Iglesia Católica se realizaron declaraciones públicas que planteaban
esto, mientras en algunas provincias del norte no se encontraban trabajado­
res para levantar cosechas (La Nación, 30 de marzo de 2001) con un monto
inferior o igual que el que transfería el programa. Las transferencias opera­
ban como un piso salarial que no era redituable; por otro lado, la mentada
“paz social” que se citaba en los fundamentos del programa ya parecía logra­
da y sostenida por otros medios. Las organizaciones territoriales perdieron
poder relativo frente al escenario político en el cual “lo social” perdió el lugar
de centralidad que había ocupado desde mediados de la década del ’90
hasta mediados de la primera década del siglo.
En este marco se comenzó a considerar que las características del pro­
grama no eran convenientes para la nueva etapa. Las denuncias de manejos
clientelares por parte de las organizaciones sociales y los municipios contri­
buyeron en gran parte a la deslegitimación de la operatoria.
Las propuestas de reconversión del Programa Jefas y Jefes de Hogar fue­
ron presentadas alrededor de nuevas categorías, como la aptitud para el tra­
bajo. Si en el momento de la emergencia se podía pensar en un programa de
transferencias monetarias sin demasiadas exigencias, la vuelta a la tradicio­
nal discriminación entre pobres válidos e inválidos tuvo en las categorías de
empleables y no empleables un nuevo regreso.
El viceministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, había planteado en dis­
tintas declaraciones periodísticas que la reconversión del PJJHD sería por
medio de la revinculación al mercado de trabajo de los beneficiarios a partir del
programa Manos a la Obra, de economía social, que dependía del Ministerio de
Desarrollo Social; sin embargo, la apuesta a la economía social, si bien se man­
tuvieron los programas, no significó la posibilidad señalada.
6.3.2. Programa Familias por la Inclusión Social - IDH
A poco de comenzado el 2006, y a casi tres años de la llegada al gobier­
no nacional de Néstor Kirchner, se presentaron las medidas de reconversión
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) a través de dos
170
Puhrii/ii o intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
programas sociales: el “Plan Familias por la Inclusión Social” (Ministerio de
Desarrollo Social) y el “Seguro de Capacitación y Empleo” (Ministerio de Tra­
bajo, Empleo y Seguridad Social).
El programa Familias estaba destinado a las familias en situación de vul­
nerabilidad o riesgo social con hijos menores de 19 años a cargo.
En principio el programa nace como una reformulación de otro programa
llamado Programa de Atención a Grupos Vulnerables -P A G - que incorpora en
2002 un componente de ingresos -ID H - pero que cobra mayor impacto a
partir de que se convierte en el programa receptor de los beneficiarios consi­
derados inempleables del PJJHD.
“Este programa está destinado a receptores/as del subprograma Ingre­
so para el Desarrollo Humano (IDH) del PAGV y a receptoras/as del
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados que no sean evaluados como
‘empleables’ por los Ministerios de Trabajo y Empleo y Seguridad
Social. Al respecto los artículos 4o y 5 0 del Decreto 1506/04 estable­
cieron expresamente que los receptores con posibilidades de empleo
continuarían percibiendo sus beneficios en la órbita del Ministerio de
Trabajo y que aquellos que no fueran calificados de tal modo podrían
ser incorporados a los programas designados a la atención de grupos
vulnerables, a la mejora de ingresos y de desarrollo humano creados o
a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social” (Cels: 2007: 17).
Las beneficiarías del PJJH D cuyo máximo nivel educativo alcanzado era
hasta secundario incompleto estaban en condiciones de optar por el traspa­
so al Programa Familias por la Inclusión Social. En caso de que no hubiera
una mujer en el hogar, el hombre podía optar por el traspaso y ser el titular
del beneficio. El monto de la asignación mensual dependía del número de
hijos: $175 con 2 hijos a cargo; $ 200 con 3 hijos a cargo; $ 225 con 4 hijos
a cargo; $ 250 con 5 hijos a cargo; y $ 275 con 6 hijos a cargo. Las condi­
ciones para acceder y mantenerse en el Programa eran el cumplimiento de
las “condicionalidades” consistentes en presentar constancias de controles
de salud y de concurrencia a la escuela de los niños.
Con respecto al segundo programa, el Seguro de Capacitación y Empleo,
estaba destinado a personas desocupadas (en principio se priorizaba a los
menores de 30 años) y su objetivo central era la inserción laboral. Se preve­
ía que en 2006 se incorporarían 500 mil personas beneficiarios del PJJHD.
La asignación mensual era de $ 225, es decir $ 75 más que la asignación
del PJJH D, y el beneficiario accedía a servicios de: orientación laboral al
desempleado y apoyo a la búsqueda de empleo; intermediación laboral que
171

Pobreza y modelos de intervención
vincule las demandas de las empresas y las capacidades de los desemplea-
dos¡ formación y capacitación laboral y entrenamiento para los desocupados;
finalización de estudios primarios y secundarios y apoyo a emprendimientos
individuales y asociativos; y derivación a servicios sociales. El acceso (en el
caso de los beneficiarios del PJJHD el traspaso de plan) era voluntario y la
permanencia del desocupado en este programa era por un período máximo de
2 años y preveía generar aportes para su futura jubilación.
Centraremos el análisis sobre el Programa Familias, ya que respondía al
patrón tradicional de tratamiento a las poblaciones pobres. Como podemos
observar, el reordenamiento de la población dividiendo entre empleables y no
empleables, volvía a colocar en el Ministerio de Desarrollo Social a las pobla­
ciones “externas” a la lógica del trabajo.
El “subsidiado” -en el caso del Familias la "subsidiada”-, recibía $ 25
agregado al básico previsto por el PJJHD por hijo, cuando el salario familiar
de un trabajador formal era de $ 60 pesos. Si recordamos que las asignacio­
nes familiares eran pagadas por el Estado, podemos inferir que había un tra­
tamiento diferencial de los niños de acuerdo a si se trataba de hijos de
empleados o de hijos de desempleados.
Luego del momento más crítico del conflicto social, estas medidas pare­
cían volver a un patrón tradicional de la práctica asistencial, dejando atrás
los temas de discusión durante la “emergencia” vinculados a las prestacio­
nes universales y al reconocimiento de las transferencias como derechos
incluso de quienes se encontraban fuera del mercado de trabajo formal.
Por otro lado, en hecho de que el monto de dinero entregado por el pro­
grama no se actualizara por inflación implicó una baja relevante en el impac­
to de las asignaciones monetarias.
Las presiones de las organizaciones sociales también descendieron en
la etapa a la par que el programa, que no disminuyó significativamente
escala, sí perdía relevancia política. Esta característica fue común a los
programas alimentarios en donde también se identifica un descenso en la
importancia política de las operatorias, que no necesariamente implica dis­
minución de la cantidad de beneficiarios. Cabe agregar, como elemento
para entender la situación descripta, que junto a la mejora en los indica­
dores sociales, la presión por desarmar el Jefes y Jefas fue acompañada del
crecimiento de los programas de financiamiento de emprendimientos pro­
ductivos de diversa índole, en los que figura como el programa más impor­
tante el Manos a la Obra. Si bien estos programas tuvieron un impacto
recortado, fueron recepcionados positivamente por las organizaciones
sociales que vislumbraron una posibilidad de acción no asistencial y orga-
nl/aliva ‘.operadora (Arias y Sadier, 2006).
172
l'ohru/u o Intervención en la nueva década. Crisis y salida do la emergencia
El Programa Familias por la Inclusión Social funcionó hasta que la poblé
ción que cubría se convirtió en receptora de la Asignación Universal por
Hijo/a para Protección Social.
6.3.3. La Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social
Desde la experiencia sobre del Frenapo que ya describimos en osle
capítulo, la discusión sobre las asignaciones universales fue variando,
aumentando su intensidad en los momentos de crecimiento de la pobre
za y la desocupación y disminuyendo en momentos de decrecimiento de
la misma.
A pesar de que la crisis internacional impactó menos de lo preved......
Argentina, sus efectos en materia de disminución de la creación de
empleo y de crecimiento de la pobreza revivieron los debates que se pro
sentaban públicamente sobre la pobreza.
Como ya planteamos, el crecimiento del problema involucraba en la agen
da pública a diferentes sectores de la oposición y se asoció con la discusión
sobre las estadísticas oficiales que medían pobreza e inflación.
Si bien desde sectores del oficialismo, especialmente de los sectores
que conducían el Ministerio de Desarrollo Social, existía una resiste..... i a
la implementación de esta medida, en tanto identificaban en la genera
ción de empleo la forma recomendada como política distributiva el slo
gan del ministerio era “la mejor política social es el empleo" , otro con
junto de sectores, paradójicamente del Ministerio de Trabajo, miraban a la
medida como una acción posible.
Por medio de un decreto de necesidad y urgencia la presidenta Cristina
Fernández instituyó la Asignación Universal por Hijo.
El Decreto 1602/09 modificó la Ley 24.714 de asignaciones familia
res, incorporando a otro conjunto poblacional, las/os hijas/os de dosem
pleados y de empleados informales. Que esta medida significara una
modificación de las asignaciones familiares y no una estructura paralela
es un dato de relevancia en la discusión sobre políticas de atención a la
pobreza que pasaremos a analizar.
La Asignación fue presentada como una medida excepcional ya que
sigue planteando el trabajo como el mejor estructurador social, cuestión
que en el decreto se explícita:
“Que la mejor política social de promoción y articulación del tejido
social es el trabajo que, sumado a la educación, la salud, la moderniza­
ción o creación de infraestructura, servicios básicos y viviendas, permi-
173
 Pobreza y modelos de intervención
tirá mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre el núcleo más duro
de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano inte­
gral, sostenible e Incluyente” (Decreto 1602/09; destacados nuestros).
Pese a lo antedicho, que la medida y por tanto los organismos encarga­
dos de llevarla adelante se encuentren comprendidos en la tradición de las
políticas previsionales (el régimen de asignaciones familiares y la Anses como
organismo encargado de su gestión), supone, o mejor dicho habilita a inter­
pretar un cambio en el registro de la política dirigida a la pobreza.
La Asignación Universal por Hijo, en febrero de 2010, sumó a 3.384.546
niños y niñas menores de 18 años. La Asignación es de 180 pesos mensua­
les12 por hijo de desempleado o trabajador informal. El 80 % de este monto
(144 pesos) se cobra mensualmente mientras que el 20% restante se acu­
mula en una cuenta bancaria a nombre de cada persona. Para poder acceder
a ese dinero, dos veces al año los beneficiarios deben presentar los certifica­
dos de vacunación de los menores de cuatro años inclusive y los certificados
de escolaridad de los niños o adolescentes de entre 5 y 18 años.
Por lo cercano del comienzo de esta prestación todavía son pocas las esti­
maciones sobre sus impactos.
Las noticias periodísticas dan cuenta de lo siguiente:
“La extensión de las asignaciones familiares a los hijos de los tra­
bajadores no registrados y desocupados logró reducir un 32 por cien­
to la desigualdad de ingresos entre los sectores más ricos y los más
pobres. Las mejoras socioeconómicas registradas entre 2 0 03-2 009
alcanzaron con menor intensidad a los sectores más desprotegidos.
La vulnerabilidad de esos grupos para caer en la indigencia y la
pobreza comenzó a bajar considerablemente con la implementación
de ese programa de seguridad social. Los 180 pesos por mes por hijo
que cobran los beneficiarios se traducen en una caída del 69 por
ciento en la indigencia por ingresos. El efecto sobre la pobreza tam­
bién es relevante, aunque su impacto es menor. La Asignación Uni­
versal por Hijo (AUH) comenzó a funcionar en noviembre pasado. En
febrero, el programa alcanzó a 3 .3 8 4 .5 4 6 chicos menores de 18
años, que forman parte de 1.732.530 fam ilias” ( Página/12, Suple-
mente Cash, 21 de marzo de 2010).
I 1 Dolos do febrero de 2010.
174
Pobreza e intervención en la noeva dócadn. Crisis y salida do la emergencia
Los cambios que suponga en materia de salud y educación todavía
son imprecisos; según datos del Ministerio de Educación a poco tiempo
de ponerse en marcha ya se pueden evidenciar im pactos sobre la edu­
cación secundaria.
“ El Ministerio de Educación de la Nación lleva adelante un sondeo
entre directivos de escuelas secundarias de grandes centros urba­
nos, para recabar información sobre los cambios observados en la
matriculación en el nivel secundario registrados entre el año 2009
y 20 10. A partir de este relevamiento, que en los próximos días
alcanzará a más de 200 escuelas de todo el país, se puede com­
probar que entre casi el 60 por ciento de los encuestados se regis­
tró un incremento promedio del 25 por ciento de matricula respec­
to del año 2009. Los directivos también señalaron que este incre­
mento es atribuible al decreto de la Asignación Universal por Hijo
(gacetilla del Ministerio de Educación expuesta en la página web
www.me.gov.ar en marzo de 2010).
Es auspicioso el incremento de la matrícula escolar, y requerirá de su
acompañamiento con otras políticas el mantenimiento de esta población
escolarizada.
Sin dudas la implementación de esta medida dependerá, entre otros fac­
tores, de la previsión sobre la inflación que se realice, garantizando el impac­
to de la suma transferida, así como también que se convierta en ley este
decreto y se mantenga en el tiempo.
La publicidad oficial presenta a la medida como un reconocimiento de un
derecho, el slogan de “ Bienvenido” hace mención a esto, al igual que su pre­
sentación como motivo de festejo en el marco del Bicentenario.
En tanto medida dirigida a la pobreza, pero en el registro de las políticas
de previsión, se coloca por fuera de las características típicas de las accio
nes asistenciales por varios motivos, todos ellos como tendencias posibles,
dependientes de cómo se institucionalice esta medida:
a. Supone un beneficio reconocido a los sujetos por fuera de la inserción
laboral sin control de la situación de pobreza en la que se encuentren.
b. Si bien se exigen condicionalidades de salud y educación, las mismas
son las comunes a las obligaciones que deben cumplir el conjunto de
los niños y niñas
c. No prevé la presencia ni de acciones de promoción social, ni de acom­
pañamiento profesional a las poblaciones.
175
 Pobro/a y módulos do intorvonción
La prestación como beneficio secundario encuentra que su carácter alta­
mente masivo y su forma de gestión inhabilitan a las denuncias de cliente-
lismo en su contra.
Asimismo, no se prevé la participación de trabajadores sociales ni otros
profesionales en su implementación y seguimiento.
6.4. Intervenciones profesionalizadas
Al finalizar el capítulo anterior planteábamos que la creciente asisten-
cialización de las políticas sociales había conllevado una gran dedicación
del tiempo de trabajo de los profesionales a las tareas asistenciales. Tam­
bién habíamos planteado un cambio con relación a los componentes pro­
mocionales de los programas a partir de la incorporación de la lógica de
proyectos. Asimismo, en el conjunto de las entrevistas realizadas se evi­
denciaba que la clave de la emergencia también operó entre los profesio­
nales justificando las intervenciones.
A medida que transitaba la década del '9 0 y en el marco de las
transformaciones neoliberales, se fueron asumiendo en clave de resis­
tencia las acciones frente al conjunto de los cambios que se operaban
en las instituciones estatales, enmarcados en la remercantilización de
crecientes aspectos de la vida social. La resistencia frente a los avan­
ces del neoliberalismo posicionó a una parte importante del colectivo
de trabajadores estatales, por lo menos declamativamente, como defen­
sores de las escuelas, de los hospitales, y del Estado en general, fren­
te al embate privatizador.
Sin embargo, el desfinanciamiento de las instituciones públicas fue una
clave de las transformaciones, pero no fue única. En el marco del cambio de
política económica operado a partir de 2003, el cese de la política de ajus­
te no implicó necesariamente un fortalecimiento de la capacidad de las ins­
tituciones estatales. Proponemos como interpretación aquí que la “ salida de
la emergencia” demostró o mejor dicho puso luz sobre un proceso que puede
ser reconocido como crisis del programa institucional (Dubet, 2006) del cual
ya anticipamos algunas cuestiones en el capítulo anterior, pero que se evi­
denciaron con mayor nitidez en esta década. Retomaremos con mayor exten­
sión este tema en las conclusiones de este libro.
Tanto las escuelas, como los hospitales, como los servicios sociales muni­
cipales o provinciales, lejos de recuperar un espacio de intervención eviden­
ciaron la crisis de las formas de intervención tradicionales, en donde el mán­
dalo institucional -que se recuperaba muchas veces en un relato idealizado
176
Pobreza e intervención en la nueva dúcada. Crisis y salida d e la emurgoncia
del pasado- parecería no adecuarse a las condiciones actuales de los secto­
res populares y a las estructuras de poder político.
La situación en la que nos encontramos en la etapa posterior a 2003
se caracteriza por una altísima tensión sobre las d istin ta s instituciones
que evidencian, al igual que las fam ilias a las que atienden, una acu­
mulación de desventajas provocada por falta de recursos, y en muchos
casos de personal, sumada a la crisis en cuestiones identitarias y de
mandato institucional.
Estas últimas no se expresan muchas veces con claridad y se explican
exclusivamente como producto de la falta de prioridad en la agenda esta­
tal de las políticas públicas y la consecuente falta de financiamiento. De
manera compleja también se presentan, desde los efectores públicos y
desde los comunicadores sociales, planteos acerca de las "incapacidades"
o deterioros de los sujetos a los que las instituciones se encuentran dirigi­
das. Esta última cuestión se encuentra por ejemplo planteada en las escue­
las en donde las características de los niños aparecen en el relato como un
problema para la escuela y no al revés.
En el caso de los servicios sociales destinados a atender a población en
situación de pobreza, se encuentran especialmente en crisis las formas de
intervención en donde por fuera de las prácticas de asistencia extendidas, las
acciones tradicionalmente “ promocionales" no se encuentran en relación con
la escala en la que se encuentra dimensionado el problema y muchas veces,
tampoco a las características del mismo.
6.4.1. Los colegas hablando de sus prácticas
En el marco de los cambios que brevemente planteamos en el apartado
anterior nos ha resultado interesante interrogar a distintas colegas sobre sus
prácticas y los sentidos otorgados a éstas. Las entrevistadas13 han sido
ampliamente generosas en la descripción de sus rutinas de trabajo y de las
preocupaciones que se desprenden de ellas.
La inserción laboral que tenemos los trabajadores sociales es muy amplia,
cuestión que volvimos a comprobar con las entrevistas y grupos focales rea­
lizados. Los programas de cada una de las áreas problemas son muy hetero­
géneos (esto equivale a fragmentación y parcelación délos problemas socia­
les). A pesar de lo antedicho, aparecía la caracterización de la población en
13 Se realizaron, en el marco de proyecto Ubacyt 2 0 0 6 /2 0 0 9 , entrevistas a 20 colegas que
se encontraran ejecutando políticas asistenciales.
177

Pobreza y modelos de intervención
situación de pobreza como la principal cuestión común de las poblaciones
usuarias de los distintos servicios.
Entre las cuestiones comunes a las diferentes prácticas indicaban que la
escala en la que operaban en cuestiones asistenciales es inédita. Que el cre­
cimiento indicado se evidenciaba en las prestaciones alimentarias y que apa­
recían, ya con apariencia consolidada, las transferencias monetarias como
políticas asistenciales muy significativas. En este caso se señalaba que las
mismas en varios casos reemplazan la trasferencia de bienes directos (col­
chones, chapas, alimentos, etc.).
Yendo ya a las consideraciones realizadas por los colegas entrevista­
dos sobre cómo impactaban estos cambios sobre las conceptuallzaciones
de sus prácticas, podemos reconocer en primer lugar que la dicotomía
entre lo asistencial y lo promocional se evidenciaba en referencias tales
como que el volumen de las tareas asistenciales dejan sin tiempo a lo
promocional, etc.
Extraeremos párrafos de las entrevistas o los grupos que grafican las dis­
tintas posiciones sobre lo promocional.
En muchos casos lo promocional aparece vinculado a la generación de
estrategias de emprendimientos productivos en contraposición a la entrega
de bienes o de dinero por parte de los programas.
“ Lo promocional está en los emprendimientos productivos, lo asisten­
cial está en las necesidades básicas del hogar, el tema de la vivienda"
(participante de uno de los grupos focales).
“ Lo promocional nos llega ligado a lo productivo, no tanto con la capa­
citación, con otro tipo de cosas, con los servicios “ (participante de uno
de los grupos focales).
“ El tipo de demanda que hace la gente del Conurbano es más asis­
tencial que promocional” (participante de uno de los grupos focales).
En varios comentarios de las colegas aparece diferenciada la cuestión en
que lo asistencial se asocia a reparto de recursos, mientras que lo promocio­
nal aparece identificado con acciones que no conllevan la entrega de bienes.
En otros casos la diferencia entre lo asistencial y lo promocional aparece
como una diferencia política:
"Pasar de la asistencia a la promoción significaría pensar ‘mas que un
subsidio es una pensión’, digo por decir, pensar las cosas que son
178
P(lbro/íl u intervención en la nueva dócada. Crisis y salida d o la umorgoncia
derechos. Me parece que en esto, no hay conciencia de los derechos"
(participante de uno de los grupos focales).
También lo promocional aparece como complemento de lo asistencial:
“ Si bien desde el área social el trabajo es fundamentalmente asisten­
cial, pongámosle así, lo real es que hemos tenido con esta preocupa­
ción de que estuviera siempre acompañada de acciones de tipo pro­
mocional. Siempre que se abordaba una situación, tender a fortalecer
la red barrial, la red de organizaciones, su integración, que existan
acciones de capacitación en las que participen, que se organicen para
armar un proyecto... siempre fue al mismo tiempo” (participante de
uno de los grupos focales).
Sin negar lo anterior, varias colegas coincidieron en que lo promocional
supone superar la situación que lleva a depender de lo asistencial:
“ Es parte de un montón de otras acciones que hacen de coordina­
ción territorial, de trabajo con las organizaciones, de asegurar que
esa familia esté con otros y no siempre resuelva todo a través del
Estado, sino también con otra organización" (participante de uno
de los grupos focales).
También aparece como una diferencia que tiene consideraciones de escala-,
“ Desde el nivel central es importante la forma en que llega la demanda.
Porque son demandas de 23 provincias. En forma inversa entonces
siempre la respuesta es muy difícil darla en el marco de una actitud pro
mocional o más integral" (participante de uno délos grupos focales).
Por último identificamos posicionamientos que vinculan la relación
entre lo asistencial y lo promocional con lo metodológico, con las carac­
terísticas del proceso:
“ Es difícil poder usar una metodología en donde el tema de la asis­
tencia esté integrado en la promoción” (participante de uno de los
grupos focales).
“ Se puede hacer incorporando las organizaciones, incorporar la orga­
nización cuando tienen una necesidad, en un determinado barrio, en
179
 Pobreza y modelos de intervención
una determinada familia, incorporar las organizaciones del barrio...;
por eso el municipio está trabajando en asistencia con una visión inte­
gral por la cual va a entrar la promoción, por la cual van a entrar más
allá de una entrega de un bien. La diferencia, me parece, la diferen­
cia entre asistencia y promoción yo creo que está en la metodología,
en el cómo se hace, el cómo se llega a la asistencia... es cómo la ges­
tión gestiona sus recursos, el cómo los tiempos, el cómo los actores
que vos llamás (participante de uno de los grupos focales).
Podemos observar que los conceptos de asistencia y de promoción siguen
siendo significativos para las colegas y los utilizan cotidianamente para
caracterizar y significar sus prácticas. Son claramente identificados como
conceptos útiles, “ fundamentadores” de sus acciones.
Sin embargo, a la hora de definir qué significado tienen estos conceptos,
aparecen resultados ambivalentes, aunque manteniendo una carga valorativa
significativa. A pesar de que habían sido usados en las descripciones de sus
prácticas, no se pudo establecer, en el grupo focal que trabajó estas cuestio­
nes, acercamientos conceptuales claros.
Es notorio que la referencia a la “ promoción” como modificación de la
situación estructural de los sujetos no aparece con claridad en los relatos.
Con independencia de la promoción como superación de la dependencia de
la ayuda estatal, las referencias no se vinculaban con modificación de la
situación concreta de pobreza de los sujetos.
6.5. ¿Recomposición? del modelo de asistencia y promoción
En esta década cuesta realizar una síntesis en tanto el grado de transfor­
maciones que se realizaron en estos diez años es muy vertiginoso y el poco
tiempo transcurrido imposibilita una distancia suficiente como para ver cuá­
les de estas transformaciones madurarán en las décadas próximas. Notará el
lector que a diferencia de los períodos anteriores, no aparecen las caracte­
rísticas de este período con nitidez, y hemos volcado cuestiones que pueden
ser leídas como contradictorias, pero que en realidad intentan reflejar las ten­
siones o los vaivenes que se producen en la década.
La situación de mejora de indicadores económicos implicó mejoras sus­
tantivas con relación a la situación vivida durante la crisis.
El Estado post-crisis se presentó como un Estado intervencionista. Las
estatizaciones, la presencia en las regulaciones de los mercados muestran
quiebres con los modelos estatales anteriores a la década. Sin embargo,
180
Pobreza o intervención on la nueva década. Crisis y salida do la emergencia
mientras en varias áreas se muestra el cambio en la orientación política y
puede pensarse en un modelo donde el Estado tiene mayor centralidad polí­
tica, las instituciones estatales no dejan de expresar crisis en sus formas de
intervención, especialmente las destinadas a las políticas sociales.
Los vaivenes económicos también se vieron reflejados en la predominan­
cia de distintos enfoques teóricos.
En el inicio de la década la lectura de la situación social en clave de
emergencia permitió el reconocimiento de la pobreza como un problema de
causas exógenas a los sujetos. En el escenario de la crisis, con indicadores
de pobreza y desocupación de dos dígitos, la responsabilidad de la situación
de pobreza se ubicó en el funcionamiento de la economía y las acciones
paliativas, consideradas de “ urgencia", se adecuaron a satisfacer necesida­
des elementales al ritmo del crecimiento de la conflictividad social.
Hipotetizamos que esta situación puso en suspenso los abordajes de las
ciencias sociales sobre la pobreza que prevalecieron en el momento más álgi­
do del neoliberalismo -por ejemplo, los estudios sobre capital social, enfo­
ques de resiliencia, los de estrategias de sobrevivencia, etc.-, que centraban
la mirada en las prácticas de los sectores pobres o empobrecidos mas que en
los mecanismos económicos que configuraban una matriz distributiva regre­
siva. Esto posibilitó que se resaltaran los aspectos novedosos o alternativos
de las prácticas de los sectores populares.
Las organizaciones de desocupados fueron consideradas innovadoras de
los modelos territoriales de organización. Los cortes de ruta, expresión de
protesta territorial por excelencia, se planteaban al finalizar la primera déca­
da del siglo como la forma de expresión más clara de la conflictividad social.
Así, se realizaron estudios sobre las nuevas formas de sociabilidad.
Hubo un fuerte énfasis en la mirada sobre los sujetos sociales a los que
se apuró a definir. Estos estudios reconocieron las prácticas de diversos
actores alrededor de su revinculación o desvinculación del trabajo/empleo
y especialmente fueron valorizadas las organizaciones de desocupados y
las fábricas recuperadas.
La cercanía planteada éntrelas formas de expresión de la protesta de
sectores medios, como las asambleas barriales, y las organizaciones
“ piqueteras", confluyó en un momento en el que los medios de comuni­
cación masiva presentaban a los agrupamientos que llevaban adelante
programas asistenciales como expresiones de solidaridad.
Paradójicamente, en la crisis se planteó optimismo en términos de la poten­
cia de estos sujetos para plantear alternativas sociales o socioeconómicas. ^
Podemos decir que en nuestras observaciones volvió a comprobarse lo seña­
lado por Paugam (2007); los sectores que en el momento más crítico de la cri-
181
 Pobreza y modelos de intervención
sis fueron considerados víctimas de la situación social, a medida que disminu­
yó el desempleo y la crisis económica volvieron a ser examinados como poten­
ciales vagos o portadores de disfunciones que los convierten en pobres.
Este giro en la caracterización de los pobres había modificado la idea
benevolente que primaba hacia las organizaciones territoriales en el
momento de emergencia.
La forma de presentación de las prácticas organizativas de los pobres
como expresiones de solidaridad y creatividad fue reemplazada por minucio­
sas descripciones sobre el componente clientelar de las relaciones territoria­
les. La idea despectiva de “ puntero” empezó a utilizarse para definir a los
dirigentes populares sin espacio de crítica serio.
De manera más que esquemática, y asumiendo el riesgo de plantear en
tan poco espacio la trayectoria en la década, hipotetizamos que luego de los
momentos anteriormente reseñados de mayor conflictividad social, se volvió
a componer la idea de los pobres como sujetos sin capacidades o con capa­
cidades no desarrolladas.
Esta reedición evidenciaba construcciones interpretativas sobre la pobre­
za que portaban cargas valorativas descalificadoras.
Ha sido notable la proliferación de abordajes mediáticos del problema de
los territorios pobres o empobrecidos que asociaban la pobreza urbana con el
problema de la inseguridad (Kitzberger y Pérez, 2008).
La identificación de los territorios pobres con territorios productores de
inseguridad llegó a fundamentar la propuesta de un intendente de construir
un muro que aislara a un barrio de clase media alta de un barrio empobreci­
do. Si bien no llegó a concretarse esta absurda obra, demostró un nivel de
interpretación de la relación entre pobreza y delincuencia que se encuentra
presente en el discurso de importantes sectores sociales y que es muy fre­
cuentemente difundido por los medios de comunicación masiva.
En términos de políticas sociales se mantuvo la preocupación por los
mecanismos de “ promoción social” planteados como dispositivos de inter­
vención sobre capacidades que se desarrollan dirigidos a las poblaciones des-
tinatarias de acciones asistenciales.
Sin embargo, al finalizar la década, la Asignación Universal por Hijo y los
amplios consensos sociales alrededor de la propuesta muestran otro despliegue
que reconoce en las transferencias monetarias un derecho de la población sin
otros ingresos. Los impactos distributivos permiten pensar que se han podido
retomar un conjunto de formulaciones alrededor del derecho a la asistencia.
La idea de derecho social va acompañada por un estatuto que plantea la
universalidad en los accesos y, si bien se presentan condicionalidades como
l.i presentación de constancias de salud y educación, éstas son obligaciones
182
Pobro/a g intervención en la nueva década. Crisis y salida do la emergencia
que corresponden a toda la población. Hasta ahora no se han planteado
acciones “ promocionales" tradicionales focalizadas para esta población, lo
cual supondría una escala de carácter extraordinario de difícil sostenimiento.
Las intervenciones profesionalizadas pueden ser interpretadas a partir de
dos características: la crisis de lo público en general y dentro de esto de las
instituciones de lo público estatal; y, de manera interrelacionada, la crisis de
los fundamentos de las intervenciones. La descripción que realizamos sobre
la dificultad de conceptualización de la promocional da cuenta de esto. Reto­
maremos en mayor detalle este tema en las conclusiones de este trabajo ya
que entendemos que la asistencia y la promoción fueron dos de las cuestio­
nes centrales en la definición del modelo a partir del desarrollismo.
Lo señalado permite plantear dudas o por lo menos pocas certezas acer­
ca de la recomposición del modelo de asistencia y promoción en la década.
Anticipamos un cuadro con las características generales del período que
permitirán que despleguemos con mayor detalle en el próximo capítulo la cri­
sis del modelo de asistencia y promoción.
¿ R e c o m p o s ic ió n ? d e l m o d e lo d e in te r v e n c ió n
C a ra c te rís tic a s d e l p e río d o - C a m b io de un m o d e lo de v a lo riz a c ió n fin a n c ie ra
por un m o d e lo de c o rte in d u s tr ia lis ta .
- D is m in u c ió n de la d e s o c u p a c ió n y
m a n te n im ie n to de la pob re za y la p re c a riz a c ió n
del e m p le o .
- R e c o m p o s ic ió n re la tiv a de la s in s titu c io n e s del
tr a b a jo y d is m in u c ió n d e l c o n flic to en la s
o rg a n iz a c io n e s te rr ito r ia le s .
- P a sa je desd e la s fu n d a m e n ta c io n e s s o b re la
e m e rg e n c ia a p o lític a s tra d ic io n a le s , y lu e g o a
la s e p a ra c ió n de los fo rm a to s de a s is te n c ia y
p ro m o ció n .
A p o rte s d e sd e la s c ie n c ia s so cialts - L e c tu ra s so b re la s tra n s fo rm a c io n e s
e s tru c tu ra le s y los im p a c to s d is trib u tiv o s .
- R e nta b á s ic a y o tra s p ro p u e s ta s so bre
a s ig n a c io n e s u n iv e rs a le s .
- L e c tu ra de la s n u e v a s id e n tid a d e s p o p u la re s .
- R eedición de le c tu ra s c u ltu r a lis ta s sobre la pobreza
- Im p e rm e a b iliz a c ió n de la e s tr u c tu r a s o c ia l y
a c u m u la c ió n de d e s v e n ta ja s .
- S u je to id e n tific a d o d e sd e la s d e s v e n ta ja s .
Idea de s u je to
183
 Pobreza y modolos de intervención
Rol del Estado
D e fin ició n de lo c o m u n ita rio
D e finición de lo p rom ocional
D e fin ició n de lo a s is te n c ia l
Intervenciones pro fe sion a les
184
- S ujeto d e sprovisto de potencia en co n tra p o sición
a la s le c tu ra s sobre las nuevas id e n tid a d e s C a p ítu lo Vil
y re co n figu ració n de lo popular.
- Tensión por la d iscu sió n sobre la p o te n c ia /
id e n tid a d .
- R ecuperación de la c e n tra lid a d p o lítica del
C onclusiones
Estado.
- Estado con m ayor g rado de in te rve nció n en la
econom ía.
- Reversión de la s te n d e n c ia s a la p riva tiz a ció n y
al a ju ste. E sta tizació n y expansión del
siste m a p revisional.
A lo la rg o de e s te tra b a jo hem o s re c o rrid o c ó m o fu e v a ria n d o una
fo rm a p a rtic u la r d e l v ín c u lo a s is te n c ia I, a la q u e d e n o m in a m o s modelo
- A um ento en la e stim a sobre lo co m u n ita rio , de asistencia y promoción. S ig u ie n d o el d e s a rro llo de S lm m e l, p la n te a
re d e fin ido a p a rtir de la idea de lo te rrito ria l, m os q u e el v ín c u lo a s is te n c la l es c o n s titu tiv o de la pobreza c o m o p ro ­
A m edida que d ism in u ye la c o n flic tiv id a d
b le m a s o c ia l en ta n to q u e el re c o n o c im ie n to de la pobreza im p lic a la
te rrito ria l se com ienzan a e va lu a r com o
d e fic ita ria s la s redes de s o c ia b ilid a d te rrito ria l.
fo rm a de “ s o c o rro ” de la m is m a .
La ¡dea de m odelo nos p e rm itió c o n s tru ir una m a triz desde la cual id e n ­
- C risis en los fu n d a m e n to s de la idea de lo tific a r c o n tin u id a d e s : a p a rtir de la In clu sió n d e n tro de las acciones d irig id a s
prom ocional, id e n tific a d o con un co n jun to de a los pobres de las estrategias de “ prom oción s o c ia l” en la década del ’6 0 ,
valores p o sitivo s sin a n cla je en las
que c o n fig u ra b a n una form a de in te rve n ció n s u fic ie n te m e n te estable, a la
tra n sfo rm a cio n e s e stru c tu ra le s.
que d e n o m in a m o s modelo de asistencia y promoción.
- M a n te n im ie n to de la escala de las acciones Luego recorrim os d is tin ta s m o d ific a cio n e s pa rcia le s o de c o n te n id o d i'
a s iste n cia le s y en su im p o rta n cia p o lítica . esta fo rm a a lo largo de las ú ltim a s c in c o décadas, ana liza n d o las c¡trm turIs
- C rítica a las consecuencias de las p o lítica s tic a s del m odelo de asiste n cia y prom oción para fin a lm e n te lnb>im g.im <r*
a s iste n cia le s tra d ic io n a le s y e sta b le c im ie n to de
sobre lo que Identificam os com o c ris is de este m odelo en la ,u lu a lld a il
nuevas ló g ica s sobre tra n sfe re n cia s m onetarias.
- Tendencia a e stru c tu ra rse como
Por ú ltim o presentamos un c o n ju n to de interroga ntes le n d ie n lu s a ai
prestaciones sociales. o procesar nuevas formas o por lo m enos m o d ific a cio n e s a las ai lu a ln s luí
m as de re la ció n social con la pobreza I ojos de o lim m p ru iiú s ln ns, ñus inte
- C risis de las in s titu c io n e s en el m arco de la resa presentar opciones en i lave de p in p iiu s la '. para el n s lin lln y la In lm vn n
c ris is del “ program a In s titu c io n a l” .
c ión de las políticas sociales.
D em andas com plejas en térm inos de intervención.
P resentarem os estas c o iic liis ln iie s a p a illi de les In lm iu p m ln., i|u e lian
- C risis de los soportes tra d ic io n a le s de
o rg anización de la tarea a s is te n c ia l sobre la guia d o la investigación.
d ife re n cia de la a siste n cia y la prom oción.
7.1. ¿Qué ha sidohistóríciimuntn ni muilnlii iln n «I«I m h ií I n
y promoción?
H em os representado en el m odelo de In te lv a lli Irtli i | h rt*il-Im n Id y p in llin
ción una fo rm a social in s titu c io n a l de lia la m le n lo de la iim I h m m que lia • un
fig u ra d o la intervención a p a rtir de: