CAPITULO XVI

LA FORMA DE GOBIERNO ENLA.CONSTITUCION

Carlos Juárez 'Centeno.

1-
.1
L Análisis deI"art. 1" 'de la Constitución
/

La norma constitucional en cuestión, es una declaración que expresa

solemnemente la forma que adquieren el Estado y el gobierno argentino,
fijando los lineamientos originarios para su organización (11 y estableciendo
las formas que asume nuestro Estado y su gobierno..En Teoría Politica se
distinguen las formas de Estado de 'las formas de gobierno, ya que son
conceptos diferentes; distintos, pero que con frecuencia se utilizan de
manera indistinta, como es el caso de este articulo.
Asl, la forma de EstdMo'alude a su estructura y la relación entre sus
elementos: pueblo, territorio y soberanla; mientras que la forma de
gobierno hace referencia a la manera de organizar el conjunto de órganos
que ejercen el poder estatal a través de funciones especificas (Bidart
Campos),
De esta forma, el constituyente originario expresa que: "La Nación
Argentina adopta para su' gobierno la forma representativa republi-
cana federal. según lo establece la presente Constitución ", /

Adopta como forma de Estado alfederalismo, ya que en referencia.

a su elemento territorial, divide el poder estatal con base geográfica en .
unidades autónomas;-provincias. En lo atinente al elemento humano -la

(1) Respecto del concepto ,de declaración, nos remitimos a lo expresado en el Capitulo IX
de este Manual.

:1.¡
.
i
 408 Rlcarl10 Haro
población- adscribe a la forma de Estado democrático, toda vez que el
titular de la soberanía es el pueblo y los titulares de los cargos de gobierno
•• j
.1 ejercen esas funciones en su representación, como bien lo estipula el arto
22 C.N., lo cual se complementa con los caracteres de la forma republi_
cana, que analizaremos más adelante.
Como bien lo ha seflalado la doctrina, los constituyentes de 1853 no
crearon ni inventaron "una" forma de gobierno para la Nación que
organizaban, ni tampoco se limitaron únicamente a tomar la Constitución
norteamericana como modelo, sino que "adoptaron" su sistema de gobier-
no, pero "adaptándolo" a nuestra realidad. De alli que el arto 10 C.N. diga,
r "según lo establece la presente Constitución".
i-I La misma C.S. sostuvo esta tesitura cuando en elleading case "Lino
¡.
de la Torre" (2) en los primeros tiempos de su funcionamiento en el siglo
XIX, dijo: "El sistema de gobierno que nos rige, no es una creación nuestra.
Lo hemos encontrado en acción, pro bado por largos aflos de experiencia y
nos lo hemos apropiado. Y se ha dicho con razón que una de las grandes
ventajas de esta adopción, ha sido encontrar forma,do un vasto cuerpo de
doctrina, una práctica y una jurisprudencia que ilustran y completan las
reglas fundamentales y que podemos y debemos utilizar, en todo aquello
que no hayamos querido alterar por disposiciones peculiares"
IL El sistema representativo: concepto y regulación constitucional
l. Representación y democracia
Como ya lo expresáramos, el ar1. 10 C.N. se refiere a la forma
representativa, y aunque no la mencione, hace referencia a la democra-
cia, como lineamiento fundamental que da forma al Estado argentino. Esta
puede ser definida como "un conjunto de reglas de procedimiento para
la formación de decisiones colectivas, en las que está prevista Y.
facilitada la participación más amplia posible de los interesados" (4).
(2) Fallos 19:236.
(3) Fallos 19:236.
(4) BOBBJO,Norberto, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, 1989.
Manual de Derecho Constilucional 409
El concepto seflalado supra puede ser tenido como un concepto
formal, toda vez que hace referencia a la democracia como procedimiento,
a las reglas de juego que mínimamente deben observarse para que pueda
hablarse de democracia. Pero a partir de la segunda mitad del siglo XX
comienza a adicionársele el adjetivo "social" (l), con el que se apunta a una
visión integradora del concepto, que ya no se limita a la "libertad de" sino
. ".; ~ que trata de lograr, de hacer efectiva una "libertad para". Esta acepción
.," hace hincapié no sólo en el goce de la libertad -o libertades- sino también
en el valor igualdad. Es una evolución del concepto originario de democra-
:-,' ';~: cia formal a un concepto más moderno, de democracia material o sustan-
.
~~.,
cial. La democracia como estilo de vida, por su parte, tiene un contenido
ético, que va más allá del jurídico.
En lo que hace al modo de su ejercicio, también podemos seflalardostipos:
a) La directa opura, también denominada participativa, en la que el
pueblo es el titular de la soberanía y ejerce el poder en forma directa,
reunido en asamblea;
b) La democracia indirecta o representativa, propia de la democra-
cia liberal y representativa, cuya caracterlstica esencial reside en que el
titular de la soberanía delega el ejercicio de ésta en sus representantes, esto
(3)
es, en personas que ejercen las funciones del poder en nombre y represen-
tación del pueblo y que procuran los intereses de los ciudadanos, en el
marco del imperio de la ley. Hay limitaciones y control al poder. Ningún
funcionario o magistrado, en principio, tiene un mandato irrevocable para
ejercer el poder. Es la que surge con el constitucionalismo y que se va ir
puliendo a lo larg~ de más de dos siglos de luchas y conquistas.
2. La democracia en el texto constitucional
La Constitución argentina no mencionó el término "democracia",
hasta la reforma de 1957, en que el vocablo se incorpora por vez primera
¡-
en el arto 14 bis, primer párrafo, al asegurar al trabl\iador "una organización
sindical libre y democrática".
(5) VANOSSI,Jorge R., El Estado de derecho en el constitucionalismo social, Eudeba, Bs.
As., 1987, pS. 262-267.

410 Rlcamil Hara
,;,
A partir de la reforma de 1994, el término adquiere especial significa.:" m>
ción y se lo encuentra en las disposiciones del arto 36 en el que ém dos~ ,/íf',
oportunidades hace referencia ,al sistema democrático; en el arto 38, que.~~r 'f.'C:
declara a los partidos politicos como instituciones fundamentales del:i~~"<" ":;,
sistema democrático, a la vez que garantiza su organización y funcio<;'
namiento democrático; en el arto 75, inc, 19, que incorpora la nueva,;','
cláusula para el progreso yen ella hace referencia a los valores democrá,,/
ticos; por su parte, el arto75, inc. 24, que establece el procedimiento pari!
aprobar los tratados de integración por parte del Congreso, siempre que,~:'
entre otras condiciones o requisitos, respeten el orden democrático. ',i,,;
.
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Manual de Oerecho Constitucional 411
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a) Referéndum: Se consulta al cuerpo electoral para que exprese su
o,piniÓnsobre un acto legislativo: ley, decreto, etcétera. Existen distintos
tipos: a) según el acto normativo de que se trate puede ser constitucional,
legislativo, administrativo, etcétera; b) según el momento en que se
", efectúe puede ser anterior -ante legem- o a posteriori -post legem- a la
sanción de la norma que se somete a la consulta; c) puede ser obligatorio
ofacultativo; y d) vinculante o no vinculante, referido a la obligación por
parte de la autoridad que lo convocó de acatar el resultado, o no.
b) Plebiscito: La diferencia con el referéndum es muy vaga, Es la

De esta forma se puede expresar que el sistema de gobierno delineado;;:¿"j'

.';Q'
en la Constitución histórica;y que va más allá del art. 1', es representativo~~:"
No obstante ello, a partir de la reforma de 1994, se han incorporado al texto':i,'].¡
constitucional formas de democracia semidirecta: a) iniciativa popular;c~(:¡¡¡ r del cuerpo electoral de proponer proyectos para la sanción de una ley, ~u
(art, 39); y b) consulta popular -en sus dos modalidades: vinculante y nO,:;i;f'P.
vinculante- (art. 40), por lo que puede afirmarse que el sistema represen-,"\",~",~;
tativo sigue vigente pero con morigeraciones (Gelli). ,;t' \
Por último, también es important~ resaltar que para que la democracia:.~:. ~':
representativa sea efectiva, ésta requiere de instrumentos tales como e(:4 ::
sufragio, los sistemas ,electorales y los partidos políticos. Casualmen:',::¡ l;"
te, fue la reforma de 1994' la que garantizó constitucionalmente los':,:,:.
derechos politicos en forma explicita, arts. 37 y 38 C.N. ..
.~.'.,,,.~'
. '
consulta al cuerpo electoral acerca de una cuestión de vital importancia
para los asuntos del Estado, de una real decisión politica.
c) Iniciativa popular: Es la facultad que se le acuerda a una porción
modificación o derogación.
d) Destitución popular, recall o. revocatoria: Por medio de este
mecanismo una parte del cuerpo electoral plantea la convocatoria al resto,
para que se decida la permanencia o no de un funcionario o magistrado en
el ejercicio de su función, quien cesa en ésta si el resultado le es' adverso.
Este procedimiento no se encuentra reglado en la C.N. y sólo se encuentra
normado en el derecho municipal, v.gr., algunos municipios 10 tienen
contemplado en sus cartas orgánicas (v.gr. Carta Orgánica de la ciudad de
Córdoba) .

lIT. Formas

l. Naciones
semi-representatiyas

generales
)i~r
.',.,,-ilfi ,,'
.. ;l~~f<"" t
Estos institutos tienen la caracterlstica de que permiten una intensa
participación del cuerpo electoral en la toma de decisiones poli tic as que
,interesen al Estado; en la opinión o consulta sobre determinados temas
politicos o normativos, o en la posibilidad de que el cuerpo electoral se
':..;" tt convierta en un verdadero legislador presentando proyectos de ley.
También se las suele denominar "formas semidirectas". Aparecen en;': ~,
el derecho constitucional comparado a fines del siglo XIX, en los Estados';
Unidos de Norteamérica y en Europa, y son' ejemplos de formas d(~:
democracia participativa.. ~ IV. Las formas semi-representativas en' la e.N..
Constituyen mecanismos o procedimientos mediante los cuales el", "
pueblo participa directamente en la elaboración de ciertos actos de:",.,$,fi,' La reforma constitucional 'de 1994, ha receptado en los arts. 39 y 40
r~:,
gobierno, y mediante los cuales se le consulta o se le da participación a1:~ ~. C.N. nuevas modalidades de participación ciudadana, que morigeran el
cuerpo electoral sobre determinadas cuestiones O asuntos politicos, Men-'., .. ;~ ~i sistema representativo diseflado por la C.N. de 1853/60, y lo toman más
cionaremos los más comunes para luego tratar los dos institutos incorpo-,,;' ¡:, participativo toda vez que a la emisión esporádica del voto -o sufragio-
rados a la Constitución Nacional en los arts. 39 y 40.i: ~~ incorpora la iniciativa popular y.la consulta popular.
~,
r.:
.;;~
~:
412 Ricardo Haro
Encontramos antecedentes en la recepción de estas formas semi-
representativas, en el derecho público provincial y municipal comparado,
tales como: iniciativa popular, consulta popular, referéndum, plebis_"
cito o revocatoria popular.
i. iniciativa popular
a. El instituto en la c.N. y en la ley 24.747
El marco normativo constitucional y regulatorio de la iniciaLti~'a
está dado por el arto 39 C.N. y porlaley 24.747 de 1996 que la reglamenta.'
El arto39 C.N. sienta las bases lirninares sobre el instituto en cuestión,
determinando C(JUcretamente que en materia de iniciativa popular la
Cámara que actuará como de "origen" es la de Diputados ('l,fijándole un
plazo máximo para darle expreso tratamiento parlamentario al pro-
yecto, que es de doce meses (7). Dicho plazo tiene su razón, para evitar que
luego de un largo proceso consistente en: elaboración del proyecto,
recoleccióri de firmas, etcétera, tennine paralizado en algún cajón de la
Cámara, burlando de esta forma el espíritu del constituyente al receptar
dicho instituto.
No serán objeto de illiciativa popular, los, proyectos referidos a:
materia penal, tributos, presupuesto, tratados internacionales y re-
forma constitucional (arts. 39 C.N. y 3° de la ley 24.747). La exigencia
de 'que la iniciativa ingrese por la c,:;ámarade Diputados, como cámara de
origen, excluye asinlÍsmo, la presentación de proyectos que por disposición
constitucional deben iniciarse en el Senado, como lasleyes de crecimiento,
población y desarrollo (art. 75, inc. 19, párrafo segundo) ('l.
(6) El arto8° de la ley 24. 747 s~fialaque debe presentarse en laMesa de Entradas de la Cámara
de Diputados, la que en un plazo de veinte (20) días hábiles deberá dictaminar sobre 111: -.,,'
admisibilidad formar de la iniciativa, pudiendo ~aBimismo~intimar a los promotores a,:?
corregir o subsanar defectos formales. '. , :/:-,
(7) También consagrado en el arto 11 de la ley 24.747, que establece el expreso tratamiento.,'';;;._
en ese lapso. . :.,:;',j
(8) Confr. GELLI, Maria A., op. cit., p. 314. La autora ,eliala también el ejemplo de la ley:,
convenio sobre coparticipación federal, pero a nuestro entender al ser materia de tributo~,~~:
ya está expresamente prohibida por la norma constitucional en su tercer párrafo. . '-
Manual de Derecho Constitucional 413
b. Requisitos formales de la presentación
En cuanto a la cantidad de integrantes del cuerpo electoral que deben
firmar el proyecto, si bien el constituyente estableció que la íey reglamen-
taria no debería exigir más del 3% del padrón electoral nacional, la ley
24.747 estableció la exigencia de no menos del 1,5% del padrón electoral
nacional utilizado,para la última elección de diputados nacionales (arí. 4°),
exigiendo al menos la participación de seis distritos electorales para los
casos en que el proyecto fuera de índole o interés nacional. Por su parte,
si se tratase de un proyecto de tipo regional, el '1,5% se podrá alcanzar con
finnas del cuerpo electoral correspondiente al o los distritos interesados o
comprometidos con la iniciativa en cuestión (arí. 4° párr. 2°), sin la
exigencia de llegar al mínimo de seis que plantea la primera hipótesis.
Los requisitos para la presentación de la iniciativa están consagrados
en el arto 5° de la ley, prescribiendo que: "... deberá deducirse por escrito
y contendrá:
a) La petición redactada en forma de ley en términos claros;
b) Una exposicíón de motivos fundada;
c) Nombre y domicilio del o los promotores de la iniciativa, los
que podrán participar de las reuniones de comisión con voz de
acuerdo a la reglamentación que fijen las mismas;
d) Descripción de los gastos y origen de los recursos que se
ocasionaren durante el período previo a presentar el proyecto de
iniciativa popular ante la Cámara de Diputados;
e) Los pliegos con las firmas de los peticionantes, con la aclara-
ción del nombre, apellido, número y tipo de documento y domicilio que
figure en el padrón electoral".
Por su parte, los arts. 6° y 7° prevén la participación del Defensor del
Pueblo en la verificación de las planillas para la recolección de las firmas,
y de lajusticia electoral nacional que verificará en un muestreo no inferior
al 0,5% de las firmas presentadas. En caso de que se llegase a la conclusión
de que el 5% o más de las firmas sean falsas, se desestimará el proyecto
de iniciativa popular.
2. ' Consulta popular
En su arto 40, la C.N. le da expresarecepción a la consulta popular,
marco norrnativoque se encuentra desarrollado por la ley 25.432 de 2001.
414 Ricardo Haro Manual da Derecho Constitucional 415

'a. Consulta popular vinculante ....•.

-:i:::""
4)El resultado, ya fuere positivo o negativo, no obliga al consultante,
1) Este tipo de consulta s6lo puede ser convocado por el Congreso,;1 y ~l procedimiento a seguir 10 norma el arto 8°, que expresa que cuando un
se le otorga la iniciativa a la Cámara de Diputados (art 1°), con excepció';';.' proyecto de ley sometido a consulta popular no vinculante, obtenga el voto
de aquellos cuyo procedimiento de sanci6n se encuentre especialment~;;;' afirmativo de la mayoría de votos válidos emitidos, deberá ser tratado por
reglado por la C.N. mediante la determinaci6n de la Cámara de origen o poi~,li; el Congreso, quedando automáticamente incorporado al plan de labor
la exigencia de una mayoría calificada para su aprobaci6n. /:3./f parlamentaria de la Cámara de Diputados de la sesi6il siguiente a la fecha
.,
2) Asimismo, deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de lo's}: de proclamaci6n del resultado del comicio por la autoridad electoral.
miembros presentes en cada una de las cámaras y deberá ser tratado eil.
una sesi6n especial (art. 2°). ..
3) La ley de convocatoria no puede ser vetada por el P.E., según 101 V. El rol de los partidos políticos en el sistema constitucional y legal
prescripto por el arto 40 C.N. .-j 'i argentino
. "t~~

. 4) Las preguntas a consultar son por el "SI" o por el "NO" (art. 9°);:i~"
y el voto por parte del cuerpo electoral es "obligatorio (art. 3°). .<i!Jl' :
',.... .•.. l. Introducción: concepto
5) La consulta será válida y eficaz cuando haya votado e135% de los:'f.,
ciudadanos inscriptos en el padr6n electoral nacional (art. 4°). . ".~'
Es dificil imaginar hoy en día un sistema polltico que carezca de
6) El resultado de la votaci6n es vinculante para el Congreso. As! si;:"" partidos, ya que en la actualidad se erigen como "instituciones" (')
el resultado de la votaci6n hubiera sido por mayoría, opera la "promulgacióri' fundamentales para el desarrollo del sistema democrático, llevados por una
automática de la ley" por 10 que debera ser publicada en el Bolet!n OficililS polltica de masas a ser conectores entre los individuos, los grupos y
dentro de los 10 días hábiles posteriores a la proclamaci6n del resultado d~Ü:' organismos públicos. Según 10 sostiene Ram6n García'Cotarelo, "tanto en
conlicio por la autoridad' electoral (art ..5°). 'h:
los reglmenes liberales como en los autoritarios y hasta en los
7) Por su parte, si el resultado de la votaci6n fuere negativo, ef totalitarios, los partidos pollticos organizan (o disciplinan) a los
proyecto de ley sometido a consulta no podrá ser reiterado sino después dé..:" ciudadanos, articulan (o reprimen) intereses, seleccionan (o aniqui-
haber transcurrido. un periodo de dos aftas desde su realizaci6n (art. 5°).;Yl .,. lan) elites pollticas, posibilitan (o falsean) procesos electorales,
:'~~~:r~~~
~~'
legitiman (o socavan) las respectivas formas de dominación" (10).
b. Consulta popular no vinculante . :"~~~1'¡;" ~: Si bien conceptlializarlo lleva impllcita la necesidad de tener en cuenta
• -';;.F'-:; ti,.
. Puede someter a consulta popular todo "asunto de interés general d¥t'lr. .. ' !K'.. la situaci6n hist6rica y fáctica de una sociedad, .atendiendo a ciertos rasgos
1 NaCl'6"n salVO:
a J .
.
'.
. '-.'
.'l(
,,.
':,~'-.'fundamentales de su Constituci6n politica, podemos citar algunas deflOicio-
~.r' nes y ver de qué manera se manifiestan en la sociedad argentina.
1) Aquéllos cuyo procedimiento de sanci6n se encuentre especial":.' "
mente reglado por la C.N., mediante la determinaci6n de la cániara.Clé Para Giovarmi Sartori, el partido polltico es un "grupo polltico que
origen, o por exigencia de una mayoría calificada para su aprobación, 'se " se presenta a elecciones, y es capaz de colocar mediante elecciones,
lo prescribe el arto 6° de la ley 25.432. "7 a sus candidatos en cargos públicos" (11)
.2) Pueden convocar este tipo de consulta cualquiera de' las cámara;;;
con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en cada un'"
de ellas, o el presidente de la Naci6n, por decreto en acuerdo de ministrci~. (9) OllATE,Pablo, Lospar/idospollticos, Del Aguila, Rafael (comp.),Manual de ciencia
y refrendado por todos ellos (art. 7°); --'i' poll/ica, Trotta, Madrid, 2000, p. 251.
3) El voto del electorado "no es obligatorio" (art. 6°); (10) GARC1A Coi ARELO, Ram6n, Los partidos po/lticos, Sistema, Madrid, 1985, p. 11.
(11) Citado por O1lATE,Pablo, op. cit., p. 254
 1
416
Ricardo Haro jl~~l~;
. Manual de Derecho Constitucional 417

A su vez, García Cotarelo supone dos momentos en lo que hacéa"'f('~'!':~¡;~" partidos socialistas). Después de la Segunda Guerra Mundial, surge un
notas deÍmitorias del partidci polltico, y así tenemos: un primer momento:(;~'iffrEr;[,: nuevo tipo, el partido de electores o "atrapa-todo" (catch-all people's
que admite al partido polltico como un órgano de mediación entre el podeii ','i@lf. Ú:,' party) , el cual concentra su atención en el conjunto del electorado,
pollticoy los ciudadanos, pero en este estadio comparte las caracterlsticas"'.;:i0f;' "L: c.onfiriendo absoluta primacía a las consideraciones estratégico-electora-
con otras fuerzas pollticas tales como: sindicatos, asociaciones, etcétera,:";!i:~", ¡... les a corto plazo ("l, con fortalecimiento de los máximos dirigentes, una
pór lo que se requiere otro momento, el segundo, en el cual se comprueb~:ji~{f ?'
desvalorización del papel de los militantes de base, y un "esfuerzo por
que esta mediación tiene asimismo las notas de perdurabilidad •.<'!'~¡:;;{'& establecer lazos con los más variados grupos de interés", pues el
representatividad, apoyo popular y participación en los procesos'.';,};'i.~f!{.: objetivo es conseguir el mayor apoyo en las urnas el día de la elección,
electorales (12l, llegando a definirlos como "agrupaciones que en COn-.<:;}i;t:;' iL
creto median entre los grupos (de interés) de una sociedad y el Estado, }'I?~:;~i:,
que participan en la lucha por el poder (dominio) polltico y en lo ".<tl~;:t
3. Funciones de los partidos polfticos
formación de la voluntad polltica del pueblo"')'f~:.;1J;f.'
Mario Justo López nos proporciona una definición, según la cual los .:\;:¡}~~,:
partidos pollticos son "fuerzas pollticas orgánicas; protagonistas co- :.':,:~~:H' Mario Justo López distingue según que éstos actúen de acuerdo con,
lectivos (con árganos propios) de la actividad polftica, cuyos elemen- .:.",.,,},;; en contra de, o al margen del régimen democrático constitucionaL En el
tos constitutivos son: sus integrantes, su fin inmediato, sus medios de ..,'):\~ i,::' primer caso, las funciones consisten en encauzar la caótica voluntad
~.....
acción ", caracterizándose por tener una organización permanente, como, )3~,ti popular, educar al ciudadano para encarar su responsabilidad polltica,
- ',.

elemento fundamental (13). ':-~:,*1< ~~ servir de eslabón entre la opinión pública y el gobierno, seleccionar la elite
que debe conducir los destinos del país (Il).
Otros autores, como García Cotarelo, parten de una función general

, Orig'. Y do,iji.o<>' . ,.o'"ri,.';IU

_1".' O'"
(mediadores entre el Estado y la sociedad) para derivarla en dos sub-tipos:
l. Funciones sociales: formar, cañalizar la opinión pública, creando
identidades pollticas, transformando y concretando las demandas-sociales
Parece razonable encontrar su origen en la rup'tura revolucionaria ".::t.5;~r~,' en medidas pollticas, el partido es un "elemento de la sociedad civil".
inglesa del siglo XVII, evolucionando lentamente a lo largo del siglo XVIII, ~/;~:t t
2. Funciones institucionales: el partido es un "elemento del apara-'
y organizándose en pleno sentido como partidos a partir del siglo XIX, con ~;t'/;',. to estatal" y por lb tanto, recluta la elite dirigente, selecciona a los
una serie de reformas sucesivas, electorales y parlamentarias iniciadas en ::;;;:;~il,~. candidatos, siendo en nuestro caso la única forma posible para a~ceder a
1832, que aunque las reformas en sí no dan origen a los partidos pollticos, '-"64;1% !:., un cargo polltico, lo que ha llevado muchas veces a la critica y al
- .•....,.. , ..
contribuyen decisivamente a su desarrollo. '.";,;,;n.'~
.-.!,,'.,J.{t:
,j;'
descreimiento popular con respecto a la poca representación en el momen-
o';'

En cuanto a su evolución y por consiguiente a su claSificación, primero,/,¡;f¡;.tl,~~ to de ser elegidos de su plataforma electoral iniciaL A su vez, permiten
adoptaron la forma' de partidos de notables (caracterizándose por sU';:,:;~j~i¡ i{
articular las opciones de los ciudadanos, formar, dirigir y contr.oliu-laacción
estructura oligárquica), para pasar luego al partido de masas, el cual basaba':.¡¡i@I2" F~. de gobierno.

. ,.:~¡~
su fuerza en el número de afiliados, más que en la calidad de éstos (ej,: los ~j(.:~~'

(12) GARCIA COTARELO, Ramón, op, Clt" p, 13. . .,V',.;F:; ':.

(13) LóPEZ.Mario]ufrto,Introducc;óna losestudiospoliticos, Depalma, Bs. A~.,1983, vol: _~~S-¡.~ ~~ (14) 'OllATE. Pablo, op, cit., p, 257.
II, p, 490 Y ss, '-;'<:'¡i i;. (15) LóPEZ. Mario J., op, cit., p, 498 Y ss,,

.l~'f.t.
'~1l} ,"
~~t:
.:.~¡t1~
41B Ricardo Haro
4. Sistema de partidos: clasificación
Hablamos de sistema de partidos para referirnos a la "composiciói!;;
del conjunto de partidos y a las relaciones que mantienen entre si su/i:
elementos integrantes ... (16) [dentro de un sistema polftico estatal]" (17),;"",
Los partidos se necesitan unos a otros, nacen para competir entre ello'~,;'
como partes o sectores de un todo social. '.
Superando otras clasificaciones, Giovanni Sartori distingue, según k
cantidad de partidos que tienen posibilidades de acceder al poder, entre: .•"
1) Partido único; . diarios entre el poder y el pueblo, el cual nunca fue desconocido -se
2) Partido hegemónico, que no permite la competición, ni formal ¿;:,.
de facto, de otros partidos por el poder; ".'
3) Partido predominante, un único partido mantiene una posición d~ .
mayoría absoluta de votos durante al menos tres elecciones consecutivas;
4) Eipartidismo, cuando son dos los partidos que se alternan en el :'
poder;
5) Pluralismo limitado y moderado, entre tres y cinco partidos co~:;
escasa distancia ideológica entre sí, con una competición bipolar de bloquei';,
y una tendencia cehtrípeta. ..
6) Pluralismo extremo y polarizado, más de seis partidos relevantes':4
entre los que habrá partidos anti-sistema, con considerable distancia 'ji:
."
ideológica entre sí, y competencia multipolar de tendencia centrífuga. ' soberanla popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El
7) Pluralismo atomizado, el poder se encuentra totalmente fragmen-
tado, con diez, veinte o más partidos relevantes.
5. Los derechos y los partidos pollticos en la CN. a partir de
a. Algunos antecedentes
El sistema representativo es una consecuencia de la realidad, toda ve~:
que el poder politico reside en el pueblo y ante la imposibilidad de establecer'
mecanismos permanentes de democracia directa, mediante el sufragio.
(16) VALLÉ',Josep M., op. cit., ps. 355-360.
(17) El agregado entre corchetes es nuestro
Manual de Derecho Constitucional 419
decide quién -en sI! nombre y representación- manejará la cosa pública,
agregando nuestro sistema federal un elemento más: un sistema bicamer,il
que reflej e la igualdad de las' provincias que conforman a la federación.
El reconocimiento constitucional de los partidos politicos en nuestro país
fue dado por las provincias en la década del 50 (18), como v.gr., las
constituciones del Chaco, Chubut y Santa Cruz. Pero es recién en 1994 que
se incorpora a los partidos politicos en el arto38 C.N. Pese a ello, la falta de
inclusión en el texto constitucional, no obstó a que éstos, en la "Constitución
.material", se desarrollasen en libertad, llevando a cabo su papel de interme-
encontraban en la categoría de "derechos implicitos"- (l'), por 10 que su
incorporación a nuestra Carta Magna, tendría más el carácter de "defini-
ción doctrinaria que el de satisfacer una necesidad imperiosa" (20).
La reforma de 1994 incorporó disposiciones relativas a los derechos
politicos, que pasan a engrosar las filas de los "nuevos derechos" incorpo-
rados al texto constitucional, entre ellos, el derecho electoral y los partidos
politicos.
b. Los derechos políticos
Así, el art. 37 establece: ."Esta Constitución garantiza el pleno
ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la
sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de
oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos.
electivos y partidarios se garantizará por acciones .positivas en la
regulación de los partidos po/[ticos y el régimen electoral".
Esta fórmula operativa, innova en materia constitucional respecto
. del contenido. explicito sobre derechos politicos, a la vez que contiene
principios elementales del Estado constitucional: la so'beranla del pue-
(18) DUARTE.FERNÁNDEZ SUÁR:EZ-DEL PINO, Dinámicapolttica, Gale6n, Cba .• 1998.
(19) EKMEKDJIAN. Miguel Angel. Manual de Ja Constitución Argentina, DepaIma, Bs. As.,
1999, p. 174. .
(20) VtITOLO,Alfredo M., "Los partidos politicos en la reforma de 1994, Hacia la
corporativizaci6n de larepresentaci6n politica", Ekmekdjian, Miguel Angel y Ferreyra,
Raúl Gustavo (coordinadores), La reforma constitUCional de 1994, Depalma, Bs. As.,
1999:p.112.
420 Ricardo Hara Manual de Derecho Constitucional 421

bloc que 'hace referencia al titular del poder del Estado y a los qUé{ que hace a la legitimidad, la idoneidad y la ética de los candidatos
circunstancialmente lo representan, rindiéndole cuentas en forma perió": _.... partidarios para los cargos electivos gubernamentales, el cual se funda-
dica; sufragio universal e igual: el voto es para todos los ciudadanos> ¡;¡' menta en la idea de democracia como participación asumida responsable.
cada hombre tiene un voto y sólo uno, prohibiendo el voto' calificado por .~:"', _ ~': mente como deber y compromiso ("l.
cualquier concepto; voto secreto: garantia contra el fraude electoral, .. ;s;.'!f*i £~.
3) "... la representación de las minar/as, ..," presupuesto de la
derecho a ser protegido contra cualquier acto de presión; sufragio';;~~' ~j, organización y el funcionamiento democráticos, implicando "una directi-
obligatorio: es un derecho-obligación. ., ~:~~~¡¡¡:
~;
va obligatoria para el régimen electoral, en cuanto debe establecer un
La igualdad de oportunidades a la que hace referencia el articulo"'::::.', ::'~. sistema que asegure el acceso pluralista de los partidos a los cargos
en cuestión se defme "para el acceso a cargos electivos y partidarios" (lIl,::', ;1-' 'que se provean por elección popular" (26)'
suministrando una pauta más concreta y clara en favor del derecho ;.~ :. ¡:,~ 4) "... /0 competencia para la postulación de candidatos a cargos
,: .. ~ ~--:' '"
electoral activo y pasivo ("l de la mujer. t públicos electivos, ...•.. El término' competencia tiene dos acepciones
..
W:"' ,
~". posibles en este caso: una alude a la acción de competir y la otra la de ser
"

c. Los partidos polEticos j~r:

~<.' competente, as! el articulo se refiere doblemente a "hacer competencia" y
a Utener competencia" (27).
1) Por su parte, el arto 38 reza: "Los partidos politicos sori~::'-'.<:~ij:
instituciones fundamentales del sistema democrático ...•. si bien
En la primera
no.':i::7fl~~~mentar acepción, los partidos internamente necesitan impie-
innova en cuanto a su status jurídico (2)', "los define, como instituciones:.:.tf?h ~" un sistema competitivo para seleccionar candidatos, mientras
fundamentales del sistema democráti~o", esclareciendo dos cuestiones:' 1&.'<t~"ª que en la segunda,' se habilita a los partidos pollticos para postular
:'10 fundament~~idad del sistema partidario, y su integración en y para i::-,,~,0~.r,~' oficialmente candidatos, siendo éste para muchos autores el sentido
adoptado por el articulo en cuestión, sin que esto signifique una prohibición
la democracia (24).. ~ ~~~
para que una ley posibilite la existencia de candidatuias extrapartidarias,lo
2) Continúa: •.... Su creación y el ejercicio de sus actividades sonifJ;.~¡;,e~::. que puede conducir a la "oligarquización definitiva de la vida polltica
libres dentro del respeto' a esta Constitución, la que garantiza su; :'i$f!i1::,;;'<:, y del Estado" ("'.
organización y funCionamiento democráticos ...•. , si bien la actual ley' ':.:'Jfrilí" ~f
orgánica de partidos pollticos (LOPP), no exige una declaración de "¡jii:","!:;¡¡: Pese a ello, el arto54 'al regular la elección y composición del Senado,
principios que sostenga el régimen y los contemplados por la C.N., estas,::;oS!~'::, implanta un supuesto monopolio de partidos, violentando el sistema al
instituciones, gozan de libertad en el marco y respeto a la Carta Magna:;/:/~'fi: conferir la banca al partido y no a la persona. Algo semej ante se da con la
A su vez, implica la necesidad de elecciones internas amplias para la::~:!.!í. ,t normativa del arto 85 que establece que: "... el presidente del organismo
[Auditorla General de la Nación) será designado a propuesta del
postulación a los cargos electivos, que frente a las distintas falencias ::'t~~. partido polltico de oposición con mayor número de legisladores en el
obj etivas de la realidad sociopolltica del pafs, constituyen un mecanismo' ,',:,,!,",,:' r"
Congreso ... ". Asimismo, el régimen de ballotage deja entrever, al
referirse a "fórmulas" que su postulación cuenta con respaldo partidario (2'l.

(21) BIDARTCAMPOS,Germán, Tratadoelementaldederechoconstitucional argentino,Ediar,';~'I~ ~.

Bs. As., 1995, t. VI, p. 271. ~~:~
(22) Derecho electoral activo: derecho.obligación a sufragar, derecho electoral pasivo: (25) liARO,Ricardo, "Reflexiones sobre las elecciones internas abiertas", E.D.,Doctrina, Bs.
capacidad restringida que tienen los ciudadanos para P9stularse a cargos electivos. As., 7/10/02, N" 10.603, alIo XL.
(23) Cuesti6n ya resuelta por leyes vigentes que les acuerdan el cará,cter de personajurldica (26) BIDARTCAMPOS,op. cit., pS. 275/276.
de derecho público, como lo hace por su parte la Constitución Provincial de Córdoba, (27) BIDARTCAMPOS,op. cit., p. 277.
art.33. (28) EKMEKDnAN,Miguel Aog"l, La reformaconstitucionalde 1994, op. cit., p. 113.
(24) BIDARTCAMPOS,op. cit., p. 272 .. (29) BIDARTCAMPOS,op. cit., p. 285.
422 Ricardo Hara
Por su parte, el arto99 inc. 3, siguiendo este orden de ideas, especifica que
en la composición de la Comisión Bicameral Permanente se debe respetar
la proporción de las representaciones poUticas de cada Cámara del
Congreso (30).
Sin abundar en el tema, la Constitución de la Provincia de Córdoba, no
deja lugar a dudas, al establecer en su arto 33, 4° párrafo, "... Sóla a las
partidas p.oliticas campete p.ostular candidatas para cargas públicas
electivos ... ",
S) La norma de la C.N. continúa .expresando "... el ac.cesa a la
inf.ormación pública y la difusión de' sus ideas ... ", facultad otorgada
para requerir informes a los tres poderes del Estado, obtener 'acceso a los
medios de comunicación para divulgar sus propuestas y que el costo 10
soporte el Estado, siempre que se encuentren en época de elecciones.
6) Por último, el arto38 en sus 3° y 4° párrafos dispone: "... El Estada
cantribuye al s.ostenimient.o ecanómic.o de sus actividades y de la
capacitación de sus dirigentes ( ..) Las partidas p.oliticas deberán dar
publicidad del .origen y destina de sus f.ondas y'patrimania ". Para
algunos autores, ha sido un error incorporar al texto constitucional el dificil
problema del manejo y de~tino de fondos recibidos (31), ya que no consideran
conveniente hacer refefÍmcia al rol del Estado como contribuyente del
. ;
sostén económico de 'los partidos y de la formación de sus dirigentes.
Hubiera sido mejor regularlo por ley. Lasleyes 26.215 y 26.571 regulan el
financiamiento de los partidos pollticos.
(30) La e.S.I.N. ha resuelto con anterioridad a la incorporación de este articulo que el
monopolio partidario de las candidaturas a cargos electivos no violaba el arto 28 e.N.,
dado que la norma que imponia aquel monopolio no era irrazonable. Ver"Rios. Antonio
Jesús", Fallos 310:819 (1987): E.D., 123-231. De todas formas, algunos doctrinarios
sostienen que la fórmula que utiliza el art, 38 cuanto menos es ambigua. Canfr. GELLI,
Maria A., op. cit., ps. 305-306, Ver especialmente las notas 879-881. Así por ejemplo:
Humberto QuirogaLavié, Miguel Ekmekdjian, Beatriz Atice, para quienes la candida-
tura de independientes estaria permitida y no iría en contra de la Constitución si la ley
reglamentaria lo dispusiese.
(31) Ex.MEKDJIAN, Miguel Angel, La reforma constitucional de 1994, op. cit, p. 114.
Manual do Darocho Constitucional 423
VI. Sufragio
l. Cancepta
El sufragio o como más vulgarmente se lo denomina, el "voto" puede
'- conceptualizarse como: "el derecha palltica que tienen las miembras
del puebla del Estado de participar en el pader cama electares y
elegidas, es decir, el derecho a farmar parte del cuerpa electoral y,
a través de éste, en la .organización del pader" (32).
~.:-
Es la expresión más acabada de cómo se manifiesta y expresa el
pueblo en las democracias representativas. En el derecho argentino, podrla
sostenerse que el sufragi.o es un derecho-deber, ya que el ciudadano no
sólo tiene un derecho politico, tanto natural como positivo -aunque en la
actualidad prima más esta segunda caracterlstica-, sino' además y a la par,
es también, un deber, toda vez que el pueblo en su conjunto está obligado a
participar para dar mayor garantla a la representatividad de los gobernantes.
También es una función, tanto politica como pública, ya que la
finalidad de su ejercicio se relaciona con el Estado y el poder. El sufragio
es un acto de soberanla, es la concretización más clara del principio de la
. ~
.
-~ soberanla popular. Tanto la doctrina como la jurisprudencia (33) de nuestro
pafs asilo sostienen. En tal sentido es, también, unpader(34l.
Los ciudadanos, a partir de los 18 años, pueden elegir y ser elegidos.
Son titulares de los derechos polfticos. El art: 37 "garantiza el ejercicia
de las derechos p.oliticas, can arregla al principia de la s.oberanía
papular y de las jeyes que se dicten en cansecuencia".
2. El sufragio en la Canstitución
a. Caracteres
El citado arto 37 prescribe que el sufragio es:
(32) FAYT, Carlos S" Sufragio y representación polltica, Omeba, Bs. As., 1963, p. 7.
(33) En el caso "Ríos", la C.S.J.N. sostuvo esta postura. Ver nota 38 de este mismo capitulo.
(34) Confr. ROSSETTI. Andrés, "El régimen representativo argentino", en BECERRA. RARo, y
otros, Manual de derecho constitucional; t. n, ps. 115 y 116.
 . I

424 Ricardo Hara ',; ~, Manual de Derecho Constlluclonal 425

¡q!.:...•..".
1) Universal: Todos los ciudadanos mayores de .18 aftos tienen )~:~"'- llamada Ley de cupo femenino, que concede un privilegio a las mujeres al
derecho al voto sin distinción ni discriminación alguna. Están impedidos de .!?j.'¿ asegurarles al menos el 30% de los cargos electivos. Este tipo de acciones
sufragar, entre otros, los dementes declarados enjuicio; los condenados por ':';~1¡.':_ ". positivas son funcionales paia combatir la situación diferencial que sufre
delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y, por sentencia ejecutoriada; ::;Li;~ir un sector de la sociedad -en este caso las mujeres- y garantizarles por esta
los declarados rebeldes en causa penal, hasta que.cese la rebeldla o se,:;~t~~; , vla cierta igualdad que en los hechos no se lograrla. -
opere la prescnpclón; los condenados por faltas previstas. en las leyes .~,~'l"
~1.:
nacionales y provinciale~ de jueg~s prohibidos, porel término de tres .aflos;.}fl-¡¡¡'--:- Íi:
en el caso de remcldencla, por seis (art. 3° del Código Electoral NaCIOnal, ,,,,;~,¡,,,¡;;h
ley 19.945, modificaciones y texto ordenado por decr. 2135/83). ,f'''''r,: ".':. .3. Clasificación
, 2) Igual: Un Ciudadano, un voto. No hay distingos por capacidad,. ".
edad, sexo, etcétera. Todos tenemos igual relevancia al momento de emitir :',"',, ~,' t' Las clasificaciones más conocidas son (]S):
el . voto. :,':~~1;~
~ .~ ~~. a) Según la forma de emisión: el sufragio puede ser público o
3) Secreto: Se garantiza la reserva de cada ciudadano para votar por ;\~t~~ ;'" secreto. La tendencia mundial es a legislar e instaurar la forma secreta.
quien desee en el cuarto oscuro. Esto, a los fines de evitar presiones o t1.!~~:;: b) Según los sujetos emiten tes: puede ser universal o restringido.
represalias ulteriores. .:.~'.f-0." ;£" A nivel global, a partir de finales del siglo XIX se comienza a luchar por la
4) Obligatorio: Desde 1912 es una tradición del sistema polftico,':~~t"
.-'i¡_~: ''1"
r recepción del voto universal. Pero su aplicación ha sido gradual; asl, v.gr.,
argentino y, además, sirve para garantizar la representatividad de los .:';:~l:,:E recién en las primeras décadas del siglo xx: se incorpora el voto femenino,
gobernantes. En Espafla o en EE.UD. el voto no es obligatorio. En el caso.:i"!"J\'!;:d~. aunque en vastas porciones del globo aún no vota (v.gr,: en la mayorla de
espaftol, los 'porcentajes de asistencia'-sin ser tan altos como en el nuestro ..~~ ~;; .los paises musuJmanes); por su parte, el sufragio restringido, también
que es obligatorio- supenln la media, pero en g~neral, en aquellos paises, \tl~!¿ti- denominado calificado, estatuye que sólo pueden participar aquellas
que tienen prescripta la voluntariedad del sufragio, el porcentaje no supera ,:'~;r.,~~, personas que reúnan determinadas condiciones, sean éstas de tipo social,
el 50% del total del padrón electoral. di"~"f(,' económico, intelectual, etc. Asl, por ejemplo, puede prohibirse a quienes son
La critica que puede realizarse a la voluntariedad en el sufnigio es queW.Jié F analfabetos, mujeres, personas que desempeilen determinados .oficios, etc.
la responsabilidad de la formación del gobierno se deja en manos de~:¡i\~~ t' c) Según la posibilidad de su emisión: puede ser obligatorio o
determinadas franjas de la sociedad. Como contra-argumento se aduce;~,,:.:,~, ~ facultativo.
que los que no concurren al acto eleccionario tácitamente supeditan su 'r->''{,':Y..;-;' , d) Según la p~oxlmldad con el elegido: en virtud de este criterio
voluntad a lo que opine la mayorla de los que asisten. ,}~~:~~ li clasificatorio, el voto puede ser directo o indirecto. En el primer caso, el
1fjg,( elector elige,por si mismo, sin intermediarios. En el otro, el elector elige a
"otros", "terceros" o "intermediarios" que son los encargados de elegir los
b. Igualdad real de oportunidades ;~~.~.,~,"'.'
.•
~r.fx".~.',.",.~,:.:,~.; representantes que ocuparán los cargos de gobierno. En la Argentina, hasta
El articulo en cuestión también sefiala la "igualdad real de oportu- __"" ".
nidades entre varones y muje'res para el acceso a cargos electivos y :::;l'f:',,;¡' ~;. 1994, el presidente era elegido indirectamente porjuntas de electores
partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de í~$~
K: elegidos por el pueblo. Actualmente se utiliza la forma directa de elegirlo.
eJ. Según el cómputo de cada sufragio: puede ser único O plural.
los partidos po/[ticos y en el régimen electoral". Por lo tanto, el ~1jJ.;~. ti
constituyente realiza una aplicación concreta del principio de igualdad .)t~i;'¡~ El primero hace referencia al axioma un hombre" un voto. También se lo
consagrado en el arto 16 C.N. por razones de sexo, permitiendo lo que se',~~i: ..K suele denominar simple. Por su parte, la forma plural posibilita al elector
conoce como discriminación positiva o inversa. :f.t~
f
Ello para garantizar una efectiva igualdad de oportunidades y de trat°.fj;~fili: V (35) Idom, pS. 116 y 117.
entre varones Y mUJeres. Ejemplo de tal dlscnmmaclón poslliva es la ''i!;'t:5;(

j~k
'~ .. &.
~- . ili"....
426 Ricardo Haro
emitir más de un voto en una misma circunscripción electoral; ti a emitiilo
en distintas circunscripciones -múltiple-,
VII. Sistemas electorales
1. Los sistemas electorales en la historia polltica argentina
a, Periodo 1853-1911
r£~~~;:::;~:r£~1::~~::=-=1~:i;,~~~IU
~!~J
Durante el periodo de 1853 a 1911, si biense dictaron leyes orgánicas
que regulaban el acto electoral, el oficialismo -en los hechos- digitaba las
£:\:tE;~';;rr~:~:~:i::
'~.~,~,;."".'.',:,'.'
..:.',
;Ei:~:::%!€~E~J;~
comicial, las elecciones son manipuladas por el oficialismo. Se aplican en ..'.:,. :
esta época dos sistema electorales: :,o\V!<$. ~,.
1) El sistema de lista compieta a simple pluralidad de sufragios,
que significa que al.partido o lista ganadora, se le adjudican la totalidad de
los cargos que elige la provincia o distrito (v.gr. 12 diputados, Lista A:
100.000; Lista B: 80.000; Lista C: 60.000; Lista D: 40:000: La lista A se
lleva los 12 cargos). Se advierte la ausencia de minorlas.
2) El sistema de circunscripciones con voto uninominal, que
significa que cada distrito o. provincia, se dividla en proporción a la
a
población, en tantas circunscripciones como candidatos elegir"(para 12 ~.".J1Iw
cargos, se conformaban 12 circunscripciones) y en las que el elector votaba' ,;",1'i'!: ~:.'.
por un solo candidato (por eso lo de uninominal) sistema que lo aplicó la ~~~ ~[
(36) Nos basamos en la tesis doctoral de BOROARELLO, E.S .. "Evoluci6n del régimen electoral
en la República Argentina desde 1810 ~ 1~ac~a1idad"•.U:N.C., 1995. . ._... ~~t~
(37) Aunque hay autores que hacen una penodlzac16n que diViden en 3 etapas, a saber. 1) '~~~;'~ ~~
de 1810 a 1852; 2)de 1853 a 1911; y3) de 1912 a nuestros dlas, VerBoRoARELLO,Susana, ,~~~~ ~.
op. cit.
".~~~~~~f
.:~.'J,
Manual de Derecho Constitucional 427
ley 4161 en el breve interregno de.1902-1904 (J8J. La participación pol1tica
tU
'."~~~
.&i1,$:r ~"
.en estos tiempos, estaba circunscripta a una elite que monopolizaba los
centros de poder, con marginación de los grandes sectores populares.
b. Perlado 1912-1955
Llega el afto 1912 y la ley 8871, llamada ley Sáenz Peña, significó
i,,;I~i
':~M-'t._ &J.
. una profunda transformación en la vida polltica, debido a las pocas pero
sustanciales modificaciones introducidas en el régimen electoral y es
expresión de la lucha por la pureza electoral que habla caracterizado las dos
..'E' ','
décadas anteriores. La tensión polltica y el abstencionismo de la Unión
Clvica Radical-que enarboló como emblema dicho principio- hacia inevi-
table la reforma electoral. Roque Sáenz Pefia supo interpretar esa realidad
y con la Visión de los grandes estadistas y al compás de las palabras "quiera
el pueblo votar" promulgó la ley 8871 cuyos principios que hoy siguen
vigentes son:
~. .' 1) Voto universal e igualitario; 2) Voto obligatorio con sanción.
penal para su incumplimiento; 3) Voto secreto; 4) Padrón militar sobre
f.,.}.....:.~...'
la base dei enrolamiento militar; 5) Escrutin'io definitivo centralizado; 6)
Sistema de voto restringido.
Este sistema está bien l1amado de voto restringido, por cuanto el
elector votaba sólo por las dos terceras partes de los diputados del distrito
'(si corresptmdlan 12 diputados, en la lista se consignaban sólo 8 nombres),
pero mall1amado de lista incompleta, dado que se votaba y se escrutaba
por candidatos y no por listas, pues se admitla la borratina de candidatos y
la incorporación de otros de otras listas (panachage). No obstante este
intento selectivo de candidatos que posibilitaba la ley, lo cierto es que el
elector en la realidad votaba por lista, y entonces la ganadora se llevaba 2/
3 de las bancas y la que le segula en votos, se adjudicaba el 1/3 restante.
De alll que desde la ley, se establecla la presencia imperativa de la minoda.
Este' sistema y el contenido total de la ley, fue una gran innovación ya
que las instituciones de nuestro sistema representativo y democrático
;''4i,"
".~i~i,~
#
I~
.:::~{~i
..~:
~~.(38) Por la implementación de este sistema, en las elecciones para la Cámara de Diputados
de la Nación de 1906, es elegido por el distrito de LaBoca, Alfredo Palacios, quien de
esta manera se constituye en el primer diputado de filiación socialista que es electo en
América del Sur,
7""F'~" !t;
!~~~~':-
i,~~;
.,;2 .~
428 Ricardo Haro
habían sido desvirtuadas y se entronizó el fraude como sistema normal de
los gobiernos. De ahí la importancia histórica de la ley que sirvió para dar
un gran paso hacia una auténtica democracia.
A partir de esta ley se modificó el mapa politico del país y la
responsabilidad en la conducción de éste dej a de ser patrimonio de una
minorfa enquistada en el poder por medio del fraude. Ahora el problema
será conciliar la necesidad de un partido politico fuerte con el consenso y
mayorfa necesaria para gobernar con el control efectivo de la oposición sin
obstruccionismos.
Con la ley 13.010/47 del sufragio femenino se completa la universa-
lidad del voto.
c. Periodo 1955 hasta la actualidad
Luego del golpe militar de 1955 se implementa por primera vez el
sistema de representación proporcional, en su modalidad D 'Hondt -
denominado así en razón de que lleva al apellido del matemático belga que
lo inventara- y se aplica en las elecciones para convencionales constituyen-
tes para la reforma de la C.N. de 1957, con el decr. 3838/57 que así
inaugura la práctica de ~ nuevo sistema electoral en el país.
Su vida es precaria ya que en las elecciones nacionales de 1958 se
vuelve al sistema de lá ley SáenzPefia de voto restringido con la ley 15.099/
57. En estas elecciones y en las de 1962 se utilizó el sistema de "tachas",
aunque al afio siguiente -1963- se vuelve, al sistema de lista cerrada con el
decr. ley 4048/63. A partir de 1962 con el decr. 7164/62 vuelve a
reimplantarsé el sistema D 'Hondt, consolidándose en la legislación poste-
rior, ley 19.862/72 y ley 22.838/83. Con la recuperación democrática de
1983, y hasta la fecha, este es el sistema que se ha venido aplicando en
todas las elecciones para la integración y renovación parcial de la Cámara
de Diputados.
Se implementa la Justicia Nacional Electoral por decr. 7163/62 y la
representación mínima de las provincias en la Cámara de Diputadas de la
Nación con las siguientes leyes: 15.264/59,19.862/72 Y 22.284/83.
La ley 19.862 y el Estatuto Fundamental de 1972 introducen una
novedad -aunque eflmera- para las elecciones presidenciales, con el
sistema de elección directa, de mayorfa absoluta con doble vuelta o
ballotage; y se fija en tres los senadores por provincia, por elección
directa, dos por la mayorfa y uno por la primera minorfa. Para la elección
de diputados nacionales se continúa con el sistema D'Hondt.
~-
Manual de Derecha Constitucional 429
.Como ya lo expresáramos, a partir de 1983, con el retorno a la
vida democrática, seguirá rigiendo la ley 19.945/72 con sus distir,¡as
modificaciones. Se consolida así el sistema de representación proporcio-
nal con las variantes ya apuntadas relativas a la representación
m{nima de las provincias en la Cámara de Diputados, que se intenta
conciliar con el sistema federal, dada la distribución demográfica
gravemente desigual del pa{s, pero que no se condice con el arto 45 de
la CN. (ex 37).
d. Reforma constitucional de 1994
1) Con la reforma de 1994 se incorpora el arto 37 que garantiza el pleno
ejercicio de los derechos politicos "con arreglo al principio de la
soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia".
Establece el sufragio universal, igual, secreto y obligatorio, adquiriendo
jerarquía constitucional los principios instaurados en la ley 8871. El párrafo
final de este artículo asegura la igualdad real de oportunidad entre varones
y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios al garantizar
"acciones positivas en la regulación de (os partidos pol£ticos y en el
régimen electoral".
2) Modifica el sistema eleccionario de senadores, el que se hará en
forma directa y conjunta en número de tres: dos para el partido politico que
obtenga la mayoría -o primera minorfa- y el restante para el que le siga en
la cantidad de votos obtenidos.
3) Es importante destacar que el arto 74 dispone que los proyectos de
ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos politicos deben ser
aprobados por mayorla absoluta del total de los miembros de las cámaras.
4) Ahora bien, debe tenerse bien presente que la problemática del
sistema electoral que hemos venido resefiando es referida respecto de la
elección de los diputados nacionales, ya que como la C.N. nada dice al
respecto, éste ha sido regulado en la historia politica y constitucional del
país por la vía legal del Congreso (39).
En lo atinente a la elección de presidente y vicepresidente de la
Nación, así como de los senadores (ver 2 supra), ello sI está expresamen-
(39) Salvo las épocas de gobiernos de factOr en que se 10hacía por decreto del Poder Ejecutivo.
430 Alcamo 'Haro
te regulado en el texto de la C.N. y se desarrollará .en los 'capltulos'
respectivos de esta obra. Baste sólo expresar en esta parte que respecto
al P.E., al prescribir la reelección y la duración del mandato de cuatro afios
establece. la elección directa y por doble vuelta, si no se alcanza más del
45% o el 40% con una diferencia mayor de diez (10) puntos porcentuales
sobre la fórmula que le sigue (arts. 94 al 98 C.N.). Se estatuye asl un:
sistema de elección directa Ji con billlotage.
e. Algunas reflexiones personales
1) Cie'rtarnente se puede afirmar que a partir de 1983 se institucionaliza
el actual sistema electoral. De un sistema viciado por el fraude y la
violencia, caracterizado por gobiernos de elite. con voto cantado y facul-
tativo en el siglo XIX. 'se pasa a un periodo de institucionalización del'
sistema electoral rodeado de garantlas legales. procurando asegurar la
competencia leal entre las fuerzas pollticas y la libre expresión del voto en </i¡( :~:
las urnas. A partir de ese paso crucial se hace esencial la vigencia de los
partidos. que pasan de una vida rudimentaria a ser el,elemento vital para
encauzar la voluntad clvica. . consolidarlas. En su'afianzamiento está el triunfo de los valores esenciales
2) Desde esta consolidación se van advirtiendo algunas fallas del
sistema. por lo que distintas son las voces que' se levantan en aras de
modificar el sistema electoral, ya.que se dice. no hay una relación directa
~ntre el elector y el elegido.a ralzde las "listas sábanas" surgidas de 'las
connivencias de las cúpulas partidarias. . conciencia ética de que el régimen electoral es sólo un instrumento de la
Por nuestra parte. consideramos que el sistemaideado por la ley 8871 -<"':2';','
y perfeccionado con el sistema de representación proporcional D'Hont eS<.';.t.~.&.
el más apropiado y el que se ajusta en un'todo a las disposiciones en materia
electoral establecidas por la C:N. Además, constituye una técnica idónea .,;.¡.,::.'..,: ~;:,.:..:.; ~.•
que permite reflejar una equitativa d}stribución de los cargos en función de .' : .
Manual de Derecha Constitucional 431
4)Por otra parte. creemos que no es adecuado quitar la obligatorie-
dad del sufragio en el actual sistema. iniciado.por la ley 8871 y que hoy
tiene ralgamb.re constitucional; nuestro pals no tiene el suficiente grado de
institucionalización propio de una sociedad con una cultura democrática
madura ..
5) Más que reformar los principios normativos' que hoy tenemos.
debemos perfeccionarlos y para perfeccionarlos hay que comenzar a
. cumplirlos afianzando los principios éticos esenciales a la democracia
como estilo de vida.
En esta sociedad argentina donde la clase polltica parece divorciada
del pueblo, olvidando que surgen de él, es necesario refarzar los princi-
pios morales más elementales ya que se han perdido en la lucha por el
poder. las reglas del mercado internacional y la banalización mediática.
Es fundamental requerir el afianzamiento de 10 ético para que nuestras
instituciones no decaigan y sean avasalladas por autoritarismos. Demasia-
da sangre. dolor y muertes han costado al pueblo argentino crearlas y
de la democracia. No bastan leyes o reformas canstitucionales que
aseguren el voto secreto. obligatorio o que establezca un sistema de
representación proporcional -en' nuestra opinión, el más adecuado a las
instituciones democráticas- sino que .es necesario que se tome cabal
democracia para el ejercicio del poder.
~'.'
.
t.VID. Sistema n'Hondt

~a:r;el~~~n~~~odse~~:~~:~~~dÓ. ~.~.t.:.(.~.?:
sobre todo habiendo reglas de juego claras ....•. ...:.:.~.:~,:.,.
3) Otro de los aspectos negativos que se observa es el creciente _~'. ~
desinterés popular por la cosa pública. esencia de nuestra democracia
representativa. sumado a la corrupción que se observa en el ejercicio del
poder, mal que no es exclusivo del sistema porltico argentino sino que se
extiende como uno de los rasgos de las democracias contemporáneas (").
Es una variante de los llamados sistemas proporcionales. y como bien
10 sostiene Antonio Martino. los sistemas proporcionales tienden a garan-
tizar a las diversas fuerzas pollticas las bancas en proporción al número de
votos. Existen muchos tipos o ejemplos prácticos y alguno ha creldo
encontrar más de cien ('1).

(40) Ni qué decir de los regimencs autocráticos, en los que los controtes por la división de
poderc's o por parte del pueblo es impensable, prestándose más a este tipo de prllcticas. (41) MARTINO. Antonio A., S;stemas electoral.es, Advocatus, Cba .• 1999.

:,~Ii~:~.h..'
..1;.
~~~l-:¥
• R
432 Ricardo Haro Manual de Derecho Constitucional 433

a. Primero unas aclaraciones: El grado de desproporcionalidad
proporcionalidad responde con mucha sensibilidad a las reglas del sistema
electoral. Por ello hay que distinguir el nivel electoral del mvel parlamen-.
tario. Lafragmentación electoral (fragmentación del sistema de partidos,
según el voto del electorado) difiere de la fragmentación parlamentaria
(fragmentación del sistema de partidos, según escalios o bancas obtemdas
en el Parlamento o Congreso).
De un mismo resultado electoral, la aplicación de distintos sistemas
electorales creará diferentes composiciones en la Cámara de Represen-
tantes. Asi, un sistema electoral no es un instrumento neutral con
cualquier partido que dispute el poder, sino que está elaborado en
función de unos intereses partidistas, más o menos consensuados.
Por lo tanto, es correcto sellalar que el sistema electoral no está
desgajado del sistema polltico en el que se inserta, estando interrelacionado
con la estructura social, el sistema politico institucional y el sistema de
partidos (42).
o El último cociente es el "minimo común divisor" o "número reparti-
dor", que se aplica para dividir el número de los. votos obtenidos por cada
partido por esa cifra,. obteniéndose asi, directamente, cuántas bancas les
esperan (tercer paso).
El método de D'Hondt es aplicado sobre todo en Europa continental
(Austria, Bélgica, Italia, Portugal, Espalla, Alemania hasta 1985, etc.) y en
América Latina (Argentina, Guatemala y Venezuela). También se lo aplica
en Israel.
En Argentina y en Espalia tal fórmula es aplicada junto con una
cláusula de exclusión del 3% en circunscripciones plurinominales.
Este sistema electoral es básicamente importante para la elección de
diputados de la Nación, ya que la C.N. deja al Congreso para que por una
ley establezca el tipo de sistema a seguir. El sistema de representación
proporcional permite la representación de los partidos minoritarios y no sólo
de los más votados y, justamente se trata de "encontrar" ese cociente que
va a lograr esa representación proporcional.

b. Método D 'Hondt (del mlnimo común divisor o de las medias más altas). c. Cuadro: fórmula D 'Hondt
Elaborado por el belga Victor D'Hondt, es un sistema nacido con el objetivo de
corregir las incongruenciaS del método del cociente a través de la teoria de las , '." (Aplicación en una circunscripción con 8 bancas, 4 partidos y 423. 000 votos)
proposiciones. El procedimiento se funda sobre un "divisor común". 1) Primer paso
El total de los votos v~lidos de cada una de las listas es dividido
progresivamente por una serie de números naturales 1,2,3,4 ... n, (según Partidos Votos :1 :2 :3 :4 Total de
el número de bancas que se elijan), hasta obtener para cada una de ellas, bancas
un número de cocientes iguales al número de mandatos a atribuir en la obtenidas
circunscripción (primer paso en el cuadro ejemplificativo). A 171.000 171.000 85.500 57.00ci 42.750 4
Se anotan los cocientes obtenidos para cada lista en columnas (1) (3) (6) (8)
separadas y en orden decreciente, encabezadas por el total de votos de
B 132.000 132.000 66.000 44.000 33.000 3
cada "na, o sea, el cociente de la división por uno. Después de lo cual se
(2) (5) (7)
forma una columna final, donde se coloca en el primer puesto el más
elevado entre todos los cocientes de las diversas listas y continuando en C 84.000 84.000 42.000 1
orden decreciente aquéllas que siguen en cantidad, independientemente de (4)
la lista a la que pertenezcan, hasta que en la columna final se tengan tantos D 36.000 36.000 O
cocientes como sean los candidatos a elegir (segundo paso). .'
2) Segundo paso: l°: 171.000; 2°: 132.000; 3°: 85.500; 4°: 84.000;
(42) TORRENS,Xavier, Los sistemas electorales, Camina! Badía, Miguel (editor)ManuaI de 5°: 66.000; 6°: 57.000; 7°: 44.000; 8°: 42.750 = cociente, cifra repartidora
cienciapolftica, Tecnos, Madrid, 1999, ps. 366 y 367. o minimo común divisor.
.~-
..
 434 Ricardo Hara Manual da Oaracho Constitucional 435

3) Tercer paso: . Los grupos de interés se transforman en grupos de presión sólo

PA: 171.000 % 42.750 = 4 bancas; PB: 132.000 %42.750=3 bancas'"' .. a partir del momento en que los responsables influyen sobre el mecanismo
gubernamental, partidos pollbcos o la opinión pública("l. Por ello, podemos
PC: 84.000 % 42.750 = 1 banca; PD: 36.000 % 42.750= O banca.:1!k';t- W sostener que todos los grupos de presión son. grupos de interés, pero no
Total = 8 bancas ";;'le;!!:;" C''. todos los grupos de mterés son grupos de presión.
'3~~;.m~"
,.~;;~'if'~r"J:
:~~';i~t!:,
Además, es necesario precisar que el grupo de' interés es un ele';"ento
de la estructura social, mientras que el grupo de presión se integra en el
. ~~)!'"q'J~
IX. Grupos de presión y los factores de poder :'.",-"T
•
¡;,-
t'<"
armazón polllico, por lo que un grupo de presión es un grupo de interés'
~-~ actuando politicamente. .
""
1. Grupos de presión ¡~'
1f
Estos grupos de presión se caracterizan por tener en común:
.. ' 1) Una organización permanente, con órganos propios que los
~~: dIngen y los representan;
Q. Introducción "'''',,5~; r~~
':J;/'.
-'-'('.'t1.(' •. ,:-
. 2) Un factor que une y reúne a sus integrantes en la defensa de un
En todo r.égimen democrático, el poder politico no está constituido'::;;~~ ~~
interés común entre ellos y que es particular con referencia a la sociedad
exclusivamente por el que ejercen los ocupantes nominales o visibles de los>~- $' global;
cargos de gobierno; siempre hay alguien al lado o detrás, actores que.:Y"'~' ,".
despliegan poder, sea de carácter religioso, militar, económico, sindical,;;',' .3) Sus integrantes, que en principio, no son ocupantes de cargos del
. gobIerno; .
etc., no jurldicamente establecidos, es decir que sus titulares permanecen"
en la penumbra ..Estas fuerzas politicas organizadas desarrollan una accióri':; 4) Devienen fuerzas pollticas, se politizan al desplegar una acción
para obtener' que" las' decisiones politicas u otros actos de gobierno o'~~ci ordenada a ejercer influencia en la adopción de las decisiones politi-
administrativos se adopten con talo cual contenido (4ll. ¡t cas'. pero ~o se. proponen obtener para sus integrantes los cargos del
gobierno m participan en las competencias electorales ('~l.
En los Estados Unidos, los grupos de presión se identifican con el
l?bbying, como. medio de utilización. El lobbying deriva de lobby,
2. Grupo de interés y grupo de presión literalmente: pasillo, corredor, salón de los pasos perdidos, parte del edificio.
del Congreso o de las legislaturas, en las que está permitido el acceso de
a. Conceptos y caracteres ..¡ personas ajenas a éste. Asl, el lobby es utilizado para designar el sistema
"'~¡

Cuando hablanios de grupo de interés, nos estamos refiriendo a es( de lOfluencla, lobbyist ~s el ~ujeto ~ctivo, y lobbying la actividad desple-
asociación de individuos que no es un partido polltico, .que poseen en comú~ .gada al efecto,. en un pnnclplo conSiderada como un delito, y actualmente
ciertas car.acterlsticas y fines, con sentido de pertenencia a éste, adoptand~ reguladaJurldlCamente, mediante la Federal Regulation ofLobbying Act,
una posición en la sociedad para desarrollar un interés y protegerlos. Segiílj dictada en 1946,10 que convierte ha dicho Estado en el único'pals que lo
. • • J contempla legalmente. . .
Lmares QUlOtana, estos grupos :'se forman en torno de interese~
particulares comunes, con la finalidad esencial de .defenderlos ". .

(44) DUARTEeFERNÁNDEZ SUÁREz-DEL PINO, op. cit.

(43) LóPEZ. Mario J., Introducción a los estudios políticos, formas y fuerzas po/itiC~~~ (45) LóPEZ, M. Justo, op. cil.. .
Depalma, Bs. As., vol. TI, 1983. ,"'J'

",1
436 Ricardo Hara
3. Los factores de poder
. La expresión factores de poder hace referencia a todas las "fuerzas.
pollticas" .<46) cuya actividad no está encaminada a lograr la ocupación de
los cargos o roles de gobierno, sino únicamente a mfluIr en las decIsIOnes
politicas. En tal sentido, la denominación engloba tanto a: "... las fuerzas
políticas orgánicas 'politizadas' (.j, con exclUSIón de los partIdos
olfticos que abarcan tanto las que no forman parte de la estructura
pestatal - ,"sociales" - para las que reservamos el nom bre d"e grupos d'e
presión" -y al margen, la prensa [medios de comunicación social]- como
las que forman parte de dicha estructura y ejercen o tratan de ejercer
influencia, fuera de, sus funciones especificas -v.gr.: las fuerzas
armadas y la burocracia-" (").
En igual sentido, Bidart Campos sostiene que: "[Factor de poder es]
una fuerza política que en forma continua (aunque sea latente). está
presente, en acto o en potencia, en la generalidad, de las deCISIOnes
que adopta el poder político, a través de una vrSlOn o una POSICIón,
polftica de conjunto" (48). . ,
Ahora bien a los fines de precisar bien la diferencia con los grupos'
de presión, podemos s,;!Ialar .que éstos buscan. satisfacer un interés"
concreto, particular, mientras que por su parte, los (actores de pode~,.
despliegan una política global, estando fuertement~ vmculados, lIgados.,
al poder estatal, de tal suerte que su influenCia condlclmla muchas de las ;~i&?¿;g
decisiones de poder. Como ejemplo algunos autores menCIOnana lalgles~a"é;}'S;¡"
la C.G.T., entre otras, para el caso de nuestro pais, pero éstos pueden varIar .
según el lugar y el momento histórico, ya que como toda reahdad polltlca
. (49)
varia en el tiempo y en el espacIO . gobierno que puede no ser democrático. Es por ello que, lamentablemente,
(46) Se entiende por fuerzas politicas a todos los actores de la actividad politica -cua1quier~\'
sea el tipo de ésta- excluyendo solamente a los ocupa~tes de los cargos o roles de,.
. gobierno.
(47) LóPEZ, M. Justo, op. cit., vol. n, p. 506. . . Universidad. Madrid. 1988, pS. 357 y 358.
(48) BmART CAMPOS,Germán, Tralado ..., op. cIt., t. 1, p. 275.
(49) Confr. ROSSETTI,Andrés, op. cit .• ps. 130 y 131.
Manual de Derecho Constitucional 437
X. El régimen republicano
l. Concepto y relación entre república y democracia
Como ya lo expresáramos, el arto 10 de la C.N. califica al sistema de
gobierno de la Nación Argentina de "republicano ".
República deriva del término griego politeia, que fuera utilizado por
Aristóteles para designar al sistema opuesto a la monarquia y a la
aristocracia en su ya clásica tripartición de las formas de gobierno.
Posteriormente el concepto pasa a los pensadores latinos como res
publicae -cosa pública- ampliándose su acepción en forma excesiva, por
io que puede sostenerse que hasta se torna un concepto ambiguo. Asi por
ejemplo, es utilizada para denotar a los sistemas aristocráticos, como por
ejemplo, al de la "Serenisima República de Venecia".
Hay autores como Joaquin V. González que identifican el término con
el de democracia. Por su parte, autores como Giovanni Sartori, expresan
que ambos conceptos se habrlan disociado hasta llegar a entenderse como
opuesto (lOJ.
Más alla de la clara explicaciónterminológica desarrollada por Sartori
y a la historia de la evolución de ambos términos, coincidimos con
Ekmekdjian (SI), en el sentido de que pueden identificarse ambos términos
.democracia y república~ aunque es oportuno realizar alguna precisión
semántica.
Actualmente, la democracia es vista, por lo general, como una
'.'forma de Estado ". La república, en sentido formal, responde a la
distribución formal del poder, esto es, a un sistema polltico o forma de
.Yhaciendo gala de esta postura formalista, se' suele utilizar el término
república para denominar a Estados totalitarios que nada tienen de
republicanos. Asi, por ejemplo, la ex Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas, la República Popular de China,etcétera.
(50) SARTORI,Giovanni. Teoria de la democracia, t. 2, Los problemas clásicos, Alianza
(51) EKMEKDnAN,Miguel Angel, Democracia, &púb/icay gohiernosdefacto; Ekmekdjian,
Miguel Angel y Ferreyra, Rsúl G. (c<>ord.). La reforma ...• op. cit .• ps. 5 y 6.
436 Rlcartlo Haro
Analizadas las diferenciaciones históricas, semánticas y formales de;,
los vocablos república y democracia, asi como distintas visiones doctrinarias" ,
es necesario destacar el significado primero y fundamental del vocablo res~:
publicae o res publica, esto es, la cosa de todos y en la que, todos -eL,
pueblo- tienen derecho a decidir (l1l. En este sentido, utilizamos el,"
concepto en su vertiente ética, sustancial y no puramente formal,.,
"sinonimizando" el vocablo república con el de Estado de derecho, Estado',
democrático o Estado constituciOlial.'"
2, Notas que caracterizan una República
A los finés de separar a los regimenes pol!ticos que se esconden'
equívocamente detrás del rótulo republicano, analizaremos brevemente las
notas que la doctrina considera como tipicas del sistema republicano, al que"
nuestra C.N. adscribe en el art, 1'. , ,¡:
Recordamos para nuestra ayuda, la reconocida definición de Aristóbuló","
del Valle al afirmar que la República: "Es la comunidad política orgaC;
nizada en base a la igualdad de todos los hombres, cuyo gobierno es '
simple agente del pueblo, elegido por el pueblo de tiempo en tiempo,':"
y responsable ante el pueblo de su administración, complementado",:
para el sentido de la Constitución de los EE. uu. y
de la Argentina, con';,
la existencia de tres departamentos de gobierno, limitados y coordi-
nados, que desempeñan por mandato y como agentes del pueblo, los,
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial ".
1) Elección popular de los gobernantes: surge del sufragio, úoica,
forma legitima y legal -de iure- de expresión de la voluntad politica".,
soberana del pueblo, que no puede ser reemplazada por ninguna otra. La,:"
C.N. prevé el sufragio para la elegibilidad de las prinCipales funciones:
(52) Nótese que en ia actualidad puede entenderse al pueblo .~omo sinónimo de todos, de"~:
ciudadanos. Pero en los inicios de la modernidad se hacia referencia a un sector dda
sociedad que se enfrentaba a los otros del antiguo régimen u' orden -nobleza, corona,":
etcétera- y que comenzaba a luchar por un lugar en la sociedad, esto es, comenzaba a "'~':;'
luchar por la demanda de"libertad e igualdad, en definitiva por la democracia y la '>:
inclusión.
Manual de Derecho Gonstltuclonal 439
republicanas de gobierno, de los titulares de los poderes del Estado, como
son: presidente y vice (P.E.) y legisladores (p.L.); los jueces (p.J.) son
elegidos por el P.E. con acuerdo del Senado (arts. 1',5',22,45,54,94 Y99
inc. 4 C.N.). .
2) Responsabilidad de los funcionarios públi,os: Los represen-
tantes son depositarios del poder y gobiernan en nombre de sus represen-
tados, y como tales están suj etos a variadas responsabilidades inherentes
a su cargo y al uso del poder que ello implica. Por ,tanto, dicha responsa-
bilidad abarca a todos los funcionarios no importa su jerarquia, y según
tipos, como lo analizaremos más adelante. As!: civil, penal, administrativa
y polltica (arts. 1',5',53,59,60,66,115 C.N., entre otros).
3) Periodicidad de los cargos: Los funcionarios en sus cargos,
deberán renovarse periódicamente, excepto los magistrados judiciales que,
por mandato constitucional permanecen inamovibles en su cargo mientras
dure su buena conducta. Dicha inamovilidad no es absoluta porque cede
ante la conducta del magistrado en el ejercicio de sus funciones (arts, 1',
5',50, 56, 90 C.N., entre otros)
4) Igualdad ante la ley: Otro principio que informa al sistema
republicano, consiste en la igualdad de todos los hombres ante la ley.
Nuestra C.N. consagra el principio en el arto 16, cuyo análisis remitimos al
.ya realizado en el Cap. IX de este Manual.
5) Publicidad de los actos de gobierno: Este es uno de los principios
rectores del sistema republicano y requisito fundamental de todos los actos
emanados de cualquier órgano del Estado, que deben comunicarse a la
opinión pública para que ésta pueda tomar conocimiento de ellos. El acto'
de gobierno que no se haya dado a publicidad, salvo excepciones, no puede
generar derechos ni obligaciones. Por ello, la existencia de boletines
oficiales en los diversos niveles de gobierno (art. 99 inc. 3 C.N.).
6) División de poderes: En la república, el poder debe ser repartido
de distintos modos. En este sistema, a diversos órganos se les otorgan
determinadas funciones del poder (órgano legislativo, ejecutivo y judicial).
Tales poderes u órganos están estructurados de tal manera que cada uno
de ellos tiene asignada una de estas funciones, y en su accionar presiona
o controla a los otros dos poderes.
7) Legalidad. No hay que olvidar que este sistema está regido por la
ley, de alll que el principio de legalidad le es sustancial, toda vez que es el
propio Estado el que en su actuar -y primero que todos- debe c:umplir con
la ley, En los últimos tiempos se le ha llamado a esta nota caracteristica:
440 Rlcarno HalO Manual da Daracho Constitucional 441

Estado de derecho (arts. 14, 18, 19 C.N.). A manera de colofón, ¡iuéd~ 1) Polltica: La que tiene el presidente, el vicepresidente, los ministros
sostenerse' también que en la base del sistema republicano reside ,.iá delPoder Ejecutivo y los magistrados de la C.S.J.N: ante el Congreso (art.
sob,eranía popular y'la igualdad de los derechos ("). . ,O{ 53 C.N.); los legisladores ante su propia cámara; y los magistrados de los
.:1 tribunales inferiores ante el Jurado de Enjuiciamiento (art. 115 C.N.).
2) Administrativa: La que tienen todos los restantes funcionarios _
incluidos los ministros del Poder Ejecutivo- ante sus superiores.
XI. La responsabilidad 'de los funcionarios públicos
.' 3) Penal: Es aquella en la que pueden incurrir todos los funcionarios,
.0>.;;. tanto los sujetos a responsabilidad pol1tica ~omo administrativa, por la
l. A manera de introducción ~.'comisión de determinados delitos (v.gr. arts. 246 a 274 del Código Penal).
. .' E;
4) Civil: Alcanza a todos los funcionarios la obligación de indemnizat
La responsabilidad de los funcionarios públicos constituye un principi¡j;~ los perjuicios que causen por irregularidades en el ejercicio de sus
.elemental del Estado de derecho, y representa el fundamento mismo de lai' '~, funciones, tanto a los particulares (art. '1112 del Código Civil) como al
instituciones politicas ($'). ..' .r ~%1-t~~
[{ propio Estado (arts. 88,90,91,95 Yeones. de la ley de contabilidad de la
Por ello, la mayoría de las constltuclOnes conhenen dentro de Slis(-'¡\'~ ¡;i'" Nación).
textos distintos mecanismos para hacer efectivo ese control. Desd,rt. .
simples pedidos de informes, investigaciones, interpelaciones, etc., hasta:;;:
J{: En este apartado, desarrollaremos la responsabilidad política y los
verdaderos procedimientos constitucionales tendientes a determinar lt
~k. mecanismos consagrados en la Constitución para hacerla efectiva en los
existencia de responsabilidad del funcionario, a fro de mantener el equilibri~..:
rJi1;:'. funcionarios, dejando de lado, en consecuencia, las otras clases de respon-
necesario para el funcionamiento de 'las instituciones de la Nación'. jiffr: ~X sabilidades.
• •
I
.<-,:..1
~.~~ ¡~"
'~.1:;:; ~.!
•.
~~tt-
2. Diversas claseS de responsabilidad de los funcionarios "., tf
~~: XII. El juiCio polftico

Algunos de estos mecanismos de control tienen una finalidad o misió¡¡;::~ii.'j¡~~. l. Antecedentes históricos del juicio politico
iit
concreta, corno lo es determinar la existencia o no de responsabilidad del,-;';:;:;sl0';
funcionario público. Basta aclarar que existen diversas clases de respon))fIT~ f¡;'; El proceso de remoción de los funcionarios públicos a través de los
sabilidad: civil, penal, administrativa y politica. )%.~~~" diversos institutos que establece la Constitución o la ley, corno expresára-
Sig'uiendo a Ekmekdjian <"l, podemos sistematizar estos tipos de:~W~'?~~ mos en los parágrafos anteriores, ha adquirido una gran trascendencia
responsabilidades, expresando: ~;.'; dentro de la estructura de los Estados.
f',', Estos institutos y sus mecanismos, en especial aquellos relativos a la

(53) PtREZ GulLHOU,Dardo [el al.], Derecho constitucional de la reforma de J 994, Depalmá/;;
:iJ4~~
determinación de responsabilidad polltica, tienen sus antecedentes históri-
cos en las constituciones de Inglaterra y de los Estados Unidos a través del
lmpeachment.
~¡-:.'
B •. As., 1995, p. 24. -:: [: En Inglaterra' se lo presenta con las caracteristicas propias de un
(54) ARMAONAOUE, luan F., Juicio po/ftico y jurado de enjuiciamiento, Depalma, Bs. As.,'J...}. ~':';;. proceso pen"I, ya que la responsabilidad de los funcibnarios se hacfa efectiva
1995. p. 3. . . .:1 ~';. por órganos pollticos, asumiendo funciones jurisdiccionales, en razón de que
(SS) EKMEKDIlAN, Miguel Angel, Democracia; Repúb/icay gobiernos defacto; Ekmekdji~ ',:1'.f\G}: .~::
Miguel Angel y Ferreyra, Raúl G. (coord,), La reforma .., op. tit., ps. 7 y 8. . ~~~~\~ f;'~" podia hasta aplicar penas, como un verdadero tribunal judicial penal.
. ':,f~:"'- f~;.
f~.:
~~;~~
 442 Rleartlo Haro Manual de Derecho Constitucional 443

. En cambio, el' modelo adoptado por la Constitución de los Estadoi'
Unidos, la via procesal para hacer efectiva esa responsabilidad pollticadé¡;
funcionario se plasmó en un juicio, con caracteristicas propias de úil\
procedimiento admin{strativo, eliminando los caracteres penales del siste~.:.;
ma británico.
Como sastiene Linares Quintana: "La Canstitución de las Estados;!;,
Unidos adoptó el jmpeachment del derecho público inglés, adaptán:~~
dolo a las instituciones pollticas que instituia. Asi en su arto JJ, Seco 4:,!:.
determina' que el Presidente, .el Vicepresidente y tadas las junciana;.t.
rios civiles de ¡as Estadas Unidas serán remavidas de sus funcianes',;.
par jui~ia palltica, previa acusación y condena, por traición, cohe<
.cho, y otros crlmenes y transgresiones" <'6), >~.:~:..~
Este modelo americano es el seguido por la C.N. de 1853/60, como e(:~
; Magistratura y Jurado de Enjuiciamienta, can sus pautas, fInes y objetivas
1 procedimiento. para la determinación de existencia de responsabilidá(
.)
polltica de los funcionarios, y es el que rige hasta nuestros d!as en el ámbito'c
nacional con algunas variacianes. .'
La Canstitución de 1853 determinaba como s'Ujetos enjuiciables ~¡" ..,
presidente, vicepresidente, ministras del Poder Ejecutivo, gobernadore~;
senadores y diputados nacionales. Pero la refarma de 1860 excluyó a lci~
gobernadores, senadores y diputados nacionales, y la refarma de 1994;
agregó como sujeto enjuiciable al jefe de Gabinete de Ministros y excluy~,
a los magistradas inferiares a la Corte. :.::~
nombramiento, el P.E. designa con acuerdo del Senado. Para la remoción,
eljuicio palitico. .
En cambia, para los jueces inferiares a la C.S., en el procesa de
nombramienta aparece el Canseja de la Magistratura. Este interviene
X como órgano encargado de seleccionar y elaborar una terna vinculante, y
el P.E. elige de esa terna y designa can acuerdo del Senada. En cuanta a
su remación, se elimina defInitivamente a la Cámara de Diputados cama
acusadora y a la Cámara de Senadores como juzgadora, pasanda a
desempef\.ar idénticos roles el Consejo de la Magistratura y el Jurado de
Enjuiciamienta.
En el nuevo texto de la Constitución federal, en sus arts. 53, 59 Y 60
encontramos el juicio politico, y en los arts. 114, 115, el Consejo de la
establecidas por el canstituyente, pasando a manas del legislador la
reglamentación defInitiva de cada una de las institutos incorporados (ver
sus desarrollas en el Cap. XIX). .
3. El juicia palltica en la Canstitución Nacianal
a. Marca narmativa
,~'-

Eljuicio político se encuentra receptada en los arts. 53, 59 Y60 C.N.,

como as! también los reglamentos de la Cámara de Diputados (en adelante
2. La refarma de la Canstitución Nacianal de 1994 C.D.) y el Senada.'

La ley 24.309, que declaraba la necesidad de refarma de la C.N!;~l b. Sujetas

habilitó a h¡ Convención el estudio y análisis de nuevas alternativas para e!"
.nombramiento' y la remoción de los funcionarias públicos, en especiai~.
magistrados. .?
El nuevo texto constitucional mantuvo para lasjueces de la C.S.J.N;'!.
el mismo sistema de designación y remación palltica. En efecto, para.el,
'.:~.
Sobre este punto ya nos hemos referido en los parágrafos preceden-
tes, sóla nos cabe expresar que canforme el nuevo texta del arto 53 C.N.,
determina como sujetas enjuiciables: presidente y vicepresidente de la
Nación, jefe de Gabinete de Ministras, ministros del Pader Ejecutivo
y jueces de la Carte Suprema de Justicia.
Es importante sef\.alar que la ley 24.946 -del Ministeria Público-

. , (56) LINARES QUINTANA,

.
Segundo. Tratado de la ciencia de,! derecho constitucional,
..
';~
Plu~'.:'
estableció posteriormente que: el pracurador general de la Nación y el
defensor general de la Nación, se encuentran sujetos a lo prescripto en los
Ultra, Bs. As., 1987, i. IX, p. 459. 'L arts. 53 Y 59 de la C.N.

,.
444 Ricardo Haro Manual de Derecho Constitucional 445

c. Procedimiento en la Cámara de Diputados
En cuanto a la denuncia, debe quedar claro que cualquier persona:
puede denunciar a los sujetos posibles de enjuiciamiento ante la C.D., la:"
empleo de honor, de confianza o a sueldo de la nación. Pero la parte
condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y casti-
go, conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios" .
,

cual, una vez recibida la denuncia, previo al trámite de derivación a la;~ Esta norma e~ conse~uente, con lo hasta aquí expuesto, es decir que
Comisión de Juicio Polltico, y escuchar al denunciado, determinará si abre<>~";' ~steproc,:so sólo llende aJuzgar la conducta y su posible responsabilidad
o no el procedimiento. . pollllca , dejando de lado las otras formas de incriminación. Por ello, si
El arto 53 expresa: ".. después de haber conocido de ellos, y¿: cor:espondlere, quedarán una vez destituidos a disposición de la justicia
declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos.",
ordinaria, para las re.sponsabilidadesciviles y penales en que pudiere haber
IUcurndo el deslltwdo, ya que el único objeto del juicio politico, es el
terceras partes de sus miembros presentes ... ". Si la Cámara no obtiene,.,'
desplazamiento del cargo, nada más, quedando subsumida en la politica la
la mayoria indicada, el trámite alli fenece. Encambio, si obtiene el quórum:/'
responsabilidad administrativa. . '
antes mencionado, y declara haber lugar a la formación de causa, ello~.,.~".
significa que hay elementos suficientes que permiten inferir responsabili- :'!)~'ji:
dad al funcionario acusado, por lo que corresponde que ésta lo acuse ante' ¡3it
al Senado. . i);~¡", Xli. El Jurado de Enjuiciamiento
La C.D. actúa como cámara acusadora, y el Senado, como cámara
juzgadora. La C.D. cumple una función capital del proceso, ya que .. Este tópico está desarrollado enel Capitulo del Poder Judicial.
determinará la "acusación" es decir, actuará como u:nverdadero fiscal del,:>'
proceso, fijando los hechos que se van a imputar al funcionario acusado. Es
importante también porque esa acusación delineará la futura estrategia de •
defensa del acusado, no pudiendo el Senado, juzgar por otros hechos que o::
no surjan de la acusación, so pena de violar el derecho de defensa.

d. El procedimiento en el Senado
El Senado, previamente a las etapas de acusación, defensa (15 días),
prueba (30 días) y alegatos, reunido en sesión pública dicta "sentencia"
sobre los cargos imputados al funcionario. Cada senador vota en primer. /;:'
lugar sobre si es responsable o no, es decir, si corresponde o no la:;;;;t
destitución. En el caso de que resulte a favor de la destitución, con una.~~
mayoria de dos tercios de los miembros presentes, será desplazado del :?\ ,:;\

cargo. En segundo lugar votará por la posibilidad de aplicar una sanción."

accesoria, como puede ser la inhabilitación perpetua o temporaria para
desempefíar.cargos de honor a la República.

e. Efectos
El arto 60 C.N., expresa: "... su fallo no tendrá más efecto que
destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningún