FUNDACION BBV

E L S E C T O R P U B L I C O E N L O S 80 Y
EXPERIMENTOS D E POLITICA PUBLICA
PARA L O S 90

Howard Oxley
Director de la División de
Economía Pública OCDE

Abril 1993

INVESTIGACION
 E L S E C T O R P U B L I C O E N L O S 80 Y
E X P E R I M E N T O S D E POLITICA PUBLICA
PARA L O S 90

Howard Oxley
Director de la División de
Economía Pública OCDE

Abril 1993
Centro de Estudios sobre Economía del Sector Público de la Fundación BBV

Director del Centro: D. José Manuel González Páramo, Catedrático de Hacienda Pública y Sistema Fiscal,
de la Universidad Complutense de Madrid.

DOCUMENTA
Centro de Publicaciones
d e la F u n d a c i ó n B B V
H O W A R D OXLEY

Es el D i r e c t o r d e la D i v i s i ó n d e E c o n o m í a Pública de la O C D E , c o n sede en París.

R e c i e n t e m e n t e ha p u b l i c a d o los siguientes t r a b a j o s de investigación:

OXLEY, H . y J. P. MARTIN (1991),: " C o n t r o l l i n g g o v e r n m e n t spending and déficits t r e n d s in t h e I 9 8 0 s

and p r o s p e c t s f o r t h e I 9 9 0 s " . OECD Economic Studies. N.0 17 ( O t o ñ o ) .
OXLEY, H . ( 1 9 9 2 ) , : " R a i n b o w s and p o t s j o f g o l d : T h e search f o r public s e c t o r efficiency", Proceedings
o f the Workshop on the Evaluation o f Public Sector Performance, VAT, H e l s i n k i .

El Programa de Estudios sobre Economía del Sector Público de la Fundación BBV tiene como objetivo
fundamental el fomento de la Investigación científica sobre el papel del sector público español,
y la difusión de sus resultados para contribuir a mejorar la eficiencia del sector público.

La serie de Documentos del Trabajo del Programa de Estudios sobre Economía del Sector Público dará
a conocer aportaciones originales al estudio de la economía política.
 E L S E C T O R P U B L I C O EN L O S 80 Y
E X P E R I M E N T O S DE P O L I T I C A P U B L I C A PARA L O S 90*
H o w a r d Oxley

Introducción los 7 0 , los g o b i e r n o s del área de la O C D E i n t r o -

En este a r t í c u l o t r a t a r é d e hacer un e x a m e n
de las tendencias en el s e c t o r p ú b l i c o d u r a n t e la
década de 1980. M e c e n t r a r é en el área de la
O C D E , p e r o t a m b i é n c o m p a r a r é la e x p e r i e n c i a
de la O C D E c o n la e v o l u c i ó n q u e se ha d a d o en
España. P o s t e r i o r m e n t e d i s c u t i r é algunos de los
cambios q u e se han p r o d u c i d o en la f o r m a de
pensar de los p o l í t i c o s en c u a n t o al papel del sec-
t o r p ú b l i c o y lo i l u s t r a r é p o n i e n d o e j e m p l o s s o -
b r e algunos e x p e r i m e n t o s específicos de política
pública.
A . El sector público en los 80: Un período
de restricción
Después de una nueva y significativa e x p a n s i ó n
de la p a r t i c i p a c i ó n en el gasto de las A d m i n i s t r a -
ciones Públicas1 en el PIB d u r a n t e la década de
d u j e r o n un c o n j u n t o d e políticas d i f e r e n t e s des-
pués de la segunda crisis del p e t r ó l e o de 1979.
En general se i n t e n t a r o n e v i t a r las políticas e x -
pansionistas y los g o b i e r n o s i n t e n t a r o n r e s t r i n g i r
el i m p a c t o de la m e n o r actividad s o b r e los d é f i -
cit, a m e d i d a q u e la r e c e s i ó n se hacía más p r o -
funda. A pesar de e s t o , el e n d e u d a m i e n t o p ú -
blico a u m e n t ó m u c h o d u r a n t e el p e r í o d o
c o m p r e n d i d o e n t r e 1979 y 1983, p a r t i c u l a r m e n -
t e en N o r t e a m é r i c a , y a finales de este p e r í o d o ,
el déficit m e d i o en la O C D E se había s i t u a d o en
el 4,5 p o r c i e n t o del PIB (figura I ) . El d e t e r i o r o
fue p a r t i c u l a r m e n t e m a r c a d o en España, d o n d e
el déficit a u m e n t ó 4 p u n t o s , c o m p a r a d o c o n el
2,5 p o r c i e n t o en la O C D E y el 1,5 en E u r o p a .
D u r a n t e el r e s t o de la década, los g o b i e r n o s
i n t e n t a r o n r e d u c i r sus necesidades de financia-
c i ó n , y el déficit m e d i o para la O C D E se había r e -
d u c i d o a a p r o x i m a d a m e n t e el 2 p o r c i e n t o del

* El contenido de este informe representa el punto de vista del autor, y no debería atribuirse a la OCDE. El informe con-
tiene el texto de la conferencia pronunciada por el autor en el Seminario "El sector público después de Maastricht", or-
ganizado por la Fundación Banco Bilbao Vizcaya en julio de 1992 (Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Santan-
der). La traducción del trabajo — d e titulo original The public sector in the 1980s and policy experiments for the 1990s—
ha sido revisada por José Manuel González-Páramo, Director del Centro de Economía Pública (Fundación Banco Bilbao
Vizcaya).
i Definidas c o m o administración central, regional y local más fondos de la seguridad social, pero excluyendo empresas de
propiedad pública.
PIB, d u r a n t e la c o t a m á x i m a del ciclo alcanzada
en 1989 (es decir, a p r o x i m a d a m e n t e al m i s m o n i -
vel q u e en 1979). Sin e m b a r g o , esta m e j o r a n o se
d i o c o m o r e s u l t a d o de unas políticas más res-
trictivas2. Más bien fue r e f l e j o de la f u e r z a de la
r e c u p e r a c i ó n e c o n ó m i c a , q u e hizo a u m e n t a r los
ingresos públicos (es decir, a u m e n t ó la base fis-
cal a p a r t i r de la cual se p o d r í a n financiar los d é -
f i c i t ) , r e d u j o el gasto, d a d o q u e se p r o d u j o una
r e d u c c i ó n en los subsidios de d e s e m p l e o y, lo
q u e es más i m p o r t a n t e , a u m e n t ó el d e n o m i n a -
d o r utilizado para calcular el r a t i o ( e s t o es, el
PIB). Por lo q u e se r e f i e r e al c o n j u n t o de la
O C D E , la d i s m i n u c i ó n del déficit d u r a n t e el pe-
r í o d o c o m p r e n d i d o e n t r e 1984 y 1989, de 1,5
p u n t o s p o r c e n t u a l e s del PIB, fue el r e s u l t a d o de
un a u m e n t o de la p a r t i c i p a c i ó n de los ingresos
de 0,9 p u n t o s p o r c e n t u a l e s y una d i s m i n u c i ó n
del gasto d e s ó l o 0,5 p u n t o s p o r c e n t u a l e s . En el
caso de España, el descenso en el déficit de 2,5
p u n t o s p o r c e n t u a l e s del PIB estaba c o m p u e s t o
p o r una subida en los i m p u e s t o s de 5 p u n t o s , en
p a r t e c o m p e n s a d a p o r una subida del gasto de
2,5 p u n t o s . El l i m i t a d o papel del gasto en la r e -
d u c c i ó n de los déficit en la segunda m i t a d de la
década está c l a r o v i e n d o la figura 2, q u e ajusta cí-
c l i c a m e n t e el gasto p ú b l i c o para el área de la
O C D E , En Europa y, en m e n o r g r a d o en N o r t e -
a m é r i c a , la d i s m i n u c i ó n en la p a r t i c i p a c i ó n del
gasto en el PIB a p a r t i r de m e d i a d o s d e la déca-
da v i r t u a l m e n t e desaparece una vez q u e el gasto
y el PIB se ajustan c í c l i c a m e n t e .
A pesar del m e n o r i n c r e m e n t o en su p a r t i c i -
pación en los 8 0 (3,5 p o r c i e n t o en los 8 0 , c o m -
p a r a d o c o n el 5,5 en los 7 0 ) , un desglose del gas-
t o revela ciertas características p r e o c u p a n t e s
(tablas I a 3):
— P r i m e r o , los gastos de transferencias c o n t i -
núan i n c r e m e n t á n d o s e , aunque a un r i t m o
más l e n t o (tablas I y 2 ) .
— S e g u n d o , en el área del c o n s u m o p ú b l i c o , el
e m p l e o en el s e c t o r p ú b l i c o n o ha d i s m i n u i -
d o , y los g o b i e r n o s han e c o n o m i z a d o bajan-
d o los salarios públicos en relación c o n los
del s e c t o r p r i v a d o ( p a r t i c u l a r m e n t e en Eu-
r o p a ) (tabla 3 y figura 3).
— T e r c e r o , se ha c o m p r i m i d o el gasto en i n -
v e r s i o n e s públicas.
Si c o n t i n ú a n estas t e n d e n c i a s , es de e s p e r a r
que el gasto p o r transferencias c o n t i n ú e a u m e n -
t a n d o . Por o t r a p a r t e , será cada vez más difícil i n -
t r o d u c i r r e d u c c i o n e s en áreas en las q u e ya se
han h e c h o r e c o r t e s . Los salarios del s e c t o r p ú -
blico n o p u e d e n c r e c e r más despacio q u e los del
s e c t o r p r i v a d o d u r a n t e m u c h o t i e m p o , sin q u e
e s t o afecte a la a t r a c c i ó n p o r el e m p l e o en el
s e c t o r p ú b l i c o . Las subvenciones y las t r a n s f e -
rencias de capital p u e d e n ser difíciles de eliminar,
ya q u e algunas de estas transferencias p u e d e n
c o n t i n u a r s i e n d o la m e j o r f o r m a de c o r r e g i r los
fallos del m e r c a d o ( p o r e j e m p l o , subvenciones
para los sistemas de t r a n s p o r t e p ú b l i c o ) . Final-
m e n t e , m u c h o s países se están e n c o n t r a n d o q u e
la tasa de r e n d i m i e n t o d e la i n f r a e s t r u c t u r a p ú -

2 Las figuras la y Ib, del A n e x o , representan el desglose del déficit primario del gobierno (i.e. excluyendo los ingresos y
pagos p o r intereses de la deuda) en un componente " e s t r u c t u r a l " o "cíclicamente ajustado" (eje horizontal) y un residual,
definido c o m o el componente "discrecional" (eje vertical). Los países del cuadrante superior izquierdo experimentaron un
d e t e r i o r o cíclico y una limitación presupuestaria. En otras palabras, los gobiernos redujeron el gasto, o incrementaron los
impuestos, para reflejar los efectos de la baja actividad económica en sus déficit. En cuanto a los países situados por debajo
del eje de 45 grados, el efecto "discrecional" con frecuencia compensó el d e t e r i o r o " e s t r u c t u r a l " . El período más restricti-
vo parece haber sido el período c o m p r e n d i d o entre 1979 y 1983, que es cuando el incremento en los déficit, debido a fac-
t o r e s cíclicos, fue compensado, o más que compensado, p o r las reducciones en el gasto en la mayoría de los países de la
O C D E . En contraste, durante el resto de los 80, las políticas fueron ligeramente expansionistas. En general España siguió este
patrón (figura 4).
blica es en la actualidad alta, s u g i r i e n d o q u e los
niveles actuales de inversión pública p u e d e n ser
demasiado bajos.
D e s d e 1989, los d é f i c i t han v u e l t o a a u m e n t a r
(figura I ) . M i e n t r a s q u e e s t o es en p a r t e d e b i d o
a f a c t o r e s cíclicos, ha h a b i d o c o n t i n u o s i n c r e -
m e n t o s reales del gasto, y en E u r o p a , un i n c r e -
m e n t o más r á p i d o del d e f l a c t o r del c o n s u m o
p ú b l i c o — q u e p o s i b l e m e n t e sea r e f l e j o de la i n -
sostenibilidad de las políticas actuales.
La e v o l u c i ó n del gasto p ú b l i c o en España es, en
m u c h o s aspectos, similar a la de cualquier país
" t í p i c o " de la O C D E . Se p r o d u j o un m a r c a d o i n -
c r e m e n t o en el gasto d u r a n t e el p e r í o d o c o m -
p r e n d i d o e n t r e 1980 y 1984, de casi 9 p u n t o s
p o r c e n t u a l e s del PIB. El i n c r e m e n t o se r e d u j o
significativamente un p o c o después, sin e m b a r g o ,
p e r o se p r o d u j o un a u m e n t o más de 2,5 p u n t o s
p o r c e n t u a l e s desde e n t o n c e s hasta finales de la
década. Esta r e d u c c i ó n es m u c h o m e n o s marca-
da, n o o b s t a n t e , una vez ajustada cíclicamente (fi-
g u r a 2).
U n t e r c i o del i n c r e m e n t o de 1980 a 1990 fue
el r e s u l t a d o d e " c o m p r a r t i e m p o " — e s decir,
un i n c r e m e n t o de los pagos p o r i n t e r e s e s de
la d e u d a pública (tabla 2 ) . O t r a t e r c e r a p a r t e
f u e i m p u t a b l e al i n c r e m e n t o d e la i n v e r s i ó n p ú -
blica. El r e s t o f u e una c o m b i n a c i ó n del i n c r e -
m e n t o en gastos p o r t r a n s f e r e n c i a y un i n c r e -
m e n t o en el g a s t o de c o n s u m o p ú b l i c o . N o
e x i s t e s u f i c i e n t e i n f o r m a c i ó n para p o d e r desa-
g r e g a r e s t o s d o s ú l t i m o s c o m p o n e n t e s en t é r -
m i n o s de p r o g r a m a s . Sin e m b a r g o , los d a t o s del
p e r í o d o 1980 a 1986 ( p e r í o d o en el q u e se p r o -
d u j e r o n la m a y o r p a r t e d e los i n c r e m e n t o s ) s u -
g i e r e n q u e el g a s t o c o r r i e n t e en a d m i n i s t r a c i ó n
g e n e r a l se i n c r e m e n t ó 1,5 p u n t o s p o r c e n t u a l e s
del PIB, los pagos p o r t r a n s f e r e n c i a s se i n c r e -
m e n t a r o n 2,5 p u n t o s p o r c e n t u a l e s ( p r i n c i p a l -
m e n t e p e n s i o n e s ) , m i e n t r a s q u e salud y e d u c a -
c i ó n p e r m a n e c i e r o n v i r t u a l m e n t e estancados
( O C D E , 1989).
Voy a h o r a a e x t r a e r algunas c o n c l u s i o n e s a n i -
vel g e n e r a l s o b r e la e x p e r i e n c i a española, c o m -
parada c o n la del g r u p o de países q u e c o m p o n e n
la O C D E . D e s p u é s de dos décadas de c r e c i -
m i e n t o , el s e c t o r p ú b l i c o a d m i n i s t r a t i v o ( A d m i -
n i s t r a c i o n e s Públicas) se ha i n c r e m e n t a d o hasta
situarse a p r o x i m a d a m e n t e casi a nivel de la m e -
dia de la O C D E , a u n q u e todavía siga un p o c o
p o r d e b a j o de la m e d i a e u r o p e a (figura 4 ) . P e r o
esta ú l t i m a c o m p a r a c i ó n n o es m u y a p r o p i a d a ,
ya q u e los países c o n más gasto en la actualidad
c o n s i d e r a n q u e la p r e s i ó n fiscal es m u y alta y t o -
dos v i r t u a l m e n t e aceptan q u e se ha de r e d u c i r
el t a m a ñ o del s e c t o r p ú b l i c o . Estos países se es-
t á n d a n d o c u e n t a de q u e los p r o g r a m a s de gas-
t o , una vez c r e a d o s , es m u y difícil r e c o r t a r l o s .
Así, España ha de t e n e r m u c h o c u i d a d o antes d e
p r o c e d e r a a u m e n t o s adicionales en el peso del
sector público.
Si o b s e r v a m o s la e s t r u c t u r a del gasto, la
i n v e r s i ó n pública en España, en la actualidad,
está c o n s i d e r a b l e m e n t e p o r e n c i m a de la m e d i a
de la O C D E . Esta s i t u a c i ó n parece la a p r o p i a d a ,
ya q u e España está t o d a v í a c o n s o l i d a n d o su
s t o c k d e capital social ( i n f r a e s t r u c t u r a s ) , m i e n -
t r a s q u e o t r o s países d e la O C D E , q u e t e n í a n
altos niveles de i n v e r s i ó n pública en los 6 0 y los
7 0 , p u e d e n estar a h o r a más cerca del nivel a p r o -
piado q u e antes. Sin e m b a r g o , dadas las n e c e -
sidades de i n f r a e s t r u c t u r a de España, es p o s i b l e
q u e haya q u e m a n t e n e r d u r a n t e algún t i e m p o
altos niveles de i n v e r s i ó n pública. C o n t e m p l a d a
la s i t u a c i ó n en este c o n t e x t o , el i n c r e m e n t o en
los pagos de intereses de la d e u d a d u r a n t e los
8 0 p u e d e ser m u c h o m e n o s a l a r m a n t e , d a d o
q u e p u e d e a r g u m e n t a r s e q u e los c o n t r i b u y e n t e s
f u t u r o s deberían pagar p a r t e de la i n v e r s i ó n ,
ya q u e ellos son los q u e se van a beneficiar de
ésta.
Sin e m b a r g o , e x i s t e n t r e s áreas de p r e o c u p a -
c i ó n . En p r i m e r lugar, el gasto en e d u c a c i ó n pa-
rece estar p o r debajo de la media de la O C D E .
Las implicaciones de e s t o para el output educa-
cional son difíciles de evaluar, p o r q u e los valores
nominales p u e d e n n o ser un b u e n i n d i c a d o r de la
cantidad de r e c u r s o s reales en las c o m p a r a c i o -
nes que se hacen e n t r e países3. Pero esta situa-
c i ó n viene c o r r o b o r a d a p o r la baja tasa de ma-
t r i c u l a c i o n e s en la enseñanza n o o b l i g a t o r i a , así
c o m o p o r la evidencia e x i s t e n t e de q u e los q u e
t e r m i n a n su p e r í o d o escolar carecen de la f o r -
m a c i ó n apropiada, aunque esta situación n o se l i -
m i t a tan s ó l o a España ( O C D E , 1989).
En segundo lugar, los pagos p o r transferencias
en la actualidad están situados p o r e n c i m a de la
media para la O C D E , reflejando en p a r t e los al-
t o s niveles de pensiones p o r invalidez y o r f a n -
dad. Existe evidencia de q u e el i n c r e m e n t o en
este c o m p o n e n t e p o d r í a c o n t i n u a r , d a d o el a b u -
so q u e hacen e m p r e s a r i o s y t r a b a j a d o r e s para
aliviar el peso del d e s e m p l e o , utilizando acuer-
dos especiales en c u a n t o a pensiones. Los c a m -
bios i n t r o d u c i d o s en el sistema de pensiones en
1985 q u e a u m e n t a r o n el n ú m e r o de años de
c o n t r i b u c i ó n y c a m b i a r o n el m é t o d o para calcu-
lar y calificar las pensiones han ayudado a desa-
c e l e r a r este i n c r e m e n t o .
Finalmente, m i e n t r a s que los gastos públicos
t o t a l e s parece q u e s o n más bajos que la media en
la O C D E , el i n c r e m e n t o q u e se ha p r o d u c i d o en
la década ha sido m u y a l t o y parece haber c o i n -
c i d i d o c o n la d e s c e n t r a l i z a c i ó n de la responsabi-
lidad del gasto a las A u t o n o m í a s . Estas e s t r u c t u -
ras de g o b i e r n o p u e d e n estar m e j o r capacitadas
para hacer q u e el gasto se ajuste a las necesida-
des c o n c r e t a s de sus e l e c t o r e s . Pero t a m b i é n
p u e d e a u m e n t a r la ineficiencia y el despilfarro,
p o r la falta de c o o r d i n a c i ó n y c o h e r e n c i a del gas-
t o e n t r e los d i f e r e n t e s niveles de g o b i e r n o y p o r
la duplicación de gastos en áreas de responsabi-
lidad c o m p a r t i d a .
3 Algunas de las diferencias pueden reflejar distintas prácticas en el pago a profesores en relación con la media, cuando se
compara con o t r o s países, y los bajos ratios alumno-profesor en España sugieren que los recursos reales asignados a educa-
ción son ya altos.
Los principales mensajes q u e se p u e d e n sacar
de esta d e s c r i p c i ó n de las tendencias actuales
son los siguientes. P r i m e r o , los g o b i e r n o s de la
O C D E han r e d u c i d o el i n c r e m e n t o del gasto d u -
r a n t e la segunda m i t a d de la década, p e r o salvo
algunas e x c e p c i o n e s , n o han sido capaces d e r e -
d u c i r el t a m a ñ o del s e c t o r público. Segundo, los
g o b i e r n o s han t e n d i d o a i n t r o d u c i r r e c o r t e s en
áreas p o l í t i c a m e n t e n o conflictivas — i n v e r s i o n e s
y subvenciones, defensa y salarios p ú b l i c o s —
p e r o n o han r e d u c i d o el e m p l e o p ú b l i c o o el gas-
t o p o r transferencias de m a n e r a alguna. T e r c e r o ,
dada la t r e m e n d a i m p o r t a n c i a q u e t i e n e n los sis-
t e m a s d e transferencias de rentas, o t r o s p r o g r a -
mas sociales (entitlement programmes) y los pagos
de intereses de la deuda, se ha r e d u c i d o la f l e -
x i b i l i d a d p r e s u p u e s t a r i a — e s decir, la capacidad
para hacer f r e n t e a nuevos p r o b l e m a s según van
s u r g i e n d o . Finalmente, la c o n s o l i d a c i ó n d u r a n t e
la segunda m i t a d de la década sigue siendo bas-
t a n t e frágil, d a d o que la r e d u c c i ó n en los salarios
del s e c t o r p ú b l i c o y el descenso en inversión n o
p u e d e n c o n t i n u a r de f o r m a indefinida. Esto ú l t i -
m o v i e n e i l u s t r a d o p o r el r e c i e n t e d e t e r i o r o en
los d é f i c i t y los a u m e n t o s del gasto desde 1989,
a u n q u e e s t o en p a r t e es reflejo de f a c t o r e s cí-
clicos.
B. Pensando de modo diferente
con respecto al gobierno
C o n la vista puesta en el f u t u r o , la principal
p r e o c u p a c i ó n es que el e f e c t o c o m b i n a d o del
peso de los p r o g r a m a s e x i s t e n t e s , d e la necesi-
dad de una m a y o r c o n s o l i d a c i ó n fiscal y de la
c o n t i n u a resistencia a los i n c r e m e n t o s i m p o s i t i -
vos, l i m i t a r á la capacidad de los g o b i e r n o s para
dar una respuesta a los nuevos p r o b l e m a s en los
9 0 y en el siglo X X I , d a d o q u e el e n v e j e c i m i e n t o
de la p o b l a c i ó n s u p o n e una m a y o r p r e s i ó n s o b r e
el gasto p ú b l i c o (sanidad y pensiones). A la luz de
esta s i t u a c i ó n , un p l a n t e a m i e n t o d i f e r e n t e en
c u a n t o a la i n t e r v e n c i ó n del g o b i e r n o está e m e r -
g i e n d o en una serie d e países. Tres aspectos de
este c a m b i o se detallan en las líneas q u e siguen.
i) Una nueva valoración del papel que debe
desempeñar el gobierno
U n a característica clave de las políticas p ú b l i -
cas es el n u e v o énfasis en la base m i c r o e c o n ó m i -
ca y el p a t r ó n de i n c e n t i v o s q u e resulta de la
i n t e r v e n c i ó n del g o b i e r n o . En g e n e r a l , los g o -
b i e r n o s i n t e r v i e n e n para c o r r e g i r "fallos del
m e r c a d o " . La p r o d u c c i ó n d e bienes " p ú b l i c o s "
tales c o m o defensa e i n f r a e s t r u c t u r a , q u e n o se
s u m i n i s t r a r í a n e f i c i e n t e m e n t e en ausencia de d e -
cisiones a nivel c o l e c t i v o , o la p r o t e c c i ó n del m e -
d i o a m b i e n t e de la t e n d e n c i a a la s o b r e e x p l o t a -
c i ó n , son e j e m p l o s t í p i c o s . Pero muchas de las
políticas para c o r r e g i r estas situaciones son ine-
ficaces p o r q u e los fallos del m e r c a d o q u e i n t e n -
t a n c o r r e g i r n o son bien e n t e n d i d o s , m i e n t r a s
q u e los i n s t r u m e n t o s que se utilizan p u e d e que
n o sean los más a p r o p i a d o s . Por e j e m p l o , en
m u c h o s casos los g o b i e r n o s asignan r e c u r s o s
m e d i a n t e sistemas b u r o c r á t i c o s o reguladores
— q u e n o son t a n eficaces c o m o los m e r c a d o s
para m i n i m i z a r los costes o m a x i m i z a r las res-
puestas a las necesidades del c o n s u m i d o r — .
Existe una v a r i e d a d d e p l a n t e a m i e n t o s a l t e r n a t i -
vos que p u e d e n c o n d u c i r a una m e j o r utilización
de los m e r c a d o s . D a r é algunos e j e m p l o s más
adelante.
U n a c o m b i n a c i ó n razonable q u e incluya a las
fuerzas d e m e r c a d o , para p r o m o v e r una m a y o r
flexibilidad del s e c t o r p ú b l i c o y un m a y o r p o d e r
de respuesta a las nuevas demandas, c o n una mí-
n i m a i n t e r v e n c i ó n del g o b i e r n o , limitada a garan-
t i z a r la c o n s e c u c i ó n de los o b j e t i v o s de la p o l í t i -
ca pública, p u e d e ser de m a y o r utilidad para el
c o n t r i b u y e n t e q u e los diseños d o m i n a n t e s en la
actualidad. Sin e m b a r g o , e x i s t e una resistencia
natural de aquellos cuyos intereses coinciden
c o n los a c u e r d o s y las prácticas institucionales
actuales, a la i n t r o d u c c i ó n d e estos c a m b i o s .
/;) Una mejor valoración de costes y beneficios
Los p o l í t i c o s son a h o r a más c o n s c i e n t e s de
q u e el beneficio n e t o de una nueva política p ú -
blica, en t é r m i n o s de beneficios sociales, n o
s i e m p r e p u e d e ser p o s i t i v o . Por eso hay q u e ana-
lizar de f o r m a más cuidadosa lo q u e se ha de ha-
c e r y la m e j o r f o r m a de hacerlo.
En c u a n t o al gasto se r e f i e r e , p u e d e a r g u m e n -
t a r s e q u e c o n algunas políticas p u e d e q u e n o se
alcancen los o b j e t i v o s p r o p u e s t o s o q u e éstas
p u e d e n t e n e r efectos secundarios n o deseados.
D é j e n m e darles algunos e j e m p l o s . Para f o m e n t a r
una m e j o r política de vivienda, el g o b i e r n o f r a n -
cés r e c i e n t e m e n t e c o n c e d i ó e x e n c i o n e s fiscales
d u r a n t e un p e r í o d o de c u a t r o años, para la c o n s -
t r u c c i ó n de viviendas en una de sus provincias de
u l t r a m a r (La R e u n i ó n ) . Esto t u v o un i m p a c t o i n -
m e d i a t o s o b r e la d e m a n d a de t e r r e n o para la
c o n s t r u c c i ó n y la s u b v e n c i ó n ( o más e x a c t a m e n -
t e , el gasto fiscal) c o i n c i d i ó c o n (y, y o a r g u m e n -
taría, c o n t r i b u y ó a) una subida p r o n u n c i a d a del
v a l o r del t e r r e n o m e j o r situado. El a u m e n t o del
v a l o r del t e r r e n o r e d u j o d e f o r m a significativa
los beneficios n e t o s d e los p r o p i e t a r i o s f u t u r o s y
f a v o r e c i ó a los p r o p i e t a r i o s originales. M i e n t r a s
q u e éste es un claro e j e m p l o de una m e d i d a de
política pública q u e salió m a l , hay u n a m p l i o aba-
n i c o de medidas que se beneficiarían apreciable-
m e n t e en c u a n t o a eficacia si se analizaran de f o r -
m a cuidadosa. A s í , el pago d e las matrículas en la
enseñanza s u p e r i o r c o n frecuencia se m a n t i e n e
en niveles bajos para así f o m e n t a r el acceso a la
U n i v e r s i d a d de los estudiantes c o n rentas más
bajas. Pero d a d o que los q u e t i e n e n más d i n e r o
son los q u e se benefician más de esta política, el
pago del t o t a l de la m a t r í c u l a (a c o s t e real) c o n
ayudas para los g r u p o s de p o b l a c i ó n c o n m e n o -
res ingresos p o d r í a ser un m e d i o más eficaz a n i -
vel de costes para l o g r a r estos o b j e t i v o s .
 Por lo q u e se r e f i e r e a los ingresos públicos, el
c o s t e p r e s u p u e s t a r i o de un n u e v o gasto p ú b l i c o
infravalora el " b e n e f i c i o s o c i a l " t o t a l , q u e debe
i n c l u i r el c o n s u m o p r i v a d o al q u e se renuncia.
A p a r t e del c o s t e a nivel p r i v a d o d e la c u m p l i -
m e n t a c i ó n de la d e c l a r a c i ó n de la r e n t a y del cos-
t e p ú b l i c o de su recogida, las familias ajustan sus
necesidades de t r a b a j o o su c o n d u c t a de c o n s u -
m o al i n c r e m e n t o en los i m p u e s t o s . P o r e j e m p l o ,
si un i n c r e m e n t o en los i m p u e s t o s da c o m o r e -
s u l t a d o unos incentivos a t r a b a j a r m e n o s , el des-
censo r e s u l t a n t e en el c o n s u m o p r i v a d o debería
ser añadido a los i m p u e s t o s recaudados para
evaluar el c o s t e global de la elevación i m p o s i t i v a .
En la tabla 4 se da alguna idea s o b r e la m a g n i -
t u d q u e este s e g u n d o e f e c t o p o d r í a t e n e r s o b r e
los cálculos de las elasticidades d e o f e r t a d e
m a n o de o b r a para h o m b r e s y m u j e r e s , realiza-
d o s en los Estados U n i d o s ( c o l u m n a s I y 2 ) . Los
v a l o r e s en las c o l u m n a s r e s t a n t e s r e p r e s e n t a n el
c o s t e t o t a l (se incluye la r e d u c c i ó n del c o n s u m o
d e b i d a a la d i s m i n u c i ó n de las h o r a s trabajadas)
de un i n c r e m e n t o i m p o s i t i v o r e l a t i v o a los i n -
gresos q u e el Estado r e c i b e en la actualidad (un
v a l o r s u p e r i o r a u n o indica q u e el c o s t e t o t a l es
s u p e r i o r a los ingresos p ú b l i c o s ) . El mensaje q u e
t r a n s m i t e esta tabla es d o b l e : p r i m e r o , el c o s t e
de los f o n d o s d e p e n d e de c ó m o r e s p o n d e n los
t r a b a j a d o r e s a los i m p u e s t o s (se o b t i e n e una
m e j o r respuesta de las m u j e r e s q u e d e los h o m -
b r e s ) , y s e g u n d o , c u a n t o más d i s t o r s i o n a n t e sea
el i m p u e s t o ( p o r e j e m p l o , a u m e n t a n d o el t i p o
i m p o s i t i v o marginal s o b r e la r e n t a en lugar d e un
i m p u e s t o salarial p r o p o r c i o n a l ) m a y o r será el
c o s t e . M i e n t r a s q u e los r a t i o s en esta tabla se
dan s ó l o a nivel i n d i c a t i v o , e x i s t e un c o n s e n s o
de q u e en los Estados U n i d o s , el c o s t e social d e
a u m e n t a r el gasto e n , d i g a m o s , un dólar, s u p o n -
dría t a n t o c o m o $ 1,20 a $ 1,404. El c o s t e m a r g i -
nal de los f o n d o s hay q u e c o m p a r a r l o d e f o r m a
4 Hay dos puntos importantes que se podrían mencionar: generalmente se piensa que el coste de los fondos es más alto
cuando el nivel existente de impuestos es ya alto; y los costes marginales de los impuestos son más altos en el caso de in-
gresos p o r transferencias que p o r gastos directos, c o m o p o r ejemplo para escuelas.
10
cuidadosa c o n los beneficios marginales e s p e r a -
dos.
iii) La necesidad de una mayor coordinación
de políticas durante un período de tiempo
más largo
Las políticas de m a n t e n i m i e n t o de ingresos ilus-
t r a n algunos de estos temas. D u r a n t e el p e r í o d o
de posguerra se ha p r o d u c i d o la i n t r o d u c c i ó n
progresiva de programas c o n t r a la pobreza. A pe-
sar del notable é x i t o o b t e n i d o — e n particular p o r
lo que se refiere a la población de más e d a d — aún
existen significativas bolsas de pobreza. La p r e o -
cupación es que una m a y o r ampliación de los p r o -
gramas puede t e n e r s o l o efectos paliativos si c o n -
lleva dependencia a largo plazo, inactividad y
exclusión social. D e f o r m a alternativa, las políticas
pensadas para m i n i m i z a r el riesgo de pérdida de
ingresos pueden t e n e r una tasa de r e n d i m i e n t o
social s u p e r i o r cuando se c o n t e m p l a n en el largo
plazo. U n p r i m e r paso es garantizar altos niveles
de educación y de técnicas profesionales cuando
se accede al m u n d o del trabajo. C o n una m a y o r
f o r m a c i ó n a nivel laboral, una m e j o r f o r m a c i ó n
d u r a n t e los p e r í o d o s t e m p o r a l e s de inactividad,
un a u m e n t o de los incentivos para buscar t r a b a j o
y un m a r c o regulador que f o m e n t e el e m p l e o , se
puede conseguir un m a y o r é x i t o a largo plazo para
r e d u c i r las bolsas de p o b r e z a , que si s i m p l e m e n t e
p r o c e d e m o s a una ampliación de los programas ya
existentes de s o s t e n i m i e n t o de ingresos.
M e gustaría r e s u m i r esta f o r m a de pensar s o -
b r e las políticas públicas de los 9 0 en c u a t r o
grandes reglas:
— P r i m e r o , los o b j e t i v o s de los g o b i e r n o s han
de ser especificados más c l a r a m e n t e , y los es-
quemas institucionales vigentes para l o g r a r estos
o b j e t i v o s d e b e n ser s o m e t i d o s a r e v i s i ó n .
 — S e g u n d o , las políticas públicas — s i se q u i e r e
q u e sean e f i c a c e s — han de c o n s i d e r a r el f u n c i o -
n a m i e n t o de los m e r c a d o s y los cambios en la
c o n d u c t a humana. U n diseño a p r o p i a d o r e q u i e -
re p r e s t a r a t e n c i ó n cuidadosa a las d i s t o r s i o n e s
q u e resultan de la i n t e r v e n c i ó n del g o b i e r n o y las
reacciones m i c r o e c o n ó m i c a s potenciales de las
familias y las e m p r e s a s , q u e son c o n frecuencia
complejas.
— T e r c e r o , el c o s t e t o t a l de los nuevos p r o -
gramas es p r o b a b l e m e n t e a l t o y r e q u i e r e un cui-
d a d o s o e x a m e n , para garantizar que la tasa de
r e n d i m i e n t o social sea la adecuada. Sería más fá-
cil i n t r o d u c i r nuevas políticas si se r e c o r t a r a n los
p r o g r a m a s que ya han p e r d i d o buena p a r t e de su
eficacia.
— F i n a l m e n t e , las políticas han de ser c o n s i d e -
radas a largo plazo. C o m b i n a c i o n e s de p r o g r a -
mas bien c o o r d i n a d o s p u e d e n t e n e r una m a y o r
posibilidad de alcanzar los o b j e t i v o s q u e medidas
a c o r t o plazo a l t a m e n t e d i s t o r s i o n a n t e s .
C . Algunos experimentos de política
pública
A c o n t i n u a c i ó n p r e s e n t a r é algunos e j e m p l o s
de la f o r m a en q u e algunos países están llevando
estas reglas a la práctica.
i) Aumentando ¡a eficacia de la administración pública
La m e j o r a en la relación coste-eficacia m e d i a n -
t e un m e j o r c o n t r o l del s e c t o r p ú b l i c o ha sido
u n o de los t e m a s centrales en los países de la
O C D E . Se han i n t r o d u c i d o medidas para i n c e n t i -
var el que los d i r e c t o r e s consigan resultados, en
lugar de limitarse s i m p l e m e n t e a adherirse a los
p r o c e d i m i e n t o s y reglas preestablecidas. M i e n -
tras q u e los tradicionales valores de p r o b i d a d ,
justicia y p r e o c u p a c i ó n p o r " h a c e r bien las cosas"
siguen en vigencia, la t e n d e n c i a está c a m b i a n d o
para dar m a y o r i m p o r t a n c i a a los resultados de
los programas. N u e v a Zelanda ha sido u n o de los
países líderes en este aspecto.
Las r e f o r m a s se i n t r o d u j e r o n p o r vez p r i m e r a
en 1987, e i n c l u y e r o n a nueve grandes d e p a r t a -
m e n t o s ministeriales encargados de actividades
c o m e r c i a l e s , q u e f u e r o n t r a n s f o r m a d o s en e m -
presas p r o p i e d a d del g o b i e r n o 5 . Sin e m b a r g o , m e
c e n t r a r é aquí en los cambios que desde 1988 se
i n t r o d u j e r o n en los p r o c e d i m i e n t o s i n s t i t u c i o n a -
les y en los incentivos para los d i r e c t i v o s del sec-
t o r público administrativo.
Los responsables de los d e p a r t a m e n t o s — a
los q u e se les d i o el n u e v o n o m b r e de Jefes Eje-
c u t i v o s ( ] E s ) — se vinculan c o n la a d m i n i s t r a c i ó n
m e d i a n t e c o n t r a t o s de 2 a 5 años, en los q u e se
especifican a c u e r d o s anuales s o b r e los outputs a
p r o d u c i r p o r el d e p a r t a m e n t o , así c o m o su r e n -
d i m i e n t o f i n a n c i e r o . A l m i s m o t i e m p o , los jefes
ejecutivos t i e n e n más p o d e r de c o n t r a t a c i ó n ,
d e s p i d o y fijación de salarios. La relación e n t r e el
jefe e j e c u t i v o y el m i n i s t r o ha c a m b i a d o de f o r -
ma f u n d a m e n t a l y e s t o se puede i l u s t r a r hacien-
d o una diferenciación e n t r e inputs, outputs y r e -
sultados6.

5 Estos incluían el suministro de electricidad, telecomunicaciones, servicios postales, gestión de bosques, producción de car-
bón, servicios de propiedad del gobierno y transporte aéreo. Se dio órdenes claras a los directores para que los gestionasen
c o m o negocios lucrativos, controlados p o r un órgano r e c t o r del sector privado, y se redujeron los obstáculos de entrada
para incrementar la competencia. Se p r o d u j e r o n mejoras muy importantes en productividad en algunos de estos en un pe-
ríodo muy c o r t o de t i e m p o y casi t o d o s ellos obtuvieron beneficios, incluso aunque la tasa de r e t o r n o de capital era de al-
guna manera más baja que la que se podría esperar en el sector privado.

6 Los inputs son los recursos utilizados en la producción de outputs. Los ouípuís se definen c o m o los bienes y servicios p r o -
ducidos p o r los ministerios — p o r ejemplo asesoramiento político o administración de programas de transferencia o la p r o -
visión de servicios—. Los resultados son las consecuencias que se consiguen en relación con los objetivos. Un mejor nivel
de salud, una fuerza laboral con una mejor educación, etcétera.

II
 Inputs — • Outputs — ^ R e s u l t a d o s
O f r e c i e n d o / c o m p r a n d o c i e r t o s outputs, el g o -
b i e r n o intenta conseguir sus deseados resultados
de política. Por e j e m p l o , para r e d u c i r la inciden-
cia del S I D A (un r e s u l t a d o ) los g o b i e r n o s pueden
s u m i n i s t r a r una m a y o r i n f o r m a c i ó n pública, r e d u -
c i r el riesgo de c o n t a m i n a c i ó n de la sangre, dis-
t r i b u i r preservativos gratis y f o m e n t a r la investi-
gación (outputs). Estos outputs se pueden a d q u i r i r
en los M i n i s t e r i o s (educación o investigación m é -
dica), o en el s e c t o r p r i v a d o (publicidad, preser-
vativos, pruebas sanguíneas). En el m o d e l o n e o -
zelandés los M i n i s t e r i o s son t r a t a d o s c o m o
p r o d u c t o r e s ( p r o p i e d a d del g o b i e r n o ) de bienes
y servicios en c o m p e t e n c i a c o n el s e c t o r privado.
En este m a r c o , a los JEs se les responsabiliza de
los outputs que p r o d u c e n , según se ha definido en
el c o n t r a t o . Los resultados son responsabilidad
del g o b i e r n o . Esta situación establece una división
de responsabilidades e n t r e los M i n i s t r o s y los M i -
nisterios. Para dar un e j e m p l o , el JE del Ministe-
r i o del I n t e r i o r es responsable de los servicios de
policía. N o se le p u e d e hacer responsable de un
a u m e n t o en la c r i m i n a l i d a d , si esta situación es
resultado de un e m p e o r a m i e n t o del clima social,
p o r e j e m p l o , p r o d u c i d o p o r un a u m e n t o en el de-
sempleo. Sin e m b a r g o , s i e m p r e es posible que el
M i n i s t r o del I n t e r i o r p u d i e r a , p o r e j e m p l o , a u t o -
rizar a los m u n i c i p i o s para c o n t r a t a r policía p r i -
vada si así lo desean, y r e c o r t a r sus c o m p r a s de
servicios policiales del M i n i s t e r i o si están insatis-
fechos c o n su calidad o su c o s t e . Este sistema i n -
t e n t a , así, ser reflejo de un a m b i e n t e de m e r c a d o
c o n c o m p e t e n c i a potencial del s e c t o r p r i v a d o
cuando así se juzgue apropiado7.
La v a l o r a c i ó n de los r e n d i m i e n t o s de los d e -
p a r t a m e n t o s ministeriales se realiza desde dos
p o s i c i o n e s . P r i m e r o , el g o b i e r n o , c o m o p r o p i e -
t a r i o de los bienes, necesita asegurarse d e q u e el
capital i n v e r t i d o se está utilizando de f o r m a efi-
caz. Segundo, c o m o c o m p r a d o r , el g o b i e r n o está
i n t e r e s a d o en los costes de los bienes y s e r v i c i o s
q u e p r o d u c e n los d e p a r t a m e n t o s ministeriales,
para p o d e r hacer c o m p a r a c i o n e s c o n la p r o d u c -
c i ó n del s e c t o r p r i v a d o en caso de que exista. La
i n f o r m a c i ó n necesaria para realizar tales v a l o r a -
c i o n e s n o estaba c o n t e n i d a en el sistema p r e s u -
p u e s t a r i o existente8. U n a c o n t a b i l i d a d de ges-
t i ó n , que incluye t a n t o transacciones c o r r i e n t e s
y de capital, y c o n t i e n e el c o n c e p t o de m a n t e n i -
m i e n t o del capital, está siendo i n t r o d u c i d a para
c u b r i r este vacío.
Este sistema p r e s u p u e s t a r i o hace una d i s t i n -
c i ó n e n t r e gasto en la p r o d u c c i ó n de v a r i o s out-
puts (acumulados d e n t r o de las clases a p r o p i a -
das), inyecciones de capital nuevo, y pagos p o r
transferencias de varias clases9. Se dan i n f o r m e s
de o p e r a c i o n e s , balances y flujos de caja, así
c o m o planes de la sociedad que definen el output
p r e v i s t o y los o b j e t i v o s financieros, de la m i s m a
m a n e r a q u e una sociedad privada hace c o n sus
accionistas. A s í es c o m o el g o b i e r n o y el parla-
m e n t o p u e d e n e s t u d i a r d e t a l l a d a m e n t e el r e n d i -
m i e n t o , c o m p a r a n d o o b j e t i v o s c o n resultados y
p o r t a n t o m e j o r a n d o la responsabilidad desde el
p u n t o de vista de la eficacia de costes y la buena
utilización del capital i n v e r t i d o .
Para ayudar al g o b i e r n o en su papel de c o n s u -
m i d o r , los p r e s u p u e s t o s t a m b i é n detallan las d i -
f e r e n t e s clases de outputs10 q u e el g o b i e r n o d e -

7 Es poco probable que éste sea el caso, p o r ejemplo, en cuanto a defensa, el sistema judicial u otras áreas en las que la
imparcialidad del Estado es una característica clave del output.

8 El sistema estaba basado en criterios de c o n t r o l de caja. Cada departamento recibía una asignación compuesta p o r una
serie de programas. Estos se descomponían en grupos de gastos estándar, así c o m o tipo de input.

9 Sólo la administración del programa de transferencia es considerado c o m o output.

10 C o n outputs la cantidad, calidad, precio y o t r o s atributos importantes serían especificados.

sea c o m p r a r a los d e p a r t a m e n t o s ministeriales,
especificando p r e c i o , v o l u m e n y características
de calidad. En m e r c a d o s c o m p e t i t i v o s , el g o b i e r -
n o p u e d e d e c i d i r c o m p r a r al s e c t o r p r i v a d o . Los
JEs t i e n e n t a m b i é n c o m p l e t a l i b e r t a d para c o m -
p r a r inputs del s e c t o r p r i v a d o o de o t r o s d e p a r -
t a m e n t o s del g o b i e r n o , i n t r o d u c i e n d o así un
c i e r t o g r a d o de c o m p e t e n c i a i n t e r n a en el s e c t o r
público.
ii) Valoración de la propiedad común: el caso
de la pesca comercial
En la i n d u s t r i a p e s q u e r a , de e n t r a d a i r r e s t r i n -
gida y sin r e g u l a c i ó n alguna, el l i b r e acceso a los
r e c u r s o s c o m u n e s d i o c o m o r e s u l t a d o un i n c r e -
m e n t o en el n ú m e r o de c a p t u r a s , un d e s c e n s o
sustancial en los ingresos d e los p e s c a d o r e s y
e x c e s o de capacidad. Los i n t e n t o s q u e se hicie-
r o n para l i m i t a r el n ú m e r o de capturas y el n ú -
m e r o d e licencias para r e s t r i n g i r la e n t r a d a s ó l o
t u v i e r o n e f e c t o s paliativos: c o n t i n u ó e x i s t i e n d o
una c a r r e r a para v e r q u i é n pescaba más y los
p e s c a d o r e s t r a t a r o n de saltarse las reglas y m a -
x i m i z a r el n ú m e r o de c a p t u r a s . Esto ha d a d o
c o m o r e s u l t a d o una s o b r e i n v e r s i ó n , e x c e s o d e
capacidad y bajos ingresos. Las regulaciones i n -
t r o d u c i d a s p o r el g o b i e r n o han i n t e n t a d o c o r r e -
g i r la s i t u a c i ó n , d a d o el h e c h o f u n d a m e n t a l d e
q u e los bancos de pesca n o son p r o p i e d a d p r i -
vada. La ausencia d e p r o p i e d a d privada significó
que n o se podían e s t a b l e c e r m e r c a d o s ni fijar
los p r e c i o s para asignar los r e c u r s o s de f o r m a
eficaz.
C u a t r o países d e la O C D E ( A u s t r a l i a , Canadá,
Islandia y N u e v a Z e l a n d a ) han i n t r o d u c i d o siste-
mas q u e , en t é r m i n o s generales, asignaban d e r e -
chos de p r o p i e d a d d a n d o a los pescadores una
c u o t a d e pesca y p e r m i t i é n d o l e s c o m e r c i a r c o n
ésta. U n a vez establecida la asignación, los pes-
c a d o r e s más p r o d u c t i v o s p o d r í a n c o m p r a r los
d e r e c h o s de aquellos m e n o s eficaces, f o m e n t a n -
d o así las salidas, r e d u c i e n d o la sobrecapacidad y
a u m e n t a n d o los ingresos m e d i o s en la industria.
13
T a m b i é n se ha a r g u m e n t a d o que el l o g r o de un
r i t m o de capturas sostenible sería más fácil, ya
que aquellos q u e a d q u i r i e r a n d e r e c h o s c o n s i d e -
rarían en i n t e r é s p r o p i o q u e los bancos pesque-
ros se m a n t u v i e r a n . A s i m i s m o , los costes de
c u m p l i m i e n t o y de a d m i n i s t r a c i ó n p o d r í a n r e d u -
cirse. Finalmente, el r e s t o de los costes de eje-
c u c i ó n del plan p o d r í a n financiarse v e n d i e n d o los
d e r e c h o s o e x i g i e n d o un p r e c i o a los usuarios de
los m i s m o s .
Los resultados han sido s o r p r e n d e n t e s : se ha
r e d u c i d o en gran m e d i d a la sobrecapacidad
— p o r e j e m p l o , en la i n d u s t r i a de blue fm a u s t r a -
liana el n ú m e r o de barcos se ha r e d u c i d o en un
70 p o r c i e n t o , y la actividad t o t a l de pesca en Is-
landia ha d e s c e n d i d o en más de la m i t a d , si se
c o m p a r a c o n los niveles p r o y e c t a d o s bajo la h i -
pótesis de q u e el v i e j o sistema h u b i e r a seguido
en f u n c i o n a m i e n t o . La p r o d u c t i v i d a d y los ingre-
sos m e d i o s en la i n d u s t r i a han a u m e n t a d o y las
capturas han m e j o r a d o en calidad y a h o r a están
más en consonancia c o n los o b j e t i v o s de s o s t e -
nibilidad a largo plazo. El gasto p ú b l i c o n o s i e m -
p r e ha d e s c e n d i d o , p e r o al hacer q u e la i n d u s t r i a
pague p o r la a d m i n i s t r a c i ó n m e d i a n t e p r e c i o s
a b o n a d o s p o r el usuario, ha a u m e n t a d o la p r e -
sión para i n t r o d u c i r m e j o r e s m é t o d o s de c o n -
trol.
T a m b i é n se p u e d e utilizar este p l a n t e a m i e n t o
para o t r o s r e c u r s o s de p r o p i e d a d c o m ú n : se está
c o m e r c i a n d o c o n d e r e c h o s de c o n t a m i n a c i ó n en
los Estados U n i d o s , así c o m o c o n c i e r t o s d e r e -
chos s o b r e las aguas en C a l i f o r n i a . Estos i n s t r u -
m e n t o s , aunque n o se p u e d e n aplicar en t o d o s
los casos, sí p u e d e n r e d u c i r los e f e c t o s d i s t o r -
sionantes de la r e g u l a c i ó n , que es g e n e r a l m e n t e
un m é t o d o a l t e r n a t i v o de c o n t r o l .
iii) Financiación de la enseñanza superior
en Australia
A m e d i a d o s de la década de los 8 0 , el g o b i e r -
n o australiano se e n f r e n t ó a una f u e r t e necesi-
dad de a m p l i a c i ó n de la enseñanza s u p e r i o r . Has-
t a e n t o n c e s la enseñanza había s i d o g r a t u i t a . El
g o b i e r n o , al hacer una r e v i s i ó n d e su política, se
d i o c u e n t a de q u e esta situación daba c o m o r e -
s u l t a d o un e x c e s o de p e t i c i o n e s de plazas para la
universidad q u e s ó l o beneficiaba a los g r u p o s
c o n rentas más altas. La a l t e r n a t i v a de financiar la
a m p l i a c i ó n de e d u c a c i ó n t e r c i a r i a c a r g a n d o los
costes t o t a l e s de la enseñanza e r a inaceptable,
en p a r t e p o r un i m p a c t o n o deseado s o b r e los
g r u p o s c o n rentas más bajas. Estos g r u p o s están
n o r m a l m e n t e en situación de desventaja: n o t i e -
nen un acceso a d e c u a d o a los f o n d o s para inver-
t i r en enseñanza s u p e r i o r y, d a d o q u e t i e n e n r e n -
tas bajas, su aversión al riesgo es m a y o r q u e para
o t r o s individuos.
La nueva política establece c o b r o s p o r m a t r i -
culación de a p r o x i m a d a m e n t e una t e r c e r a p a r t e
de su c o s t e (para t e n e r en c u e n t a las e c o n o m í a s
e x t e r n a s generadas p o r la enseñanza). Para evi-
t a r los efectos n o deseados en c u a n t o a acceso
se i n t r o d u j o un m é t o d o n o v e d o s o de financia-
c i ó n que p e r m i t i ó dos cosas:
i) q u e la enseñanza se pagase de f o r m a i n -
m e d i a t a c o n un 15 p o r c i e n t o de d e s c u e n -
to, o
ii) a lo largo del t i e m p o p o r m e d i o del sistema
fiscal una vez q u e los ingresos de una p e r -
sona se situaran p o r e n c i m a de la m e d i a sa-
larial nacional.
Este nuevo diseño r e d u c e la r e s t r i c c i ó n f i n a n -
ciera a la q u e se e n f r e n t a n los estudiantes más
p o b r e s . A d e m á s , l i m i t a n d o la cantidad q u e el es-
t u d i a n t e t e n d r í a que r e e m b o l s a r si sus ingresos
p e r m a n e c i e r a n bajos, se r e d u c e el riesgo de un
r e n d i m i e n t o e x c e s i v a m e n t e bajo de su i n v e r s i ó n .
D a d o q u e la r e c a u d a c i ó n se realiza a través del
sistema d e i m p u e s t o s , este p l a n t e a m i e n t o t i e n e
la ventaja adicional de ser más fácil de adminis-
t r a r q u e , p o r e j e m p l o , los p r é s t a m o s a e s t u d i a n -
tes.
14
iv) Introdución de fuerzas ¡imitadas de mercado
en el sector sanitario del Reino Unido
La sanidad en el Reino U n i d o , c o m o pasa en
España e Italia, se basa en gran m e d i d a en la p r o -
d u c c i ó n y p r o v i s i ó n de s e r v i c i o s de salud p o r
p a r t e del g o b i e r n o . El Estado " a s e g u r a " al p ú b l i -
c o m e d i a n t e el sistema fiscal y la asistencia la dan
los hospitales públicos y los d o c t o r e s . C o n estos
sistemas, los i n c e n t i v o s p u e d e n ser algo c o n t r a -
p r o d u c e n t e s : un a u m e n t o en la carga de t r a b a j o
n o lleva aparejadas mayores r e c o m p e n s a s — p o r
e j e m p l o , en f o r m a de mayores r e c u r s o s — , m i e n -
t r a s que los malos resultados n o se penalizan.
Esta s i t u a c i ó n , en c o m b i n a c i ó n c o n un c o n t r o l
c e n t r a l i z a d o de u n o s l i m i t a d o s p r e s u p u e s t o s ,
está asociada c o n sistemas o r i e n t a d o s al p r o v e e -
d o r y n o al p a c i e n t e , sistemas q u e se c a r a c t e r i -
zan p o r la falta de f l e x i b i l i d a d , e x c e s o en la d e -
manda, largas colas e insatisfación del c o n -
sumidor.
Las r e c i e n t e s r e f o r m a s en el Reino U n i d o han
i n t e n t a d o m e j o r a r la e s t r u c t u r a de incentivos en
la sanidad. Estas r e f o r m a s se c o m p o n e n de los si-
guientes e l e m e n t o s . P r i m e r o , la responsabilidad
de g e s t i ó n del s e c t o r h o s p i t a l a r i o está siendo d e -
legada, m e d i a n t e la c r e a c i ó n de " h o s p i t a l e s aso-
c i a d o s " q u e eligen e s t a r al m a r g e n d e las f o r m a s
habituales de financiación para c o n v e r t i r s e en
g e s t o r e s de sus p r e s u p u e s t o s . Los hospitales t i e -
nen m a y o r c o n t r o l en c u a n t o a e m p l e o , c o m p r a s
de inputs y sus outputs. En segundo lugar, se se-
para la p r o v i s i ó n de s e r v i c i o s de salud de la p r o -
d u c c i ó n . Más q u e el m o d e l o " i n t e g r a d o p ú b l i c o "
a n t e r i o r , las i n s t i t u c i o n e s sanitarias locales c o n -
t r a t a n v a r i o s hospitales para o f r e c e r servicios y
se espera q u e estos s e r v i c i o s se adapten a las
nuevas demandas. Sin e m b a r g o , s i t u a n d o el d i n e -
r o en un s e g u n d o plano, p o r d e t r á s del paciente,
se incentiva a los hospitales para a u m e n t a r su
r e n d i m i e n t o y hacer q u e se c e n t r e n más en el pa-
c i e n t e . En una r e f o r m a asociada, algunos de los
c o n s u l t o r i o s más grandes ( c o n 7.000 pacientes o
más y a p r o x i m a d a m e n t e 3 o 4 d o c t o r e s ) se les
p e r m i t e c o n t r o l a r su p r e s u p u e s t o para q u e pue-
dan c o m p r a r s e r v i c i o s para sus pacientes.
Es m u y p r o n t o para juzgar el i m p a c t o global de
la r e f o r m a , p e r o los resultados iniciales parecen
ser p r o m e t e d o r e s . En p r i m e r lugar, se alienta a
q u e los hospitales " e n a s o c i a c i ó n " (trust) tengan
un m e j o r c o n t r o l s o b r e los costes, y la i n t r o d u c -
c i ó n de sistemas d e g e s t i ó n de la i n f o r m a c i ó n es
un p r i m e r paso en este aspecto. En segundo l u -
gar, p o n i e n d o en un segundo plano las c u e s t i o -
nes m o n e t a r i a s , el e x c e s o de servicios q u e o f r e -
cen los hospitales en L o n d r e s es cada vez más
e v i d e n t e y está a u m e n t a n d o la p r e s i ó n para i n -
t r o d u c i r una racionalización. Finalmente, los es-
pecialistas, q u e dividían su t i e m p o e n t r e el s e c t o r
p r i v a d o y el p ú b l i c o , son más r e c e p t i v o s a las d e -
mandas de los d o c t o r e s q u e t i e n e n c o n t r o l so-
b r e sus p r e s u p u e s t o s y se están r e d u c i e n d o los
t i e m p o s de espera.
D. Algunos comentarios finales
Los g o b i e r n o s en los años 8 0 han t e n i d o cier-
t o é x i t o a la h o r a de c o n t r o l a r la p a r t i c i p a c i ó n
del gasto en el PIB, y en algunos casos han logra-
d o r e d u c i r l o . Sin e m b a r g o , las políticas para l o -
g r a r este r e s u l t a d o n o parece que puedan ser
sostenidas en los 9 0 . A d e m á s , los i n c r e m e n t o s
en los gastos r e f e r e n t e s a la p o b l a c i ó n (salud y
pensiones) serán p r o g r e s i v a m e n t e más marca-
d o s d u r a n t e las décadas venideras. D a d a la f u e r -
t e resistencia a nivel p o l í t i c o a n t e un a u m e n t o de
la p r e s i ó n fiscal, cada vez será más difícil c o n s e -
g u i r f o n d o s públicos para atajar los p r o b l e m a s
q u e puedan surgir. Para d a r una s o l u c i ó n se r e -
q u i e r e q u e las a u t o r i d a d e s estudien d e t e n i d a -
m e n t e los o b j e t i v o s del s e c t o r p ú b l i c o y la f o r m a
en q u e éstos se van a conseguir.
H e i n t e n t a d o d a r unas d i r e c t r i c e s generales,
así c o m o unos e j e m p l o s de iniciativas políticas
c o n c r e t a s en esta área. Sin e m b a r g o , m e gustaría
añadir algunas palabras de a d v e r t e n c i a . P r i m e r o ,
15
d a d o que m u c h o de lo e x p u e s t o es m u y r e c i e n -
t e , n o t e n e m o s m u c h a i n f o r m a c i ó n s o b r e los r e -
sultados. Segundo, las políticas que se están i n -
t r o d u c i e n d o son en su m a y o r p a r t e marginales,
t a n t o en t é r m i n o s de c o b e r t u r a c o m o en g r a d o
en q u e la e s t r u c t u r a de incentivos ha c a m b i a d o .
El i m p a c t o i n m e d i a t o s o b r e el p r e s u p u e s t o será,
p o r lo t a n t o , p r o b a b l e m e n t e p e q u e ñ o .
T e r c e r o , los e x p e r i m e n t o s c o m o los q u e se
p r o p o n e n en N u e v a Z e l a n d a t a m b i é n se e n f r e n -
t a n a p r o b l e m a s p r á c t i c o s . Los sistemas b u r o c r á -
t i c o s c o n c o n t r o l e s e s t r e c h o s s o b r e los f u n c i o -
narios aparecen en respuesta a p r o b l e m a s tales
c o m o n e p o t i s m o , a m i g u i s m o , c o r r u p c i ó n o mala
utilización de los f o n d o s públicos. Estos p r o b l e -
mas seguirán d á n d o s e . A d e m á s de e s t o , el regla-
m e n t o b u r o c r á t i c o para garantizar el p r o c e d i -
m i e n t o d e b i d o es a m e n u d o la esencia m i s m a del
s e r v i c i o , c o m o es el caso del sistema judicial.
Será necesaria una mezcla c o r r e c t a de m a y o r fle-
x i b i l i d a d y d e s c e n t r a l i z a c i ó n , p o r una p a r t e , y
adecuada vigilancia p o r o t r a . Los sistemas de i n -
f o r m a c i ó n necesarios para i n t r o d u c i r mecanis-
m o s similares a los del m e r c a d o llevarán bastan-
t e t i e m p o y c o s t a r á m u c h o c r e a r l o s . En m u c h o s
casos, la calidad y la cantidad de outputs sigue
s i e n d o algo difícil de d e f i n i r y medir, y algunas ve-
ces da c o m o r e s u l t a d o incentivos q u e son c o n -
t r a p r o d u c e n t e s . C o m o pasa en cualquier e m p r e -
sa del s e c t o r p r i v a d o , habrá que c o n s e g u i r una
mezcla c o r r e c t a e n t r e el i n c r e m e n t o del c o s t e
de la i n f o r m a c i ó n y el i m p a c t o n e t o s o b r e los
costes t o t a l e s de p r o d u c c i ó n . A l l í d o n d e se elijan
f o r m a s de p r o d u c c i ó n semejantes al s e c t o r p r i -
v a d o , los costes de c o n t r a t a c i ó n y c o n t r o l de ca-
lidad p u e d e ser i m p o r t a n t e s , p a r t i c u l a r m e n t e
d o n d e hay poca c o m p e t e n c i a .
Finalmente, y lo q u e es más i m p o r t a n t e , exis-
t e n ciertas características en el s e c t o r p ú b l i c o
que limitan la eficacia de tales políticas. G r a n par-
t e d e la i n t e r v e n c i ó n del g o b i e r n o refleja el he-
c h o de q u e n o e x i s t e n las c o n d i c i o n e s para una
asignación eficaz a través de m e r c a d o s p r i v a d o s .
Esto va más allá del " e s t a d o v i g i l a n t e " e incluye
áreas en las q u e la igualdad de acceso a bienes
p r e f e r e n t e s (educación y salud) o el d e r e c h o a
unos ingresos m í n i m o s siguen siendo un o b j e t i v o
importante.
Dada esta serie d e p r o b l e m a s , puede q u e n o
se p r o d u z c a en p r i n c i p i o una r e d u c c i ó n de c o s -
tes. Es p r o b a b l e q u e los p r i m e r o s resultados apa-
rezcan en f o r m a d e u n m e j o r servicio, q u e será
un resultado m u y p o s i t i v o e n sí m i s m o . Pero, p o r
esta r a z ó n , estos e x p e r i m e n t o s n o eliminarán la
necesidad d e t o m a r una d u r a decisión en c u a n t o
a p r i o r i d a d e s y la i n t r o d u c c i ó n de r e c o r t e s d o n -
de sea necesario, l o q u e s u p o n d r á un c o n s i d e r a -
ble c o r a j e a nivel p o l í t i c o .
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22
 Tabla 4. El coste marginal de los fondos públicos (MCF) para pequeños cambios impositivos,
con impuestos salariales preexistentes ( I ) en función de la oferta de mano de obra (2)

Cambios impositivos que genera MCF

Impuesto salarial progresivo

Elasticidad de Oferta de Incremento tasas Sólo

oferta de mano mano de Impuesto Suma medias y marginales incrementos
de obra no obra salarial global de en la misma en tasa
compensada compensada proporcional impuesto proporción marginal

0,000 0,100 1,000 0,930 1,047 1,179

0,000 0,200 1,000 0,870 1,099 1,434
0,000 0,300 1,000 0,816 1,156 1,834

0,105 (3) 0,248 (3) 0,936 0,774 1,052 1,540

0,022 (4) 0,090 (4) 0,984 0,922 1,025 1,136
0,173 (5) 0,243 (5) 1,147 0,950 1,315 1,989

1. El porcentaje impositivo marginal inicial es del 43 por ciento, y el porcentaje medio inicial es del 27 por ciento. En el caso de un
impuesto proporcional, tanto los porcentajes impositivos marginales como medios son inicialmente del 43 por ciento. Muchos
estudios han demostrado que las diferencias entre un MCF calculado y 1,0 incrementará en la medida en que se incremente el
porcentaje impositivo preexistente.

2. El proyecto público no afecta las curvas de demanda no compensada del consumidor en cuanto a ocio y consumo.

3. Las elasticidades son del estudio Burtless (1987) sobre estudios no esperimentales de la conducta de la mano de obra masculina.

4. Las elasticidades son del estudio Burtless (1987) de estudios del efecto de los experimentos impositivos.

5. Las elasticidades son del estudio Burtless (1987) de 38 estudios del efecto de los esperimentos negativos de impuestos en la ofer-
ta de mano de obra de las esposas de trabajadores.

23
 FIGURAS

Figura I. Necesidades netas de financiación. Porcentaje del PIB/PNB

OCDE Total
España
Europa

-2

-7
1975 76 77 78 79 82 83 85 86 87 90 91

24
 Figura 2. Gasto ajustado por factores cíclicos y movimiento relativo de precios

- - - - - - - Gasto público total/PIB Gasto real neto de intereses/PIB

Gasto público total cíclicamente ajustado Gasto real neto de intereses cíclicamente
PIB ajustado cíclicamente ajustado/PIB

Total OCDE (a) Norteamérica

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Europa (a) España

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81 82 83 31 82 83 84 85 86 87

25
 Figura 3. Crecimiento del deflactor de gasto del gobierno
en bienes y servicios respecto del deflactor del PIB
OCDE Total
Norteamérica
España
Europa

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J 1 1 I I I I I I I I L J I I I I I L
71 72 73 74 75 76 77 78 79 82 83 84 90 91

Figura 4. Gastos públicos generales. Porcentaje del PIB/PNB

50 OCDE Total
50
España

Europa
45 45

40 40

35

30

25 25

20 20

•I I I I I I I I I I I I I
60 62 64 70 72 74 76 78 80 82 90 92

26
 ANEXO

I. Saldos financieros de las Administraciones públicas

Superávit o déficit como tanto por ciento del PIB/PNB nominal

1970 1979 1982 1984 1989 1990

Estados Unidos -1,4 0,2 ^,0 -3,8 -3.1 -44

Japón 1,6 -4,7 -3,6 -2.1 2.5 3,0
Alemania 0,2 -2,6 -3,3 -1,9 0.2 -1,9
Francia 0,9 -0,8 -2,8 -2,8 -1,2 -1,7
Italia -3,5 -9,5 - i 1,3 - I 1,6 -10.0 -10,6
Reino Unido 2,5 -3,3 -2,9 -4.0 0,2 -1,0
Canadá 0,8 -2,0 -6,0 -6,5 -3,1 -3,8
Total países anteriores (2) -0,3 -2,1 ^,3 -4.0 -1,9 -2,8
Australia 1,7 -1,4 -2,3 -3.1 l.l -0,6
Austria 1,2 -2,4 -3,4 -2.6 -2,8 -2,2

Bélgica -7,5 -11,5 -9,4 -6.5 -5.4

Dinamarca 2,1 -1,7 -9,1 -4,1 -0.5 -1,4

Finlandia 4,3 0,4 -0,6 0.4 2.9 1,4
Grecia
Islandia 1,1 1,0 2,0 2.6 -2.8 -2.4
Irlanda -3,7 -10,1 -13,2 -9,5 -2,3 -1,9
Luxemburgo 3,2 0,7 -1,0 3,4
Países Bajos -1,2 -3,7 -7,1 -6,3 -5,2 -5,3
Noruega 3,2 1,3 4,4 7,4 1,2 2,3
Portugal 2,7 -6,3 -7,6 -7,0 -3,1 0
España 0,7 -1,7 -5,6 -5,5 -2,8 ^.0
Suecia 4,4 -2,9 -7,0 -2.9 5,6 3.8
Suiza
Turquía
Minoría total (2) (3) -2,7 -5,5 -4,3 -1,5 -2,2
O C D E Europa (2) (3) -3,6 -5,2 -4,8 -2,4 -3.4
Norteamérica (2) -1,2 0 -4,1 -3,1 -4,3
O C D E (2) (3) -2,2 -^,5 -4,0 -1,9 -2.7

1. Los datos de esta tabla no coinciden con los de la tabla II menos los datos de la tabla III. porque el consumo de capital no se in-
cluye en los ingresos por rentas.
2. Las medias computadas utilizando paridades de poder de compra de 1985.
3. Excluyendo a Grecia. Islandia. Luxemburgo, Portugal, Suiza y Turquía.

Fuentes: O C D E National Accounts y O C D E , Economic Outlook 49. Mirar tabla II para metodología.

27
 II. Ingresos generales corrientes públicos ( I )

1970 1979 1982 1984

Estados Unidos 28,9 30.5 31,1 30.7

Japón 20,6 26,3 29.4 30.2
Alemania 38,3 44,5 45.6 45.4
Francia 38,5 42.7 45.9 47.5
Italia 30.4 35,7 35.9 37.5
Reino Unido 40,2 38,0 42.8 42.1
Canadá 34,2 35.5 39.1 38.7
Total países anteriores (2) 30,9 33.6 35.2 35.2
Australia 26,6 29.8 32.3 33.3
Austria 39,7 45.8 46.7 47.5
Bélgica 35,2 50.2 52.4 53.0
Dinamarca 41,7 50.8 51.2 55.5
Finlandia 34,1 36.1 37.3 39.0
Grecia 26,8 30.6 32.3 34.8
Islandia 30,9 32.7 35.6 34.0
'irlanda 35,3 35.9 41.9 43.8
Luxemburgo 35,4 52.1 53.8 54.2
Países Bajos 42,0 51.4 53.8 54.1
Noruega 43,5 50.8 51.9 53.0
Portugal 24,3 30.0 35.4 37.3
España 22,5 28.4 31.4 33.2
Suecia 46,6 56.4 58.0 59,2
Suiza 26.5 33.1 33,3 34.7

Turquía (3) 23.6 (4) 24,7 21.2

Minoría total (2) (5) 32,8 39.7 41.7 43.1

O C D E Europa (2) (5) 36.2 40.8 42.9 43.1

Norteamérica (2) 29.3 30.9 31.8 31.4

OCDE (2) (5) 31.2 34,4 36.2 36.3

1. Ingresos corrientes públicos generales, consistentes principalmente de impuestos indirectos y contribuciones a la seguridad so-
cial pagadas por los empleados.

2. Las medias computadas utilizando paridades de poder de compra de 1985.

3. Estimados del Secretariado de OCDE.

4. Año 1980.

5. Excluyendo Islandia, Luxemburgo, Portugal y Turquía.

28
 III. Gastos generales públicos ( I ) . C o m o porcentaje del PIB

1970 1979 1982 1984 1989 1990

Estados Unidos 31,7 31,7 36,5 35.8 36,1 37.0

Japón 19,4 31,6 33,6 32.9 31,5 32.3
Alemania 38.6 47,7 49,6 48,1 45,5 46.0
Francia 38,5 45,0 50,4 52.0 49,4 49.9
Italia 34,2 45,5 47,4 49.4 51.5 53,0
Reino Unido 38,8 42,6 47.0 47.3 41.2 42,1
Canadá 34,8 39.0 46,6 6,8 4.6 46,9
Total países anteriores (2) 32,2 36,8 40.7 40,3 39.2 40,1
Australia (3) 26,8 33.5 37,1 8.6 35,5 37,6
Austria 39,2 48.9 50,9 50.8 50,0 49,6
Bélgica 36,5 58.1 64,2 62.8 55,7 55,2
Dinamarca 40,2 53,2 61,2 60.3 59,4 58,4
Finlandia 30,5 36,7 39,1 39.8 8,2 41,2
Grecia 22,4 29,7 37,0 40,2 46,4 50,9

Islandia 30,7 32,8 34,2 32,1 9.2 37,9

Irlanda 39,6 46.8 55,8 54,0 43.1 2,7

Luxemburgo 33,1 52.5 55,8 51,8

Países Bajos 43,9 55.8 61,6 61,0 55,9 55.6
Noruega 41,0 50,4 48,3 46,3 54,7 54,8

Portugal 21,6 36.2 43,0 44,4 41,7

España 22,2 30.5 37,5 39,3 1,9 42,7

Suecia 43,3 60.7 66,3 63,5 59,9 61,4

Suiza (4) 31,3 29,9 30,1 31,4 0,2 30,7

Turquía (5) 25,8 (6) 26,4 5,5 28.8 30,4

Minoría total (2) (7) 33,1 43,7 48.9 49,1 47.5 48,4

OCDE Europa (2) (7) 36,8 45,4 49.3 49,7 47.6 48,4

Norteamérica (2) 31,9 32,4 37.4 36,8 36.8 37,8

OCDE (2) (7) 32,3 37,7 41.8 41,4 40.2 41,1

1. Gastos totales consistentes principalmente de desembolsos corrientes más formación de capital neto.

2. Las medias computadas utilizando paridades de poder de compra de 1985.

3. Año fiscal empieza el I de julio.

4. Desembolsos corrientes sólo.

5. Estimados del Secretariado de O C D E .

6. Año 1980.

7. Excluyendo Islandia, Luxemburgo, Portugal, Suiza y Turquía.

29
 Figura la. L a orientación de la política fiscal en el período 1979-1984 ( I )
Cambios en los balances presupuestarios públicos generales como porcentaje de PIB/PNB

Cambio en el componente discrecional

del balance presupuestario primario (2)
Mejora 9 Mejora cíclica
discrecional y discrecional
y deterioro
cíclico

Bélgica
Holanda

Irlanda
s Dinamarca
v ^ • Noruega»
\ Alemania Suecia» 5
N Japón
\ 4
Reino U n i d o »

\Austria 3
Es* ña
s s Australia

Francia s
Canadá s

I \ I \ \ L _ J _ J L l i l i J \ \ I
-9 -7 -3 \ ¿ 2 3 4 5 6 7 8 9
• -i s ^Finlan^ia Cambio en el compontente cíclico
Estados Unidos N del saldo presupuestario p r i m a r i o ^ )

Grecia

Deterioro Mejora cíclica

cíclico y deterioro
y discrecional discrecional

1. El pago de intereses se excluye del saldo 3. Se refiere a la diferencia entre el cambio en el saldo
presupuestario. Los datos se refieren al cambio acumulado presupuestario total y el saldo presupuestario
desde 1978 a 1984. cíclicamente ajustado.
2. Se refiere al cambio en el saldo presupuestario
cíclicamente ajustado.

30
 Figura I b. L a orientación de la política fiscal en el período 1984-1990 ( I )
Cambios en los balances presupuestarios públicos generales como porcentaje de PIB/PNB

Cambio en el componente discrecional

del balance presupuestario primario (2)
Mejora 9 Mejora cíclica
discrecional y discrecional
y deterioro
cíclico

Irlanda

— • Suecia

© Australia

•Japón

" «Italia Bélgica

• Canadá
\ i Austria
s 1 Francia/Reino Unid0
Dinamarca |¿» \ ¿ |E5paña|
l i l i J I I L
-9 -7 -4 \ I 2 3 4 5 6 7 8 9
Estados Unidos Cambio en el compontente cíclico
-I
S \ •Finlandia del saldo presupuestario p r i m a r i o ^
• Grecia s
-2
Alemania • \

-3
Holanda
-4

-5

-6

Noruega^.y
Deterioro Mejora cíclica
cíclico y deterioro
y discrecional -8 discrecional

1. El pago de intereses está excluido del saldo
presupuestario. Los datos se refieren al cambio acumulado
desde 1983 a 1990.
2. Se refiere al cambio en el saldo presupuestario
cíclicamente ajustado.
3. Se refiere a la diferencia entre el cambio en el balance
presupuestario total y el balance presupuestario
cíclicamente ajustado.

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