ESQUEMA TUTORÍA T 8.

ACTIVIDAD SANCIONADORA

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

 art.25, apartados 1 y 3:
“1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en
aquel momento.”
“3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen
privación de libertad.”

 art.45,3: sanciones en materia de medio ambiente

JUSTIFICACIÓN: poco afortunada (eficacia)

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA establecidos por el TC

a) Pº DE LEGALIDAD (LA “COBERTURA LEGAL”)

 En derecho penal: “reserva absoluta de ley” (Orgánica cuando se limiten
derechos fundamentales)
La ley debe cubrir tanto la previsión de la penalidad, la descripción de la
conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripción por
un reglamento de aplicación o desarrollo
 derecho administrativo: basta una “cobertura legal” (pero vinculación
positiva rigurosa; no es suficiente “habilitación legal” Tema 5)
La Ley debe cubrir una descripción genérica de las conductas sancionables, las
clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la
potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas
ilícitas, es decir, la tipicidad.

¿Ley autonómica? El TC lo admite cuando tengan competencia sobre la materia.

b) INTERDICCIÓN DE LAS PENAS DE PRIVACIÓN DE LIBERTAD

 La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privación de libertad. Si se vulnera, se podría
iniciar el procedimiento de habeas corpus (Ley Orgánica 6/84 de 24 de mayo).
 La Administración Militar sí puede imponer sanciones que impliquen privación
de libertad (interpretando a sensu contrario el art.25,3).

c) DERECHOS DE DEFENSA DEL ART.24 CE

Constitución: condiciona toda la actividad administrativa a la observancia de un
procedimiento garantizando la audiencia de los interesados (art.105,c CE) y
atribuye a los tribunales el control de la actuación administrativa (art.106,1 CE).
Consecuencia: derogación de los principios que permitían el ejercicio de la
potestad sancionadora sin procedimiento e impedían u obstaculizaban la revisión
judicial:
 el “principio solve et repete” (pago antes de recurrir)
 la “reformatio in peius” (faculta a la autoridad o tribunal ante quien se
recurre para agravar la sanción)

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  la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, antes de la resolución de los
recursos administrativos y jurisdiccionales interpuestos contra ellas.
TC ha declarado aplicables los derechos del art.24 CE:

1. EXIGENCIA DE PROCEDIMIENTO: No cabe imposición de sanción sin

procedimiento (no caben las “sanciones de plano”)

2. SEPARACION DE LA FASE INSTRUCTORA Y SANCIONADORA,

ENCOMENDÁNDOLAS A ORGANOS DISTINTOS
TC: se considera suficiente para cumplir este principio la mera separación
de dos autoridades, la instructora y la decisora, unidas por una línea
jerárquica directa.

3. DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA:

“A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia”

4. DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA (53.2.b))

- Regla general: toda sanción debe ir precedida de una actividad
probatoria, siendo la carga de la prueba de los acusadores.
- Excepciones:
 hechos declarados probados por sentencia penal firme.
 documentos de funcionarios que tengan condición de autoridad

5. DERECHO A NO DECLARAR CONTRA SI MISMOS Y A NO DECLARARSE

CULPABLES: el silencio no es una presunción en contra del acusado.

6. DERECHO A LA ASISTENCIA LETRADA (el TC no lo recoge)

d) SUBORDINACIÓN A LA AUTORIDAD JUDICIAL:

 Las SANCIONES son REVISABLES por jurisdicción contencioso-administrativa
 Hay PREFERENCIA DE LA JURISDICCIÓN PENAL en hechos susceptibles de
ser enjuiciados tanto por el orden administrativo como por el orden penal
Principio “non bis in idem” impide sancionar simultáneamente (penal y
administrativa) unos mismos hechos (identidad de sujetos, hechos y
fundamento).
La Constitución Española no lo recoge pero el TC señala que es un pº general
del derecho que implica:
 no puede recaer una duplicidad de sanciones (administrativa y penal)
en los casos que se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento,
salvo que exista una relación de supremacía especial de la
Administración, que justifique el ejercicio del “ius puniendi” por los
tribunales y a su vez la potestad sancionadora (disciplinaria) de la
Administración.
 que, cuando el ordenamiento jurídico permite ante una determinada
actuación, una dualidad de procedimientos (penal y administrativo), no
se puede proceder a un doble enjuiciamiento y valoración de los
hechos.
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 Rige el pº de “prejudicialidad penal”: lo declarado por sentencia
firme penal constituye una “verdad jurídica”, y vinculará a la
Administración, que no podrá volverse a pronunciar sobre la
cuestión (los hechos serán “cosa juzgada”). Por los mismos motivos, la
Administración no podrá sancionar unos hechos que el Tribunal penal
haya declarado inexistentes o no probados.
No ocurre lo mismo en sentido contrario (los hechos sancionables
administrativamente no vinculan a la jurisdicción penal).

e) CONCURRENCIA DEL ELEMENTO DE CULPABILIDAD: no hay infracción ni sanción

administrativa sin el elemento subjetivo de la culpabilidad (dolo o negligencia).

LA SANCIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICAS (falta la culpabilidad): se justifica por

el TC en el pº de eficacia

SUPUESTOS DE AUTORÍA MÚLTIPLE: responsabilidad solidaria aunque en las

sanciones pecuniarias, en lo posible se individualizará.

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

CONCEPTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA

La Ley no define la sanción administrativa.
La doctrina la define como “cualquier mal infringido por la administración a un
administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento
administrativo y con una finalidad puramente represora“

CLASES DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Parada clasifica las sanciones administrativas en función del tipo de relación que une al
administrado con la Administración en:
a. sanciones de policía general o de orden público, competencia de las autoridades
gubernativas generales
b. sanciones sectoriales, a cargo de la Administración especializada (sanidad,
urbanismo, hacienda)
c. sanciones que traen su causa de una relación de supremacía especial, en las que
cabe destacar las sanciones disciplinarias.

Nunca pueden implicar, directa o subsidiariamente, la privación de libertad. Igualmente

prescribe que la sanción pecuniaria a imponer “no resulte nunca más beneficiosa para el infractor
que el cumplimiento de las normas infringidas” para evitar las llamadas “sanciones rentables”.

GRADUACION DE LAS SANCIONES: Ley 40 recoge

 el principio de proporcionalidad, (guardar en la determinación de la sanción la

debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción)

 y una serie de criterios para la valoración de esa proporcionalidad (intencionalidad

o reiteración; continuidad o persistencia; naturaleza de los perjuicios causados y
reincidencia).

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CONCURRENCIA DE INFRACCIONES: cuando de la comisión de una infracción derive
necesariamente la comisión de otra u otras o cuando se trate de una infracción continuada
se aplica la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida

EJECUTORIEDAD DE LAS SANCIONES. LA SUSPENSIÓN DE LAS SANCIONES. (TEMA 2)

 Principio “nulla poena sine iudicio” (no hay pena sin juicio) [las sanciones son
revisables ante la jurisdicción contencioso-administrativa]

 Parada: la interposición de cualquier recurso debe suspender automáticamente la

ejecución de una sanción (el infractor será inocente hasta que se pronuncie la última
instancia administrativa o judicial) y que esa suspensión automática no debe estar
nunca condicionada a la presentación de avales. En definitiva, exige el agotamiento
de todas las instancias administrativas y judiciales, la total firmeza del acto
sancionador, antes de proceder a su ejecución.

 Sin embargo, nuestro legislador y el TC no han sido nada claro al respecto

La Ley 39/2015 (art.90,3):

“3. La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún
recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el
mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado.
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la
Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución
firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso
contencioso administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1.º No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
2.º El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos
previstos en ella.”

LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS: La

indemnización de daños y perjuicios se establecerá en un procedimiento complementario.

LA EXTINCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.

La Ley 40/2015 sólo se refiere a la prescripción

Parada: les son de aplicación las causas de extinción establecidas en el Código Penal:

a. MUERTE DEL INFRACTOR: la sanción no se transmite a los herederos.

b. DISOLUCION DE PERSONAS JURIDICAS: el patrimonio social quedará afecto al pago de

las sanciones impuestas; y si se agotara el patrimonio social, las sanciones pendientes
de cumplimiento se transmitirían a los socios en proporción a su participación.

c. CUMPLIMIENTO DE LA SANCION. En muchas de nuestras leyes sectoriales se establece

la extinción de la infracción y la sanción por cumplimiento de esta última; y en muchos
4
 casos, además se prevé la reducción de la sanción en caso de cumplimiento voluntario
del presunto infractor.
El problema es que nuestro ordenamiento jurídico no lo establece con carácter general
y ello abre la puerta a la desigualdad de trato.

d. POR TRANSCURSO DEL TIEMPO O PRESCRIPCION (ART.30 Ley 40/2015)

- Prescripción de infracciones (el plazo comienza a contarse desde el día en que la

infracción se hubiese cometido): muy graves (3 años), graves (2 años) y leves (6
meses)

- Prescripción de las sanciones (el plazo comienza a contarse desde el día siguiente al
que adquiera firmeza): muy graves (3 años), graves (2 años), y leves (1 año)

e. EL DERECHO DE GRACIA: AMNISTIA E INDULTO

Trasladando las figuras penales al ámbito administrativo, la amnistía operaría sobre las
infracciones (nunca se habrían producido) y el indulto sobre las sanciones.
En nuestro ordenamiento jurídico, no se admiten medidas de gracia singulares.

EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

El Reglamento establece 2 modalidades de procedimiento: el general u ordinario y el

simplificado para las infracciones leves (supone una reducción de plazos de tramitación y
la concentración de algunos actos)

 ACTUACIONES PREVIAS: determinar si concurren circunstancias que justifiquen la

iniciación del procedimiento. Estas actuaciones previas no forman parte del
procedimiento propiamente dicho.

 INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

 siempre de oficio; separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se
encomendará a órganos distintos.
 contenido mínimo del acuerdo de iniciación: identificación de la persona, hechos y
posible calificación, sanciones que pudieran corresponder, determinación del
instructor y del decisor, medidas de carácter provisional que el órgano competente
crea que debe establecer para garantizar la eficacia de la resolución, indicación del
derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento.
 El acuerdo se comunica al instructor (se le trasladan cuantas actuaciones se hayan
practicado) y se notificará al denunciante, a los interesados y al inculpado.

 INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

 ALEGACIONES DE LOS INTERESADOS: los interesados podrán formular alegaciones,

aportar documentos e informaciones y proponer los medios de prueba que estimen
conveniente, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia.
 PRUEBA (OJO con los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
penales firmes vincularán a la administración

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  el órgano instructor deberá adoptar:

a) ARCHIVO DE LAS ACTUACIONES: inexistencia de hechos que constituyan

infracción; cuando éstos no resulten acreditados; cuando éstos no constituyan,
de modo manifiesto, infracción administrativa; cuando no exista o no se haya
podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan
exentos de responsabilidad; cuando se concluya que ha prescrito la infracción.

b) PROPUESTA DE RESOLUCIÓN: hechos probados y exacta calificación jurídica,

se determinará la infracción que, en su caso, aquellos constituyan, la persona o
personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las
pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos
básicos de la decisión, así como las medias provisionales que se hubiesen
adoptado.

 VISTA Y ALEGACIONES: El instructor pondrá de manifiesto a los interesados el

procedimiento precisando el plazo para la formulación de alegaciones con la
posibilidad de presentar nuevos documentos.

 RESOLUCIÓN: Si estimase que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la

determinada en la propuesta de resolución, notificará al inculpado para que alegue en
15 días

Siempre cabe que el procedimiento concluya por:

 Reconocimiento de la responsabilidad por el infractor: se impone la sanción que

corresponda
 Pago voluntario por el presunto responsable antes de la resolución