Superintendencia de Servicios Públicos

Servicios públicos, regulación e

instituciones
La perspectiva de la SSPD
Evamaría Uribe
Superintendente de Servicios Públicos

Fedesarrollo
Fundación Konrad Adenauer

Julio 26 de 2006
 El análisis de Fedesarrollo y la visión
de la SSPD
• Tres temas:
• 1. La SSPD se ha fortalecido como institución clave de la normativa de servicios públicos
creada por la Constitución del 91 y la Ley 142 que lo reglamentó
– Muchos de los problemas señalados por el estudio se han superado o minimizado
• 2. Propuesta Fedesarrollo respecto de unificar el régimen jurídico de protección de la
competencia y armonizarlo en una sola ley concisa, clara y severa en materia de defensa de
la competencia, derogando las demás y subordinando las facultades de regulación a los
parámetros de la nueva ley;
– Propuesta de creación de una autoridad única de competencia (reconoce las
limitaciones constitucionales para eliminar esta función de la SSPD);
– Comité interinstitucional de consulta y asistencia técnica SIC­ SSPD­ COMISIONES
• 3. Propuestas de la SSPD en aspectos que requieren reforma legal
 Superintendencia de Servicios
EMCALI: REESTRUCTURADA Públicos Domiciliarios
República de Colombia
Libertad y Orden Y VIABLE (I)

1.1 CONVENIO DE AJUSTE FINANCIERO, OPERATIVO Y LABORAL PARA LA

REESTRUCTURACIÓN DE ACREENCIAS DE EMCALI

LOGRO: AHORROS POR $ 3,2 Billones:

• Ahorro por terminación del PPA con Termoemcali: $2,4 bill. [Emcali además
asumió el control de la Térmica]
• Reducción del costo de la convención colectiva: $ 64.655 mill [hasta el 2008]
• Reducción del pasivo pensional: $246.041 mill [ Valor inicial pasivo $1.073 mill]
• Reestructuración de deuda local y extranjera: $448.226 mill [periodo muerto de
intereses y refinanciación]
 Superintendencia de Servicios
EMCALI: REESTRUCTURADA Públicos Domiciliarios
República de Colombia
Libertad y Orden Y VIABLE (II)

1.2 VIABILIZACIÓN DE UN PROGRAMA DE INVERSIÓN POR $150.000M /AÑO

DURANTE 20 AÑOS

1.3 CONSTITUCIÓN DEL FONDO DE CAPITALIZACIÓN SOCIAL

• Recaudos esperados $200.000 m
• Permitirá financiar inversión social

1.4 ACUERDO DE PAGO DE LA DEUDA DEL MUNICIPIO CON EMCALI POR $245.171
M

1.5 ACUERDO DE GOBERNABILIDAD

• Nombramiento profesional de la Junta Directiva y definición de un Plan de Gestión
actualmente en ejecución
 Superintendencia de Servicios
OTRAS EMPRESAS Públicos Domiciliarios
República de Colombia
Libertad y Orden INTERVENIDAS

EMPRESA SOLUCIÓN
2. Empresa Industrial y Comercial de AGUAS KPITAL, operador
Cúcuta – EIS CUCUTA seleccionado. Invertirá US$288 MILL
en los siguientes 20 años

3. Empresa Distrital de COLOMBIA

Telecomunicaciones ­ EDT Barranquilla TELECOMUNICACIONES
compró los activos por un monto
de US$83,1 Mill

4. Administración Departamental del Se crea la Empresa de Acueducto y

Alcantarillado de San Andrés
Acueducto de San Andrés
Desde Julio 2005, PROACTIVA SA ESP
es la operadora local
 Superintendencia de Servicios
OTRAS EMPRESAS Públicos Domiciliarios
República de Colombia
Libertad y Orden INTERVENIDAS

EMPRESA SOLUCIÓN

5. Empresa de Electricidad del Tolima Empresa de Energía del Combeima

(Electrolima) compra los activos por un monto
de US$101 mill

Culminó proceso de intervención.

6. Telesantamarta COLOMBIA TELECOMUNICACIONES
la incorpora a sus operaciones
nacionales

7. Empresa de Energía Se levantó la Toma de Posesión y

del Arauca (Enelar) se hizo devolución a sus socios en
Septiembre 2005.
 OTRAS EMPRESAS Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios

Libertad y Orden
INTERVENIDAS República de Colombia

EMPRESA SOLUCIÓN

8. EMSIRVA En proceso de reestructuración

9. Centrales Eléctricas del Cauca ­ En reestructuración

CEDELCA

10. Archipielago's Power & Light Co.­ Se liquidó. En proceso definición de

APL ESP solución definitiva
 OTRAS EMPRESAS Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios

Libertad y Orden
INTERVENIDAS República de Colombia

EMPRESA SOLUCIÓN

11. Empresas Públicas de Quibdó

­EPQ ESP Búsqueda de recursos públicos para
apalancar inversiones requeridas.

12. Diez empresas en Ley 550 Procesos funcionando

satisfactoriamente Se coadyuvó la
venta deTermocartagena para evitar
su liquidación vía intervención de la
SSPD. Emgesa nuevo dueño.

13. Pendientes tres procesos de Por problemas legales respecto de la

liquidación: Caucasia; Empresa de Agua disposición del activo. En trámite
Turbana Ballestas; ESPO – Empresa de
Servicios Públicos de Oriente ­
 11 LIQUIDACIONES Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios

Libertad y Orden
CULMINADAS República de Colombia

ELECTRIFICADORA VALOR REMANENTE (MILL$)

Electrificadora de la Guajira S.A. E.S.P. 10.064
Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P. 3.636
Electrificadora de Córdoba S.A. E.S.P 3.232
Electrificadora del Atlántico S.a. E.S.P. 7.699
Electrificadora del Cesar S.A. E.S.P. 7.704
Electrificadora de Magangue S.A. E.S.P. 14.000

TOTAL $46.335
No se presentaron remanentes se Cerraron definitivamente:

 Electrificadora del Chocó Pagó $10.000 M. a Quirografarios

 Acueducto Arjona ­ Turbaco ARRAT
 Teletequendama
 Electrificadoras de Bolivar y Magdalena
Evacuación de trámites

RECIBIDOS
TRAMITADOS
 FORTALECIMIENTO Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios

Libertad y Orden
MISIONAL Y ADMINISTRATIVO República de Colombia

• Fortalecimiento de la protección al consumidor.

Evacuación de peticiones, quejas y recursos

• Mejoramiento de las Relaciones Empresa – Cliente

• Fortalecimiento de las funciones de vigilancia y control

• Construcción de un Sistema de Información sectorial (SUI)

• Construcción de un Sistema de Gestión Documental que es piloto y referencia

para entidades del estado: ORFEO

• Fortalecimiento Interno
 Visión de la SSPD
• Propuesta Fedesarrollo
– Régimen jurídico unificado; armonización de normas de competencia: una sola ley
concisa, clara y severa en materia de defensa de la competencia, derogando las demás
y subordinando las facultades de regulación a los parámetros de la nueva ley;
– Autoridad única de competencia (reconoce las limitaciones constitucionales para
eliminar esta función de la SSPD);
– Comité interinstitucional de consulta y asistencia técnica SIC­ SSPD­ COMISIONES

• Como eran las cosas antes de la Constitución de 1991:

– La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) tenía a su cargo la inspección,
vigilancia y control del régimen de competencia básicamente en todos los sectores,
incluyendo el de los servicios públicos;
– La SIC también estaba a cargo de la defensa de todos los consumidores incluyendo los
de servicios públicos;
– El esquema unificado demostró su ineficacia: el sector de servicios públicos estaba en
crisis para la época de la Constitución de 1991.
 PROMOCION DE LA COMPETENCIA
• Como consecuencia de esta crisis, la Constitución del 91 introdujo un cambio fundamental: le
otorgó un tratamiento de orden constitucional a los servicios públicos e mediante un capítulo
especial para demostrar la importancia que el Constituyente otorgó al tema (Título 12 Del
régimen Económico y la Hacienda Pública y el capítulo 5 De la finalidad social del Estado y los
Servicios Públicos).
– Definió claramente la intervención del Estado en la economía en un contexto
constitucional que consagra la libertad de la actividad económica y la iniciativa privada,
dentro de los límites del bien común y consagrando la libre competencia como un
derecho de todos;
– Definió que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es su
deber asegurar la prestación a todos los habitantes del territorio nacional;
– Abrió el sector de servicios públicos a la competencia empresarial de comunidades
organizadas y particulares, sin dejar de lado al Estado;
– Definió claramente como rol del Estado la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios;
– Encargó al Presidente de la República de señalar las políticas de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y creó la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) como entidad a través de la cual el
Presidente ejerce el control, la inspección y la vigilancia de dichos servicios (energía,
telecomunicaciones, agua potable y saneamiento).
 La promoción y defensa de la competencia
en los servicios públicos
• Los servicios públicos tienen peculiaridades propias que crean
oportunidades muy específicas para disminuir la competencia y abusar
de posición dominante.
– Antes de la reforma del 91: masiva presencia de empresas monopolio del
Estado
– La naturaleza de la actividad de servicios públicos se suele desarrollar en
ambientes oligopolísticos o monopolísticos que propician la consolidación de
posiciones dominantes en la prestación de servicios
– Por esta razón, la Ley 142 de 1994 introdujo una serie de normas especiales
para regular estas conductas a lo largo de TODA la Ley y en especial los
artículos 34 y 133
– Asignó a las Comisiones funciones claves para promover la competencia,
garantizar acceso libre redes y cuellos de botella en la infraestructura de
servicios para promover la competencia barreras de acceso
– La función constitucional de vigilancia y control propia de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios incluye la de “vigilar y
controlar la competencia”
 La especialidad de la competencia en
servicios públicos
• Esta especialidad de las operaciones de las empresas de
servicios públicos tiene también relación íntima con los
derechos fundamentales y los derechos económicos y
sociales de las personas
• Estas no son características predominantes en los demás
sectores de la economía:
– Las conductas que limitan la competencia son más bien
excepciones en un ambiente general propicio a la libre
competencia y a la libertad en la formación de precios y contratos
– Las posibilidades de que una empresa adquiera “posición
dominante” para la oferta de bienes y servicios vitales para el
usuario no son tan frecuentes
 La especialidad de la competencia en
servicios públicos

• La Ley 142 de 1994 se fundamenta en un esquema de competencia

dentro del sector de servicios públicos a fin de crear eficiencia en la
prestación de los servicios y proteger al usuario.

• Propuestas como la que se plantea desarticula este esquema, sin

tener en cuenta que la Ley por sí misma a lo largo de su articulado
propende por la protección de la competencia.

• El proyecto iguala al sector de servicios públicos con los demás

sectores de la economía sin tener en cuenta el carácter especial que
le dio la misma Constitución, los bienes jurídicos que se protegen y
las especificidades de orden económico y técnico
 La especialidad de la competencia en
servicios públicos

• Los principios que regulan el régimen tarifario, los principios que

garantizan la libertad de acceso e interconexión de redes y
servicios, la garantía de calidad de los servicios como herramientas
de protección de los usuarios están inmersos en el régimen de
competencia, lo definen y caracterizan.

• Las tarifas de los servicios públicos no se pueden vigilar desde la

simple óptica de nivel de precios; su cálculo obedece a diversos
factores legales y regulatorios. Las empresas de servicios públicos
utilizan muchas veces la tarifa como instrumento para ganar
mercados, desplazar competidores o abusar de su posición
dominante. Son una función fundamental de la regulación de las
Comisiones y de la vigilancia y control integral de la SSPD.
 La especialidad de la competencia en
servicios públicos
• El régimen de servicios públicos propende por la reducción de barreras de entrada y
promueve la competencia entre prestadores

• Por esto garantiza no sólo el acceso de nuevos agentes a los mercados en servicios
públicos, sino la continuidad en su prestación.
• De paso protege el derecho de los usuarios a acceder a mejores servicios a más
bajo costo.
• Las funciones de la SSPD relacionadas con prácticas restrictivas y competencia desleal,
no sólo tienen carácter correctivo sino preventivo en la búsqueda de garantizar la
competencia y evitar los abusos en esta materia.
• El legislador reconoció la existencia de la posición dominante de la empresa frente al
usuario y le asignó a la SSPD la función de vigilar y sancionar los posibles abusos.
• El artículo 133 describe 26 conductas que permiten presumir abuso de posición
dominante de la empresa que los ejerza y es eje fundamental del contrato de
servicios públicos del usuario con la empresa. La SSPD ejerce su vigilancia y control
de manera prioritaria para proteger al usuario
 Es deseable la uniformidad ?

• Esta especialidad de la Superintendencia de Servicios Públicos no

es un “riesgo” ni una fuente de “incertidumbre jurídica”.

• Es el reflejo del régimen constitucional y de una realidad

económica.

• En efecto, las empresas del sector saben de antemano que serán

vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos y que
estarán sometidas a las reglas propias de la Ley 142.

• No puede esperarse que quienes invierten en el sector lo hagan

con la esperanza de que las empresas estarán sujetas solamente a
las reglas generales en materia de prácticas restrictivas de la
competencia. Ello sería tanto como afirmar que se genera una
fuente de “incertidumbre” el hecho de que el sector financiero tenga
unas reglas propias en materia de capital, de inversiones, etc.
 Investigaciones por
Competencia realizadas por
la SSPD
 La especialidad de la competencia en
servicios públicos

• SSPD dispone de información especializada y amplia

sobre las circunstancias especiales en que se prestan los
servicios públicos.

• Proponer un organismo interinstitucional asesor de la SIC

es un mecanismo ineficiente para suplir la falta de
especialidad de la SIC en el manejo de los temas relativos
a la competencia en servicios públicos.

• Necesidad de congruencia estatal en el manejo de temas

de servicios públicos; no dilusión de responsabilidades ni
duplicación de esfuerzos institucionales y presupuestales.
 Energía Eléctrica

• La SSPD hace monitoreo permanente al Mercado de Energía

Mayorista
– Calcula y hace seguimiento de indicadores que permiten generar
alertas de los comportamientos de los generadores, hace visitas
de inspección y requerimientos particulares para precisar hechos
relacionados con presuntas conductas irregulares en dicho
mercado

– Lo anterior permite anticiparse a posibles conductas anómalas

evitar su ocurrencia e impedir que se afecte negativamente el
servicio de energía
 Especialidad de las investigaciones

• Las Investigaciones que adelanta la SSPD son especializadas por

tratarse de mercados complejos y sometidos a regulaciones
particulares con gran detalle técnico.

• La SSPD es una entidad especializada en la vigilancia y control de

mercados de servicios públicos y conoce de manera detallada los
mercados relevantes y las características económicas y técnicas en las
que se desarrolla la competencia.
 Energía Eléctrica

• Investigaciones a generadores de
energía eléctrica por ofertas de
precios en el Mercado Mayorista:
La conducta atentatoria del derecho de la competencia buscaba
capturar rentas que en condiciones normales de competencia no
tendría, a través del incremento en el costo de las restricciones
del Sistema de Transmisión y a través de la presión al alza del
precio de bolsa de la energía.
 Energía Eléctrica
ACCIONES
Ejemplo: ADELANTAS
Acciones DTGEdel
resultantes 2005
monitoreo en el 2005:
Informe de
Acciones de la Dirección Técnica de Gestión de Energía seguimiento
interno a las
Evolución Requerimiento Requerimiento Requerimiento Seguimiento a ofertas y
150,000 precio de oferta de información a ISA eventos a agentes los agentes embalses de
diciembre 2004 a ISA eventos en la generadores generadores algunos
enero 2005 en la Costa transmisión, por incremento por incremento agentes
130,000 informe interno Atlántica requerimiento en las ofertas en las ofertas generadores
a agente
110,000 generadores
Precio de bolsa ($/kWh)

térmicos
90,000

70,000

50,000

30,000

10,000

­10,000

03/12/2005
01/01/2005
15/01/2005
29/01/2005
12/02/2005
26/02/2005
12/03/2005
26/03/2005
09/04/2005
23/04/2005
07/05/2005
21/05/2005
04/06/2005
18/06/2005
02/07/2005
16/07/2005
30/07/2005
13/08/2005
27/08/2005
10/09/2005
24/09/2005
08/10/2005
22/10/2005
05/11/2005
19/11/2005

17/12/2005
31/12/2005
Precio de Bolsa Ponderado ($/kWh)
 Energía Eléctrica

• Investigaciones a comercializadores
independientes y comercializadores
integrados por prácticas restrictivas
de la competencia:
Con su conducta estas empresas atentaron directamente
contra el régimen tarifario de libertad regulada fijado por la
CREG y aplicaron tarifas por debajo de los costos y gastos
operacionales, lo que se constituye en una práctica restrictiva
de la competencia (“dumping”).
 Energía Eléctrica y Gas Natural

• Investigaciones a distribuidores de
Energía Eléctrica y de Gas Natural
que no permitieron la libre
concurrencia en sus convocatorias

Estas empresas al no permitir que todos los posibles oferentes

del servicio participen en las convocatorias de compra de energía
o gas, afectaron el acceso libre al mercado de otros
competidores, además de impedir que los usuarios finales tengan
pluralidad de oferentes y menores precios.
 Telecomunicaciones

• Investigaciones a Operadores de
telecomunicaciones por prácticas
tarifarias restrictivas de la
competencia:
Por discriminar clientes que poseen las mismas características
ofreciéndoles el mismo servicio a precios diferentes.
 Telecomunicaciones

• Investigaciones a Operadores de
telecomunicaciones por no facilitar la
Interconexión de Redes
Los operadores establecidos no permiten, bloquean o dilatan el
acceso a las redes de otros operadores reduciendo las
posibilidades de la competencia en telecomunicaciones e impiden
la libre elección del consumidor en un mismo mercado.
 Telecomunicaciones

• Investigaciones a Operadores por

Abuso de posición dominante:

Para el desarrollo de la competencia en telecomunicaciones es

fundamental que los operadores interconectados y por
interconectarse cuenten con la opción de cargos de acceso a la
capacidad de la red de telecomunicaciones del operador
establecido, lo que representa un manejo eficiente de los recursos y
promueve la competencia.
 Telecomunicaciones

• Investigaciones a los
Operadores por
competencia desleal
Uso inadecuado del recurso de numeración y restricción a
multiacceso; restricción de la opción de escogencia al cliente para
evitar que pudiesen conectarse a otros operadores de larga
distancia
 Acueducto, Alcantarillado y Aseo

• Investigaciones a las empresas de Aseo

por Competencia Desleal - Desviación
de Clientela

Desvinculación de usuarios del Servicio de Aseo de una empresa

para atraerlos a otra mediante el uso de publicidad engañosa y
conductas de competencia desleal como el descrédito, inducción
al usuario a error y obstaculización del trámite del consumidor para
cambiarse de empresa.
 Acueducto, Alcantarillado y Aseo

• Investigaciones por restringir el

acceso a los sitios de disposición
final de basuras (Rellenos Sanitarios)
La Ley y la regulación protegen el libre acceso a los rellenos
sanitarios que son garantía para una prestación competitiva del
servicio de recolección de basuras

Se vienen investigando una serie de prestadores que presuntamente

restringen el acceso a estos sitios, con el fin de obtener ventajas en
el control del mercado de recolección, mercado altamente
competitivo
Conclusiones
 CONCLUSIONES

• El sector de servicios públicos sí necesita algunas reformas legales

fundamentalmente para fortalecer la función de inspección, vigilancia
y control, en cabeza de la SSPD y orientada a reforzar sus funciones
preventivas, de defensa del usuario y de prevención de conductas
lesivas de la competencia
• Debe unificarse en la SSPD la vigilancia y control de la telefonía
móvil y demás servicios de telecomunicaciones (Banda Ancha,
acceso a internet, cable, celular, PCS’s, trunking, valor agregado,
entre otros)
• Se requieren facultades preventivas que en este momento no tiene
para proteger la continuidad del servicio, proteger la competencia y el
interés del usuario.
 CONCLUSIONES

• GLP necesita reforma legal para adoptar el régimen de marca ya previsto en

la legislación comercial nacional e internacional
• Se requiere regular legalmente el servicio de alumbrado público
• La dispersión en la vigilancia y el control en servicios públicos está
generando confusión en los usuarios e incertidumbre para los prestadores.
– Particularmente en telecomunicaciones, la estrecha colaboración entre la
SIC y la SSPD no ha sido suficiente para proteger adecuadamente los
derechos de los usuarios.
• Por ejemplo en el caso de las comunicaciones a través de
numeraciones 01901, con tarifas con prima, fueron conocidas por la
SIC durante varios años corrigiéndose esta situación apenas en días
recientes al entrar a revisar la SSPD las particularidades técnicas de
las reclamaciones relacionadas con el servicio.
– Los servicios de telefonía móvil acusan problemas de calidad,
confiabilidad y congestión que perjudican seriamente al usuario