CINTEOTL

Revista de Investigación en Ciencias Sociales y Humanidades

Mayo - Agosto de 2010
No. 11
ISSN-1870-7289
Derechos Reservados UAEH/ICSHU

El derecho de veto de la Secretaría de Hacienda

en materia de política cambiaria. La autonomía
del Banco de México revisitada

Luis Mauricio Figueroa Gutiérrez

Resumen
La autonomía del Banco de México es un proceso todavía no concluido. La
autonomía tiene muchos aspectos y significados. La política cambiaria está
sujeta al derecho de veto del Ejecutivo federal. Esto es presidencialismo puro.
La política cambiaria forma parte de la política monetaria. La política cambiaria
debe ser una facultad exclusiva del Banco de México.

Abstract:
The Bank of Mexico autonomy is still an unfinished process. The autonomy has
many aspects and means. Finally, the President has a veto power with respect
to the decisions about the money exchange policy. This is pure presidencialism.
The money exchange policy is monetary policy. The money exchange policy
must be a exclusive faculty of the Bank of Mexico.

1
Antecedentes
¿Es autónomo el Banco de México en materia de política cambiaria? Para
poder responder adecuadamente a esta pregunta es necesario revisar los
antecedentes de esta institución y considerar su naturaleza y su estatus
administrativo, así como analizar las facultades que la Constitución y la ley le
otorgan en la actualidad.
En 1925 se expidió la Ley que creó el Banco de México. En la Exposición de
motivos de esa Ley el legislador externaba ya su preocupación sobre el tema
de la autonomía: “hay, efectivamente, en un banco controlado por el Gobierno,
el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento
dado sobre el interés público”.
En ese momento se creó al Banco central como Sociedad anónima pero para
armonizar el control gubernamental con cierto grado de autonomía se le otorgó
participación mayoritaria al Gobierno en el capital del Banco. Por lo demás, se
le confirió al Poder ejecutivo la facultad de nombrar a la mayoría de los
miembros del Consejo de administración del Banco.
La Ley orgánica del Banco de México de 1936 le prohibió al Banco central, de
manera expresa, conceder créditos al Gobierno federal.
En 1941 hubo reformas a la Ley orgánica del Banco de México que, de
alguna manera, hicieron nugatoria la prohibición de financiar el déficit del
Gobierno federal, toda vez que la suma de los billetes en circulación más las
obligaciones a la vista y en moneda nacional de la institución, no deberían
exceder de cuatro veces el valor de su reserva.
En 1982 se expidió un Decreto por el que se expropió la banca mexicana.
Esto posibilitó al Gobierno federal el modificar la naturaleza del Banco de
México, mediante una reforma de 4 de febrero de 1983 al artículo 28 que,
desde entonces, lo convirtió en parte de la Administración pública en tanto
organismo descentralizado del Gobierno federal.
El 1985 se promulgó la Ley orgánica del Banco de México que trató de
restringir, sin establecer para ello un techo, el endeudamiento del Gobierno
federal para con él. De este modo, el Banco de México siguió estando sometido
al Gobierno federal en mayor o menor medida.

1
 Finalmente, se publicó en el DOF de 23 de diciembre de 1993 la Ley del
Banco de México, con lo cual se le convirtió ya no en organismo de gobierno
sino en órgano del Estado mexicano, dotándosele de autonomía.

La autonomía. Sentidos y alcances

La Constitución política de los Estados unidos mexicanos de 1917, en vigor, fue
reformada el 22 de junio de 1993. Mediante esa enmienda se adicionó el
artículo 28 con un párrafo y en él se dio autonomía al Banco y se le encomendó
como objetivo prioritario: “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda”.
La reforma de la Constitución de 1993, sin embargo, generó una serie de
dudas y contradicciones jurídicas que, desde luego, inciden en la toma de
decisiones en materia de política monetaria.
Una primera duda tiene que ver con qué significa “procurar” y “estabilidad del
poder adquisitivo”, toda vez que no hay un objetivo cuantitativamente
determinado en la propia Constitución. El vocablo “procurar” no suena a
jurídicamente vinculante.
Por lo demás, surge la duda acerca del verdadero sentido y del verdadero
alcance de la autonomía del Banco central.
Originalmente, a decir de Mishkin (2008:321), Stanley Fischer distinguió
entre autonomía en cuanto a los instrumentos y en cuanto a las metas.
En efecto, el vocablo autonomía significa dos cosas: 1) potestad que dentro de
un Estado tienen ciertas entidades, para regirse mediante normas y órganos de
gobierno propios y 2) condición de quien, para ciertas cosas, no depende de
nadie.
Castoriadis, siendo más pulcro desde el punto de vista filológico y filosófico,
sostuvo que autonomía es autocreación. De manera que esto lleva a
considerar la autonomía del Banco de México desde aspectos diversos, los
cuales debieran ser complementarios:

a) Normativa. La Ley del Banco de México es una ley federal que emana
materialmente de la Constitución y, por lo tanto, es la Constitución con el
mango más largo, regulando una materia determinada. En tanto ley
federal, en consecuencia, está jerárquicamente por encima de las leyes

1
 que sólo emanan formalmente de la Constitución. Por lo tanto, no es el
Poder ejecutivo el que promulga la Ley del Banco central. Es una
facultad exclusiva del Congreso de la unión.

En la Exposición de motivos de las reformas al artículo 28 constitucional de

1993 y en la doctrina económica y monetaria se habla de autonomía por lo
menos, en estos sentidos:

b) Crediticia: I) Como independencia del Gobierno federal en materia de

crédito;
c) Decisional: en materia de política monetaria. II) Como una importante
[aunque no total] transferencia de atribuciones del Poder ejecutivo al
Banco central con vistas a mantener la estabilidad de precios. La
autonomía con que se dotó al Banco central, de acuerdo con Borja, le da
facultades para decidir y ejecutar la política monetaria que estime
pertinente con tal que persiga el objetivo primordial de procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda (Borja: 1994: 32).

d) Organizacional. III) Con respecto al procedimiento para nombrar y

remover a las personas que conducen al Banco.

e) Política. Para no estar subordinado a ningún órgano de Estado o de

Gobierno nacional.

f) Partidista: que el personal del Banco central no dependa de ninguna

regla o lealtad de partido o a los mass media.

g) Internacional. Para no estar atado a las políticas monetarias ni a las

directrices de organismos financieros internacionales ni supranacionales.

h) De emisión. Para imprimir billetes y acuñar monedas y ponerlos en

circulación o retirarlos de la circulación.

i) Cambiaria. En materia de política cambiaria. Para determinarla y

ejecutarla.

1
 j) Fuerza de sus decisiones: de acuerdo con Blinder (1999: 52) las
decisiones del banco central deben ser muy difíciles de revocar. Debe
poder tomar, además, medidas impopulares.

La política cambiaria
En el Capítulo económico de la Constitución política de 1917 se establece que:
“el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica
nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que
demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el
sector público, el sector social y el sector privado…”
Lo anterior significa que hay un régimen de economía mixta y que el Estado
es el rector de la economía. En consecuencia, es una facultad del Poder
ejecutivo federal, concretamente del Presidente de los Estados unidos
mexicanos, el decidir y ejecutar la política económica general.
Al Poder ejecutivo le corresponde, por medio de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, la política fiscal, con base en lo dispuesto por el artículo 31 de
la Ley orgánica de la Administración pública federal de 29 de diciembre de
1976, en vigor.
Finalmente, es facultad del Banco de México la elección y la ejecución de la
política monetaria, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 constitucional
y por el artículo 2º y 3º de la Ley del Banco de México de 23 de diciembre de
1993, vigente.
La política fiscal es el conjunto de medidas de la Secretaría de Hacienda
orientadas a controlar el gasto público y los impuestos.
Por política monetaria se entiende “el conjunto de medidas del banco central
orientadas a cambiar la cantidad de dinero o las condiciones del crédito”
(Wonnacott/Wonnacott: 1981: 833) sobre la premisa de que “el control de estas
actividades es el primer paso hacia el mantenimiento de un nivel estable de
precios” (Esser: 1981: 305).
En este punto surge una duda: ¿es la política cambiaria una parte de la
política monetaria o lo es de la política económica general?

1
 Al respecto cabe señalar que la Constitución faculta, al Banco de México, en
el párrafo séptimo del artículo 28, para regular los cambios “en los términos que
establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades
competentes”.
La Ley del Banco de México, en vigor, establece en el artículo 3º fracción I,
que el Banco desempeñará la función de: “regular…los cambios”.
Asimismo, la Ley del Banco en el artículo 21 encomienda a la Comisión de
cambios la conducción de la política cambiaria.
La Comisión de cambios no es un órgano permanente. Se integra por:

a) El Secretario de Hacienda y Crédito Público.

b) El Subsecretario de Hacienda y Crédito Público.
c) Otro Subsecretario que designe el Secretario.
d) El Gobernador del Banco de México.
e) Dos miembros de la Junta de Gobierno que el Gobernador designe.

Requiere un quórum de 3 miembros siempre y cuando estén representados

tanto el Banco de México como la Secretaría de Hacienda. Ahora bien, las
resoluciones se toman por mayoría de votos, no obstante, hay un derecho de
veto para la Secretaría de Hacienda toda vez que el artículo 21 de la Ley del
Banco de México establece que es necesario, en toda resolución: “el voto
favorable de por lo menos uno de los representantes de la citada Secretaría”.

La autonomía formal y la autonomía real

La Comisión de cambios tiene como facultades, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 22 de la Ley del Banco de México, las siguientes:

a) Crediticia: autorizar la obtención de créditos internos o externos con

propósitos de regulación cambiaria.
b) Regulatoria: establecer los criterios a que deba sujetarse en Banco de
México con respecto a las operaciones con divisas que realicen los
intermediarios financieros y entidades de la Administración pública
federal.

1
 c) De tipo de cambio: de determinar la ratio a la cual la moneda nacional se
cambia por las divisas.
d) De la reserva: señalas las directrices respecto del manejo y valuación de
la reserva de activos internacionales.

Esto lleva al análisis de las facultades de la Comisión de cambios y la

autonomía del Banco en materia de política cambiaria.

¿Es suficiente el grado de autonomía que tiene el Banco de México en materia

de política cambiaria?

La autonomía formal y la autonomía real no necesariamente coinciden. Un

factor puede deberse al hecho que el Gobernador del Banco tenga una lealtad
comprobada al titular del Ejecutivo federal. Esto hace que se debilite el factor
de contrapeso en que pensó el legislador, de acuerdo con lo que argumentó en
la Exposición de motivos de la reforma constitucional de 1993, que significa el
Banco de México con respecto a la Administración pública federal.
Ante tal circunstancia, la opinión del Presidente de la República con respecto
a los indicadores macroeconómicos puede ser simplemente avalada y no
cuestionada por el Gobernador del Banco. Esto debilita el criterio estrictamente
técnico y el sentido autocrítico a la conducción de la política económica general
y puede someter a la política monetaria a los intereses del titular del Poder
ejecutivo federal.
Pero eso no es todo. Está el derecho de veto de los servidores de la
Secretaría de Hacienda y Crédito público con respecto a las resoluciones en
materia de política cambiaria. Esto debilita notablemente la autonomía del
Banco de México, pues es autónomo por lo que se refiere a la política
monetaria pero no en materia de política cambiaria.
El fondo parece ser muy claro. Ese derecho de veto es todavía un rescoldo
del más puro presidencialismo.

Conclusiones
De esta suerte, la política cambiaria está sujeta al criterio de conducción y a los
intereses de la política fiscal.

1
 El armonizar la política fiscal, la política monetaria y la política cambiaria es
una tarea del titular del Poder ejecutivo federal, pero no a costa del
debilitamiento de las instituciones.
La obtención de autonomía por el Banco de México ha sido un proceso largo.
No obstante, tal proceso no ha concluido. Es todavía una página en
construcción. Si se quiere fortalecer la autonomía del Banco debe suprimirse el
derecho de veto de los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y
debe encomendársele la conducción de la política cambiaria exclusivamente al
Banco de México. Hay pruebas empíricas que el Derecho comparado puede
aportar sobre el particular y que confirman el buen éxito de esa solución.
Asimismo, deben ponerse candados al titular del Poder ejecutivo federal para
que no proponga en la terna a servidores de su gabinete y que la selección
descanse en criterios estrictamente técnicos. La disciplina de partido es
peligrosa en materia financiera pública.
La política cambiaria debe ser considerada como parte de la política
monetaria y, por lo tanto, ser una facultad exclusiva del Banco de México.
Debe modificarse el vocablo procurar del artículo 28 constitucional y
sustituirlo por uno que explicite, sin lugar a dudas, la fuerza vinculante del
mandato, como por ejemplo, decidir y ejecutar o conducir.
Debe explicarse en la propia Constitución política de los Estados unidos
mexicanos qué se entiende por “estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”
y tasar cuantitativamente en la Carta magna tanto la meta mínima de
crecimiento económico como la de inflación y establecerse que de no
cumplirlas los servidores públicos encargados serán sujetos a juicio de
responsabilidad y se les aplicarán las sanciones correspondientes.

Bibliografía

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Oficial de la Federación (DOF) de 5 de febrero de 1917, en vigor.

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1
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de diciembre de 1976, en vigor.
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http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-discursos/publicaciones/
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Wonnacott, Paul y Wonnacott, Ronald. Economía, McGraw-Hill, Colombia,

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