Manual Planificacion Estrategica y Gestion de La Seguridad Virtual

PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA Y GESTIÓN
DE LA SEGURIDAD
CURSO DE FORMACIÓN INICIAL PARA ASPIRANTE A OFICIAL DE LA POLICÍA DE LA CIUDAD

TECNICATURA SUPERIOR EN SEGURIDAD PÚBLICA - OFICIAL DE POLICÍA
CAMPO DE LA FORMACIÓN DE FUNDAMENTOS

PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA Y GESTIÓN
DE LA SEGURIDAD
CURSO DE FORMACIÓN INICIAL PARA ASPIRANTE A OFICIAL DE LA POLICÍA DE LA CIUDAD

TECNICATURA SUPERIOR EN SEGURIDAD PÚBLICA - OFICIAL DE POLICÍA
Jefe de Gobierno
Horacio Rodríguez Larreta
Vicejefe de Gobierno
Diego Santilli
Jefe de Gabinete
Felipe Miguel
Director
Gabriel Unrein
Ciclo Lectivo 2021

ÍNDICE
Material elaborado bajo los lineamientos de: Mg. Natalia dos Santos Claro y Lic. Paula Brankevich.
Colaboraciones especiales: Lic. Facundo Ciampagna Molina y Mg. Laura Contreras Santos.
PRIMERA PARTE: SISTEMAS, INSTITUCIONES Y HERRAMIENTAS DE LA SEGURIDAD.
UNIDAD 1: PÁG. 5
INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
SEGUNDA PARTE: LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
UNIDAD 2: PÁG. 21
EL GOBIERNO POLÍTICO DE LA SEGURIDAD.
UNIDAD 3: PÁG. 53
LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y EL GOBIERNO POLÍTICO.
UNIDAD 4: PÁG. 71
LA LABOR POLICIAL EN EL CONTEXTO DE LA PLURALIZACIÓN DE ACTORES EN LA
GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
TERCERA PARTE: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
UNIDAD 5: PÁG. 79
FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.
UNIDAD 6: PÁG. 105
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
UNIDAD 7: PÁG. 133
EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIONES ESTRATÉGICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA.

4 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA
PRIMERA PARTE: SISTEMAS, INSTITUCIONES Y HERRAMIENTAS DE LA SEGURIDAD.
UNIDAD 1
INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 5

UNIDAD 1
INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD
I.1. Las Instituciones de gestión de la política de Seguridad Ciudadana.

I.1.a. El paradigma organizacional-institucional, el enfoque estratégico y el poder en las organizaciones.
Los procesos de toma de decisiones. Las organizaciones y la constitución subjetiva de la identidad.1
> El paradigma organizacional-institucional.

La estructura sigue a la estrategia. El paradigma que equivocadamente ha estado rigiendo es: la estra-
tegia debe adaptarse a la estructura que tenemos y por ello se observa la ineficiencia e ineficacia en la
atención a los usuarios, beneficiarios, clientes.
Durante la mayor parte del siglo veinte, el desarrollo organizacional institucional fue dominado en
buena medida por un modelo de corte piramidal cuyas palabras clave son: autoridad y control. Ese
ciclo del management, claramente influenciado por las estructuras de jerarquías verticales y cadena de
mandos, exigía un tipo de identificación afín y que respondía a una lógica de racionalidad moderna,
el diseño dio respuesta con los llamados «programas de identidad corporativa», entendiendo justamente
la palabra programa como una estructura predeterminada donde la homogeneidad y la normatización
eran objetivos centrales.
Excesiva rigidez en la estructura orgánica, muy vertical y con escaso uso de las relaciones cruzadas.
La necesidad de “controlar” en lugar de “liderar” está todavía presente, incluso en los nuevos procesos.
La realidad es que la sociedad y su modelo de desarrollo se transformó radicalmente en los últimos
10 años, acompañada de un intensivo proceso de globalización- localización y sus tensiones, lo que
define nuevas formas de intercambio económico y de relaciones de poder, pero también, y quizás sea
el cambio más dinámico y relevante, la transformación de todas las formas de comunicarnos a través
del Internet, las redes sociales, y otras plataformas, que junto a la Inteligencia Artificial (IA), han cam-
biado no sólo la manera de vincularnos, sino también la de organizarnos a nivel de las organizaciones.
Ese sin duda, viene a ser el gran cambio paradigmático de nuestro tiempo y que se vio reforzado
en el contexto de la pandemia. El COVID 19 vino a acelerar todas las nuevas formas asociadas al
Teletrabajo, ventas online y posicionamiento de marcas y productos en otros escenarios, sostenibilidad
de las organizaciones en otros ambientes, con lo cual, hoy más que nunca, la perspectiva estratégica en
entornos complejos y de alta volatilidad, se ha puesto cada vez más a prueba.
Aportes, Mg. Laura Contreras Santos.
1

UNIDAD 1. INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
Incluso en instituciones u organizaciones tradicionalmente más rígidas, verticales y jerárquicas se

producen las adaptaciones necesarias para lidiar con estos nuevos entornos. La propia Armada en
general reconoce que la incertidumbre es la circunstancia que caracterizará el entorno del presente y
el futuro. Consideramos que la gestión adecuada de su “capital intelectual” puede ser la herramienta
que le permita adaptarse a ese entorno incierto y que cambia cada vez con mayor velocidad. Aunque
tradicionalmente se ha «organizado» el «conocimiento», la forma de compartirlo entre sus miembros
ha sido muy rudimentaria. La nueva estructura orgánica, sus nuevos principios y las tecnologías de la
información (TI) son elementos que favorecen la posible implantación de un proyecto de Gestión de
Conocimiento (GdC) que consiga que el «saber» de organizaciones como la Policía de la Ciudad de
Buenos Aires, se genere y se comparta de forma adecuada, y todo ello con el fin último de lograr una
mayor eficacia y eficiencia en el ejercicio de sus funciones.
Entonces nos encontramos ante un nuevo paradigma organizacional-institucional donde se desafía
a las organizaciones a cambiar su manera tradicional y orgánica de proceder para alcanzar su misión,
objetivos y en el largo plazo, su visión. Un ejemplo simple es cómo la Policía de la Ciudad de Buenos
Aires, tuvo que ajustar su estructura y funciones rápidamente en el contexto de la pandemia en la que
era desafiada para, garantizar el cuidado de los vecinos en la observancia de las normas sanitarias de
distanciamiento y aislamiento, seguir manteniendo la ciudad segura, y lidiar con los posibles contagios
del cuerpo al ser personal de primera línea. Entornos inciertos, cambiantes, volátiles y complejos que
exigen flexibilidad en estructuras tradicionalmente rígidas, donde el liderazgo y el pensamiento estra-
tégico, cobra un papel fundamental.
En la literatura este entorno se define como entorno de turbulencia conocido por las siglas VICA y
que se observa en la siguiente imagen:
Gráfico 1. La turbulencia del mundo VICA
Fuente: Elaboración propia

> El enfoque estratégico y el poder en las organizaciones.
Se define como pensamiento estratégico al enfoque que mira el hoy con perspectiva de futuro. Pero,
¿cómo pensar el futuro en ambientes con tanta incertidumbre? En otras palabras, aquel que es capaz
de anticipar el efecto de las acciones, una visión a mediano y largo plazo, creativa y orientada al logro
de objetivos puntuales.
En ese sentido, un ejemplo es, asumiendo un entorno pandémico que no sabemos hasta cuándo se mantie-
ne, las organizaciones deben reorientarse y reorganizarse con miras a alcanzar sus objetivos: para la Policía
de la CABA no cambia el objetivo de garantizar la seguridad de la ciudad con altos estándares de servicio
y cercanía con el vecino, o disminuir la percepción negativa en torno a la seguridad. Entonces, el enfoque
estratégico te permite rápidamente entender las oportunidades, amenazas del entorno y las fortalezas y
debilidades de la organización para poder desafiar y ajustarse a los desafíos de ese entorno cambiante.
Como el propio nombre lo dice, el pensamiento estratégico involucra una estrategia. Un plan de acción
coordinado y enfocado hacia un logro relevante. En principio, este tipo de pensamiento se empleó en
la guerra. Luego, en el mundo de los negocios. Sin embargo, como hemos dicho anteriormente, se
puede aplicar a cualquier tipo de propósitos.
Entonces será clave saber a dónde se quiere llegar. Tiene que haber un objetivo o propósito clara-
mente definido. De lo contrario, cualquier estrategia carece de sentido. También es necesario saber en
qué punto estamos. Es necesario tener la capacidad para definir cuál es la situación actual y qué tan
distante está la meta a alcanzar. Saber definir el camino a seguir. Es el punto central de la estrategia.
Implica diseñar cómo llegar a eso que nos proponemos y finalmente, saber auto-evaluar y corregir. El
pensamiento estratégico exige flexibilidad para monitorear constantemente lo que se hace y ser capaz
de redefinir el rumbo, precisamente por el entorno cambiante y dinámico que ya venimos señalando.
Para pensar estratégicamente se necesitan dosis de realismo, una capacidad de reflexión, de síntesis y visión
de conjunto. Ahora bien, esas capacidades no nacen de la nada, hay que desarrollarlas a través de la práctica.
Las exigencias del ambiente en el que conviven las organizaciones se relacionan y se ven influencia-
das por el entorno (tanto interno como externo) y las variables que lo componen. Factores internos,
como la capacidad de gestión, comunicación y coordinación, tienen una directa relación con factores
externos como la economía regional y la percepción de sus grupos de interés (Stakeholders: como se
conoce en inglés con los que la unidad u organización se relaciona); estos factores son los que impactan
directamente en cómo el líder desarrolla su gestión.
La forma en que el líder gestione estas relaciones, será el soporte de la capacidad de estas para enfrentar las
fortalezas, debilidades, oportunidades y/o amenazas con las que la gestión de la unidad se debe relacionar.
Aclaramos que un líder puede ser, desde el líder de un grupo de estudios, hasta el líder de un gobierno.
Algunos conceptos básicos a tener en consideración:
a) La planificación estratégica es un proceso en el cual se definen de manera sistemática los linea-
mientos estratégicos, o líneas maestras de la organización y que orienta la acción que debe ser
monitoreada a través de métricas específicas.

b) “La planificación estratégica es una herramienta por excelencia de la gerencia estratégica, consiste en la
búsqueda de una o más ventajas competitivas de la organización y formulación y puesta en marcha de
estrategias, permitiendo crear o preservar sus ventajas, todo esto en función de la misión y sus objetivos, del
medio ambiente y sus presiones de los recursos disponibles.” (Sallenave, 1991).
También se puede definir de la siguiente manera:
c) La planificación estratégica, es el proceso de movilización, búsqueda y utilización de los recursos,
se desarrolla de manera integrada para lograr planes a mediano y largo plazo.
Existen diferentes enfoques para encararla:

a) El Enfoque Corporativo, que es un enfoque sistemático para la clasificación de los objetivos cor-
porativos, toma de decisiones estratégicas y control de los progresos hacia estos objetivos, basados
en la capacidad estructural de la organización.
b) El Enfoque Situacional o de Contingencias que sirve para alcanzar las metas de la organización y
que ésta puede variar de acuerdo con las situaciones o circunstancias. El enfoque situacional, desta-
ca que la eficiencia de las organizaciones no se alcanza siguiendo un modelo único organizacional,
dado que el ambiente de las organizaciones es variado.
c) El Enfoque Normativo – Prospectivo que es aquel que centra su atención en las normas, que
en términos de un sujeto- preferente al del estado planificado, pueden promover la velocidad de
crecimiento y corregir los desequilibrios funcionales de dicho sistema, así como la estimación de
escenarios futuros con miras a adelantarse en la definición de estrategias de concretarse su ocurren-
cia. Se construye como método a partir de la integración operativa de técnicas de proyección de
tendencias con técnicas de programación a mediano plazo.
> Los procesos de toma de decisiones.

La toma de decisiones se considera habitualmente una “elección entre alternativas”, la idea es demasia-
do simplista ¿Por qué? Porque la toma de decisiones es un proceso complejo, no sólo el acto de elegir
entre opciones. Incluso en algo tan sencillo como decidir dónde comer, uno hace más que elegir entre
hamburguesas o pizza. Cierto que uno no pasa mucho tiempo tomando una decisión sobre la comida,
pero de cualquier manera se pasa por el proceso al elegir.
¿En qué consiste el proceso de tomar decisiones? Básicamente en identificar el problema o situación
dilemática sobre la que hay que decidir; analizar el problema, es decir, entender su dimensión, alcance,
riesgos asociados de no atenderse o atenderse de determinada manera, comprender el alcance de los
actores involucrados en la problemática. También Evaluar las alternativas que implica entre otras cosas
hacer Benchmark (estudios comparados) para identificar otras experiencias, sus resultados y utilidad
para tenerlos como referencia. Elegir entre las mejores alternativas para lo cual será necesario contar
con la mayor cantidad de datos e información disponible y finalmente, elegir.

Gráfico 2. La toma de decisiones
En la planificación estratégica, la toma de decisiones debe partir de la existencia de la teoría de cambio

que es la cadena causal que permite establecer hipótesis y estrategias de solución adecuadas, en torno a
los problemas identificados. Para que esto sea así el gestor de una organización o proyecto deberá tener
claramente definidos, los insumos, actividades, productos, resultados y metas a alcanzar.
Gráfico 3. Teoría del Cambio y Toma de Decisiones
Todos estos aspectos hacen a la toma de decisiones, así como las propias características de las organizaciones.
> Las organizaciones y la constitución subjetiva de la identidad.

En la organización existen tres elementos de vital importancia: el recurso financiero y económico, el
de sistemas, procesos y su administración, y los recursos/talento humano. Estos tienen que estar en
constante cambio y transformación, buscando la actualización continua y adaptabilidad al entorno,
para garantizar la generación de valor en la organización.
Se debe destacar que las organizaciones para que funcionen de manera adecuada, deben ser lideradas por
personas capaces y con un compromiso ante la sociedad y los miembros que integran a esa organización.

Recorreremos brevemente algunas precisiones conceptuales en torno a la idea de “organización”.

La primera definición a señalar es la de “La organización como una estructura artificial creada para el
alcance de determinados objetivos. Las organizaciones son entidades sociales compuestas por dos o más indi-
viduos con la finalidad de cumplir metas y objetivos. Existe una diversidad de tipos de organizaciones, cada
una con sus características específicas que apuntan a una meta a cumplir”.
Las organizaciones se definen como “sistemas abiertos cuyas partes están relacionadas entre sí y con su
medio ambiente. La naturaleza de esta relación es de interdependencia debido a que todas las partes del sis-
tema afectan y son afectados mutuamente”. Es decir, un cambio en una parte del sistema (subsistema)
afectará a otras partes del sistema. Esto, desde el punto de vista sistémico.
Las organizaciones de tipo empresarial se han dado cuenta de que sus activos físicos y financieros no
tienen capacidad de generar ventajas competitivas sostenibles en el tiempo, y han descubierto que
son los activos intangibles los que aportan verdadero valor. Estos activos intangibles, –todo aquello
que la organización utiliza para crear valor pero que no se contabiliza en los estados contables–,
están constituidos fundamentalmente por el capital intelectual de la organización, por el llamado
«conocimiento organizativo».
Siendo que las organizaciones están conformadas por personas, sus sistemas de valores permiten la
constitución de una identidad propia institucional. A partir de allí, los líderes de las organizaciones
deberán estar en la capacidad de trabajar con los equipos humanos en la identificación de aquellos
valores que distinguen a la organizan y favorecen la generación del Valor diferencial de la misma. Es
por ello que el trabajo y sus productos o resultados, deberán ser expresión tangible de los valores que
hacen a la organización y que recrean una Identidad, tal como se observa en la siguiente imagen.
Gráfico 4. La organización y los valores
De esta forma se comienza a valorar más a los individuos por sus valores personales, por lo que saben,
por sus capacidades y flexibilidad para adaptarse a entornos cambiantes que por lo que hacen, y el
futuro organizativo se perfila hacia compartir y gestionar adecuadamente ese saber, utilizando para
ello herramientas basadas en las nuevas Tecnologías de la Información (TI). Ese «saber o conocimiento»,

que siempre ha sido parte de las organizaciones, aunque éstas nunca hayan sentido la necesidad de
gestionarlo, se ha convertido ahora en su principal activo. Es el valor que les permitirá adaptarse a un
entorno cambiante y caracterizado por la incertidumbre.

I.1.b. Introducción a las organizaciones e instituciones para la gestión de la Seguridad: conexiones del
Sistema de Seguridad Interior, los Sistemas de Seguridad Provinciales y el Sistema de Seguridad Pública de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Entornos y macro-entornos. La labor policial en el macro-entorno de la
Política de Seguridad.2
Ahora que entendemos los conceptos generales de las organizaciones, del enfoque estratégico y el
poder, de los procesos de toma de decisiones y la constitución subjetiva de la identidad en el marco
organizacional, nos preguntamos cuál es el conjunto de organizaciones e instituciones a través de las
cuáles se gestiona la materia que nos compete: la política pública de Seguridad. En principio debemos
mencionar que dichas instituciones y organizaciones se desarrollan en el marco de Sistemas, de los
cuales forman parte.
El Sistema de Seguridad Interior está integrado, en virtud de la Ley N°24.059, por el Presidente de
la Nación, los gobernadores y las policías provinciales de las provincias que adhieran a la referida Ley,
el Congreso Nacional, los ministros de Seguridad, de Defensa y de Justicia y Derechos Humanos,
la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmería Nacional y la
Prefectura Naval Argentina. Asimismo, la Ley crea el Consejo de Seguridad Interior.
El Ministerio de Seguridad de la Nación tiene bajo su dependencia orgánica y funcional a las cuatro
Fuerzas Policiales y de Seguridad nacionales (FFPPYSS). Por otro lado, y debido al carácter federal
del país, la responsabilidad de la seguridad está delegada en las provincias. Estas últimas son las que
cumplen a través de sus cuerpos policiales las tareas de prevención y policía de proximidad, a través de
los diversos Sistemas de Seguridad Provinciales. Sin embargo, para garantizar estándares mínimos y
equidad en la provisión de seguridad, independientemente de la jurisdicción de la que se trate, y asi-
mismo lograr una coordinación interagencial eficaz, el rol del Consejo de Seguridad Interior es clave.
El Consejo de Seguridad Interior es el ámbito de diálogo, acuerdo y articulación de la política entre el
Ministerio de Seguridad de la Nación, las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con
el objetivo de garantizar presupuestos mínimos y estándares de seguridad para todos los habitantes
del país. Este espacio de intercambio permite establecer pautas comunes en relación a temáticas claves
de la seguridad como el diseño de protocoles de actuación, los requisitos para el ingreso y el perfil
para pertenecer a las fuerzas de seguridad, las currículas de formación policial, y temas de coyuntura
criminológica, entre otros.
El Consejo de Seguridad Interior está integrado por miembros permanentes y no permanentes.
Entre los miembros permanentes se encuentran el ministro de Seguridad, en calidad de presidente;
el ministro de Justicia y Derechos Humanos; el secretario de Programación para la Prevención de la
Aportes Lic. Facundo Ciampagna Molina.

2

Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico; los titulares de las FFPPySS; cinco jefes de policía
de las provincias (quienes rotan anualmente). Los miembros no permanentes son los gobernadores
de provincia y los legisladores integrantes de las Comisiones Permanentes de Seguridad Interior de
ambas Cámaras del Congreso de la Nación que soliciten participar en las reuniones del Consejo; el
ministro de Defensa y el titular del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
El Ministerio de Seguridad de la Nación es quien promueve políticas federales de seguridad. Mediante
los Consejos de Seguridad Interior, la firma convenios, la asistencia territorial, los acuerdos interjuris-
diccionales y las articulaciones entre fuerzas de seguridad locales y federales, trabaja junto con las 23
provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y sus respectivas policías.
En línea con esto, el Ministerio de Seguridad de la Nación cumple con las siguientes funciones:
• Actuar como órgano Ejecutivo del Consejo de Seguridad Interior y su Comité de Crisis
• Articular y coordinar políticas del Consejo de Seguridad Interior y las relaciones con los gobier-
nos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Desarrollar e implementar políticas en el marco de los programas federales de seguridad.
• Asistir en la organización, despliegue y equipamiento de las fuerzas federales.
• Diseñar, junto a los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, procedi-
mientos para mejorar la calidad del desempeño policial y su evaluación.
• Supervisar la política de Gestión de Riesgo de Desastres y Protección Civil.
Como se mencionó, otro actor del Sistema de Seguridad Interior es el Congreso de la Nación. Este,
a través de la Comisión Bicameral de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior,
tiene como función llevar adelante el control parlamentario de las actividades y órganos de seguridad
interior. La Comisión se compone de 16 miembros, ocho representantes de la Cámara de Senadores
y ocho de la Cámara de Diputados.
Por último, cabe mencionar al Comité de Crisis. Este se constituirá en el ámbito de Consejo de
Seguridad Interior cuando se considere necesario para el restablecimiento del orden en algún lugar del
país. El Comité ejercerá la conducción política y la supervisión operacional de los cuerpos policiales y
fuerzas de seguridad federales y provinciales. Se compondrá por el ministro de seguridad y el gober-
nador o los gobernadores de las provincias donde sucedan los hechos, y por los jefes de cada una de las
cuatro Fuerzas Federales. Asimismo, el Comité podrá solicitar apoyo logístico a las Fuerzas Armadas
a través del Ministerio de Defensa. Sin embargo, es dable destacar que la Ley N°24.059 le brinda al
Presidente la potestad de, en situaciones específicas y excepcionales, y previa declaración del estado de
sitio, la utilización de las Fuerzas Armadas para el restablecimiento de la seguridad interior.
En lo que respecta específicamente a las provincias, todas ellas han adherido a la Ley de Seguridad
Interior. En tal sentido conforman el Sistema de Seguridad Interior y forman parte del Consejo de
Seguridad Interior. En virtud de la Ley N°24.059, cada provincia creará un Consejo Provincial de
Complementación para la Seguridad Interior. El mismo constituirá un órgano coordinado por el

ministro de Gobierno (o similar) de la provincia respectiva y estará integrado por los responsables
provinciales del área de seguridad y las máximas autoridades desplegadas en la provincia de Policía
Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Asimismo,
cada provincia establecerá el mecanismo de funcionamiento del mismo y tendrá como misión la
implementación de la complementación y el logro del constante perfeccionamiento en el accionar
en materia de seguridad en el territorio provincial mediante el intercambio de información, el segui-
miento de un conjunto de situaciones particulares, el establecimiento de metas colectivas, el desarrollo
de protocolos de actuación federales, de operaciones combinadas y la evaluación de los resultados.
Asimismo, las provincias cuentan con sus propias leyes correspondientes a sus Sistemas de Seguridad
Pública provinciales (ej. Ley N°6.976 de Sistema de Seguridad Pública de la Provincia de Chaco, o
la Ley N°9.235 del Sistema Provincial de Seguridad de la Provincia de Córdoba, entre otras).
En lo que respecta particularmente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, desde el mes de enero
de 2017, se encuentra vigente el Sistema Integral de Seguridad Pública. El mismo consiste de un
plan exhaustivo que abarca desde la formación de la nueva Policía de la Ciudad, el fortalecimiento
de la presencia del Estado en las calles, la integración social, y la participación ciudadana, entre otras
cuestiones. Este Sistema Integral de Seguridad Pública permite coordinar de forma centralizada todas
las fuerzas públicas de la Ciudad de Buenos Aires, a saber: la Policía de la Ciudad, los Bomberos de
la Ciudad, el cuerpo de Emergencias, el SAME, Agentes de Tránsito, Prevención Civil y Guardianes
de Parques. En total, son más de 32 mil agentes que trabajan de forma unificada e intercomunicada.
Asimismo, existe una conexión específica entre el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y la Ministerio de Seguridad de Nación. La misma se da a través del “Convenio Interjurisdiccional”
aprobado por la Ley B N°2.951. Este convenio permite la respuesta coordinada ante incidentes mayo-
res en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Por último, a nivel nacional cabe mencionar al Comité de Crisis. Este se constituirá en el ámbito de
Consejo de Seguridad Interior cuando se considere necesario para el restablecimiento del orden en
algún lugar del país. El Comité ejercerá la conducción política y la supervisión operacional de los
cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y provinciales. Se compondrá por el ministro de
seguridad y el gobernador o los gobernadores de las provincias donde sucedan los hechos, y por los
jefes de cada una de las cuatro Fuerzas Federales. Asimismo, el Comité podrá solicitar apoyo logístico
a las Fuerzas Armadas a través del Ministerio de Defensa.
¿Cuáles son entonces las organizaciones encargadas de gestionar la seguridad en el marco de los men-
cionados sistemas? En la República Argentina la gestión de la Política de Seguridad se lleva a cabo a
partir de los organismos e instituciones de los Poderes Ejecutivos de los diversos niveles de gobierno,
de acuerdo al siguiente detalle.

Gráfico 5. Niveles de gobierno, sistemas de seguridad, agencias de gestión de la política de seguridad

y cuerpos policiales y fuerzas de seguridad
Fuente: Elaboración propia en base a normativa vigente
Tal y como se puede observar en el gráfico precedente, en los diversos niveles de gestión de la políti-
ca de seguridad existen instituciones policiales: cuerpos policiales y fuerzas de seguridad nacionales,
cuerpos policiales provinciales y el cuerpo policial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que
dependen de los ministerios y/u organismos que llevan adelante las políticas del sector y que con-
forman el conjunto de hombres y mujeres con estado policial encargados de ejecutar a nivel táctico y
operativo gran parte de los programas, proyectos y políticas del sector.
Desde el punto de vista de la gestión de la política de seguridad en sus diversos niveles de gobierno
y sistemas de seguridad, las fuerzas policiales y de seguridad constituyen para los poderes ejecutivos
y las áreas de gestión de la seguridad una herramienta fundamental para la prevención y conjuración
del delito, tan importantes como los maestros en el marco de la gestión de la política educativa o los
profesionales de la salud para el caso de la política de salud.
Si bien la labor de los cuerpos y las fuerzas de seguridad resultan fundamentales para la prevención y
conjuración del delito, los poderes ejecutivos y los organismos de ejecución de la política de seguridad
en sus distintos niveles no pueden dejar de tener en cuenta una visión integral de gestión que implica
una respuesta integral al fenómeno delictivo, a través de la implementación de programas y proyectos
de prevención situacional, social y comunitaria del delito, así como también los programas y políticas
de rehabilitación, entre otros.

Debido a que la respuesta policial a los problemas de seguridad es una herramienta más en el conjunto
de programas y proyectos antes mencionados que conforman la política de seguridad de los poderes
ejecutivos y organismos de gestión del sector, la labor policial presenta cada vez más una tendencia
hacia el trabajo multiagencial y multiactoral con otros agentes de la administración pública en el mar-
co del territorio, a fin de dar esa respuesta integral al complejo fenómeno del delito y las violencias.
Por otra parte, cabe destacarse que, como si fueran dos caras de una misma moneda, la labor policial
presenta asimismo características únicas y especializadas frente al resto de los agentes estatales. En
primera instancia, son los cuerpos y fuerzas policiales los que garantizan la seguridad a nivel local
como condición necesaria que posibilita el trabajo del resto de los agentes estatales en el marco de los
territorios que son intervenidos con programas y proyectos de seguridad por parte del Estado.

I.1.c. El Sistema de Justicia Criminal: Instituciones, relación con el delito y vinculación con labor policial.
La política de seguridad de los Poderes Ejecutivos en los diversos niveles de gobierno se relaciona muy
estrechamente con la política de justicia y el sistema de justicia criminal correspondiente a los Poderes
Judiciales de los distintos niveles de gobierno, sus instituciones y actores específicos.
A continuación, se presentan las instituciones y actores del Sistema de Justicia Criminal en el marco
del análisis de los componentes del castigo.
Gráfico 6. Componentes del castigo e instituciones del sistema de justicia criminal
Fuente: Elaboración propia en base a CAF y los sistemas de Justicia Criminal de América Latina

En este caso, la labor policial se encuentra fuertemente vinculada a su rol de auxiliar de justicia y a las
tareas específicas de “arrestar” e “investigar”. Una labor eficiente del personal policial en el marco del
sistema de justicia criminal podría conducir al aumento de la probabilidad de arresto (por ejemplo,
para ciertos tipos de delitos), que es una medida utilizada en las comparaciones internacionales entre
los distintos cuerpos policiales como indicador de desempeño de la labor policial. Asimismo, un buen
trabajo investigativo por parte del personal policial en coordinación con los fiscales, aumentaría la
probabilidad de ser procesado/a, enjuiciado/a y condenado/a, una vez arrestado/a.
I.2. La Planificación Estratégica de la Política de Seguridad Ciudadana.

I.2.a. La Planificación estratégica como método y técnica de gestión.
El planeamiento estratégico se configura como un método y técnica de gobierno de los Poderes

Ejecutivos en sus diversos niveles en el marco de las instituciones encargadas de llevar adelante y eje-
cutar la política de Seguridad Ciudadana.
La planificación estratégica como método y técnica de gestión forma parte de un sistema integrado
que incluye, además los componentes de: diagnóstico, monitoreo y evaluación de la política pública.

I.2.b. El sistema integrado de diagnóstico, planificación, monitoreo y evaluación de la política de Seguridad
Ciudadana.
El diagnóstico es un proceso de reconocimiento y análisis de un evento para determinar su estado de
situación y tendencias con fuentes de información internas y externas. En otras palabras, implica la
identificación participativa de una problemática, de las causas que la originan y de las interrelaciones e
implicaciones o efectos. En la práctica se realiza mediante la recopilación y análisis de datos cuantita-
tivos y cualitativos de una determinada situación sobre la que se quiere operar o cambiar.
El monitoreo y la evaluación, por otro lado, pueden entenderse como parte de un proceso continuo por
el que las partes interesadas obtienen regularmente una retroalimentación sobre los avances que se han
hecho para alcanzar las metas y objetivos. Este proceso no se limita a la revisión de los avances en la
implementación de acciones y actividades, ni a la supervisión de los proyectos y el uso de los recursos
de la agencia; sino que incluye también la revisión de avances en relación al logro de los objetivos, la
supervisión de las estrategias y acciones emprendidas por terceros y la decisión de nuevas estrategias
para asegurar alcanzar los resultados más importantes.
Tanto el monitoreo como la evaluación proporcionan información para la toma de decisiones más
acertada. A su vez, mejoran el desempeño y ayudan a alcanzar los resultados planeados. Sin embargo,

las evaluaciones son hechas de forma independiente para proporcionar a los gerentes y al personal una
valoración objetiva sobre si están o no están bien; también son más rigurosas en sus procedimientos,
diseño y metodología, y generalmente implican un análisis más amplio que el monitoreo.

I.2.c. Características y tipos de diagnóstico.
Como se mencionó anteriormente, en la práctica el diagnóstico se materializa mediante la recopila-

ción y análisis de datos cuantitativos y cualitativos sobre una determinada situación. En este sentido
es posible reconocer diversas técnicas y tipos de diagnósticos. En materia de Seguridad Ciudadana se
utilizan con mayor frecuencia 5 tipos:
• Estudios e investigaciones cuantitativas sobre una problemática (estadísticas descriptivas de un
problema o situación, encuestas sistematizadas).
• Estudios e investigaciones cualitativas sobre una problemática (estudios de caso, entrevistas en
profundidad)
• Benchmarks (estudios de mercado y análisis comparados).
• Organizacionales (análisis de las organizaciones e instituciones).
• Legales - Normativos (análisis de los marcos normativos sobre determinada problemática).

I.2.d. Relaciones entre el diagnóstico y la planificación.
Los diagnósticos permiten establecer las líneas base para la planificación estratégica de metas anuales
y plurianuales.
La línea base es el punto de partida, es decir aquello que indica desde dónde iniciamos, o en qué
situación nos encontramos en un primer lugar. Este estudio de las condiciones iniciales nos permitirá
pensar la situación a la que queremos llegar en el corto, mediano y largo plazo, es decir nuestras metas,
que formarán parte del proceso de planificación.
Gráfico 7. Conexión entre el diagnóstico y la planificación


I.2.e. Dimensiones de la planificación.
Para comprender el proceso de planificación es necesario conocer sus dimensiones principales. A con-
tinuación, se presenta un cuadro que las sintetiza:
Gráfico 8: Dimensiones de la planificación

I.2.f. Características del monitoreo.
El monitoreo es un proceso sistemático que implica recolectar, analizar y utilizar información para
hacer seguimiento al progreso de un programa en pos de la consecución de sus objetivos. Éste se reali-
za una vez comenzado el programa y continúa durante todo el período de implementación. Es posible
aplicarlo tanto a una actividad, un proyecto, un programa, una estrategia, una política, un tema, un
sector o una organización.
Gráfico 9. Período de implementación del monitoreo
Fuente: ONU (Organización de Naciones Unidas)

Es importante diferenciar las actividades de supervisión del proceso de monitoreo. Las actividades de
inspección, auditoría, revisión e investigación, tienen un foco y un rol distinto al monitoreo, por lo que
no deberían ser confundidas con este proceso. A fin de distinguirlas del proceso de monitoreo, veamos
las definiciones de las actividades de supervisión más específicamente:
• La inspección es un examen general de un tema, práctica o unidad de la organización para esta-
blecer hasta qué punto se ajusta a los estándares normativos, las buenas prácticas y otros criterios,
y para hacer recomendaciones a fin de mejorar o corregir la acción. Generalmente se lleva a cabo
cuando se percibe un riesgo de incumplimiento.
• La auditoría es una valoración de la idoneidad de los controles de la gerencia para asegurar un uso
eficiente y económico de los recursos; la salvaguarda de los activos; la fiabilidad de la información
financiera y de otra índole; el cumplimiento de los reglamentos, normas y políticas establecidas.
• Los exámenes son valoraciones ligeras del desempeño de una iniciativa y no aplican el debido
proceso de la evaluación o su rigor en metodología. Tienden a enfatizar temas operacionales.
• La investigación es un examen sistemático completado para desarrollar o contribuir al conoci-
miento de un tema en particular. Puede aportar a menudo información a las evaluaciones y a otras
valoraciones, pero normalmente no fundamenta la toma de decisiones por sí misma.

I.2.g. Características de la evaluación.
Por su parte, la evaluación es la valoración rigurosa e independiente de actividades finalizadas o en curso para
determinar en qué medida se están logrando los objetivos estipulados y contribuyendo a la toma de decisiones.
La evaluación se concentra en los logros esperados y alcanzados, examinando la cadena de resultados (insu-
mos, actividades, productos, resultados e impactos). Al igual que el monitoreo, la evaluación también aplica a
una actividad, un proyecto, un programa, una estrategia, una política, un tema, un sector o una organización.
En relación a su implementación, la evaluación se centra en el análisis del impacto de un programa o
proyecto, una vez concluida su implementación.
Gráfico 10. Implementación de la evaluación.
Fuente: ONU (Organización de Naciones Unidas).

SEGUNDA PARTE: LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
UNIDAD 2

UNIDAD 2
II.1. Las Políticas Públicas y la Política de Seguridad.

II.1.a. Sociedad, estado, políticas públicas y política de Seguridad Ciudadana.
Para definir y comprender en qué consiste una “política de seguridad” resulta conveniente partir de la
idea de que la misma constituye una política pública.
Las políticas públicas son instrumentos de intervención estatal desde los cuales se intenta dar reso-
lución a los conflictos sociales. Éstas no pueden ser comprendidas ni estudiadas prescindiendo de la
toma de posición de diversos actores. Antes bien, el proceso de políticas públicas refleja los distintos
intereses que se articulan y que influyen la toma de decisión3. En otras palabras y de manera sintética,
las políticas públicas, son las respuestas que el Estado ofrece para atender, encauzar e intentar resolver
conflictos y asuntos de interés de la sociedad4. No obstante, en la formulación e implementación de las
mismas intervienen diversos actores sociales.
En este punto es importante definir los conceptos de sociedad y Estado, para identificar el lugar de la
seguridad en este marco.
Una sociedad es un conjunto de personas, situadas en un espacio físico o territorio delimitado geo-
gráficamente, que se relacionan entre sí y que al hacerlo pueden generar conflictos producto de la
existencia de intereses y comportamientos divergentes5. El Estado moderno surge precisamente para
canalizar, regular y resolver estos conflictos, mediándolos, previniéndolos o reprimiéndolos6.
El Estado es una forma de organización social económica y política, que se materializa en su aparato
institucional, cuya principal función se encuentra dirigida a materializar el gobierno de la sociedad y
a la intervención en la arena social sobre cuestiones que no pueden ser resueltas dentro de la misma
y en tanto monopoliza la legítima autoridad, su participación es distintiva de la del resto de los acto-
res sociales. Su intervención se materializa al momento de que su toma de posición adopta forma de
política pública.
3
Cfr. OSZLAK, Oscar. “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias Latinoamericanas”, Documento de Estudio
CEDES, Vol. 3, No. 2, 1980, pp. 3.
4
Cfr. OSZLAK, Oscar. y O’DONNELL, Guillermo. “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”, en Revista
venezolana de desarrollo administrativo, Nº 1, Caracas, 1982 y OSZLAK, O. y O’DONNELL, G., “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”,
en OSZLAK, O. (comp.), Teoría de la burocracia estatal, Buenos Aires, Paidós, 1984.
5
Cfr. ABAL MEDINA, Juan Manuel y JAIME, Fernando. “Poder, actores e instituciones. Una introducción a la Ciencia Política”, Documento de Trabajo
para la Capacitación Pública Nº 1, Subsecretaría de la Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires, 2007, pp.16.
6
Cfr. BOBBIO, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, Fondo de Cultura Económica, México, 2006.

UNIDAD 2. EL GOBIERNO POLÍTICO DE LA SEGURIDAD.
Una de las funciones principales del Estado consiste en ser el garante de la seguridad de los ciudada-
nos. Dado el carácter de servicio público que reviste la seguridad, es deber de los gobiernos (poderes
ejecutivos) garantizarla, extendiéndola a toda la ciudadanía. Es menester que, en Estados democráti-
cos, seguridad, justicia y Estado de Derecho vayan de la mano.
En términos generales la noción de “seguridad” se vincula a la gestión de una determinada conflic-
tividad social que son los hechos de violencia o acciones delictivas, que vulneran o quebrantan los
derechos y libertades de las personas y el necesario imperio de la ley7. Tales problemáticas constituyen
el ámbito y objeto de la política de seguridad ciudadana. Por eso es importante comprender qué se
entiende por delito y qué por acción violenta.
El delito remite a una acción u omisión voluntaria o imprudente que supone el quebrantamiento de la
ley establecida8. Por su parte, la acción violenta implica el uso deliberado de la fuerza física o el poder,
ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona, un grupo o comunidad, que
cause o tenga muchas probabilidades de causar daños o privaciones que comprometan el bienestar de
las personas y/o de sus bienes9.
En un sentido más amplio, el concepto de seguridad se ha constituido en un problema complejo, que
tiene como telón de fondo múltiples causas y que requiere de respuestas reflexivas y deliberadas por
parte de los distintos actores involucrados.
En esta dirección, cundo se hace referencia a los distintos actores que intervienen en la problemática
de la seguridad se habla de que, junto al Estado, existen una multiplicidad de individuos o instituciones
dotados de voces, a las que se debe escuchar dando respuesta a sus inquietudes, entre los que se pueden
encontrar: las víctimas, los vecinos, las organizaciones de la sociedad civil, los investigadores, la policía,
las distintas agencias que componen el sistema penal, las instituciones que instrumentan los programas
de seguridad y el desarrollo social, educativo, cultural, etc.
Por otro lado, cuando se habla de políticas de seguridad, no solamente se circunscriben a la construc-
ción de estrategias capaces de prevenir y perseguir al delito no organizado o “de oportunidad”, sino que
incluyen a nivel del Ejecutivo Nacional las estrategias destinadas a perseguir los llamados “delitos complejos”,
término que hace referencia al delito profesional u organizado (trata de personas, proxenetismo, nar-
cotráfico, mercado de autopartes robadas, asaltos a banco y camiones que transportan caudales, piratas
del asfalto, etc.), así como también al denominado delito “de cuello blanco” (grandes evasiones fiscales,
doble contabilidad, invención de empresas fantasmas, lavado de dinero, etc.), y otros con características
particulares como la violencia de género o la que se registra en el fútbol, etc.
En este sentido, el delito y la violencia, fenómenos sobre los cuales se busca incidir mediante las políticas
públicas de seguridad, obedecen a causas diversas, involucran a múltiples actores y tienen diverso grado
de complejidad, lo que redunda en la necesidad de diseñar e implementar diversas estrategias y poner
en juego recursos diferenciados para el abordaje de las distintas situaciones que favorecen su ocurrencia.
7
Cfr. SAIN, Marcelo. El Leviatán Azul. Policía y política en la Argentina, Siglo Veintiuno Editores, Bs. As., 2008, pp. 65-75.
8
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española, Vigésima segunda edición, disponible en http://lema.rae.es/drae/?val=delito (con-
sultado 25/09/2012).
9
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, Informe mundial sobre la violencia y la salud: resumen., Washington, D.C., Organización Panamericana de
la Salud, Oficina Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud, 2002, pp.4.

II.1.b. El ciclo de hechura de las políticas y la política de seguridad.
En el marco de las seis etapas ampliamente reconocidas por la bibliografía correspondiente al modelo
teórico secuencial de creación de políticas públicas, la política de seguridad ciudadana presenta parti-
cularidades en cada parte del proceso que la distinguen de otras políticas públicas.
Gráfico 11: Políticas públicas y política de seguridad ciudadana
Fuente: Elaboración propia en base a Anderson y Estévez

II.1.c. Evolución del concepto de seguridad.
A lo largo de la historia, el concepto de “seguridad” no siempre tuvo la misma connotación. Es decir, no

siempre estuvo asociado con los mismos problemas, los mismos protagonistas y las mismas agencias
del Estado a cargo de atender esta cuestión10.
En efecto, como indica la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, si bien la seguridad ha
sido históricamente una de las funciones principales de los Estados, la evolución desde regímenes
autoritarios hacia Estados democráticos a partir de la década de 1980 hizo que el concepto de segu-
ridad también evolucione.
Así, el concepto de seguridad ciudadana surgió en América Latina en el curso de las transiciones a
la democracia, como medio para diferenciar la naturaleza de la seguridad en democracia a la segu-
ridad en los regímenes autoritarios. En estos últimos, el concepto de seguridad estaba asociado a las
nociones de “seguridad nacional” o “seguridad interior”, que se utilizaban en referencia específica a la
seguridad del Estado11.
Con el uso del concepto de “seguridad ciudadana”, la seguridad comienza a focalizarse en la construcción
de mayores niveles de ciudadanía democrática, con el ser humano y los grupos sociales (sin ninguna dis-
10
Cfr. MINISTERIO DE SEGURIDAD: “Seguridad y derechos Humanos: Herramientas para la reflexión de la seguridad ciudadana y democrática”, Bue-
nos Aires, 2011, pp. 18.
11
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009, pp. 7.

tinción) como objetivo central de las políticas. Así, los derechos humanos y la democracia constituyen el
marco de la seguridad ciudadana, las dos ideas fuerzas que organizan las tareas para gestionar las conflic-
tividades sociales. Es decir, la democracia y los derechos humanos fijan el límite al accionar del Estado, al
mismo tiempo que perfilan un nuevo horizonte para la administración de la seguridad.
De esta manera, cuando se habla de seguridad ciudadana democrática no se hace referencia exclu-
sivamente a la lucha contra la delincuencia o el mantenimiento del orden, sino a la creación de un
ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas.
Por otra parte, a menudo se suele confundir “seguridad pública” y “seguridad ciudadana”, ya que ambos
conceptos12:
> comprenden la seguridad de las personas y los bienes,
> se encuentran definidas dentro de los márgenes de la soberanía de un Estado y en el marco de las leyes,
> pretenden crear las condiciones necesarias para que los individuos se encuentren libres de riesgos,
> proveen el respeto y resguardo de los derechos y garantías individuales,
> proveen el pleno funcionamiento de los poderes y órganos del Estado democrático.
Sin embargo, conviene advertir que existen diferencias entre estos conceptos, que se ven exaltadas
según el contexto en que son utilizados. En principio se advierte que la palabra pública hace mención
al conjunto de las acciones públicas, poniendo especial atención en el rol del Estado para proteger la
libertad de las personas (en contraposición de la palabra “privado”). En cambio, con la palabra ciuda-
dana se pone el énfasis en la corresponsabilidad entre ciudadanos y el Estado, sobre todo en el aspecto
de la participación.
Entonces, el concepto seguridad ciudadana se dirige en ese sentido a acentuar la cuestión de la ciuda-
danía como factor clave de la seguridad. Es importante conocer la diferencia entre ambos conceptos
de seguridad, ya que al hablar de seguridad ciudadana no estamos haciendo mención a la conservación
y restauración de un orden público, sino a la preservación de todos los ciudadanos, garantizando el
ejercicio de sus derechos y de su libertad.
En conclusión, la seguridad ciudadana prioriza la seguridad de las personas, destinatarias de las políti-
cas de seguridad, pero también les asigna a los ciudadanos un rol clave como protagonistas del diseño,
planificación e instrumentación de la misma.

II.1.d. Transformaciones en el gobierno de la seguridad.
Siguiendo a Binder13, las propuestas surgidas para abordar la problemática de la seguridad pueden ser
sintetizadas en dos modelos, opuestos entre sí.
12
Cfr. MINISTERIO DE SEGURIDAD: Seguridad y derechos Humanos: Herramientas para la reflexión de la seguridad ciudadana y democrática, Buenos
Aires, 2011, pp. 47.
13
BINDER, Alberto. “El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual”, en KESSLER, Gabriel (comp.).
Seguridad y ciudadanía. Nuevos paradigmas y políticas públicas, Edhasa, Buenos Aires, 2009, pp. 25-52.

Por un lado, el modelo denominado paradigma14 del orden, que entiende la conflictividad social como
un desorden o desequilibrio de la armonía social. Según este paradigma, una política de seguridad es
una política de restablecimiento del orden. Este enfoque ha estado presente en el diseño e implemen-
tación de la política de seguridad durante la mayor parte de la historia argentina.
Resulta conveniente resaltar que estas miradas, al no poner en cuestión ni comprender los conflictos
que acarrean las diferencias y las desigualdades sociales, promueven formas violentas y autoritarias de
intervención o, en otras palabras, un modo punitivo de afrontar los conflictos. Es más, la propia idea
del “orden” no es una idea democrática y, menos aún, sirve para fundar una interpretación del fenóme-
no criminal y de las políticas que crean y responden a ese fenómeno.
Se trata un abordaje demasiado esquemático, simplista y lineal. En el largo plazo, el paradigma del
orden ha demostrado fracasar en su manera de abordar la disminución de los índices del delito y la
violencia, proponiendo métodos tales como el aumento de penas, la criminalización de los conflictos
y el aumento de la población carcelaria.
No obstante, el paradigma del orden ha demostrado una inusual resistencia y ha permanecido -y per-
manece- en las propuestas de muchos actores vinculados con la seguridad.
Contrapuesto a este abordaje se encuentra el paradigma de gestión de la conflictividad. Este últi-
mo parte de la base de asumir que los conflictos por los que atraviesa la sociedad son complejos, para
comenzar a pensar y diseñar mejores políticas de seguridad, acordes a esos problemas. Frente a la visión
meramente punitiva y represiva del paradigma del orden, el de la gestión de la conflictividad propone
un análisis más preciso de las manifestaciones, características y alcances del conflicto y la violencia.
Así, este paradigma busca resolver los problemas de fondo que dan lugar a la conflictividad. El cono-
cimiento de las especificidades de cada lugar (hay que tener en cuenta que aquellas situaciones que
se vuelven conflictivas para las grandes ciudades pueden no serlo en el caso de pequeñas localidades,
por ejemplo), constituye una base social indispensable para la resolución de un conflicto determinado.
Como se puede deducir de los párrafos anteriores, el paradigma de gestión de la conflictividad insta a la
comprensión de los conflictos sociales y, por ende, a generar respuestas más complejas para los mismos.
Como consecuencia, desde el paradigma de la gestión de la conflictividad, la problemática de la segu-
ridad no debe ser abordada exclusivamente por las agencias penales sino a partir de elaboración de
propuestas que involucren a otras agencias del Estado y a las organizaciones de la sociedad civil. En
este sentido, las políticas de seguridad no se reducen a la política criminal, sino que, por el contrario,
la problemática de la seguridad debe ser abordada multiagencialmente.
14
Entendemos como “paradigmas” a los diversos modos de explicar un problema, en una época determinada. El modo en que miramos el conflicto y
las formas de explicación de las intervenciones, pueden referir en forma explícita a una concepción, o pueden no reconocer ninguna y contener implí-
citamente la teoría (aún en los casos de máxima improvisación, la no existencia de fundamentos es en sí misma un modo de pensar los problemas).

II.2. La Política de Seguridad Ciudadana Democrática y el Gobierno Político.

II.2.a. La política de Seguridad Ciudadana Democrática.
En términos generales, la política de seguridad está orientada a prevenir, conjurar y resolver las men-
cionadas situaciones de conflicto. Sin embargo, tal como sucede con todas las políticas públicas, no
todas las situaciones conflictivas descriptas anteriormente se convierten en objeto de la política de
seguridad, sino sólo aquellas que son identificadas e incorporadas en la agenda de gobierno, es decir
las que son “problematizadas”.
Ahora bien, se debe tener en cuenta que las situaciones conflictivas que son problematizadas pueden
ser de muy diversa naturaleza (homicidios, abusos sexuales, hurto de viviendas, robo de vehículos,
violencia doméstica, etc.), de acuerdo, entre otros factores, al lugar, los actores y el contexto social y
político. Durante mucho tiempo se pensó que la policía podía hacer frente, por sí sola, a todas esas
problemáticas. Como veremos más adelante, generalmente el Estado delegaba, de hecho, la política
de seguridad en las policías. Esto trajo como consecuencia que, muchas veces, en lugar de resolver los
problemas del delito y la violencia, el hecho de privilegiar la actuación del sistema punitivo por sobre
cualquier otra estrategia, terminara agravándolos.
No obstante, en el marco de una política de seguridad ciudadana democrática, es indispensable que
múltiples agencias especializadas aborden, mediante intervenciones específicas, las diversas causas y
manifestaciones que pueden tener el delito y la violencia. Desde esta perspectiva, los cuerpos policiales
representan tan sólo una –aunque importante- y no ya la única agencia cuya intervención se requie-
re. Asimismo, además de reconocerles un rol relevante a “nuevos” actores del Estado – tales como las
agencias encargadas de las políticas de educación, deporte, salud y desarrollo social-, las políticas de
seguridad ciudadana democrática requieren de la participación de las instituciones de la sociedad civil,
las organizaciones sociales y también académicas que están asumiendo desde hace unos años un rol
protagónico en referencia a la seguridad ciudadana.
Sin embargo, tal como indica Jock Young15, es necesario advertir que muchas veces la proliferación de
agencias que abordan una misma temática genera el problema de la falta de coordinación y articula-
ción, e incluso a veces da lugar a intervenciones con lógicas contrapuestas que se obstruyen mutua-
mente. Así, si bien el Estado es el actor primordial y de mayor peso en la tarea de garantizar la segu-
ridad ciudadana, la pluralización de actores que hemos mencionado exige del aparato estatal nuevos
modelos de gestión de la seguridad y la prevención del delito y la violencia. Los mismos deben reasig-
nar funciones, optimizando la efectividad de las intervenciones.
Por otra parte, en una sociedad democrática, la construcción y diseño de una política de seguridad
ciudadana debe estar guiada por los estándares internacionales de Derechos Humanos. Los mismos se
encuentran constituidos por el marco jurídico del Derecho Internacional y por los pronunciamientos
Cfr. YOUNG, Jock. “Repensando el rol del Estado en la prevención del delito”, en Revista Cuadernos de Seguridad, Nº 9, 04/2009, Consejo de Seguri-
15
dad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 108-109.

y la jurisprudencia de organismos especializados en la materia16. Estos estándares cumplen la función
de evitar los abusos por parte del Estado en la ejecución de la política de seguridad, determinando
mínimos de protección a la ciudadanía que deben ser obligadamente respetados por el Estado.
Existen tres principios internacionales de derechos humanos que deben estructurar el diseño, la imple-
mentación y la evaluación de una política de seguridad ciudadana. El primero de ellos es el de participa-
ción, que implica que toda persona y todos los pueblos tienen derecho a participar activa y libremente en
el desarrollo civil, económico, social y político en el que viven. El segundo principio es el de rendición de
cuentas, por el cual todos los Estados deben responder por el cumplimiento de los derechos humanos y, si
no cumplen con ellos, pueden ser demandados por las víctimas. En tercer lugar se encuentra el principio
de no discriminación, que alude a que todos los individuos son iguales en tanto seres humanos y, por lo
tanto, no puede existir ninguna clase de discriminación a la hora de actuar por parte del Estado.
En resumen, una política pública de seguridad ciudadana democrática debe ser participativa, ajustarse
a derecho y no discriminar en cualquiera de sus dimensiones.

II.2.b. La seguridad como garantía para el ejercicio de otros derechos.
Se entiende por democracia a aquel régimen político caracterizado por la celebración de eleccio-
nes razonablemente competitivas, libres, igualitarias, decisivas, inclusivas e institucionalizadas para
acceder a los cargos de gobierno más importantes17. Asimismo, según lo planteado por Guillermo
O’Donnell, para el funcionamiento de la democracia es necesario que existan, además de las eleccio-
nes, ciertas condiciones adyacentes o libertades concomitantes. Algunas son básicas, como la libertad
de expresión, de información y de asociación. Pero también hay otras que son difíciles de determinar
a priori, porque varían con el tiempo y el espacio.
En este sentido, a lo largo de la historia, el concepto de “seguridad” no siempre tuvo la misma conno-
tación. Es decir, no siempre estuvo asociado a los mismos problemas, los mismos protagonistas y las
mismas agencias del Estado, a cargo de atender esta cuestión.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos destaca que en el orden jurídico internacional de
los Derechos Humanos no se encuentra consagrado expresamente el derecho a la seguridad frente al
delito o a la violencia interpersonal o social. Sin embargo, puede entenderse que ese derecho surge de
la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en los términos del artículo 3 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y
a la seguridad de su persona”; del artículo 1 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre: “Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; del artículo
7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene el derecho a la libertad y a
la seguridad personales”; y del artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “Todo
16
Cfr. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009,
pp. 21-27.
17
O’DONNELL, Guillermo. Democracia, agencia y estado. Teoría con intención comparativa, Prometeo, Buenos Aires, 2010, p. 17-19.

individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. No obstante, la Comisión considera que
la base de las obligaciones exigibles al Estado se encuentra en un plexo normativo que exige la garantía
de derechos particularmente afectados por conductas violentas o delictivas, cuya prevención y control
es el objetivo de las políticas sobre seguridad ciudadana. Concretamente, este cúmulo de derechos está
integrado por el derecho a la vida; el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el derecho
a las garantías procesales y el derecho al uso pacífico de los bienes, sin perjuicio de otros derechos que
serán objeto de análisis específico en el cuerpo de este informe.
Así, para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el marco de esta vinculación per-
manente entre seguridad de las personas y convivencia democrática, la comisión de delitos es sola-
mente una de las tantas formas de violencia que en la actualidad afectan a las personas que viven en
la región (en concreto, el delito hace referencia solamente a las formas de violencia tipificadas en los
ordenamientos jurídicos-penales), lo que obliga a un abordaje integral de la problemática en estudio,
de la que se deriven acciones de prevención y control de diferente naturaleza, y que involucren, en su
ejecución, también a diferentes actores del sector público y de la sociedad civil18.

II.2.c. Componentes de la política de Seguridad Ciudadana Democrática.
Como indica Marcelo Saín19, toda política de seguridad debe contar con al menos dos componentes
esenciales: un diagnóstico integral de la situación de seguridad y un conjunto de estrategias definidas
en función del mencionado diagnóstico para abordar las problemáticas identificadas.
El diagnóstico integral consiste en la elaboración de un estado de situación que refleje, por un lado, las
acciones de violencia, conflictos y delitos que existen en un determinado tiempo y espacio territorial
(diagnóstico situacional) y que necesitan ser atendidas; y por el otro, debe reconocer y describir las for-
talezas y debilidades que presenta el sistema institucional de seguridad ciudadana vigente para hacer
frente a tales problemáticas (diagnóstico institucional).
En este marco, el diagnóstico de una política pública de seguridad ciudadana democrática debe abar-
car lo que fue denominado por Jock Young como una “aproximación al delito socialmente inclusiva”20.
La misma tiene como punto de partida considerar a los ciudadanos y a los organismos de la sociedad
civil como una parte clave de la formulación de la política de seguridad ciudadana. Por un lado, deben
tener una función de evaluación de la actuación de las agencias que abordan la problemática del delito
en las zonas a las que pertenecen. Asimismo, se deben tener en cuenta las prioridades de esas comuni-
dades respecto de la prevención del delito. En muchas situaciones, los ciudadanos son los que mayor
información poseen acerca de la situación del delito en su comunidad de pertenencia. Por tal motivo,
el público no es solamente el receptor de la política de seguridad sino que se convierte en uno de los
principales apoyos para su diagnóstico.
18
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH); Informe sobre seguridad ciudadana y Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31
diciembre 2009.
19
Cfr. SAIN, Marcelo. El Leviatán Azul. Policía y política en la Argentina, Siglo Veintiuno Editores, Bs. As., 2008, pp. 65-75.
20
dad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos.

La política de seguridad se materializa a través de “estrategias” o intervenciones públicas. Estas estra-
tegias deben incorporar acciones simultáneas por parte del Estado en tres áreas de trabajo21. Por un
lado, el área institucional, que tiene que ver con la capacidad operativa del aparato estatal para cumplir
con sus obligaciones. Específicamente, se relaciona con la asignación eficiente de recursos humanos y
materiales a los organismos de gobierno que entienden en seguridad ciudadana: al poder judicial, al
ministerio público, a las fuerzas policiales y al sistema penitenciario. En este sentido, las “estrategias
institucionales” son aquellas intervenciones destinadas a reformar y modernizar el dispositivo institu-
cional del sistema de seguridad ciudadana, con el fin de resolver sus debilidades y adecuarlo al desa-
rrollo eficiente de las estrategias de control de la violencia y el delito.
Otra área estratégica a la que debe atender la política de seguridad es la normativa. La misma radica
en la adecuación del marco jurídico referente a la prevención, conjuración o represión del delito y la
violencia. Asimismo, implica toda aquella normativa referida al desarrollo del procedimiento penal o
la gestión penitenciaria. Es importante que esta legislación articule equilibradamente las potestades de
las instituciones estatales con la plena vigencia de los derechos humanos.
En tercer término, se encuentra el área preventiva. La misma excede lo que exclusivamente tiene que
ver con la justicia y la policía. Se incorporan en esta área las acciones no punitivas que deben imple-
mentar todos los organismos estatales, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil, tendientes
a intervenir en aquellos factores que posibilitan el surgimiento y la reproducción del delito y violencia.
El deber del Estado en esta área es actuar de manera integral, lo que implica la coordinación de todos
los actores involucrados en la implementación de estas intervenciones, generando así un “subsistema de
prevención social del delito y la violencia”.
Las estrategias de prevención del delito y la violencia pueden ser divididas en prevención “situacional”
y “social”. La prevención “situacional” refiere al conjunto de medidas no penales que ejecutan dife-
rentes organismos tendientes a eliminar o acotar las oportunidades que podrían facilitar la comisión
de un delito. Tiene como postulado de base la idea de que un infractor potencial puede verse muy
influenciado por aspectos concretos del contexto ambiental en que se encuentra (oscuridad, ausencia
de testigos, etc.) antes de cometer un ilícito. Por tal motivo, se trata de tomar medidas que apunten
a eliminar esas condiciones que facilitan el delito y aumenten los riesgos aparejados a su comisión,
mediante medidas tales como una mayor iluminación, la instalación de cámaras, etc., de forma tal de
desalentar al potencial delincuente.
La prevención “social”, por su parte, se basa en la idea de que la acción criminal se explica por la exis-
tencia de diversos factores anteriores a su perpetración (familia, escuela, empleo, pertenencia a bandas
criminales, consumo excesivo de alcohol y/o drogas, etc.) y, por tanto, intenta atacar estos problemas,
como medio no de persecución sino de prevención de los delitos.
Así pues, en una política de seguridad ciudadana democrática el rol de la prevención es central. Esto
significa un cambio significativo con paradigmas anteriores que postulaban que el endurecimiento
Cfr. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, 31 de diciembre de 2009,
21
pp. 23-25.

penal y del sistema punitivo, así como el de la utilización intensiva de los recursos policiales eran el
método excluyente para lograr controlar el delito y la violencia22.
En conclusión, el diagnóstico integral y la estrategia institucional constituyen la base conceptual de la
política de seguridad, sobre la que se deben planificar y desarrollar estrategias focalizadas y eficientes
de prevención y control del delito y la violencia. Estas estrategias, a su vez, deben tener en cuenta la
participación de los más diversos actores (que incluyen al Estado, pero también lo trascienden) y estar
diseñadas en base estándares y principios internacionales de respeto a los Derechos Humanos.

II.2.d. El Sistema de Seguridad Ciudadana y su gobierno político.
Como ya se ha visto, una política de Estado en materia de seguridad no se circunscribe solo a la

estructura policial sino que abarca otras acciones estatales referidas a la prevención social del delito, a
la estructuración de la participación social inclusiva y al esfuerzo combinado entre diferentes actores
sociales en pos de la seguridad ciudadana. Por lo tanto, el desarrollo de políticas de seguridad resulta
una amplia y compleja tarea a llevar a cabo, en la que se requiere capacidad y pericia técnica, política
y comunicacional, para gobernar con eficacia los sistemas de seguridad en sus distintos niveles de
gobierno. En este marco, una política pública de seguridad se dirige hacia el denominado “sistema
de seguridad ciudadana”. Según Binder23, el mismo está comprendido por el conjunto de actores (no
solamente el Estado, sino también la ciudadanía en general, organizaciones sociales e instituciones de
la sociedad civil), políticas, acciones, reglas y procedimientos que tienen relación con la gestión de la
seguridad ciudadana y el control de la criminalidad.
Es importante destacar que el sistema de seguridad, a su vez, está conformado por diversos subsiste-
mas con capacidades específicas. Estos subsistemas son24:
• El subsistema de gobierno: compuesto por las autoridades gubernamentales superiores (ministerios,
secretarías o áreas de seguridad específicas en los distintos niveles -nacionales, provinciales, municipa-
les-) responsables de la formulación de las políticas y estrategias del sector y de la dirección del sistema.
• El subsistema policial: conformado por los diferentes cuerpos y servicios policiales de seguridad,
de investigaciones, de tránsito, etc. Como recuerda Binder, este subsistema es uno de los más
importantes. No obstante, es un error confundir el problema de la seguridad con un problema
eminentemente policial. Es decir, si bien “lo policial” se encuentra dentro de los asuntos de la segu-
ridad ciudadana, esta última no sólo se reduce al subsistema policial.
• El subsistema de persecución penal: está conformado por el conjunto de organismos judiciales y
por las agencias administrativas y policiales que colaboran en la investigación judicial (general-
22
dad Interior, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, 101.
23
Cfr. BINDER, Alberto. “Criminalidad y política de seguridad en el contexto de la democratización de la sociedad”, pp. 6. Disponible en: http://www.
lozavalos.com.pe/alertainformativa/index.php?mod=documento&com=documento&id=2823.
24
Los componentes del sistema de seguridad ciudadana son desarrollados en base a lo expuesto por Alberto Binder en “Criminalidad y política de
seguridad en el contexto de la democratización de la sociedad”, Op. Cit., pp. 11-19.

mente la fiscalía y la policía judicial). La función del subsistema de persecución penal es constatar
los hechos y las responsabilidades penales de los autores y partícipes en actos violentos o delicti-
vos, y promover la acción acusatoria que precede al juicio.
• El subsistema de prevención del delito: engloba instituciones y programas, muchos de los cuales
no son llevados a cabo por instituciones de seguridad. Al respecto, vale la pena recordar lo visto
en el apartado anterior acerca de la pluralidad de agencias que intervienen en la prevención de la
violencia y el delito. Esta multiplicidad de organismos es la que compone este subsistema.
• El subsistema de información: el cual provee los insumos para el planeamiento táctico y estra-
tégico. Asimismo, proporciona los datos necesarios para el diagnóstico integral que vimos en el
apartado anterior. Si bien es cierto que todas las agencias producen alguna clase de información,
lo central en este subsistema es sistematizar y analizar los insumos producidos por las diversas
agencias, conformando redes formales y centros de análisis y gestión de la información.
• El subsistema de formación: compuesto por todas aquellas instituciones de capacitación (policia-
les y no policiales) que dictan cursos, carreras y todo tipo de capacitación relativas a la seguridad
ciudadana democrática.
• El subsistema de ejecución de penas: conformado por el sistema carcelario y los organismos
encargados de resocializar y reinsertar a los delincuentes. Asimismo, es parte de este subsistema el
conjunto de instituciones vinculadas a la educación y custodia de menores infractores o violentos.
• El subsistema de control y participación ciudadana: se manifiesta en foros y otras instancias de
participación.
• El subsistema de seguridad privada.
• El subsistema de relaciones interestatales.
El gobierno político de la seguridad implica conducir y coordinar todos estos subsistemas. En otras
palabras, supone la conducción estratégica de25:
• La producción y análisis de información sobre el delito;
• Las políticas de administración del personal;
• Los sistemas de formación y capacitación;
• La administración de recursos;
• El ejercicio permanente de control sobre el desempeño operativo de las fuerzas policiales y de seguridad;
• La definición de las políticas de prevención; y
• El establecimiento de canales de diálogo con la comunidad.
Cfr. MINISTERIO DE SEGURIDAD, El Modelo Argentino de Seguridad Democrática, Buenos Aires, 2011, pp. 29.
25

II.3. El gobierno político de la seguridad y la planificación estratégica.

II.3.a. El dilema del gestor de la seguridad.
En esta sección les proponemos un ejercicio de posicionamiento respecto de los actores encargados
de gestionar los organismos e instituciones de seguridad ciudadana en sus niveles más estratégicos. Es
hora de ponernos en sus zapatos. En la práctica cotidiana, específicamente para la gestión de la segu-
ridad ciudadana, estos actores se enfrentan continuamente a un dilema crucial.
Un dilema implica lidiar con una situación difícil en la que existen distintas posibilidades de actuación.
En el caso que nos ocupa, este dilema lo denominaremos “el dilema del gestor de la seguridad” y se sus-
tenta sobre la base de que estos actores deben lidiar simultáneamente con la existencia de dos tipos de
causas que producen fenómenos delictivos y violencia en la sociedad: por un lado, deben dar respuesta
a las causas inmediatas, y por el otro, a las causas mediatas del fenómeno delictivo.
Cada una de estas causas implican soluciones distintas. En el caso de las inmediatas, involucran una
respuesta instantánea a cuestiones urgentes y coyunturales del fenómeno delictivo, por ejemplo, dar
respuesta a una llamada al 911. En su vasta mayoría las causas inmediatas del fenómeno delictivo se
abordan desde la operación y labor policial. Por la propia dinámica del fenómeno delictivo, estas causas
ocupan la mayor parte del tiempo de gestión de los actores involucrados en los organismos e institu-
ciones de la seguridad ciudadana.
En el caso de las causas mediatas, involucran una respuesta de mediano y largo plazo por parte de estos
actores, que priorice la atención en las causas estructurales y estructurantes del fenómeno delictivo
(desigualdad económica, educativa, social, habitacional, etc.). En su vasta mayoría las causas mediatas
del fenómeno delictivo y las violencias se abordan desde la multiagencialidad de agentes estatales y
ocupan la menor proporción de las agendas de estos actores, que, invadidos por las cuestiones coyuntu-
rales del fenómeno delictivo, no pueden gestionar en la práctica más allá del horizonte del corto plazo.
Además de este dilema, es importante recordar que el gestor de la seguridad cuenta con recursos que
son limitados o escasos, lo que lo obliga también a priorizar entre las respuestas mediatas e inmediatas
de la problemática.
Como resultado, la solución más frecuente al “dilema del gestor de la seguridad” es una marcada ten-
dencia de estos actores a atender en mucho mayor medida a las cuestiones urgentes del fenómeno
delictivo, brindando soluciones efectistas tendientes a mitigar los síntomas del fenómeno delictivo y
las violencias sin abordar (o abordando en mucho menor medida) las causas estructurales y estructu-
rantes de la enfermedad.

Gráfico 12. El dilema del gestor de la seguridad

II.3.b. La visión del ciudadano.
Es hora de cambiarnos los zapatos. En esta sección les proponemos otro ejercicio de posicionamiento,
en este caso respecto de los ciudadanos. Ellos son los actores objetos y objetivos de las políticas de los
organismos e instituciones de seguridad ciudadana, entendidos como la población destinataria de las
políticas del sector.
Ante todo, cabe destacarse que los ciudadanos se encuentran atravesados por problemáticas con-
currentes y simultáneas, que los gobiernos abordan en forma departamentalizada por Ministerios,
organismo o institución. En este sentido los ciudadanos se encuentran expuestos a 3 planos que los
atraviesan en distintos niveles. Un buen ejercicio de posicionamiento consiste en analizar estos tres
planos en relación a la problemática del delito y las violencias.
En un primer plano, que se encuentra a nivel personal, el ciudadano se puede configurar tanto en víc-
tima como victimario del fenómeno delictivo y las violencias. En esta dimensión se hace hincapié en la
propensión criminógena, es decir, en aquellos factores individuales del tipo biológicos y psicológicos
(ser hombre, mujer, joven, adulto mayor, niño, composiciones familiares, entre otras) que generan una
inclinación de la persona a cometer un delito o acto de violencia. De gran parte del estudio de estos
factores se ocupó la criminología clásica y la teoría positivista de la criminología, que ponían el foco
en el individuo como un ser racional y maximizador de beneficios. En la actualidad, este plano, incluye
versiones más actuales que la criminología clásica, tales como las teorías del comportamiento social y
antisocial, así como también las neurociencias y sus avances desde la medicina en la relación al estudio
de la corteza cerebral y los comportamientos sociales.

En un segundo plano, que se encuentra a nivel externo, los ciudadanos se ven atravesados por el medio
en el que el fenómeno delictivo y las violencias tienen ocurrencia. En esta dimensión se hace hincapié
en la exposición criminógena que presentan los individuos, es decir, en las características del contexto
inmediato en el que se encuentra la víctima o el victimario. En este nivel es posible encontrar diversas
teorías que intentaron dar cuenta de las características de estos contextos y la influencia que ejercen
sobre los individuos. Entre ellas, se puede mencionar a la teoría de las ventanas rotas, las de desorga-
nización social, así como también otras más actuales vinculadas a la criminología del micro-espacio, la
teoría de los patrones criminales y la de las actividades rutinarias.
Finalmente, el ciudadano es atravesado por un nivel marco o macro social que impone reglas de base
y da sentido a los planos del medio-contextual y personal-individual. En este nivel se encuentran las
desigualdades estructurales entre los ciudadanos en una determinada cultura, tiempo y espacio. Las
características de este nivel fueron principalmente explicadas y abordadas por las teorías sociológicas,
tales como la marxista, anomia, control social, presión social, segregación, entre otras, retomadas asi-
mismo por la criminología crítica.
Gráfico 13. La visión del ciudadano y la seguridad
El desafío consiste en que estas esferas no son excluyentes entre sí. Es más, las personas se encuentran
atravesadas por niveles y problemas simultáneos y concurrentes en cada una de las esferas y es necesa-
rio contemplar todos ellos para lograr diseñar e implementar soluciones de políticas de seguridad que
sean integrales y efectivas tanto a corto, mediano como a largo plazo.

II.3.c. El ejercicio de la planificación estratégica por el gobierno político de la seguridad.
¿Cómo podemos entonces abordar el complejo fenómeno de la seguridad si los gestores se encuentran
tan presionados por la coyuntura delictual inmediata y los ciudadanos atravesados por una gran can-
tidad de problemáticas vinculadas a esta cuestión? Para ello se han desarrollado a lo largo de los años

diversas herramientas, métodos y técnicas de gestión a nivel regional e internacional que permiten
diseñar e implementar una política de seguridad integral, capaz de atender las causas inmediatas del
fenómeno delictivo y las violencias, sin dejar de prestar atención a las causas mediatas y estructurales.
Una de las principales herramientas de gestión para lograrlo es la Planificación Estratégica de la polí-
tica de seguridad, función que les corresponde a los gobiernos políticos, en el marco de los Poderes
Ejecutivos en sus diversos niveles nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
para el caso de la República Argentina. Según el país del que se trate, tal como lo veremos más
adelante con el análisis de diversos planes estratégicos en materia de seguridad, estos planes y prác-
ticas asociadas tienen distintos niveles de desarrollo, tecnicidad e institucionalización; sin embargo,
lo importante es destacar la tendencia regional e internacional hacia la planificación estratégica del
sector con el armado de planes plurianuales y anuales que elevan al sector de gestión de la seguridad
a una política de Estado, que supera ampliamente a las políticas de gobierno o de una gestión por su
importancia y complejidad.
De esta forma, la planificación estratégica nos permite dar una respuesta en simultáneo a los cau-
sas inmediatas y mediatas del fenómeno delictivo priorizando y gestionando paralelamente el corto,
mediano y largo plazo y combinando de una forma integral las respuestas operativas más inmediatas
y coyunturales vinculadas a la labor netamente policial con programas y proyectos de prevención y
desistimiento o rehabilitación de mediano y largo plazo.
Gráfico 14. La planificación estratégica de la seguridad como herramienta del gobierno político

II.4. El gobierno político, la gestión de la Seguridad en la República Argentina y la gestión de la

Seguridad Ciudadana a nivel local
Como se mencionó en el apartado anterior, la planificación estratégica de la política de seguridad se

lleva adelante a través de la conducción política de los poderes ejecutivos en sus distintos niveles. En el
apartado I.1.b., describimos los Sistemas de Seguridad que se configuran como los marcos de actuación
de estos ejecutivos (Sistema de Seguridad Interior, Sistemas de Seguridad Provinciales y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires). En esta sección, nos ocuparemos de las instituciones específicas a través
de las cuales, en cada Sistema de Seguridad, los poderes ejecutivos gestionan la política de seguridad.
En la actualidad, son mayormente organismos con rango de Ministerios los encargados de planificar y
gestionar la política del sector. Sin embargo, esta situación es relativamente nueva. Tan sólo una déca-
da atrás, la política de seguridad se gestionaba a nivel de Secretarías de Seguridad. En la República
Argentina, recién en el año 2010 se produce la creación del Ministerio de Seguridad de la Nación.
Asimismo, algunos ejecutivos gestionan la política de seguridad y justicia en un mismo Ministerio
(ejemplo Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), mientras que en otros existen
ministerios diferenciados (ejemplo Poder Ejecutivo de la Nación Argentina).
En el recorrido que les proponemos en este apartado, comenzaremos por el análisis del Ministerio de
Seguridad de la Nación, luego con ejemplos de las instituciones correspondientes a las provincias y
finalmente analizaremos el Ministerio de Justicia y Seguridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

II.4.a. Las instituciones y actores del Ministerio de Seguridad de la Nación: Estructura, Secretarías y áreas prin-
cipales, actores gubernamentales, Fuerzas Policiales y de Seguridad Nacionales que le dependen (Policía Federal
Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmería Nacional Argentina, Prefectura Naval Argentina).26
En el marco de la Ley de Seguridad Interior N°24.059, el presidente de la Nación delega en el
Ministerio de Seguridad la conducción política del esfuerzo nacional de policía. Esto implica tanto
la administración de las cuatro Fuerzas federales (la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad
Aeroportuaria, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval), como así también la coordinación con
el accionar de las policías provinciales a través del Consejo de Seguridad Interior. Asimismo, la Ley
establece que el Ministerio de Seguridad de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
> 1. Formular las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior, y elaborar la doctrina
y planes y conducir las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior,
con el asesoramiento del Consejo de Seguridad Interior.
> 2. Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal
Argentina y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria; como también de los pertenecientes a
Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los
efectos concernientes a la seguridad interior. (Punto sustituido por art. 93 de la Ley de Seguridad
Aeroportuaria N°26.102 B.O. 22/6/2006).
26

> 3. Entender en la determinación de la organización, doctrina, despliegue, capacitación y equipa-
miento de la Policía Federal Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria; e intervenir en
dichos aspectos con relación a Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, en estos
últimos casos exclusivamente a los fines establecidos en la presente ley. (Punto sustituido por art.
93 de la Ley de Seguridad Aeroportuaria N° 26.102 B.O. 22/6/2006).
> 4. Disponer de elementos de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado nacional, a
través de los jefes de los respectivos cuerpos y fuerzas, y emplear los mismos, con el auxilio de los
órganos establecidos en la presente ley.
Según la Decisión Administrativa 335/2020, la estructura orgánica del Ministerio de Seguridad de la
Nación se constituye de la siguiente manera:
Gráfico 15. Organigrama del Ministerio de Seguridad de la Nación año 2021
Fuente: Elaboración propia en base Decisión Administrativa

Según podemos visualizar el gráfico ut-supra, el Ministerio de Seguridad de la Nación, además de
contar con tres Secretarías de Estado y sus respectivas 8 Subsecretarías, la jurisdicción contempla
la conducción de las 4 Fuerzas Federales, la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía
Federal Argentina como organismo de la Administración Descentralizada; y la Superintendencia de
Bienestar de la Policía Federal Argentina como “Otros entes del Sector Público Nacional”.
Como se menciona anteriormente, la Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria,
la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval constituyen las cuatro fuerzas policiales y de seguridad
de la Nación. Cada una de ellas cumple funciones de auxiliar de la justicia, actuación en delitos fede-
rales y lucha contra el crimen organizado. Asimismo, cada una tiene un ámbito de actuación específico
normado, a saber:

■ Policía Federal Argentina.

Es una fuerza civil armada que ejerce funciones de policía de seguridad y judicial que derivan del
poder de policía del Gobierno Nacional. Entre sus principales responsabilidades se encuentran la pre-
vención e investigación del crimen organizado y otros delitos federales en todo el territorio nacional
y su rol como auxiliar de la justicia nacional. Asimismo, tiene como función la custodia de edificios y
predios de jurisdicción nacional.
■ Policía de Seguridad Aeroportuaria.

Es una fuerza policial con foco especializado en el ámbito aeroportuario. Tiene por misión principal
la salvaguarda de la seguridad en el ámbito aeroportuario a través de la prevención, conjuración e
investigación de todos aquellos delitos e infracciones en ese ámbito (con excepción de los previstos
en el Código Aeronáutico) y los actos delictivos como el narcotráfico, el terrorismo, el contrabando y
otros delitos conexos.
■ Gendarmería Nacional Argentina.

Es una fuerza de seguridad intermedia con instrucción militar con capacidades para disuadir y res-
ponder amenazas, crisis, contingencias e incidentes en los ámbitos de la Seguridad Interior como de
la Defensa Nacional.
Tiene como responsabilidad principal el control de la frontera terrestre, seguridad vial en rutas, la
seguridad nuclear de los objetivos estratégicos como Centrales Nucleares y Centros Atómicos, la
seguridad en puentes y túneles de jurisdicción nacional, y provee seguridad ciudadana donde la con-
ducción política lo determine. Cabe destacar que, en caso de ataque militar exterior, forma parte del
Sistema de Defensa Nacional.
■ Prefectura Naval Argentina.

Es la fuerza de seguridad especializada en el servicio público de policía de seguridad de la navegación
e instalaciones portuarias, como así también policía de seguridad ciudadana y auxilio a la justicia.
Su responsabilidad primaria radica en la seguridad en las aguas, puertos y costas. Comprende tanto
la vigilancia de fronteras costeras y puertos, como el control del tráfico de embarcaciones, la inves-
tigación de delitos federales en esos ámbitos. Adicionalmente tiene a cargo la protección del medio
ambiente y el patrimonio ictícola. Como la Gendarmería Nacional, en caso de ataque militar exterior
también forma parte del Sistema de Defensa Nacional.

II.4.b. Las instituciones y actores de la Seguridad a nivel provincial: Consejos Provinciales de Complemen-
tación, Ministerios, Secretarías y fuerzas policiales provinciales.27
Como se mencionó en el punto I.1.b., en lo que respecta específicamente a las provincias, todas ellas
han adherido a la Ley de Seguridad Interior. En tal sentido conforman el Sistema de Segundad
Interior y forman parte del Consejo de Seguridad Interior. En virtud de la Ley N°24.059, cada pro-
vincia creará un Consejo Provincial de Complementación para la Seguridad Interior. El mismo cons-
tituirá un órgano coordinado por el ministro de Gobierno (o similar) de la provincia respectiva y estará
integrado por los responsables provinciales del área de seguridad y las máximas autoridades desplega-
das en la provincia de Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Gendarmería Nacional y
Prefectura Naval. Asimismo, cada provincia establecerá el mecanismo de funcionamiento del mismo
y tendrá como misión la implementación de la complementación y el logro del constante perfeccio-
namiento en el accionar en materia de seguridad en el territorio provincial mediante el intercam-
bio de información, el seguimiento conjunto de situaciones particulares, el establecimiento de metas
colectivas, el desarrollo de protocolos de actuación federales, previsión de operaciones combinadas y
la evaluación de los resultados.
De esta forma, las provincias de nuestro país cuentan con sus propios sistemas de seguridad pública y
cuerpos policiales provinciales (enmarcados en distintas leyes, según la provincia de que se trate, por
ejemplo: Ley N°6.976 de Sistema de Seguridad Pública de la Provincia de Chaco, o la Ley N°9.235
del Sistema Provincial de Seguridad de la Provincia de Córdoba, entre otras) y sus propios organismos
vinculados a Ministerios o Secretarías de Seguridad y/o Justicia (según el caso) que llevan adelante la
ejecución de las políticas del sector.
Los organigramas y estructuras varían en cada provincia. A modo de ejemplo, se presenta el organi-
grama del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Mendoza.

27

Gráfico 16. Organigrama del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Mendoza año 2021
Fuente: https://www.mendoza.gov.ar/seguridad/dependencias/organigrama/

Lo mismo ocurre para el caso de las fuerzas policiales provinciales. A continuación, se presenta a modo
de ejemplo el organigrama de la Policía de la Provincia de Buenos Aires:
Gráfico 17. Organigrama PPBA año 2021
Fuente: http://www.policia.mseg.gba.gov.ar/organigrama.html


II.4.c. La gestión de la Seguridad Ciudadana a nivel local en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El Ministe-
rio de Justicia y Seguridad y sus áreas de seguridad, justicia y emergencias, actores gubernamentales, cuerpos
y agentes que le dependen (cuerpo de Bomberos de la Ciudad, Policía de la Ciudad, Agentes de Prevención y
Agentes de Tránsito)
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al igual que las provincias del país, cuenta con su propio sis-
tema de seguridad pública, en este caso establecido en la Ley N°5.688, y con su propio cuerpo policial:
La Policía de la Ciudad de Buenos Aires.
La gestión de la política de seguridad se lleva adelante a través del Ministerio de Justicia y Seguridad
de la C.A.B.A. que presenta las áreas que se detallan a continuación para la gestión y ejecución de las
políticas del sector:

Gráfico 18. Organigrama del Ministerio de Justicia y Seguridad de la C.A.B.A. año 2021
Fuente: https://www.buenosaires.gob.ar/organigrama/min_jus_seguridad.php?menu_id=18263
Se destacan como actores principales el Ministro de Justicia y Seguridad, el Secretario de Justicia y

Seguridad y las Subsecretarías correspondientes a la órbita del Ministro como así también aquellas
Subsecretarías que dependen del Secretario de Justicia y Seguridad. Luego, encontramos los direc-

tores de cada unidad. Existen Subsecretarías diferenciadas para la gestión de las áreas de: Justicia,
Emergencias, Seguridad Ciudadana y Seguridad Comunal.
Además de las mencionadas áreas, del ministerio depende el cuerpo de Policía de la Ciudad, el cuerpo
de Bomberos de la Ciudad, los Agentes de Prevención y un conjunto de Agentes de Tránsito.
■ Policía de la Ciudad de Buenos Aires.

La Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires depende jerárquica y funcionalmente del Jefe de
Gobierno a través del Ministerio de Justicia y Seguridad, más específicamente -tal como se puede obser-
var en el organigrama-, la Jefatura de la Policía de la Ciudad de Buenos Aires depende del Secretario de
Justicia y Seguridad, éste del Ministro del área y este último del Jefe de Gobierno porteño.
En el año 2015, el Presidente de la Nación y el Jefe de Gobierno de la Ciudad acordaron dar pleno
cumplimiento al mandato constitucional que le permitiera ejercer a la Ciudad de Buenos Aires de
manera plena el poder de policía en su territorio, a través del traspaso de recursos. Esta decisión se
materializó con la aprobación, por la Legislatura de la Ciudad, del Convenio de Traspaso, donde todas
las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales comienzan a ser asumidas
por la Ciudad, y el Estado Nacional transfiere los recursos para ello.
A fin del año 2016 se culmina el traspaso del personal de la Policía Federal Argentina (PFA) y se con-
forma la Policía de la Ciudad de Buenos Aires, que unió al personal de la Policía Metropolitana local
y aquellos traspasados de la PFA. Se estableció asimismo la estructura que se detalla a continuación:
Gráfico 19. Organigrama PCBA
Jefe de Policía
Subjefe de Policía
Superintendencia de Superintendencia de Superintendencia de Superintendencia de Superintendencia de

INVESTIGACIONES VIOLENCIA FAMILIAR OPERACIONES Y SEGURIDAD POLICÍA CIENTÍFICA
Y GÉNERO ORDEN URBANO COMUNAL
Dirección Autónoma Dirección Autónoma Dirección Autónoma Dirección Autónoma Dirección Autónoma
de TECNOLOGÍAS de PROTECCIÓN Y de ANÁLISIS E de SECRETARÍA de CONTROL DEL
APLICADAS A LA SEGURIDAD INFORMACIÓN DESEMPEÑO
GENERAL
SEGURIDAD GUBERNAMENTAL DELICTUAL PROFESIONAL
Dirección Autónoma Dirección Autónoma de

de COORDINACIÓN CONTRALOR SERVICIOS
Y ENLACE CON EL POLICIALES
ISSP COMPLEMENTARIOS
Departamento
Departamento
ASESORÍA LEGAL
AVIACIÓN POLICIAL
POLICIAL
Fuente: Ministerio de Justicia y Seguridad C.A.B.A.

Los objetivos de la Policía de la Ciudad son:
• Facilitar las condiciones que posibiliten el pleno ejercicio de las libertades, derechos y garantías
constitucionales en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Mantener el orden y la tranquilidad pública en todo el territorio de la Ciudad, en los límites
determinados en el Art. 8° de la Constitución de la Ciudad con excepción de los lugares sujetos
a jurisdicción federal.
• Proteger la integridad física de las personas, así como sus derechos y bienes.
• Promover y coordinar los programas de disuasión y prevención de delitos, contravenciones y faltas.
• Establecer los mecanismos de coordinación y colaboración para evitar la comisión de delitos,
contravenciones y faltas.
• Promover la investigación de delitos, contravenciones y faltas, la persecución y sanción de sus
autores.
• Promover el intercambio de información delictiva en los términos de esta Ley.
• Dirigir y coordinar los organismos de ejecución de pena a los fines de lograr la reinserción social
del condenado, en cumplimiento de la legislación vigente.
• Establecer los mecanismos de coordinación entre las diversas autoridades para apoyo y auxilio a la
población en casos de siniestros o desastres, conforme a los ordenamientos legales vigentes en la materia.
• Garantizar la seguridad en el tránsito a través de la prevención del riesgo vial y el control de la
seguridad vial.
• Regular y controlar la prestación de los servicios de seguridad privada.
Los principios sobre los cuales se basa la Policía de la Ciudad son:

• Gobierno Civil: por medio del control civil sobre la gestión institucional y el proceso de for-
mación y capacitación de los actores del sistema integral de seguridad pública y garantizando el
acceso a la información.
• Cercanía: a través del conocimiento de las necesidades de la comunidad y la adaptación conse-
cuente de la prestación de los servicios de seguridad, promoviendo la gestión democrática de las
instituciones de la seguridad y la desconcentración de la organización policial a nivel comunal.
• Participación ciudadana: promoviendo la integración con la comunidad y la participación de
los ciudadanos y las organizaciones civiles con las autoridades encargadas de la seguridad en
cada una de las comunas en el diagnóstico y la propuesta de estrategias y políticas en materia
de seguridad.
• Innovación: estimulando la modernización de la gestión administrativa y la incorporación de
nuevas tecnologías en el desarrollo de los procedimientos y servicios.

• Transparencia: implementando mecanismos eficaces, eficientes y ágiles en los procesos y proce-

dimientos que tengan por objeto tutelar y proteger la seguridad pública, reputándose urgentes las
contrataciones que tengan por fin su resguardo.
• Prevención: desarrollando estrategias y medidas tendientes a reducir las causas generadoras de
conductas ilícitas, coordinando políticas sociales con políticas de seguridad con especial atención
a los grupos poblacionales más vulnerables.
• Desburocratización: desarrollando nuevas formas de organización y racionalización para la sim-
plificación de los procedimientos administrativos.
• Eficacia y eficiencia: con el fin de alcanzar los objetivos propuestos mediante una correcta asignación y
un mejor aprovechamiento de los recursos del Estado, reduciendo los tiempos de los procedimientos.
• Información estadística confiable: mediante la recopilación de datos relevantes en materia de
seguridad sobre la base de indicadores estandarizados por el Ministerio de Justicia y Seguridad,
a efectos de desarrollar informes eficaces y oportunos que permitan adoptar políticas públicas
eficaces en la materia.
■ Bomberos de la Ciudad de Buenos Aires.

A comienzos del año 2016, se firmó entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires el Convenio de Transferencia Progresiva a la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires de facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante el cual se establecía que parte del personal inte-
grante de la Superintendencia Federal de Bomberos de la Policía Federal Argentina, sea transferido
al ámbito de esta Ciudad. Es por ello que la Totalidad del personal y medios de la Dirección General
de Protección Urbana y personal de la División Brigada Espacial Federal de Rescate y sus Secciones
subordinadas Grupo Especial de Rescate “Caballito” y “Saavedra”, más una importante parte de las
áreas técnicas fue asignado al actual Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Buenos Aires, dependiente
del Ministerio de Justicia y Seguridad a través de la Subsecretaría de Emergencias.
Con el traspaso, se dispuso la nueva estructura organizativa de este Cuerpo de Bomberos, como tam-
bién la creación de dependencias, en virtud de la necesidad de establecer un orden interno en el
Cuerpo de Bomberos de la Ciudad de Buenos Aires a efectos de accionar su pronta operatividad. A
continuación, se presenta su estructura actual:

Gráfico 20. Organigrama cuerpo de Bomberos C.A.B.A
Fuente: Ministerio de Justicia y Seguridad C.A.B.A.

■ Agentes de Prevención.
El Cuerpo de Agentes de Prevención fue creado en 2017 y actualmente forma parte del Sistema de
Seguridad Pública. Depende del Secretario de Seguridad a través de una Subsecretaría específica, y
está integrado por personal civil, fácilmente reconocible por sus uniformes celestes y negros. En sus
comienzos, cumplían funciones vinculadas en forma directa a los senderos escolares.
En la actualidad, los Agentes de Prevención de la Ciudad conforman un cuerpo pensado para que los
vecinos transiten la Ciudad cada vez más seguros y tiene como función asistir en el espacio público a
cada vecino que lo necesite, desde estudiantes hasta turistas y desde adultos mayores hasta personas
que salen de la cancha.
Los agentes se desplazan a pie, no portan armas, están atentos a las necesidades de los vecinos y muchas
veces actúan como el vínculo entre la comunidad y la fuerza policial. Fomentan las normas de conviven-
cia; ofrecen orientación sobre prevención y orden público; relevan problemas, riesgos y dan aviso al área
que corresponda, como la Policía de la Ciudad, el SAME, Bomberos de la Ciudad o Defensa Civil.
Durante la pandemia, las funciones originales de los Agentes de Prevención se vieron modificadas. En
la actualidad, los Agentes de Prevención se ocupan de cuestiones tales como:
• Concientización sobre prevención del Covid-19, distancia social y uso de cubrebocas en esquinas
y en calles con recorridos peatonales habilitados temporalmente.
• Orden público en filas de escuelas públicas durante las entregas de viandas familiares.
• Contención en los hoteles con huéspedes en cuarentena y pacientes leves de Covid-19.
• En equipo con Policía de la Ciudad, controles vehiculares y peatonales en los accesos a CABA.
■ Agentes de Tránsito del Ministerio de Justicia y Seguridad de la CABA.

En el marco del Cuerpo de Agentes de Tránsito de la Ciudad de Buenos Aires, existe un conjunto de
agentes que dependen de la órbita del Ministerio de Justicia y Seguridad.
La parte del Cuerpo de Agentes de Tránsito que depende del Ministerio de Justicia y Seguridad reali-
za tareas en coordinación con la Policía de la Ciudad a través de diferentes operativos, como controles
integrales de documentación a conductores, controles de alcoholemia y estupefacientes, de velocidad
permitida, de utilización de ciclovías y carriles exclusivos de motovehículos, y reordenamiento de vehí-
culos en eventos y esquinas clave de la Ciudad.

II.4.d. La gestión de la seguridad ciudadana y la coordinación de agentes del orden público a nivel local.
Debido a que la gestión de las violencias, conflictividades y problemas entre vecinos que producen
malestar pero que muchas veces no llegan a configurarse como delitos propiamente no se pueden
resolver con una estrategia y respuesta netamente policial, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

modificó la Ley del Sistema de Seguridad Pública a fin de incorporar al conjunto de agentes que reali-
zan su labor en calle con el objetivo de coordinar y priorizar sus acciones y hacer un uso más eficiente
del recurso policial.
Mediante una modificación a la Ley N°5.688 a fines del año 2020, se incorporaron a los denominados
“agentes en calle” en el Sistema Integral de Seguridad Pública de la Ciudad de Buenos Aires. Esta deno-
minación genérica incluye a los siguientes agentes: de prevención; fiscalizadores del Espacio Público,
de la Agencia Gubernamental de Control; guardaparques; y controladores de tránsito y transporte.
Bajo el paraguas del Sistema de Seguridad Pública, este personal tiene atribuciones para labrar actas
de contravenciones, de comprobación de infracciones o convocar a la fuerza pública ante “una falta,
contravención, delito o toda vez que ello resulte necesario”. Todos los Agentes en Calle mantienen las
responsabilidades y funciones asignadas por sus normas de creación y vigentes, sin perjuicio de las
competencias que la modificación de la ley les asignó.
Luego de ser incorporados al Sistema de Seguridad Pública de la C.A.B.A., la Subsecretaría de
Convivencia y Orden Público el Ministerio de Justicia y Seguridad implementó el “Programa de
Convivencia y Orden Público para Agentes en Calle” (Resolución N° 222- 2020 Ministerio de Justicia y
Seguridad), beneficiando la articulación de acciones entre las distintas áreas de gobierno y las Comunas
como factor disuasivo, contribuyendo ello a reducir la conflictividad en el espacio urbano e incremen-
tando la percepción de seguridad de los habitantes al tornar más visible la presencia del Estado y, en
consecuencia, mejorar las condiciones de uso y disfrute del espacio público.
A efectos de articular acciones entre las distintas áreas de gobierno y las Comunas, y mejorar el control
de las políticas y estrategias del Sistema, el “Programa de Convivencia y Orden Público para Agentes en
Calle” presenta los siguientes objetivos:
1. Fomentar el disfrute y la convivencia de los ciudadanos, en concordancia con los principios y las
normas que nos regulan, garantizando el respeto por las libertades individuales.
2. Promover y coordinar los programas de disuasión y prevención de delitos, contravenciones y faltas,
poniendo énfasis en la gestión institucional preventiva y no violenta de conflictos.
3. Fijar los mecanismos de coordinación y colaboración con diferentes áreas del Estado a nivel nacio-
nal, provincial y municipal para evitar la comisión de delitos contravenciones y faltas.
4. Establecer la supervisión en la coordinación, capacitación y control del cuerpo de agentes de la ciu-
dad en sus tareas en materia de convivencia y orden público.
5. Promocionar que todos los agentes que desarrollan su labor en calle se comprometan a actuar frente
al conjunto de acciones definidas como prioritarias para el orden público, teniendo en cuenta sus
roles y procedimientos específicos.
6. Servir como insumo en la definición de políticas públicas para la convivencia y el orden público,
mediante el análisis de información atinente a delitos, actividades criminales, percepción ciudadana,
y estadísticas generales de gobierno.

El programa incluye asimismo una “Certificación de Agentes en Calle” como una instancia de capaci-
tación obligatoria del conjunto de agentes en calle brindada por el Instituto Superior de Seguridad
Pública, en la cual se capacita en la coordinación y actuación conjunta en el territorio y las prioridades
de cada agente frente a distintas faltas, contravenciones y normas de conducta según su especificidad
como cuerpo. La capacitación conjunta de agentes facilita a su vez el conocimiento, intercambio y
construcción de redes interpersonales entre los distintos agentes, cuestión que repercute en la práctica
una labor territorial coordinada en calle.

UNIDAD 3
LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL MARCO
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL GOBIERNO POLÍTICO.

UNIDAD 3
LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL MARCO DE LA ADMINIS-
TRACIÓN PÚBLICA Y EL GOBIERNO POLÍTICO.
III.1. Modelos de Organización y Funcionamiento Policial.

III.1.a. Aspectos sociológicos y organizacionales de la institución policial.
La policía es un cuerpo del Estado que posee una gran complejidad, ya sea en lo que se refiere a su
organización interna como a las funciones que tiene asignadas. De hecho, existen muchas opiniones
encontradas acerca de qué tiene que hacer la policía y cómo debe hacerlo. Por tal motivo, la conducción
efectiva de las organizaciones policiales, en el marco de la política de seguridad, exige a las autoridades
políticas que comprendan y trabajen las diferentes alternativas de organización del cuerpo policial.
Resulta conveniente comenzar por distinguir los diferentes significados de la labor o de la función
policial. Al respecto, pueden encontrarse tres formas muy diferentes de describir la actividad policial,
según se trate de: i) lo que se le asigna hacer a la policía, ii) las situaciones en las cuales se ve involu-
crada, o iii) las medidas tomadas al lidiar con las diversas situaciones.
Al hacer referencia al primer punto, las asignaciones, se habla de la descripción de las actividades que realiza
el personal: patrullar, investigar, dirigir el tránsito, asesorar y administrar, entre otras. En segundo lugar, en
relación a las situaciones en las cuales se ve involucrada la policía, es posible distinguir entre, por ejemplo:
delitos en que atrapan al delincuente in fraganti, disputas domésticas, búsqueda de personas perdidas, acci-
dentes automovilísticos, ingresos ilegales a moradas, disturbios públicos, muertes traumáticas, etc. Por últi-
mo, las medidas que refieren al trabajo policial en función de las acciones concretas que la policía toma en
cada situación, como por ejemplo las detenciones, denuncias, advertencias, prestación de primeros auxilios,
asesoramiento, mediación, interrupción, amenaza, citación, entre muchas otras.
Luego de realizar esta distinción, es posible argumentar que las asignaciones, las situaciones y las
medidas son tres formas diferentes de observar y analizar lo que hace la policía, aunque se influencian
mucho entre sí: la estructura de las asignaciones afecta a los tipos de situaciones en las que la policía se
ve involucrada; las situaciones influyen en las diversas medidas a emplear por parte de los efectivos poli-
ciales; y, a su vez, las situaciones ayudan a determinar las asignaciones formales dentro de la policía28.
Teniendo en cuenta lo anterior, es muy importante destacar que durante el último siglo se registra-
ron cambios en las asignaciones de los cuerpos policiales, lo que tuvo su origen en varios factores: el
Cfr. BAYLEY, David; Modelos de actividad policial. Un análisis comparativo internacional, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010. Capítulo 3 “La estruc-
28
tura de la actividad policial”, capítulo 5 “El trabajo de la policía” y Capítulo 8 “La policía en la vida política”, pp. 137.

UNIDAD 3. LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL GOBIERNO POLÍTICO.
surgimiento de nuevas tareas en el mantenimiento de la ley y el orden; el crecimiento de la capacidad

administrativa general (lo cual posibilitó la creación de nuevas instituciones burocráticas que alivian
a la policía de antiguas tareas), y la especialización de las asignaciones. Por ejemplo, en Argentina, los
cuerpos policiales del siglo XIX tenían asignadas misiones que hoy corresponden a los municipios (no
solamente debían mantener la seguridad de la comunidad sino que también realizaban tareas como la
recolección de residuos, el mantenimiento del alumbrado público, etc.)29.
De manera que la tarea que la policía realiza día tras día resulta de naturaleza muy variada, y cambia sustan-
cialmente en el tiempo y espacio. El trabajo policial no es el mismo en todas partes, debido a la presencia de
las facetas alternativas del trabajo policial –asignaciones, situaciones y medidas- que se acaban de presentar.
Cabe destacarse que las misiones policiales se han ido reduciendo, y cuando hoy se habla de las asig-
naciones que debe tener la policía, se hace referencia básicamente a una tarea principal: prevenir, con-
jurar e investigar los delitos que atenten contra la vida y los derechos de los ciudadanos. No obstante,
se debe señalar que esta dimensión de actividades es extremadamente variada y diferente en cuanto a
modalidades, tiempo y espacio.
Más allá de las asignaciones, situaciones y medidas que adopta la institución policial en un tiempo y
espacio determinado, desde un punto de vista histórico sociológico, la institución policial per sé posee
una cultura organizacional y conforma un sistema-sociocultural centenario en nuestro país.
En este aspecto, la investigación sobre las organizaciones de policía posee una larga tradición, ya que
“A lo largo de las décadas, la comprensión de la profesión y cultura policial, el análisis de sus organizaciones y
los problemas profesionales en la relación de la policía con la ciudadanía, se han ido ampliando con trabajos y
propuestas teóricas sobre diversos elementos de las organizaciones policiales, como los modelos de gestión policial
(Eck, 1993; Emsley, 2002; Friedman, 1994; Goldstein, 1990), la misión y funciones de la policía (Bayley,
1994; Brewer, 1988; Brogden y Nijhar, 2005; Friedman, 1994; Reiner, 1992; Skogan, 1996), o las estrate-
gias profesionales policiales (Kelling y Moore, 1988; Lawrence, 1995; Neild, 1998; Peterson, 2007; Weisburd,
y Braga, 2006). Se destacan también en los últimos años, el interés por los estudios de las organizaciones de
policía en América Latina, adoptando la tradición del mundo anglosajón para el debate y la comprensión del
papel de las organizaciones de policía en las sociedades democráticas modernas (Chinchilla, 2003; Frühling,
2007; Tudela, 2007)”30.
La policía como institución social descansa sobre dos principios esenciales: el poder coercitivo median-
te el uso legal de la fuerza y la legitimidad para ejercerlo. La cultura policial se encuentra íntimamente
relacionada con estos aspectos, de ahí el interés por comprender las diferentes dimensiones culturales
que conforman los valores y las actitudes exhibidas en la actuación profesional, en la relación con los
ciudadanos en el ejercicio de la autoridad, y en los estilos profesionales que se derivan de ellas (Reiner,
2010). La importancia de la cultura organizacional de la policía reside en comprender las creencias y
valores que acompañan a estos principios fundamentales (Cockcroft, 2013)31.
29
Cfr. BARRENECHE, Osvaldo y GALEANO, Diego. “Notas sobre reformas policiales en la Argentina”, Siglo XIX y XX, en Consejo de Seguridad Interior de
la República Argentina, Cuadernos de Seguridad Nº 8, Buenos Aires, 2008.
30
Alfredo Pacheco Torralva (2015), pág. 121.
31

La forma de estructurar y administrar los cuerpos de policía en un sentido casi universal, se ha ido con-
figurando alrededor de la doble concepción de la función de la policía: la legitimación normativa basada
en la defensa del Estado, de sus instituciones y leyes, frente a la del servicio hacia el ciudadano como
legitimador último. La dualidad entre Estado-ciudadano determina el sentido de misión policial y, por
lo tanto, la orientación de la cultura organizacional que se irá constituyendo en cada cuerpo policial32.
De este modo, podemos distinguir dos concepciones organizacionales de la policía: una de tipo guber-
nativo y otra con carácter de servicio.
> III.1.a.i. La concepción organizacional Gubernativa de los cuerpos policiales.

Aquellas policías de tipo Gubernativo, como en el caso español o francés, representan una concepción
de la policía enmarcada dentro de los poderes del Estado, concretamente del ejecutivo, pudiéndose
considerar que su servicio a la sociedad como servicio público lo realiza a través de su organización
política que es el Estado (Guillén, 2012)33.
En este caso, la policía es subsidiaria de la ley, a las órdenes del gobierno nacional o provincial, siendo
ésta la fuente de autoridad y legitimación de la actuación policial. Suelen concebirse como fuerzas o
cuerpos de seguridad, siguiendo la idea de servicio al ciudadano mediante la aplicación y vigilancia de
las leyes existentes34.
En este tipo de cuerpos, las prioridades son establecidas políticamente y la responsabilidad de la poli-
cía es exigida desde arriba por parte de las autoridades, no existiendo la necesidad de rendir cuentas
socialmente de los resultados o las actuaciones policiales. Lo que legitima a esta forma de comprender
la policía no es su servicio comunitario, sino el cumplimiento de las leyes, normas y respeto al marco
constitucional y a sus instituciones, los resultados policiales en forma de prevención y persecución de
delitos son la forma de evaluar la eficacia organizacional (Bayley, 1994)35.
> III.1.a.ii. La concepción organizacional de Servidor Público de los cuerpos policiales.

La otra gran orientación de la función policial es la que la conceptualiza como servicio público, propio
de la policía británica. Posee un mayor carácter comunitario que en el caso gubernativo, entendiendo a
la policía como una parte de la comunidad y a sus funcionarios como un ciudadano con uniforme. El
policía obtiene su autoridad directamente de los ciudadanos que le reconocen como tal, por lo que la
actuación policial se dirige hacia las necesidades de la comunidad social en la que opera (Guillén, 2012)36.
Las relaciones con la ciudadanía son más directas, cercanas y fluidas, más accesibles a entregar infor-
mación pública de las actuaciones policiales y a la transparencia de resultados (La Vigne, Lachman,
Rao y Matthews, 2014). La eficacia policial se mide con elementos intangibles como la satisfacción y
32
33
Alfredo Pacheco Torralva (2015), pág. 124-125.
34
35
36

la confianza ciudadana ( Jackson, y Sunshine, 2007). La policía es más receptiva a recibir sugerencias
externas sobre sus objetivos y sus prioridades, incluyendo la consulta a entidades civiles, como los
vecindarios o las asociaciones, para conocer la realidad social y determinar sus problemas37.
Ambos tipos de conceptualización de la función policial se han ido articulando a través de diferentes
modelos de organizaciones de policía en relación a su orientación hacia la comunidad. Los modelos
de relación de la policía con la sociedad, se basan en su concepción del orden, su estilo de trabajo, y, en
definitiva, al tipo de cultura organizacional que exhiben (Skolnick, 1966)38.
En los apartados subsiguientes se presentarán estos diversos modelos de organización a través de las
4 teorías clásicas: Modelo tradicional de Policía, Modelo de Puntos Calientes (Hot Spot policing),
Modelo de Policía Comunitaria y Modelo de Policía Orientada a Problemas (POP). Asimismo, se
describirán las tácticas policiales asociadas a cada modelo policial y se analizará su efectividad.

III.1.b. Aspectos conceptuales referidos a los modelos de organización y tácticas policiales.
Ante todo, resulta importante aclarar que: 1. los modelos policiales que aquí se presentan tuvieron un
desarrollo histórico y presentaron hegemonía en distintos momentos, sociedades, culturas y lugares;
2. si bien se pueden diferenciar los modelos en términos teóricos, también comparten entre sí muchos
elementos en común; y 3. su aplicación en la práctica nunca se dio de manera “pura”.
Una primera diferenciación general básica referida al formato de organización policial, es la vinculada
a los enfoques centralizados y descentralizados.
Una estructura policial con enfoque centralizado implica una concentración del mando policial en un
centro superior de control. Bajo el “Jefe de Policía” como único órgano de decisión, la estructura centra-
liza la conducción administrativa, estratégica y operativa. Una institución policial unificada se ocupa
de todo un territorio específico en el que desarrolla la totalidad de sus tareas. Así, la labor policial se
encuentra igualada para todas las dependencias y no se diferencia según las condiciones específicas de
trabajo o de la geografía. Desde el punto de vista operativo, el modelo centralizado implica que una sola
institución policial realiza los trabajos de prevención, disuasión e investigación dentro de una misma
jurisdicción (Bayley, 2010). En esta concepción se ubica el denominado Modelo Tradicional de Policía.
Una forma más actual de organizar el trabajo policial es la descentralizada, donde existen divisiones
funcionales y territoriales que se reparten en organizaciones distintas. Este enfoque permite una mayor
especialización entre policías preventivas y de investigación, una mayor proximidad con las necesida-
des de las comunidades y una planificación de las tareas mucho más cercana a la vida local, con formas
participativas de identificación de las necesidades y el control (Binder, 2012). En los modelos des-
centralizados, las dependencias inferiores de las instituciones policiales tienen mayor autonomía para
planificar e implementar las actividades y operaciones tácticas, aunque siguen teniendo dependencia
funcional de los niveles superiores de la estructura policial. Asimismo, se han creado Ministerios o
37

38

Secretarías de Seguridad conducidas por el gobierno político que estipulan la visión y políticas de
Seguridad Ciudadana junto con las Fuerzas Policiales y de Seguridad. En esta concepción se ubican
el Modelo de Puntos Calientes (Hot Spot policing), Modelo de Policía Comunitaria y Modelo de
Policía Orientada a Problemas (POP).
En los últimos años, como producto de la existencia de una mayor cantidad de información sobre
los delitos y la mayor capacidad de procesamiento de datos por parte de los organismos encargados
de gestionar la seguridad, algunos autores39 agregan a los modelos teóricos clásicos, el Modelo de
Policía Guiada por la Inteligencia (Intelligence-led policing), que también puede ser considerado una
profundización de los modelos existentes. Si bien existen diversas vertientes de los modelos teóricos
aquí analizados, los cuatro modelos clásicos que se presentan en este apartado mantienen aún fuertes
influencias que pueden rastrearse en los modelos de policía más actuales.
Finalmente, el objetivo principal de este apartado no se circunscribe a la mera presentación de mode-
los teóricos, sino que pretende discernir las distintas tácticas policiales mayormente asociadas a cada
enfoque, ya que cada uno privilegia una parte específica del trabajo policial a la hora de diseñar el des-
pliegue y patrullaje operativo, que es una de las variables principales para la planificación estratégica.
> III.1.b.i. El modelo tradicional de policía.

A lo largo del siglo XX, las policías latinoamericanas en general y las argentinas en particular se organiza-
ron alrededor de parámetros tradicionales de funcionamiento. El “modelo tradicional” de policía tenía tres
características principales40: i) el “desgobierno político” de la seguridad; ii) el funcionamiento autónomo de
los cuerpos policiales; y iii) la configuración de una estructura policial centralizada y militarizada.
La primera de ellas, el “desgobierno político” de la seguridad, se refiere a la delegación de la adminis-
tración y conducción superior de la seguridad pública en las instituciones policiales por parte de las
autoridades políticas gubernamentales. Es decir, por diversas razones -incapacidad y desconocimiento
en la materia o desinterés político- los gobernantes delegaban en las instituciones policiales no sólo
la conducción de las fuerzas, sino también la administración y conducción superior de toda la proble-
mática de la seguridad41.
La segunda característica era el funcionamiento autónomo de los cuerpos policiales. Por un lado, ante
la ausencia de lineamientos por parte de las autoridades políticas, los cuerpos policiales decidieron
descoordinadamente las estrategias y mecanismos de prevención y represión del delito en soledad.
Por otro, las cúpulas policiales establecieron autónomamente los criterios organizativos, doctrinarios
y funcionales de sus respectivas instituciones, sin supervisión ni control por parte de las autoridades
gubernamentales. De esta manera, se puede decir que el rasgo primordial del modelo tradicional es el
“autogobierno policial”.
39
Newburn, 2008; Medina, 2011; entre otros.
40
Cfr. MONTENEGRO, Germán. “El desarrollo de la Inteligencia Criminal en la República Argentina: entre los condicionantes de la Seguridad Estatal y la
militarización”, en ÁLVAREZ y GARRE (Coord.), Políticas de Seguridad y Justicia Penal en Argentina, Friedrich Ebert Stiftun, Buenos Aires, 2005, pp. 122-
126 y SAIN, Marcelo. La Reforma Policial en América Latina. Una mirada crítica desde el progresismo, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, Cap. 1.
41
Cfr. MINISTERIO DE SEGURIDAD, El Modelo Argentino de Seguridad Democrática, Buenos Aires, 2011, pp. 22-30.

El tercer elemento de este modelo implicó la configuración de una estructura policial centralizada y
militarizada. Siendo parte integrante del Estado Nacional y de los estados provinciales, las policías se
fueron configurando históricamente como instituciones con un fuerte sesgo militarizado y orientadas
al mantenimiento del orden estatal. Finalmente, las policías se organizaron sobre la base de la unicidad
funcional y profesional, es decir no se estructuraron teniendo en cuenta las diferencias profesionales,
organizativas y funcionales que suponen los diferentes tipos de actividad policial, tales como la segu-
ridad preventiva o la investigación criminal.
Este proceso se acentuó en el contexto caracterizado por la aparición y difusión de parámetros técni-
cos-doctrinales y operacionales de la denominada “Doctrina de la Seguridad Nacional” y especialmen-
te durante la última dictadura militar (1976-1983). En un contexto de preeminencia política de las
Fuerzas Armadas, se fue configurando un sistema de seguridad interno en el que las fuerzas policiales se
subordinaron operativamente a las directrices dispuestas desde las cúpulas militares y, en este contexto,
se vieron involucradas en la represión ilegal de actividades políticas armadas, violaciones de los derechos
humanos y delitos de lesa humanidad. El funcionamiento administrativo, la conducción y el despliegue
operativo de las Fuerzas Policiales adquirieron así un diseño similar al de las Fuerzas Armadas cuando,
en efecto, las misiones y responsabilidades que tenían que cumplir eran muy diferentes.
Finalmente, en lo que se refiere a su forma de actuación, las policías del modelo tradicional adquirieron
un perfil marcadamente reactivo y represivo. En realidad, se constituyeron en instrumentos institucio-
nales de poder de los gobiernos de turno, actuando como dispositivos de control político y/o discipli-
namiento social antes que como instituciones o herramientas de protección ciudadana42.
En lo que respecta a su actuación contra el crimen, en lugar de evitar y prevenir los delitos, el foco del
trabajo consistió en perseguir a los criminales una vez que hubieren cometido actos ilícitos. Lo central era
la represión del delito, antes que su prevención. Asimismo, este modelo tradicional está asociado al uso
excesivo y arbitrario no sólo de la fuerza sino también de sus facultades (por ejemplo, de la facultad de
detención), el distanciamiento de la institución policial con la comunidad, el establecimiento de ciertas
redes de corrupción institucionalizada y la articulación de pactos delegativos con autoridades políticas.
En líneas generales, éstas eran las características que tenían las Fuerzas Policiales argentinas a princi-
pios de la década de los años ochenta. El retorno de la democracia no implicó un abandono automá-
tico de los patrones tradicionales de funcionamiento. Por el contrario, la problemática del delito y del
control de las instituciones policiales fue relegada en la agenda de los nuevos gobiernos democráticos,
debido a que la preocupación principal se centró en el proceso de subordinación y revisión del accionar
de las Fuerzas Armadas durante la última dictadura.
En este contexto, los gobiernos democráticos que se sucedieron luego de 1983 mantuvieron el modelo
tradicional de abordaje de la seguridad, con su correspondiente correlato en la organización del mode-
lo policial. En Argentina, aunque muchos sectores de la sociedad reclamaban un cambio y se hablaba
de la “reforma policial”, durante los años ochenta y noventa se mantuvo el esquema de organización
policial heredado de los períodos anteriores.
Cfr. SAIN, Marcelo. La Reforma Policial en América Latina. Una mirada crítica desde el progresismo, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, pp. 29.
42

> III.1.b.ii. El modelo de puntos calientes.
En el marco del enfoque descentralizado, a partir de la década del ´80 -en algunos países de la región
latinoamericana- y más tardíamente en las décadas del ´90, 2000 y 2010 -en otros países de la región
latinoamericana-, surgieron diferentes vertientes del enfoque descentralizado que se distinguen por su
énfasis en determinados aspectos de la organización policial.
Uno de estos modelos es el correspondiente a “Hot Spot” o “Puntos Calientes”. Las estrategias de puntos
críticos se centran en áreas geográficas o lugares, generalmente en entornos urbanos donde se concentra
la delincuencia (Braga, 2005, 2006 y 2007). A los denominados puntos calientes se los considera como
“lugares en los que la ocurrencia de delitos es tan frecuente que es altamente predecible, al menos durante un período
de un año” (Sherman, 1995:36). Así, a través de la estrategia hot spot, las agencias policiales y de aplicación
de la ley pueden concentrar recursos limitados en áreas donde es más probable que ocurra el crimen.
El atractivo de concentrar recursos limitados en un pequeño número de áreas delictivas de alta activi-
dad se basa en la creencia de que, si el crimen puede prevenirse en estos puntos críticos, el crimen total
en toda la ciudad también podría reducirse. Existen varias técnicas de mapeo de delitos que se pueden
utilizar para identificar y probar puntos críticos de crimen utilizando paquetes de software, tales como
ArcGIS. Los puntos calientes también se pueden mostrar en diversos formatos, incluido el mapeo de
puntos y elipses espaciales. No hay un estándar establecido para identificar y definir los puntos críticos
del crimen; más bien, una combinación de tecnología y experiencia / conocimiento de oficiales de
policía o analistas de delitos contribuyen al proceso de mapeo y focalización (ECK et al., 2005).
> III.1.b.iii. El modelo de policía de proximidad.

Otro de estos enfoques descentralizados, es el denominado Policía de Proximidad (o de orientación
comunitaria) que se caracteriza por implementar una ampliación del mandato policial tradicional, que
pasa a abarcar la resolución de los problemas de la comunidad. En lo que respecta a la faceta operativa,
la policía de proximidad se caracteriza por la descentralización, una intervención proactiva antes que
reactiva, la delegación de responsabilidades y el patrullaje del barrio a pie. De esta manera, el policía
tendría incentivos para tomar iniciativa en la búsqueda de soluciones a problemas específicos.
Asimismo, la policía de proximidad supone una amplia y activa participación de la sociedad civil en
la identificación y resolución de problemas; el establecimiento de mecanismos de asociación, coordi-
nación y cooperación entre las autoridades políticas, los servicios públicos y privados, los medios de
comunicación y la comunidad en general; la inserción de la acción policial en las políticas locales de
desarrollo social y la obligación de rendir cuentas a los poderes públicos.
> III.1.b.iv. El modelo de policía orientada a la solución de problemas.

En el marco de los modelos descentralizados, también existe el enfoque llamado Policía Orientada a
la Solución de Problemas o también conocido como POP en sus siglas en inglés (Problem Oriented

Policing). Como su nombre lo indica, se focaliza en la solución de los problemas cotidianos que surgen
en una jurisdicción determinada. Para lograr tal objetivo, esta estrategia postula premisas fundamen-
tales: acercamiento con la población objetivo del trabajo policial, desarrollo de capacidades de gestión
policial -reunión y sistematización de la información criminal, diseño de estrategias de intervención
policial focalizada y evaluación de la actividad operacional-, y mayor capacidad para la toma de deci-
siones de los rangos medios (lo que hemos denominado descentralización).
Como se puede apreciar, los modelos tienen muchos elementos en común. De hecho, cuando han
sido aplicados, nunca se dieron de manera “pura”. La característica principal de los últimos enfoques
presentados es la descentralización, pero cada uno privilegia una parte específica del trabajo policial a
la hora de diseñar el despliegue operativo.
Los nuevos enfoques descentralizados presentan ventajas y han dado resultados satisfactorios, entre
los que se destacan: la disminución de ciertos delitos y de la percepción de inseguridad; una mayor
visibilidad de la policía; el establecimiento de contactos más ricos y prometedores de sus miembros
con la comunidad; una mejor imagen de esta institución ante la ciudadanía; y un mayor grado de satis-
facción de ésta con respecto a los servicios prestados por dicho organismo43.

III.1.c. Tácticas asociadas a los modelos policiales.
Como se mencionó anteriormente, los modelos policiales no se dan en la práctica en forma “pura”. Si
bien la bibliografía en la materia define desde el punto de vista teórico los modelos antes presentados,
resulta importante analizar las tácticas policiales mayormente utilizadas en cada enfoque y su nivel de
eficacia, ya que, en la práctica concreta y la gestión diaria de la Seguridad Ciudadana, lo que se observa
empíricamente son combinaciones de distintas tácticas policiales que resultan más eficaces para una
jurisdicción, independientemente de la reproducción de un modelo de policía específico.
A continuación, se presenta el conjunto de tácticas policiales que se fue desarrollando en el marco y
contexto histórico de cada uno de los modelos policiales antes descriptos:
Gráfico 21. Síntesis de modelos teóricos policiales y tácticas asociadas.
Fuente: Basado en Cafferata 2013, Workshop Delito y Sociedad, UNL.

43
RICO, José María. “La seguridad en América latina: marco teórico y conceptual”, en BOBEA, Lilian, Entre el crimen y el castigo. Seguridad ciudadana
y control democrático en América latina y el Caribe, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 2003, Pág. 48.

La evidencia empírica internacional -en base a métodos de prueba no experimentales, experimentales
y cuasi experimentales- del análisis de efectividad de las tácticas asociadas a los modelos policiales
demuestra que:
• En relación al Modelo Tradicional de Policía, existe una abundante cantidad de trabajos con rigor
analítico que sostienen evidencia en la reducción del delito de una jurisdicción por aplicación de tác-
ticas policiales de incremento de la dotación de las fuerzas de seguridad y de patrullaje aleatorio44. El
incremento de la dotación presenta resultados positivos hasta un punto determinado luego del cual
su rendimiento se vuelve decreciente.
• En relación al Modelo de Puntos Calientes, los análisis señalan efectividad de las tácticas de satu-
ración, focalización de recursos y diversos tipos de patrullaje en: la reducción del delito, la sensación
de inseguridad así como también en la generación de efecto de difusión45.
• En relación al Modelo de Policía Comunitaria, la evidencia muestra que sus tácticas vinculadas al
involucramiento ciudadano en el policiamiento, reuniones comunitarias y patrullaje policial a pie
parecieran ser efectivas para disminuir la sensación de inseguridad y el temor a ser victimizado46.
• En relación al Modelo de Policía Orientada a Problemas, los hallazgos de la literatura la muestran
como un modelo muy exitoso. Existe una gran proliferación de estudios ya que, el modelo utiliza
una táctica específica de acuerdo al tipo de problema a abordar. Como ejemplo se puede mencionar
que las tácticas implementadas en cada caso específico han mostrado buenos resultados en la dis-
minución del delito contra la propiedad, la prostitución y drogas, la violencia juvenil, entre muchas
problemáticas abordadas con tácticas específicas47.

III.1.d. Los modelos de policía y su funcionamiento en la práctica cotidiana: El caso de la Policía de la Ciudad
de Buenos Aires.
Teniendo en cuenta que no existen aplicaciones “puras” de los modelos policiales, se tomará como
ejemplo en esta sección el análisis del modelo de Policía de la Ciudad, como un modelo de policía con-
cebido desde su origen esencialmente comunitario y en base a un formato de organización descentrali-
zado que, para dar respuesta a la prevención y conjuración del delito y las particularidades de la Ciudad
de Buenos Aires, se vale de una combinación de tácticas policiales de diversos modelos policiales.
El Sistema Integral de Seguridad Pública C.A.B.A establecido por la Ley N° 5.688 presenta un alto
componente comunitario en su creación. Entre los principios rectores de la gestión del Sistema de
Seguridad Pública (Título III, Art.9) se destacan los principios de cercanía (conocimiento de las nece-
44
Evidencia para la táctica de incremento de dotación: SHERMAN y ECK, 2002; BAYLEY, 1994; LEVITT 1997 y 2002; CORMAN y MOCAN, 2000; DI
TELLA y SCHARGRODSKY, 2004; KLICK y TABARROK, 2005; EVANS y OWEN 2007; Evidencia para la táctica de patrullaje aleatorio: KELLING 1974;
DAHMAN, 1975.
45
Evidencia para la táctica de mapeo de puntos calientes y concentración de recursos policiales: SHERMAN y WEISBURD, 1995; SHERMAN y ROGAN,
1995; WEISBURD y GREEN, 1995; ECK y WARTELL, 1996; BRAGA, 2001; GREEN, MAZEROLLE, y ROEHL, 1998; SHERMAN y ROGAN, 1995; WEISBURD
y BRAGA, 2003; HOPE, 1994.
46
Evidencia para la táctica de involucramiento ciudadano en el policiamiento: BROWN y WYCOFF, 1987; PATE y SKOGAN, 1985; Evidencia para la
táctica de reuniones comunitarias: WYCOFF y SKOGAN, 1986; Evidencia para el patrullaje policial a pie: BOWERS y HIRSCH, 1987.
47
Evidencia táctica específica para el delito contra la propiedad: GREEN MAZEROLLE et. Al., 2000; evidencia táctica específica para problemática
prostitución y drogas: CAPOWICH y ROEHL, 1994; evidencia táctica específica para problemática violencia juvenil: KENNEDY et. Al., 2001.

sidades de la comunidad y la adaptación consecuente de la prestación de los servicios de seguridad)

y participación ciudadana (promoviendo la integración con la comunidad y la participación de los
ciudadanos y las organizaciones civiles con las autoridades encargadas de la seguridad en cada una de
las comunas). Para ello, la Ley prevé dos importantes herramientas: el Sistema de participación ciu-
dadana en la gestión de la seguridad pública (Título IV) y el Sistema de información para prevención
comunitaria del delito y la violencia -SIPREC- (Título X, capítulo III).
Bajo este marco normativo con fuerte influencia de la participación ciudadana, la Policía de la Ciudad
de Buenos Aires (PCBA) se crea bajo el contexto del modelo de policía con orientación comunitaria,
enfocándose en: el servicio al público a través de la proximidad y comunicación con el vecino como
elemento troncal, la prevención del delito, la seguridad subjetiva, la convivencia y la gestión del orden
público en sentido amplio, como algunas de las finalidades principales de este modelo. Entre las
tácticas utilizadas por la PCBA referidas al modelo de policía comunitaria, se destacan las reuniones
abiertas y encuentros comunitarios en todas las comisarías de la Ciudad con presencia del Comisario
correspondientes y equipos del Ministerio de Justicia y Seguridad.
A su vez, la PCBA utiliza tácticas policiales que han demostrado ser efectivas en el marco de diversos
modelos policiales. Respecto del modelo más tradicional, la PCBA conserva tácticas asociadas a las
tareas operativas de despliegue y patrullaje. La utilización de las técnicas más tradicionales para las
tareas operativas vinculadas al despliegue y patrullaje es una respuesta a las características propias de la
C.A.B.A., principalmente a la gran cantidad de variables con capacidad de impacto en el despliegue y
el patrullaje48 y a la demanda ciudadana por mayor presencia policial en calle.
Ello implica la necesidad de mantener una importante presencia policial en calle (modelo 70% perso-
nal en calle 30% personal administrativo) con una alta dotación por habitante (incrementos de dota-
ción) para cumplimentar una cobertura homogénea de la ciudad a través del despliegue y la realización
de patrullajes destinados a cubrir la totalidad de las cuadras y diseñados para que los móviles pasen por
la totalidad de esquinas de la Ciudad.
Respecto del modelo de puntos calientes, la PCBA utiliza las tácticas de saturación momentánea de zonas
y focalización de recursos policiales en lugares geográficos específicos de acuerdo al mapa del delito y zonas
prioritarias de la C.A.B.A. que incluyen grandes avenidas y zonas turísticas, entre otros puntos críticos.
Del Modelo de Policía Orientada a Problemas (POP) la PCBA aplica tácticas de asignación de recur-
sos diseñadas puntualmente para cada tipo de problema específico, a fin de conjurar modalidades
48
En este sentido cabe aclarar que la Ciudad de Buenos Aires presenta al menos 14 características únicas en el país, entre otras, tales como: la elevada
cantidad de personas que ingresan diariamente a la Ciudad, que hace que se reduzca a la mitad la cantidad de policía por cada 100.000 habitantes
durante el día laboral; la gran cantidad de estaciones de subte como medio de transporte único en el país, que duplica en esas zonas el despliegue
policial subterráneo, el Q de autopistas urbanas que requiere personal policial específicamente destinado a la cobertura de zonas de autopistas; el
gran número de turistas que ingresan a la Ciudad por diversos puntos y la necesidad de cobertura en las zonas turísticas; el elevado número de bancos
que obliga a gestionar paradas bancarias específicas; la gran cantidad de manifestaciones y piquetes que diariamente tienen epicentro en la Ciudad
con fuerte impacto en las operaciones y despliegue policial; un creciente número de personas que realiza actividades recreativas y culturales en la
nocturnidad, lo que obliga muchas veces a agregar turnos nocturnos en zonas gastronómicas y culturales; la gran cantidad de espacios verdes y par-
ques que tiene la Ciudad que implican un tipo de patrullaje a pie, en cuatriciclo o bicicleta; el gran número de estadios de fútbol y, consecuentemente,
la gran cantidad de eventos masivos que ocurren en la Ciudad, ya sean futbolísticos y culturales, que tienen capacidad de estresar el despliegue y para
lo que se requiere recurso humano policial por adicionales; la gran cantidad de consignas judiciales solicitadas por el sistema de justicia, cuyos obje-
tivos requieren muchas veces turnos completos de vigilancia, lo que implica más de un policía diariamente destinado al objetivo; y la gran cantidad
de llamados al 911 que ha ido creciendo en los últimos años e implica un desplazamiento de móviles y recursos policiales de personal de parada.

delictivas con mayor ocurrencia en la Ciudad, a partir de modelos de acción de respuesta táctica, com-
puestos cada uno por distintas combinaciones de recursos humanos y materiales para combatir moda-
lidades delictivas específicas, tales como motochorros. Asimismo, ha presentado un gran desarrollo de
la respuesta a la emergencia policial del 911.
Gráfico 22. Síntesis de las principales características del modelo de policía de la Ciudad de Buenos Aires.
Fuente: Elaboración propia en base a adaptación práctica de los Modelos Teóricos presentados.

Más allá de este ejemplo específico, es importante destacar que las organizaciones policiales afrontan
grandes retos y desafíos frente a la complejidad del delito, teniendo que ser capaces de presentar, más
allá de los modelos teóricos referenciados, tácticas policiales efectivas que la conviertan en una institu-
ción dinámica y adaptable, capaz de resolver problemas específicos en coyunturas diversas.
III.2. Las reformas policiales.
La hegemonía de uno u otro modelo policial a lo largo de la historia y hasta la actualidad implicó que
las instituciones policiales sufrieran grandes reformas. Sobre todo, la reforma que implicó el pasaje del
modelo más tradicional de policía a los modelos descentralizados. Veamos cómo se produjeron estos
cambios en nuestro país y la región latinoamericana.

III.2.a. El contexto de la Reforma Policial.
¿Por qué se dice que a principios de 1990 comenzó a hablarse de la “reforma policial”? De manera
general, la sociedad había cambiado. Una serie de factores históricos que se dieron en toda América
Latina en esos años demostraron que la forma en que actuaban las policías ya no se condecía con las
nuevas tendencias sociales y políticas de las comunidades a las que pertenecían49.
Como ya se ha dicho, a partir de mediados de la década de los años ochenta los regímenes autori-
tarios que habían gobernado los diferentes países de Latinoamérica comenzaron a ser reemplazados
por nuevos gobiernos electos popularmente. Esta ola de democratización comenzó en los países de
América del Sur y luego se extendió a toda la región. Por lo tanto, las nuevas normas democráticas y
de derechos humanos instauradas se tornaron incompatibles con las formas de actuación que hasta ese
momento tenían las policías.
A la par que ocurría lo anterior, las tendencias del delito comenzaron a modificarse en dos direcciones.
Por un lado, se produjo un marcado aumento de hechos delictivos y de la violencia asociada a ellos. Por
otro lado, este aumento fue acompañado por la aparición de nuevas formas delictivas50.
A su vez, los nuevos gobiernos democráticos iniciaron lo que se conoció como el proceso de “refor-
ma del Estado”51 que implicó la modificación del aparato estatal tal como era concebido hasta ese
momento. En este marco, como parte del Estado, los cuerpos policiales no podían quedar ajenos a esta
tendencia. Así, la reforma policial fue parte de un proceso más integral que implicó la transformación
–generalmente asociada a la reducción presupuestaria y orgánica- de todo el aparato estatal.
Estos cambios contextuales se dieron, en mayor o en menor medida, en todos los países de América Latina.
Argentina no fue ajeno a estos fenómenos. En el mismo sentido, no fue menor la aparición en la agenda
49
Cfr. FRÛHLING, Hugo. “Dos décadas de reforma policial en América Latina”, en ALDA, Erik y BELIZ, Gustavo (Eds.). ¿Cuál es la salida?: la agenda
inconclusa de la seguridad ciudadana, BID, 2007, pp. 283-285.
50
Cfr. RICO, José María. “La seguridad en América latina: marco teórico y conceptual”, en BOBEA, Lilian, Entre el crimen y el castigo. Seguridad ciudadana
y control democrático en América latina y el Caribe, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 2003, Pág. 43.
51
Cfr. FRÛHLING, Hugo. “Dos décadas de reforma policial en América Latina”, en ALDA, Erik y BELIZ, Gustavo (Eds.). ¿Cuál es la salida?: la agenda
inconclusa de la seguridad ciudadana, BID, 2007, Pág. 283.

pública de un tema tan relevante como la violencia institucional. Resulta importante afirmar que en la
problematización del abuso policial de la fuerza y la complicidad judicial, cumplieron un rol fundamental
los familiares de las víctimas de la violencia institucional y los organismos de Derechos Humanos52.
Así, es posible afirmar que ya a principios de la década de los años noventa existía en Argentina un
escenario propicio para emprender la reforma de las policías, ya sea a nivel nacional o provincial.

III.2.b. El contenido de la Reforma Policial.
Teniendo en cuenta lo desarrollado anteriormente, debe quedar claro que lo que busca cualquier pro-
ceso de reforma policial es adaptar las Fuerzas Policiales y de seguridad a las nuevas exigencias que les
impone el contexto social y político en el cual desarrollan sus labores.
En esta dirección, el principal objetivo de toda reforma policial es establecer una policía democrática53.
¿Cuáles son los rasgos que debe tener un cuerpo policial “democrático”? En primer lugar, la tarea principal
de sus efectivos debe ser proteger y garantizar los derechos de los ciudadanos a los que sirve. En segundo
lugar, la policía debe responder a las expectativas y necesidades de la sociedad a la que pertenece. En
tercer lugar, debe rendir cuentas a las instituciones democráticas a las cuales se encuentra subordinada.
Más allá de esta definición general, lo cierto es que el concepto de policía democrática tiene algunas
consecuencias más profundas, que obligan no sólo a reestructurar una institución policial sino también
a repensar el sistema de seguridad ciudadana en su conjunto54.
En tal sentido, la reforma policial debe tener un carácter integral que abarque todos los aspectos del
desenvolvimiento cotidiano de la policía. Es necesario tener presente que no hay soluciones unidi-
reccionales para los problemas de la seguridad ciudadana en general y policiales en particular. Así,
los procesos de reforma policial deben ser una articulación de estrategias que incidan en diferentes
dimensiones, desde las más específicas hasta las más abarcativas, de la vida institucional de las policías
y del sistema de seguridad ciudadana55.
Una de estas estrategias es la revisión de la estructura legal sobre la que se sustenta el sistema de segu-
ridad en su conjunto, que evalúe un eventual rediseño de los marcos normativos que regulen el sistema
policial en la jurisdicción correspondiente. Teniendo un andamiaje normativo acorde, es posible sentar
las bases jurídicas del sistema de seguridad pública buscado, constituyéndose en el marco dentro del
cual deberán desarrollarse las instituciones policiales. Asimismo, se establece el rol que le correspon-
derá institucional, orgánica y funcionalmente a la policía dentro del sistema.
Otro de los componentes de la reforma policial es la reestructuración organizacional del cuerpo poli-
cial. Por un lado, esto abarca una nueva estructura de conducción de la policía que reemplace las rígi-
52
Para una completa descripción del tema ver: PEREYRA, Sebastián y ALES, Cecilia. “Controles externos de la actividad de las instituciones de seguri-
dad”, en MINISTERIO DE SEGURIDAD. Regulación y Control del Uso Policial de la Coerción y la Fuerza en Argentina, Buenos Aires, 2011.
53
Cfr. FRÛHLING, Hugo. “Dos décadas de reforma policial en América Latina”, en ALDA, Erik y BELIZ, Gustavo (Eds.). ¿Cuál es la salida?: la agenda incon-
clusa de la seguridad ciudadana, BID, 2007, pp. 285.
54
Cfr. MONJARDET, Dominique. Lo que hace la policía. Sociología de la fuerza pública, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, pp. 330-333.
55
Cfr. SAIN, Marcelo Fabián. El Leviatán Azul. Policía y política en la Argentina, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2008, pp. 215-245.

das y centralizadas organizaciones de conducción, por esquemas más dinámicos de gestión y decisión.
Por otro lado, la reestructuración organizacional incumbe también a todo lo referido al despliegue
operativo de la fuerza. Dado que una policía democrática debe estar atenta a las necesidades y a la
protección de la comunidad a la que sirve, la reforma policial debe orientar su organización hacia
estrategias descentralizadas de trabajo, que tengan en cuenta la realidad específica sobre la que las
diferentes dependencias y unidades se desempeñan.
El tercero de los componentes de la reforma policial es la reforma funcional, entendida como la modi-
ficación de los procesos y las prácticas institucionales desarrolladas cotidianamente por la fuerza de
seguridad. Por procesos institucionales se hace referencia a las acciones y procedimientos que los cuer-
pos policiales, como conjunto, desarrollan como forma de ejecutar sus misiones asignadas. Se definen
como prácticas institucionales a las rutinas y hábitos específicos que los efectivos policiales desarrollan
en el desempeño de sus actividades.
En cuarto lugar, todo proceso de reforma policial debe redefinir el subsistema de educación del cuerpo
policial foco de la reforma. Esta redefinición incluye la formación inicial y continua, la capacitación de
especialización y la capacitación superior de los policías. Está compuesta por un nuevo diseño de los
programas de estudio, así como por la reestructuración orgánica y funcional de las escuelas y centros de
formación. El objetivo último es establecer las bases para lograr una nueva profesión policial y cultura
institucional, adecuando la situación existente al perfil de policía democrático buscado.
El quinto de los componentes se encuentra fuertemente relacionado con el anterior: en una poli-
cía democrática los efectivos deben tener asignadas tareas claras, concretas y específicas. Esto se
denomina especialización. Cuanto mayor conocimiento y experiencia tenga el policía sobre la tarea
que realiza, más eficaz será su desempeño. Si, por el contrario, un policía posee misiones de muy
diversa índole y complejidad, es esperable que su respuesta frente a situaciones concretas sea defi-
ciente y podría desviarse de su misión principal, es decir, la de proteger los derechos y garantías de
los ciudadanos en el marco de la legalidad. De esta manera, se intenta quebrar la preexistencia de
organizaciones policiales estructuradas en torno a criterios de unicidad, que dificultan seriamente
el desempeño eficaz de las instituciones frente a las diversas y cambiantes modalidades criminales
y problemas que deben atender.
Por último, la reforma policial debe contemplar una actualización y modernización de los medios
materiales a disposición de la fuerza de seguridad. Por esto entendemos la renovación de infraes-
tructura, medios logísticos y equipamiento con los que cuentan las instituciones policiales para des-
empeñar sus tareas. Sin embargo, en este aspecto, es importante tener en claro que las adquisiciones
de medios materiales son sólo una parte del proceso de reforma policial. Por tal motivo, no debe ser
considerado el único medio de la transformación de la policía y su planificación debe ser realizada en
concordancia con los criterios establecidos por el conjunto de las iniciativas de reforma.

III.2.c. Las condiciones de la Reforma Policial.
Luego de haber conocido los componentes de lo que definimos como reforma policial, resulta con-
veniente analizar en qué condiciones un proceso de estas características tiene mayores posibilidades
de ser satisfactorio. Es decir, más allá de que una reforma esté diseñada de la manera más acabada, lo
cierto es que hay ciertos factores que pueden ayudar o perjudicar su puesta en marcha.
En este apartado se hará hincapié en los aspectos político-institucionales de los mismos. Por un lado,
se deben observar cuáles son las características de los sectores del gobierno que tienen a su cargo las
cuestiones de seguridad. Por otro, es importante tener en cuenta ciertas condiciones de las institucio-
nes policiales que se pretenden reformar56.
Para que una reforma policial tenga mayores posibilidades de tener éxito, debe existir un efectivo gobierno
de la seguridad por parte de las autoridades electas democráticamente, tal como la hemos definido ante-
riormente. En lo que tiene que ver con los procesos de reforma, esto se traduce en una serie de factores.
En primer lugar, implica que la reforma se enmarque en una política de seguridad pública estable y
sostenida en el tiempo. Por lo general, se espera que la continuidad en el cargo de los equipos guber-
namentales encargados de la reforma (ministros, secretarios, asesores, etc.) sea central para lograr este
objetivo. No obstante, este no es el único requisito.
Adicionalmente, es importante que esta política reciba un amplio apoyo por parte del sector político
y no quede reducida solamente al interés de las autoridades gubernamentales encargadas de la misma.
En este sentido, “la consolidación de estas transformaciones requiere la confluencia de una base social amplia
que las legitime y haga duraderas en el tiempo”57.
Por otra parte, es necesaria la existencia de recursos humanos -tanto policiales como no policiales- con
una adecuada formación, que se encuentren capacitados para diseñar, ejecutar y realizar un seguimien-
to del proceso de reforma. Finalmente, es necesario que exista disponibilidad de recursos económicos
para avanzar en las diversas etapas de este último.
Como se ha mencionado, existen ciertos rasgos en las propias instituciones policiales que facilitan o dificul-
tan la ejecución de la reforma. Al respecto, es necesario que un núcleo de oficiales de la fuerza comprenda y
esté dispuesto a apoyar internamente el proceso de reforma; cuanta mayor jerarquía tengan estos efectivos,
mayores serán las probabilidades de éxito. Sin embargo, a fin de garantizar la sustentabilidad de la reforma,
resulta fundamental que este grupo se encuentre acompañado por mandos medios convencidos de la mis-
ma, ya que en el mediano plazo ellos pasarán a estar a cargo de la conducción institucional.
Además, es necesario que, en el nivel operativo, la institución policial cuente con la capacidad de
planificar y ejecutar los detalles específicos de la reforma, dejando a los poderes públicos las tareas
de seguimiento y evaluación. Esto no implica, sin embargo, que lo que se busque sea un proceso de
auto-reforma policial, sino que, por el contrario, se trata de encontrar elementos dentro de la policía
que acompañen la política encarada desde el gobierno político de la seguridad.
56
Cfr.FRÛHLING, Hugo. “Dos décadas de reforma policial en América Latina”, en ALDA, Erik y BELIZ, Gustavo (Eds.). ¿Cuál es la salida?: la agenda incon-
clusa de la seguridad ciudadana, BID, 2007, pp. 286-287.
57
MINISTERIO DE SEGURIDAD, El Modelo Argentino de Seguridad Democrática, Buenos Aires, 2011, pp. 8-9.

Cabe destacar que es improbable que las condiciones que mencionamos se den por completo efecti-
vamente. En realidad, se trata de un escenario ideal en el que alguno de sus componentes puede estar
presente, en mayor o menor grado, mientras que otros no. Cuanto mayor sea la presencia de estos
factores, más probable es que la reforma policial tenga éxito. No obstante, su ausencia no implica que
la misma sea imposible, sino que será más difícil de implementar.

III.2.d. Las reformas policiales en Argentina.
Como se ha señalado ya, la demanda por una reforma policial surgió en Argentina a principios de la
década de los años noventa. Las respuestas ofrecidas por las autoridades públicas deben ser analizadas
en dos niveles: el nacional y el provincial.
Por un lado, durante la presidencia de Carlos Menem (1989-1999) se promovió la delegación de
amplios poderes para las agencias policiales, particularmente permitiéndoles combatir el crimen en
su estadio “pre-criminal”58. De esta manera, más allá de la inversión en nuevos medios materiales y
humanos, los principales rasgos del modelo tradicional se mantuvieron sin mucha alteración. Así, en lo
que respecta a las fuerzas federales, no se emprendieron procesos de reforma integrales que intentaran
dejar atrás el modelo tradicional.
Por otro lado, durante la primera mitad de los años 1990, las administraciones provinciales man-
tuvieron un esquema similar al llevado a cabo en la jurisdicción nacional. Sin embargo, a partir de
mediados de la década, las presiones sociales y políticas por realizar reformas en los cuerpos policiales
provinciales (motivadas por el aumento del delito y el abuso y violencia policial) llevaron a algunas
jurisdicciones a realizar iniciativas de transformación que se prolongaron hasta la primera década del
nuevo milenio y algunos siguen en marcha.
Estos intentos de reforma pueden ser divididos en dos grupos59. Algunas provincias (como Buenos
Aires y Mendoza) encararon procesos de reforma policial que tuvieron, en cierta medida, el carácter
integral del que hablamos anteriormente. Por tanto, se intentó modificar orgánica, funcional y doctri-
nariamente el sistema de seguridad provincial. En líneas generales, el objetivo buscado fue aumentar
el control político sobre la policía y las reformas se apoyaron en la tecnificación y protocolización de
la labor policial60.
Otro grupo de provincias (como por ejemplo Córdoba y Santa Fe) instrumentaron reformas “segmenta-
das”. Por esto se entiende que las transformaciones buscadas no revestían el carácter integral al que hici-
mos referencia, sino que la intención era modificar uno o sólo algunos aspectos de la seguridad pública.
En estos casos, los sectores elegidos de la reforma fueron mayormente la estructura de educación poli-
cial y el despliegue operativo, dejando vigentes las demás características de la institución policial.
58
Cfr. UNGAR, Mark. “Police reform in Argentina: Public Security versus Human Rights”, en UILDRIKS, Niels (Ed.), Policing Insecurity. Police reform
59
Cfr. SALLES KOBILANSKY, Facundo. “La política de las reformas policiales a nivel Subnacional en Argentina: Algunas contribuciones y lecciones desde
la Ciencia Política”, en Ministerio de Seguridad de la República Argentina, Cuadernos de Seguridad Nº 14, Buenos Aires, 2011, pp. 34-36.
60
Cfr. BARRENECHE, Osvaldo y GALEANO, Diego. “Notas sobre reformas policiales en la Argentina”, Siglo XIX y XX, en Consejo de Seguridad Interior de
la República Argentina, Cuadernos de Seguridad Nº8, Buenos Aires, 2008, pp. 79-80.

El resultado de estas iniciativas reformistas no fue el esperado. Muchas de ellas fueron resistidas por
parte de las propias policías y no fueron implementadas operativamente como estaba planificado.
Otras fueron revertidas por la propia conducción política, lo que pone de manifiesto la importancia
de la sostenibilidad a largo plazo de las iniciativas de reformas. Por último, en otros casos, lograron
ejecutarse parcialmente algunos planes iniciales de reforma, pero no tuvieron el resultado que original-
mente se había fijado y terminaron conformándose situaciones híbridas entre modelos tradicionales y
modelos más democráticos. La creación del Ministerio de Seguridad en diciembre del año 2010 fue
una decisión estratégica y determinante para instrumentar y conducir un proceso de reforma integral
sostenible en el tiempo.
Existen otros casos, como el de la Policía de la Ciudad de Buenos Aires que tuvieron un nacimiento
mucho más tardío en relación a otros cuerpos, lo que implicó que ya surgieran con los componentes
de las reformas que mencionábamos anteriormente incorporados, tal y como se puede evidenciar en
el marco del Sistema Integral de Seguridad Pública de la C.A.B.A. creado en 2016 a través de la Ley
N°5.688, en la que desde su creación ya se establece: la importancia del Gobierno Civil de la Seguridad
frente a los modelos más tradicionales (título IV), el sistema de participación ciudadana en la gestión
de la seguridad y la participación vecinal (título VI y capítulo VI), la transparencia en la información
y el control externo de la policía (título VII y VIII). Estos sistemas de seguridad más actuales, confi-
guran en consecuencia, modelos de organización policial más descentralizados y con fuertes compo-
nentes de orientación comunitaria.

UNIDAD 4
LA LABOR POLICIAL EN EL CONTEXTO DE LA PLURALIZACIÓN
DE ACTORES EN LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.

UNIDAD 4
LA LABOR POLICIAL EN EL CONTEXTO DE LA PLURALIZACIÓN DE ACTORES
EN LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
IV.1. La gestión de la Seguridad como política multiactoral y la labor policial en el marco de la

multiagencialidad.

IV.1.a. Estrategia Integral de Seguridad Ciudadana en el Ámbito Local. La coordinación entre agencias del
Estado y con Organizaciones de la Comunidad.
Es prioritario generar una red interinstitucional de coordinación de las iniciativas de prevención
comunitaria y social del delito, que disminuya la duplicación de actividades y coordine iniciativas de
diversos organismos públicos en este ámbito. Si no se pone en marcha una verdadera transformación
de los servicios por parte del Estado -en este caso, una mejora palpable en la atención al ciudadano en
las comisarías, juzgados y demás organismos relacionados con la seguridad- será muy difícil lograr el
compromiso de la comunidad, el que a menudo está debilitado por deficientes experiencias de parti-
cipación previas (Dammert, 2005:227).
En este sentido, cobran significativa importancia las estrategias multiagenciales. Algunos conceptos
importantes:
a. Multiagencialidad como coordinación: los modelos multiagenciales, contienen la coordinación
entre varias agencias en relación a un problema dado sin que esto afecte o transforme su tarea o
misión institucional en forma significativa. Las mismas tareas se llevan a cabo en cooperación con
los demás. Esta es una modalidad de primer nivel de inclusión de actores. Se presenta fundamen-
talmente en las acciones que encara el Estado en la coordinación entre jurisdicciones.
b. Multiagencialidad como articulación o inter-agencialidad: implica una responsabilidad compar-
tida entre las diferentes jurisdicciones y organismos, amplía la base de actores y recursos para el
desarrollo de las acciones preventivas. Las alianzas inter-agenciales son las relaciones que interpe-
netran y afectan las relaciones normales e internas de trabajo. Suponen un cierto grado de fusión
de las relaciones entre los organismos. Implican la colaboración y la interdependencia. Por ejemplo,
el trabajo interinstitucional puede tener repercusiones en la naturaleza de la prestación de servicios
generales dentro de las organizaciones participantes. A menudo, surgen nuevas estructuras, unida-
des de identificación.
Además de formar estas asociaciones entre diversas agencias estatales, hay que impulsar la participa-
ción ciudadana en una variedad de situaciones que comprometen la seguridad, por ejemplo: el uso de

UNIDAD 4. LA LABOR POLICIAL EN EL CONTEXTO DE LA PLURALIZACIÓN DE ACTORES EN LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.
los espacios públicos, las redes de contención para jóvenes, la gestión de proyectos y la formulación de
políticas públicas. En este último caso, profundizar la participación en ellas permitiría sumar actores y
líderes comunitarios de diversos ámbitos y de la comunidad en general.

IV.1.b. La labor policial en el marco de la multiagencialidad: Características de las Unidades de Prevención
Barrial (UPB.)61
A fin de dar respuesta a la multiagencialidad que imponen las políticas de prevención social y comu-
nitaria del delito y las violencias, las instituciones policiales crearon unidades específicas, comúnmente
denominadas: Unidades de Prevención Barrial (UPB).
Las UPB, tanto a nivel federal como local en nuestro país, son cuerpos específicos adaptados a la fun-
ción de policía de proximidad y capacitación en gestión y prevención de conflictos sociales. Muchas
veces, además de prevenir delitos, tienen a cargo la logística de los servicios estatales tales como lim-
pieza de espacios públicos, higiene urbana y campañas de vacunación.
Las UPB están integradas generalmente por personal civil y agentes de las fuerzas y son el brazo
ejecutor de los programas que tienen como objetivo reducir los niveles de violencia, criminalidad y
vulnerabilidad de los derechos en los barrios con altos índices de conflictividad social promoviendo el
fortalecimiento de vínculos entre los diferentes actores de distintos niveles de gobierno, el despliegue
de fuerzas de seguridad y la participación comunitaria.
En este sentido, es que se promueve una solución pacífica de conflictos y se pone el foco en el desarro-
llo urbano (accesibilidad al transporte, centros de salud, instituciones educativas y deportivas) a partir
diagnósticos comunes, planes y proyectos de abordaje multiagencial y de articulación de los diferentes
ministerios, gobiernos locales, otros poderes del Estado y la Sociedad Civil.
Por último, cabe destacarse que las UPB a nivel federal, cuentan por ejemplo con un registro esta-
dístico que posibilita hacer un seguimiento sistemático de los desplazamientos e intervenciones de
las fuerzas de seguridad desagregado por barrio, tipo de intervención y tipo de delito que motivó la
intervención, entre otros datos.
En síntesis, es desde este enfoque que se pretende que las Fuerzas de Seguridad “barriales” contribuyan
a una convivencia pacífica en el territorio, disminuyendo las situaciones de violencia y actuando mul-
tiactoral y multiagencialmente.

61

IV.2. La industria de la seguridad privada.

IV.2.a. Tendencias de la industria de seguridad privada en la región y el país.
Frente a la creciente inseguridad y la incapacidad del Estado para abordar las tasas de criminalidad y
las preocupaciones de los ciudadanos en aumento, se ha generado en América Latina una demanda
exponencial de los servicios prestados por las empresas de seguridad privada.
Pueden identificarse cuatro tipos principales de servicios de seguridad privada: protección residencial
e industrial, custodia de bienes, protección personal y labores secundarias en materia de prevención
situacional delictiva.
De acuerdo con Arias (2009), los servicios de seguridad privada fueron creados para la prevención
situacional de faltas menores, mientras que las fuerzas policiales se encargan de la prevención, repre-
sión, disuasión e inhibición. Hoy en día, sin embargo, estas esferas pública y privada ya no están cla-
ramente delimitadas, lo que pone en cuestionamiento la capacidad del estado para brindar seguridad.
Además, en la actualidad se han privatizado tanto los medios como los fines de la seguridad, lo que ha
llevado a un aumento de la desigualdad en términos de seguridad.
En el año 2003, por ejemplo, había al menos 1,63 millones de guardias privados en América Latina;
en 2007 hubo 2,7 millones. Por otro lado, si bien algunos servicios son brindados solo por grandes
empresas multinacionales (particularmente protección en los bancos), hoy día existen miles de peque-
ñas y medianas empresas.
En la región, la seguridad privada se caracteriza por ser intensiva en mano de obra (mucho más que
otros países) y también por competir por precio, no por calidad. El principal problema que erosiona la
barrera entre la seguridad pública y privada es la prestación de servicios de seguridad privada por parte
de oficiales de policía. Esto se debe al hecho de que las fuerzas policiales enfrentan dificultades en sus
condiciones de trabajo. La situación se agrava cuando estos servicios están prohibidos por la ley y, sin
embargo, tolerado por las autoridades.
Particularmente en América Latina, la seguridad privada enfrenta tres serios problemas relacionados
con la debilidad institucional de los organismos encargados de hacer cumplir la ley: el primer proble-
ma es que la mayoría de ellos tiene dificultades para recuperar sus servicios (Frigo 2006); el segundo
es que, cuando la seguridad privada trabaja legalmente, se enfrenta a la competencia de las empresas
ilegales que tienen a la mayoría de sus trabajadores en el mercado laboral ilegal; el último tiene que ver
con los déficits e inconsistencias normativas y regulatorias, especialmente en lo que respecta a las nue-
vas tecnologías asociadas a la seguridad privada (cámaras, alarmas, etc.) e importantes lagunas legales
sobre las acciones que los trabajadores de la seguridad privada pueden o no pueden realizar, el tipo de
formación y su regularidad, etc.
En la Argentina, lo que hoy se conoce como “seguridad privada” existe desde finales de la década del
50. Con un crecimiento inicial moderado, la expansión del sector se profundiza en los ´80 y se acelera

exponencialmente durante los ‘90. Las empresas actualmente existentes en el sector son aproximada-
mente 1000, incluyendo un centenar de empresas relativamente grandes y un puñado de firmas trans-
nacionales que se han instalado en el país a lo largo de la última década. En conjunto, el sector emplea
aproximadamente 150.000 trabajadores, la mayoría de los cuales se ocupa de tareas de vigilancia. Estas
tareas abarcan desde la vigilancia física en distintos tipos de objetivos, la escolta de mercancía en trán-
sito o el monitoreo de sistemas de alarma o video-vigilancia, por citar sólo algunas.
La mayoría de las empresas de seguridad en el país ofrecen servicios de vigilancia y prestaciones de
seguridad electrónica (alarmas, cámaras de video o seguimiento satelital); de hecho, existe una ten-
dencia hacia la integración de la vigilancia humana y los dispositivos electrónicos en los “objetivos”
donde se presta el servicio. Hay también una amplia oferta de servicios móviles, como la custodia de
mercancías en tránsito, la protección personal o el transporte de valores. Por último, algunas empresas
incluyen también servicios de investigación privada, que incorporan las formas tradicionales de estu-
dios y seguimientos y los más modernos servicios de consultoría y auditoría. A su vez, se ven aparecer
servicios emergentes como la protección de la información y los servicios informáticos.
En cuanto a la actividad principal, las empresas de seguridad son principalmente empresas de vigi-
lancia. Ofrecen servicios producidos por agentes uniformados que también atienden las necesidades
básicas de control de accesos y las rondas internas en cualquier organización, pública o privada, que los
requiera. Sin embargo, la tendencia preponderante es hacia la diversificación de la oferta mediante la
provisión de servicios de “seguridad integral” que combinan vigilancia en objetivos fijos con servicios
móviles y electrónicos.
La visión socialmente generalizada de la seguridad privada como una “policía paralela” o un “ejército
paralelo” ha estado históricamente asociada a la presencia de guardias de seguridad que portaban armas
al servicio de privados, lo que ponía en cuestión el monopolio estatal de la violencia legítima.
Ahora bien, el crecimiento de la industria de seguridad ha estado ligado a una transformación cua-
litativa en el tipo de servicios ofrecidos y el tipo de personal contratado. En este marco, los servicios
armados se han hecho cada vez menos frecuentes, concentrándose además en la prestación de algunos
servicios muy específicos. Casi la totalidad de los vigiladores que prestan servicios actualmente en la
vía pública, en escuelas, hospitales, comercios, espectáculos públicos, o barrios privados, entre otros, no
están armados. Simultáneamente, muy pocos de ellos han tenido algún paso por las fuerzas armadas,
policiales o de seguridad.
Estos cambios significativos se deben en parte a una transformación en la concepción de los servicios
de seguridad, que surge en gran medida de una experiencia acumulada de ensayos y errores. Por distin-
tas razones, tanto los prestadores como los clientes han cambiado su opinión en lo que respecta al uso
de armas de fuego en las prácticas de vigilancia privada, y actualmente se considera que la discreción
(incluso a través de formas más o menos disimuladas de observación por medios electro-ópticos) es
más eficaz que la ostentación de los medios de vigilancia. Al mismo tiempo, los servicios armados
requieren costos de formación, de habilitación y de primas de seguros. Finalmente, la extensión de la figura
del vigilador hacia funciones de recepción y control de accesos en lugares de acceso público ha desembo-

cado, tanto por razones de prudencia como por impedimentos legales, en una progresiva desaparición de
los servicios armados (aunque el porcentaje de personal armado era mucho más alto hace una década, los
servicios de seguridad privada siguen siendo por lejos la profesión en la que el uso de armas de fuego es
más usual, con la evidente excepción de las profesiones que hacen a las funciones de seguridad pública).
En cuanto a la legislación argentina de la seguridad privada, ésta se organiza a nivel de los estados
provinciales. A pesar de los intentos de construir una ley marco de alcance nacional, cada provincia ha
organizado su propia legislación, con variaciones más o menos sensibles según los casos. Esta legisla-
ción suele definir los alcances de su aplicación, regular las condiciones de la prestación de los servicios
de seguridad privada y los requisitos para prestarlos.
En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el sistema de seguridad privada es uno de
los componentes integrantes del Sistema de Seguridad Pública en el marco de la Ley N°5.688 y se
encuentra regulado en su Libro VI. El Ministerio de Justicia y Seguridad es el organismo responsable
de la fiscalización del sistema de seguridad privada y la administración del régimen sancionatorio y de
infracciones, a través de la Dirección General Seguridad Privada y Custodia de Bienes. Esta depen-
dencia tiene a su cargo la regulación, el control de la prestación del servicio de vigilancia, custodia y
seguridad privada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la de administrar la seguridad en todas
las dependencias del Gobierno de la Ciudad con el personal propio del Cuerpo de agentes de vigi-
lancia y terciarizado. Asimismo, el Instituto Superior de Seguridad Pública tiene a su cargo la gestión
de la formación, capacitación, actualización y entrenamiento periódico de las personas que presten
servicios de seguridad privada: vigilancias, custodias y seguridad de personas o bienes.
En todas las leyes vigentes, hay precisiones que buscan subrayar que las fuerzas de seguridad privada no
guardan ninguna similitud jurídica con las instituciones policiales. En muchas de ellas, se prohíbe que
las empresas de seguridad participen de investigaciones relativas al derecho penal, que son de compe-
tencia exclusiva de los poderes públicos, como por ejemplo en la legislación de la Provincia de El Chaco,
Misiones y Neuquén. Las investigaciones privadas sólo pueden comprender asuntos civiles, comerciales
o laborales. Esto no significa que los agentes de seguridad privada no dispongan de poderes fácticos
que exceden los de los ciudadanos comunes, generalmente como efecto de la portación de uniformes
o armas. Por otro lado, como los ciudadanos rara vez conocen los límites legales que pesan sobre los
vigiladores, suelen producirse abusos en cierto modo concedidos por los propios perjudicados, quienes
asumen que los vigiladores tienen competencias que en realidad son exclusivas de las fuerzas públicas.

IV.2.b. Dificultades de la Gestión de la Seguridad privada como nuevo actor.
Debido a los reclamos ciudadanos por mayor seguridad, así como el crecimiento del crimen organiza-
do, la violencia juvenil y el tráfico ilícito de drogas, armas y personas, se generan contextos en los que
los servicios de seguridad privados armados proliferan e intentan llenar la demanda ciudadana. Sin
embargo, el aumento de los servicios de seguridad privada no necesariamente resulta en una mejor
seguridad en todos los ámbitos.

Hay una variedad de posiciones sobre cómo responder al crecimiento de la seguridad privada que
van desde los sectores que buscan recuperar el monopolio del uso de la fuerza coercitiva por parte del
Estado a otros que promueven una matriz mixta de provisiones de seguridad pública y privada.
Independientemente de las posiciones específicas sobre el papel de la privatización de la seguridad, es
evidente que el crecimiento de esta industria en muy pocas jurisdicciones del país ha ido acompañado
de la creación de marcos legales y regulatorios integrales, necesarios para garantizar que las empresas,
en particular los servicios de guardias armados, operen dentro del estado de derecho.
En los últimos años han surgido varios marcos globales, sobre todo para abordar el papel de las fuerzas
armadas y empresas de seguridad privada que operan en zonas de conflicto internacional sujetas al
derecho internacional humanitario. Estos marcos representan un progreso sustancial, pero no abor-
dan los problemas específicos generados por la privatización de la seguridad en América Latina. Será
importante entonces poder seguir avanzando en la regulación efectiva de las compañías privadas de
seguridad por parte de los gobiernos en los diversos niveles, en lo que respecta a las autoridades nacio-
nales, asociaciones de empresas de seguridad privada, empresas de seguridad privada y también en la
sociedad civil.

UNIDAD 5
FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.

En la primera y segunda parte de la materia comprendimos los sistemas e instituciones a través de las
cuales se gestiona la seguridad y reconocimos los organismos y actores que llevan adelante la planifi-
cación estratégica del sector.
En esta última parte de la materia analizaremos cómo se realiza la planificación estratégica de la
política de seguridad. Para ello, comenzaremos por conocer los fundamentos básicos de la planifi-
cación estratégica en general. Luego, nos adentraremos en la planificación estratégica vinculada a
la seguridad ciudadana. Finalmente, analizaremos planificaciones estratégicas en materia de segu-
ridad en distintos países del ámbito regional e internacional, a nivel nacional y en el marco de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
UNIDAD V
FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
V.1. Teoría de la planificación.

V.1.a. Planificación y planificación estratégica.
La planificación es el cálculo sistemático que relaciona el presente con el futuro y el conocimiento con
la acción, es decir, lo contrario a la improvisación. De acuerdo a la Organización de Naciones Unidas
(ONU) y a la CEPAL, la planificación puede definirse a partir de 4 conceptos:
> Actividad de programar: Organizar acciones para enfrentar el futuro.
> Conocimiento técnico: Cálculo que precede y preside la acción.
> Instrumento metodológico: Método de intervención para producir cambios en el curso tendencial
de los eventos, capaz de romper la trayectoria inercial de los procesos.
> Producto concreto: Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud,
para obtener un objetivo determinado (desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico,
la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.).

UNIDAD 5. FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.
En síntesis y de forma más esquemática, es posible definir la planificación de la siguiente manera:

Gráfico 23: Conceptos de la planificación.
Fuente: Elaboración propia en base a Martínez 2009:3

La definición acarrea, según ONU-CEPAL, 3 grandes problemas:
> De amplitud: la planificación puede ser comprendida tanto como una metodología como un pro-
ceso social, político, económico e ideológico.
> De diversidad: la planificación es un proceso que contiene elementos técnicos (metas, programas y
métodos), y también ideológicos (instrumento para obtener algún grado de dominio sobre el desti-
no del hombre).
> De flexibilidad: el término planificación adopta diferentes denominaciones según el contexto en el
que se planifica, la actitud para planificar o quien dirige el proceso.
Por su parte, para poder definir la planificación estratégica es necesario primero incorporar un nuevo
concepto que es el de gobernar. Gobernar implica, entre otras cuestiones, la capacidad de conducir el
curso de los acontecimientos en una dirección deseada. Ahora, ¿es posible gobernar sin planificar? ¿Es útil
planificar sin el propósito de conducir? A partir del cruce de estos dos conceptos, el de planificar y gober-
nar, es entonces que se puede definir la planificación estratégica: planificar estratégicamente es gobernar.
Gráfico 24: Definición de la planificación.

V.1.b. Niveles de gestión y tipos de planeamiento.
Existen tres niveles de gestión distintos. Por un lado, la administración operativa involucra a gestores
con el grado jerárquico más bajo (Directores, administrativos y trabajadores de menor rango de la
Jurisdicción Seguridad) y se enfoca en tareas de corto plazo.
Por su parte, la administración táctica, involucra a actores con un grado jerárquico intermedio
(Secretarios y Subsecretarios) y actividades de mediano plazo.
Finalmente, la administración estratégica implica el involucramiento de actores de alto rango
(Ministros) y traza la dirección a largo plazo de la política (orientación de la política).
Estos niveles se relacionan a su vez con tres tipos de planeamiento:
> El Planeamiento Operativo: convierte los planes tácticos en planes operativos a realizarse en el cor-
to plazo y vincula recursos a actividades concretas para el desarrollo de la práctica diaria y cotidiana.
> El Planeamiento Táctico: interpreta los objetivos estratégicos en planes tácticos y elabora planes de
acción orientados a un futuro cercano o de mediano plazo.
> El Planeamiento Estratégico: define la misión, visión y objetivos generales en un plan articulado y
evalúa contextos internos y externos al fenómeno y los riesgos (sentido estratégico/ determinación
de lo prioritario).

V.1.c. Las coyunturas históricas y la planificación.
De acuerdo con Martínez (2009) la planificación es un concepto muy complejo de gran polivalencia
que no puede dejar de referenciarse a un contexto histórico-político, con acepciones teóricas y prácti-
cas que fueron mutando en las últimas décadas. Es por ello que es necesario contextualizar cada tipo
y subtipo de planificación.
A continuación, se presenta un esquema de los orígenes históricos de cada uno de los tipos y subtipos
que se estudiarán más adelante:
› Planificación Normativa
o Imperativa: Rusia soviética de 1918.
o Indicativa: Francia luego de la II Guerra Mundial y América Latina en las décadas del ‘50 ´60 y ´70.
› Planificación Estratégica
o Corporativa: América Latina en la década del ´80.
o Situacional: América Latina en la primera década del Siglo XXI.

V.2. Modelos de planificación.

V.2.a. Modelos de planificación normativa.
En el marco de los modelos de planificación normativa, se encuentran: la planificación imperativa y
la planificación indicativa. A continuación, se detallan sus características principales en cada caso y se
presentan ejemplos históricos de cada subtipo.
> V.2.a.i. Planificación imperativa y ejemplos históricos.

Si bien no es posible situar el nacimiento de la planificación en un momento histórico preciso (esta
actividad siempre fue desarrollada de alguna u otra manera a lo largo de toda la historia de la huma-
nidad), existe un consenso general de que la misma tiene su primer gran capítulo e hito en el marco
de la administración pública en la Rusia soviética de 1918, cuando se elaboran los primeros planes de
desarrollo quinquenales de acuerdo a un Plan Central.
En este caso, el contexto histórico fue muy particular ya que después de la Revolución Soviética de 1917
se genera un debate acerca de cómo construir el tipo de sociedad que había motivado e impulsado esa
revolución, lo que llevó a la realización de un ejercicio de planificación bastante específico y particular.
El ejemplo de planificación ruso es considerado como un ejemplo típico de la “planificación normativa”
y más precisamente dentro de ese binomio, de la planificación normativa imperativa. A continuación,
se resumen las principales características de este tipo de planificación en el marco de la gestión pública:
Gráfico 25: Características de la planificación imperativa.

La principal característica de la planificación imperativa es la existencia de un único actor (el Estado)
que formula, implementa e impone un tipo de planificación centrada en el componente económico
(recursos y variables económicas).

El Primer Plan Quinquenal de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, lanzado por el gobierno
stalinista, dio comienzo a la industrialización, fue un listado de metas económicas diseñado para for-
talecer la economía de la URSS entre los años 1928 y 1932, eventualmente contribuyendo a hacer a
ese país autosuficiente desde el punto de vista industrial y militar. El principal objetivo consistía en el
desarrollo de la industria pesada del país.
Este Primer Plan Quinquenal empleó tácticas tales como el mantenimiento de registros detallados de
cada bien o ítem fabricado en la Unión Soviética para tratar de enviarlo hacia dónde se lo necesitaba
en un determinado momento.
> V.2.a.iii. Planificación indicativa y ejemplos históricos.

Continuando con el desarrollo histórico, se puede situar un segundo modelo de planificación normati-
va, el de planificación normativa indicativa, implementada en Francia luego de la II Guerra Mundial.
Las principales características del modelo indicativo son:
Gráfico 26: Características de la planificación indicativa.
Fuente: Elaboración propia.

A partir de dicho modelo se ajusta la planificación soviética normativa hacia este tipo de planificación,
que no se opone a la propiedad privada o a otros principios liberales de la economía y tiene en cuenta
nuevos actores. Si bien el Estado sigue manteniendo un papel fundamental, se tiene en cuenta también
a los sectores capitalistas de la economía.
En América Latina, por su parte, la planificación del tipo indicativa se encuentra asociada a las décadas
del ‘50 ´60 y ´70 (según el país que se tome como ejemplo), en las cuales muchos países de la región
orientaron el gasto público y el incentivo a la inversión privada en base a proyecciones del comporta-
miento de sectores estratégicos para los países (energía, infraestructura vial, educación, agricultura, etc.).

Este tipo de planificación en Latinoamérica se encuentra vinculada a las corrientes ligadas al desa-
rrollismo. En el caso argentino, la primera planificación indicativa se encuentra asociada a los “Planes
Quinquenales” del período 1947-1951. En el caso de Argentina, el país fue precursor junto con otros
países de occidente en realizar las primeras acciones de planificación indicativa. En el año 1946 se
anunció el primero de los dos planes quinquenales, que comprendía el período 1947-1951.
En este primer plan se desarrolló fuertemente aquellas cuestiones vinculadas a la importación-ex-
portación a través de la creación del I.A.P.I (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio), la
nacionalización del Banco Central y los servicios públicos, la ampliación del aparato productivo y un
programa de obras públicas e inversiones para ese período. El plan tenía 3 grandes áreas, a saber: 1) La
Gobernación del Estado; 2) La Defensa Nacional; 3) La Economía.
Más allá de sus resultados económicos, es considerado como un logro desde el punto de vista de la
eficacia estatal para planificar y concretar acciones de política pública de modo estratégico.

V.2.b. Modelos de planificación estratégica.
> V.2.b.i. Planificación corporativa.

Ejemplos históricos de este modelo se pueden situar en distintos países de América Latina en la déca-
da del ´80, época de crisis y ajustes en muchos de los países que conforman la región.
Luego, con las reformas neoliberales de los años ´90 se introdujo en la región el enfoque de planifica-
ción estratégica corporativo “eficientista” de la gestión pública. Los esquemas de privatización de los
servicios públicos y las empresas del Estado fueron vistos con una perspectiva privativa y excluyente
que con el tiempo trajo aparejado graves consecuencias sociales, económicas y políticas en muchos de
los países latinoamericanos. Más allá de sus resultados, este enfoque comenzó a incorporar elementos
que resultan claves para las planificaciones actuales, como el reconocimiento de la incertidumbre, las
realidades dinámicas y la necesidad de generar planes capaces de adaptarse y más flexibles.
Gráfico 27: Características de la planificación corporativa

> V.2.b.ii. Planificación situacional.
La planificación estratégica situacional (PES) en América Latina se remonta a la primera década del
Siglo XXI, cuando se desarrollaron diferentes cambios a las reformas aplicadas en la década anterior
sesgadas por el poder del mercado. Este tipo de planificación fue teorizado por el chileno Carlos
Matus (1996).
Las principales características de la planificación estratégica situacional es que pone el foco en los
ciudadanos. Asimismo, incorpora en sus análisis variables políticas y sociales, además las variables y
proyecciones económicas.
Gráfico 28: Características de la planificación situacional
El denominado Planeamiento Estratégico Situacional (PES) es considerado un modelo participativo

superador de las formas tradicionales de planeamiento por las innovaciones que introdujo.
> V.2.b.iii. Planificación Estratégica Situacional: Planificar es gobernar.

Ossorio (2009:7) indica que el PES se fundamenta en la relación que se establece entre tres compo-
nentes básicos de esta “conducción estratégica” de las instituciones públicas, cuya expresión figurativa
está representada en el Triángulo de Gobierno. Entre sus tres vértices, el autor ubica la relación sisté-
mica de complementariedad que existe, por cuanto se establece interdependencia y unidad entre sus
tres componentes.

Gráfico 29: El triángulo de gobierno
Fuente: Elaboración propia en base a Ossorio, 2009

El proyecto estratégico de gobierno definiría los objetivos e identificaría los problemas, seleccionando un
conjunto de operaciones para su resolución, a la vez que arbitra los recursos necesarios para su ejecución.
La capacidad de gestión es explicada por el autor como el conjunto de herramientas y requisitos cog-
nitivos, organizativos, económicos, políticos y sociales, entre otros, en que se fundamenta la eficacia de
la acción, conformando el capital intelectual y de experiencia de la organización.
Finalmente, la gobernabilidad del sistema identifica el peso de las variables relevantes y pertinentes al
proyecto de gobierno.
V.3. El valor de la planificación.

V.3.a. Posiciones encontradas sobre el valor de la planificación.
Existen muchas posturas individuales respecto del valor de la planificación. Para muchos autores,
filósofos y líderes la planificación juega un papel central. Miguel de Cervantes decía que: “El hombre
que se prepara, tiene media batalla ganada” y Benjamin Franklin que: “Al no prepararse el hombre se está
preparando para fracasar”. Para otros, la planificación es un ejercicio incierto, ya que las acciones son
producto del puro azar. En esta línea, Ambrose Bierce define: “Planear: preocuparse por encontrar el
mejor método para lograr un resultado accidental”.
En este sentido, resulta importante reconocer el verdadero valor del ejercicio de planificación, esto
significa, no sobreestimarlo ni subestimarlo, ya que en ambos sentidos se corren grandes riesgos.

V.3.b. Los riesgos de sobre-planificar en la gestión pública.
Cuando sobre-estimamos el valor de la planificación, corremos el grave riesgo de caer en el modelo

inteleccionista, que ha sido la causa del fracaso de innumerables gestiones y políticas, programas y
proyectos de gobierno.

Este modelo propone una planificación total de la política que se esté diseñando y, lo más grave,
entiende a la formulación y a la implementación como procesos separados, y desarrollados general-
mente, el primero por técnicos y el segundo por políticos y/o agencias del Estado en territorio.
De esta forma, los técnicos corren el riesgo de planificar de forma desconectada de la realidad, formu-
lando políticas en abstracto que no tienen correlato en una aplicación material y concreta, imposibles
de implementar en la práctica en el marco de los contextos a intervenir.
En materia de seguridad, este modelo se observa con frecuencia cuando los técnicos del sector –sobre todo
aquéllos de las áreas de estadística criminal- realizan una planificación sin o con poca participación de sus pares
de las fuerzas policiales y de seguridad, capaces de aportar gran experiencia y conocimiento de los territorios.

V.3.c. Los riesgos de sub-planificar en la gestión pública.
Cuando sub-estimamos el valor de la planificación, corremos el grave riesgo de caer en el modelo inte-
raccionista, que también ha sido la causa del fracaso de innumerables gestiones y políticas, programas
y proyectos de gobierno.
En materia económica, este modelo fue conocido por exaltar la importancia del mercado por sobre la acción
y planificación institucional. Esta falta de planificación por parte del Estado derivó en toma de posiciones
conservadoras tendientes a mantener el status quo, llegando a generar serias parálisis institucionales.
En materia de seguridad, se reproduce muchas veces este modelo cuando se exalta la importancia del
conocimiento de los cuerpos policiales para la gestión de la política del sector y se dejan de lado los
conocimientos técnicos, métodos y ciencias de gobierno como herramientas fundamentales para la
ejecución e implementación de políticas.

V.3.d. El valor de la planificación.
¿Cuál es entonces el verdadero valor de la planificación?

El padre de la Planificación Estratégica Situacional (PES), Carlos Matus, nos indica que: “Planificar es
un intento por gobernar el futuro e imponerse a sus circunstancias…lo contrario de improvisar”. En este inten-
to, John C. Maxwell, nos aclara que: “Cada vez que usted planea, se arriesga, fracasa, revalúa o hace ajustes,
está disponiendo de otra oportunidad para volver a empezar, sólo que en mejores condiciones que la primera vez”.
Por lo tanto, podemos empezar a delinear el justo valor de la planificación. Sin dudas la planificación
no nos va a permitir resolver por completo el futuro, sin embargo, el ejercicio de planificación favore-
cerá a reducir en gran medida la incertidumbre que se posee sobre el futuro.
Asimismo, en el marco de la gestión pública, este ejercicio debe contar con un fuerte componente par-
ticipativo que involucre a técnicos y políticos, y en materia de seguridad específicamente, a las fuerzas
policiales y de seguridad.

V.4. La Planificación Estratégica.

V.4.a. Requisitos para ejercer la planificación estratégica.
La planificación estratégica es un proceso que se desarrolla en forma continua durante un período de

tiempo hasta lograr la implantación real de los objetivos propuestos.
Existen dos supuestos de la Planificación Estratégica:
• El análisis siempre debe ir antes que la acción: definición de las metas, análisis de la situación y
planificación deben ir antes de cualquier acción que emprenda la organización. A esto se le suele
llamar formulación o diseño de la estrategia.
• La acción, con frecuencia llamada ejecución de la estrategia, está a cargo de personas que no son
directores ni planificadores, sino que generalmente son los funcionarios públicos los que ponen en
práctica los planes estratégicos en plena coordinación con los primeros.
Además, para ser efectivo el ejercicio dinámico de la planificación estratégica se requiere de cuatro
tipos de acción en forma permanente:
Gráfico 30: Acciones permanentes para la efectividad de la planificación estratégica
Otros requisitos para ejercer la planificación estratégica son:

• El proceso de elaboración de un plan estratégico en el ámbito público debe ser simple y estar
incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas, así como en el calendario del proceso
presupuestario.
• El proceso de planificación estratégica debe contar con estándares de calidad o requisitos que per-
mitan que su aplicación sea útil a la gestión organizacional.

• El proceso de planificación estratégica debe contar con la participación de los responsables de los
programas, áreas o divisiones que tienen a cargo la producción de los bienes y servicios.
• El proceso de planificación estratégica debe ser la base para la articulación de los objetivos institu-
cionales con las metas sectoriales y nacionales, y además facilitar la definición de los planes opera-
tivos y la programación presupuestaria.

V.4.b. Etapas del proceso de planeamiento.
Existen 9 etapas fundamentales del proceso de planeamiento:

1. Análisis de las cuestiones de interés público.
2. Fijación de la misión, visión y objetivos estratégicos de la organización.
3. Definición del plan estratégico y de los planes operativos.
4. Redefinición de la estructura orgánica para mejorar su capacidad.
5. Determinación por consenso de los objetivos y resultados de las unidades de gestión.
6. Formulación del presupuesto por objetivos y resultados.
7. Evaluación periódica del proceso.
8. Evaluación final de resultados.
9. Rendición de cuentas a los miembros y a todos los vinculados a la organización.
Desde otra perspectiva, también es posible agrupar este proceso en 3 grandes momentos:
› Diagnóstico: Se inicia con la definición de la misión y la visión de la organización. También se
realiza un estudio de las condiciones internas y externas que afectan a la organización, para revertir
sus debilidades y aprovechar las oportunidades del ambiente externo durante el proceso de planifi-
cación estratégica.
› Elaboración: Se identifican los objetivos estratégicos de largo y mediano plazo, los productos y las
metas anuales cuantificables, todo ello bajo la orientación que facilitan los lineamientos estratégi-
cos. Se definen también los responsables de los objetivos y se asignan los recursos financieros.
› Implementación: El proceso de planificación estratégica culmina con la ejecución de su contenido.
La ejecución implica realizar las actividades en forma ordenada a través de un programa con el fin
de alcanzar las metas y los objetivos propuestos. La implementación del plan transforma en hechos
reales las ideas contenidas en el plan de objetivos.


V.4.c. Fases mínimas del proceso de planificación.
A continuación, se detallan las que son consideradas por la literatura especializada como las etapas
mínimas y críticas en las cuales se puede dividir el proceso de planeamiento:
Gráfico 31: Misión, visión, Objetivos Estratégicos, Estrategias e Indicadores.

V.4.d. Estructuras y árboles de planeamiento.
Para realizar una planificación de una política pública u organismo estatal resulta conveniente esta-
blecer en la práctica una estructura de planificación detallando los distintos niveles, sus nombres y su
asociación con distintos tipos de indicadores.
Estos esquemas varían ampliamente dependiendo de las necesidades particulares de la política públi-
ca específica que se está planificando. Pueden presentar 3, 4 o 5 niveles o más y sus nombres varían
también. Algunos presentan Misión, Visión y Objetivos Generales, otros esquemas denominan a
estos últimos Objetivos Estratégicos o bien Lineamientos Generales. Lo importante en todo caso es
establecer un esquema claro para toda la planificación de la política pública en el cual, en los niveles
más altos, se encuentran los aspectos más generales y estratégicos tales como la Misión, la Visión, y los
Objetivos Generales; y a medida que se va descendiendo de nivel, se encuentran los aspectos más espe-
cíficos y operativos de la planificación, tales como los Objetivos Operativos, Programas y Proyectos
vinculados a los niveles generales.
Asimismo, resulta fundamental identificar, en cada nivel, distintos tipos de indicadores asociados y sus
metas, ya que ello permitirá un buen monitoreo y evaluación de la política pública.

Un ejemplo de este tipo de estructuras se describe a continuación a partir de un caso de planificación
plurianual:
Gráfico 32: Ejemplo de estructuras de planificación.
A continuación, se describe a modo de ejemplo el Plan General de Desarrollo 2002-2020 en Pichincha

(Ecuador) que presenta un esquema general de 3 niveles con 8 objetivos estratégicos:
Gráfico 33: Plan de desarrollo en Pichincha (Ecuador)
Fuente: Elaboración propia en base a Berretta y Kaufman, 2016.

Veamos en detalle cómo se elaboran cada uno de estos elementos de la planificación estratégica.

V.4.e. Misión: definición.
La misión es una descripción de la razón de ser de la organización, establece su “quehacer” institucional,

los bienes y servicios que entrega, las funciones principales que la distinguen y la hacen diferente de
otras instituciones y justifican su existencia.
El ejercicio de definir la misión está circunscrito al ámbito de decisiones directivas, en los más altos
niveles de responsabilidad organizacional. Este proceso implica la definición de los productos fina-
les o estratégicos y los resultados por los cuales la organización debe responder a sus usuarios y a la
ciudadanía.
En el proceso de planificación estratégica la fase relativa a la misión puede consistir en un ejercicio de
definición de la misma o bien de revisión o actualización en el caso que ya exista (verificarla y actuali-
zarla en función de lo que efectivamente está haciendo la entidad).
Es importante definir una misión porque:
• Asegura la consistencia y claridad de propósitos.
• Define un punto de referencia central para las decisiones de planeación y desarrollo.
• Logra el compromiso de los miembros internos.
• Soporta la consolidación de la imagen Institucional, interna y externamente.
> V.4.e.i. Redacción y pasos para su correcta formulación.

Un primer paso para escribir la misión debe ser revisar el mandato legal de creación de la entidad/
programa. No se trata de copiar literalmente lo expresado en la normativa, pero ésta delimita sin duda
lo que se espera que la entidad/programa entregue de acuerdo a los recursos proporcionados. A su vez,
existen preguntas clave que facilitan su escritura:
• Cuál es el propósito básico de la jurisdicción: Razón de ser / para qué.
• Qué nos distingue de otros lugares de referencia o gestiones: Lo que nos hace únicos, diferentes, lo
que sumamos a la solución de las problemáticas que atendemos.
• Quiénes son nuestros beneficiarios, participantes, vecinos, clientes: A quiénes está dirigido nuestro
accionar.
• Cuáles son los servicios presentes y futuros: Los servicios que presto hoy / los servicios que debería
prestar para alcanzar la ciudad que nos anima.
• Cuáles son los compromisos con nuestros pares y la comunidad: Compromisos con otras áreas de
gobierno, con nuestros beneficiarios y con los vecinos..

Puede ser tan larga o tan breve como el equipo a cargo de su definición lo crea conveniente. Su lec-
tura debe permitir a todos los interesados comprender cuál es la esencia o especificidad del quehacer
institucional (lo que le confiere identidad a la institución), y qué justifica públicamente su existencia.
Asimismo, existen 6 puntos que resultan fundamentales pensar en la declaración de una misión:
1. Productos terminales, finales o estratégicos (bienes y servicios).
2. Los usuarios o beneficiarios, población objetivos a quienes se dirigen dichos bienes y servicios.
3. Qué pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadanía en su conjunto, en términos de resul-
tados (efectos).
4. El ámbito territorial de su acción (nivel central, nacional, local, internacional) ¿Qué aspectos son
optativos? (dado que en general deben ir en la visión o en los valores).
5. Los estándares como piensan conseguir su propósito.
6. Los valores con los cuales piensan enfocar su gestión.
> V.4.e.ii. Vínculo entre misión institucional y misión de programas, misión y productos finales o
estratégicos (características), productos intermedios y usuarios.
Para unidades que operan dentro de una organización mayor, la elaboración de la misión debe consi-
derar siempre la misión del nivel más alto: coherencia y alineación entre el propósito de los distintos
niveles de la organización. Hay que considerar el efecto “cascada” en la toma de decisiones y en las res-
ponsabilidades en términos de propósitos sobre los cuales se debe rendir cuentas. A nivel institucional
las competencias y responsabilidades se relacionan con los efectos o impactos de las políticas públicas:
por ejemplo, en el plano gubernamental es posible identificar varios escalones de dependencia que
deben estar estrechamente relacionados y coadyuvarse mutuamente.
Gráfico 34: Ejemplo de Misión institucional y Misión de los programas o entidades dependientes.
Fuente: Elaboración propia en base a Armijo, 2011

En rigor, la revisión de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de los progra-
mas o entidades adscritas al Ministerio (de Comercio) debiera ser suficiente para que cumpla con su
misión y genere los resultados esperados.
Otro aspecto central tiene que ver con la capacidad que tengan los directivos de ejercer liderazgo y compromi-
so en el proceso de definición de la misión y en la comunicación hacia los funcionarios públicos y grupos de
interés. Comunicar y concertar la misión entre la dirección y los funcionarios u otros actores, establece el mar-
co de justificación de la intervención pública y facilita concentrar el foco directivo en los aspectos estratégicos.
La misión se encuentra directamente relacionada con los productos finales, que refieren a los princi-
pales bienes o servicios que la institución proporciona a un usuario externo.
La característica principal de este producto es que la entidad es responsable de su generación y pro-
visión. Desde el punto de vista de esta última, los productos finales deben cumplir con una serie de
requisitos: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y producidos con economía. Estos atributos
básicos de desempeño son los que debieran ser monitoreados en el sistema de control de gestión para
contar con información para el análisis de la asignación presupuestaria.
En otras palabras, los productos finales son esenciales para asignar recursos y rendir cuentas, ya que
indican cuáles son los bienes y/o servicios que la entidad provee a los usuarios externos.
También es posible encontrar productos intermedios, es decir aquellos productos que resultan de los
procesos y/o actividades, necesarios para la realización del “producto final”. Están relacionados con
la gestión interna y apoyan la provisión de los productos finales o estratégicos. Sin embargo, tienen
menor relevancia desde el punto de vista de la información externa, para fines de rendición de cuentas.
A diferencia de los productos finales, no necesitan un monitoreo regular desde el punto de vista del
presupuesto informado sobre desempeño.
Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una organización,
que ejecuta y presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios. Por lo tanto, cuando se habla
de definir los productos, se lo hace considerando el proceso que se realiza a través de los distintos niveles.
Gráfico 35: Productos finales e intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una
Secretaría o Ministerio.

La correcta definición de los productos finales permite posteriormente responder a preguntas elemen-
tales relativas a la eficacia, eficiencia y calidad del programa, como:
• ¿Cuál es la cobertura de la población alcanzada, con la producción final?
• ¿Cuál es el costo por producto?
• ¿Cuáles son los resultados intermedios que se logran con ese nivel de producción?
• ¿Cómo contribuye la producción del programa /entidad a los resultados finales de una política?
Estos productos, se relacionan a su vez con el concepto de usuarios de la siguiente manera:
Gráfico 36: Definición de productos y usuarios.
> V.4.e.iii. Cuándo reformular o no una visión.

Hay casos en los que puede no ser necesario reformular la misión. Algunos de ellos pueden ser:
• Cuando no se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad.
• Cuando no ha habido cambios fundamentales a las funciones y atribuciones de la institución.
• La declaración de misión representa lo que la institución produce y los resultados que se espera lograr.
Sin embargo, hay casos donde si es necesario establecer una nueva misión:
• Si no ha habido antes un proceso de revisión o de identificación de misión.

• Si la redacción de la misión sólo explica lo establecido en el ámbito de la ley que crea la institución
y no explica claramente que produce, para quienes y qué se espera como resultado.
• Si la organización ha sufrido redefiniciones importantes en los ámbitos de su competencia o hay
alguna declaración política clave de prioridad pública que afecta a la entidad.

V.4.f. Visión: definición,
Hace referencia al futuro deseado de la organización; refiere a cómo quiere ser reconocida la entidad
y, representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar público.
La declaración de visión requiere tener muy clara las definiciones estratégicas claves de la entidad
y que están reflejadas en la misión. Por ello, debe ser formulada por los líderes de la organización,
teniendo claramente definido un horizonte de tiempo, por ejemplo de tres a cinco años, y siendo
consistente con los principios institucionales. Además, debe ser integradora, amplia, detallada, posi-
tiva, alentadora, realista y posible. Finalmente, debe ser reconocida por los beneficiarios internos y los
externos de la institución.
La visión compromete públicamente las aspiraciones institucionales, dando un efecto de cohesión a
la organización. También permite distinguir y visualizar el carácter público y cómo la intervención
gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad.
Es recomendable que la definición de la visión se realice en un proceso conjunto con la formulación de
la misión, ya que complementa el efecto comunicacional de la misión y enmarca el quehacer institucio-
nal en los valores que la sociedad espera de la entidad pública. No obstante, puede ser más amplia que
la misión institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios y ciudadanos identificar
lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creación de oportunidades, proyección, etc.
> V.4.f.i. Redacción y pasos para su correcta formulación.

Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definición de la misión; y tampoco
debieran señalarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernización de corto plazo.
Para una correcta redacción, puede ayudar pensar en 3 preguntas clave para pensar la visión. Supongamos
un ejemplo vinculado a una Ciudad:
• Si todo tuviera éxito, ¿cómo sería la ciudad dentro de 4 años?: Pensar en cómo será la ciudad desde
cada área o jurisdicción de competencia. Por ejemplo, cómo será el desarrollo urbano de la ciudad
los próximos 4 años, cómo será su calidad educativa, cómo será su sistema de salud, cómo serán sus
espacios públicos, etc.
• ¿Qué logros le gustaría recordar dentro de 4 años?: Pensando en lo que nos hace una gestión
diferencial.

• ¿Qué tipo de personas-vecinos, comunidad y gobierno queremos promover?: Cómo serán nuestros
beneficiarios en los próximos 4 años.
En síntesis, para lograr una correcta formulación de la visión no deben faltar: los valores que tiene la
entidad y que desea comunicar; la descripción de cómo quiere ser vista o percibida la institución en el
futuro; y la enunciación de los estándares de desempeño con los cuales se compromete.

V.4.g. Objetivos estratégicos: definición.
Son los logros que la organización espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año), para
el cumplimiento de su misión de forma eficiente y eficaz. Expresan las variables relevantes o críticas
del desempeño esperado y éstas son la base para la definición de indicadores de resultado final o
impacto. Además, los objetivos estratégicos constituyen la base para el establecimiento de los indica-
dores que permitirán medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados.
En otras palabras, constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de acción preferen-
tes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes
ítems de los recursos necesarios. Es fundamental que éstos expresen las transformaciones esperadas en
términos de la calidad, eficiencia, economía de los productos y qué resultados se lograrán.
Los objetivos estratégicos deben ser: realistas, evaluables sistemáticamente, expresados de manera clara
y concreta, ubicados en un contexto temporal determinado con precisión y cuantificables y medibles.
Su definición (o validación) da comienzo al proceso de planificación estratégica en su versión anual y
como fase previa de la formulación del presupuesto.
En ministerios o departamentos, los logros se refieren a la capacidad de las políticas públicas por
cumplir con su finalidad y su expresión en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudada-
nos. Para los programas y subprogramas o unidades/divisiones, los logros o resultados esperados se
refieren principalmente a cómo los productos son provistos a los usuarios con la mayor eficiencia,
eficacia y calidad.
¿Cómo deben ser los objetivos estratégicos? 5 características claves:
1. Específicos: Los objetivos deben ser específicos, concretos y directos. Definir bien: qué, cómo,
cuándo, dónde.
2. Medibles: Para saber si los estamos alcanzando debemos medirlos (en Social Media se suele medir
con KPIs).
3. Alcanzables: Fijar metas que estén dentro de la probabilidad de lo humanamente normal. Si nos
fijamos objetivos muy grandes, podemos desmotivarnos al no alcanzarlos.
4. Realistas: Hay que ser realista en relación a recursos y medios disponibles.
5. A Tiempo: Programarlos para cumplirlos en un tiempo límite.

La identificación de los objetivos estratégicos requiere partir de un análisis situacional para estable-
cer claramente cuáles son los bienes y servicios que provee, a quiénes, qué problemas se enfrentan en
términos de capacidades, de las coberturas, cuál ha sido el desempeño pasado, las expectativas de los
usuarios, etc.
Preguntas que facilitan el análisis situacional:
• ¿A qué problemas críticos respondemos a través de los bienes y servicios que la institución entrega?
• ¿Qué capacidades tenemos?
• ¿Qué calidad e impactos tenemos?
• ¿Cómo somos eficaces y eficientes?
• ¿Cuáles son las expectativas de los usuarios del servicio?
• ¿Cómo se miden los resultados de la organización?
Este análisis es parte del proceso de diagnóstico que toma como referencia los aspectos internos y
externos a la entidad.
Gráfico 37: Proceso de diagnóstico.
Fuente: Elaboración propia en base a Armijo, 2011.

El mismo debe realizarse en relación al área de competencia en la que uno se desempeña. Existen
también 3 conceptos claves para pensar el diagnóstico:
› Mirada hacia adentro: Responde a cuál es la situación de la gestión hoy. Permite caracterizar cómo
estamos hoy sobre nuestras variables y áreas de competencia.
› Desafíos claves: Los desafíos representan las debilidades y condiciones de la actualidad que deben
ser atendidos. Algunos de estos temas son urgentes, representando necesidades básicas que deben
ser cubiertas para lograr las metas propuestas.

› Capacidades Organizacionales: A través de un análisis FODA, poder determinar los aspectos
organizacionales internos (Fortalezas y Debilidades) y los contextuales externos (Oportunidades y
Amenazas) que favorecerán la atención de los desafíos claves.
> V.4.g.i. Redacción y pasos para su correcta formulación.

En cuanto a la redacción de los objetivos estratégicos, estos deben señalar la expresión de logro y
evidenciar el cambio o transformación que se espera con las políticas y/o bienes y servicios que la ins-
titución tiene a su cargo. Deben ser redactados en términos concretos de resultados esperados y no ser
establecidos como funciones permanentes de la entidad o programa.
Deben responder a un problema o aspecto específico relacionado con el cumplimiento de la misión
así como frente a la ciudadanía hacia dónde se dirigen los recursos asignados de la Institución en su
globalidad; finalmente, responden también sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales
van dirigidas las políticas y/o programas de la institución y qué pueden esperar con los recursos pre-
supuestarios asignados
Consejos para escribir un buen objetivo estratégico:
Gráfico 38: Formulación de Objetivos Estratégicos

V.4.h. Análisis de ejemplos de misión, visión y objetivos estratégicos.
Ejemplos completos de Misión:

• Ministerio de Educación de Ecuador.
“Garantizar el acceso y calidad de la educación inicial, básica y bachillerato a los y las habitantes del terri-
torio nacional, mediante la formación integral, holística e inclusiva de niños, niñas, jóvenes y adultos,
tomando en cuenta la interculturalidad, la plurinacionalidad, las lenguas ancestrales y género desde un
enfoque de derechos y deberes para fortalecer el desarrollo social, económico y cultural, el ejercicio de la ciu-
dadanía y la unidad en la diversidad de la sociedad ecuatoriana”.

• Institución chilena que se encarga de fomentar el desarrollo del sector agrícola.

“Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario a nivel
nacional y regional, a través de un adecuado funcionamiento del Ministerio de Agricultura y de una arti-
culación, seguimiento y coordinación eficiente de las políticas, programas y proyectos que se ejecutan directa-
mente, como de aquellos implementados por medio de convenios con otras instituciones”.
*Aclaración: la menor concreción de esta declaración de misión no le resta mérito, dado que el énfasis
está dirigido a establecer un compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y
equidad del sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institución que está a cargo de
las políticas públicas de un país cuyos ingresos dependen en una importante proporción de este sector.
Ejemplos completos de Visión:
• Institución de Agricultura.
“Queremos ser reconocidos como una organización consolidada, dinámica, con liderazgo y reconocimiento
nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera
eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos.”
• Institución de Turismo.
“Ser reconocido como líder en el desarrollo turístico en la región, constituyéndonos en un destino turístico
preferido por la conservación y manejo sustentable de los recursos naturales y consolidar el éxito de la acti-
vidad turística en el país mediante un modelo de gestión pública descentralizado, efectivo y eficiente.”
• Institución de Educación.
“Un Ministerio de Educación Pública renovado y moderno al servicio de los estudiantes y sus familias, de
los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las comunidades. Un Ministerio caracte-
rizado por una gestión administrativa eficiente, oportuna y transparente, que promueve el desarrollo inte-
gral del ser humano y las capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global.”
• Institución de Economía.
“Ser una institución moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con credibilidad, conforma-
da por personal con vocación de servicio, calificado y motivado, que impulse políticas, estrategias y acciones
que contribuyan al desarrollo sostenible del país, en el contexto de la globalización económica.”
Ejemplos completos de Objetivos Estratégicos: Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Promover el desarrollo sostenible de la CABA, regenerando e interviniendo 4,7 hectáreas de espa-
cio público verde en el 2019, alcanzando los estándares internacionales de calidad de vida recomen-
dados en la relación espacio verde por habitante.
• Reducir las brechas de inequidad en un 5% al 2023, entre las comunas de la CABA con peores y
mejores indicadores escolares (Habilidades en lecto - escritura y cálculo matemático).
• Garantizar la igualdad de oportunidades, incrementando en un 2% al 2023, los niveles de emplea-
bilidad de las mujeres de la CABA.

V.4.i. Articulación entre la planificación operativa y estratégica: Diseño de planes plurianuales y planes de
acción.
La planificación estratégica pone su foco de atención en los aspectos del ambiente externo a la institu-
ción: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratégicos y los resultados
finales o los impactos de la intervención institucional. En cambio, la planificación operativa refiere a
la determinación de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A
partir de esto es posible realizar la programación de las actividades y la estimación del presupuesto que
se requiere para llevarlas a cabo.
El plan estratégico debe ser realizado, tanto a nivel institucional (o sea ministerio o entidad descen-
tralizada), así como a nivel de las unidades ejecutoras de los programas, ya que es en este nivel que se
proveen los bienes y servicios a los usuarios. Las unidades ejecutoras de programas deben estimar cuál
es el volumen preliminar de la producción final o intermedia, o las prestaciones que se deberán cumplir
anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el plan estratégico, específicamente
a nivel de los objetivos estratégicos. Los proyectos de inversión debieran quedar claramente determi-
nados en esta fase.
La planificación operativa, por su parte, es el camino que indica cómo se puede llegar al lugar donde
se desea ir. Los planes operativos son definidos de forma tal que su cumplimiento sucesivo permite
lograr los objetivos de desarrollo definidos en el plan estratégico. En otras palabras, el éxito de un
plan estratégico se sustenta en alcanzar los objetivos de los sucesivos planes operativos. Se trata de un
procedimiento que permite alcanzar objetivos intermedios que contribuyen al logro de los resultados
finales y asignarles los recursos en cada tramo del proceso.
El plan operativo anual (POA) es la base para la elaboración del anteproyecto de presupuesto, de ahí
la importancia que haya una adecuada sintonía con las prioridades establecidas a nivel de la planifi-
cación estratégica. El POA, sistematiza los aspectos “operativos” relacionados con las actividades que
permiten materializar los productos en una expresión anual. Para ser coherente con los objetivos y
metas debe recoger en su programación las prioridades establecidas en términos de la calendarización
de las actividades, identificar los insumos necesarios para la generación de los productos finales, y los
procesos que conlleven inversiones, contrataciones, etc.
Algunas dificultades que puede presentar la articulación:
• La cuantificación de los bienes y servicios a proveer, en términos anuales, no siempre es posible de
realizar. En aquellos casos en que la producción es de carácter intangible como por ejemplo “aseso-
rías”, “diplomacia”, etc., esta cuantificación se torna irrelevante desde el punto de vista de la informa-
ción que entrega.
• Una situación que dificulta la concreción de las metas asociadas a los objetivos estratégicos, se deriva
de la lentitud de procesos de licitación de inversiones o la dificultad para emprender los rediseños
organizacionales necesarios que permitan lograr las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o
niveles de producción que aseguren la cobertura esperada.

• No siempre los ejercicios de la planificación estratégica institucional tienen como consecuencia la

vinculación de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento de los objetivos estra-
tégicos. Esta desvinculación se produce por múltiples factores que van desde las propias dificulta-
des de coordinación entre la planificación y el presupuesto, así como procesos de presupuestación
centralizados a nivel de ministerio, que no consideran la programación realizada a nivel de Unidad
Ejecutora y/o Programa.

UNIDAD 6
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD
CIUDADANA.

UNIDAD 6
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
VI.1. Tipos de planificación y políticas de seguridad.

VI.1.a. La seguridad ciudadana y la planificación estratégica situacional.
En el marco de los modelos de planificación históricos asociados a la gestión pública y analizados en

la secciones V.2.a. y b, la Planificación Estratégica Situacional es el modelo más relacionado con la
Seguridad Ciudadana, dado que involucra la participación de distintos actores: el Estado, empresarios
(ejemplo empresas de seguridad privada) y, sobre todo, los ciudadanos (como nuevo foco del concepto
de seguridad “ciudadana” y las políticas del sector versus el concepto de “seguridad interior”).
La extendida utilización del modelo PES para el planeamiento de la política de seguridad a nivel
regional e internacional se relaciona también con la evolución histórica del concepto de seguridad que
vimos en la sección II.1.c., la evolución histórica de los modelos de organización y funcionamiento
policial que repasamos en la sección III.1. y la gestión de la Seguridad como política multiactoral y
multiagencialidad que analizamos en la sección IV.1. Considerando todas estas cuestiones, el modelo
PES es el único capaz de adaptarse a todas estas evoluciones y circunstancias.
Este modelo tiene en cuenta variables políticas y sociales y su enfoque principal resalta la importancia
de un Estado especialista enfocado en áreas estratégicas. En cuanto a la toma de decisiones, el modelo
propone una vinculación político-técnica basada en la denominada “gestión por resultados”.
Gráfico 39. Los modelos teóricos y el modelo de planificación en seguridad ciudadana.
Fuente: Elaboración propia basada en Martínez (2009).

UNIDAD 6. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

VI.1.b. Niveles de gestión, tipos de planeamiento y políticas de seguridad.
Así como en la sección V.1.b. de teoría de la planificación se pusieron en relación los niveles de gestión
y los tipos de planeamiento, llegado este punto es posible relacionar también la política de seguridad
con estos dos conceptos.
Tanto el nivel operativo como el táctico se relacionan con las causas inmediatas del fenómeno delictivo
y las violencias. A su vez, estos niveles son los que brindan la primera y más rápida solución (policial).
El proceso de planeamiento de estos niveles se diseña con orientación a la acción de corto plazo, es
decir una acción que permita intervenir de manera rápida y eficaz sobre los distintos patrones delic-
tivos o conjunto de delitos específicos que ocurren en una sociedad en un momento determinado. La
participación ciudadana (información y construcción de mapas del delito) en este caso juega un rol
fundamental para estos niveles de planeamiento.
En cuanto al nivel estratégico, este se conecta con las causas mediatas y estructurales del fenómeno de
la seguridad. El nivel de gestión estratégico brinda una respuesta a largo plazo al fenómeno delictivo,
y el planeamiento se diseña para intervenir sobre tendencias vinculadas a la seguridad que persisten a
lo largo del tiempo. Este nivel busca sobre todo promover un cambio en las condiciones que conllevan
a la comisión de un delito.
Gráfico 40. Niveles de gestión, tipo de planeamiento y políticas de seguridad.

VI.2. La importancia del diagnóstico para la planificación estratégica de la seguridad.

VI.2.a. Identificación de fuentes de información.
Para hacer un buen uso de las distintas fuentes de información, lo primero es poder identificar los
productos disponibles en los bancos de datos. Estos se pueden dividir en 3 categorías:
› Reportes institucionales como fruto del trabajo con las bases de datos:
o Usualmente son concisos y de lectura accesible (a diferencia de otro tipo de trabajos académicos).
o Son de gran utilidad para introducirse en una temática desconocida y para familiarizarse con la
metodología de recolección de datos empleada.
› Bases de datos: se pueden descargar bases completas o “reportes” por períodos/atributos.
› Referencias de codificación: diccionarios, referencias y cuadros explicativos de la codificación de la
base de datos.
Existen 8 dimensiones relevantes a la hora de trabajar con datos:
1. La fuente de datos: ¿quién genera la base? Refiere al responsable de la generación de la base de
datos. Se debe prestar atención ya que la institución que distribuye/comparte los datos no siempre
es la misma que los generó.
2. El nivel de agregación: ¿cuál es la unidad de medida? Mínima unidad de medida relevante de la
que puede individualizarse la información. La agregación y desagregación de información son pro-
cesos sencillos desde el punto de vista matemático; no obstante, pueden generar complicaciones a
la hora de realizar inferencias a partir del procesamiento de la información.
3. Estructura de la información: ¿cómo se agrupa la información? Las bases de datos suelen estructu-
rar la información de acuerdo con tres grupos arquetípicos: corte transversal (se dispone de una única
observación para cada uno de los múltiples individuos que conforman la muestra); series (se dispone de
múltiples observaciones, cada una asociada a un momento específico del tiempo para un único indivi-
duo que conforma la muestra); y panel (se dispone de múltiples observaciones, cada una asociada a un
momento específico del tiempo para cada uno de los múltiples individuos que conforman la muestra).
Gráfico 41: Ejemplos de estructuras.

4. Representatividad de la información: ¿a quién representa? Puede no obedecer al tamaño muestral

u obedecer a las diferencias que puedan existir entre la distribución generadora de los datos recu-
perados y la de aquellos de los que no se dispone información.
5. Tipo de datos: ¿cómo se pueden presentar en una base? números crudos (continuos o discretos);
números computados (índices, promedios u otros estadísticos descriptivos); categóricos (cantidad
finita de categorías por las que puede estar representadas); binarios (subtipo de categórico limitado
a dos categorías usualmente asociadas a 0 >no pertenencia< y 1 >pertenencia<).
6. Datos georreferenciados: ¿cómo se mapean? Datos en que cada observación tiene asociada infor-
mación geográfica que permite su visualización en sistemas de información geográfica (GIS).
7. Softwares populares: ¿cómo los procesamos? MATLAB (Liciencia); PYTHON (Abierto), aunque no
es un software sino un código; R (Abierto); STATA (Licencia); Q-GIS (Abierto); GEODA (Abierto).
8. Extensiones de almacenamiento: ¿cómo se guardan? Los softwares de análisis son capaces de leer
y generar reportes extensiones como CSV (Delimitado); TXT (Texto delimitado); XLS / XLSX
(Libro de Excel); SHP (guarda capas geográficas y matrices de atributos asociadas). Además, cada
software permite almacenar datos en extensiones propias que ocupan menos espacio como .dta
[STATA]; .mat [MATLAB]; .rda/.rdata [R].
Las fuentes de datos de la seguridad pueden dividirse en objetivas y subjetivas. Las primeras hacen
referencia a los datos y estadísticas vinculadas al delito y sus distintas modalidades, muchas veces
representadas en “mapas del delito”. Las fuentes de datos de la seguridad subjetiva se refieren a las fuen-
tes de datos vinculadas a la percepción y el sentimiento de inseguridad, mayormente representadas por
las encuestas de victimización.
A continuación, se describen ejemplos de las fuentes de datos objetivas de la seguridad:
› Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC): contiene bases de datos y
reportes sobre drogas (oferta y demanda), tenencia civil de armas y conflictividad asociada, crimen
(homicidios, asaltos violentos, crímenes sexuales, robos a propiedad, fraude y tráfico de personas),
sistema carcelario y justicia. Información técnica: Fuente: Compilación de datos oficiales sumi-
nistrados por entidades gubernamentales; Nivel de agregación: Pais/ Hito-país / Hito-Pais-Año;
Estructura de información: Paneles (usualmente); Tipos de datos: Predominantemente números
computados (tasas); Extensiones disponibles: XLS / XLSX; Georreferenciados: No.
› Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC): contiene bases de datos y reportes sobre
crímenes (amenazas, homicidas, lesiones y robos). Información técnica: Fuente: Compilación de
datos oficiales suministrados por fuerzas de seguridad y justicia y otros; Nivel de agregación: Año/
Año-Provincia; Estructura de información: Series y Paneles (posibilidad de seleccionar informa-
ción a descargar); Tipos de datos: Predominantemente números computados (tasas); Extensiones
disponibles: CSV; Georreferenciados: No.
› Mapas del delito locales: contiene bases de datos y consultas en portales sobre delitos registrados
(robo, robo automotor, hurto, hurto automotor, homicidio doloso y homicidio por siniestro vial).

Información técnica: Fuente: Compilación de datos suministrados por fuerzas de seguridad y justi-
cia; Nivel de agregación: Hecho delictivo individual; Estructura de información: Corte transversal;
Tipos de datos: Categóricos; Extensiones disponibles: CSV; Georreferenciados: Si, coordenadas
geográficas de hechos.
› Organización Mundial de la Salud (OMS): contiene base de datos sobre causas de muerte (lesio-
nes intencionadas). Información técnica: Fuente: Compilación de datos oficiales suministrados por
entidades gubernamentales; Nivel de agregación: Región- Hito; Estructura de información: Corte
transversal; Tipos de datos: Predominantemente números computados (tasas) y números curdos
discretos; Extensiones disponibles: CSV; Georreferenciados: No.
› Dirección de Estadística e Información de Salud (DEIS): contiene bases de datos y codifica-
ción sobre defunciones/causas físicas (Disparo de arma corta, Disparo de rifle escopeta y arma
larga, Disparo de otras armas de fuego y las no especificadas, Agresión con disparo de arma corta;
Agresión con disparo de rifle escopeta y arma larga, Agresión con disparo de otras armas de fuego
y las no especificadas, Disparo de arma corta de intención no determinada, Disparo de rifle esco-
peta y arma larga de intención no determinada, Contacto traumático con cuchillo espada daga o
puñal). Información técnica: Fuente: Compilación de datos oficiales suministrados por provincias;
Nivel de agregación: Provincia-Causa-Grupo edad-Sexo; Estructura de información: Corte trans-
versal (posible panel si se compilan bases de distintos años); Tipos de datos: Números (cuenta);
Extensiones disponibles: CSV; Georreferenciados: No.
Por su parte, ejemplos de las fuentes de datos de la seguridad subjetiva pueden ser:
› Encuesta Nacional de Victimización 2017: contiene bases de datos y cuadros explicativos de la
codificación de la base de datos sobre victimización y percepción de la seguridad (Percepción de
seguridad ciudadana, Medidas de seguridad implementadas, Desempeño de instituciones de segu-
ridad pública, Victimización). Información técnica: Fuente: Encuestas institucionales realizadas
por organismos públicos o terceros a pedido de ellos; Nivel de agregación: Individuo; Estructura
de información: Corte transversal; Tipos de datos: Categóricos; Extensiones disponibles: CSV –
TXT; Georreferenciados: Dependiendo de encuesta pueden incluir coordenadas geográficas.
› Latinobarómetro: contiene bases de datos, cuadros explicativos de la codificación de las bases
de datos y reportes sobre victimización y percepción de seguridad (Opinión delitos más frecuen-
tes, Víctimas de agresión, Víctimas de delitos, Nivel de preocupación, Corrupción institucional).
Información técnica: Fuente: Encuesta propia; Nivel de agregación: Individuo (hogar); Estructura
de información: Corte transversal; Tipos de datos: Categóricos; Extensiones disponibles: DTA /
RDA; Georreferenciados: No.


VI.2.b. La importancia de los gobiernos locales en el diagnóstico de la seguridad.
Conocer adecuadamente el estado de situación de las conflictividades sociales y las problemáticas

que los generan es el primer paso para el diseño de políticas efectivas y eficientes en la prevención del
delito y la violencia. En consecuencia, el proceso diagnóstico es de vital importancia para el éxito de
cualquier estrategia.
Esta búsqueda de información no tiene que partir de cero. El intercambio de experiencias es un
desafío que los gobiernos locales deben enfrentar si realmente están decididos a poner en práctica la
prevención comunitaria de la violencia y el delito. Debido a la falta de sistematizaciones de la expe-
riencia local y de todos sus procesos, se descubre una y otra vez la misma “solución” para el aumento
de la violencia y la criminalidad en un determinado lugar. Los cambios de gobierno, e incluso de los
funcionarios a cargo del tema en una misma gestión, determinan, muchas veces, un retroceso casi total
con respecto a lo avanzado por las administraciones anteriores (Dammert, 2005).
Junto al desafío de intercambio de experiencias con las gestiones anteriores, se encuentra el de pla-
nificar un diagnóstico que sea participativo, para poder escuchar las demandas y percepciones de los
ciudadanos. Si bien los gobiernos locales presentan buenas condiciones para llegar a diagnósticos
ajustados debido a la proximidad con la comunidad, se debe tener en cuenta que no necesariamente
los miembros de la comunidad que más se hacen escuchar son los más afectados por las violencias y la
delincuencia. Por ello, es imprescindible abrir espacios para que todos los actores puedan hacer visibles
sus problemas. De esta manera se podrá identificar a aquellos grupos que se encuentran en una situa-
ción de mayor vulnerabilidad en relación a las situaciones de riesgo.
Las modalidades participativas permiten el desarrollo de nuevos métodos de relación entre los ciu-
dadanos y la administración pública. Al mismo tiempo, es una ocasión para experimentar conexiones
distintas, debido a los diferentes intereses, valores, historias de vida, necesidades, buscando un sen-
tido de adhesión a la colectividad y fomentando relaciones significativas, en contextos que permitan
experimentar el sentido de la comunidad. Además, este tipo de métodos de planificación participativa
promueve el sentido de la responsabilidad, permitiendo, lo que Marina Pelfini denomina “efecto manu-
tención, gracias al cual la comunidad cuidará lo que ha creado y se preocupa para que otros vecinos utilicen los
espacios de manera correcta” (Pelfini, 2009:19).

VI.2.c. Reconocimiento del estado y tendencias de la criminalidad objetiva y subjetiva.
Los diagnósticos participativos en conjunto con las fuentes de información nos permiten reconocer el
estado de las tendencias locales de la criminalidad en sus aspectos objetivos y subjetivos. En cualquiera
de sus tipos, estas tendencias han demostrado a lo largo del tiempo cambios cuantitativos como cuali-
tativos y cientos de estudios empíricos demuestran que se reproducen en gran cantidad de países y rea-
lidades; con lo que se configuran en un buen punto para comenzar cualquier diagnóstico de seguridad.

Para el caso de los diagnósticos de la criminalidad objetiva, se observan a nivel general seis grandes
tendencias: el incremento en el nivel de los delitos reales (cuantitativa), el incremento en los niveles
de violencia (cuantitativa) y el incremento en la participación de los jóvenes en actividades delictivas
(cuantitativa), la creciente complejización del delito simple en los centros urbanos (cualitativa), la
expansión del delito organizado (cualitativa) y la existencia del delito patrocinado (cualitativa).
Para el caso de los diagnósticos de la criminalidad subjetiva, se observan a nivel general al menos
cinco grandes tendencias que muestran los diversos estudios en la materia capaces de incrementar la
percepción de inseguridad en las personas: el crecimiento de los signos de incivilidad; la victimización
directa e indirecta; la vulnerabilidad física; la vulnerabilidad social; y el acceso a redes de contención.
> VI.2.c.i. Tendencias de la criminalidad objetiva.

El incremento en el nivel de los delitos, por ejemplo, es una tendencia que permite identificar varia-
ciones cuantitativas en la criminalidad objetiva. Esta tendencia es posible medirla a nivel nacional, sin
embargo, puede cambiar cuando se hace foco en un centro urbano o una localidad específica, por lo
que los datos a nivel país no necesariamente se reproducen y se distribuyen uniformemente. Para reali-
zar el diagnóstico delictivo, es muy importante concentrarse en el conjunto de delitos que mayormente
opera sobre la realidad que se quiere mejorar (centros urbanos: robo y hurto; zonas de campo o más
aledañas: delito contra la propiedad; fronteras: delitos federales; etc.).
La tendencia en el nivel de delitos es sin dudas uno de los primeros factores a analizar en cualquier
realidad sobre la cual se van a desarrollar planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana.
Para analizar esta tendencia, se encuentra información disponible en las mencionadas fuentes de
la seguridad objetiva.
Existen al menos dos miradas diferenciadas con las que es posible analizar el incremento en el nivel de
delitos: por un lado, una mirada tradicional, que hace hincapié en el rol de los factores socioeconómicos y
de los factores institucionales; y por el otro, nuevas perspectivas que rechazan la idea de una única teoría
del delito y apuestan por los conceptos de integralidad, dinamismo y un estudio situacional del delito.
Dentro de este grupo de tendencias cuantitativas de la criminalidad objetiva se encuentra también el
nivel de violencia. Según la Organización Mundial de la Salud (2002), la violencia se define como el
uso deliberado de la fuerza física o el poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo,
otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones,
muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones. La misma puede ser de distintas
naturalezas: física, sexual, psicológica y de privaciones o desatención.
La violencia más extrema se mide a través de la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes. A su vez,
la violencia más extrema contra las mujeres se mide con la tasa de femicidios. Para medir otras violen-
cias se puede recurrir a los robos con violencia o lesiones, robos con uso de arma de fuego, violencia de
género, entre otros. La tendencia en el nivel de violencia es sin dudas otro de los factores a analizar en
cualquier realidad sobre la cual se desarrollarán planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana.

Por último, dentro de esta categoría es posible identificar también la tendencia en la participación
de jóvenes y adolescentes en el delito. En este aspecto, es posible identificar diversas trayectorias que
recorren los adolescentes hasta la criminalidad: por un lado la familiar (debilitamiento de lazos familia-
res y violencia doméstica), que provoca la disminución del control y pérdida de eficacia de los procesos
de socialización e internalización de normas; la educativa (desempeño pobre, repitencia y deserción); la
laboral (alta volatilidad, inestabilidad en los ingresos, precarización, ilegalidad); y culturales (de acuerdo a
los estudios clásicos es posible identificar una subcultura del delincuente que indica una relación mecáni-
ca entre adhesión a dicha subcultura y relación de actos delictivos; de acuerdo con los nuevos estudios se
habla de una subcultura de la deriva, que entiende a la subcultura como un sistema de valores y preceptos
que afirman cuáles son las condiciones atenuantes bajo las cuales el delito es permitido y al concepto de
deriva como la atenuación circunstancial y temporal de las normas; eventual suspensión del juicio).
Estas trayectorias pueden desagregarse en 4 etapas:
1. Iniciación: débil consecuencialismo (irracionalismo motivado); escaso cálculo de costo – beneficio;
racionalidad de corto plazo.
2. Repitencia: éxito de las primeras acciones, más comparándolo con lo que se gana en un trabajo
legal; no percepción de riesgos; rehenes del éxito: el robo les permite acceder a un nivel de consumo
que quieren mantener.
3. Especialización: transformación del robo en un “trabajo”: genera ingresos estables y requiere desa-
rrollo de saber práctico; van eligiendo especialización: el dominio de una técnica vuelve más con-
trolable los factores que generan riesgos; la especialización es dinámica y cambiante.
4. Profesionalización: eliminación del trabajo legal como ocupación alternativa; el delito es el eje organiza-
dor de sus vidas; adhesión a “códigos”: incorporan paulatinamente una serie de principios más o menos
estructurados que prescriben qué hacer y qué no; tiene valor simbólico (jerarquización), pragmático
(ordenan la acción) y normativos (propios profesionales); punto más alto de la racionalidad delictiva.
Para medir y diagnosticar esta problemática se puede recurrir a indicadores de: responsabilidad penal
juvenil, menores privados de su libertad, adolescentes en conflicto con la ley penal, edad de agresores
de robo con arma de fuego; y datos vinculados a los factores sociales asociados a las distintas trayecto-
rias, tales como: deserción escolar, violencia familiar, empleo, entre otros.
En cuanto a la medición de cambios cualitativos de la criminalidad objetiva, se debe mencionar la
complejización del delito común, que se corresponde a una tendencia que los estudios demuestran que
se desarrolla sobre todo en los grandes centros urbanos. Un delito común implica nivel de oportunidad
y evaluación costo beneficio en el marco de una pena menor (correspondiente a la de un delito simple).
Se trata generalmente de delitos y violencias predatorios y de oportunidad (robos, hurtos, agresiones,
etc.). Por otro lado, la organización del delito implica estabilidad y planificación e incluye asociaciones
ilícitas estables y con división del trabajo. La complejización del delito simple combina la pena menor
de los delitos simples con una organización más compleja en el modus operandi, que tampoco llega
a configurarse como un delito federal, por ejemplo (trata, narcotráfico, etc.), por lo que no les corres-

ponde estas penas más largas. Se pueden mencionar como ejemplos prácticos de este tipo de comple-
jizaciones del delito simple el hurto complejizado (que implica un conjunto de personas que actúa por
ejemplo en una determianda equina de la C.A.B.A, que presentan distintos roles y funciones); el caso
de las denominadas “mecheras” (un informe demostró que al menos 10 bandas integradas por unas 220
mujeres dedicadas exclusivamente al robo bajo la modalidad de “mecheras” operaba en la C.A.B.A y
el conurbano bonaerense https://www.diarioelargentino.com.ar/noticias/174081/%E2%80%9CMe-
cheras%E2%80%9D-diez-bandas-operan-en-Buenos-Aires) o bien los denominados “basquetbolistas
o canguritos” para el robo de celulares (que implican muchas veces adolescentes rápidos y altos para
poder efectuar el robo en ventanillas de colectivos regenteados por adultos que realizan el descarte y
la venta en locales https://www.clarin.com/policiales/basquetbolistas-roban-celulares-ventanillas-co-
lectivos_0_H1pfNs_OM.html). En todos estos casos las penas, las penas son muy cortas, incluso de
unas pocas horas (ya que se tratan de delitos simples), por lo que el cálculo racional de costo beneficio
para el que delinque, implica beneficios económicos muy altos (ej. teléfonos de alta gama que cotizan
en dólares) frente a una pena menor.
A la hora de identificar esta complejización es esencial tener en cuenta factores como la informalidad y
los mercados paralelos. Esta tendencia es sin dudas otro de los factores a analizar en cualquier realidad
sobre la cual vamos a desarrollar planes, programas y proyectos de seguridad ciudadana, sobre todo en el
marco de las grandes urbes. Para medir y diagnosticar esta problemática se requiere un trabajo investiga-
tivo específico al delito que se quiera tratar, además de verificar la existencia de indicadores más objetivos
vinculados a la precarización del empleo, informalidad, secuestros e incautaciones por ley de marcas, etc.
Otro cambio cualitativo de la criminalidad objetiva es la expansión del delito organizado. Para estu-
diarlo son esenciales los conceptos de “grupo delictivo”, que refiere a “un grupo estructurado de tres o más
personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más
delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirec-
tamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material” (Convención de las Naciones Unidas
Contra la Delincuencia Organizada Transnacional); y de “delito grave”, que implica la “conducta que
constituya un delito punible con una privación de libertad máxima de al menos cuatro años o con una pena
más grave” (Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional).
A diferencia de la tendencia anterior, en este caso hacemos referencia a los delitos federales.
Otro concepto fundamental es el de “mercado ilegal”: espacios físicos, relacionales y/o virtuales donde
la producción, extracción, transporte, distribución (mayorista/minorista), consumo/utilización, etc.,
del “bien” y/o “servicio” transado está legalmente prohibida, o se realiza fuera de las regulaciones.
La expansión del delito organizado implica la provisión y suministro de bienes y servicios ilegales,
donde la mayoría de los ingresos que se obtienen provienen de mercados ilícitos, generados como res-
puesta a una demanda determinada; la existencia de actividades ilegales complementadas con negocios
legales, ya que deben «blanquear» el dinero obtenido; la continuidad y medidas de protección, dado
que cuanto más tiempo pasa, más expuestas se encuentran; y la existencia de corrupción, violencia,
sobornos y extorsión.

Por lo tanto, para que la expansión del delito sea posible deben involucrarse distintos tipos de actores:
Gráfico 42: Expansión del delito organizado - Grupos Delictivos.

En resumen, es posible identificar en la expansión del delito organizado, mutaciones respecto del
patrón original del delito:
Para medir y diagnosticar esta problemática se requiere un trabajo investigativo específico al delito que
se quiera tratar, además de verificar la existencia de indicadores más objetivos vinculados al compor-
tamiento de los delitos federales en su conjunto.
Un último cambio cualitativo observable dentro de la criminalidad objetiva es la existencia del delito
patrocinado.
Para que éste exista, es necesario un Estado Presente (que, teniendo la capacidad de aplicar la ley, elige
no hacerlo), leyes (instrumentos necesarios para crear la venta de “patrocinio” o protección, es decir la
suspensión selectiva y discrecional de la aplicación de la ley) y la suspensión de la vigencia de la ley en
ciertos espacios, sectores o relaciones (se utilizan 3 metodologías: detención y liberación, liberación de
zonas y protección de informantes; y 3 mecanismos: amenaza e imposición selectiva de Penalidades,
control de las consecuencias e invisibilización burocrática).

Así como en las trayectorias delictivas, aquí es posible también identificar distintas etapas:
› Excepcionalidad: el Estado habilita un orden paralelo, da previsibilidad a actores, establece roles
y funciones.
› Hiper Regulación: el patrocinio se otorga si el negocio es rentable o si la externlidad net es positiva.
› Inserción en Sociedad: la (magnitud y tipo) de demanda de los bienes y servicios ilegales y la acep-
tación social de los mismos (externalidades netas) configura al mercado.
› Estatalidad Híbrida: el Estado es facilitador de bienes y servicios prohibidos.
› Refuerzo del “Leviathan”: diversas agencias estatales le venden protección (de l ley) a criminales y
ciudadanos, creando un orden situacional hiper-regulado.
Resulta muy difícil medir y muchas veces diagnosticar esta problemática en base a datos objetivos,
dado que esta cuestión si bien afecta en particular a la política de Seguridad por sus propias carac-
terísticas, también afecta a las políticas públicas en general, ya que el Estado, en todos los niveles de
gobierno e instituciones que le dependen, puede permanecer ausente, hacerse el bobo o ser cómplice
de la criminalidad.
> VI.2.c.ii. Tendencias de la criminalidad subjetiva.

En cuanto a la criminalidad subjetiva, es necesario aclarar los diferentes niveles en los que uno puede
percibir la inseguridad. Uno puede:
› Ser víctima de un delito (medida objetiva).
› Temer ser víctima de un delito (medida subjetiva).
› Sentir inseguridad (medida subjetiva).
Esto es posible debido a la aleatoriedad de los hechos delictivos, que implican:
› La deslocalización del delito: fin de la división entre zonas seguras y zonas inseguras bien definidas.
› La desidentificación del delito: percepción de amenaza ya no se circunscribe a un grupo en particu-
lar (“pibes chorros”).
La criminalidad subjetiva, entonces, es dinámica (si bien a veces puede presentar una tendencia estable
a lo largo de un período, suelen generarse picos frente a, por ejemplo, a casos resonantes), socialmente
heterogénea (tiene patrones de diferenciación por edad, sexo, grupo socioeconómico, geografía, etc.),
fuertemente comparativa (surge de la comparación con un registro de un pasado mejor/peor), puede
o no ser autónoma con respecto a la criminalidad objetiva (puede no haber identidad entre la preocu-
pación subjetiva y los hechos objetivos; o implicar una presión ecológica donde hay cierta “proporción”
con los hechos y las circunstancias) y puede o no ser autónoma con respecto a la probabilidad objetiva
de riesgo (homicidio versus otras causas).

Además, contempla las siguientes dimensiones:

Gráfico 43: Dimensiones de la seguridad s ubjetiva.

La preocupación por el delito involucra un conjunto de ideas, creencias, mapas cognitivos a través de
los cuales se evalúa el problema general/específico; valores afectados ante un problema social; juicios
de valor sobre nivel de delitos, evolución, naturaleza, entre otros; el rol de los medios de comunicación
y el impacto de las redes sociales.
La percepción del riesgo, por su parte, implica un juicio cognitivo, de evaluación, sobre la expectativa
de victimización y la medición sobre cuán probable es que algo suceda.
Ésta se encuentra positivamente correlacionada con el miedo a la delincuencia. No obstante, la fuerza
de la relación es heterogénea. Contrariamente a las expectativas, los países con una tasa de victimiza-
ción más alta son los que muestran una relación más débil entre el miedo al delito y la percepción del
riesgo En tanto que en los países con una tasa de victimización más baja, la percepción del riesgo juega
un papel relativamente importante en la formación del miedo al delito.
A su vez, el temor al delito es una reacción emocional a un ambiente percibido con cierta amenaza.
Puede dividirse en dos según una diferencia temporal: miedo si es en un tiempo inmediato; ansiedad
si es en un plazo mediato. También es posible clasificarlo en de acuerdo a intensidades (terror, preocu-
pación, alarma, aprensión, pavor), prevalencia, duración y sujeto (personal vs altruista).
En este marco se presentan las siguientes tendencias cualitativas a tener en cuenta en los diagnósticos
de la criminalidad subjetiva que fueron estudiadas con evidencia empírica en una gran cantidad de
estudios en la materia,

Gráfico 44. Tendencias de la criminalidad subjetiva parte 1.
Fuente: Elaboración propia en base a Carlos J. Vilalta - 2013.
Gráfico 45. Tendencias de la criminalidad subjetiva parte 2.
Fuente: Elaboración propia en base a Carlos J. Vilalta - 2013.

En resumen, y con respecto al diseño de un plan de seguridad, es importante que éste tenga autonomía
respecto del sentimiento de inseguridad. Además, es necesario comprender que, a pesar de ver mejo-
ras en la criminalidad objetiva, la criminalidad subjetiva puede seguir percibiéndose alta. Finalmente,
dado que las categorías clase, sexo, edad y victimización influyen en esta percepción, es posible que la
inseguridad sea objeto de definiciones segmentadas.

VI.3. Identificación de los programas y proyectos prioritarios para una planificación estratégica
integral de la seguridad.
Una vez realizados los diagnósticos e identificadas las tendencias locales de la criminalidad objetiva y
subjetiva que tienen lugar en los territorios a intervenir con la política de seguridad ciudadana, resulta
necesario reconocer qué tipo de respuestas va a implementar el Estado frente a dichas problemáticas a
partir del desarrollo de programas y proyectos que formarán parte de la planificación estratégica del sector.
Ante todo, no se debe perder de vista que en materia de seguridad específicamente, toda planifica-
ción estratégica u operativa, proyecto, programa o Política de Seguridad, se encuentra basada en una
perspectiva criminológica. Esto sucede en forma consciente o inconsciente por parte de los actores
involucrados en el desarrollo de estas planificaciones.

VI.3.a. Identificación de las perspectivas criminológicas y sus implicancias en el planeamiento estratégico
de la seguridad.
Por este motivo fundamental, resulta necesario comprender qué elementos de las teorías criminológicas
que se sucedieron a lo largo de la historia perduran como base de las planificaciones actuales en materia
de Seguridad Ciudadana. El sentido de este apartado no es adentrarnos en el detalle de cada una de estas
teorías (que tienen materias criminológicas especializadas para su desarrollo); sino poder comprender el
impacto de las mismas en las respuestas que brindan los Estados en materia de seguridad ciudadana en
la forma de programas y proyectos, a lo largo de la historia, e incluso que perduran hasta la actualidad.
De este modo se podrá apreciar cómo muchos de los postulados de las teorías criminológicas clásicas
se siguen reproduciendo en las respuestas estatales actuales, que muchas veces, buscan brindar una
solución a problemas del siglo XXI con postulados del siglo XVIII. Por otra parte, tampoco se pueden
dejar de tener en cuenta las teorías del siglo XVIII, si es que aún tienen algo que aportarnos y pueden
explicar la realidad sobre la cual necesitamos operar.
A continuación, se presenta un cuadro síntesis que abarca desde las teorías criminológicas más clásicas
a las más actuales y avanzadas, detallando su impacto en los programas y proyectos de seguridad que
presentan comúnmente los estados como respuesta a la problemática del delito y las violencias.

Gráfico 46. Teorías criminológicas e impactos en las respuestas del Estado al fenómeno delictivo y
las violencias. Parte 1.
Fuente: Elaboración propia en base a Cafferata, F. G. (2019).

Gráfico 47. Teorías criminológicas e impactos en las respuestas del Estado al fenómeno delictivo y
las violencias. Parte II.
Fuente: Elaboración propia en base a Cafferata, F. G. (2019).

VI.3.b. Las respuestas del Estado a las problemáticas identificadas en los diagnósticos de seguridad.
En los últimos años se ha desarrollado una gran cantidad de programas y proyectos de seguridad ciu-
dadana que forman parte de la planificación estratégica del sector y existen muchas divergencias entre
los autores respecto de su clasificación.
En esta sección, y con fines pedagógicos, se propone agrupar todas estas iniciativas en cuatro grandes
grupos de respuestas estatales: 1. Programas de Prevención y Participación Ciudadana; 2. Programas
de disuasión general, específica y focalizada; 3. Programas de incapacitación/inhabilitación y desisti-
miento; 4. Programas de rehabilitación.
> VI.3.b.i. El aporte de los programas de prevención del delito y participación ciudadana.
La prevención es un concepto complejo cuya construcción se fundamenta en teorías criminológicas
(Crawford, 1998) que postulan la necesidad, en mayor o menor medida, de establecer mecanismos que
busquen evitar la aparición y desarrollo de acciones delictuales. Las iniciativas de prevención tienen la
capacidad de impactar indistintamente en la tasa de delitos denunciados (criminalidad objetiva) como
en la sensación de inseguridad (criminalidad subjetiva).
Siguiendo a Lucía Dammert (2005), las respuestas preventivas deben tener como característica prin-
cipal la focalización espacial, poblacional y temática para lograr impactos efectivos.
Existen según la autora, 3 niveles de intervención en la prevención del delito:
› Prevención primaria (población en general): Estrategias dirigidas a la población en general, que
actúan sobre contextos sociales y situacionales para evitar que ellos favorezcan la delincuencia, y crea
condiciones propicias para comportamientos legales y pacíficos.
› Prevención secundaria (posibles delincuentes): Identificación de potenciales victimizadores, bus-
cando intervenir en ellos para evitar la comisión de delitos, lo cual implica la presencia de mecanis-
mos que permitan “corregir” o “rectificar” personas y/o situaciones problemáticas.
› Prevención terciaria (delincuentes): Identificación de victimarios. Depende del accionar del sistema
de justicia criminal para limitar que estas personas reiteren su conducta, por medio de medidas de
disuasión (vigilancia policial), represión (encarcelamiento) o rehabilitación.
A su vez, la población objetivo de estas intervenciones también puede ser divida en tres grupos: vícti-
mas, comunidad y victimarios.
Las iniciativas que se enfocan en las potenciales víctimas pueden tener carácter primario, secundario
y terciario. Las primeras se dirigen a toda la población que puede ser víctima de algún delito. Algunos
ejemplos de este tipo de iniciativas son las campañas de identificación de lugares riesgosos y de capa-
citación en actitudes apropiadas frente a situaciones de peligro. Las de carácter secundario se dirigen a
grupos específicos, diseñando medidas preventivas para grupos de riesgo. Y las terciarias corresponden
a iniciativas orientadas a evitar la reincidencia de victimización y a dar apoyo a las víctimas.

La prevención puede también dirigirse a los potenciales victimarios y a la comunidad en general y se

clasifican nuevamente en medidas primarias, secundarias y terciarias.
Es posible distinguir tres tipos de prevención: la prevención social del delito, la prevención situacional
del delito y la prevención comunitaria del delito y participación.
La prevención social del delito tiene por objetivo evitar la realización del delito a través de la reducción
de los factores de riesgo social que llevan a un individuo a delinquir. Los objetivos de este tipo de estra-
tegias se localizan sobre las causas o predisposiciones sociales y psicológicas que hacen que los individuos
o grupos sociales ejecuten delitos. Los tres niveles de intervención se diagraman de la siguiente manera:
› Primaria (población en general): Educación y socialización; Conciencia Pública; Campaña de pro-
paganda masiva
› Secundaria (posible delincuente /agresor /ofensor): Trabajo con grupos en riesgo de delinquir: jóve-
nes, desempleados, regeneración comunitaria, consolidación de la comunidad.
› Terciaria (delincuente/agresor/ofensor): Rehabilitación; Respuesta frente al comportamiento cri-
minal; Reparación de consecuencias.
Este tipo de intervención distingue tres ámbitos particulares de prevención social: la familia, la escuela
y el trabajo; asimismo divide la población en grupos de prevención social como los jóvenes, los niños
y las madres/padres de adolescentes.
La prevención social del delito basada en la familia, por ejemplo, se solidifica en un amplio consenso del
gran valor explicativo de los factores de riesgo familiares, entendiendo que la prevención del delito basada en
la familia puede abordar en forma directa los factores de riesgo familiares con un éxito sustantivo. Cuantos
más factores de riesgo aborden, tal vez, mejor; y cuanto antes comiencen en la vida, también mejor será.
De acuerdo a esta corriente, las prácticas básicas de la familia en la crianza de los hijos, el matrimonio
y el empleo de los padres importan enormemente en la criminalidad de los niños y los padres. Los
estudios empíricos de esta corriente demuestran que delitos graves se concentran individualmente en
familias con padres antisociales, padres que rechazan, padres en conflicto, padres que imponen castigos
inconsistentes. Varios analistas, de hecho, concluyen que estos factores de riesgo son acumulativos.
Finalmente, encuentran en la violencia doméstica el factor de riesgo y predictor del delito más impor-
tante que se encuentra en el ámbito familiar.
La estrategia de prevención del delito basada en la familia, utiliza dos tipos de programas:
› Universales: Se ofrecen o se imponen a, todas las familias. En varios países europeos, por ejemplo,
se requiere que todas las familias con niños recién nacidos admitan enfermeras capacitadas en sus
hogares para visitar al bebé. Este programa se aplica a todos sin importar ningún factor de riesgo.
› Dirigidos: que pueden ser selectivos, donde las familias (o individuos) identificados como de alto
riesgo son ofrecidos u obligados a recibir un servicio destinado a prevenir la aparición del daño; o
indicados, orientados a prevenir la recurrencia del delito por parte de niños que ya manifiestan deli-
tos o factores de riesgo del delito.

La estrategia de prevención del delito basada en la escuela, entiende a estas instituciones como actores
clave, porque:
› Proporcionan acceso regular a los estudiantes a lo largo de los años de desarrollo, y tal vez el único
acceso consistente a un gran número de los niños más propensos a la delincuencia en los primeros
años de escuela.
› Cuentan con personal remunerado para ayudar a los jóvenes a desarrollarse como ciudadanos salu-
dables, felices y productivos.
› Medido únicamente por la cantidad de tiempo disponible para reducir los factores de riesgo del delito,
las escuelas tienen más oportunidades de lograr ese objetivo que cualquier otra agencia del gobierno.
› Tener éxito en su trabajo básico de enseñar a los niños a leer, escribir y computar puede ser la prác-
tica de prevención del delito más importante que las escuelas pueden ofrecer.
› Muchos de los precursores del comportamiento delictivo están relacionados con la escuela y, por
lo tanto, es probable que sean susceptibles de cambio a través de la intervención escolar El vínculo
más directo entre las familias y las comunidades se encuentra actualmente en las escuelas.
Los programas de prevención escolar del delito pueden basarse en cambios individuales:
› Cognitivo Conductuales: Seguimiento oportuno de conductas específicas a lo largo del tiempo.
Las metas conductuales utilizan retroalimentación o refuerzo positivo o negativo para cambiar
el comportamiento. Uso de reforzadores externos al estudiante para moldear el comportamiento
del estudiante. A los estudiantes se les enseña, a reconocer las señales fisiológicas experimen-
tadas en situaciones de riesgo. Ensayan esta habilidad y practican la detención en lugar de
actuar impulsivamente en tales situaciones. A los estudiantes se les enseña y ensaya habilidades
tales como sugerir actividades alternativas cuando los amigos proponen participar en una acti-
vidad arriesgada, y se les enseña a usar indicaciones o pautas para recordar involucrarse en el
comportamiento.
› De Instrucción: Se instruye a los estudiantes sobre influencias sociales que promueven mala con-
ducta; cómo expandir sus repertorios para reconocer y responder apropiadamente a situaciones
riesgosas o potencialmente dañinas; a aumentar su apreciación por la diversidad en la sociedad,
mejorar su carácter moral, etc.
› De Pares: Consejería entre iguales, mediación entre pares y programas que involucran a líde-
res de pares.
› De Asesoramientos y Tutorías: Consejería individual y manejo de casos e intervenciones.
› De Ocio y Recreativos: Proporcionan actividades recreativas, de enriquecimiento y de ocio.
Actividades destinadas a proporcionar alternativas constructivas y divertidas al comportamiento
delictivo. En estos programas se ofrecen centros recreativos, programas extracurriculares y de fin de
semana, bailes, actividades de servicio comunitario y otros eventos como alternativa a las activida-
des más peligrosas.

O en cambios del contexto:

› Capacidad en la escuela: Cambiar los procesos de toma de decisiones o las estructuras de auto-
ridad para mejorar la capacidad general de la escuela. Ej. equipos de personal y (a veces) padres,
estudiantes y miembros de la comunidad dedicados a planificar y llevar a cabo actividades para
mejorar la escuela.
› Gestión de clases: Aumentar la participación del alumno en el proceso de aprendizaje y, por lo
tanto, aumentar su rendimiento académico y vinculación con la escuela (por ejemplo, técnicas de
aprendizaje cooperativo y estrategias de “aprendizaje experiencial”); y estrategias de organización y
gestión del aula. Estos últimos incluyen actividades para establecer y hacer cumplir las reglas del
salón, usos de recompensas y castigos, manejo del tiempo para reducir el “tiempo de inactividad”,
estrategias para agrupar estudiantes dentro de la clase y uso de recursos externos tales como padres
voluntarios, oficiales de policía o consultores profesionales como instructores o ayudantes.
› Normas y reglas: Establecimiento de normas para el comportamiento, establecimiento de reglas:
esfuerzos en toda la escuela para redefinir las normas de conducta y señalar un comportamiento
apropiado mediante el uso de reglas. Incluye actividades tales como boletines informativos, carteles,
ceremonias durante las cuales los estudiantes declaran su intención de permanecer libres de drogas
y exhiben símbolos de un comportamiento apropiado.
› Reagrupación de estudiantes: Reorganización de clases o calificaciones para crear unidades más
pequeñas, interacción continua o diferentes mezclas de estudiantes, o para proporcionar una mayor
flexibilidad en la instrucción. Incluye cambios en el horario escolar (por ejemplo, programación en
bloque, programación de más períodos en el día, cambios en la duración de los períodos de instruc-
ción); adopción de escuelas dentro de la escuela o arreglos similares; rastrear clases por habilidad, logro,
esfuerzo o conducta; formación de “casas” o “equipos” de nivel de grado; y disminuyendo el tamaño de
la clase. Las escuelas alternativas para jóvenes disruptivos también se incluyen en esta categoría.
Finalmente, la estrategia de prevención del delito basada en el trabajo ve que el matrimonio y la vida
familiar biparental declinan profundamente con la pérdida de trabajo en hombres adultos, lo que hace
innecesarios a los hombres como socios económicos y maridos. Revivir los mercados laborales de los
barrios vulnerables entonces puede ser el lugar más lógico para comenzar. A medida que los trabajos
migran cada vez más a los suburbios alejados del alcance del transporte público, los trabajadores de las
zonas urbanas deprimidas sin automóviles pueden depender aún más de los recientes programas inno-
vadores para vincularlos con los mercados laborales suburbanos. La discriminación laboral por lugar de
residencia, refuerza el desempleo en barrios vulnerables y aumenta dependencia de programas oficiales.
De acuerdo con esta perspectiva, los mercados laborales pueden ser más poderosos en la prevención
del crimen precisamente porque responden negativamente a las historias criminales. El empleo puede
dar a los futuros delincuentes una participación en la sociedad, pero su valor preventivo puede depen-
der de la amenaza de perder esa participación. Un gran desafío es medir el efecto preventivo de los
empleados en riesgo de delinquir.

La prevención situacional del delito tiene como objetivo principal reducir las oportunidades para la
comisión de los delitos, y abarca un abanico de iniciativas que incluye aquellas dirigidas a la población
en general (prevención primaria), la focalización en puntos críticos, la vigilancia formal e informal y la
mejora del diseño urbano. Asimismo, comprende iniciativas dirigidas a los grupos sociales en riesgo de
cometer delitos, que se centran en el diseño específico de medidas basadas en la predicción del riesgo.
Además, incorpora medidas desarrolladas para disuadir a eventuales delincuentes, que se relacionan con
sistemas de seguridad privados, sistemas de circuitos cerrados de cámaras e instalación de luminarias.
Los tres niveles de intervención se comprenden de la siguiente manera:
› Primaria (población en general): focalización en puntos críticos, videovigilancia, reducción de opor-
tunidades, diseño ambiental, disuasión en general.
› Secundaria (posible delincuente /agresor /ofensor): focalización en puntos críticos, diseño de medi-
das en grupos de alto riesgo, predicción del riesgo y valoración, etc.
› Terciaria (delincuente/agresor/ofensor): Disuasión individual, incapacitación, valoración de la peli-
grosidad y el riesgo.
En otras palabras, la prevención situacional es la ciencia y el arte de reducir las oportunidades criminales
en un espacio y tiempo determinado. Su impacto se focaliza en la intensidad criminal, no en la preva-
lencia, y se focaliza en los delitos de oportunidad (robos, hurtos, comercio de drogas, integridad sexual).
Puede sintetizarse en 8 principios teóricos:
1. Oportunidades: las oportunidades juegan un rol causal en todo el crimen no solo en delitos de
propiedad común. La delincuencia se puede prevenir reduciendo oportunidades.
2. Especificidad: las oportunidades de delincuencia son altamente específicas.
3. Tiempo y espacio: las oportunidades de delincuencia se concentran en el tiempo y el espacio.
4. Actividades cotidianas: las oportunidades de delincuencia dependen de los movimientos cotidia-
nos de la actividad.
5. Reproducción: un crimen produce oportunidades para otro.
6. Productos: algunos productos ofrecen oportunidades de crimen más tentadoras.
7. Cambios sociales y tecnológicos: los cambios sociales y tecnológicos producen nuevas oportuni-
dades de delincuencia.
8. Focalización y desplazamiento: la reducción de oportunidades no suele desplazar el delito. La
reducción focalizada de oportunidades puede producir disminuciones más amplias en el crimen.
Aquí, el habitante es quien mejor conoce la sensación de seguridad e inseguridad de su espacio; el
conocimiento intuitivo es un factor clave para la prevención situacional. Por tal razón, el habitante
(vecinos, escolares, comerciantes, mujeres, adultos mayores, entre otros) debe hacerse parte de las dis-
tintas etapas del proceso, participando en el diagnóstico, elaborando la estrategia y haciéndose parte
de la ejecución y posterior evaluación del proyecto.

Además, el diseño de los espacios debe tener una visión integral sobre el uso que le darán los distintos gru-
pos de personas. Al respecto, son componentes esenciales la observación de la diversidad de la población,
distinguiendo grupos etarios, género, rutinas y costumbres asociadas al espacio público, como también las
redes y dinámicas de las organizaciones sociales y actores claves en el territorio focalizado. La consideración
de estos aspectos permitirá que los espacios intervenidos se usen con mayor frecuencia y a distintas horas.
Los espacios que cuentan con condiciones de acceso convenientes para el tránsito peatonal y rutas
peatonales definidas, claras y orientadoras, favorecen la percepción de seguridad y pueden aportar en
la prevención de ciertos delitos de oportunidad en el espacio público.
El control que puedan ejercer las personas producto del mejoramiento de la visibilidad en un espacio,
permite disuadir comportamientos o patrones antisociales, aumentando la sensación de seguridad y
otorgando mayores posibilidades de auxilio frente a un acto delictual.
El reforzamiento territorial, por su parte, alude al sentido de afecto que establece el habitante con su
entorno inmediato y por el cual lo cuida. Al respecto, incentivar la actividad y la participación de las per-
sonas en áreas que se perciben como inseguras, mediante la transformación de las condiciones espaciales
y la instalación de elementos urbanos, puede contribuir al desplazamiento de algunos tipos de delitos.
Un espacio que acoge los distintos usos y horarios y respeta la diversidad de la población, contribuye a
la cohesión de la comunidad pues genera una mayor interacción social entre sus habitantes; a la vez que
ayuda a mantener un espacio con altos niveles de actividad y ocupación, evitando su deterioro y abandono.
Finalmente, espacios en los cuales los vecinos participan del orden, cuidado y limpieza, son espacios que
tienen menores posibilidades de ocupación por parte de grupos negativos y previenen posibles conflictos que
puedan degenerar en espacios deteriorados y propicios para el anonimato y una alta concentración de delitos.
La prevención comunitaria del delito incluye iniciativas que combinan la prevención situacional,
la prevención social y la participación comunitaria. De acuerdo a sus objetivos, se incluyen todas las
iniciativas destinadas al barrio, entendido como destino de la política pública y ejecutor de las mismas.
De esta forma, la consolidación de sistemas de control social informal de la criminalidad podría gene-
rar una disminución de dicha problemática. Entre las diversas iniciativas desarrolladas bajo este tipo
de prevención figura la organización de vecinos en esquemas como los comités de vigilancia (neigh-
borhood watch) o la consolidación de otro tipo de organización local que permite prevenir la crimina-
lidad (clubes deportivos, por ejemplo). La consolidación de esquemas de policía de tipo comunitario
o de cercanía aumenta los niveles de seguridad de la población y sirve también como mecanismo de
disuasión de la criminalidad. Finalmente, la mediación de conflictos busca que los actores involucrados
tengan un rol central en la resolución de las disputas locales.
Los niveles de intervención se entienden de la siguiente manera:
› Primaria (población en general): Policía comunitaria; organización de vecinos.
› Secundaria (posible delincuente /agresor /ofensor): Policía comunitaria, organización de vecinos.
› Terciaria (delincuente/agresor/ofensor): Policía comunitaria, mediación comunitaria de conflictos.

Desde esta perspectiva, las comunidades condicionan el funcionamiento del resto de las instituciones
barriales. La concentración de ciertos factores comunitarios predice el debilitamiento de los meca-
nismos de control social del delito y la violencia, de allí la concentración desproporcionada de delitos
y violencias. Contemplan la existencia de un “efecto barrial”, donde el lugar de residencia confiere un
factor de riesgo adicional al derivado por los rasgos individuales, lo que genera la idea de “comunidades
criminógenas”. Las comunidades condicionan, a su vez, el funcionamiento del resto de las instituciones
sociales y estatales. Por lo tanto, gran parte del éxito o fracaso de estas otras instituciones se ve afectado
por el contexto comunitario en el que operan.
> VI.3.b.ii. El aporte de los programas de disuasión general, específica y focalizada.

La disuasión del delito implica un cambio de conducta en respuesta a una amenaza o expectativa de
castigo y tiene éxito cuando maximiza el costo por delinquir o minimiza su beneficio. Esta contempla
diversos supuestos:
› Acción racional: Una persona delinque porque los beneficios que obtiene son mayores a los costos.
› Visión utilitaria: Maximizar el placer y minimizar el dolor.
› Costos y beneficios: Beneficios pecuniarios, intangibles y costos como la resistencia de la víctima,
sanción social y sanción formal.
› Teorías detrás de las medidas basadas en la disuasión: Elección racional, oportunidad, criminolo-
gía del micro espacio.
› Decisión: El delito es producto de una decisión razonada, no es endógeno.
Los resultados disuasorios dependen de la efectividad relativa de tres elementos: celeridad, certeza y
severidad; vinculados al riesgo y los costos de delinquir. Entre estos elementos, la a certeza y la celeri-
dad tienen mayor efecto en la disuasión que la severidad.
Algunos elementos de disuasión pueden ser: la probabilidad de ser arrestado; la probabilidad de ser
procesado dado el arresto, la probabilidad de ser juzgado y condenado dado el arresto; y la condena.
Los primeros y los últimos se relacionan de la siguiente manera:
Gráfico 48: acerca de la disuasión.
Fuente: Elaboración propia en base a CAF Figura 5.1 componentes del castigo esperado.

La disuasión del delito puede ser general, específica o focalizada.

La disuasión general implica un cambio de conducta en respuesta a una amenaza o expectativa de
castigo. Hace foco en personas que pueden delinquir (amenaza general de castigo) y tiene impacto a
partir de la disuasión por la experiencia de terceros; es decir castigando a X disuado a Y.
La disuasión específica, en cambio, hace foco en personas que delinquen (amenaza sobre los que
cometen el delito) y tiene impacto a partir de la disuasión por la propia experiencia; es decir castigando
a X lo disuado de que vuelva a delinquir.
La primera sólo tiene un efecto en la existencia del delito (prevalencia) mientras que la segunda también lo
tiene en la intensidad del delito. Sin embargo, esta última es cuestionada por sus altas tasas de reincidencia.
Se debe tener en cuenta que, la amenaza general del castigo que presenta el sistema es muy débil y los
delincuentes lo saben. Además, los grupos criminales administran sanciones más severas que el propio
sistema (crimen organizado).
Por su parte, la disuasión focalizada hace foco en lugares, personas o delitos; y tiene impacto a partir
de la disuasión por la experiencia de terceros, al igual que la disuasión general. Su efecto, sin embargo,
es igual al de la disuasión específica (prevalencia + intensidad).
Este tipo de disuasión permite una extensión del concepto de “daño”, entendido como daño social, que
abarca a todas las actividades perjudiciales de la integridad y el bienestar de los individuos como por ejem-
plo daños ecológicos (basurales, autos abandonados, etc.), contravenciones (prostitución callejera), etc.
Ahora, ¿cómo se pueden aumentar las capacidades disuasivas? A partir de:
> Dotación de recursos: humanos*, materiales, tecnológicos o financieros.
> Desarrollo de cualidades: destrezas, aptitudes o habilidades.
> Reformas en los marcos de actuación: legal, político, cultural, organizacional u operacional.
*Con respecto a aumentar la dotación policial, existe una asociación negativa relativamente robusta
entre el número de agentes de policía y delitos contra la propiedad (+ policía - delito contra la propie-
dad). La evidencia de una asociación entre los números de policía y el crimen violento es más débil y
a veces contradictoria.
> VI.3.b.iii. El aporte de los programas de inhabilitación/incapacitación y desistimiento.

La incapacitación/inhabilitación es uno de los propósitos del castigo, que se basa justamente en pro-
porcionar un castigo para proteger a la comunidad. El criminal removido de la sociedad no delinque,
ya que controlado se limitan las capacidades de delinquir.
Esta incapacitación/inhabilitación puede ser permanente (pena de muerte o castración química) o
temporaria (total si es encarcelamiento o parcial si son restricciones espaciales).

A su vez, la inhabilitación puede ser colectiva:
› Objetivo: Incapacitar a los delincuentes que producen ciertas modalidades delictivas (robos violen-
tos, violaciones, etc.).
› Medio: Severidad de la condena de los delitos objetivos.
› Foco: delito.
Como por ejemplo la limitación o abolición de beneficios procesales o de ejecución de la pena para las
modalidades delictivas en cuestión.
O puede ser selectiva:
› Objetivo: Incapacitar a los más habituales y/o delincuentes más peligrosos.
› Medio: Evaluación dinámica de riesgos. (Estrategias para reducir la población carcelaria, liberando
aquellos que presenten el menor riesgo de reincidencia en delito grave.)
› Foco: Delincuente (se basa en la idea de que pocos delincuentes comenten muchos delitos).
Como por ejemplo remover definitivamente a los más prolíficos delincuentes, independientemente de
la naturaleza del su tercer delito (“three strikes and you’re out”).
Estos tipos de incapacitaciones tienen algunas desventajas:
› Efecto criminógeno: Las prisiones tienen un efecto criminógeno en los individuos que intensifica
su actividad delictiva, una vez liberado/a.
› Delitos individuales: La incapacitación como respuesta sólo reduce los delitos del individuo inca-
pacitado, en este aspecto, la disuasión en comparación tiene un efecto más amplio.
› Efecto reemplazo: Los delitos que mayormente se producen por mercados y demandas específicas
tienden a reemplazar al individuo incapacitado (oferta de drogas, armas, autopartes, entre otros).
› Costos del encarcelamiento: Costos económicos; costos sociales (transmisión inter-generacional
de la pena: aspecto normal de la experiencia de vida de sus padres); efectos duraderos en los indivi-
duos (dificultades para encontrar empleo, desintegración de familias).
Existen hoy nuevas perspectivas para la inhabilitación/incapacitación conocidas como “Smart punish-
ment” o sanciones intermedias que prevén otro régimen de sanciones (Supervisión intensiva, Prisión
domiciliaria, Monitoreo electrónico, Multas y sanciones económicas, Reportes de días, Trabajo comu-
nitario) y aren la discusión sobre las libertades anticipadas: ¿son un beneficio o un derecho? ¿Liberación
automática o discrecional? ¿Decisión administrativa, judicial o mixta?
El desistimiento, por su parte se basa en el concepto de “abstinencia sostenida” de comportamientos
criminales de aquellos para quienes el delito se había convertido en una pauta de conducta.
Bajo esta perspectiva, la edad es el principal predictor del des-involucramiento delictivo. La distribu-
ción por edad del inicio del delito, la frecuencia y el desistimiento es invariable en el tiempo, el espacio
y el contexto histórico, y esta relación no puede explicarse por ninguna variable disponible en crimino-

logía; salvo que el delincuente tenga serios déficits biológicos y ambientales, el desistimiento es lo
esperable. El delincuente crónico es la excepción y el delincuente eventual y de plazo es la regla.
Existe una mirada en la que la maduración es el factor clave que explica el desistimiento. La madura-
ción abarca el desarrollo de una etapa de capacidad y estabilidad física, intelectual y afectiva, y un gra-
do suficiente de integración de todos los componentes principales del temperamento, la personalidad
y la inteligencia para adecuarse a las demandas y restricciones de la vida en la sociedad organizada. Las
disminuciones de las infracciones en el tiempo son debidas al envejecimiento inexorable del organis-
mo. El desistimiento “implemente sucede’’.
Por otro lado, la corriente del desarrollo individual entiende que el desistimiento proviene de cambios
asociados con el desarrollo de la persona. Fundamentalmente, cambios en las identidades de la persona
explican la cesación de ciertas conductas. Aquí, los factores biológicos y psicológicos parecen jugar un
papel crítico en la terminación de la conducta desviada: el cambio cognitivo es un precursor del cam-
bio de comportamiento; los cambios en los roles socialmente estructurados, el bienestar psicológico,
la maduración psicológica y los factores biológicos, el impulso psicológico y la necesidad de estimu-
lación, brindan explicaciones razonables del desistimiento del delito con la edad; además, el pico y la
disminución de la fuerza física, la energía, el impulso psicológico y la necesidad de estimulación se
corresponden bastante bien con el pico y la disminución del comportamiento desviado. En síntesis,
el cambio en la identidad del individuo es el que produce la des-identificación con el delito de acuer-
do a los factores voluntarios (Shock: haber sido herido; Cansancio / aversión de los riesgos; Hastío
de la prisión; Cambio sentido o prioridades de vida), biológicos (Fuerza/energía física, Psicológicos,
Madurez emocional, Desarrollo mecanismos de auto-control, Control de adicciones (alcohol, droga),
Desarrollo de lazos positivos con la sociedad, Adolescente: familia, pares, escuela) y psicológicos(em-
pleo, casamiento, paternidad).
Desde el punto de vista del ciclo de vida, el desistimiento es una decisión situada que se debe a
variaciones en el control social informal o en los vínculos sociales que son independientes de la
edad. Entonces, otros factores además de la edad influyen en el proceso de desistimiento. Aquí,
eventos sobresalientes en el curso de vida de la persona que delinque (Ej. trabajo, matrimonio,
servicio militar) no cambian su comportamiento per se, sino que lo hacen en tanto afectan los
vínculos sociales y el control social informal. La persistencia o el desistimiento varían en res-
puesta a los cambios en el control social informal. El comportamiento antisocial parece ser muy
estable y consistente solo para un número relativamente pequeño de hombres cuyos problemas de
comportamiento son bastante extremos. Finalmente, el cambio es la norma para la mayoría de los
adolescentes, la estabilidad caracteriza a aquellos en los extremos de la distribución de conducta
antisocial. Este cambio proviene de la construcción de nuevos y positivos vínculos sociales que
producen una conformidad y una actividad rutinaria incompatible con el involucramiento crimi-
nal (Ej. matrimonio, empleo estable). La construcción de estos nuevos vínculos produce cambios
en la estructura de oportunidades en la economía ilegal y legal; la exposición a un ambiente cri-
minógeno; y la estigmatización / etiquetamiento.

Pensando desde la teoría de la elección racional, por su parte, el desistimiento es una decisión volun-
taria y autónoma. La decisión de renunciar a la delincuencia se basa en una reevaluación consciente
de los costos y beneficios de la delincuencia. Aquí, el envejecimiento incrementa el miedo/rechazo al
castigo. Aparece un disparador: eventos que incrementan la ponderación de los riesgos y costos per-
cibidos (ser herido en un tiroteo, cumplir una pena de prisión, lazos sociales instrumentales, es decir
que proveen de casa y apoyo económico). Esta visión tiene como resultado programas de reentrada
basados en el trabajo.
Finalmente, el aprendizaje social entiende que no existe una teoría del desistimiento como tal. La teoría
del desistimiento es en realidad pensar en forma inversa la teoría de la iniciación. Tanto en la iniciación
como en la continuación en el delito, el factor más importante en el desistimiento son las asociaciones
de pares: la asociación diferencial con amigos no criminales y otras personas significativas darán menos
exposición u oportunidades de modelar o imitar el comportamiento delictivo, desarrollar definiciones y
actitudes favorables a la legalidad y atenerse a la ley, y refuerzo diferencial (social y no social), desalen-
tando la participación continua en el crimen. Aquí, la imitación parece ser menos importante después
del inicio, mientras que los refuerzos sociales y no sociales se vuelven más importantes.
> VI.3.b.iv. El aporte de los programas de rehabilitación.

La rehabilitación implica la “reforma” del delincuente, que puede ser entendida:
› Desde la meta o el propósito mismo de las penas (el ideal “rehabilitativo”), donde la rehabilitación se
basa en la idea de que el tratamiento penal implica efectuar cambios en las características, actitudes
y comportamientos de los delincuentes condenados, a fin de fortalecer la defensa social contra el
comportamiento no deseado, pero también para contribuir al bienestar y la satisfacción de los demás.
› Desde la teoría correlacional, que articula un modelo general para el sistema correccional. Por lo tanto,
el concepto especificaría las prácticas que deberían usarse para cambiar a los delincuentes y las formas
y políticas organizacionales para lograr el objetivo de la reforma del delincuente (por ejemplo, conde-
nas indeterminadas, libertad condicional, libertad condicional basada en el progreso del tratamiento).
› Como un tipo particular de intervención correccional planificada que tiene como objetivo el cam-
bio de factores criminógenos internos y/o sociales con el objetivo de reducir la reincidencia y, donde
es posible mejorar otros aspectos de la vida del delincuente.
Existen críticas al concepto de rehabilitación que entienden que este concepto es “una noble mentira”
(Morris, 1974). Entre ellas se encuentran las que afirman que las cárceles no son espacios en donde
la rehabilitación es la misión principal; que los operadores penitenciarios disponen de una enorme
discrecionalidad sin control; y que el tratamiento coercitivo no es tratamiento.

UNIDAD 7
EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIONES ESTRATÉGICAS DE
SEGURIDAD CIUDADANA.

UNIDAD 7
EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIONES ESTRATÉGICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA
Ahora que conocemos los conceptos de Planificación Estratégica y lo que implica este ejercicio en el
marco de la política de seguridad ciudadana, veamos ejemplos prácticos de cómo realizan distintos
países y jurisdicciones la planificación estratégica de la política de seguridad.
Para ello analizaremos documentos específicos de planes estratégicos en materia de seguridad a nivel
internacional, regional, nacional y local.
VII.1. La planificación estratégica de seguridad en países desarrollados.
Los países anglosajones son considerados los pioneros en el desarrollo de la gestión por resultados,
implementando reformas tendientes al fortalecimiento de las capacidades institucionales para mejorar
la administración de los recursos.
Este conjunto de países se destaca por el elevado nivel de institucionalización de la planificación,
entendida como el establecimiento de procesos y áreas responsables de cada etapa de la formulación
del ciclo de planeamiento. Las áreas rectoras o responsables de la planificación son organismos soporte
del ejecutivo para la toma de decisiones, traduciendo las prioridades de gobierno en estrategias concre-
tas, asignando los recursos y realizando el seguimiento y la evaluación de las políticas implementadas.
Asimismo, presentan una alta integración entre la planificación y el presupuesto, donde las estrategias
y acciones planificadas tienen su correspondencia con los aspectos financieros. En estos países planifi-
car es sinónimo de presupuestar y viceversa, son elementos indisociables en el ciclo de la planificación
y presupuestación.
Otro aspecto relevante dentro del ciclo de políticas públicas es la evaluación de las políticas públicas
implementadas en el proceso de toma de decisiones. Los informes de evaluación y seguimiento de
gestión constituyen un insumo central para la toma de decisiones en los niveles ejecutivos.
Finalmente, los organismos rectores de la planificación estratégica se encuentran estrechamente vincu-
lados al nivel ejecutivo, como unidad de asistencia para la toma de decisiones. Este diseño institucional
es central para convertir a la planificación estratégica en una herramienta de conducción estratégica
del Estado. Estas oficinas traducen las prioridades del ejecutivo hacia dentro de los organismos, fijan
la agenda, participan en la asignación de recursos, reciben y procesan el seguimiento y evaluación de
las acciones implementadas. De esta forma, estos departamentos son actores centrales en los procesos
de toma de decisiones estratégicas, actuando como catalizadores de la gestión y dotando al ejecutivo
de información para mejorar el proceso de toma de decisiones.
Los países que se desarrollarán a modo de ejemplo serán: Canadá, Estados Unidos y Reino Unido.

UNIDAD 7. EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIONES ESTRATÉGICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA.

VII.1.a. Análisis Plan Estratégico de Seguridad Pública de Canadá.
En los años 70, en Canadá se crea el Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación, el cual
buscaba integrar los procesos de presupuesto y planificación de la política del gobierno federal.
Bajo este sistema, el Gabinete de Ministros junto a otras agencias centrales definían las prioridades
gubernamentales: los diferentes Ministerios y organismos realizaban sus solicitudes presupuestarias
dentro de este marco previamente definido y, justificando la contribución de sus actividades al logro de
las prioridades, solicitaban los fondos para sus programas.
Este sistema nunca pudo implementarse de manera integral, ya que el análisis de las distintas acti-
vidades en términos de consecución de las metas de las prioridades o programas gubernamentales
establecidos demandaba un volumen de datos y una sofisticación de los instrumentos de monitoreo y
evaluación que todavía no era posible desarrollar. El sistema también ignoraba la manera estrictamente
política en que se negociaba y adaptaba el presupuesto: el costo de renegociar el presupuesto de forma
integral año a año hubiera sido extremadamente alto y con efectos potencialmente disruptivos.
Entre 1979 y 1989, cuando se declara una experiencia fallida, se utilizó el Sistema de Gestión del
Gasto y la Política, que implicaba una nueva reforma al sistema presupuestario, con miras a integrar la
evaluación de programas, la fijación de políticas prioritarias y el financiamiento.
El sistema se basó en reunir las distintas agencias gubernamentales según áreas sectoriales de política
(desarrollo económico, políticas sociales, etc.), a las cuales se les asignaba un “techo” de gasto. Cada
uno de estos “techos” era administrado por un Comité de Gabinete compuesto por los Ministros cuyos
gastos se hallarán incluidos. El objetivo era incentivar la reasignación de recursos al evaluar todos los
programas de un mismo “techo” en simultáneo. Así, se incentivaba que los ministros de una misma área
establecieran prioridades de manera conjunta y coordinadamente.
En 1994, se comienzan a utilizar las Revisiones de Programas, implementadas en un contexto de ajus-
tes del gasto en el marco de un alto déficit fiscal, las cuales buscaban incrementar los esfuerzos orien-
tados a poner en marcha un modelo de administración pública basado en un enfoque de resultados.
Esta iniciativa rechazaba la concepción tradicional de ajustes del gasto transversales a toda la
gestión de gobierno y la idea de que un déficit considerable podía ser eliminado a través de un
incremento en la productividad. También proponía evaluar la importancia relativa de cada pro-
grama y servicio gubernamental en el marco fiscal de conjunto. Así, el gobierno podía considerar
la eficiencia relativa de diversas opciones de política. La perspectiva adoptada se centraba menos
en qué recortar y más en qué preservar de manera tal de proveer ventajas comparativas en el
mediano y largo plazo.
Las revisiones de programas se acercaban más a la idea de un “proyecto de sociedad” en circunstancias de
restricciones presupuestarias severas que a un estricto ejercicio fiscal.
Una de las características centrales del proceso de implementación de las Revisiones de Programas
era el rol preponderante que se otorgaba a los ministros y funcionarios ministeriales como arquitectos
de las reformas ministeriales: se les adjudicaba, en tanto equipo, la responsabilidad de aportar una

propuesta en común del rol futuro del ministerio para beneficio de los canadienses, incluyendo la
consideración del plan fiscal gubernamental trianual.
Las Revisiones aseguraban un nexo fuerte entre la elección de las políticas y su implementación, y
reducían el riesgo de comportamiento táctico (ministros aduciendo que podrían hacer más si no fuera
por la resistencia de los funcionarios públicos, y éstos argumentando que podrían hacer más si hubiera
una decisión política de actuar). Reconociendo la diversidad de circunstancias, misiones y mandatos, el
gobierno daba carta blanca a los ministros y funcionarios públicos para que prepararan sus propuestas,
decidir a quién involucrar y cuán ampliamente consultar.
Los ministros y funcionarios públicos contaban con un conjunto de principios comunes, enmarcados
en seis evaluaciones interconectadas, a través de las cuales llevar a cabo las revisiones del gasto. Las
evaluaciones consistían en una secuencia interactiva de preguntas que abarcaban desde el rol, pasando
por la efectividad, hasta la asequibilidad de la propuesta como un todo.
Estas Revisiones consistían entonces en un proceso constante que se reformulaba a sí mismo si la
propuesta global no generaba ahorros significativos. De esta forma, se constituyeron en insumos para
la formulación de la planificación y el presupuesto.
Es posible identificar 6 preguntas que estructuraban las evaluaciones en el marco de las Revisiones de
programas:
1. ¿El programa o actividad sirve al interés público?
2. ¿Hay algún rol necesario o legítimo para el gobierno en el área de este programa o actividad?
3. ¿Es el rol actual del gobierno federal apropiado o el programa es posible de realineamiento con
las provincias?
4. ¿Qué actividades o programas deberían o podrían ser transferidas, parcial o totalmente al sector
privado o a ONGs?
5. Si el programa o la actividad continua, ¿cómo podría mejorarse su eficiencia?
6. ¿Es el conjunto resultante de programas y actividades posible dentro del actual marco de restric-
ciones fiscales? Si no lo es, ¡deberían ser abandonados dichos programas y actividades?
También es posible diagramar un árbol de decisiones que exprese el proceso de las evaluaciones dentro
del sistema de Revisiones de Programas.

Gráfico 49: Árbol de decisiones - evaluación de la Revisión Canadá.
Fuente: Elaboración propia en base a Bourgon (2009).
Finalmente, en 2007, se creó el Sistema de Gestión del Gasto, en el que los programas gubernamenta-
les atraviesan un riguroso proceso de evaluación llamado “revisión estratégica”, en ciclos cuatrianuales,
donde se revisa el gasto de cada departamento.
Dentro de Canadá, el aspecto presupuestario predomina por sobre la planificación, siendo que el pre-
supuesto fija los techos de gasto para cada ministerio, para luego definir las prioridades.
Canadá es un país con un sistema parlamentario, donde este último cumple un rol relevante ya que
su aprobación del presupuesto presentado por el Gabinete es considerado un voto de confianza o de
censura al gobierno. En caso de que haya un gobierno de minoría, el Parlamento se vuelve una arena
clave, dado a que la supervivencia del gobierno se halla atada al apoyo parlamentario que consiga para
aprobar su proyecto presupuestario.
El rol central en este proceso lo tiene la Secretaría del Consejo de Hacienda (SCH) y su sector de
Gestión del Gasto, que traduce a términos operativos las políticas y programas aprobados por el
Gabinete de Ministros y provee a los Departamentos con los recursos y el ambiente administrativo
requeridos para realizar su trabajo. La SCH también los asesora en la elaboración de sus Reportes
sobre Planes y Prioridades (planes de gasto individuales para cada departamento y agencia guber-
namental), que proveen información detallada sobre las principales prioridades de una organización
gubernamental en términos de resultados estratégicos, actividades por programa y productos espera-
dos e información sobre requisitos en términos de recursos humanos, principales proyectos de capital,
subvenciones y contribuciones y, por último, costos netos de los programas.

Los Reportes sobre Planes y Prioridades contienen los Compromisos Claves de Resultado (CCR) que
los departamentos asumen ante el Parlamento y la ciudadanía, y en base a los cuales planifican.
La Cartera de Seguridad Pública canadiense, por su parte, es vasta y compleja. Incluye un total de
9 organizaciones y agencias gubernamentales que contribuyen directamente a la seguridad de los
canadienses. Adicionalmente al Departamento de Seguridad Pública, existen organismos como la
Agencia de Servicios de Frontera de Canadá, los Servicios de Inteligencia de Seguridad Canadienses,
el Servicio Correccional de Canadá, el Consejo Nacional de Libertad Condicional y la Real Policía
Montada Canadiense (RPMC) que desempeñan funciones abocadas a las tareas de seguridad pública.
Además, se incluyen tres entes autárquicos de revisión y supervisión de las fuerzas de seguridad: el
Comité de revisión externa de la RPMC, la Comisión para Quejas del Público Contra la RPMC y la
Oficina del Investigador Correccional.
Este amplio número de organismos vinculados a las tareas de seguridad impone importantes desafíos
en materia de coordinación de políticas públicas, pero también permite dotar a las autoridades políti-
cas con mayor información acerca del desempeño de las fuerzas de seguridad.
A continuación, se presenta la estructura de la cartera de Seguridad Pública canadiense:
Gráfico 50: Estructura de la cartera de Seguridad Pública canadiense.
Fuente: Elaboración propia en base a Reporte de Planes y Prioridades Seguridad Pública de Canadá
2010-2011.

Es posible desglosar el actual plan estratégico de seguridad canadiense de acuerdo a los elementos de
la planificación estratégica:
› Misión (¿Qué hacemos y para quienes? Descripción concisa y clara de la razón de ser de la Entidad,
propósito fundamental): Ayudar a mitigar riesgos a la seguridad de Canadá a través de prevenir que
las amenazas se materialicen.
› Visión (¿Cómo se visualiza el escenario futuro? Valores de la organización. Futuro deseado por la
organización): Un Canadá seguro y resiliente.
› Objetivos Estratégicos (¿Dónde queremos ir, qué resultados queremos lograr? Logros que espe-
ra la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí):
Avanzar en iniciativas de gestión de fronteras con los Estados Unidos (Objetivo estratégico 3).
› Estrategias (¿Cómo llegaremos? Plan de Acción para implementar los Objetivos Estratégicos, y
determinar el presupuesto):
■ Perseguir evaluaciones conjuntas de riesgos y amenazas con USA.
■ Reunir actores clave de Canadá y Estados Unidos para compartir información y mejores prác-
ticas en radicalización.
› Indicadores de desempeño:
■ N° de nuevas o mejoradas iniciativas de frontera anunciadas con USA focalizadas en seguridad
y facilitación.
■ N° de iniciativas del sector de la seguridad impulsadas con USA para apuntalar la seguridad de
Norteamérica.
Además, Canadá cuenta con cuatro objetivos estratégicos dirigidos a dos aspectos bien diferencia-
dos. Por un lado, se busca mejorar los procesos de administración específicos de los departamentos y
agencias vinculadas a la seguridad y al apoyo de las prioridades de gobierno fijadas a nivel general de
gobierno. Por el otro, los objetivos también están dirigidos al control de fronteras y el combate del
crimen organizado, compartiendo información y con el apoyo de EE.UU.
Cada uno de estos objetivos se encuentran asociados a estrategias concretas para su cumplimiento. A
su vez, los objetivos estratégicos presentan un conjunto de indicadores asociados para medir el nivel
de cumplimiento de los mismos.
Finalmente, el Ciclo de Planificación canadiense consta de un doble ciclo superpuesto: un ciclo inter-
no ministerial y un ciclo parlamentario (ante el cual el ministerio debe responder). Este ciclo puede
dividirse en varios momentos:
> Explicativo:
Análisis del entorno interno y externo de la organización para detectar señales tempranas de opor-
tunidades y riesgos que influyan en la planificación.
Análisis FODA o PEST. El análisis se replica a interior de cada área ministerial.

> Estratégico:
Se inicia con un ejercicio de fijación de prioridades, entre noviembre y diciembre.
> Programación:
Elaboración del Reporte sobre Planes y Prioridades. (Entre diciembre y febrero).
Presentación ante el Parlamento (fines de marzo).
> Presupuesto:
Plan Integrado de RR HH y Actividades (entre noviembre y febrero) y Planes de Actividades por
Área Ministerial (entre enero y mayo).
Aprobación del Presupuesto general de gobierno por parte del Parlamento (febrero).
> Seguimiento y Evaluación:
Revisión de medio año y Revisión de fin de año.
Presentación del Reporte Ministerial de Desempeño ante el Parlamento (entre abril y septiembre).
Gráfico 51: Ciclo de la Planificación Canadá.
Fuente: Elaboración propia en base a Reporte de Planes y Prioridades Seguridad Pública de Canadá
2010-2011


VII.1.b. Análisis Plan estratégico del Departamento Nacional de Seguridad de Estados Unidos de Norte América.
En el año 1983, se sanciona la Ley de Eficiencia y Rendimiento del Gobierno, a partir de la cual las
agencias del ejecutivo debían presentar junto con el presupuesto, planes estratégicos, planes anuales de
desempeño que cubrían los programas e informes de gestión que permitían evaluar el desempeño de
los programas durante el año fiscal.
Luego, en 2004, se implementa en el marco de las “Prioridades Presidenciales de Administración” la
iniciativa para la integración del presupuesto y desempeño (BPI). Con ella se busca vincular las deci-
siones presupuestarias con la evaluación del desempeño de los programas diseñados.
El organismo responsable es la Oficina de Gestión y Presupuesto (OGP), cuya función es imple-
mentar la visión del presidente en el poder ejecutivo. Para ello, apoya al presidente en la fijación de
prioridades de gobierno, en el desarrollo y ejecución del presupuesto. Esta fijación de prioridades de
gobierno es considerada por las distintas jurisdicciones para realizar la planificación.
En el caso de la seguridad, el plan estratégico es desarrollado por el Departamento de Seguridad Nacional
(DSN) y toma como referencia las directrices emanadas por el presidente de EUA a través de la OGP en
la Estrategia Nacional para la Seguridad. El DSN tiene una Oficina de Planes Estratégicos (OPE) que es
la encargada de la formulación del planeamiento de largo plazo y los objetivos estratégicos. El plan estraté-
gico tiene en cuenta necesidades presentes del DSN y las que pudieran surgir en los cinco años siguientes.
Una particularidad del caso de los Estados Unidos es que el contenido del plan estratégico vinculado a la
seguridad está centrado principalmente en la problemática de las amenazas terroristas y no trata en pro-
fundidad otros temas como pueden ser el delito urbano y el crimen organizado. Sin embargo, y más allá
de su contenido específico y particular, puede resultar útil su análisis desde el punto de vista metodológico.
Es posible, en este caso también, desglosar el plan estratégico de seguridad estadounidense de acuerdo
a los elementos de la planificación estratégica:
propósito fundamental): Liderar el esfuerzo nacional para proteger la nación. Prevenir y disuadir
ataques terroristas. Proteger las fronteras.
organización): Una América protegida, un público que se sienta seguro, una sociedad y una econo-
mía fuertes y resistentes.
› Objetivos Estratégicos (¿Dónde queremos ir, qué resultados queremos lograr? Logros que espera
la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí): prote-
ger la nación de bienes peligrosos (Objetivo estratégico 2).
determinar el presupuesto): No se encuentran publicadas.
■ % contenedores procesados a través de Container Security Initiative. Meta 86%.
■ % de carga que pasa por monitores de radiación al entrar al país. Meta 99%.

La identificación de los desafíos y problemas para el desarrollo del plan estratégico es responsabili-
dad de la OPE, la cual realiza una evaluación de los desafíos y temas estratégicos del DSN para los
próximos 10 años.
A partir de la identificación de los desafíos, los planes y políticas del DSN, los lineamientos del gobierno
y las prioridades del poder ejecutivo, se definen la misión y visión. La OGP, como organismo que tra-
duce las prioridades presidenciales dentro de la gestión del gobierno, desarrolla una primera definición
de la misión, la visión y los valores que posteriormente es validada por grupos de trabajo representantes
de diferentes áreas de todo el DSN. Este proceso permite construir consensos entre los diferentes orga-
nismos y dotar de consistencia a la visión y misión de la institución con las prioridades presidenciales.
En el caso del DSN, la misión institucional es liderar los esfuerzos para proteger al país, focalizando
sus acciones en los ataques terroristas y la protección de las fronteras, mientras que la visión define
como escenario un país protegido y que sus ciudadanos se sientan seguros.
Posteriormente se definen los objetivos estratégicos y específicos para los participantes de los grupos
de trabajo del DSN y también revisan objetivos y metas que reflejen cómo se desea que sea el DNS
en diez años. Estos objetivos y metas proporcionan los lineamientos generales para ejecutar la misión
y visión del DSN. Por su parte, los planes de acción y medidas de desempeño son impulsados por los
objetivos y metas que permitirán lograr los resultados esperados.
Para evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas fijados es necesario contar con una buena defi-
nición de los resultados que se esperan alcanzar.
Por último, como insumo central para la evaluación, se requiere la aplicación de medidas de desempe-
ño a nivel de objetivos estratégicos (evaluación de resultados) y programas (evaluación de productos)
permitiendo una evaluación general de las acciones del DSN. Esta división entre la medición de resul-
tados y productos contribuye a la evaluación del desempeño de los programas implementados para
alcanzar objetivos estratégicos formulados.
La estructura del Plan Estratégico de la DSN se puede diagramar de la siguiente manera:
Gráfico 52: Estructura del Plan Estratégico de la DSN USA.
Fuente: Elaboración propia en base a Departamento Nacional de Seguridad de EUA.

El plan estratégico se enmarca en un ciclo anual de planeamiento, programación, presupuestación y eje-

cución que permite articular las prioridades y la asignación de los recursos necesarios para su ejecución.
Finalmente, en cuanto al Ciclo de Planificación, este se puede en los siguientes momentos:
› Explicativo: Evaluación de Amenazas a la Seguridad Nacional.
› Estratégico: Estrategia Nacional para la Seguridad Nacional; Estrategia Nacional para Combatir
el Terrorismo; Estrategias Nacionales Específicas.
› Programación: Guía Integrada de la Planificación; Plan de asignación de recursos.
› Presupuesto: Decisión de asignación de recursos; Programa de Seguridad Nacional.
› Seguimiento y Evaluación: Evaluación del plan y presupuesto; Reporte de desempeño; Desempeño
y reporte financiero.
Gráfico 53: Ciclo de la Planificación USA.
Fuente: Elaboración propia en base a Departamento Nacional de Seguridad de EUA

VII.1.c. Análisis Estrategia Nacional de Seguridad del Reino Unido.
En 1998, la administración sistemática orientada a resultados y transparencia de los recursos públicos,

fue introducida en el marco de las reformas del marco fiscal y presupuestario impulsadas por el nuevo
gobierno laborista. Como parte de estas reformas se desarrollaron un conjunto de instrumentos de
gestión que permitirían orientar la administración gubernamental hacia la obtención de resultados:
1. Se adoptó un Marco Fiscal de Mediano Plazo (3 años) que permite proyectar la asignación de los
recursos hacia los objetivos definidos en el plan estratégico.
2. Se implementó el Acuerdo de Servicio Público (ASP): a partir de la planificación los funcionarios
del gobierno se comprometen con los ciudadanos a la obtención de resultados previamente definidos.
Los objetivos y los compromisos de gestión del ASP son acordados entre el responsable de hacienda
y los integrantes de los ministerios que realizan la planificación y administran los fondos públicos.
3. Se desarrollaron las Evaluaciones Comprehensivas del Gasto (ECG), que consisten en un proceso
de revisión del gasto coordinado por el Ministerio de Hacienda y los restantes ministerios para iden-
tificar mejoras posibles en la asignación de los recursos públicos. Para ello, se realizan análisis de las
erogaciones y se introdujeron nuevas estructuras para el seguimiento y evaluación del gasto público.
Estos instrumentos de administración estatal, que se apoyan en la planificación y en el presupuesto,
fueron gradualmente implementados y luego de diez años de iniciadas estas reformas, se constató que
finalmente el gobierno había logrado que la totalidad de los objetivos de desempeño de los PSA se
centrarán en los resultados.
Esto permitió centrar la gestión en la obtención de resultados, antes que en la producción de bienes y servi-
cios. Para ello fue necesario desarrollar debidamente los sistemas de recolección de información, de moni-
toreo y evaluación que permitieran tomar decisiones estratégicas en materia de asignación de los recursos.
Es importante destacar que, en el sistema de gestión y administración de los recursos públicos, la plani-
ficación y la presupuestación se encuentran altamente integrados, pero predomina el aspecto presupues-
tario por sobre la planificación. Según el presupuesto desarrollado por el Ministro de Hacienda se da la
planificación, la cual está restringida por los techos fiscales anuales fijados por la mencionada autoridad.
En materia de seguridad, son principalmente dos las agencias de gobierno que se destacan por sus
atribuciones en esta área de gobierno: la Secretaría de Seguridad Nacional, provee coordinación en
temas de seguridad e inteligencia de importancia estratégica de forma transversal a todo el gobierno; y
la Organización de Inteligencia Conjunta produce valoraciones independientes y basadas en múltiples
fuentes sobre temas de importancia para la seguridad nacional y la política exterior. Estos organismos
proveen recomendaciones sobre seguridad al Primer Ministro y otros ministros del Gabinete.
En términos de planificación de seguridad, el primer plan sectorial fue denominado “Estrategia
Nacional de Seguridad del Reino Unido. Seguridad en un mundo interdependiente” y presentado por el
Primer Ministro ante el Parlamento, en el año 2008.
Tal como se enuncia en la introducción del documento, en las últimas décadas se observa un cambio

de paradigma en la concepción de la seguridad nacional, pasando de la perspectiva tradicional que

hacía foco en el Estado, sus intereses y la defensa de los mismos ante posibles amenazas extranjeras, a
un nuevo concepto de seguridad que incorpora las amenazas a ciudadanos británicos y a su forma de
vida como cuestión central.
Así, temas como el crimen transnacional, pandemias o inundaciones son abordados por el plan en tan-
to riesgos que pueden afectar un gran número de personas. Esta experiencia se constituye en el primer
intento por volcar en una sola estrategia transversal los objetivos y planes de todos los departamentos,
agencias y fuerzas gubernamentales involucrados en proteger la seguridad nacional. La publicación de
esta Estrategia culminó un proceso de reformas en términos de seguridad iniciado en 2001.
En cuanto al plan estratégico de seguridad, es posible leerlo a partir de los elementos de la planifica-
ción estratégica:
propósito fundamental): Proveer financiamiento y apoyo a los servicios locales de emergencias,
incluyendo la policía, y los servicios de ambulancias y bomberos, a la par de establecer estándares a
nivel nacional que aseguren la efectividad y consistencia de dichos servicios.
organización): Reino Unido protegido (al igual que sus intereses), permitiendo a sus ciudadanos
llevar adelante sus vidas cotidianas libremente y con confianza, en un mundo más seguro, estable,
justo y próspero.
la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí): Atacar
el crimen organizado transnacional.
■ Dar a las fuerzas de seguridad los poderes y el respaldo que necesitan para hacer del Reino Unido
un ambiente crecientemente hostil para el crimen organizado;
■ Incrementar la recuperación de activos del crimen organizado;
■ Apuntalar la identificación del crimen transnacional organizado en nuestras fronteras;
■ Compartir información de forma creciente en ámbitos como la Unión Europea, la ONU, el G8
para identificar y perseguir al crimen transaccional organizado.
• Indicadores de desempeño: No publicados.
La misión institucional se encuentra definida como el apoyo financiero y de gestión sobre las uni-
dades ejecutoras de la seguridad. Es decir, las unidades responsables por la seguridad, la Secretaría
de Seguridad Nacional y la Organización de Inteligencia Conjunta, cumplen la misión de unidades
de coordinación y gestión estratégicas de la seguridad, dotando a todas las agencias ejecutoras de la
seguridad, como la policía y bomberos, los medios y el direccionamiento necesarios que deben seguir.

La visión define un escenario de ciudadanos protegidos, pero también velando por la prosperidad
y la justicia. Los valores promovidos dentro de la planificación están enmarcados con el Estado de
Derecho y el respeto por los derechos humanos.
En consonancia con la misión, la visión y los valores fundamentales descriptos en el plan, se conci-
ben objetivos estratégicos para el mismo, a modo de lineamientos generales para la acción. El plan
estratégico cuenta con once objetivos estratégicos, fundamentalmente dirigidos a la lucha contra el
terrorismo y el delito organizado transnacional.
Al igual que en el caso de Estados Unidos, los esfuerzos del Reino Unido se concentran en torno
al terrorismo y al delito transnacional principalmente por un contexto internacional vinculado a las
necesidades de protección de los ataques que a su vez requieren una fuerte articulación con los orga-
nismos de defensa, imponiendo de esta manera la necesidad de concentrar los esfuerzos en este tipo
de fenómenos.
A su vez, cada uno de estos objetivos estratégicos se basa en estrategias o planes de acción para su
cumplimiento. Así, por ejemplo, el objetivo estratégico de atacar el crimen organizado transnacional
se compone de estrategias orientadas al fortalecimiento de las fuerzas de seguridad y la identificación
de los principales actores del crimen transnacional en las fronteras, buscando también el apoyo en los
organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas y la Unión Europea.
VII.2. La planificación estratégica de seguridad en países latinoamericanos.
En América Latina los sistemas de planificación acompañaron las estrategias de desarrollo adoptadas
por los países en la década del ‘50 y ‘60, donde el Estado desempeñaba un importante papel para pro-
mover el desarrollo y el crecimiento de la economía. Sin embargo, los mismos han migrado de “planes
quinquenales” a un esquema moderno y flexible que incorpora elementos de coordinación, prospección
y evaluación (Martin, 2005).
Los organismos responsables y los procesos que involucra la planificación estratégica presentan rasgos
propios en cada país, los que se van a estudiar aquí serán Colombia, Chile y Brasil.

VII.2.a. Análisis Política integral de seguridad y defensa de Colombia.
Los primeros antecedentes de planificación se corresponden a los años ’50. El organismo responsable
es el Departamento Nacional de Planeación, que elabora el Plan Nacional de Desarrollo y participa en
la formulación del marco de gasto de mediano plazo. A través del Decreto 627/1974, dota al Consejo
Nacional de Política Económica y Social como principal asesor del gobierno en aquellos aspectos que
se relacionan con el desarrollo económico y social del país.
Lo singular de Colombia reside en que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se realiza a través del Plan
Nacional de Inversiones, que reviste un carácter estratégico en la asignación de los recursos. Es decir, la inver-

sión es el principal instrumento para llevar adelante el desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo. En este
sentido, los planes estratégicos se asocian al gasto de capital cuya potestad está a cargo del Departamento
Nacional de Planeación y el gasto corriente se encuentra a cargo del Ministerio de Hacienda.
En el PND se establecen los objetivos y metas generales y específicas de la entidad, en el mediano (4
años) y corto plazo (un año). También se fijan los objetivos, estrategias y metas de inversión.
La arquitectura institucional comprende dos importantes instancias con un fuerte contenido políti-
co-técnico para la fijación de prioridades: El Consejo Nacional de Política Fiscal (CONFIS) presidido
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, donde se determina el sendero de gasto, es decir, se
“marca la cancha” sobre las erogaciones disponibles; y el Consejo Nacional de Política Económica y
Social (CONPES), máxima autoridad nacional de planeación y unidad asesora del gobierno en los
aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país a través de la coordinación y orien-
tación de los organismos responsables de la dirección económica y social en el gobierno.
El CONPES es presidido por autoridades principalmente políticas y cuenta con la asistencia de técni-
cos para la toma de decisiones estratégicas. En otras palabras, es un organismo de alta gerencia política
donde se acuerdan los ejes rectores de las políticas públicas.
Estas dos instancias actúan como coordinadoras de la planificación estratégica. Así, mientras el CONFIS
delinea las restricciones de recursos, el CONPES es la instancia - principalmente política - donde se toman
las decisiones estratégicas contando con el marco provisto por el CONFIS en materia presupuestaria.
Otro aspecto relevante es la existencia de unidades subnacionales que adoptan los lineamientos nacio-
nales en materia organizacional. La existencia de “áreas espejo” que comparten el mismo esquema de
planificación y herramientas de administración para la gestión de las políticas públicas multinivel, son
centrales para coordinar acciones con cada nivel de gobierno.
Con respecto a la política de seguridad, en el marco de la asunción del Presidente Juan Manuel Santos en
el año 2010, se delineó un nuevo plan nacional de seguridad: la Política Integral de Seguridad y Defensa
para la Prosperidad 2010-2014 (PISDP), continuadora de las Políticas de Seguridad Democrática
(2002-2006) y de Consolidación de la Seguridad Democrática (2006-2010), ambas vigentes durante los
dos mandatos consecutivos del Presidente Álvaro Uribe. El documento de la PISDP es introducido en
el marco de un diagnóstico de la situación de la seguridad en Colombia al momento de su publicación.
Allí se detallan los principales logros, amenazas y retos internos que presenta el sector.
Las acciones llevadas a cabo en el marco del PISDP postulan principios rectores que guían la conducta.
Las mismas son definidas por: el buen gobierno; la sostenibilidad; la legitimidad; y la corresponsabilidad.
Al igual que el resto de los planes sectoriales colombianos, la PISDP se enmarca en el Plan Nacional
de Desarrollo vigente, en ese caso, el plan Prosperidad para Todos 2010-2014. En materia de seguri-
dad, el organismo rector del sistema lo constituye el Ministerio de Defensa Nacional. El mismo, tiene
la atribución de diseñar los planes nacionales de seguridad. En este sentido, el plan de seguridad se
encuentra vinculado explícitamente al Plan Nacional de Desarrollo, donde el objetivo nacional para el
sector de seguridad deviene en la visión del plan de seguridad.

A diferencia de otros países latinoamericanos, Colombia no tiene diferenciadas, en distintos organis-
mos, las competencias vinculadas a la seguridad interior y a la defensa nacional.
Respecto de los elementos de la planificación estratégica la PISDP puede desglosarse de la siguiente
manera:
propósito fundamental): Contribuir a la gobernabilidad democrática, la prosperidad colectiva y la
erradicación de la violencia, mediante el ejercicio de la seguridad y la defensa, la aplicación adecua-
da y focalizada de la fuerza y el desarrollo de capacidades mínimas disuasivas
organización): Alcanzar condiciones de seguridad óptimas para garantizar la prosperidad democrá-
tica y el progreso nacional.
la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí): llevar a
un mínimo histórico la producción nacional de narcóticos. (Objetivo estratégico 1).
■ Erradicar los cultivos ilícitos.
■ Fortalecer las capacidades de interdicción.
■ Desarticular las bandas criminales.
■ Hectáreas de cultivo de coca erradicadas manualmente.
■ Hectáreas de cultivo de coca asperjadas.
■ Toneladas de cocaína incautada.
■ Toneladas de cocaína interrumpida.
En el caso de Colombia resulta claro que la seguridad y defensa constituyen un pilar para lograr la
gobernabilidad del país, donde las fuerzas de seguridad tienen un rol protagónico para contribuir al
fortalecimiento de las instituciones democráticas a través del ejercicio focalizado de la fuerza sobre
aquellos grupos que amenazan el gobierno.
Las estrategias se encuentran centradas en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado,
utilizando como ejes rectores las fuerzas de seguridad y defensa, así como también la cooperación
internacional.
Finalmente, en cuanto al Ciclo de Planificación, este se puede en los siguientes momentos:
› Explicativo: Apreciación Político Estratégica Nacional, es decir la identificación de amenaza inter-
nas, externas o mixtas; actuales o potenciales.

› Estratégico: Direccionamiento estratégico; es decir la priorización de forma coordinada al interior

del sector (en concordancia con los objetivos nacionales) de las amenazas que ameritan el mayor
esfuerzo para mantener la seguridad y la soberanía.
› Programación: Arquitectura de capacidades, es decir la definición de las formas como la Fuerza
Pública debe enfrentar los retos que han surgido en la fase anterior.
› Presupuesto: Sostenibilidad de las capacidades, es decir la revisión financiera del ciclo de vida de las
capacidades como la generación inicial de la capacidad, el sostenimiento de la misma y su eventual
salida del servicio.
› Seguimiento y Evaluación: Lineamientos de Seguimiento y Evaluación como la publicación
semestral de informes de seguimiento de los logros y avances de la PISDP en base a indicadores de
resultados por parte de la Dirección de Planeación y Presupuesto del Sector Defensa.

VII.2.b. Análisis Plan Chile Seguro.
Chile se constituye como un caso particular ya que no cuenta con un plan de desarrollo nacional de
mediano plazo, pero cuenta con planificaciones sectoriales con fuertes mecanismos de seguimiento y
evaluación de programas.
En la etapa de formulación presupuestaria anual interviene el Ministerio de Desarrollo Social (ex,
Ministerio de Planificación y Cooperación, MIDEPLAN) que propone las metas de inversión regio-
nal y sectorial necesarias para el presupuesto. Asimismo, el Ministerio coordina con la Dirección de
Presupuesto (DIPRES) los proyectos de presupuestos anuales de los ministerios, intendencias, insti-
tuciones descentralizadas y empresas del Estado.
Aunque no existe un plan de mediano plazo, hay un marco fiscal que incluye el proyecto de Ley de
presupuesto para un horizonte de cuatro años que es revisado cada dos trimestres. De esta forma, la
DIPRES conserva fuertes potestades para la formulación, seguimiento y evaluación de los programas
implementados con un carácter transversal a la gestión.
La dependencia con atribuciones en temas de seguridad pública es el Ministerio del Interior y
Seguridad Pública, creado en 2011.
Si bien Chile no presenta, en términos comparativos con países de la región, grandes problemas
vinculados con grupos extremos o ligados al narcotráfico (no existen grupos armados que desafíen
la autoridad estatal y el narcotráfico está lejos de representar una amenaza tan fuerte como en países
como Colombia y México), no obstante se resaltan las altas tasas de victimización existentes en el país,
relacionadas con delitos contra la propiedad.
En el contexto de la asunción de Sebastián Piñera en la Presidencia de la Nación a la cabeza de una
coalición de centroderecha (luego de dos décadas consecutivas de gobierno de la Concertación, coa-
lición de centroizquierda), se desarrolla el Plan Chile Seguro 2010-2014. Adicionalmente, se han

desarrollado otros planes relacionados, como la Política Nacional de Víctimas de Delito y la Estrategia
Nacional de Drogas y Alcohol 2011-2014.
Respecto de los elementos de la planificación estratégica del Plan Chile Seguro pueden identificarse:
propósito fundamental): Ser el colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en
asuntos relativos al orden público y la seguridad pública interior, para cuyos efectos concentrará
la decisión política en estas materias, y coordinará, evaluará y controlará la ejecución de planes y
programas que desarrollen los demás ministerios y servicios públicos en materia de prevención y
control de la delincuencia, rehabilitación de infractores de ley y su reinserción social, e n la forma
que establezca la ley y dentro del marco de la política nacional de seguridad pública interior.
organización): No publicada.
la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí): pre-
venir (Reducir los factores de riesgo que causan comportamiento delictivo y promover los factores
que protegen contra el involucramiento en actividades antisociales o delictivas, antes de que éstas
se manifiesten) (Objetivo estratégico 1).
■ Programa Vida Sana.
■ Estrategia de prevención de alcohol y drogas.
■ Programa de prevención de la violencia intrafamiliar.
■ Prevalencia de consumo de alcohol y drogas en el último mes.
■ Porcentaje de detenidos bajo la influencia del alcohol.
En materia de seguridad Chile focaliza los esfuerzos sobre un sistema preventivo, el sistema penal y
penitenciario, estableciendo objetivos concretos sobre cada uno de los anteriores elementos. En este
sentido, en el escenario preventivo se reconoce la acción de factores sociales de riesgo y circunstancias
facilitadoras que propician la ocurrencia de hechos delictivos. Ello se materializa en las estrategias
adoptadas como la prevención del alcohol y las drogas para reducir la exposición de los grupos expues-
tos a los factores de riesgo.
En el caso del sistema penal, se promueven acciones destinadas a la disuasión, el control vía detención
de los delincuentes y el enjuiciamiento por parte de la justicia como estrategias que retroalimentan las
acciones preventivas. Por último, se destaca la sanción al delincuente, pero contemplando la rehabili-
tación como mecanismo de reinserción.

VII.2.c. Análisis Programa Nacional de Seguridad Pública y Ciudadanía de Brasil.
Brasil cuenta con una importante experiencia en planificación estratégica que se remonta a la déca-
da de 1950 (“Plan de Metas” de 1956). Desde 1998 cuenta con un plan de desarrollo de largo plazo
(“Proyecto Brasil 2020”) que plantea una visión y escenarios posibles.
El “Ministerio de Desarrollo y Planificación Económica” desarrolla planes estratégicos de índole econó-
mico y social, a la vez que tiene un rol importante en la coordinación entre los distintos entes estatales
y el control.
Actualmente, Brasil cuenta con un Plan Plurianual elaborado por el Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestión que es sancionado por el congreso cada cuatro años y comprende desde el
segundo año del período presidencial hasta el primero del siguiente.
En el plan se detallan los lineamientos centrales del poder ejecutivo, objetivos de los ministerios,
metas, indicadores de eficacia y costos públicos estimados de los productos públicos.
Una vez definido el PPA y aprobado por el Congreso Nacional, las directrices presupuestarias y los
techos de gasto, los ministerios presentan sus propuestas al Ministerio de Planificación y este analiza
en base a los elementos previos su correspondencia para luego enviarlo al Congreso Nacional.
En materia de seguridad ciudadana, la primera experiencia de planificación estratégica fue el “Plan
Nacional de Seguridad Pública” en el año 2000. Este plan contiene 15 compromisos y 124 acciones con-
cretas. Algunos indican que se formuló como reacción a un episodio de toma de rehenes (Cano, 2006)
evidenciando que no formaba parte de un proceso institucionalizado de planificación de políticas de
seguridad ciudadana, que se fue consolidando a partir de entonces.
Luego, en 2007, se creó el Programa Nacional de Seguridad Pública con los Ciudadanos (PRONASCI)
que articula políticas de seguridad con acciones sociales; prioriza la prevención y busca suprimir las
causas que generan violencia, sin renunciar a las estrategias de seguridad y orden público que ya se
desarrollaban. Desde el año 2011 todos los principios y directrices introducidos por el PRONASCI
pasaron a ser orientadores de toda la política nacional conducida por el gobierno federal.
El Programa se elaboró a través de más de 30 reuniones con diferentes sectores de la sociedad civil.
Posteriormente, la Conferencia Nacional de Seguridad Pública (2009), que define las políticas nacio-
nales del área, tuvo un grado de participación muy amplio (225.000 participantes directos, incluyen-
do 126 conferencias municipales y 27 conferencias estaduales). El Consejo Nacional de Seguridad
Pública (CONASP) (creado en el año 1997 como un órgano consultivo presidido por el ministro de
Justicia) fue convertido en el año 2009 en un órgano deliberativo tripartito (sociedad civil, trabajadores
de la seguridad y gobierno) con elecciones internas y poder de autoconvocatoria.
El PRONASCI constituye un marco de planificación de alcance nacional que incorpora los niveles
estaduales (provinciales) y municipales de gobierno para la coordinación de acciones. Por ejemplo, la
estrategia “Territorios da Paz”, uno de los ejes del PRONASCI, implica la conformación de los llama-
dos Gabinetes de Gestión Integrada Municipales, órganos colegiados de gestión estadual y municipal
compuestos por policía, justicia y ministerio público. Este es un ejemplo de estrategia multiagencial

ya que consiste en la recuperación de territorios en favelas a través de acciones de policía, desarrollo
social e infraestructura, con participación de 11 ministerios y secretarías de Estado (nacionales) y los
respectivos representantes estaduales y municipales.
La atención del programa PRONASCI está centrada en los jóvenes de 15 a 24 años de edad en situación
de conflicto con la ley y vulnerabilidad social. Adicionalmente, el programa se encuentra dirigido al proceso
de resocialización de los ex-convictos y a los ex-miembros de fuerzas de seguridad susceptibles de involu-
crarse en el crimen organizado por su conocimiento estratégico del delito y su manejo de armas de fuego.
Su ejecución gira en torno a dos líneas de acción: por un lado, la movilización y visibilidad policial;
por otro lado, la articulación entre la sociedad civil y las diferentes fuerzas de seguridad-policía civil y
militar, cuerpo de bomberos, guardia municipal y la Secretaría de Seguridad Pública-. La institución
responsable de evaluación y acompañamiento técnico es la Fundación Getúlio Vargas que, adicional-
mente, confecciona los indicadores de desempeño.
En cuanto a la metodología de planeamiento, merecen ser destacados los aspectos de priorización y
de evaluación:
› Priorización: el PRONASCI focaliza sus acciones en los 12 estados con peores índices de
homicidios.
› Evaluación: el PRONASCI incluye una instancia de monitoreo de resultados por indicadores. El
indicador principal es la variación de la tasa de homicidios.
En lo que respecta a los elementos de la planificación estratégica del PRONASCI, se puede iden-
tificar lo siguiente:
propósito fundamental): Prevención, control y represión de la criminalidad.
organización):
■ Valorización de las Fuerzas de Seguridad.
■ Reestructuración del sistema penitenciario.
■ Inclusión de la comunidad en la prevención de la violencia.
■ Lucha contra la corrupción policial.
› Objetivos Estratégicos (¿Dónde queremos ir, qué resultados queremos lograr? Logros que espe-
ra la Entidad para cumplir con su misión. Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí):
Prevenir el delito integrando jóvenes en situación de riesgo (Objetivo estratégico 1).
■ Promover actividades recreativas, de educación y salud.
■ Integrar jóvenes en situación de riesgo.

■ Grado de incremento de jóvenes resocializados.
■ Grado de incremento de jóvenes con acceso a actividades de reinserción.
VII.3. La planificación estratégica de Seguridad en la República Argentina y C.A.B.A.

VII.3.a. La planificación de seguridad en la República Argentina.
> VII.3.a.i. Aspectos Institucionales.

En el año 2010, El Ministerio de Seguridad de la Nación fue creado por el Poder Ejecutivo Nacional
mediante decreto.
Un año más tarde, el Decreto N°723/2011 aprobó la estructura organizativa de la Secretaría de
Planeamiento. Dentro de este Secretaría, el planeamiento estratégico era ejercido por la Subsecretaría
de Planeamiento Estratégico de la Seguridad, que a su vez estaba conformada por dos Direcciones:
Dirección Nacional de Planes y Programas, y Dirección Nacional de Evaluación de Proyectos. La
diferencia básica entre ambas era que la primera se encargaba de formular el planeamiento estratégico
mientras que la segunda se encargaba de los aspectos técnico-financieros de las inversiones necesarias.
La Dirección Nacional de Planes y Programas ejecutaba todo el sistema de planeamiento y progra-
mación, coordinando la elaboración de los documentos y el sistema de inversiones, y evaluando las
propuestas de transformación orgánica de las Fuerzas de Seguridad.
Su misión era formular el planeamiento estratégico de la jurisdicción conforme los lineamientos ema-
nados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depende, velando por la consistencia de los requeri-
mientos operativos de los organismos que la integran; y sus funciones se concentraban en intervenir en
la administración del Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuestación (S3P), efectuando
la centralización, coordinación y control de los requerimientos vinculados al área y al planeamiento
estratégico, coordinar la elaboración de los documentos del ciclo de planeamiento de la seguridad
interior, proponer el establecimiento de programas plurianuales que den cuenta de las capacidades
previstas por el planeamiento estratégico, evaluar las propuestas de transformación orgánico-funcional
de las Fuerzas de Seguridad y coordinar el sistema de gestión de inversiones de la seguridad.
Por su parte, la Dirección Nacional de Evaluación de Proyectos, evaluaba los proyectos de inversión
de la jurisdicción e intervenía en la modificación y ajuste de los recursos presupuestarios asignados.
Su misión era evaluar los aspectos técnico-económicos de los proyectos de inversión de los organismos
de la jurisdicción, conforme los lineamientos emanados de la Secretaría y Subsecretaría de las que depen-

de, velando por su consistencia técnica y adecuación a las capacidades determinadas por el planeamiento
estratégico sectorial; y sus funciones se concentraban en evaluar los proyectos de inversión de la jurisdic-
ción, garantizando la aplicación de los lineamientos impuestos por la autoridad de aplicación del Sistema
Nacional de Inversión Pública, proponer la aprobación del Plan Plurianual de Inversiones de Seguridad
tendiente a alcanzar las capacidades determinadas por el planeamiento estratégico e intervenir en la
modificación, ajuste y distribución de los recursos presupuestarios asignados a los proyectos de inversión,
de conformidad con las prioridades determinadas por el Secretario de Planeamiento.
El Decreto N°723/2011 también preveía que el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la
Seguridad dependiese de la Secretaría de Planeamiento.
Gráfico 54: Organigrama de la Secretaría de Planeamiento, según el Decreto N° 723/2011.
Fuente: Elaboración propia en base a Decreto N° 723/2011.

La misión de este instituto se basaba en entender en los estudios de alto nivel en materia de seguridad
interior, integrando a los expertos en la materia, vinculando a las universidades y centros de estudios
provinciales y nacionales; y sus funciones se concentraban en realizar y publicar periódicamente estu-
dios sobre distintos aspectos de la problemática de la seguridad interior, organizar cursos de postgrado
y de perfeccionamiento en la materia, vincular a las universidades, centros de estudio y expertos en
la materia sumando sus aportes para la realización de los trabajos que elabore el Instituto, realizar
seminarios, simposios y eventos académicos vinculados con la temática de la seguridad interior y rela-
cionarse con instituciones análogas provinciales, regionales e internacionales.
El 7 de marzo de 2012 se realizó la primera modificación en la estructura organizativa del Ministerio
de Seguridad a través del Decreto N°328/2012: El INEES pasó a la órbita de la Secretaría de
Coordinación, Planeamiento y Formación, particularmente a la Subsecretaría de Planeamiento y
Formación (si bien la misión y las funciones del Instituto no se volvieron a describir en el mencio-
nado decreto, se nombró a la Dirección Nacional de Planeamiento como la encargada de asesorar al
Subsecretario en lo relacionado a la actividad del Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la
Seguridad); y el planeamiento estratégico se concentró en la Subsecretaría de Logística, perteneciente
a la Secretaría de Seguridad (aunque se mantuvieron las funciones de administrar el sistema de pla-
neamiento y formular la política presupuestaria, se agregaron también nuevas funciones).

A partir de este decreto, entonces, las funciones de la Subsecretaría de Logística fueron las siguientes:
• Asistir al Secretario de Seguridad en la formulación de la logística del sistema de seguridad, coor-
dinando la actuación de los componentes del mismo.
• Administrar el sistema de planeamiento y relevar los requerimientos del plan estratégico del área.
• Formular la política presupuestaria de las fuerzas policiales y de seguridad, entendiendo en la coor-
dinación y seguimiento de su ejecución.
• Establecer las necesidades de equipamiento e innovación tecnológica de las fuerzas policiales y de
seguridad, cuantificando y calificando los recursos requeridos.
• Incorporar en forma dinámica la innovación necesaria, acorde a estándares avanzados en Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones (TICs).
• Promover la transformación de las fuerzas policiales y de seguridad en base al análisis comparado
de modelos internacionales de avanzada.
• Propender a la estandarización de recursos implementando normas de calidad.
Esta Subsecretaría contaba con tres Direcciones, que se repartían las siguientes funciones:
■ Dirección Nacional de Tecnología y Equipamiento:
› Misión: Formular los requerimientos de equipamiento y de tecnología de las fuerzas policiales
y de seguridad cuantificando y calificando los recursos requeridos. Proponer la incorporación
de la innovación necesaria de acuerdo a estándares avanzados en tecnologías de la información
y las comunicaciones (TICs).
› Funciones: (1) Elaborar los requerimientos de equipamiento necesario para las fuerzas poli-
ciales y de seguridad cuantificando y calificando los recursos requeridos; (2) Informar respecto
de las necesidades tecnológicas de las fuerzas policiales y de seguridad cuantificando y califi-
cando los recursos requeridos; (3) Realizar los estudios necesarios y sugerir la incorporación de
innovación necesaria, de acuerdo a estándares avanzados en tecnologías de la información y las
comunicaciones (TICs).
■ Dirección Nacional de Logística:
› Misión: Coordinar los planes logísticos de las fuerzas policiales y de seguridad, conforme los
lineamientos emanados de la Secretaría y de la Subsecretaría de las que depende, así como efec-
tuar la supervisión de su ejecución.
› Funciones: (1) Evaluar y supervisar la ejecución de los planes logísticos de las fuerzas policiales
y de seguridad, promoviendo su racionalización, integración y adecuación a las capacidades
determinadas como necesarias por el planeamiento estratégico; (2) Desarrollar e implementar
políticas logísticas conjuntas en materia de abastecimiento, almacenamiento, transporte, man-
tenimiento y disposición final de medios materiales de las fuerzas policiales y de seguridad; (3)

Promover la integración de los sistemas de mantenimiento de los medios materiales de las fuer-
zas policiales y de seguridad en base a criterios de eficiencia e interoperabilidad; (4) Promover
la normalización de los medios materiales y servicios de las fuerzas policiales y de seguridad
priorizando su unificación e interoperabilidad.
■ Dirección General de Presupuesto:
› Misión: Consolidar la formulación del presupuesto de la Jurisdicción, en el cumplimiento de las
políticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autoridades competen-
tes; y efectuar el seguimiento y evaluación de su ejecución.
› Funciones: (1) Consolidar la formulación de la política presupuestaria de la Jurisdicción y efectuar
la coordinación y el seguimiento de su ejecución; (2) Consolidar los requerimientos presupues-
tarios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad, procurando un aprovechamiento sinérgico de los
recursos de la jurisdicción; (3) Articular el proceso de formulación del anteproyecto de presupues-
to de la jurisdicción, el seguimiento y evaluación de su ejecución; (4) Intervenir en la distribución
de los recursos presupuestarios asignados, de conformidad con las prioridades emergentes del
planeamiento conjunto de las Fuerzas Policiales y de Seguridad; (5) Analizar los presupuestos
preliminares de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y demás organismos de la jurisdicción; (6)
Efectuar la compatibilización de los presupuestos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad y demás
organismos de la jurisdicción, evaluando las incidencias presupuestarias derivadas de las etapas de
planificación y programación de los objetivos y actividades de cada una de las áreas.
Con la sanción del Decreto N° 1742/2012, el día 25 de septiembre, se reorganiza nuevamente la
estructura de toda la jurisdicción. Este decreto es importante debido a que da al INEES rango de
Dirección, dentro de la Dirección Nacional de Planeamiento. Además, dentro de la Subsecretaría de
Logística se crean Direcciones Simples dentro de las Direcciones que la componen.
Gráfico 55: Organigrama de la Secretaría de Coordinación, Planeamiento y Formación, según el
Decreto N°1742/2012.
Fuente: Elaboración propia en base a Decreto N° 1742/2012

Gráfico 56: Organigrama de la Secretaría de Seguridad (área de planeamiento), según el Decreto

N° 1742/2012.
Fuente: Elaboración propia en base a Decreto N° 1742/2012.

La misión del INEES no se vuelve a describir, por lo tanto, se deduce que sigue siendo la misma que
detalla el Decreto N°723/2011. Sin embargo, las funciones varían. Por su parte, se crea la Dirección de
Planeamiento Estratégico que evalúa, supervisa, diseña e implementa planes logísticos de las fuerzas
de seguridad y policiales. También se crea la Dirección de Gestión Logística que provee, almacena,
dispone y gestiona recursos materiales de las fuerzas policiales y de seguridad.
Con este nuevo decreto, la competencia del área de planeamiento se redujo: se eliminaron funciones y
otras quedaron dentro de la Subsecretaría de Logística, pero dependiendo de otra Dirección.
Con respecto a las funciones de la Dirección del INEES, las mismas eran:
› Promover la producción de conocimiento técnico-científico, teniendo en miras el fortalecimiento
del gobierno de la seguridad y sus instituciones, y la plena vigencia de los derechos humanos.
› Entender en el desarrollo y en la publicación de investigaciones, estudios e informes sobre distin-
tos aspectos de la seguridad, en el ámbito nacional, provincial y local.
› Promover e integrar redes de colaboración con universidades, instituciones académicas y centros
de estudio en lo atinente a la formación académica de las fuerzas.
› Organizar cursos, seminarios, simposios y eventos que promuevan la capacitación, la reflexión
y el diálogo sobre la seguridad pública y ciudadana, desde diversos ámbitos, sectores y campos
profesionales.
› Brindar asesoramiento y asistencia técnica a otras áreas del MINISTERIO DE SEGURIDAD
para el fortalecimiento de la institucionalidad y de las políticas públicas del área.

En cuanto a las funciones de la Dirección de Planeamiento Estratégico (dentro de la Dirección
Nacional de Logística), las mismas eran las siguientes:
› Asistir al Director Nacional de manera conjunta con la Dirección de Gestión Logística, en la eva-
luación y supervisión de la ejecución de los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad.
› Promover la racionalización, integración y adecuación a las capacidades determinadas como
necesarias por el planeamiento estratégico.
› Asistir al Director Nacional en el diseño e implementación de planes logísticos de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad.
› Asistir al Director Nacional en la elaboración de los planes estratégicos de las Fuerzas Policiales
y de Seguridad.
Finalmente, las funciones de la Dirección de Gestión Logística (también dentro de la Dirección
Nacional de Logística), eran:
› Asistir al Director Nacional en el desarrollo e implementación de políticas logísticas conjuntas
en materia de abastecimiento, almacenamiento, transporte, mantenimiento y disposición final de
medios materiales de las Fuerzas Policiales y de Seguridad.
› Asistir al Director Nacional de manera conjunta con la Dirección de Planeamiento Estratégico,
en la evaluación de la ejecución de los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad.
› Asesorar al Director Nacional en la promoción de la integración de los sistemas de manteni-
miento de los medios materiales, conforme criterios de eficiencia e interoperabilidad.
Entre los años 2013 y 2015, el Área de Planificación pasa a formar parte de la Subsecretaría de
Formación, más exactamente de la Dirección Nacional de Planeamiento. Además, en este tiempo, se
realiza únicamente la planificación educativa; no la planificación del Ministerio en general.
En 2016, se modifican las funciones de la Dirección de Articulación Educativa de la Seguridad (den-
tro de la Dirección Nacional de Planeamiento). Las mismas son:
› Promover el desarrollo de una oferta académica de pregrado, grado y posgrado que contribuya
a la formación de recursos humanos competentes para el gobierno de la seguridad el diseño
y la gestión de sus políticas y la conducción de instituciones y de las fuerzas policiales de
seguridad.
› Asistir al Director Nacional en la promoción de la seguridad pública y ciudadana como campo
de formación e investigación científica propiciando especialmente la vinculación del ámbito aca-
démico con el de la gestión de las políticas públicas.
› Entender en el diseño y desarrollo de programas y actividades tendientes a elevar la calidad
profesional de los recursos humanos involucrados en la elaboración y gestión de políticas con
impacto sobre la seguridad pública y ciudadana en coordinación con universidades e institu-
ciones académicas.

› Asistir al Director Nacional en la articulación del campo académico con el de la gestión para el
desarrollo de políticas públicas, planes, programas y proyectos para la seguridad pública y ciuda-
dana a fin de fortalecer el gobierno político de la seguridad.
› Promover la articulación con centros de estudios en seguridad ciudadana pertenecientes al ámbi-
to académico y de la sociedad civil a los fines de reforzar la formación de los recursos humanos
abocados al gobierno de la seguridad pública y ciudadana.
› Intervenir en el diseño e implementación de convenios de colaboración y otras modalidades de
asistencia con organismos integrantes del sistema educativo nacional.
También varían las funciones de la Dirección de Articulación con el Sistema Científico Educativo
(presente en la misma Dirección Nacional):
› Impulsar programas de becas y actividades de intercambio con universidades y centros académi-
cos con miras a mejorar la formación de los investigadores docentes instructores de las fuerzas
policiales y de seguridad.
› Orientar la investigación científico-tecnológica en el campo de la seguridad, priorizando áreas
estratégicas para el desarrollo integral del sistema de seguridad interior y de las instituciones y
actores que lo componen.
› Asistir al Director Nacional en el diseño e implementación de estrategias tendientes a fortalecer
la articulación entre el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema de
Seguridad Interior y democratizar los procesos formativos del personal de las Fuerzas Policiales
y de seguridad y de producción de conocimiento en el campo de la seguridad.
› Asistir al Director Nacional en la articulación con las áreas de las Fuerzas Policiales, de Seguridad
Federales y del Ministerio de Seguridad abocadas a las tareas de policía científica, en especial en
lo atinente al desarrollo de laboratorios de investigación.
› Intervenir en el diseño implementación de convenios de colaboración y otras modalidades de
asistencia con organismos integrantes del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Finalmente, varían también las funciones de la Dirección del INEES:
› Asistir a la DN en la elaboración coordinación y ejecución del planeamiento estratégico de la
jurisdicción.
› Asistir a la DN en el diseño, implementación, monitoreo del tablero de control de la jurisdicción.
› Asistir a la DN en el diseño, formulación, gestión y monitoreo de políticas públicas, planes, pro-
gramas y proyectos estratégicos de gestión.
› Realizar estudios, investigaciones y evaluaciones de políticas públicas para la formulación del
planeamiento estratégico de la seguridad y de políticas estratégicas en materia de seguridad.
› Promover la producción de conocimiento técnico-científico teniendo en miras el fortalecimiento
de gobierno de la seguridad y sus instituciones y plena vigencia de los derechos humanos.

› Entender en el diseño y la publicación de investigaciones estudios e informes en el ámbito nacio-
nal provincial y local de carácter estratégico para el desarrollo y difusión de conocimientos en la
formulación de políticas públicas sobre distintos aspectos de la seguridad.
› Brindar apoyo, asesoramiento y asistencia técnica a otras áreas del Ministerio de Seguridad para
el fortalecimiento de la institucionalidad y de las políticas públicas del área.
› Asistir a la DN en la coordinación de las acciones relativas al planeamiento estratégico y el con-
trol de gestión con otras áreas dentro y fuera de la jurisdicción.
› Promover e integrar redes de colaboración con universidades, instituciones académicas y centros
de estudio y organizaciones de la sociedad civil en lo atinente a la formación académica de las
fuerzas policiales y de seguridad.
› Organizar cursos, seminarios, simposios y eventos que promuevan la capacitación, la reflexión y el diá-
logo sobre la seguridad pública y ciudadana desde diversos ámbitos, sectores y campos profesionales.
En 2019, se crea la Dirección Nacional de Logística y Equipamiento Federal, que tiene como res-
ponsabilidad primaria desarrollar y coordinar la formulación de la logística del sistema de seguridad,
planear, relevar y definir los requerimientos estratégicos del Plan de Logística y propender a la estan-
darización de los recursos para el Ministerio de Seguridad y las Fuerzas Policiales y de Seguridad
Federales, como así también el monitoreo de su ejecución.
Las funciones de esta Dirección Nacional son:
› Administrar el Sistema de Planeamiento y relevar los requerimientos del Plan Estratégico de la
Jurisdicción.
› Establecer las necesidades de equipamiento e innovación tecnológica de las Fuerzas Policiales y
de Seguridad, cuantificando y calificando los recursos requeridos, promoviendo la normalización
de los medios materiales y servicios de las Fuerzas Policiales y de Seguridad priorizando su uni-
ficación e interoperabilidad.
› Promover la transformación logística de las Fuerzas Policiales y de Seguridad en base al análisis
comparado de otros modelos internacionales.
› Evaluar y supervisar la ejecución de los planes logísticos de las Fuerzas Policiales y de Seguridad,
promoviendo su racionalización, estandarización, integración y adecuación a las capacidades
determinadas como necesarias por el planeamiento estratégico.
› Desarrollar e implementar políticas logísticas conjuntas en materia de abastecimiento, almace-
namiento, transporte, mantenimiento y disposición final de medios materiales de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad.
› Promover la integración de los sistemas de mantenimiento de los medios materiales de las Fuerzas
Policiales y de Seguridad en base a criterios de eficiencia e interoperabilidad.
› Colaborar en el relevamiento del equipamiento y consolidación de los requerimientos de las
Fuerzas Policiales y de Seguridad y las áreas competentes del Ministerio.

Implementar un Sistema de Control De Activos, en el marco de las Fuerzas Policiales y de

Seguridad Federales y el Ministerio de Seguridad, para prevenir la falta de stock y mantener
actualizado el estado de los medios.
> VII.3.a.ii. La planificación de la Seguridad en Argentina: El Modelo Argentino de Seguridad

Democrática.
En cuanto a la planificación de la seguridad, para los años 2011 y 2012 se publicó el “Modelo Argentino
de Seguridad Democrática”. Si bien ni su misión ni su visión se encontraban publicadas, se pueden
detectar otros elementos de su planificación:
› Lineamientos Generales: 1. Consolidación del Gobierno Político de la Seguridad 2.
Profesionalización del Personal 3. Promoción de la Participación Comunitaria y Prevención Social
4. Mayor Esfuerzo Operacional de Seguridad 5. Modernización Tecnológica 6. Articulación
del Sistema de Seguridad Ciudadana 7. Fortalecimiento de la Inteligencia Criminal 8. Acción
Integral contra el Crimen Organizado 9. Perspectiva Transversal de DDHH y Equidad de
Género 10. Bienestar del Personal de Seguridad.
› Objetivos Estratégicos e indicadores de efecto con metas plurianuales: Políticas de Prevención
Social; Políticas de Participación (del Lineamiento General 3).
› Objetivos Operativos vinculados a lineamientos, con indicadores de producto y metas plurianuales
medibles: Promoción de redes de sociabilidad para evitar la recriminalización y fomentar la preven-
ción de la violencia; Sensibilización social (del Lineamiento General 3 – Objetivo Estratégico 1).
Así, en el Modelo Argentino de Seguridad Democrática del año 2011/12, se puede observar un esque-
ma de planificación con los siguientes niveles:
Gráfico 57: Planificación 2011-2012 Modelo Argentino de Seguridad Democrática.
Fuente: Elaboración propia en base a El Modelo Argentino de Seguridad Democrática 2011-2012.

A continuación, se presentan los 10 lineamientos del Modelo correspondientes al segundo nivel de la
estructura de planificación:
LINEAMIENTO 1: CONSOLIDACIÓN DEL GOBIERNO POLÍTICO DE LA SEGURIDAD.

■ Control Gubernamental de las FFPPYSS:
› Control de despliegue y desempeño.
› Control de instancias de formación, comunicación y vinculación internacional.
■ Régimen de Personal de las FFPPYSS:
› Sistematización y supervisión de la información de personal de las FFPPySS.
› Modernización del mecanismo de designaciones.
› Modernización del mecanismo de ascensos.
› Control de convocatorias de personal retirado.
■ Planeamiento Estratégico de Seguridad:
› Diagnóstico y rediseño de prácticas de planificación en seguridad.
› Reestructuración orgánica de las FFPPySS.
■ Administración de Recursos de las FFPPYSS:
› Impulso a la transparencia presupuestaria.
› Eficiencia logística integral.
› Planificación y evaluación de proyectos de inversión.
■ Sistematización de Estadística Criminal:
› Sistemas de información criminal objetiva.
› Victimización y medición de la percepción de la seguridad.
LINEAMIENTO 2: PROFESIONALIZACIÓN DEL PERSONAL. Actualización Doctrinaria y

Orgánica de la Formación.
› Reforma de contenidos de formación.
› Incorporación de capacitación específica.
› Fortalecimiento orgánico del sistema de formación.

LINEAMIENTO 3: PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y

PREVENCIÓN SOCIAL.
■ Políticas de Prevención Social:
› Promoción de redes de sociabilidad para evitar la recriminalización y fomentar la prevención de
la violencia.
› Sensibilización social.
■ Políticas de Participación:
› Integración ciudadana en la planificación y la prevención.
› Evaluación comunitaria del servicio de policía.
› Capacitación de la comunidad.
LINEAMIENTO 4: MAYOR ESFUERZO OPERACIONAL DE SEGURIDAD.

■ Volumen de Despliegue Operacional de las FFPPYSS:
› Mayor presencia policial en la vía pública.
› Mayor control en terminales de ómnibus y estaciones de tren.
› Mayor control de fronteras NOA y NEA.
› Mayor control de seguridad vial en rutas y autopistas.
■ Criterios de Reasignación del Despliegue de Fuerzas:
› Priorización de la función operacional para la distribución de personal.
› Reordenamiento de pautas de organización del patrullaje.
› Diseño de programas focalizados de prevención situacional.
LINEAMIENTO 5: MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA.

■ Capacidad de Comando, Control, Comunicaciones, Informática, Inteligencia, Vigilancia y
Reconocimiento (C4ISR):
› Mayor videovigilancia urbana.
› Mayor control tecnológico en puestos fronterizos, portuarios, aeroportuarios y fluviales.
› Desarrollo de capacidades satelitales de observación.
› Mayor interoperabilidad táctica entre las FFPP y SS.
■ Investigación y Desarrollo para la Seguridad Pública:
› Articulación con el Sistema Científico, Tecnológico y Productivo.

LINEAMIENTO 6: ARTICULACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD CIUDADANA.
■ Articulación Federal. Coordinación del Esfuerzo Nacional de Policía:
› Promoción de protocolos estandarizados a través del COSEIN.
■ Articulación con el PJN:
› Promoción de acuerdos, convenios de cooperación y actividades de formación.
■ Articulación con el Poder Legislativo Nacional y Provincial:
› Impulso a la cooperación en materia de criminalidad urbana y organizada.
■ Articulación con otros Organismos del Poder Ejecutivo Nacional.
■ Articulación Internacional:
› Establecimiento del MERCOSUR y UNASUR como espacios estratégicos prioritarios de inte-
gración y proyección.
› Promoción de acuerdos e instancias de cooperación ante foros hemisféricos, organismos inter-
nacionales especializados y países extraregionales.
LINEAMIENTO 7: FORTALECIMIENTO DE LA INTELIGENCIA CRIMINAL.

■ Reestructuración y Modernización:
› Conducción política de la inteligencia criminal.
› Modernización de la formación del personal.
› Modernización tecnológica.
■ Producción de Inteligencia Criminal:
› Producción de inteligencia criminal estratégica.
› Producción de inteligencia criminal táctica y operacional.
› Fortalecimiento de las actividades de inteligencia de imágenes.
LINEAMIENTO 8: ACCIÓN INTEGRAL CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO

■ Identificación Pericial de Personas y Armas:
› Implementación de herramientas tecnológicas para optimizar la identificación de individuos y
armas de fuego.
› Creación de Instancias Integrales de Abordaje y Análisis del Delito Complejo:
› Constitución de unidades integrales especializadas.
■ Coordinación Investigativa y Operacional se las FFPPYSS Contra Delitos Complejos:

› Lucha contra el narcotráfico.

› Lucha contra la trata de personas.
› Lucha contra el comercio ilegal de autopartes.
LINEAMIENTO 9: PERSPECTIVA TRANSVERSAL DE DDHH. Y EQUIDAD DE

GÉNERO.
■ Políticas de Memoria, Verdad y Justicia:
› Cooperación con la Justicia en causas relacionadas con el terrorismo de Estado.
› Políticas de Memoria.
› Ponderación a la luz de los valores democráticos y el respeto a los DD.HH de ascensos y honores
a integrantes de las FFPPySS.
■ Prevención de la Violencia Institucional:
› Vigilancia de derechos y garantías.
■ Intervención ante los Órganos de Protección del Derecho Internacional de los DDHH.
■ Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes. Resguardo de los Derechos de la Infancia.
■ Prevención de la Violencia en razón del Género:
› Protocolos y capacitación frente a situaciones de violencia de género.
■ Políticas de Personal con Perspectiva de Género:
› Revisión de reglamentos y prácticas institucionales contrarias a la igualdad de oportunidades.
› Promoción del respeto a la diversidad de género. Resguardo de la identidad de género adoptada
e informada por ciudadanos y personal de las FFPP y SS.
LINEAMIENTO 10: BIENESTAR DEL PERSONAL DE SEGURIDAD.

■ Condiciones Laborales:
› Remuneraciones.
› Condiciones de trabajo.
› Protección del personal.
› Derechos básicos del personal.
› Mejoras para el personal retirado.
■ Disponibilidad de Servicios de Salud:
› Fortalecimiento institucional de los servicios de salud.

› Ampliación y mejora de servicios de salud.
› Inversión en equipamiento y tecnología.

VII.3.b. La planificación de seguridad en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
> VII.3.b.i. Aspectos Institucionales.

La Secretaría de Coordinación General en 2019 contaba con las siguientes funciones:
■ Entender en la coordinación integral de los circuitos destinados a dar adecuada y rápida respuesta
a las cuestiones priorizadas por el Ministro de Justicia y Seguridad.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en las cuestiones vinculadas a los aspectos estratégicos
propios del desarrollo de sus funciones institucionales.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la elaboración de criterios para la fijación de priori-
dades en materia de Seguridad Pública, así como en la determinación de pautas generales atinentes
a la estrategia de la Policía de la Ciudad en la prevención y control del delito y la violencia.
■ Coordinar el diseño de la política presupuestaria de la jurisdicción y monitorear y evaluar su
cumplimiento.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el proceso de planificación, control y evaluación de
resultados de los proyectos e iniciativas del Ministerio.
■ Coordinar el proceso de planificación del Ministerio de Justicia y Seguridad con la finalidad de
integrar los planes, proyectos e iniciativas que se desarrollen en las áreas dependientes.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la formulación de las políticas de cooperación nacio-
nal e internacional en materia de seguridad en coordinación con las áreas competentes.
■ Promover la elaboración, implementación y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad
pública, y garantizar la interacción con las jurisdicciones de Gobierno en materia de políticas de
Seguridad.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el diseño de estrategias y políticas metropolitanas
relativas al Sistema Integral de Seguridad Pública, en coordinación con el Ministerio de Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la elaboración anual del Plan General de Seguridad
Pública.
■ Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el diseño de nuevos modelos de procedimientos pro-
piciando actividades conjuntas con otros cuerpos policiales y fuerzas de seguridad.
■ Contribuir en la formulación e implementación de la política de control del cumplimiento de las
normas que rigen la prestación del servicio de vigilancia, custodia o seguridad privada.

La Dirección General de Planificación Estratégica y Seguimiento de Gestión, que pertenece a la

anterior Secretaría, tiene a su vez las siguientes funciones:
■ Colaborar con la Secretaría de Coordinación General en el análisis y control de la ejecución presu-
puestaria del Ministerio de Justicia y Seguridad.
■ Diseñar e implementar acciones destinadas a la optimización del uso de los recursos, en los proce-
sos de planeamiento, diseño y contratación efectuados por el Ministerio.
■ Asistir a la Secretaría de Coordinación General en el desarrollo de las políticas presupuestarias del
Ministerio.
■ Supervisar el cumplimiento del plan anual de gestión realizando el seguimiento relativo al cumpli-
miento de objetivos de proyectos e iniciativas del Ministerio, relevando indicadores de gestión.
■ Dirigir la elaboración del Plan Anual de Gestión del Ministerio.
■ Monitorear los planes, programas, proyectos y obras fijados en el Plan Anual de Gestión.
■ Administrar un tablero de control con indicadores de gestión que permita el monitoreo y la evalua-
ción del cumplimiento de los objetivos estratégicos contemplados en el Plan Anual de Gestión.
■ Identificar y proponer mejoras en los procesos del Ministerio.
■ Evaluar la implementación de programas según prioridades de gestión definidas por la Secretaría
de Coordinación General.
■ Asistir al Secretario de Coordinación General en el diseño de planes logísticos de la Policía de la
Ciudad acorde a los objetivos estratégicos definidos por la jurisdicción.
Además, esta Dirección cuenta con 3 Gerencias Operativas:
■ Gerencia Operativa de Proyectos Estratégicos:
› Proveer a la Dirección General de herramientas metodológicas tendientes a optimizar la gestión
de proyectos.
› Participar en el diseño de políticas de seguridad pública asociadas a temas estratégicos y colabo-
rar en la definición del abordaje.
› Elaborar informes de avance de proyectos y realizar diagnósticos y planes de acción específicos
proponiendo soluciones alternativas a la Dirección General.
› Evaluar, diagnosticar y diseñar los procesos, procedimientos y sistemas para su simplificación,
integración, automatización y actualización, con el objetivo de mejorar el nivel de eficiencia y
efectividad de los proyectos.
› Elaborar reportes analíticos y cuadros de visualización de los procesos clave, identificando los
estratégicos y operativos existentes o necesarios y creación de un mapa de dichos procesos.
› Asistir a la Dirección General en la elaboración de proyectos estratégicos en los que participe
más de una jurisdicción.

■ Gerencia Operativa de Seguimiento:
› Elaborar el seguimiento y control de los programas y proyectos del Ministerio y el cumplimiento
de los cronogramas de su ejecución.
› Elaborar, controlar y analizar indicadores e informes de avance de planes, programas, proyectos
y/o procesos, realizando sugerencias y diagnósticos a partir de los lineamientos establecidos por
la repartición.
› Asistir a la Dirección General en el diseño, formulación y ejecución de la planificación y control
de gestión de los proyectos y los objetivos fijados en el Plan Anual de Gestión.
› Obtener información respecto de objetivos estratégicos y específicos de las reparticiones y esta-
blecer los hitos y logros intermedios para su cumplimiento realizando el monitoreo y seguimien-
to de dichas operaciones a través del Tablero de Control.
■ Gerencia Operativa de Planificación:
› Asistir a la Dirección General en la elaboración del Plan Estratégico del Ministerio.
› Colaborar en la coordinación de la Planificación de los proyectos del Ministerio.
› Asistir a la Dirección General en la coordinación de los planes estratégicos anuales de todas las
áreas del Ministerio.
Gráfico 58: Organigrama de la Secretaría de Coordinación General.

En abril de 2020, la Secretaría de Coordinación General se vuelve Subsecretaría. Sus funciones son:
• Entender en la coordinación integral de los circuitos destinados a dar adecuada y rápida respuesta
a las cuestiones priorizadas por el Ministro de Justicia y Seguridad.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en las cuestiones vinculadas a los aspectos estratégicos
propios del desarrollo de sus funciones institucionales.

• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la elaboración de criterios para la fijación de priorida-

des en materia de Seguridad Pública, así como en la determinación de pautas generales atinentes a
la estrategia de la Policía de la Ciudad en la prevención y control del delito y la violencia.
• Coordinar el diseño de la política presupuestaria de la jurisdicción y monitorear y evaluar su
cumplimiento.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el proceso de planificación, control y evaluación de
resultados de los proyectos e iniciativas del Ministerio.
• Coordinar el proceso de planificación del Ministerio de Justicia y Seguridad con la finalidad de
integrar los planes, proyectos e iniciativas que se desarrollen en las áreas dependientes.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la formulación de las políticas de cooperación nacio-
nal e internacional en materia de seguridad en coordinación con las áreas competentes.
• Promover la elaboración, implementación y evaluación de las políticas y estrategias de segu-
ridad pública, y garantizar la interacción con las jurisdicciones de Gobierno en materia de
políticas de Seguridad.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el diseño de estrategias y políticas metropolitanas
relativas al Sistema Integral de Seguridad Pública, en coordinación con el Ministerio de Gobierno
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en la elaboración anual del Plan General de Seguridad
Pública.
• Asistir al Ministro de Justicia y Seguridad en el diseño de nuevos modelos de procedimientos pro-
piciando actividades conjuntas con otros cuerpos policiales y fuerzas de seguridad.
• Contribuir en la formulación e implementación de la política de control del cumplimiento de las
normas que rigen la prestación del servicio de vigilancia, custodia o seguridad privada.
Las funciones de la Dirección General de Planificación y Seguimiento de Gestión (perteneciente a la
Subsecretaría), por su parte, son:
• Colaborar con la Subsecretaría de Coordinación General en el análisis y control de la ejecución
presupuestaria del Ministerio de Justicia y Seguridad.
• Diseñar e implementar acciones destinadas a la optimización del uso de los recursos, en los procesos
de planeamiento, diseño y contratación efectuados por el Ministerio.
• Asistir a la Subsecretaría de Coordinación General en el desarrollo de las políticas presupuestarias
del Ministerio.
• Supervisar el cumplimiento del plan anual de gestión realizando el seguimiento relativo al cumpli-
miento de objetivos de proyectos e iniciativas del Ministerio, relevando indicadores de gestión.
• Dirigir la elaboración del Plan Anual de Gestión del Ministerio.

• Monitorear los planes, programas, proyectos y obras fijados en el Plan Anual de Gestión.
• Administrar un tablero de control con indicadores de gestión que permita el monitoreo y la evalua-
ción del cumplimiento de los objetivos estratégicos contemplados en el Plan Anual de Gestión.
• Identificar y proponer mejoras en los procesos del Ministerio.
• Evaluar la implementación de programas según prioridades de gestión definidas por la Subsecretaría
de Coordinación General.
• Asistir al Subsecretario de Coordinación General en el diseño de planes logísticos de la Policía de
la Ciudad acorde a los objetivos estratégicos definidos por la jurisdicción.
La Dirección, a su vez, se vale de dos Gerencias Operativas:

■ Gerencia Operativa de Seguimiento:
› Efectuar el seguimiento y control de los programas y proyectos del Ministerio y el cumplimiento
de los cronogramas de su ejecución.
› Elaborar, controlar y analizar indicadores e informes de avance de planes, programas, proyectos
y/o procesos, realizando sugerencias y diagnósticos a partir de los lineamientos establecidos
por la repartición.
› Asistir a la Dirección General en el diseño, formulación y ejecución de la planificación y control
de gestión de los proyectos y los objetivos fijados en el Plan Anual de Gestión.
› Obtener información respecto de objetivos estratégicos y específicos de las reparticiones y esta-
blecer los hitos y logros intermedios para su cumplimiento realizando el monitoreo y seguimien-
to de dichas operaciones a través del Tablero de Control.
› Asistir a la Dirección General en la elaboración, mantenimiento, actualización, evaluación y
medición de los procesos y procedimientos prioritarios para las fuerzas, cuerpos y agentes depen-
dientes del Ministerio de Justicia y Seguridad.
› Asistir a la Dirección General en el seguimiento de gestión a través de sistemas, reportes y reu-
niones de seguimiento ante la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Jefatura de Gobierno.
■ Gerencia Operativa de Planificación:
› Asistir a la Dirección General en la elaboración del Plan Estratégico del Ministerio.
› Colaborar en la coordinación de la Planificación de los proyectos del Ministerio.
› Asistir a la Dirección General en la coordinación de los planes estratégicos anuales de todas las
áreas del Ministerio.
› Asistir a la Dirección General en el desarrollo e impulso de evaluaciones de impacto de las políticas,
proyectos y programas del Ministerio referidos a la percepción de seguridad y estadísticas de delito.

› Asistir a la Dirección General en la elaboración de planes y proyecciones a través de sistemas,

reportes y reuniones de planificación ante la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Jefatura
de Gobierno.
En la actualidad la Subsecretaría de Coordinación General fue disuelta, quedando solamente la
Dirección General de Planificación y Seguimiento de Gestión.
> VII.3.b.ii. La planificación de la Seguridad Ciudadana en CABA.

En la Ciudad de Buenos Aires, si bien existe planificación plurianual y anual, no existe un documento
público para este caso. Se analizará entonces el ejemplo del Plan 2020-2023 del Ministerio de Justicia
y Seguridad de CABA con fines estrictamente pedagógicos.
Su estructura de planificación, presenta 4 niveles,
Gráfico 59: Planificación Plurianual del Ministerio de Justicia y Seguridad CABA.
Fuente: Elaboración propia en base al Plan 2020.2023 del Ministerio de Justicia y Seguridad de
CABA.
Su misión es garantizar que los porteños y todos aquellos que transitan la Ciudad vivan y se sientan
seguros desde un enfoque integral que actúe simultáneamente en los aspectos objetivos y subjetivos del
fenómeno delictivo y las violencias, con infraestructura y tecnología de punta puesta al servicio de la
labor policial y haciendo especial hincapié en: el combate de los delitos de robo y hurto y robo con moto;
el mantenimiento del orden público; el fortalecimiento del vínculo con el vecino y la participación ciu-
dadana; la eficacia del sistema de emergencias y la pronta respuesta; y la solidez de una justicia efectiva.

Gráfico 60: Planificación Plurianual del Ministerio de Justicia y Seguridad CABA. Misión.
CABA.
Su visión es: “La Ciudad más segura de América Latina”, es decir que Buenos Aires vuelva a ser una refe-
rencia internacional por sus estándares de seguridad, que los vecinos y sus visitantes vuelvan a transitar
la Ciudad seguros, con percepción de orden y certidumbre y garantizar que el espacio público sea un
lugar que invite a disfrutarlo.
En cuanto a los Lineamientos Generales, se dividen en 9:
Gráfico 61: Planificación Plurianual del Ministerio de Justicia y Seguridad CABA. Lineamientos
Generales.
CABA.

A continuación, se presentan los Objetivos Estratégicos (O.E.), las Metas (M), los Indicadores de
Desempeño (I.D.) y las Estrategias (E) para cada Lineamiento General:
Gráfico 62: Planificación Plurianual del Ministerio de Justicia y Seguridad CABA. Lineamiento
General 1.
CABA.
General 2.
CABA.

General 3.1.
CABA.
General 3.2.
CABA

General 3.3.
CABA
General 4.1.
CABA

General 4.2.
CABA
General 5.
CABA

General 6.1.
CABA
General 6.2.
CABA

General 7.1
CABA
General 7.2.
CABA

General 8.
CABA
General 9.
CABA

VII.4. Diferencias y similitudes en las experiencias de planificación estratégica de seguridad
ciudadana.
Es posible delinear rasgos que diferencian a los modelos anglosajones y latinoamericanos: por ejem-
plo, en los países anglosajones el énfasis en el seguimiento y evaluación activo de políticas públicas
es mayor, ya que el ciclo de planificación se encuentra altamente integrado al presupuestario. En este
sentido, la evaluación de los programas y los resultados generados por ellos son un insumo central para
el redireccionamiento de los recursos monetarios y fomentar aquellas acciones que demuestran ser
efectivas para alcanzar sus objetivos.
Argentina no se destaca por poner el énfasis en el seguimiento y evaluación de políticas públicas, pero
dentro de las funciones de las distintas áreas con competencias en planificación dentro del Sistema de
Seguridad podemos encontrar acciones vinculadas con el monitoreo y la evaluación de la ejecución de
los planes y políticas.
Asimismo, en los países anglosajones se observa una gran vinculación institucional entre la unidad
responsable de la planificación y las autoridades superiores o políticas. Esto se traduciría en una mayor
utilización por parte de la alta dirección de las herramientas de planificación, seguimiento y evaluación
de políticas, llevando probablemente, a un mejor desempeño en materia de administración pública.
Por ejemplo, en Estado Unidos la relación es más directa ya que existe desde la OGP las prioridades
presidenciales para la administración.
Los constantes cambios en las estructuras que contienen áreas de planificación relacionadas a la
Seguridad en Argentina anticipan un nivel menor de institucionalización de la planificación que el que
se puede observar tanto en países anglosajones como por ejemplo en Brasil, donde la visión estratégica
es de largo plazo. La experiencia de Planificación del Modelo Argentino de Seguridad Democrática
puede asemejarse a experiencias latinoamericanas como el Plan Chile Seguro o la Política Integral de
Seguridad y Defensa para la Prosperidad colombiana.
En cuanto a la relación con el Poder Ejecutivo y la influencia de las áreas con competencia en planifi-
cación en la distribución de recursos presupuestarios, Argentina presenta similitudes con los sistemas
anglosajones, al asignar a dichas áreas funciones que inciden en la formulación y ejecución de la polí-
tica presupuestaria
Finalmente, es una práctica común en los países anglosajones - en Latinoamérica también se observa
en Colombia - la creación de áreas transversales de gobierno que dependen o están asociadas a la alta
gerencia y se encuentran dentro del entramado institucional. Probablemente la integración de gabine-
tes o áreas asociadas a la administración y la planificación del gasto en este lugar permitan mejorar la
coordinación y evaluación de las políticas desde una visión transversal a la gestión.

BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA PARA LA CONFECCIÓN DEL MANUAL

Aguilar Villanueva, L (1992): “Estudio Introductorio”, en Aguilar Villanueva, L. (Ed), Problemas Públicos y Agenda de
Gobierno. Antologías de Política Pública (Vol. 3) Miguel Ángel Porrúa, Páginas 15-72.
Alfredo Pacheco Torralva (2015): “Una aproximación al estudio de la cultura organizacional en la Policía Local de la Comunidad
Valenciana desde una perspectiva sociológica”, tesis doctoral de la Universidad de Valencia, acceso abierto en: https://dialnet.
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Andrews, D. A., Zinger, I., Hoge R.D., Bonta, J., Gendreau, P. & Cullen, F.T. (2019): “¿El tratamiento correccional funciona?
Un metaanálisis clínicamente relevante y psicológicamente informado”, en Seguridad Ciudadana, Lecturas Fundamentales.
CAF, Serie Estado, Gestión Pública y Desarrollo en América Latina.
Aquilino, N., Arena, E., Bode, M. y Scolari, J. (febrero 2019): “Guía N° 5: Cómo construir indicadores”, Serie ¿Cómo diseñar
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PLANIFICACIÓN

CURSO DE FORMACIÓN INICIAL PARA ASPIRANTE A OFICIAL DE LA POLICÍA DE LA CIUDAD

CAMPO DE LA FORMACIÓN DE FUNDAMENTOS

CURSO DE FORMACIÓN INICIAL PARA ASPIRANTE A OFICIAL DE LA POLICÍA DE LA CIUDAD

Ciclo Lectivo 2021

PRIMERA PARTE: SISTEMAS, INSTITUCIONES Y HERRAMIENTAS DE LA SEGURIDAD.

INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD.

SEGUNDA PARTE: LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

EL GOBIERNO POLÍTICO DE LA SEGURIDAD.

LAS FUERZAS POLICIALES Y DE SEGURIDAD EN EL MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y EL GOBIERNO POLÍTICO.

LA LABOR POLICIAL EN EL CONTEXTO DE LA PLURALIZACIÓN DE ACTORES EN LA

TERCERA PARTE: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.

UNIDAD 6: PÁG. 105

LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.

UNIDAD 7: PÁG. 133

EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIONES ESTRATÉGICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 5

I.1. Las Instituciones de gestión de la política de Seguridad Ciudadana.

> El paradigma organizacional-institucional.

6 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

Incluso en instituciones u organizaciones tradicionalmente más rígidas, verticales y jerárquicas se

Fuente: Elaboración propia

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 7

8 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

Existen diferentes enfoques para encararla:

> Los procesos de toma de decisiones.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 9

Fuente: Elaboración propia

En la planificación estratégica, la toma de decisiones debe partir de la existencia de la teoría de cambio

Gráfico 3. Teoría del Cambio y Toma de Decisiones

Fuente: Elaboración propia

> Las organizaciones y la constitución subjetiva de la identidad.

10 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

Recorreremos brevemente algunas precisiones conceptuales en torno a la idea de “organización”.

Gráfico 4. La organización y los valores

Fuente: Elaboración propia

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 11

Aportes Lic. Facundo Ciampagna Molina.

12 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 13

14 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

Gráfico 5. Niveles de gobierno, sistemas de seguridad, agencias de gestión de la política de seguridad

Fuente: Elaboración propia en base a normativa vigente

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 15

Gráfico 6. Componentes del castigo e instituciones del sistema de justicia criminal

16 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

I.2. La Planificación Estratégica de la Política de Seguridad Ciudadana.

El planeamiento estratégico se configura como un método y técnica de gobierno de los Poderes

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 17

Como se mencionó anteriormente, en la práctica el diagnóstico se materializa mediante la recopila-

Fuente: Elaboración propia

18 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia

Fuente: ONU (Organización de Naciones Unidas)

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 19

Fuente: ONU (Organización de Naciones Unidas).

20 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 21

II.1. Las Políticas Públicas y la Política de Seguridad.

22 INSTITUTO SUPERIOR DE SEGURIDAD PÚBLICA

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y GESTIÓN DE LA SEGURIDAD. 23

Fuente: Elaboración propia en base a Anderson y Estévez