Brasil Bajo Cardoso PDF

BRASIL BAJO CARDOSO: NEOLIBERALISMO
Y DESARROLLISMO
BRASILIO SALLUMJR.
D E S D E L O S A Ñ O S O C H E N T A , CASI T O D O S L O S PAÍSES de A m é r i c a L a t i n a v i e n e n
atravesando p o r p r o f u n d o s procesos de t r a n s i c i ó n p o l í t i c a . N o se trata s ó l o
de cambios de r é g i m e n p o l í t i c o ; t a m b i é n se h a n visto alterados la r e l a c i ó n
e n t r e p o d e r p o l í t i c o , sociedad y m e r c a d o , y el m o d o de i n s e r c i ó n i n t e r n a -
c i o n a l de las e c o n o m í a s nacionales. 1 A l m i s m o t i e m p o , los r i t m o s y las formas
particulares de t r a n s f o r m a c i ó n que se h a n d a d o e n las diferentes d i m e n -
siones de cada p a í s l a t i n o a m e r i c a n o h a n sido m u y variados.
Es evidente que e n Brasil el c a m b i o de r é g i m e n p o l í t i c o fue m á s r á p i d o
q u e el o c u r r i d o e n sus otras dimensiones. Por eso, F e r n a n d o H e n r i q u e Car¬
doso, a u n antes de su t o m a de p o s e s i ó n c o m o p r e s i d e n t e de la R e p ú b l i c a ,
p u d o situar su g o b i e r n o e n t r e dos etapas de t r a n s i c i ó n , a saber, e n t r e la
t r a n s i c i ó n p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l a la d e m o c r a c i a , que h a b r í a t e r m i n a d o c o n
su p r o p i a e l e c c i ó n , 2 y la t r a n s i c i ó n que superaba la Era Vargas, y que se asu-
m í a c o m o p r o g r a m a de g o b i e r n o . De esa m a n e r a se p r o p o n í a , d e n t r o de las
reglas de u n a d e m o c r a c i a p o l í t i c a consolidada, r o m p e r c o n ciertas articula-
ciones e n t r e p o d e r p o l í t i c o , sociedad y e c o n o m í a , r e m a n e n t e s d e l p e r i o d o
d e G e t u l i o Vargas.
E n este a r t í c u l o e x a m i n o la d i r e c c i ó n que t o m a r o n las transformacio-
nes de la r e l a c i ó n e n t r e p o l í t i c a y e c o n o m í a d u r a n t e el g o b i e r n o de Cardo-
so. E n la p r i m e r a s e c c i ó n , p r o c u r o p o n e r e n u n a perspectiva s o c i o l ó g i c a las
1
Manuel Garretón subraya, con razón, que las transiciones políticas (de régimen) han
venido ocurriendo en medio de una verdadera crisis de la "matriz sociopolítica" de los países
latinoamericanos. Véase "Las transiciones en su contexto", en Cambio X X I - Fundación Me-
xicana (coord.), Las transiciones a la demacrada, México, Miguel Ángel Porrúa Editor, 1993.
2
En palabras del presidente electo: "estas elecciones [de octubre de 1994] ponen, en mi
opinión, un punto final a la transición. Después de 16 años de marchas y contramarchas, la
'apertura lenta y gradual' del ex presidente Geisel parece finalmente haber llegado al puerto
seguro de una democracia consolidada". Fernando Henrique Cardoso, discurso en el Senado,
14 de diciembre de 1994.
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i n t e n c i o n e s enunciadas p o r el presidente, y m o s t r a r que é s t a s r e a f i r m a b a n

el r u m b o p r e d o m i n a n t e d e l p r o p i o proceso de t r a n s f o r m a c i ó n h i s t ó r i c a .
Enseguida m e o c u p o de la m a n e r a e s p e c í f i c a e n que el g o b i e r n o de Car¬
doso t r a t ó de superar l o que d e n o m i n a la Era Vargas. Por ú l t i m o , sugiero
algunas h i p ó t e s i s p a r a explicar e n t é r m i n o s p o l í t i c o s la o r i e n t a c i ó n de la po-
lítica e c o n ó m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso.
T R A N S I C I Ó N POLÍTICA, MONEDA Y E L E C C I Ó N
L a i n t e r s e c c i ó n de p o l í t i c a y e c o n o m í a fue u n a c u e s t i ó n clave en el debate

e n t o r n o al ascenso de F e r n a n d o H e n r i q u e al p o d e r , incluso antes d e l i n i -
cio de su g o b i e r n o . Su p r o p i a e l e c c i ó n fue i n t e r p r e t a d a desde p u n t o s de
vista d i a m e t r a l m e n t e opuestos e n l o que se refiere a las relaciones c o n la
e c o n o m í a . Ya desde la m i s m a c a m p a ñ a c o m p e t í a n dos i n t e r p r e t a c i o n e s dis-
tintas p a r a e n t e n d e r el f e n ó m e n o electoral, u n a v o l u n t a r i s t a y la o t r a h i p e r -
estructuralista. De a c u e r d o c o n la p r i m e r a , F e r n a n d o H e n r i q u e h a b r í a con-
cebido e l Plan Real para ganar la e l e c c i ó n . L o i m p o r t a n t e a q u í es que su
v o l u n t a d fue considerada c o m o capaz de d o m i n a r u n a e c o n o m í a e n desor-
d e n y, e n consecuencia, de ganar el favor p o p u l a r . C o n f o r m e la segunda
i n t e r p r e t a c i ó n , " e l Plan Real n o h a b r í a sido c o n c e b i d o p a r a elegir a F H C
sino, al r e v é s , la c a n d i d a t u r a F H C h a b r í a sido gestada p o r las nuevas élites
d o m i n a n t e s p a r a posibilitar, e n Brasil, u n a c o a l i c i ó n de p o d e r capaz de dar
sustento y garantizar la p e r m a n e n c i a d e l p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i ó n hege-
m ó n i c o [ e n el á m b i t o d e l capitalismo m u n d i a l ] " . 3 Esta i n t e r p r e t a c i ó n cede
"a la t e n t a c i ó n o a la o b s t i n a c i ó n de considerar a F e r n a n d o H e n r i q u e Car-
doso c o m o u n a pieza decorativa d e l m o l i n o de la n u e v a etapa del capitalis-
mo mundializado".4
A l c o n v e r t i r a F e r n a n d o H e n r i q u e e n d e m i u r g o o, p o r el c o n t r a r i o , e n
j u g u e t e de m o v i m i e n t o s estructurales, esas vertientes explicativas opuestas
e c o n o m i z a n a n a l í t i c a m e n t e , ya los procesos sociales de c o n s t r u c c i ó n y
o r i e n t a c i ó n de la v o l u n t a d p o l í t i c a , ya la p r o p i a p o l í t i c a c o m o actividad de
a r t i c u l a c i ó n de la v o l u n t a d colectiva.
E n efecto, la c o a l i c i ó n electoral q u e a r t i c u l ó la c a n d i d a t u r a de Cardoso
d i o el acabado final a u n largo proceso de c o n s t r u c c i ó n social de u n n u e v o
b l o q u e h e g e m ó n i c o , n a c i d o de las e n t r a ñ a s de la Era Vargas, p e r o opuesto
a ella. V e a m o s eso c o n m á s detalle.
8
J o s é Luiz Fiori, Em busca do dissenso perdido, Río de Janeiro, Insight, 1995, p. 236.
4
Marcos Nobre y Vinicius Torres Freiré, "Política difícil. Estabilizado imperfeita: os anos
F H C " , NovosEstudos Cebrap, núm. 51, 1998.
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L a Era Vargas se refiere m e t a f ó r i c a m e n t e a u n sistema de d o m i n a c i ó n ,

c o n r a í c e s e n la sociedad y e n la e c o n o m í a , que se p e r p e t u ó p o r m á s de
m e d i o siglo e n la vida b r a s i l e ñ a . C o m e n z ó a ser construida e n los a ñ o s t r e i n -
ta, a l c a n z ó su auge e n la d é c a d a de los setenta y se d i s g r e g ó de m a n e r a pau-
l a t i n a a p a r t i r de los a ñ o s o c h e n t a . 5
A l o l a r g o de ese p e r i o d o , el Estado se c o n v i r t i ó e n el n ú c l e o organiza-
d o r de la sociedad b r a s i l e ñ a y e n la p a l a n c a de c o n s t r u c c i ó n d e l capitalismo
i n d u s t r i a l e n el p a í s . E n otras palabras, se t o r n ó u n Estado de t i p o desarro-
llista. Sin e m b a r g o , e n los ú l t i m o s a ñ o s de la d é c a d a de los setenta, esa c o m -
p l e j a estructura de d o m i n a c i ó n c o m e n z ó a sufrir u n l e n t o y c o n t i n u o p r o -
ceso de desgaste. A p a r t i r de ese m o m e n t o , la capacidad de m a n d o d e l viejo
Estado sobre la sociedad y la e c o n o m í a e m p e z ó a ser severamente l i m i t a d a ,
t a n t o p o r las transformaciones e c o n ó m i c a s internacionales, que m a r c a n la
t r a n s i c i ó n d e l capitalismo m u n d i a l a su f o r m a transnacional, c o m o p o r
l a e m e r g e n c i a de m o v i m i e n t o s y f o r m a s de o r g a n i z a c i ó n a u t ó n o m a de los
segmentos sociales, sobre t o d o de los subalternos. E n u n a palabra: transna-
c i o n a l i z a c i ó n d e l capitalismo y d e m o c r a t i z a c i ó n de la sociedad f u e r o n (y
h a n seguido s i e n d o ) , bajo diversos m o d o s de m a n i f e s t a c i ó n , los procesos
m á s generales de s u p e r a c i ó n d e l Estado desarrollista.
A u n q u e ese Estado se h a b í a v e n i d o desgastando m a t e r i a l y p o l í t i c a m e n -
te desde los a ñ o s setenta, e n t r ó e n la fase de d e s a g r e g a c i ó n al i n i c i o de la d é -
cada siguiente, sobre t o d o a p a r t i r de 1983. 6 A c o n t e c i ó entonces u n a crisis
esencialmente p o l í t i c a , a u n c u a n d o haya sido p r e c i p i t a d a p o r la insolvencia
d e r i v a d a d e l c r e c i m i e n t o desmesurado de la d e u d a e x t e r n a y se haya mate-
r i a l i z a d o c o m o u n a "crisis fiscal". E n efecto, fue u n a crisis de h e g e m o n í a e n
l a que — c o m o ocurre en r u p t u r a s de ese t i p o — los representantes, los que su-
j e t a b a n el t i m ó n del Estado, se disociaron de los representados, quienes, a su
vez, se f r a c c i o n a r o n y p o l a r i z a r o n e n t o r n o a intereses e ideas distintos. Por
u n a parte, se f r a c t u r a r o n las articulaciones típicas e n t r e el Estado (y sus em-
presas) , los capitales privados locales y el capital i n t e r n a c i o n a l ; entre el sector
p ú b l i c o y el p r i v a d o . Por la otra, fue puesta e n j a q u e la estructura de agrega-
c i ó n e i n t e r m e d i a c i ó n de intereses e c o n ó m i c o - s o c i a l e s ante el p o d e r estatal
entonces existente. Y los varios segmentos sociales que i n t e g r a b a n la vieja
alianza desarrollista f u e r o n magnetizados p o r diferentes " f ó r m u l a s " p a r a en-
f r e n t a r el estancamiento e c o n ó m i c o , f ó r m u l a s que oscilaron ideológica-
m e n t e e n t r e el n a c i o n a l i s m o desarrollista y el n e o l i b e r a l i s m o .
5
Sobre la E r a Vargas consúltese Rubens Barboza Filho, " F H C : os paulistas no poder", en
Roberto Amaral (coord.), FHC: os paulistas no poder, Nitéroi, RJ, Casa Jorge Editorial, 1995.
6
U n análisis de esa crisis de Estado y de sus consecuencias hasta la elección de Fernando
Collor se encuentra en Brasilio Sallum Jr, Labirintos - Dos generáis á Nova República, Sao Paulo,
Hucitec-Sociologia-usp, 1996, caps. II y IV.
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Esas rajaduras e n las vigas de s u s t e n t a c i ó n d e l viejo Estado f a v o r e c i e r o n

el d e r r o c a m i e n t o d e l r é g i m e n m i l i t a r a u t o r i t a r i o . Sin e m b a r g o , la crisis de
h e g e m o n í a y la i n e s t a b i l i d a d e c o n ó m i c a c o n t i n u a r o n sin s o l u c i ó n a l o lar-
go de l a d é c a d a de los o c h e n t a y e n los i n i c i o s de los noventa. E n p r i m e r
lugar, p o r q u e las dificultades i n t e r n a c i o n a l e s se agravaron d u r a n t e ese pe-
r i o d o . L a i n v e r s i ó n externa, u n c o m p o n e n t e esencial d e l p a t r ó n b r a s i l e ñ o
de d e s a r r o l l o , se c o n v i r t i ó e n desinversión e n los o c h e n t a . N o s ó l o desapare-
c i e r o n los p r é s t a m o s privados extranjeros, sino q u e a l o l a r g o de esos a ñ o s
se d i o u n a e n o r m e transferencia l í q u i d a de recursos al e x t e r i o r , sobre t o d o
e n f u n c i ó n d e l servicio de la d e u d a e x t e r n a . C o m o si n o bastara, e n la se-
g u n d a m i t a d de la d é c a d a se a c e n t u a r o n las presiones p o l í t i c a s estadouni-
denses e n p r o de la " l i b e r a l i z a c i ó n e c o n ó m i c a " . E n segundo lugar, e n e l
espacio p ú b l i c o n a c i o n a l h u b o u n a u m e n t o n o t a b l e de los m o v i m i e n t o s
sociales, de las organizaciones p o p u l a r e s y d e clase m e d i a e, incluso, de em-
presarios, que - a d e m á s de i m p u l s a r la c o n s o l i d a c i ó n de la democracia polí-
tica— r e d u j e r o n de m a n e r a d r á s t i c a e l r a d i o de m a n i o b r a de los d i r i g e n t e s
d e l Estado para d e f i n i r salidas a la crisis "de a r r i b a para abajo".
A pesar de esas circunstancias, c o m p l e t a m e n t e distintas de las existen-
tes hasta los a ñ o s setenta, se i n t e n t ó resolver los p r o b l e m a s derivados de la
crisis d e l Estado desarrollista d e n t r o de su a n t i g u o m a r c o de referencia. Se
t r a t ó de r e c u p e r a r la a u t o r i d a d d e l g o b i e r n o sobre e l Estado y de é s t e sobre
la sociedad, c o m o si el Estado n o h u b i e r a p e r d i d o ya g r a n parte de su au-
t o r i d a d p o l í t i c a y de su fuerza m a t e r i a l . Por esa r a z ó n , los ensayos o r t o d o x o s
y h e t e r o d o x o s de e n f r e n t a m i e n t o de la crisis e c o n ó m i c a , d u r a n t e e l go-
b i e r n o d e J o s é Sarney y e n el p e r i o d o de F e r n a n d o C o l l o r , t r o p e z a r o n c o n
el veto o la r e t i c e n c i a de los i n t e g r a n t e s de la a n t i g u a alianza desarrollista,
"alianza" q u e se m a n t u v o e n e l p o d e r i n c l u s o d e s p u é s de la crisis de 1983,
a u n q u e flojamente h i l v a n a d a y sin d i r e c c i ó n d e f i n i d a .
Fue e n t r e 1986 y 1989 c u a n d o , e n m e d i o de la d e s a g r e g a c i ó n de la he-
r e n c i a varguista, los participantes d e l a n t i g u o pacto nacional-desarrollista
c o m e n z a r í a n a reorientarse p o l í t i c a m e n t e .
C o m o r e a c c i ó n a las iniciativas reformistas d e l g o b i e r n o de la Nova Re-
pública y, p r i n c i p a l m e n t e , al P l a n C r u z a d o , * * las clases propietarias y em-
presariales c o m e n z a r o n a movilizarse y a organizarse de m o d o a u t ó n o m o
b u s c a n d o c o n f o r m a r la a c c i ó n d e l Estado y sus estructuras. C o n e l fin d e l ré-
g i m e n m i l i t a r a u t o r i t a r i o p a r e c í a q u e e l c o r p o r a t i v i s m o , los "anillos b u r o -
c r á t i c o s " y sus "feudos de p o d e r " d e j a b a n d e ser suficientes c o m o g a r a n t í a
d e l c o n t r o l e j e r c i d o p o r e l e m p r e s a r i a d o sobre e l Estado. E l empresariado
* Nombre dado al régimen civil iniciado en 1984, con la presidencia de J o s é Sarney. [T.]
** Primer plan de estabilización e c o n ó m i c a , lanzado en 1986. [T.]
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r e n o v ó y m u l t i p l i c ó sus organizaciones y e x p a n d i ó su a c t u a c i ó n en la esfera

p ú b l i c a ; 7 así, su perspectiva p a s ó a ser a m p l i a m e n t e p r e d o m i n a n t e e n los
m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n y a ser d i f u n d i d a e n t r e la masa de los p r o p i o s em-
presarios y e n t r e las clases medias.
L o i m p o r t a n t e es que la a c c i ó n desarrollada n o se orientaba hacia el
pasado p a r a r e c o n s t i t u i r el viejo Estado n i la sociedad a u t o c r à t i c a que l o sus-
tentaba. A l o largo de los a ñ o s o c h e n t a se fue h a c i e n d o claro p a r a el empre-
sariado que la r e c u p e r a c i ó n d e l c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o y la r e d u c c i ó n de las
tensiones sociales ya n o p o d r í a n depender de la presencia d o m i n a n t e d e l Esta-
d o e n e l sistema p r o d u c t i v o . Por e l c o n t r a r i o , d e p e n d e r í a n a h o r a de u n a ma-
y o r a s o c i a c i ó n de la b u r g u e s í a l o c a l c o n e l c a p i t a l e x t r a n j e r o e i m p l i c a r í a n
concesiones liberalizadoras c o n r e l a c i ó n al p a t r ó n de desarrollo anterior. A
p a r t i r de ese m o m e n t o el empresariado c o m b a t e e l i n t e r v e n c i o n i s m o estatal,
clama p o r la d e s r e g u l a c i ó n , p o r u n a m e j o r acogida al capital extranjero, p o r
privatizaciones, etc. E n suma, pasa a tener u n a o r i e n t a c i ó n cada vez m á s fa-
vorable a la d e s e s t a t i z a c i ó n y a la i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n . 8
A pesar de que ese g i r o p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o d e l e m p r e s a r i a d o p a r e c i ó
avasallador, e n p a r t i c u l a r a causa d e l d o m i n i o que e j e r c í a sobre los medios
de c o m u n i c a c i ó n , su resultado a c o r t o plazo fue m o d e s t o . E n p r i m e r lugar,
e n c o n t r ó resistencias e n t r e los asalariados organizados. P r o v o c ó en los tra-
bajadores d e l Estado, especialmente e n los de las empresas p ú b l i c a s , anti-
guos aliados d e l pacto nacional-desarrollista, u n m o v i m i e n t o i d e o l ó g i c o e n
defensa de l o " n a c i o n a l " y de lo "estatal", q u e se i d e n t i f i c ó e n general c o n
los p a r t i d o s de " c e n t r o - i z q u i e r d a " y de " i z q u i e r d a " . A eso hay que agregar
q u e , a p a r t i r d e l r e c o n o c i m i e n t o d e l d e r e c h o de s i n d i c a l i z a c i ó n de los ser-
7
Se puede encontrar una descripción detallada de la organización y actividades de las
nuevas asociaciones en R e n é Dreifuss, O jogo da diráta - Na Nova República, Petrópolis, RJ, Vo-
zes, 1989, caps. III y IV, y en Eli Diniz (coord.), Empresarios e moderniiafáo económica: Brasil anos
90, Florianópolis, UFSC-IDACON, 1993.
8
Está fuera de los propósitos de este artículo discutir los orígenes de las ideas liberales
que acabaron por difundirse en el seno del empresariado brasileño. Pero vale la pena recor-
dar que su reorientación ideológica, por más que sea un elemento clave para explicar el sur-
gimiento de un nuevo bloque político h e g e m ó n i c o en el país, forma parte de la expansión
mundial de las ideas económicas liberales. Esta expansión se da con fuerza a partir de finales
de los años setenta, cuando los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos y de Margaret
Thatcher en Inglaterra comienzan a abrirles espacio a dichas ideas en sus respectivas políticas
domésticas, así como en el plano internacional. Es evidente que los condicionantes políticos y
e c o n ó m i c o s internacionales, así como las situaciones internas, influyeron mucho respecto de
c u á n d o y con q u é ritmo esas ideas se difundieron y fueron reelaboradas en cada país. Para una
discusión amplia del tema véase ThomasJ. Biersteker, "The 'Triumph' of Libera! Economic
Ideas", en Barbara Stallings (ed.), Global Change, RegionalResponse, Cambridge, Cambridge Uni¬
versity Press, 1995.
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vidores p ú b l i c o s , constante de la C o n s t i t u c i ó n de 1988, decenas y, d e s p u é s ,

centenas de organizaciones f o r m a d a s p o r ellos i n g r e s a r o n en la C e n t r a l
Ú n i c a de Trabajadores, c o n l o que r e f o r z a r o n su o r i e n t a c i ó n estatista y na-
cionalista.
E n segundo lugar, las organizaciones empresariales n o c o n s i g u i e r o n
t r a d u c i r su c r e c i m i e n t o s o c i o p o l í t i c o e n fuerza p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l . Fue-
r o n derrotadas e n el Congreso C o n s t i t u y e n t e c o n el a u m e n t o de las l i m i t a -
ciones al capital e x t r a n j e r o , c o n la a m p l i a c i ó n d e l c o n t r o l estatal sobre el
m e r c a d o e n general y c o n la m u l t i p l i c a c i ó n de los mecanismos de protec-
c i ó n social a los servidores p ú b l i c o s , trabajadores, j u b i l a d o s , etc. A pesar de
ser d e c a d e n t e , el m o d e l o nacional-desarrollista - s i b i e n p e r m e a d o de con-
quistas d e m o c r a t i z a d o r a s - e n c o n t r ó su c o n s o l i d a c i ó n j u r í d i c a a través de la
C o n s t i t u c i ó n de 1988. C o n ella c o n s t r u y ó u n r í g i d o c a p a r a z ó n legal, apa-
r e n t e m e n t e p o d e r o s o , que aseguraba la p r e s e r v a c i ó n de las viejas f o r m a s de
a r t i c u l a c i ó n entre el Estado y e l m e r c a d o , e n el preciso m o m e n t o e n que el
proceso de t r a n s n a c i o n a l i z a c i ó n y la i d e o l o g í a n e o l i b e r a l estaban a p u n t o
de c o b r a r u n a d i m e n s i ó n m u n d i a l c o n el colapso de los socialismos de Es-
tado, cuyo eje era la U n i ó n S o v i é t i c a .
L a " c o n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n " de la Era Vargas le d i o a é s t a u n a sobrevida,
e n m e d i o de las alteraciones q u e o c u r r í a n e n la c o r r e l a c i ó n de fuerzas eco-
n ó m i c a s y sociales e n el p l a n o n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l . Pero, al m i s m o
t i e m p o , h i z o de la C o n s t i t u c i ó n de 1988 u n b l a n c o de ataque para las élites
empresariales y sus portavoces intelectuales y p o l í t i c o s a m e d i a n o y l a r g o
p l a z o , 9 e, inversamente, la c o n v i r t i ó e n u n a t r i n c h e r a p a r a la defensa de las
organizaciones obreras, de servidores p ú b l i c o s , de j u b i l a d o s , de e m p l e a d o s
de las empresas d e l Estado y de la clase m e d i a asalariada, e n especial de
a q u e l l a l i g a d a a los servicios p ú b l i c o s .
Las elecciones presidenciales de 1989 r a d i c a l i z a r o n las polarizaciones
p o l í t i c o - i d e o l ó g i c a s (Estado-mercado, i n t e r n a c i o n a l - n a c i o n a l ) , y a g r e g a r o n
a estos pares opuestos la c o n t r a p o s i c i ó n de distintas m o d a l i d a d e s de d e m o -
cracia: u n a v e r s i ó n delegativa de d e m o c r a c i a p o l í t i c a y o t r a m á s participa-
tiva, al estilo s o c i a l d e m ó c r a t a . 1 0 A pesar de la v i c t o r i a de F e r n a n d o C o l l o r
- p o r t a v o z d e l antiestatismo, d e l ingreso d e l p a í s e n el P r i m e r M u n d o (a tra-
9
Me refiero al mediano y largo plazo porque la inestabilidad de la moneda y los modos de
combatirla se volvieron cada vez más las cuestiones políticas centrales de la sociedad brasileña.
1 0
L a contraposición de esas versiones de democracia se inspira en la distinción hecha por
Luiz Werneck Vianna - a propósito de los proyectos de Lula y Collor, primero, y después
de Lula y Fernando Henrique-, entre democracia política y democracia social, esta última en-
tendida como la absorción, en el plano político, del proceso de democratización de la socie-
dad. Véase su " O coroamento da E r a Vargas e o fim da história do Brasil", Dados - Revista de
Ciencias Sociais, Río de Janeiro, vol. 38, n ú m . 1, 1995.
OCT-DIC 2000 B R A S I L BAJO CARDOSO: N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO 749
v é s de la m o d e r n i z a c i ó n t e c n o e c o n ó m i c a ) y de u n a visión s c h u m p e t e r i a n a
d e d e m o c r a c i a - , la e n o r m e v o t a c i ó n de L u i z I n i c i o da Silva m o s t r ó la fuer-
za p o p u l a r de su proyecto de desarrollismo d e m o c r a t i z a d o y "distribucio-
nista", y, al c o n t r a r i o , la escasa p e n e t r a c i ó n que el p r o y e c t o liberal-interna-
cionalizante d e l e m p r e s a r i a d o h a b í a t e n i d o e n la sociedad.
De c u a l q u i e r m o d o , incluso p o r vías transversas, el g o b i e r n o de C o l l o r
( m a r z o de 1990 a s e p t i e m b r e de 1992) c o n t r i b u y ó a d a ñ a r el a r m a z ó n ins-
t i t u c i o n a l nacional-desarrollista y a r e o r i e n t a r a la sociedad b r a s i l e ñ a en u n
s e n t i d o antiestatal e i n t e r n a c i o n a l i z a n t e . Y e s o t a n t o e n el p l a n o de las re-
glas y n o r m a s articuladoras d e l Estado y d e l m e r c a d o , c o m o e n el p l a n o de
la difusión ideológica.
Las barreras n o arancelarias a las compras al e x t e r i o r f u e r o n suprimidas
y se i n s t r u m e n t ó u n p r o g r a m a que d e b e r í a r e d u c i r de m a n e r a progresiva los
aranceles a la i m p o r t a c i ó n a l o largo de cuatro a ñ o s . 1 1 A l m i s m o t i e m p o , se
e s t a b l e c i ó u n p l a n de d e s r e g u l a c i ó n de las actividades e c o n ó m i c a s y de p r i -
v a t i z a c i ó n de empresas estatales ( n o protegidas p o r la C o n s t i t u c i ó n ) para re-
c u p e r a r las finanzas p ú b l i c a s y r e d u c i r p o c o a p o c o su p a p e l c o m o i n c e n t i v o
de la i n d u s t r i a n a c i o n a l . Por ú l t i m o , la p o l í t i c a de i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l , ma-
terializada e n la c o n f o r m a c i ó n d e l Mercosur ( 1 9 9 1 ) , t e n í a c o m o h o r i z o n t e
a m p l i a r el m e r c a d o para la p r o d u c c i ó n d o m é s t i c a de los p a í s e s m i e m b r o s .
C o n eso, se p r e t e n d í a c o n s t r u i r u n a estructura i n d u s t r i a l c o m p l e t a e i n -
tegrada e n el p a í s , e n la cual el Estado h u b i e r a c u m p l i d o el p a p e l de capa
p r o t e c t o r a f r e n t e a la c o m p e t e n c i a e x t e r n a y de palanca d e l desarrollo
i n d u s t r i a l y de la empresa privada n a c i o n a l . Desde u n p u n t o de vista positi-
vo, c o n las medidas tomadas se d e f i n i ó u n a estrategia de i n t e g r a c i ó n compe-
titiva de la e c o n o m í a d o m é s t i c a e n el sistema e c o n ó m i c o m u n d i a l . Se espe-
r a b a preservar s ó l o aquellos r a m o s industriales q u e , d e s p u é s de u n p e r i o d o
de a d a p t a c i ó n , consiguieran mostrar suficiente v i t a l i d a d p a r a c o m p e t i r abier-
t a m e n t e e n u n a e c o n o m í a i n t e r n a c i o n a l i z a d a . D e esa m a n e r a , el p a r q u e
i n d u s t r i a l d o m é s t i c o t e n d í a a convertirse e n u n a p a r t e especializada de u n
sistema i n d u s t r i a l t r a n s n a c i o n a l . 1 2
1 1
Las tarifas aduanales promedio pasaron de 31.6% en 1989 a 30% en septiembre de
1990, 23.3% en 1991, 19.2% en enero de 1992, 15% en octubre de 1992 y 13.2% en julio
de 1993, seis meses antes de lo indicado por el cronograma original.
1 2
A pesar de la reducción de las barreras a las importaciones, el fracaso de los programas
de estabilización lanzados a partir del inicio del gobierno de Collor (con excepción del Plan
Real), la recesión vigente en la mayor parte del periodo y el mantenimiento de una política
cambiaría favorable a las exportaciones y perjudicial a las importaciones, fueron factores que
desestimularon nuevas inversiones industriales y restringieron la competencia de los produc-
tos extranjeros. Además, la industria doméstica encontró en el Mercosur una válvula de esca-
pe a la recesión interna y a las dificultades de competir en el plano mundial.
750 B R A S I L I O S A L L U M JR. F/XL-4
Esta r e o r i e n t a c i ó n e s t r a t é g i c a c o n s t i t u y ó u n a i n f l e x i ó n i m p o r t a n t e e n
la t r a n s i c i ó n p o l í t i c a b r a s i l e ñ a , pues p r o v o c ó alteraciones institucionales
que i n c o r p o r a b a n en el p l a n o d e l Estado cambios p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o s que
ya v e n í a n o c u r r i e n d o e n el seno d e l e m p r e s a r i a d o y de los segmentos me-
dios. Sin e m b a r g o , si b i e n estaba d o c t r i n a r i a m e n t e sincronizada c o n el em-
presariado local y transnacional, la i n f l e x i ó n l i b e r a l n o fue suficiente p a r a
soldar u n nuevo pacto que superara la crisis de h e g e m o n í a instaurada e n
1983. Y e s que, p o r m á s que C o l l o r se viera - e incluso quisiera presentar-
s e - c o m o u n C é s a r p r o v i d e n c i a l , salido de las h e n d i d u r a s de la crisis d e l
o r d e n p o l í t i c o c o n la m i s i ó n de superarla, su g o b i e r n o c o n t r i b u y ó a au-
m e n t a r de m a n e r a d r á s t i c a la i n c e r t i d u m b r e , q u e b r a n d o p o r c o m p l e t o las
expectativas de las fuerzas p o l í t i c a s e n disputa. R e c u é r d e s e la p r o m e s a de
C o l l o r de dejar a la d e r e c h a furiosa y a la i z q u i e r d a perpleja. Sin d u d a c u m -
p l i ó su promesa, al atacar a las clases propietarias m u c h o m á s de lo que L u l a
h u b i e r a osado.
E n efecto, para estabilizar la m o n e d a , el Plan C o l l o r puso e n j a q u e la
s e g u r i d a d j u r í d i c a de la p r o p i e d a d privada: a d e m á s de traer de v u e l t a el
c o n g e l a m i e n t o de los precios, s e c u e s t r ó y r e d u j o parte de los haberes fi-
n a n c i e r o s d e l e m p r e s a r i a d o y de la clase m e d i a . Por o t r a parte, el g o b i e r n o
s o m e t i ó a las tradicionales organizaciones de r e p r e s e n t a c i ó n empresarial a
ataques verbales s i s t e m á t i c o s y a r t i c u l ó , p a r a l e l a m e n t e , g r u p o s de empresa-
rios que le d i e r a n apoyo e n la i m p l a n t a c i ó n de su p o l í t i c a de desarrollo. Pre-
t e n d i ó ejercer el p o d e r disociado de la clase p o l í t i c a y de sus mecanismos
tradicionales de sobreviviencia. R e d u j o los gastos d e l Estado y d e s o r g a n i z ó
la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c o n despidos masivos y arbitrarios. T r a t ó de fra-
gilizar las organizaciones obreras que se le o p o n í a n i n c e n t i v a n d o la consti-
t u c i ó n de otras vinculadas al g o b i e r n o .
E n suma, c o m o C é s a r , C o l l o r f r a c a s ó e n el g o b i e r n o , 1 3 y se c o n v i r t i ó e n
u n agente d e l agravamiento de la crisis p o l í t i c a . E n vez de ofrecer a las fuer-
zas e n disputa m e d i o s p a r a salir de m o d o consensual de su parálisis, trató de
i m p o n e r u n a alternativa "de a r r i b a abajo". I n t e n t ó restaurar a u t o c r á t i c a -
m e n t e la estabilidad de la m o n e d a , base de las relaciones de i n t e r c a m b i o y
1 3
Me refiero aquí al cesarismo, f e n ó m e n o que se presenta cuando el choque de fuerzas
políticas iguales en una situación de crisis permite el surgimiento de un líder providencial, que
construye un puente político hacia un nuevo tipo de Estado, en el cual las fuerzas en lucha
puedan convivir (cesarismo progresivo), o, por el contrario, un eslabón entre la situación ca-
tastrófica y una forma política antigua, ya superada (cesarismo regresivo). E l autor clave a este
respecto es Antonio Gramsci. E l empleo que aquí se hace del término es algo metafórico. Para
una revisión sintética, pero rica, de los significados del término en la literatura especializada,
véase la entrada "Cesarismo", en Norberto Bobbio et al, Diccionario de política, México, Fondo
de Cultura Económica, 1998, vol. I .
OCT-DIC 2000 B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO 751
de la a u t o r i d a d d e l Estado sobre el m e r c a d o , e n u n a sociedad que, a u n q u e

m a l hilvanada e n t é r m i n o s p o l í t i c o s , h a b í a avanzado m u c h o e n el c a m i n o
de la d e m o c r a t i z a c i ó n .
E l c a m b i o e n las c o n d i c i o n e s d e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de capitales, el
legado de C o l l o r (negativo y p o s i t i v o ) , la e x a c e r b a c i ó n de la i n e s t a b i l i d a d
p o l í t i c o - e c o n ó m i c a e n el p e r i o d o de I t a m a r F r a n c o * y el c r e c i m i e n t o avasa-
l l a d o r d e l prestigio p o p u l a r d e l c a n d i d a t o de las izquierdas a la presidencia
d e la R e p ú b l i c a c o n s t i t u y e r o n c o n d i c i o n e s y engranes poderosos para la
tentativa siguiente, realizada e n 1 9 9 4 , de " c o c i n a r " la s u p e r a c i ó n de la crisis
de h e g e m o n í a p o r la que atravesaba la sociedad b r a s i l e ñ a desde inicios de
los a ñ o s o c h e n t a . 1 4
R e c o r d e m o s r á p i d a m e n t e esas nuevas c o n d i c i o n e s a que se hizo refe-
rencia. E n p r i m e r lugar, c o m o m u c h o s ya s e ñ a l a r o n , el r e i n i c i o d e l flujo de
capitales hacia A m é r i c a L a t i n a c a m b i ó p o r c o m p l e t o la s i t u a c i ó n p a r a el
ejercicio de p o l í t i c a s de e s t a b i l i z a c i ó n , pues la p r e c a r i e d a d de las reservas
i n t e r n a c i o n a l e s h a b í a c o n s t i t u i d o u n a severa r e s t r i c c i ó n a las p o l í t i c a s an-
tiinflacionarias desde los a ñ o s o c h e n t a . 1 5
C o n r e l a c i ó n a la h e r e n c i a d e l p e r i o d o de F e r n a n d o C o l l o r , hay dos as-
pectos que resaltar. A u n c o n el r e p u d i o que c u l m i n ó e n el proceso de im¬
peachment, se p r e s e r v ó - a pesar de las objeciones d e l p r e s i d e n t e I t a m a r
F r a n c o - la estrategia l i b e r a l que se h a b í a c o m e n z a d o e n 1 9 9 0 (apertura co-
m e r c i a l y privatizaciones). Eso i n d i c a que el r e f o r m i s m o l i b e r a l ya h a b í a
avanzado t a n t o , e n t r e las fuerzas p o l í t i c o - p a r t i d a r i a s mayoritarias que sus-
tentaban el g o b i e r n o de I t a m a r , que volvía inviable c u a l q u i e r r e t o r n o al na-
cionalismo desarrollista. A d e m á s , d e s p u é s de los e x p e r i m e n t o s h e t e r o d o x o s
de C o l l o r , se t o r n ó m u y arriesgado - t a n t o desde el p u n t o de vista p o l í t i c o
c o m o en t é r m i n o s de u n a r e a c c i ó n d e l Poder J u d i c i a l — q u e b r a r la indexa-
c i ó n p o r m e d i o d e l c o n t r o l o c o n g e l a m i e n t o de precios, o p o r cualquier
o t r a m e d i d a legislativa de d u d o s o valor j u r í d i c o . P o r u n l a d o , estas nuevas
* Vicepresidente de Fernando Collor, asumió el poder luego del impeachment del titular,
en octubre de 1992, y lo entregó al nuevo presidente electo, Fernando Henrique Cardoso, que
tomó posesión en enero de 1995. [T.]
1 4
Me sirvo con liberalidad del análisis de las condiciones económicas y políticas que cer-
caron la elaboración del Plan Real, de Lourdes Sola y Eduardo Kugelmas, "Statecraft. Instabi-
lidade económica e incerteza política: o Brasil em perspectiva comparada", en Eli Diniz (coord.),
Anais do seminario internacional "O desafio da democracia na América Latina", Río de Janeiro, Iu-
perj, 1996.
1 5
E l flujo de capitales comenzó a sentirse en Brasil en 1991, y se intensificó a partir de
1992, lo que permitió acumular reservas de divisas considerables - d e alrededor de nueve mil
millones de dólares a finales de 1991, se pasó a casi 24 mil millones en 1992, para alcanzar cer-
ca de 42 mil millones a mediados de 1994.
752 BRASILIO SALLUMJR. F/XL-4
condiciones r e s t r i n g í a n las posibilidades de d i s e ñ a r u n a "salida p a r a la c r i -

sis"; p o r el o t r o , el c r e c i m i e n t o d e l prestigio p o p u l a r de las oposiciones, i m -
pulsado p o r la i n e s t a b i l i d a d p o l í t i c a y e c o n ó m i c a d e l g o b i e r n o de I t a m a r
Franco, r e c o m e n d a b a que las fuerzas gobiernistas e l i m i n a r a n la causa que
f a v o r e c í a al adversario y se c o m b i n a r a n p a r a e n f r e n t a r l o , so p e n a de nau-
fragar, c o m o al final de la Nova República.
Esas c o n d i c i o n e s y engranes d i e r o n especificidad a la fortuna encontra-
da p o r algunos l í d e r e s p o l í t i c o s que, b i e n situados e n el seno d e l Estado, t u -
v i e r o n virtú suficiente para n e g o c i a r la a s o c i a c i ó n entre sí de p a r t i d o s de
c e n t r o y de d e r e c h a e n t o r n o de la c o n t i n u i d a d de las r e f o r m a s liberales,
de la e s t a b i l i z a c i ó n de la e c o n o m í a y de la t o m a d e l p o d e r p o l í t i c o c e n t r a l ,
i n c o r p o r a n d o t o d o eso e n el l a n z a m i e n t o d e l Plan Real y e n la c a n d i d a t u r a
a la presidencia de la R e p ú b l i c a , al final victoriosa, de su a r t i c u l a d o r , el en-
tonces m i n i s t r o de H a c i e n d a F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso.
Esta referencia al e n c u e n t r o defortunay virtú r e c u p e r a de m o d o u n po-
co diverso la i d e a d e l " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " , de Pocock, usada p o r
L o u r d e s Sola y E d u a r d o K u g e l m a s p a r a destacar la a c t u a c i ó n de los l i d e -
razgos e n la r e c o n s t r u c c i ó n d e l Estado, e n u n a m i s m a s i t u a c i ó n h i s t ó r i c a . 1 6
Estos autores r e c u e r d a n que e n las coyunturas críticas resulta c e n t r a l la ca-
p a c i d a d de los liderazgos p a r a aprovechar
las ventanas de oportunidad (en el plano internacional, por ejemplo), gracias

a la recombinación de algunas de las propiedades (genéticas) de las institucio-
nes dadas en el sistema político brasileño; una recombinación que justifica el
uso de la categoría statecraft porque está determinada por el predominio del in-
terés general de la comunidad política —y del orden político— amenazados
por el choque entre intereses particularistas.17
S e g ú n este r a z o n a m i e n t o , el uso creativo de la r e v i s i ó n c o n s t i t u c i o n a l

p a r a g e n e r a r c o n d i c i o n e s fiscales m í n i m a s p a r a la e s t a b i l i z a c i ó n ( e l F o n d o
Social de E m e r g e n c i a , v o t a d o p o r el C o n g r e s o e n f e b r e r o de 1994); la ins-
t i t u c i ó n de u n a m o n e d a p a r a l e l a (la u n i d a d de referencia variable, U R V ) ,
c o m o u n i d a d de c u e n t a que n o s ó l o n o q u e b r ó la i n d e x a c i ó n , sino que
g e n e r ó p o r algunos meses u n a especie de " h i p e r i n f l a c i ó n de l a b o r a t o r i o " ,
y c o n d u j o a la s i n c r o n i z a c i ó n de los precios y los salarios; y la s u s t i t u c i ó n el
1 6
Estos autores aplican a la experiencia brasileña la idea de J.G.A. Polock ( The Machiave-
llian Moment, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1975), utilizada en el análisis de los paí-
ses de los Andes Centrales por james Malloy y C. Connaghan, en Unsettling Statecraft. Democracy
and Neo-liberalism in Central Andes, Pittsburgh, Pittsburgh University Press, 1996.
1 7
Lourdes Sola y Eduardo Kugelmas, op.át., p. 404.
1 de j u l i o de 1994 de la U R V p o r e l real, apareado al d ó l a r , p e r o n o equipa-

r a d o a él; t o d o eso, e n suma, a d e m á s de decenas de regulaciones e s p e c í f i -
cas, h a b r í a p r o d u c i d o la estabilidad. Por ese c a m i n o , se h a b r í a asegurado
" u n p r i n c i p i o de u n i v e r s a l i d a d - i n c o r p o r a d o en instituciones y p r á c t i c a s -
sobrepuesto a la p a r t i c u l a r i d a d y a la c o n t i n g e n c i a i n h e r e n t e s al c o m p o r t a -
m i e n t o d e s c o n t r o l a d o de las fuerzas c o n t e n d i e n t e s " , para usar las palabras
d e M a l l o y y C o n n a g h a n sobre el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " .
H a b r í a que hacer u n o s cuantos reparos a eso. E n p r i m e r lugar, ese p r i n -
c i p i o de u n i v e r s a l i d a d q u e se sobrepone a los particularismos, ese i n t e r é s
g e n e r a l q u e e s t á e n la base de la c o n s t r u c c i ó n o r e c o n s t r u c c i ó n d e l Estado
es, él m i s m o , y estoy seguro de que los autores l o r e c o n o c e r í a n , u n p a r t i c u -
l a r que gana visos de universal p o r q u e se t o r n a h e g e m ó n i c o . E l " m o m e n t o
m a q u i a v e l i a n o " e n c u e s t i ó n fue u n paso decisivo e n la s u p e r a c i ó n de la c r i -
sis de h e g e m o n í a , e n la d e f i n i c i ó n de u n nuevo sistema de p o d e r estable
p a r a la sociedad b r a s i l e ñ a . E n segundo lugar, e l p a p e l de los liderazgos, la
virtú, fue m e n o s a m p l i a de l o q u e Sola y Kugelmas s u p o n e n . E n efecto, l o
q u e se activa e n 1994 l o g r a s ó l o d a r el t o q u e final a soportes q u e v e n í a n
siendo socialmente construidos, c o m o se m o s t r ó , desde e l P l a n Cruzado. E n
t e r c e r lugar, el P l a n Real, u n a b r i l l a n t e f ó r m u l a t é c n i c a p a r a c o n v e r t i r u n a
" h i p e r i n f l a c i ó n s o r d a " e n estabilidad m o n e t a r i a , r e s u l t ó ser s ó l o u n i n s t r u -
m e n t o p r i m o r d i a l pero subordinado del "momento maquiaveliano". L o
esencial de él se localizaba e n la c o m p o s i c i ó n p o l í t i c a de los partidos de cen-
t r o y de d e r e c h a e n t o r n o a u n p r o y e c t o de conquista y r e c o n s t r u c c i ó n d e l
p o d e r d e l Estado, c o n f o r m e a u n e n f o q u e p r e d o m i n a n t e m e n t e l i b e r a l . Si
n o fuera é s e e l caso, ¿ c ó m o e n t e n d e r que el Congreso N a c i o n a l haya trans-
f e r i d o , t a n t e m p r a n o c o m o e n f e b r e r o de 1994, i m p o r t a n t e s recursos fisca-
les de los estados y m u n i c i p i o s a la U n i ó n ( c o n la c r e a c i ó n d e l F o n d o Social
d e E m e r g e n c i a ) , y así sustentar u n p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i ó n i m p l a n t a d o
p o r el m i n i s t r o de H a c i e n d a - y posible c a n d i d a t o a la presidencia—, cuan-
d o todos los p a r t i d o s d i s p u t a b a n los gobiernos estatales y, p o r t a n t o , p o d í a n
ser perjudicados p o r esa d e c i s i ó n ?
E l é x i t o e x t r a o r d i n a r i o d e l Plan Real, la e l e c c i ó n de F e r n a n d o H e n r i q u e
Cardoso p a r a la presidencia e n la p r i m e r a vuelta, la i n t e g r a c i ó n de u n Con-
greso N a c i o n a l e n e l cual la c o a l i c i ó n victoriosa t e n í a a m p l i a m a y o r í a , la vic-
t o r i a de aliados p o l í t i c o s d e l presidente e n las pugnas p o r los gobiernos de
casi la t o t a l i d a d de las entidades federativas, t o d o eso a n u n c i a b a que, e l 1 de
e n e r o de 1995, el t i m ó n d e l Estado, ya apoyado e n u n a m o n e d a que contaba
c o n buenas p r o b a b i l i d a d e s de mantenerse estable, s e r í a asumido p o r los re-
presentantes de u n n u e v o sistema de p o d e r h e g e m ó n i c o , listos p a r a comple-
tar la tarea de m o l d e a r la sociedad de acuerdo c o n sus directrices.
754 B R A S I L I O S A I X U M JR. FIXLA
El é n f a s i s puesto e n el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " de la r e c o n s t r u c c i ó n

d e l Estado c o m p l e m e n t a y refuerza el p a p e l d e l c o n c e p t o de h e g e m o n í a .
Los dos subrayan la insuficiencia d e l c o n o c i m i e n t o de las estructuras p a r a
explicar los procesos p o l í t i c o s , especialmente e n situaciones de crisis; u n a
clase d o m i n a n t e n o se vuelve d i r i g e n t e a m e n o s que consiga organizarse y
unlversalizar sus intereses e n la sociedad; y eso n o sucede a m e n o s que los
liderazgos e n c u e n t r e n u n a " f ó r m u l a p o l í t i c a " que p r o p i c i e la a d h e s i ó n de
la m a y o r í a de las fuerzas p o l í t i c a s presentes.
U n b u e n m a p a estructural p e r m i t e p e r c i b i r , p o r e j e m p l o , que t o d a "ven-
tana de o p o r t u n i d a d " tiene su p r e c i o . Así, el r e t o r n o d e l capital e x t r a n j e r o
p r o d u j o reservas de divisas que p u d i e r o n ser aprovechadas p a r a "anclar" el
real, p e r o la estabilidad de la nueva m o n e d a d e p e n d í a de su r e c r e a c i ó n cons-
tante y, p o r t a n t o , e n parte, de la " b u e n a v o l u n t a d " d e l sistema financiero i n -
t e r n a c i o n a l y de las empresas multinacionales. Sin e m b a r g o , u n m a p a de ese
t i p o es insuficiente p o r q u e n o p e r m i t e , p o r e j e m p l o , d e d u c i r de m a n e r a f u n -
d a m e n t a d a q u é m e d i o s s e r á n los elegidos para la r e c r e a c i ó n de las reservas
necesarias a la estabilidad m o n e t a r i a , e l e c c i ó n que afecta el g r a d o y la f o r m a
de la r e f e r i d a d e p e n d e n c i a . A menos, c o m o es o b v i o , que se piense que s ó l o
hay u n a m a n e r a de hacerlo. Pero eso s e r í a caer e n el discurso o f i c i a l que
tiende a j u s t i f i c a r sus elecciones c o m o " i n e v i t a b l e s " . 1 8
LIBERALISMO, ESTABILIZACIÓN Y DESARROLLO
A u n desde el á n g u l o que se e x p l o r a e n este trabajo, n o hay u n a m a n e r a sim-

ple de caracterizar el p r i m e r g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Des-
de u n a perspectiva e c o n ó m i c a y s o c i o p o l í t i c a , su g e s t i ó n f o r m a u n a u n i d a d
que cubre u n p e r i o d o s u p e r i o r al d e l m a n d a t o o f i c i a l . C o m i e n z a de h e c h o
c o n el l a n z a m i e n t o d e l Plan Real, antes, pues, de la t o m a de p o s e s i ó n del pre-
sidente, y t e r m i n a ya e n su segundo m a n d a t o , el d í a 15 de e n e r o de 1999,
c u a n d o se a l t e r ó r a d i c a l m e n t e el r é g i m e n c a m b i a r i o d e l p a í s .
D u r a n t e t o d o ese p e r i o d o , el g o b i e r n o de Cardoso b u s c ó c o n perse-
verancia c u m p l i r c o n el p r o p ó s i t o de l i q u i d a r los r e m a n e n t e s de la Era Var-
gas, a p a r t i r de u n i d e a r i o m u l t i f a c é t i c o , p e r o que t e n í a e n el l i b e r a l i s m o
e c o n ó m i c o su c a r a c t e r í s t i c a m á s fuerte. Salvo e n g a ñ o , el n ú c l e o de esa pers-
pectiva p u e d e ser r e s u m i d o e n este p e q u e ñ o c o n j u n t o de proposiciones: el
Estado n o d e s a r r o l l a r í a funciones empresariales, las cuales s e r í a n transferidas
1 8
E n la p. 126 del artículo ya citado de Nobre y Freiré hay excelentes observaciones so-
bre la producción oficial de lo "inevitable".
OCT-DIC2000 BRASIL BAJO C A R D O S O : NEOLIBERALISMO Y DESARROLLISMO 755
a la iniciativa privada; sus finanzas d e b e r í a n ser equilibradas y los e s t í m u l o s d i -

rectos a las empresas privadas s e r í a n otorgados e n f o r m a parsimoniosa; n o
p o d r í a c o n c e d e r m á s privilegios a ciertas c a t e g o r í a s de servidores p ú b l i c o s ;
e n l u g a r de funciones empresariales, d e b e r í a desarrollar m á s i n t e n s a m e n t e
p o l í t i c a s sociales; y el p a í s t e n d r í a que a m p l i a r su i n t e g r a c i ó n e n el e x t e r i o r ,
p e r o c o n p r i o r i d a d p a r a la e x p a n s i ó n d e l M e r c o s u r . 1 9
Ese i d e a r i o l i b e r a l b á s i c o se m a t e r i a l i z ó e n iniciativas que c a m b i a r o n
i n s t i t u c i o n a l y p a t r i m o n i a l m e n t e la r e l a c i ó n e n t r e el Estado y el m e r c a d o .
S u objetivo c e n t r a l fue q u e b r a r algunos de los soportes legales d e l Estado
nacional-desarrollista, parte de los cuales h a b í a sido " c o n s t i t u c i o n a l i z a d a "
e n 1988. O sea, esas iniciativas b u s c a r o n r e d u c i r la p a r t i c i p a c i ó n estatal e n
las actividades e c o n ó m i c a s y dar u n t r a t a m i e n t o u n i f o r m e a las empresas de
c a p i t a l n a c i o n a l y e x t r a n j e r o . E l g o b i e r n o de Cardoso c o n s i g u i ó eso a través
d e la a p r o b a c i ó n casi i n t e g r a l de proyectos de r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l e i n -
f r a c o n s t i t u c i o n a l que s o m e t i ó al Congreso. Los m á s i m p o r t a n t e s f u e r o n :
a) el fin de la d i s c r i m i n a c i ó n c o n s t i t u c i o n a l c o n t r a empresas de capital ex-
t r a n j e r o ; b) la transferencia a la U n i ó n d e l m o n o p o l i o de e x p l o t a c i ó n , refi-
n a c i ó n y transporte de p e t r ó l e o y gas, antes e n manos de la P e t r o b r á s , que
se t o r n ó concesionaria d e l Estado ( c o n p e q u e ñ a s r e g a l í a s e n r e l a c i ó n c o n
otras concesionarias privadas); c) a u t o r i z a c i ó n para que fuera el Estado el
q u e c o n c e d i e r a el d e r e c h o de e x p l o t a c i ó n de todos los servicios de teleco-
m u n i c a c i o n e s ( t e l é f o n o s fijos y p o r t á t i l e s , satélites, etc.) a empresas priva-
das, c o n l o que se m o d i f i c a b a el sistema a n t e r i o r , e n el que las empresas
p ú b l i c a s t e n í a n el m o n o p o l i o de dichas concesiones.
A d e m á s de i m p u l s a r este c o n j u n t o de reformas constitucionales, el go-
b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e e s t i m u l ó f u e r t e m e n t e al Congreso p a r a que
a p r o b a r a u n a ley c o m p l e m e n t a r i a que r e g u l a b a las concesiones de servicios
p ú b l i c o s a la iniciativa privada, ya autorizadas p o r la C o n s t i t u c i ó n (electri-
c i d a d , carreteras, ferrocarriles, e t c . ) ; c o n s i g u i ó la a p r o b a c i ó n de u n a ley de
p r o t e c c i ó n a la p r o p i e d a d i n d u s t r i a l y a los derechos de autor, d e n t r o de los
m o l d e s r e c o m e n d a d o s p o r el G A T T , y p r e s e r v ó el p r o g r a m a de a p e r t u r a
c o m e r c i a l que ya h a b í a sido i m p l a n t a d o . Por ú l t i m o , apoyado e n la legisla-
c i ó n que p e r m i t í a y regulaba la venta de empresas estatales desde el p e r i o d o
de C o l l o r y e n las reformas constitucionales p r o m o v i d a s desde 1995, e j e c u t ó
1 9
Esa estrategia con respecto al Mercosur muestra que el liberalismo que dominaba el
nuevo bloque h e g e m ó n i c o era moderado. Por lo menos desde 1993, el Mercosur dejó de ser
visto sólo como un bloque comercial. Desde entonces, Brasil buscó integrarse también en tér-
minos energéticos e industriales. Además, la política brasileña tiene como horizonte la inte-
gración de América del Sur. Véase al respecto Brasilio Sallum Jr, "Estamos reorganizando o
capitalismo brasileiro" (entrevista con Fernando Henrique Cardoso), Lúa Nova - Revista de Cul-
tura e Política, n ú m . 39, 1997.
u n e n o r m e p r o g r a m a de privatizaciones y de concesiones, tanto e n el á m -

b i t o federal c o m o e n el estatal.
Este c o n j u n t o de iniciativas parece haber d a d o consistencia al c ó d i g o
c o m ú n d e l n u e v o b l o q u e h e g e m ó n i c o - l a g r a n m a y o r í a de los m i e m b r o s
del Congreso, b u r ó c r a t a s y altos funcionarios d e l Ejecutivo, empresariado de
todos los sectores, m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n , e t c . - , c o n a m p l i a p e n e t r a c i ó n
en la clase m e d i a , e n parte d e l sindicalismo u r b a n o y e n la masa de la po-
b l a c i ó n . E n efecto, las medidas legislativas f u e r o n aprobadas c o n f a c i l i d a d
p o r el C o n g r e s o N a c i o n a l , a pesar de la o p o s i c i ó n de la m i n o r í a de izquier-
da, p l a n t a d a tras las banderas de la defensa d e l " p a t r i m o n i o p ú b l i c o " y de la
" e c o n o m í a n a c i o n a l " . Y las privatizaciones y concesiones f u e r o n realizadas
c o n g r a n é x i t o y apoyo p o p u l a r , a pesar de las escaramuzas j u r í d i c a s p r o -
movidas p o r las organizaciones de i z q u i e r d a y sus simpatizantes.
N o obstante, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e l c ó d i g o que daba u n m í n i m o de
c r e d i b i l i d a d y p r o p ó s i t o al nuevo b l o q u e h e g e m ó n i c o , h u b o fuertes p o l a r i -
zaciones d e n t r o de él, que se c o n c r e t a r o n e n u n a d i s p u t a i n t e r n a siempre
renovada e n t o r n o a la p o l í t i c a e c o n ó m i c a y e n cierta d u p l i c i d a d e h i b r i -
d i s m o de las p r o p i a s acciones d e l Estado c o n r e l a c i ó n a la e c o n o m í a .
E l e x a m e n de estas disputas p o l í t i c o - i d e o l ó g i c a s q u e se d i e r o n en el
i n t e r i o r d e l n u e v o b l o q u e p o l í t i c o h e g e m ó n i c o , y de las acciones d e l go-
b i e r n o , m u e s t r a la existencia de u n a p o l a r i z a c i ó n b á s i c a e n t r e dos versiones
distintas de l i b e r a l i s m o - u n a m á s d o c t r i n a r i a y fundamentalista, el neolibe¬
ralismo, y o t r a que absorbe parte de la t r a d i c i ó n a n t e r i o r , el liberal-desarro-
llismo. L a p r i m e r a v e r s i ó n fue, sin d u d a , la p r e d o m i n a n t e , y o r i e n t ó de m o d o
consistente el n ú c l e o d u r o de la p o l í t i c a e c o n ó m i c a g u b e r n a m e n t a l . L a
segunda v e r s i ó n de l i b e r a l i s m o n o tuvo la consistencia de la p r i m e r a , n o se
materializó en u n texto p r o g r a m á t i c o n i llegó a orientar sistemáticamen-
te la a c c i ó n g u b e r n a m e n t a l , 2 0 p e r o puede ser r e c o n s t r u i d a a p a r t i r d e l deba-
te p ú b l i c o , de conceptos dispersos en d o c u m e n t o s oficiales y d e l " e s p í r i t u " de
iniciativas g u b e r n a m e n t a l e s surgidas c o m o r e a c c i ó n a ciertas consecuencias
sociales y e c o n ó m i c a s , supuestamente negativas, de la o r t o d o x i a l i b e r a l .
Para la c o r r i e n t e n e o l i b e r a l d o m i n a n t e , la p r i o r i d a d era la r á p i d a esta-
b i l i z a c i ó n de los precios p o r m e d i o de las siguientes m e d i d a s c o m p l e m e n -
tarias: a) el m a n t e n i m i e n t o d e l c a m b i o sobrevaluado f r e n t e al d ó l a r y otras
m o n e d a s , 2 1 a fin de estabilizar los precios i n t e r n o s y presionarlos hacia aba-
2 0
E n mi artículo "Globalizacáo e estratégia para o desenvolvimento: o Brasil nos anos 90"
(en varios autores, Soáedade eEstado: superando fronteiras, Sáo Paulo, Edicóes Fundap, 1998), ca-
racterizo el liberal-desarrollismo de manera diversa, como una estrategia en construcción. E l
texto fue escrito en julio de 1997 y había señales que permitían esa interpretación del proceso.
2 1
L a sobrevaluación cambiaría no es inherente a la perspectiva neoliberal. Por el con-
j o c o n el e s t í m u l o a la c o m p e t e n c i a derivada de i m p o r t a c i o n e s m á s baratas;
b) la p r e s e r v a c i ó n , y si era posible, la a m p l i a c i ó n de la " a p e r t u r a c o m e r c i a l "
p a r a r e f o r z a r el papel d e l c a m b i o a p r e c i a d o e n la r e d u c c i ó n de los precios
d e las i m p o r t a c i o n e s ; c) las divisas m á s baratas y la a p e r t u r a c o m e r c i a l per-
m i t i r í a n la r á p i d a r e n o v a c i ó n d e l p a r q u e i n d u s t r i a l instalado y u n a m a y o r
c o m p e t i t i v i d a d de las exportaciones; d) u n a p o l í t i c a de altos intereses, tan-
t o p a r a atraer capital e x t r a n j e r o , y a s í m a n t e n e r u n b u e n n i v e l de reservas
i n t e r n a c i o n a l e s y financiar el d é f i c i t de las transacciones de Brasil c o n el ex-
t e r i o r , c o m o p a r a r e d u c i r el n i v e l de la actividad e c o n ó m i c a i n t e r n a y evitar
q u e el c r e c i m i e n t o de las i m p o r t a c i o n e s p r o v o c a r a mayores desequilibrios
e n las cuentas externas; e) la r e a l i z a c i ó n de u n ajuste fiscal progresivo, a pla-
zo m e d i o , basado en la r e c u p e r a c i ó n de la carga t r i b u t a r i a , e n el creciente
c o n t r o l d e l gasto p ú b l i c o y e n reformas estructurales (de la seguridad social,
a d m i n i s t r a t i v a y t r i b u t a r i a ) , que e q u i l i b r a r a "en d e f i n i t i v a " las cuentas p ú -
b l i c a s ; / ) n o ofrecer e s t í m u l o s directos a actividades e c o n ó m i c a s e s p e c í f i c a s ,
l o que significaba c o n d e n a r las p o l í t i c a s industriales sectoriales, y, c u a n d o
m u c h o , p e r m i t i r e s t í m u l o s h o r i z o n t a l e s a la actividad e c o n ó m i c a - e x p o r -
taciones, p e q u e ñ a s empresas, etc.—, ya que el Estado d e b e r í a concentrarse
e n la p r e s e r v a c i ó n de la c o m p e t e n c i a , a t r a v é s de la r e g u l a c i ó n y fiscaliza-
c i ó n de las actividades productivas, sobre t o d o de los servicios p ú b l i c o s (pe-
r o n o estatales). 2 2
E n t r e el lanzamiento d e l Plan Real y m a r z o de 1995, esa perspectiva fun-
damentalista d o m i n ó p l e n a m e n t e la p o l í t i c a e c o n ó m i c a . Se p e r m i t i ó la valo-
r a c i ó n d e l real hasta casi 0.80 p o r d ó l a r , c o n l o que se e s t a n c ó de m a n e r a dra-
m á t i c a la i n f l a c i ó n y, e n consecuencia, a u m e n t ó e x t r a o r d i n a r i a m e n t e el
ingreso d i s p o n i b l e de los segmentos m á s pobres de la p o b l a c i ó n . C o n eso, a
pesar de u n a alta tasa de i n t e r é s , la e c o n o m í a - q u e ya estaba acelerada des-
de el c o m i e n z o d e l g o b i e r n o de I t a m a r F r a n c o - p r e s e n t ó u n boom excepcio-
trario, ésta se orienta por un tipo de cambio "de mercado". L a versión "abrasüeñada" de neo-
liberalismo, que d o m i n ó la política económica, veía en la sobrevaluación un medio eficaz de
obligar a las empresas nacionales a buscar r á p i d a m e n t e patrones internacionales de eficiencia,
so pena de tener que salir del mercado. Esta versión es fundamentalista en el sentido de que
se adopta una política de conversión forzada de los que no se encuadran. Sobre el neolibera-
lismo, consúltese Roberto Mangabeira Unger, Democracy Realized -The Progressive Alternative,
Londres-Nueva York, Verso, 1998.
2 2
Esa perspectiva neoliberal tuvo como representantes político-intelectuales característi-
cos, en el gobierno, al ex presidente del Banco Central, Gustavo Franco, al ex secretario de Po-
lítica E c o n ó m i c a , Winston Fritsch; y al ministro de Hacienda, Pedro Malan; fuera del gobier-
no, sus exponentes más notorios fueron algunos economistas de la Pontificia Universidad
Católica de Río de Janeiro (PUC-Río), entre los cuales se destacan Rogério Werneck y Marcelo
dePaivaAbreu.
758 BRASILIO SALLUMJR. F7XL-4
nal, que a m p l i ó la d e m a n d a de i m p o r t a c i o n e s y se convirtió al m i s m o t i e m p o

en u n canal m á s d i l a t a d o para descargar p r o d u c t o s u s u a l m e n t e exportados.
A d e m á s , c o n e l objetivo declarado de evitar que u n a mayor d e m a n d a provo-
cara a u m e n t o s e n los precios, se d e c i d i ó , e n t r e agosto y septiembre, r e d u c i r
las tarifas aduaneras que a t a ñ í a n a los p a í s e s d e l M e r c o s u r , a n t i c i p a n d o así la
tarifa e x t e r n a c o m ú n , que s e r í a i m p l a n t a d a e n e n e r o de 1995. T o d o eso lle-
vó a u n a r e v e r s i ó n de los saldos d e l c o m e r c i o e x t e r i o r b r a s i l e ñ o , positivos
desde 1987. E n n o v i e m b r e de 1994 los déficit comerciales c o m e n z a r o n ya a
aparecer, y e n d i c i e m b r e superaron los m i l m i l l o n e s de d ó l a r e s .
Desde el á n g u l o d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l , e l d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o
n o c o n s t i t u í a u n g r a n p r o b l e m a . C o m o l o esencial era alcanzar l o m á s rá-
p i d a m e n t e posible la estabilidad de los precios, era preciso m a n t e n e r apre-
ciada la tasa de c a m b i o p o r u n p e r i o d o p r o l o n g a d o y r e d u c i r , c o n i m p o r t a -
ciones, e l p o d e r q u e t e n í a n los o l i g o p o l i o s p a r a fijar los precios. Déficit
ocasionales e n los servicios y e n e l c o m e r c i o c o n el e x t e r i o r p o d r í a n ser cu-
biertos p o r las reservas de divisas disponibles y p o r los flujos de capitales ex-
ternos. Se c r e í a q u e el a m b i e n t e de estabilidad creado p o r e l Plan Real y las
elevadas tasas de i n t e r é s a t r a e r í a n parte de la e n o r m e masa de capitales dis-
p o n i b l e s e n e l m e r c a d o m u n d i a l . Y que, p o c o a p o c o , e l sistema e c o n ó m i c o
se a p o y a r í a e n bases m á s productivas, de m o d o d e l o g r a r u n a i n s e r c i ó n m á s
e q u i l i b r a d a e n el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , l o q u e r e d u c i r í a la necesidad d e l
a h o r r o e x t e r n o para " c e r r a r " la balanza de pagos.
O b v i a m e n t e , e l supuesto b á s i c o de esta p o l í t i c a n e o l i b e r a l de estabiliza-
c i ó n es u n a visión e x t r e m a d a m e n t e o p t i m i s t a d e l m e r c a d o financiero m u n -
dial y de la rapidez c o n que el "ajuste fiscal" sustituiría al d ó l a r c o m o la nueva
ancla d e l r e a l .
L a crisis m e x i c a n a de d i c i e m b r e 1994 puso de manifiesto los riesgos i m -
plícitos e n la a d o p c i ó n de u n a p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a o r i e n t a d a p o r e l
f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l . Es decir, d e p e n d i e n d o de las circunstancias inter-
nacionales, u n acentuado d e s e q u i l i b r i o de la balanza c o m e r c i a l y de servicios
p o d r í a e n c o n t r a r dificultades para ser financiado c o n capitales externos. E n
el caso e n c u e s t i ó n , las reservas internacionales cayeron, de m á s de 41 m i l m i -
llones de d ó l a r e s e n o c t u b r e de 1994, a 31.4 e n j u n i o de 1995, y s ó l o e n t r e fe-
b r e r o y m a r z o de este ú l t i m o a ñ o se p e r d i e r o n 1.200 m i l l o n e s de d ó l a r e s .
A d e m á s de eso, la e n o r m e a p r e c i a c i ó n c a m b i a r í a puso e n evidencia la
p o s i b i l i d a d de u n a desindustrialización p a r c i a l d e l p a í s , ya q u e para las m u l -
tinacionales de algunos sectores, c o m o e l a u t o m o t r i z , se fue t o r n a n d o m á s
ventajoso i m p o r t a r q u e p r o d u c i r i n t e r n a m e n t e , y p a r a los p r o d u c t o s de las
empresas locales se fue h a c i e n d o cada vez m á s difícil c o m p e t i r c o n los i m -
p o r t a d o s , sin a u m e n t a r las compras de materias p r i m a s y c o m p o n e n t e s e n
el e x t e r i o r .
OCT-DIC2000 B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y D E S A R R O L L I S M O 759
Desde m a r z o de 1995 hasta el final de 1998, el g o b i e r n o b r a s i l e ñ o , f r e n -

te a las consecuencias real o p o t e n c i a l m e n t e negativas d e l f u n d a m e n t a l i s m o
l i b e r a l , t o m ó m e d i d a s compensatorias. Las m á s i m p o r t a n t e s f u e r o n l a crea-
c i ó n de u n sistema de bandas c a m b i a r í a s m ó v i l e s ; l a d e v a l u a c i ó n n o m i n a l y
d e s p u é s r e a l , a u n q u e suave, d e l t i p o de c a m b i o ; 2 3 e l a u m e n t o de las tarifas
aduanales p a r a algunos p r o d u c t o s industriales; u n a p o l í t i c a i n d u s t r i a l para
e l sector a u t o m o t r i z ; u n a u m e n t o e x t r a o r d i n a r i o d e l v o l u m e n de p r é s t a m o s
p o r parte d e l B a n c o N a c i o n a l de D e s e n v o l v i m e n t o E c o n ó m i c o e Social, c o n
tasas de i n t e r é s especiales (a largo p l a z o ) ; p r o g r a m a c i ó n de inversiones e n
sociedad c o n l a iniciativa privada p a r a la r e c u p e r a c i ó n de l a i n f r a e s t r u c t u r a
d e l p a í s ( P r o g r a m a Brasil e n A c c i ó n ) ; p r o g r a m a s de e s t í m u l o a la exporta-
c i ó n , t a n t o p o r m e d i o de e x e n c i ó n de impuestos p a r a p r o d u c t o s a g r í c o l a s ,
c o m o a través de financiamiento c o n intereses subsidiados; r e n e g o c i a c i ó n de
las deudas a g r í c o l a s ; programas especiales de financiamiento para sectores
industriales seleccionados, para p e q u e ñ a s y medianas empresas, etcétera.
É s t e n o es e l lugar para analizar cada u n a d e esas iniciativas, pero l a ma-
y o r í a de ellas c o n t r i b u y ó a la p r e s e r v a c i ó n y r e e s t r u c t u r a c i ó n d e l sistema eco-
n ó m i c o n a c i o n a l y de varios sectores e s p e c í f i c o s ( c o m o e l t e x t i l y e l d e l cal-
z a d o ) . L o q u e interesa es q u e l a mayor parte d e esas m e d i d a s tuvo c o m o
f u e n t e d e i n s p i r a c i ó n l o q u e h e m o s d e n o m i n a d o liberal-desarrollismo, c o n e l
cual e l viejo desarrollismo de los a ñ o s c i n c u e n t a a setenta renace bajo pre-
d o m i n i o l i b e r a l . E n esa v e r s i ó n d e l l i b e r a l i s m o t a m b i é n se d a p r i o r i d a d a la
e s t a b i l i z a c i ó n m o n e t a r i a , p e r o l a u r g e n c i a c o n q u e se le persigue aparece
c o n d i c i o n a d a p o r los efectos destructivos que las p o l í t i c a s antiinflacionarias
p u e d e n ocasionar e n e l sistema p r o d u c t i v o . Por eso, se c o m b a t e el radicalis-
m o de los fundamentalistas, se exige u n t i p o d e c a m b i o n o sobrevaluado, de
f o r m a que se eviten déficit e n l a balanza de cuentas corrientes (comercial y
de servicios), e intereses m e n o r e s p a r a n o desanimar l a p r o d u c c i ó n y l a i n -
v e r s i ó n . E n otras palabras: la c o m b i n a c i ó n d e u n t i p o d e c a m b i o menos valo-
rizado e intereses "razonables" n o p r o v o c a r í a u n a brusca c a í d a de l a infla-
c i ó n , p e r o sí m e n o s desequilibrios e n la e c o n o m í a d o m é s t i c a c o n r e l a c i ó n a l
2 3
E n marzo de 1995, el Banco Central creó un sistema de bandas -techos máximos y mí-
n i m o s - d e variación cambiaría, con lo que provocó una devaluación del real con relación al
dólar de 6%. A partir de allí y a lo largo de 1996, el Banco promovió minidevaluaciones cam-
biarías que a c o m p a ñ a b a n aproximadamente la variación de los precios al mayoreo. Desde el
final de 1996, con la perspectiva de la formación de un déficit acentuado en la balanza co-
mercial, se inició un proceso de devaluación más intenso que el de la inflación doméstica. Sin
embargo, esas alteraciones no fueron reconocidas como una política. Sólo a partir de la crisis
asiática de 1998, el gobierno admitió que su política cambiaría implicaba una devaluación del
real de 7.5% anual en relación con la moneda estadounidense.
e x t e r i o r y, así, m e n o r d e p e n d e n c i a de los aportes de capital extranjero para

e q u i l i b r a r la balanza de pagos. Ese desarrollismo sigue siendo estatizante, pe-
r o su f o c o se h a a m p l i a d o para i n c l u i r las actividades productivas e n general,
desde la a g r i c u l t u r a hasta los servicios. A d e m á s de eso, sus partidarios, a d i -
f e r e n c i a de sus antecesores de los a ñ o s c i n c u e n t a , n o aspiran a c o n s t r u i r u n
sistema i n d u s t r i a l integrado e n el p a í s . A s p i r a n a que la p r o d u c c i ó n local ten-
ga u n a p a r t i c i p a c i ó n significativa en el sistema e c o n ó m i c o m u n d i a l . N o obs-
tante, ese desarrollismo l i m i t a d o p o r el m o l d e l i b e r a l apenas ve c o n buenos
ojos la presencia de m o d o s b i e n delimitados de i n t e r v e n c i ó n del Estado e n el
sistema p r o d u c t i v o . Así, desde esa perspectiva, las p o l í t i c a s industriales sec-
toriales se ven favorecidas, p e r o siempre que sean limitadas en el tiempo y
parsimoniosas e n c u a n t o a los subsidios. Tales p o l í t i c a s t e n d r á n p o r objeto
n o la s u s t i t u c i ó n de i m p o r t a c i o n e s a c u a l q u i e r p r e c i o , sino e l a u m e n t o de la
c o m p e t i t i v i d a d sectorial y, c u a n d o m u c h o , "la mayor densidad de las cadenas
productivas" para desarrollar e n el p a í s el m á x i m o posible de actividades eco-
n ó m i c a s c o n patrones internacionales de p r o d u c t i v i d a d . 2 4
A pesar de u n a cierta f l e x i b i l i z a c i ó n de la p o l í t i c a c a m b i a r í a y de la
a d o p c i ó n p a u l a t i n a de m e d i d a s " c o m p e n s a t o r i a s " inspiradas en el liberal-
desarrollismo, el f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l s i g u i ó c o n s t i t u y e n d o el eje de la
p o l í t i c a e c o n ó m i c a . Es decir, si b i e n el ajuste fiscal " d e f i n i t i v o " c o n t i n u ó
siendo postergado a l o largo d e l p e r i o d o de Cardoso ( e n f u n c i ó n de las
dificultades e intereses p o l í t i c o s i n m e d i a t o s d e l g o b i e r n o ) , v a l o r i z a c i ó n
c a m b i a r í a y tasas altas de i n t e r é s f u e r o n convertidas e n i n s t r u m e n t o s per-
m a n e n t e s de la e s t a b i l i z a c i ó n .
Este c o n j u n t o de p o l í t i c a s g u b e r n a m e n t a l e s p r o v o c ó u n a d i s t r i b u c i ó n
de recursos e c o n ó m i c o s que a l t e r ó de m a n e r a decisiva las posiciones re-
lativas de los segmentos s o c i o e c o n ó m i c o s que se e n c o n t r a b a n e n la base
d e l n u e v o b l o q u e h e g e m ó n i c o . 2 5 Esto es l o que se v e r á e s q u e m á t i c a m e n t e
a continuación.
E n p r i m e r lugar, el p r e d o m i n i o n e o l i b e r a l e n la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó -
m i c a f r a g i l i z ó de m a n e r a d r a m á t i c a la e c o n o m í a n a c i o n a l f r e n t e al sistema
financiero m u n d i a l . Es c i e r t o que ese r e s u l t a d o n o se d e b i ó s ó l o a la políti-
2 4
Los partícipes de esa perspectiva dentro del gobierno son y han sido, entre otros, el
ministro José Serra y los ex ministros Luiz Carlos Mendonca de Barros y Luiz Carlos Bresser Pe¬
reira, así como el secretario de Política E c o n ó m i c a y, después, de la Camex [Cámara de Ex-
portación] J o s é Roberto Mendonca de Barros. Fuera del gobierno se incluye una enorme can-
tidad de economistas, con Antonio Delfim Netto al frente; periodistas económicos, como Luiz
Nassif y Celso Pinto, etcétera.
2 5
T a m b i é n se produjeron efectos sobre los dominados, pero no es posible tratar de
eso aquí.
ca m a c r o e c o n ó m i c a . A ella se s u m a r o n p a r a d e s e q u i l i b r a r e l i n t e r c a m b i o
c o n e l e x t e r i o r los m u c h o s a ñ o s de relativo estancamiento e c o n ó m i c o e
i n e s t a b i l i d a d m o n e t a r i a , así c o m o la a p e r t u r a c o m e r c i a l . D e c u a l q u i e r m o -
d o , ese d e s e q u i l i b r i o c r ó n i c o i n c r e m e n t ó la d e p e n d e n c i a de la e c o n o m í a
n a c i o n a l c o n r e l a c i ó n al sistema financiero m u n d i a l , pues fue necesario de-
m a n d a r v o l u m i n o s o s ingresos l í q u i d o s de capital e x t r a n j e r o p a r a e q u i l i b r a r
l a balanza de pagos.
Veamos eso m á s de cerca. E n contextos e n los que las relaciones e n t r e
u n a e c o n o m í a n a c i o n a l y e l sistema financiero m u n d i a l son normales, e l
g r a d o de f r a g i l i d a d e x t e r n a se altera s e g ú n las necesidades que esa econo-
m í a tenga de r e c u r r i r al m e r c a d o financiero i n t e r n a c i o n a l p a r a c u b r i r su
d é f i c i t e x t e r n o c o r r i e n t e y sus deudas a c o r t o p l a z o . 2 6 C u a n t o m a y o r sea e l
v o l u m e n de recursos externos que tenga que o b t e n e r p a r a e q u i l i b r a r sus
cuentas, m a y o r s e r á la p r o b a b i l i d a d de que u n c a m b i o e n las c o n d i c i o n e s
d e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de capitales afecte sus flujos de financiamiento,
e x p o n i e n d o la m o n e d a n a c i o n a l al p e l i g r o de ocasionales ataques especu-
lativos e n busca de su d e v a l u a c i ó n . E l siguiente c u a d r o m u e s t r a la e v o l u c i ó n
de la f r a g i l i d a d financiera e x t e r n a b r a s i l e ñ a e n t r e 1 9 9 2 y 1 9 9 7 , y la coteja
c o n el c o m p o r t a m i e n t o negativo de la balanza c o m e r c i a l d u r a n t e e l m i s m o
periodo.27
F r a g i l i d a d financiera e x t e r n a y saldo de la balanza c o m e r c i a l
-5 000 J Lo
1/97 11/97 III/97IV/97 1/97 n/97 ffl/97 IV/97 1/97 11/97 111/97 W/97 1/97 11/97 m/97 W/97 1/97 n/97 ID/97IV/97 »7 11/97 HI/97 IV/97
- BC —O- IFE
2 6
E l concepto de fragilidad financiera se origina en H . Minski; fue reelaborado y adap-
tado para la e c o n o m í a brasileña por Luiz Fernando Rodrigues de Paula y Antonio J o s é Alves
J ú n i o r , en "Fragilidade financeira extema e os limites da política cambial do real", Revista de
Economía Política, vol. 19, n ú m . 1 (73), enero-marzo de 1999, p. 79.
2 7
E n el artículo antes citado se encuentra un análisis e c o n ó m i c o de la evolución de la fra-
gilidad durante el Plan Real, y también explicaciones referentes a los cálculos de los índices a
partir de los datos de la balanza de pagos del Banco Central.
762 B R A S I L I O S A L L U M JR. Í7XL-4
L a crisis m e x i c a n a de fines de 1994, la crisis a s i á t i c a de 1997 y la m o r a -

t o r i a de Rusia, e n agosto de 1998, p r o p i c i a r o n ataques especulativos c o m o
el m e n c i o n a d o . E n todas esas situaciones críticas, Brasil p e r d i ó g r a n canti-
d a d de reservas internacionales y el g o b i e r n o r e a c c i o n ó de m a n e r a similar:
m a n t u v o la estabilidad de la m o n e d a elevando de m o d o d r á s t i c o la tasa de
i n t e r é s p a r a preservar las reservas y d i s m i n u i r la actividad e c o n ó m i c a i n t e r -
n a y el d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o . 2 8
Es v e r d a d que, a causa de los choques externos, las p o l í t i c a s " c o m p e n -
satorias" f u e r o n siendo adoptadas cada vez m á s e n f á t i c a m e n t e , i n c l u y e n d o
u n a leve d e v a l u a c i ó n real de la tasa c a m b i a r í a . Pero n o f u e r o n suficientes
p a r a c o m p e n s a r la f r a g i l i d a d financiera e x t e r n a , sobre t o d o p o r q u e la si-
t u a c i ó n i n t e r n a c i o n a l se h a b í a t o r n a d o bastante m á s inestable que e n la
é p o c a d e l l a n z a m i e n t o d e l Plan Real. E l resultado es c o n o c i d o : crisis suce-
sivas, hasta el "ataque" final c o n t r a el real, e n los p r i m e r o s d í a s d e l segundo
m a n d a t o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso, que a c a b ó p r o v o c a n d o la trans-
f o r m a c i ó n c o m p l e t a d e l r é g i m e n c a m b i a r i o (hacia el c a m b i o f l u c t u a n t e ) y
la consecuente d e v a l u a c i ó n d e l r e a l e n casi 50 p o r c i e n t o .
E n segundo lugar, la estrategia de e s t a b i l i z a c i ó n p r i v i l e g i ó la esfera fi-
n a n c i e r a frente a las actividades de p r o d u c c i ó n - c o m e r c i a l i z a c i ó n de bienes y
servicios. Así, a pesar de la r e d u c c i ó n d e l peso de las instituciones financieras
en el PIB, las políticas monetaria y c a m b i a r í a h a n funcionado permanentemen-
te c o m o bombas de succión de los r e n d i m i e n t o s correspondientes a los seg-
m e n t o s e c o n ó m i c o s de la ó r b i t a d e l Estado, t r a n s f i r i é n d o l o s hacia el c o n j u n -
to de los poseedores de títulos financieros, t a n t o extranjeros c o m o locales.
D e n t r o de ese c u a d r o g e n e r a l , a d v i é r t a s e que la p o l í t i c a de c o n t e n c i ó n
p e r m a n e n t e de las actividades e c o n ó m i c a s se t r a d u j o e n bajas tasas de cre-
c i m i e n t o d e l p r o d u c t o y, a p a r t i r de 1997, e n altos í n d i c e s de d e s e m p l e o . 2 9
2 8
L a política de desaceleración adoptada después de la crisis mexicana provocó, de
acuerdo con la CNI [Confederación Nacional de la Industria], un año de reducción de los ín-
dices de producción industrial (abril de 1995 a marzo de 1996), siendo que entre agosto de
1995 y marzo de 1996 los índices cayeron por debajo de cero. A partir de abril de este último
año se observó una recuperación, aún vacilante, de las actividades industriales. E l primer se-
mestre de 1997 fue de clara mejoría, lo que provocó un fuerte déficit en la balanza de comer-
cio exterior de ese año. A raíz del estallamiento de la crisis asiática de fines de 1997, el Banco
Central volvió a elevar drásticamente la tasa de interés, con lo que provocó una nueva desace-
leración de las actividades económicas.
2 9
De acuerdo con el 1BGE Instituto Brasileño de Geografía y Estadística], en el periodo pos-
terior al real (del 1 de julio de 1994 en adelante), las tasas de crecimiento del PIB y las tasas me-
dias anuales de desempleo abierto (30 días) fueron, respectivamente, de 7.81% y 4.84% en
1994-1995; de 0.45% y 5.75% en 1995-1996; de 5.39% y 5.77% en 1996-1997; de 1.41% y 7.37%
en 1997-1998 y de -0.67% y 8.32% en 1998-1999. Las tasas de crecimiento del PIB parten de la ba-
se cero. Las tasas medias anuales de desempleo fueron cedidas gentilmente por Alvaro Comin.
D e esta m a n e r a , a u n q u e la estabilidad de la m o n e d a haya p r o v o c a d o , al

p r i n c i p i o , ganancias reales p a r a los segmentos asalariados m e n o s favore-
cidos, la c o n t i n u i d a d de u n a p o l í t i c a de cambio sobrevaluado y altas tasas de
i n t e r é s h a v e n i d o p r o d u c i e n d o , desde 1 9 9 6 , u n a r e g r e s i ó n de ese proceso y
u n a acentuada transferencia de ingreso hacia los poseedores de haberes
financieros.
O t r o p u n t o p o r destacar es que la p e r p e t u a c i ó n de las p o l í t i c a s cambia-
ría y m o n e t a r i a e n s u s t i t u c i ó n d e l ajuste fiscal a c a b ó p o r elevar s i s t e m á t i c a -
m e n t e el e n d e u d a m i e n t o p ú b l i c o , sobre t o d o c o n acreedores i n t e r n o s , 3 0 de
t a l m o d o que d u r a n t e el ú l t i m o a ñ o d e l p r i m e r g o b i e r n o de Cardoso el pa-
g o de intereses p a s ó a ser el p r i n c i p a l factor explicativo d e l c r e c i m i e n t o d e l
d é f i c i t p ú b l i c o , m a y o r que el déficit de la seguridad social y p r i v a d a . 3 1 Eso
significa que, incluso c u a n d o los p a r á m e t r o s b á s i c o s de la p o l í t i c a e c o n ó m i -
ca hayan sido alterados, la d e u d a p ú b l i c a d e m a n d a r á la c o n t i n u a c i ó n de m u y
elevadas transferencias de recursos d e l c o n j u n t o de la sociedad al Estado, de
m o d o que é s t e p u e d a satisfacer a sus acreedores.
Si h u b i e r a p r e d o m i n a d o e n la p o l í t i c a e c o n ó m i c a el ala liberal-desarro-
llista del b l o q u e h e g e m ó n i c o , el i m p a c t o sobre las fracciones s o c i o e c o n ó m i -
cas h a b r í a sido c o m p l e t a m e n t e d i s t i n t o . Es m u y p r o b a b l e que la i n f l a c i ó n n o
h u b i e r a c a í d o de m a n e r a tan acentuada, p e r o e n c o m p e n s a c i ó n los r e n d i -
m i e n t o s financieros n o se h a b r í a n visto tan privilegiados f r e n t e a los deriva-
dos de las actividades productivas y d e l trabajo. Por eso, hay que r e e x a m i n a r
las interpretaciones que consideran al g o b i e r n o de Cardoso c o m o e x p r e s i ó n
d e la conquista d e l p o d e r p o l í t i c o p o r la b u r g u e s í a paulista, o que a f i r m a n
q u e , desde las elecciones de 1 9 9 4 , los "paulistas" e s t a r í a n e n e l p o d e r . 3 2 Vale
r e c o r d a r que el e m p r e s a r i a d o i n d u s t r i a l paulista se m a n i f e s t ó e n varias oca-
siones c o n t r a la p o l í t i c a e c o n ó m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e , y
q u e dicha p o l í t i c a fue c o m a n d a d a p o r economistas o r i u n d o s de la Pontificia
U n i v e r s i d a d C a t ó l i c a de R í o de J a n e i r o , e n s i n t o n í a c o n la o r t o d o x i a l i b e r a l
d o m i n a n t e e n esa i n s t i t u c i ó n . E n efecto, la a r g u m e n t a c i ó n desarrollada has-
ta a q u í muestra que, antes que tener afinidades c o n la b u r g u e s í a paulista o
incluso c o n u n a abstracta m o d e r n i d a d de m e r c a d o representada p o r los pau-
listas, el g o b i e r n o F e r n a n d o H e n r i q u e t e n d i ó a afinarse c o n las orientaciones
3 0
Entre diciembre de 1994 yjulio de 1998, la deuda líquida total del sector público pasó
de 28.1% a 38.1% del PIB (36.3% sólo referente a los acreedores internos). Véase Alexandre
Schwartsman, op. át, p. 21.
31 Ibid.,
pp. 20-21.
Me refiero aquí, respectivamente, a los excelentes trabajos ya citados de Luiz Werneck
3 2
Vianna, " O coroamento da Era Vargas", y de Rubem Barboza Filho, "FHC: os paulistas no poder".
764 BRASILIO S A L L U M JR. Í7XL-4
de a q u e l l o que Chesnais d e n o m i n a capitalismo mundial financierizadoP Y l o

hizo a pesar de la resistencia que h a b í a d e n t r o d e l g o b i e r n o , fuera de él, pe-
r o a u n e n el i n t e r i o r d e l nuevo b l o q u e h e g e m ó n i c o , y e n el c o n j u n t o de las
fuerzas contrarias a esta nueva f o r m a c i ó n p o l í t i c a .
E l Estado, p o r o t r a parte, r e o r i e n t ó sus p o l í t i c a s c o n r e l a c i ó n a los sec-
tores s o c i o e c o n ó m i c o s . L o m á s i m p o r t a n t e y l o m á s obvio: las empresas esta-
tales d e j a r o n de ser los pilares de la p o l í t i c a estatal. N o s ó l o son privatizadas
c o n r a p i d e z , sino que sectores antes a t e n d i d o s p o r servicios de la a d m i n i s -
t r a c i ó n d i r e c t a se t r a n s f i e r e n al c u i d a d o de empresas privadas. E l e j e m p l o
m á s n o t a b l e a q u í es el de las carreteras, cuyo m a n t e n i m i e n t o o construc-
c i ó n h a n sido concesionados a empresas privadas a c a m b i o de la e x p l o -
t a c i ó n de los servicios que prestan - c u o t a s de t r á n s i t o y a r r e n d a m i e n t o de
los t e r r e n o s p ú b l i c o s situados al m a r g e n . Esta r e d u c c i ó n de las f u n c i o n e s
empresariales d e l Estado n o e l i m i n ó p e r o sí t r a n s f o r m ó p r o f u n d a m e n t e e l
i n t e r v e n c i o n i s m o estatal, que h a v e n i d o e x p a n d i e n d o sus funciones n o r -
mativas y de c o n t r o l - s i g u i e n d o e l m o d e l o de la agencia r e g u l a d o r a de te-
l e c o m u n i c a c i o n e s ( A n a t e l ) - , al t i e m p o q u e preserva g r a n parte de su ca-
p a c i d a d de m o l d e a r las actividades e c o n ó m i c a s p o r m e d i o de las c o m p r a s
de bienes y servicios.
L a empresa p r i v a d a n a c i o n a l t a m b i é n d e j ó de ser e l foco p r i v i l e g i a d o de
las p o l í t i c a s d e l Estado. Si b i e n é s t e conserva su t e n d e n c i a i n d u s t r i a l i z a n t e ,
c o m o se v i o , n o h a h a b i d o hasta a h o r a n i n g ú n i n d i c i o , n i de i n t e n c i ó n gu-
b e r n a m e n t a l n i de r e i v i n d i c a c i ó n empresarial, referente al desarrollo de u n a
i n d u s t r i a p r o p i a m e n t e n a c i o n a l . A l c o n t r a r i o , j u n t o a la e q u i p a r a c i ó n cons-
t i t u c i o n a l de las empresas extranjeras c o n las nacionales, la o r i e n t a c i ó n
b á s i c a d e l Estado h a i d o e n el sentido de atraer al m á x i m o las inversiones
extranjeras y p r o m o v e r su a s o c i a c i ó n c o n las empresas nacionales. L o que se
r e i v i n d i c a e n las asociaciones empresariales n o es privilegiar las empresas
nacionales, sino r e d u c i r sus desventajas competitivas i g u a l a n d o sus c o n d i -
ciones —tributarias, de tasas de i n t e r é s , de i n f r a e s t r u c t u r a , e t c . - c o n respec-
to a aquellas de que d i s p o n e n las extranjeras.
Hasta el p r o p i o sistema de f í n a n c i a m i e n t o estatal fue m o l d e a d o p o r
esta o r i e n t a c i ó n " i g u a l a d o r a " , p a r a d e c i r l o m e n o s . E n v e r d a d , este c a m b i o
se i n i c i ó e n el g o b i e r n o de C o l l o r . Y a entonces, e l B a n c o N a c i o n a l de Desa-
r r o l l o E c o n ó m i c o y Social (BNDES) fue a u t o r i z a d o a financiar empresas ex-
tranjeras c u a n d o é s t a s c a p t a r a n recursos externos, y, c o n a u t o r i z a c i ó n de la
3 3
Cfr. François Chernais, " A fisonomía das crises no capitalismo mundializado", NovosEs-
tudos Cebrap, núm. 52, noviembre de 1998, y François Chernais (coord.), A mundializaçào fi-
nancera - genèse, cusios e riscos, S á o Paulo, X a m á , 1998.
Presidencia de la R e p ú b l i c a , a u n c u a n d o n o lo h i c i e r a n . E n la é p o c a e n que
e l g o b i e r n o trataba de volver atrayente al sector de c o m u n i c a c i o n e s p a r a las
inversiones extranjeras, e n 1997, la Presidencia de la R e p ú b l i c a , al a m p a r o
d e u n a " m e d i d a p r o v i s o r i a " * , a u t o r i z ó p r é s t a m o s de los bancos oficiales a
empresas de capital e x t r a n j e r o que o p e r a b a n e n sectores considerados p r i o -
ritarios, c o m o el de telecomunicaciones, sin que i m p o r t a r a la fuente de
recursos.
Sin e m b a r g o , el g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso hizo m á s que
" i g u a l a r " las c o n d i c i o n e s p a r a las empresas extranjeras y nacionales. L a po-
lítica de e s t a b i l i z a c i ó n (altas tasas de i n t e r é s - c a m b i o sobrevaluado) desvalo-
r i z ó , p o r sí sola, las empresas locales p o r q u e c o n t r i b u y ó a su descapitaliza-
c i ó n y f a v o r e c i ó a las empresas m u l t i n a c i o n a l e s , e n la m e d i d a e n que é s t a s
d i s p o n e n de financiamiento e x t e r n o , a d e m á s de otras ventajas que su ta-
m a ñ o y su presencia e n varios mercados les o t o r g a n . E l Estado ( e n los nive-
les federal y estatal) b u s c ó s i s t e m á t i c a m e n t e atraer empresas multinacionales
p a r a dos sectores clave de la i n d u s t r i a , el a u t o m o t r i z y el de t e l e c o m u n i c a -
ciones, n o s ó l o m o d u l a n d o la l e g i s l a c i ó n t r i b u t a r i a y el sistema de financia-
m i e n t o , sino t a m b i é n a través de "invitaciones" y otras iniciativas destinadas
a "vender" Brasil c o m o destino p r i o r i t a r i o para el capital e x t r a n j e r o . Este
c o n j u n t o de i n c e n t i v o s i m p l í c i t o s y e x p l í c i t o s c o n t r i b u y ó sin d u d a a l g u n a al
sustancial a u m e n t o v e r i f i c a d o e n la p a r t i c i p a c i ó n de las empresas de capital
e x t r a n j e r o e n los p r i n c i p a l e s mercados, f r e n t e a las de capital n a c i o n a l . 3 4
Por o t r o l a d o , la p r i o r i d a d que el nacional-desarrollismo d a b a a la indus-
t r i a d e s a p a r e c i ó , o casi l o h i z o . E n el á m b i t o d e l BNDES, p r i n c i p a l agente
financiero de la i n d u s t r i a l i z a c i ó n d e l p a í s , fue notable la d i v e r s i f i c a c i ó n sec-
t o r i a l de las empresas atendidas. A d e m á s de la i n d u s t r i a , las actividades
comerciales (centros de c o m p r a ) , turísticas (parques de d i v e r s i ó n ) , a g r í c o -
las y otras, pasaron a ser financiadas.
E n c o n t r a p a r t i d a , la a g r i c u l t u r a empresarial c o b r ó u n a inusitada pree-
m i n e n c i a en la g e s t i ó n e c o n ó m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e . A l
l a d o de m e d i d a s que b e n e f i c i a r o n d i r e c t a m e n t e al s e c t o r , 3 5 las autoridades
g u b e r n a m e n t a l e s se p e r c a t a r o n de que la a g r i c u l t u r a b r a s i l e ñ a - e n las nue-
* Decreto del Ejecutivo que funciona como ley mientras no es aprobado o rechazado por
el Congreso. [T.]
3 4
E l indicador más general de los cambios en la participación es el aumento muy lento
del peso de las inversiones en el PIB, comparado con el crecimiento extraordinario de las in-
versiones extranjeras directas en el país, que transformaron a Brasil en el segundo destino más
importante entre ios países "emergentes" (China es el primero).
3 5
Las deudas de los agricultores fueron renegociadas -se concedieron periodos de mo-
ratoria, los plazos fueron alargados y las tasas de interés reducidas. Con eso se abrió la opor-
vas circunstancias, de c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l m á s abierta— era m u y

c o m p e t i t i v a , a u n e n c o n d i c i o n e s adversas de infraestructura, f i n a n c i a m i e n -
to y c a m b i o . Por eso, el sector se volvió o b j e t o de especial p r e o c u p a c i ó n
p a r a el g o b i e r n o , t a m b i é n e n e l p l a n o i n t e r n a c i o n a l . A p a r t i r de 1996 y,
especialmente, e n 1997 - e n o c a s i ó n de las discusiones sobre la A s o c i a c i ó n
de L i b r e C o m e r c i o de las A m é r i c a s (ALCA) y e n t o r n o de u n a c u e r d o de
l i b r e c o m e r c i o c o n la U n i ó n Europea—, las cuestiones a g r í c o l a s y el c o m -
bate al p r o t e c c i o n i s m o estadounidense y e u r o p e o o c u p a r o n u n a p o s i c i ó n
c e n t r a l e n la agenda de la d i p l o m a c i a b r a s i l e ñ a .
Las transformaciones o c u r r i d a s e n el ejercicio d e l p o d e r n o f u e r o n t a n
d r á s t i c a s c o m o p a r a r o m p e r c o n u n p a r á m e t r o b á s i c o de la alianza nacio-
nal-desarrollista, la naturaleza i n t o c a b l e de la p r o p i e d a d agraria. Es v e r d a d
que la m i s m a e s t a b i l i z a c i ó n m o n e t a r i a r e d u j o d r a m á t i c a m e n t e el valor de l a
p r o p i e d a d t e r r i t o r i a l c o m o f u e n t e de a p r o p i a c i ó n de riqueza, al devaluar
la t i e r r a e n 4 5 % , e n p r o m e d i o . Pero, a d e m á s de eso, p o r iniciativa p r o p i a y
p o r p r e s i ó n social —del M o v i m i e n t o de los Sin T i e r r a (MST), de la Confe-
d e r a c i ó n N a c i o n a l de los T r a b a j a d o r e s e n l a A g r i c u l t u r a ( C o n t a g ) y de l a
Iglesia—, a l o largo de c u a t r o a ñ o s e l g o b i e r n o d e s a r r o l l ó u n extenso p r o -
g r a m a de r e f o r m a agraria. E l p r o g r a m a n o se l i m i t ó a ejecutar u n g r a n n ú -
m e r o de e x p r o p i a c i o n e s n i a establecer a s e n t a m i e n t o s , 3 6 sino que t a m b i é n
se i m p u l s ó u n c o n j u n t o de r e f o r m a s institucionales que buscaban a m p l i a r
la t r i b u t a c i ó n sobre la tierra i m p r o d u c t i v a y a u m e n t a r la i n t e r v e n c i ó n d e l
p o d e r p ú b l i c o e n la estructura de la p r o p i e d a d de la t i e r r a . E l i m p u e s t o te-
r r i t o r i a l r u r a l ( I T R ) se m o d i f i c ó e n 1996, c o n la i n t r o d u c c i ó n de mayores
g r a v á m e n e s p a r a tierras i m p r o d u c t i v a s ( e l m á s alto de ellos equivale a 20%
d e l v a l o r de la t i e r r a i m p r o d u c t i v a p a r a p r o p i e d a d e s c o n m á s de 5 000 hec-
tunidad para nuevas inversiones. Se instituyó una linea de crédito con condiciones muy favo-
rables para la agricultura familiar, el Pronaf [Programa Nacional para la Agricultura Familiar].
Los planes de zafra pasaron a ser divulgados oportunamente, esto es, antes de la toma de de-
cisiones sobre el plantío. E l sistema de seguro agrícola fue reformado para beneficiar a los agri-
cultores que obedecieran a la zonificación definida por el Ministerio de Agricultura. Las ex-
portaciones agrícolas y los componentes técnicos destinados a la agricultura quedaron exentos
del ICMS [impuesto sobre circulación de mercancías y servicios]. E n lugar de la política de pre-
cios mínimos se establecieron mecanismos financieros para aumentar la seguridad de la co-
mercialización de la cosecha. Buena parte de las obras de infraestructura del programa "Bra-
sil en Acción" se destinaron a mejorar los conductos de salida de los productos agrícolas.
3 6
E n el periodo comprendido entre 1965 y 1984 fueron asentadas cerca de 208 889 fa-
milias, las cuales recibieron terrenos de 54 ha en promedio; entre 1995 y 1997 el n ú m e r o de
familias fue de 193 667, con parcelas de 44 ha en promedio. Datos tomados de J o s é Vicente
Tavares, "Relatorio final do projeto 'Conflictos Sociais Agrarios'", Convenio FAO-INCRA-IFLCH-
UFRGS, diciembre de 1998.
OCT-DIC 2000 B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO 767
t á r e a s y m e n o s de 30% de e x p l o t a c i ó n ) , y se e s t i p u l ó que el v a l o r de la tie-

r r a ociosa s e r í a declarado p o r el p r o p i e t a r i o y serviría c o m o v a l o r m á x i m o
p a r a efectos de e x p r o p i a c i ó n . E n la e x p r o p i a c i ó n se i m p i d i ó el e m p l e o de
m e d i d a s dilatorias p o r parte de p r o p i e t a r i o s de tierras i m p r o d u c t i v a s .
Estas iniciativas n o d e b e n ser subestimadas. Sin e m b a r g o , sus efectos es-
t u v i e r o n lejos de c o r r e s p o n d e r a las expectativas iniciales. E n p r i m e r lugar,
l a r e c a u d a c i ó n d e l I T R n o p r o d u j o alteraciones sustanciales ( l o q u e ya era
d e esperarse p o r la f a c i l i d a d c o n que su r e f o r m a fue a p r o b a d a p o r la "frac-
c i ó n r u r a l i s t a " d e l C o n g r e s o ) y, e n segundo, los asentamientos establecidos
se c o n c e n t r a r o n p r e f e r e n t e m e n t e e n las regiones de o c u p a c i ó n r e c i e n t e y
n o e n las a n t i g u a s . 3 7 Eso es i n d i c a t i v o de la g r a n capacidad de resistencia de
l a vieja estructura agraria y de sus representantes, incluso c u a n d o n o cuen-
t a n c o n el respaldo d e l P o d e r Ejecutivo y d i s p o n e n de pocos portavoces
explícitos.
E S T R A T E G I A POLÍTICA Y G E S T I Ó N ECONÓMICA
L a e x p o s i c i ó n a n t e r i o r , pese a tocar s ó l o algunos aspectos de la p o l í t i c a

g u b e r n a m e n t a l , i n d i c a c l a r a m e n t e q u e , a l o largo d e l p r i m e r m a n d a t o de
F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso, el g o b i e r n o c o n t r i b u y ó a que o c u r r i e r a n
e n o r m e s t r a n s f o r m a c i o n e s e n el sistema s o c i o e c o n ó m i c o n a c i o n a l y e n sus
r e l a c i o n e s c o n el e x t e r i o r . N o obstante, a pesar de esas transformaciones, o
a causa de ellas, algunos de sus p r i n c i p a l e s objetivos originales n o f u e r o n
alcanzados
E n efecto, t r a n s c u r r i d o s casi c i n c o a ñ o s desde el l a n z a m i e n t o d e l Plan
Real, el g o b i e r n o de Cardoso n o c o n s i g u i ó r e n d i r cuentas p ú b l i c a s estruc-
t u r a l m e n t e e q u i l i b r a d a s , que p u d i e r a n sustituir al d ó l a r c o m o base de la
m o n e d a n a c i o n a l . Ese r e s u l t a d o fue cosechado sin que h u b i e r a d e s v í o s sig-
nificativos respecto d e l neoliberalismo abrasileñado que, desde e l P l a n Real,
d o m i n ó la a d m i n i s t r a c i ó n de la p o l í t i c a m o n e t a r i a y c a m b i a r í a , a u n c u a n d o
a l g u n o s de sus costos se t o r n a r a n cada vez m á s evidentes - c r e c i m i e n t o me-
d i o c r e , favoritismo e n las aplicaciones financieras, d e s n a c i o n a l i z a c i ó n de la
e c o n o m í a , i n t e r c a m b i o d e f i c i t a r i o c r ó n i c o c o n el e x t e r i o r y, finalmente, al-
3 7
E l reparto por grandes regiones entre 1988 y 1997, muestra una concentración de fami-
lias en el norte (38%) y en el noreste (36%), que alcanza un total de 74% de los asentamien-
tos en el país. Este patrón se ha mantenido en los últimos tres años (1995-1997), pues, aunque
el noreste encabece el proceso, con 40% de las familias asentadas, el norte, con 32%, y el cen-
tro-oeste, con 19%, totalizan 51% de los asentamientos recientes. Cfr. Tavares, op. cit.
tas tasas de desempleo. E l eje de la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a se m a n t u v o

constante, incluso e n m e d i o de la i n e s t a b i l i d a d financiera m u n d i a l r e i n a n -
te a p a r t i r de 1997, hasta que el g o b i e r n o se vio e n la necesidad de r o m p e r
el p r o p i o r é g i m e n c a m b i a r i o vigente - n o obstante que t e n í a el respaldo d e l
F M I y de los p a í s e s d e l G - 7 - c o m o ú l t i m o recurso c o n t r a el "ataque especu-
l a t i v o " (fuga de divisas) o c u r r i d o e n el paso de 1998 a 1 9 9 9 . 3 8
¿ C ó m o explicar la insistencia e n esa p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a , si, p o r l o
m e n o s desde m e d i a d o s de 1 9 9 6 , 3 9 ya se s a b í a c o n suficiente s e g u r i d a d que
d i f í c i l m e n t e se l o g r a r í a llegar al final d e l g o b i e r n o de Cardoso c o n finanzas
p ú b l i c a s e s t r u c t u r a l m e n t e equilibradas? De h e c h o , la p e r c e p c i ó n de ese re-
traso era tan g r a n d e que, ya e n esa é p o c a , c o m e n z a b a n los i n t e n t o s de jus-
tificar la r e e l e c c i ó n d e l presidente de la R e p ú b l i c a , p r e c i s a m e n t e p a r a que
h u b i e r a t i e m p o de c o m p l e t a r las "reformas estructurales". ¿ P o r q u é r a z ó n ,
entonces, el g o b i e r n o o p t ó u n a y o t r a vez p o r u n a p o l í t i c a e c o n ó m i c a p r o -
pensa a p r o d u c i r costos sociales i n t e r n o s y riesgos financieros e x t e r n o s m u -
c h o mayores que los que h a b r í a p r o d u c i d o u n a alternativa de t i p o l i b e r a l -
desarrollista?
N o creo que se e n c u e n t r e u n a respuesta c o n v i n c e n t e p a r a esas pre-
guntas e n la d i s c u s i ó n e c o n ó m i c a de las o p c i o n e s que se p r e s e n t a b a n . A u n
c u a n d o el debate e c o n ó m i c o haya sido, y sea, esencial p a r a i d e n t i f i c a r las
probables i m p l i c a c i o n e s s o c i o e c o n ó m i c a s de la e l e c c i ó n g u b e r n a m e n t a l , m i
h i p ó t e s i s es que la o p c i ó n d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l tiene u n a explica-
c i ó n b á s i c a m e n t e p o l í t i c a . E s t á claro que n o fue u n a e l e c c i ó n s i m p l e , h e c h a
de u n a vez p o r todas. L a c u e s t i ó n se p r e s e n t ó varias veces d u r a n t e el m a n -
dato de F e r n a n d o H e n r i q u e , e i n c l u s o antes ( c o n la crisis m e x i c a n a , p o r
e j e m p l o ) . D e s a f o r t u n a d a m e n t e , n o es posible, dados los l í m i t e s de este ar-
t í c u l o , e x a m i n a r el p r o b l e m a e n las coyunturas en que se p r e s e n t ó . T r a t a r é ,
de todos m o d o s , de i d e n t i f i c a r los p r i n c i p a l e s p a r á m e t r o s de las decisiones
p o l í t i c a s tomadas.
3 8
Después de la quiebra del régimen cambiario y de la introducción del cambio fluc¬
tuante, la estabilidad ha sido mantenida gracias a un ajuste fiscal coyuntural-represivo y a la po-
lítica monetaria.
3 9
E l 1*7 de julio de 1996, un año y medio después de que comenzara a tramitar el pro-
yecto de reforma de la seguridad social (básico para el "ajuste fiscal"), el gobierno sufrió varias
derrotas importantes en la C á m a r a de Diputados, al punto de haber sido necesario confiarle
al senador Beni Veras la misión de "recomponer" el proyecto en el Senado, para que pudiera
recomenzar de cero en la Cámara. A d e m á s de la lentitud del trámite y de la creciente disolu-
ción de la reforma de la seguridad social, provocaban pesimismo, con respecto al "ajuste fis-
cal", las dificultades para avanzar en la reforma administrativa y los grandes aumentos del gas-
to público derivados de los reajustes salariales concedidos en 1994 por Itamar Franco y varios
de los gobernadores al final de su mandato.
C r e o que la h i p ó t e s i s m á s consistente para e x p l i c a r la o p c i ó n g u b e r n a -

m e n t a l es bastante simple: p a r a la Presidencia de la R e p ú b l i c a , la preserva-
c i ó n d e l f u n d a m e n t a l i s m o n e o l i b e r a l significaba u n m e d i o decisivo para
asegurar e l c o n t r o l necesario sobre e l sistema p o l í t i c o , ante la perspectiva
d e t e n e r q u e p o n e r en m a r c h a la p e s a d í s i m a agenda de reformas i n s t i t u -
cionales q u e c o n s t i t u í a e l n ú c l e o d u r o d e l p r o g r a m a d e l g o b i e r n o .
M e e x p l i c o . E l objetivo c e n t r a l d e l p r o g r a m a de g o b i e r n o de F e r n a n d o
H e n r i q u e Cardoso era preservar la estabilidad m o n e t a r i a y c a m b i a r el pa-
t r ó n de desarrollo b r a s i l e ñ o , y c o n eso superar la E r a Vargas, que —en pala-
bras d e l p r e s i d e n t e - " a ú n e n t o r p e c e el presente y r e t a r d a e l avance de la
s o c i e d a d " . U n a vez que la E r a Vargas fue p a r c i a l m e n t e "constitucionaliza-
d a " e n 1 9 8 8 , el c o r a z ó n d e l p r o g r a m a d e l n u e v o g o b i e r n o c o n s i s t í a e n u n
c o n j u n t o de proyectos destinados a r e f o r m a r la parte de la C o n s t i t u c i ó n y
a l t e r a r las leyes i n f r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e m a t e r i a l i z a b a n de m o d o i n s t i t u -
c i o n a l el r e m a n e n t e d e l v a r g u i s m o .
C o m o las reformas constitucionales p r o g r a m a d a s eran numerosas y de
m u y difícil a p r o b a c i ó n ( u n a r e f o r m a a la Carta M a g n a r e q u i e r e de tres
q u i n t o s de los votos n o m i n a l e s , e n dos vueltas de v o t a c i ó n e n cada u n a de
las c á m a r a s d e l Congreso N a c i o n a l ) , el g o b i e r n o d e d i c ó la m e j o r p a r t e
d e sus e n e r g í a s a la l u c h a e n la arena p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l . 4 0 E n esa arena,
la c o a l i c i ó n victoriosa e n 1 9 9 4 c o n t ó desde su i n i c i o c o n u n a p o s i c i ó n p o l í -
t i c a e x c e p c i o n a l para realizar sus p r o p ó s i t o s . E l p l e i t o c o n c l u y ó n o s ó l o e n
la v i c t o r i a de la c a n d i d a t u r a de F e r n a n d o H e n r i q u e , sino t a m b i é n e n la ob-
t e n c i ó n d e u n a h o l g a d a m a y o r í a e n el C o n g r e s o N a c i o n a l p o r p a r t e de la
c o a l i c i ó n p a r t i d a r i a de c e n t r o - d e r e c h a (PSDB-PFL-PTB) ,* que se a r t i c u l ó e n
t o r n o d e l candidato t r i u n f a d o r . A d e m á s , los candidatos a g o b e r n a d o r aliados
d e Cardoso g a n a r o n las elecciones e n los p r i n c i p a l e s estados. A s i m i s m o , el
p r e s i d e n t e electo l o g r ó c o n s o l i d a r su m a y o r í a p a r l a m e n t a r i a , al i n c o r p o r a r
a la c o a l i c i ó n o r i g i n a l al m a y o r p a r t i d o b r a s i l e ñ o , e l PMDB,** cuyo c a n d i d a t o
a la p r e s i d e n c i a h a b í a sido f r a g o r o s a m e n t e d e r r o t a d o . Por o t r o l a d o , e n
4 0
Aquí se distinguen tres arenas de disputa por ei poder, según los diferentes tipos de re-
cursos políticos empleados: la arena institucional, donde los actores usan los recursos derivados
de las posiciones institucionales que ocupan; la arena de la influencia, en la que los actores com-
piten entre sí usando como recursos su capacidad de convencimiento (espacio en los medios de
comunicación, liderazgos locales, etc.); y la arena de la coerción, en la que los actores políticos
usan medios físicos para conseguir sus objetivos (huelgas, marchas, lockouts, fuerzas paramilita-
res, etc.). L a propuesta de distinción está en Scott Flanagan, "Models and Methods of Analysis",
en Gabriel Almond et al, Crisis, Cholee and Change, Boston, Little Brown, 1973.
* Partido de la Social Democracia, Partido del Frente Liberal, Partido Laborista [Trabal-
hista] Brasileño. [T.]
* s Partido del Movimiento Democrático Brasileño. [T.]
770 B R A S I L I O S A L L U M JR. Í7XL-4
b u e n a parte de las votaciones, la m a y o r í a g o b i e r n i s t a p o d í a contar c o n los

votos d e l P a r t i d o P o p u l a r B r a s i l e ñ o (PPB), u n p a r t i d o situado a la d e r e c h a
de la alianza oficial. E n c o m p a r a c i ó n , las fuerzas de i z q u i e r d a - m a r c a d a s
p o r el n a c i o n a l i s m o y el estatismo, orientadas hacia la r e c o n s t r u c c i ó n d e l
proyecto nacional-desarrollista e n u n a vertiente favorable a la i n c o r p o r a -
c i ó n de las masas p o p u l a r e s - s ó l o c o n s i g u i e r o n u n a d é b i l presencia e n el
m u n d o p o l í t i c o oficial: cerca de u n q u i n t o de los e s c a ñ o s de la C á m a r a de
D i p u t a d o s y m e n o s a ú n e n el Senado. E l i g i e r o n algunos g o b e r n a d o r e s , pe-
r o é s t o s acabaron m o s t r á n d o s e favorables al p r o y e c t o de r e f o r m a d e l Esta-
d o d e f e n d i d o p o r Cardoso. E n suma, e n la arena i n s t i t u c i o n a l , la c o a l i c i ó n
p o l í t i c o - p a r t i d a r i a afinada c o n la o r i e n t a c i ó n p o l í t i c a d e l p r e s i d e n t e de la
R e p ú b l i c a , a d e m á s d e l Ejecutivo federal, d o m i n a b a c l a r a m e n t e el Legislati-
vo y t e n í a g r a n presencia e n el c o n j u n t o de la f e d e r a c i ó n .
N o obstante, u n a a f i n i d a d p o l í t i c o - i d e o l ó g i c a e n t r e e l Ejecutivo y su
base p a r l a m e n t a r i a n o suele convertirse a u t o m á t i c a m e n t e e n votos favora-
bles a las propuestas g u b e r n a m e n t a l e s . E n el sistema p o l í t i c o b r a s i l e ñ o , esa
c o n v e r s i ó n e s t á p o r l o g e n e r a l asociada t a n t o a la d i s t r i b u c i ó n de recursos
p o l í t i c o s e s p e c í f i c o s p a r a la base p a r l a m e n t a r i a , c o n t r o l a d o s p o r el Ejecuti-
vo y p o r su "dispositivo" de apoyo e n el C o n g r e s o , 4 1 c o m o al "prestigio po-
l í t i c o " d e l g o b i e r n o y d e l presidente, esto es, a la a p r o b a c i ó n difusa que
o b t i e n e n e n t r e la p o b l a c i ó n . Se p u e d e decir que c u a n t o m á s prestigio polí-
tico tiene el g o b i e r n o , m e n o s necesidad tiene de r e c u r r i r a la d i s t r i b u c i ó n
de recursos e s p e c í f i c o s d e n t r o de moldes clientelares.
E n la a r e n a de la i n f l u e n c i a , d o n d e F e r n a n d o H e n r i q u e p o d í a o b t e n e r
parte de ese p r e s t i g i o p o l í t i c o p a r a sí y p a r a su p r o g r a m a , su p o s i c i ó n tam-
b i é n era m u y favorable. Los ó r g a n o s de c o m u n i c a c i ó n de masas y la m a y o r í a
de los " f o r m a d o r e s de o p i n i ó n " ya se h a b í a n a d h e r i d o desde h a c í a m u c h o
t i e m p o a la perspectiva m á s l i b e r a l e i n t e r n a c i o n a l i z a n t e , que o r i e n t a b a al
n u e v o b l o q u e h e g e m ó n i c o . E l p r o p i o p r e s i d e n t e de la R e p ú b l i c a , e n espe-
cial, era p r e s e n t a d o de f o r m a e x t r a o r d i n a r i a m e n t e positiva: b r i l l a n t e inte-
lectual de p r e s t i g i o i n t e r n a c i o n a l ; p o l í t i c o d a d o al d i á l o g o , r e f o r m i s t a m o -
d e r a d o , inatacable e n l o m o r a l ; y a l g u i e n que, a d e m á s de t o d o eso, h a b í a
m o s t r a d o la r a r a c a p a c i d a d de a d m i n i s t r a r , c o n m u c h a h a b i l i d a d , e n la m i -
t a d d e l t o r b e l l i n o e c o n ó m i c o y p o l í t i c o d e l g o b i e r n o de I t a m a r F r a n c o , u n
p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i ó n . Sin e m b a r g o , la s i n t o n í a e n t r e los m e d i o s de co-
4 1
Argelina C. Figueiredo y Fernando Limongi han destacado en varios artículos la fuerza
del control político que el Ejecutivo y su "dispositivo partidario" ejercen sobre la base parla-
mentaria en el Congreso Nacional, que se muestra hasta en la aprobación de medidas impo-
pulares como la reforma de la seguridad social. Cfr. su "Reforma da previdencia e instituicóes
políticas", NovosEstudos Cebrap, núm., 51, julio de 1998.
m u n i c a c i ó n y el g o b i e r n o n o es algo que se m a n t e n g a " n a t u r a l m e n t e " , p o r

i n e r c i a ; d e p e n d e , e n parte, d e l g r a d o e n que la masa de c o n s u m i d o r e s de
esos m e d i o s se muestra receptiva a las p o l í t i c a s gubernamentales.
Es evidente que el d o m i n i o g u b e r n a m e n t a l e n u n a de las arenas sirvió
c o m o r e f u e r z o p a r a c o n t r o l a r la o t r a . N o obstante, l o m á s relevante es que,
t a n t o e n l a arena i n s t i t u c i o n a l c o m o e n la de i n f l u e n c i a , la p o s i c i ó n d o m i -
n a n t e d e l g o b i e r n o y d e l presidente estuvo s i e m p r e a p u n t a l a d a p o r la sim-
p a t í a de la g r a n m a y o r í a de la p o b l a c i ó n , u n f e n ó m e n o derivado de la esta-
b i l i d a d de precios conseguida p o r el Plan Real, y de la consecuente m e j o r í a
t e m p o r a l de las c o n d i c i o n e s de vida. Es explicable: a pesar de su naturaleza
difusa, el prestigio p o p u l a r t e n í a posibilidades de transformarse, ocasional-
m e n t e , e n formas e s p e c í f i c a s y variadas de apoyo p o l í t i c o al g o b i e r n o —bue-
n a r e c e p t i v i d a d a sus mensajes o i m p e r m e a b i l i d a d a las o p i n i o n e s c o n t r a -
rias, d i s p o n i b i l i d a d para la m o v i l i z a c i ó n a favor o p a r a votar p o r candidatos
asociados al g o b i e r n o , e t c é t e r a .
A u n e n la arena coercitiva, d o n d e la o p o s i c i ó n d i s p o n í a de m á s recur-
sos, el r e f e r i d o s e n t i m i e n t o difuso de s i m p a t í a p o p u l a r fue relevante, pues
r e p r e s e n t ó u n o b s t á c u l o a las movilizaciones contrarias al g o b i e r n o y facili-
t ó el c o m b a t e p o l í t i c o a las organizaciones de o p o s i c i ó n que c o n s e g u í a n su-
p e r a r la b a r r e r a . O b s é r v e s e , m i e n t r a s t a n t o , que e n la arena coercitiva el
efecto desmovilizador d e l prestigio p o p u l a r difuso, derivado de la estabili-
z a c i ó n , s ó l o tuvo u n p a p e l c o m p l e m e n t a r i o . L a p r o p i a estabilización r o m p i ó
e l p a t r ó n h a b i t u a l de la l u c h a d i s t r i b u t i v a , es decir, el estilo de m o v i l i z a c i ó n
y l u c h a d e s a r r o l l a d o p o r las organizaciones de asalariados p a r a e n f r e n t a r el
r é g i m e n de i n f l a c i ó n alta e i n d e x a d a . C o n eso, los resultados de las m o v i l i -
zaciones y paros se v o l v i e r o n m á s i n c i e r t o s y las reivindicaciones m á s difíci-
les de alcanzar.
A d e m á s , el g o b i e r n o p r o c u r ó r e d u c i r al m í n i m o las posibilidades de
q u e la o p o s i c i ó n actuara e n la a r e n a coercitiva, t r a t a n d o de d e r r o t a r políti-
c a m e n t e a la C e n t r a l Ú n i c a de los T r a b a j a d o r e s (CUTj.* C o n ese p r o p ó s i t o ,
desde el p r i m e r semestre de 1995 a d o p t ó u n a p o s i c i ó n n o n e g o c i a d o r a y le-
galista p a r a vencer la h u e l g a de los sindicatos p e t r o l e r o s . 4 2 D e esa m a n e r a
esperaba q u e b r a r la espina dorsal d e l sindicalismo de o p o s i c i ó n y d e b i l i t a r
* L a CUT nació dentro del Partido de los Trabajadores y a él se ha mantenido ligada. [T.]
L a paralización, que exigía, entre otras cosas, el cumplimiento de promesas salariales
4 2
hechas durante el periodo de Itamar Franco, d u r ó cerca de dos meses. Se hizo muy impopu-
lar porque, a d e m á s de que el discurso oficial estigmatizó la reivindicación salarial tachándola
de "exagerada" y "peligrosa para el Plan Real", provocó escasez de gas doméstico y de com-
bustible. Esa impopularidad afectó la unidad del movimiento y facilitó su derrota ante el
gobierno, cuya posición fue apoyada por los tribunales, que declararon la huelga ilegal.
772 B R A S I L I O S A L L U M JR. íIXL-4
u n o de los principales iconos d e l estatismo y d e l n a c i o n a l i s m o . Es p r o b a b l e

que haya t e n i d o é x i t o y que se p u e d a a t r i b u i r a la d e r r o t a de los p e t r o l e r o s
algo de l a d e b i l i d a d mostrada p o r el m o v i m i e n t o sindical a l o largo d e l m a n -
dato de F e r n a n d o H e n r i q u e .
C a b e n dos p e q u e ñ a s p e r o i m p o r t a n t e s digresiones a p r o p ó s i t o de la
arena coercitiva. E n p r i m e r lugar, el g o b i e r n o de Cardoso n o hizo n i n g ú n
esfuerzo p o r o b t e n e r la c o n t r i b u c i ó n de organizaciones societarias p a r a la
e j e c u c i ó n de su p r o g r a m a . E n otras palabras, n o s ó l o b u s c ó desmovilizar a
la o p o s i c i ó n , sino que d e s p r e c i ó la m o v i l i z a c i ó n social a su favor. P r o c u r ó
casi s i e m p r e c o n f i n a r la p o l í t i c a a las arenas i n s t i t u c i o n a l y de i n f l u e n c i a , 4 3
y aislarla de la sociedad o r g a n i z a d a . 4 4
A pesar de eso - y é s t e es o t r o p u n t o que hay que subrayar a p r o p ó s i t o
de la a r e n a c o e r c i t i v a - , el MST se m a n t u v o a la ofensiva d u r a n t e t o d o el go-
b i e r n o de Cardoso y c o n u n alto g r a d o de apoyo p o p u l a r u r b a n o . Fustigan-
do al g o b i e r n o c o n invasiones de t i e r r a y marchas e n t o d o el p a í s , el MST
o b l i g ó a la Presidencia de la R e p ú b l i c a a t r a n s f o r m a r los ó r g a n o s dedicados
al t r a t a m i e n t o de la c u e s t i ó n de la p r o p i e d a d r u r a l y a a d o p t a r m e d i d a s i n -
novadoras p a r a m e j o r a r su p r o g r a m a de r e f o r m a agraria. E l é x i t o i n d i s c u t i -
ble de ese m o v i m i e n t o a favor de u n a mayor i g u a l d a d - n o obstante las con-
diciones adversas que afectaban p r i n c i p a l m e n t e a los actores colectivos c o n
r a í c e s e n las clases p o p u l a r e s - i n d i c a que la d e m o c r a t i z a c i ó n c o n t i n u a r á
siendo, p o r m u c h o t i e m p o , u n o de los resortes de t r a n s f o r m a c i ó n b á s i c o s
de la sociedad b r a s i l e ñ a .
Este balance e s q u e m á t i c o de la s i t u a c i ó n , e n las tres arenas considera-
das, m u e s t r a la e n o r m e i m p o r t a n c i a que t e n í a p a r a el g o b i e r n o , y p a r a su
p r o g r a m a , la p r e s e r v a c i ó n d e l prestigio p o p u l a r difuso, p r o d u c t o de la
c o n t i n u a d a estabilidad de los precios. Esa " s i m p a t í a " , d i f u n d i d a e n el p l a n o
psicosocial, le o t o r g a b a al g o b i e r n o bases s ó l i d a s p a r a p r o d u c i r resultados
favorables e n los distintos campos de la l u c h a p o l í t i c a .
Es p o s i b l e t o r n a r m á s precisa esta p r o p o s i c i ó n e n dos sentidos. E l p r i -
m e r o de ellos es u n a r e i t e r a c i ó n . La exitosa a c c i ó n p o l í t i c a d e l g o b i e r n o e n
las diversas arenas p o l í t i c a s tuvo, e n el apoyo difuso r e c i b i d o de la pobla-
c i ó n , s o l a m e n t e u n o de sus c o m p o n e n t e s causales. I n c l u s o e n la arena polí-
t i c o - i n s t i t u c i o n a l , d o n d e el g o b i e r n o de Cardoso disfrutaba de u n a m e j o r
4 3
Excepciones a esa regla fueron la organización y movilización del empresariado agríco-
la frente al Ministerio de Agricultura, a inicios del gobierno, y la tentativa de negociación con
la CUT en torno a un aspecto de la reforma de la seguridad social. Obsérvese que en ambos ca-
sos la quiebra del aislamiento ocurrió para mejorar una posición gubernamental temporal-
mente desventajosa en la arena institucional.
4 4
De acuerdo con Francisco de Oliveira, " O primeiro ano do governo Fernando Henri-
que Cardoso" (debate), NovosEstudos Cebrap, núm. 44, marzo de 1996, pp. 59-60 y 69.
p o s i c i ó n , su é x i t o d e p e n d i ó de otras c o n d i c i o n e s , tales c o m o e l f u n c i o n a -
m i e n t o de los sistemas de c o n t r o l d e l "dispositivo g o b i e r n i s t a " sobre su base
p a r l a m e n t a r i a , e l c o n t e n i d o e s p e c í f i c o de las medidas q u e t r a t ó de aprobar,
etcétera.
El segundo sentido es casi o b v i o , p e r o m u y i m p o r t a n t e : la v a l o r i z a c i ó n
de la estabilidad m o n e t a r i a fue p r o d u c i d a socialmente. N o h a b r í a o c u r r i d o
si la m a y o r p a r t e de la p o b l a c i ó n n o h u b i e r a s u f r i d o la e x p e r i e n c i a t r a u m á -
tica de la alta i n f l a c i ó n en el p e r i o d o a n t e r i o r al P l a n Real. E n consecuen-
cia, si e l statu quo ante h u b i e r a sido de estancamiento e c o n ó m i c o , baja i n -
f l a c i ó n y elevado desempleo, p r o b a b l e m e n t e las p o l í t i c a s orientadas al
c r e c i m i e n t o r á p i d o y al e m p l e o h a b r í a n sido las de m a y o r i m p a c t o p o p u l a r .
L a a r g u m e n t a c i ó n desarrollada hasta a q u í p r e t e n d e subrayar la l ó g i c a
p o l í t i c a q u e explica, e n parte, la p r e f e r e n c i a p o r e l f u n d a m e n t a l i s m o neo-
l i b e r a l a l o l a r g o d e l p r i m e r g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Esa
o p c i ó n p u e d e h a b e r sido considerada p o r la Presidencia de la R e p ú b l i c a co-
m o la m a n e r a m á s segura de preservar la estabilidad de los precios, así
c o m o p a r a p r o d u c i r prestigio p o l í t i c o difuso p a r a el g o b i e r n o y, e n conse-
cuencia, u n m a y o r c o n t r o l sobre la a c t u a c i ó n de los agentes y sobre los
resultados o b t e n i d o s e n las diversas arenas de d i s p u t a p o l í t i c a .
Sin e m b a r g o , develar la d e t e r m i n a c i ó n p o l í t i c a p o r u n a alternativa de
g e s t i ó n e c o n ó m i c a n o significa t r a n s f o r m a r l a e n algo i n e v i t a b l e . A ú n m á s ,
p o r q u e e n cada u n o de los m o m e n t o s e n q u e la e l e c c i ó n fue reiterada n o
se trataba de d e c i d i r entre p o l í t i c a s c o n objetivos a n t a g ó n i c o s , sino entre i n -
flación o estabilidad, ajuste o d e s e q u i l i b r i o fiscal, etc. Las alternativas que se
o f r e c í a n se situaban e n e l m i s m o espectro p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o , a u n q u e e n su
i n t e r i o r se localizaran e n polos opuestos y cada u n a de ellas fuera respon-
sable, c o m o ya fue destacado c o n a n t e r i o r i d a d , de i m p l i c a c i o n e s socioeco-
n ó m i c a s m u y diferentes.
Para u n m e j o r e n t e n d i m i e n t o de la l ó g i c a de las decisiones tomadas,
vale la p e n a p l a n t e a r u n a p e q u e ñ a e c u a c i ó n de las i m p l i c a c i o n e s e n térmi-
nos de costo-beneficio, que h a b r í a n v e n i d o acopladas a cada u n a de las
alternativas: fundamentalismo neoliberal^ liberal-desarrollismo. L a p r i m e r a de és-
tas o f r e c í a m á s posibilidades de "asegurar e l r e a l " - y preservar el prestigio
p o l í t i c o difuso q u e ayudaba al g o b i e r n o a m a n t e n e r sus posiciones e n las
arenas p o l í t i c a s - y m á s riesgos a m e d i a n o y l a r g o plazo, a causa d e l posible
c r e c i m i e n t o de la tasa de d e s e m p l e o y de p e r t u r b a c i o n e s provenientes d e l
sistema financiero i n t e r n a c i o n a l . L a segunda p r o m e t í a m á s g a r a n t í a s a me-
d i a n o y l a r g o plazo - m a y o r i m p u l s o al c r e c i m i e n t o y al e q u i l i b r i o de las
relaciones e c o n ó m i c a s c o n e l e x t e r i o r , y m e n o r f r a g i l i d a d c o n r e l a c i ó n a
bruscas oscilaciones d e l sistema financiero i n t e r n a c i o n a l - , p e r o menos se-
g u r i d a d p o l í t i c a a c o r t o plazo, e n f u n c i ó n de la posible p e r t u r b a c i ó n m o -
774 B R A S I L I O S A L L U M JR. Í7XL4
netaria que p o d r í a derivarse, p o r e j e m p l o , de u n c a m b i o e n la p o l í t i c a cam-

b i a r í a o e n la tasa de i n t e r é s .
Es evidente que, e n la e v a l u a c i ó n de los riesgos, la secuencia de los
a c o n t e c i m i e n t o s altera el peso de los factores que d e b e n ser considerados.
A l o l a r g o d e l p r i m e r g o b i e r n o de Cardoso se h i c i e r o n m á s obvios los cos-
tos i m p l í c i t o s e n la g e s t i ó n m a c r o e c o n ó m i c a d o m i n a d a p o r el f u n d a m e n -
talismo n e o l i b e r a l . E n c o m p e n s a c i ó n , la d i n á m i c a de los hechos p o l í t i c o s
que p o d í a n p o n e r e n j a q u e el d o m i n i o de la c o a l i c i ó n g o b e r n a n t e , y el lide-
razgo de la Presidencia de la R e p ú b l i c a sobre ella —elecciones m u n i c i p a l e s ,
a p r o b a c i ó n d e l d e r e c h o a la r e e l e c c i ó n , nuevas elecciones p a r a cargos esta-
tales y federales, e t c . - , t e n d i ó a acentuar los posibles perjuicios p o l í t i c o s de
u n c a m b i o de p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a .
L a perspectiva a c o r t o plazo, que parece h a b e r d o m i n a d o las opciones
d e l g o b i e r n o de Cardoso en el c a m p o de la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a , n o
p u e d e , p o r o t r o l a d o , ser a t r i b u i d a s ó l o al resultado de c á l c u l o s p o l í t i c o s ad
hoc, hechos a p a r t i r de u n a e c u a c i ó n m á s o m e n o s c o m p l e j a de costos y bene-
ficios. A l c o n t r a r i o , se relaciona c o n u n a cierta c o n c e p c i ó n d e l ejercicio de la
democracia que m a r c ó la estrategia p o l í t i c a g u b e r n a m e n t a l a l o largo del p r i -
m e r m a n d a t o presidencial de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Se trata de u n a
c o n c e p c i ó n de democracia representativa que n o considera - s a l v o en situacio-
nes de e x c e p c i ó n - la i n c o r p o r a c i ó n e n el espacio p ú b l i c o de organizaciones
sociales portadoras de intereses colectivos. E n efecto, e n la e l a b o r a c i ó n de las
p o l í t i c a s p ú b l i c a s , el g o b i e r n o de Cardoso, asentado e n el apoyo difuso de
la p o b l a c i ó n , r e s t r i n g i ó a u n m í n i m o su a r t i c u l a c i ó n d i r e c t a c o n g r u p o s
de i n t e r é s o agrupaciones n o partidarias de o p i n i ó n . E n el ejercicio del poder,
su estrategia fue aislarse s i s t e m á t i c a m e n t e de los m o v i m i e n t o s de la socie-
d a d o r g a n i z a d a , y c o n c e n t r a r sus esfuerzos e n las arenas i n s t i t u c i o n a l y de
influencia.
De esta m a n e r a , a u n q u e n o se le p u e d a negar el calificativo de d e m o -
c r á t i c o y representativo, es i n d u d a b l e que el g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i -
que se a p a r t ó de cualquier veleidad s o c i a l d e m ó c r a t a . P o r el c o n t r a r i o , su
p r á c t i c a d e m o c r á t i c a fue d e l t i p o delegativo. Sin e m b a r g o , n o hay que con-
f u n d i r l a c o n la c o n c e p c i ó n de d e m o c r a c i a i n h e r e n t e al p r o g r a m a de C o l l o r ,
e n la m e d i d a e n que la d e l e g a c i ó n supuesta e n el ejercicio de g o b i e r n o de
F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso n o tiene la m a r c a personalista d e l anterior.
CONSIDERACIONES FINALES
Los a c o n t e c i m i e n t o s de e n e r o de 1999 r o m p i e r o n , n o obstante la v o l u n t a d

d e l g o b i e r n o de Cardoso, las bases m a c r o e c o n ó m i c a s q u e d e l i m i t a r o n su
OCT-DIC 2000 B R A S I L BAJO CARDOSO: N E O L I B E R A L I S M O Y D E S A R R O L L I S M O 775
p r i m e r m a n d a t o presidencial. E n lugar de u n t i p o de c a m b i o semifijo y so-

b r e v a l u a d o , se instituyó el c a m b i o f l u c t u a n t e y p r o b a b l e m e n t e subvaluado,
dadas las circunstancias adversas de la a l t e r a c i ó n . A la inversa de u n a polí-
tica de altas tasas de i n t e r é s , el Banco C e n t r a l se o r i e n t ó hacia la r e d u c c i ó n
de los intereses hasta alcanzar el n i v e l i n t e r n a c i o n a l , e n la m e d i d a e n que el
c o n t r o l de la i n f l a c i ó n l o p e r m i t í a .
C o n la crisis e c o n ó m i c o - f i n a n c i e r a de e n e r o , n o se i n a u g u r ó u n proce-
so de t r a n s f o r m a c i ó n capaz de superar los l í m i t e s d e l b l o q u e h e g e m ó n i c o ,
m á s b i e n se e c h a r o n las bases e c o n ó m i c a s de u n a posible metamorfosis
p o l í t i c a e n el i n t e r i o r de é s t e , d i r i g i d a hacia el p o l o liberal-desarrollista.
Sin e m b a r g o , u n a r e v e r s i ó n de este t i p o es e x t r e m a m e n t e p r o b l e m á t i -
ca. Y n o m e r e f i e r o s ó l o a las circunstancias e c o n ó m i c a s desfavorables e n
q u e se e n c u e n t r a el p a í s , tanto e n el p l a n o i n t e r n o c o m o e n el e x t e r n o . E l
e m p o b r e c i m i e n t o de la p o b l a c i ó n , la crisis de e n e r o y el a u m e n t o de la i n -
flación l i q u i d a r o n el prestigio p o l í t i c o difuso que sustentaba b u e n a parte
d e l c o n t r o l d e l g o b i e r n o sobre las diversas arenas p o l í t i c a s . S ó l o eso basta-
r í a para t o r n a r la o p e r a c i ó n p o l í t i c a m u c h o m á s difícil. Pero, a d e m á s , el em-
p e ñ o de la Presidencia e n la p r e s e r v a c i ó n d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l e n el
p r i m e r m a n d a t o d e v o r ó p a r t e de los cuadros t é c n i c o s y de los apoyos polí-
tico-sociales que le h u b i e r a n p e r m i t i d o "darle la v o l t e r e t a al j u e g o " . Por úl-
t i m o , t o d a v í a n o e s t á c l a r o que el p r o p i o p r e s i d e n t e de la R e p ú b l i c a e s t é
c o n v e n c i d o de q u e p u e d e y debe transitar hacia la alternativa liberal-de-
sarrollista y hacia f o r m a s m á s activas de a r t i c u l a c i ó n d e l Estado c o n la socie-
d a d organizada. A ú n m á s , p o r q u e esas alternativas, si b i e n e s t á n sintonizadas
c o n el proceso de d e m o c r a t i z a c i ó n de la sociedad que el p a í s sigue vivien-
d o , i m p l i c a n grandes dificultades p o l í t i c a s p a r a su i m p l a n t a c i ó n .
T r a d u c c i ó n de GUILLERMO PALACIOS

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BRASIL BAJO CARDOSO: NEOLIBERALISMO

i n t e n c i o n e s enunciadas p o r el presidente, y m o s t r a r que é s t a s r e a f i r m a b a n

L a i n t e r s e c c i ó n de p o l í t i c a y e c o n o m í a fue u n a c u e s t i ó n clave en el debate

L a Era Vargas se refiere m e t a f ó r i c a m e n t e a u n sistema de d o m i n a c i ó n ,

Esas rajaduras e n las vigas de s u s t e n t a c i ó n d e l viejo Estado f a v o r e c i e r o n

r e n o v ó y m u l t i p l i c ó sus organizaciones y e x p a n d i ó su a c t u a c i ó n en la esfera

vidores p ú b l i c o s , constante de la C o n s t i t u c i ó n de 1988, decenas y, d e s p u é s ,

de la a u t o r i d a d d e l Estado sobre el m e r c a d o , e n u n a sociedad que, a u n q u e

condiciones r e s t r i n g í a n las posibilidades de d i s e ñ a r u n a "salida p a r a la c r i -

las ventanas de oportunidad (en el plano internacional, por ejemplo), gracias

S e g ú n este r a z o n a m i e n t o , el uso creativo de la r e v i s i ó n c o n s t i t u c i o n a l

1 de j u l i o de 1994 de la U R V p o r e l real, apareado al d ó l a r , p e r o n o equipa-

El é n f a s i s puesto e n el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " de la r e c o n s t r u c c i ó n

LIBERALISMO, ESTABILIZACIÓN Y DESARROLLO

A u n desde el á n g u l o que se e x p l o r a e n este trabajo, n o hay u n a m a n e r a sim-

a la iniciativa privada; sus finanzas d e b e r í a n ser equilibradas y los e s t í m u l o s d i -

u n e n o r m e p r o g r a m a de privatizaciones y de concesiones, tanto e n el á m -

nal, que a m p l i ó la d e m a n d a de i m p o r t a c i o n e s y se convirtió al m i s m o t i e m p o

Desde m a r z o de 1995 hasta el final de 1998, el g o b i e r n o b r a s i l e ñ o , f r e n -

e x t e r i o r y, así, m e n o r d e p e n d e n c i a de los aportes de capital extranjero para

F r a g i l i d a d financiera e x t e r n a y saldo de la balanza c o m e r c i a l

L a crisis m e x i c a n a de fines de 1994, la crisis a s i á t i c a de 1997 y la m o r a -

D e esta m a n e r a , a u n q u e la estabilidad de la m o n e d a haya p r o v o c a d o , al

de a q u e l l o que Chesnais d e n o m i n a capitalismo mundial financierizadoP Y l o

vas circunstancias, de c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l m á s abierta— era m u y

t á r e a s y m e n o s de 30% de e x p l o t a c i ó n ) , y se e s t i p u l ó que el v a l o r de la tie-

L a e x p o s i c i ó n a n t e r i o r , pese a tocar s ó l o algunos aspectos de la p o l í t i c a

tas tasas de desempleo. E l eje de la p o l í t i c a m a c r o e c o n ó m i c a se m a n t u v o

C r e o que la h i p ó t e s i s m á s consistente para e x p l i c a r la o p c i ó n g u b e r n a -

b u e n a parte de las votaciones, la m a y o r í a g o b i e r n i s t a p o d í a contar c o n los

m u n i c a c i ó n y el g o b i e r n o n o es algo que se m a n t e n g a " n a t u r a l m e n t e " , p o r

u n o de los principales iconos d e l estatismo y d e l n a c i o n a l i s m o . Es p r o b a b l e

netaria que p o d r í a derivarse, p o r e j e m p l o , de u n c a m b i o e n la p o l í t i c a cam-

Los a c o n t e c i m i e n t o s de e n e r o de 1999 r o m p i e r o n , n o obstante la v o l u n t a d

p r i m e r m a n d a t o presidencial. E n lugar de u n t i p o de c a m b i o semifijo y so-

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