LUIS ARRATIA JIMÉNEZ

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colección MAYOR
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 ® Todos los derechos reservados por el autor
al amparo de la Ley 1322 de Derecho de Autor
® colección MAYOR
2006

Editado y hecho en Bolivia

Ediciones Runa
Ladislao Cabrera 611 esquina Lanza, Telf. 4501387
edicionesruna@yahoo.com
www.geocities.com/edicionesruna
 Agradecimientos

A Miguel Urioste y Alfonso Camacho, quienes con compromiso genuino

me convocaron a estudiar la problemática agraria y luchar por una Bolivia digna;
a la Facultad de Derecho de la UMSS, por posibilitar la investigación,
cátedra libre y las actividades de extensión universitaria;
a los compañeros indígenas y campesinos del altiplano, valles y trópico
de Cochabamba, quienes me dieron la oportunidad y el privilegio de conocer la otra Boli­
via, «la olvidada», pero también la insurgente.

A mi familia, por su amor, aliento y tolerancia.

 CONTENIDO

Introducción 15

l. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA LEGISLACIÓN AGRARIA

EN BOLIVIA

l. PERIODO PRE-COLONIAL 19
l. Caracterización del Imperio Incaico 19
Ubicación Geográfica y Organización 19
El Kollasuyo 20
2. El Ayllu 20
Organización Social 20
3. La Organización del Trabajo 21
Distribución de Tierras 21
4. Tecnologías Agrícolas 22
Conversación con la Naturaleza 22
Sistema de almacenamiento de alimentos 22
Sistemas de Irrigación: Terrazas y Sullcakollos 22
Rotación de cultivos y descanso de tierras 23
Seguridad Alimentaria 23
5. Control Vertical de Pisos Ecológicos 24

2. PERIODO COLONIAL 25
l. Caracterización de la colonización española 25
Diferencia con la colonización inglesa 25
La idea del «Dorado» 26
Refuncionalizacion de los ayllus 26
2. Encomienda 27
3. Repartimientos 27
4. La Mita 28
5. Reformas Toledanas 28
Nucleamiento de indios 28
Cédulas Reales de Gracia o Merced 28
Visitas Toledanas 29
Organización de la Mita y el Tributo 30
6. Establecimiento del sistema de hacienda 30

9
 3. PERIODO REPUBLICANO 31
l. Decretos Bolivarianos 31
2. Tributo indigenal 33
3. Propuestas de modernización de la agricultura 35
4. Leyes de Melgarejo 36
S. Leyes de Exvinculación 38
6. Levantamientos indígenas 39
7. La Guerra del Chaco 42
8. Congreso Indígena! 43
9. Levantamiento de Ayopaya 45
10. Pre Reforma Agraria 47

4. LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIA 49

l. Reforma Agraria y vías de desarrollo en la agricultura 49
2. Revolución de 1952 54
3. Reforma Agraria 55
Reforma Agraria de hecho 55
Reforma Agraria de derecho 58
4. El nacionalis�o revolucionario y la cuestión agraria 59

5. EVALUACIÓN DE LA REFORMA AGRARIA 63

l. Reforma Agraria y modernización de la agricultura 64
2. Objetivos de la Reforma Agraria 65
3. Ejecución de la Reforma Agraria 67
4. Consecuencias de la Reforma Agraria 78

11. LEGISLACIÓN AGRARIA

l. CONTEXTO DE LA NUEVA LEGISLACIÓN AGRARIA 85
l. Ajuste estructural 85
2�� �
3. Territorio y los sujetos sociales 86
4. La Participación Popular 88
5. Movimientos sociales 90

2. GARANTÍAS Y DERECHOS CONSTITUCIONALES AGRARIOS 94

l. Bolivia un Estado multiétnico pluricultural 95
2. Dominio originario, distribución y redistribución de las tierras 95
3. El trabajo como fundamento del derecho a la tierra %
4. Latifundio, propiedades comunarias, cooperativas y privadas 96
5. Desarrollo económico y social de las comunidades campesinas 97
6. Formas de propiedad agraria, indivisibilidad e inembargabilidad 98
7. Recursos naturales renovables 98
8. Derechos de los pueblos indígenas 99
9. Colonización de tierras 100

10
10. Créditos de fomento 100
11. Educación del campesino 101
12. Servicio Nacional de Reforma Agraria 101
13. Judicatura agraria 102
14. Garantías constitucionales del derecho de la mujer a la tierra 102

3. MARCO INSTITUCIONAL DEL SERVICIO NACIONAL

DE REFORMA AGRARIA 103
l. Presidente de la República 103
2. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente 104
3. Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) 105
4. Comisión Agraria Nacional (CAN) 106
5. Comisiones Agrarias Departamentales (CAD) 108
6. Superintendencia Agraria 109

4. LA PROPIEDAD AGRARIA 111

l. Clasificación de la propiedad agraria 11]
Solar campesino 112
Pequeña propiedad 112
Mediana propiedad 112
Empresa Agrícola 112
Tierras Comunitarias de origen 113
Propiedades comunarias 113
Propiedad cooperativa y pública ]14
2. Extensión de la propiedad agraria 114
3. Indivisibilidad de la propiedad agraria 116

5. DISTRlBUCIÓN DE TIERRAS 117

l. Modalidades de distribución 117
Dotación 117
Dotación de propiedades comunarias 118
Adjudicación
2. Preferencias para la distribución de tierras 122
3. Personas extranjeras 122
4. Funcionarios públicos 123
5. Indivisibilidad 123
6. Derechos de la mujer 123

6. CONDICIONES, LIMITACIONES Y OBLIGACIONES PARA

EL EJERCICIO DEL DERECHO DE PROPIEDAD AGRARIA 125
l. Función social 125
2. Función Económico Social 126
3. La Expropiación 128
4. La Reversión 130

11
 S. Procedimiento de reversión y expropiación 131
6. Impuestos a la propiedad agraria 132

7. ÁREAS PROTEGIDAS Y PROPIEDAD AGRARIA 134

l. Definición 134
2. Objetivos 134
3. Beneficios 135
4. Categorías de manejo 135
5. La propiedad agraria y las áreas protegidas 137
6. Plan de manejo 137

8. SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD AGRARIA 138

Inseguridad jurídica sobre la propiedad agraria 138
l. Saneamiento de tierras 142
2. Finalidades 143
3. Modalidades de Saneamiento 143
Saneamiento simple 143
Saneamiento tierras comunitarias 145
Saneamiento integrado al catastro 148

9. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
SANEAMIENTO DE TIERRAS 149
l. Procedimiento de saneamiento común para las tres modalidades 149
2. Resolución Instructoria 149
3. Evaluación Técnico-Jurídica 152
4. Revisión de Títulos Ejecutoriales 152
5. Revisión de procesos agrarios en trámite 154
6. Identificación de Poseedores 156
7. Exposición Pública de Resultados 159

10. RESOLUCIONES FINALES DEL PROCESO DE SANEAMIENTO 161

l. Resoluciones supremas 161
2. Resoluciones administrativas 162
3. Alcance de titulación 163
4. Resoluciones constitutivas 163
5. Declaratoria de área saneada 164

11. CONFLICTOS DE DERECHO DE POSESIÓN Y PROPIEDAD AGRARIA 165

l. La judicatura agraria 165
Constitución 165
Organización y composición 166

12. PROCESO JURISDICCIONAL AGRARIO 169

l. principios generales del proceso oral agrario 169

12
2. Régimen de supletoriedad 171
3. Procedimiento de primera instancia 172
4. Recurso de nulidad y casación 173

13. DEMANDAS DE NULIDAD O ANULABILIDAD

DE TÍTULOS EJECUTORIALES Y TRÁMITES AGRARIOS 176
l. Causales de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales 178
2. Procedimiento 181
3. Formas de resolución 182
4. Colisión de compretencias 183

14. PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS 185

l. Definición 185
2. Plazos para interponer la demanda 185
3. Requisitos 186

111. RECURSOS FORESTALES E HÍDRICOS

l. UTILIZACIÓN SOSTENIBLE Y PROTECCIÓN
DE BOSQUES Y TIERRAS FORESTALES 191
l. Objeto de la Ley Forestal 1700 191
2. Principios fundamentales 192
3. Revocatoria de derechos 192
4. Tutela efectiva del régimen forestal 192
5. Participación ciudadana 192
6. Principio precautorio 193
7. Progresividad del uso integral del bosque 193
8. Relación con instrumentos internacionales 193
9. Marco Institucional 194

2. CLASES DE TIERRAS FORESTALES 198

l. Tierras de protección 198
2. Tierras de producción forestal permanente 201
3. Tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos 201
4. Tierras de rehabilitación 203
5. Incentivos 204
6. Tierras de inmovilización 205

3. DERECHOS Y OBLIGACIONES FORESTALES 206

l. Derechos forestales 206
2. Obligaciones forestales 211

4. USO Y APROVECHAMIENTO DE RECURSOS HÍDRICOS 220

1. Antecedentes 220

13
 2. Marco jurídico 221
3. Los recursos hídricos 222
a. Agua de uso para riego 222
b. Agua de uso potable y alcantarillado 226
c. Agua de uso industrial

IV. DERECHO AGRARIO

l. DERECHO AGRARIO 237
l. Origen del Derecho Agrario y de la propiedad de la tierra
2. Principios generales del Derecho Agrario 240
3. Autononúa del Derecho Agrario 241
4. Objeto del Derecho Agrario 242
5. Método del Derecho Agrario 242
6. Fuentes del Derecho Agrario 243
7. Interpretación del Derecho Agrario 244
8. La Interdisciplinariedad del Derecho Agrario 245
9. Sujetos del Derecho Agrario 246

2. LOS INSTITUTOS DEL DERECHO AGRARIO 251

La propiedad agraria 252
La empresa agrícola 253
El contratos agrarios 254
El proceso agrario 255

3. DERECHO AGROAMBIENTAL
l. Influencia del Derecho Ambiental 258
2. Concepto de desarrollo sostenible 259
3. Recursos naturales renovables 259
4. Derecho Agroambiental 259
5. Calidad ambiental 260
6. Planificación ambiental 260
7. Actividades y factores susceptibles de degradar el medio ambiente 261
8. Evaluación de impacto ambiental 261
9. Daños ambientales 262
10. La función social de la propiedad en el marco del derecho agroambiental 262
La función social de la propiedad
La «función agroecológica» de la propiedad
La actividad agraria sostenible

Bibliografía

14
 INTRODUCCIÓN

Las reformas estructurales implementadas en nuestro país han tenido como eje cen-
tral la liberalización de los mercados internos y externos, y responde a la llamada
estrategia de globalización de la economía mundial, caracterizadas por el desman-
telamiento del proteccionismo estatal, mediante la desregulación de las actividades
económicas y la privatización de los servicios públicos. El uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables -especialmente tierra, agua, diversidad bioló-
gica y recursos forestales- pasan a primer plano en la formulación de políticas pú-
blicas debido a la oposición de la diversidad social boliviana a los procesos de pri-
vatización de estos recursos naturales. Esto da lugar al surgimiento de movimien-
tos sociales ambientalistas, de mujeres, indigenistas, «sin tierra», «Coordinadora
del Agua», cocaleros, quienes, desde un proyecto político alternativo, presionan v
exigen al Estado una justa y equitativa administración de estos recursos.
En este nuevo escenario, se vienen introduciendo reformas a la legislación en mate-
ria agraria, generando, así, nuevos contenidos para el Derecho Agrario boliviano,
puesto que se redefinen e incorporan conceptos de gestión y se establecen nuevos
marcos institucionales, normativos y políticos.
El presente trabajo analiza y sistematiza la información científica y técnica de las
distintas normas jurídicas recientes que reconstituyen el Derecho Agrario bolivia-
no, con el objetivo de contribuir la comprensión de la gestión, administración y so-
lución de conflictos o controversias sobre propiedad y seguridad jurídica de la tie-
rra, el desarrollo sostenible de las actividades agropecuarias y el uso y aprovecha-

15
miento de los recursos naturales renovables, que se presentan entre el Estado y
la sociedad civil, así como entre particulares.
Esperamos generar en el lector una actitud crítica, valorativa e histórica, sobre la
problemática rural y la Reforma Agraria en Bolivia, la legislación agraria que re-
gula el acceso a la propiedad agraria y su protección jurídica, así como los ins-
trumentos jurídicos para resolver problemas contenciosos, derivados de la pose-
sión y propiedad de la tierra; también abordamos el estudio de disposiciones le-
gales existentes sobre gestión y administración de agua para riego y de la legis-
lación forestal para el aprovechamiento sostenible y la protección de los bosques
y tierras forestales; y finalmente analizamos los fundamentos teóricos doctrina-
les del Derecho Agrario y Agroambiental, vinculados a la realidad boliviana.
Si convenimos, que la actual educación superior, tienen como fines fortalecer el
aparato productivo, contribuir en el mejoramiento de la calidad de vida, res-
ponder a las necesidades básicas de la población; entonces, es necesario formar
abogados comprometidos con su pueblo, y sobre todo con los intereses y nece-
sidades de campesinos, colonizadores, indígenas y empresarios agropecuarios.
Es por esta razón, que el presente trabajo tiene como finalidad contribuir con los
procesos de enseñanza aprendizaje, en la asignatura de Derecho Agrario en las
distintas carreras de derecho de nuestras universidades y también servir como
material de consulta para el ejercicio profesional.

16
 I

ANTECEDENTES HISTÓRICOS
DE LA LEGISLACIÓN AGRARIA EN BOLIVIA
 1
PERIODO PRECOLONIAL

1. Caracterización del Imperio Incaico

Existen dificultades para tener una aproximación a lo que realmente fue el Imperio
Incaico conocido corno «El Tawantinsuyo». Conspiraron en la reconstrucción histó-
rica dos aspectos: por una parte, las sociedades andinas no registraron de manera
escrita y sistemática su historia, ésta más bien era oral y, en muchos casos, se con-
fundía con el mito y la leyenda; por otra parte, los cronistas que registraron los
hechos históricos del Imperio Incaico lo hicieron utilizando categorías de análisis
con las cuales se estudiaba las sociedades europeas y, por esta razón, los estudios
trataron de asimilar al Imperio Incaico, al grado de desarrollo de las sociedades oc-
cidentales y se apresuraron a categorizar las sociedades andinas como bárbaras, ir-
civilizadas y ateas.
A partir de esta información, varios autores -nacionales y extranjeros- calificaron el
Imperio Incaico como un régimen socialista semi socialista, totalitario o precapita-
lista. Este esfuerzo por encasillar a las características de estos sistemas distorsionó
un acercamiento científico a sociedades que transitaron por otro proceso de desa-
rrollo histórico; estas categorías de análisis, por sí solas, eran insuficientes para
comprender y entender al Imperio Incaico.
En términos generales, el Imperio Incaico se caracterizaba por haber organizado un
Estado centralizador, vertical, basado esencialmente en la explotación agrícola, cu-
yo rasgo central era la explotación y organización del trabajo colectivo.

Ubicación Geográfica y Organización

El imperio de los Incas estuvo compuesto por cuatro regiones andinas:

19
 Derecho Agrario

-« Chínchasuyo» al norte;
- «Antisuyo» al oriente hasta la selva;
- «Cuntisuyo» al oeste, sobre la costa del Pacífico;
- «Qollasuyo» al sur en el Altiplano.
Según datos estimativos, su población alcanzó aproximadamente los 12 millones de
habitantes desparramados desde el noroeste de la Argentina, la región central de
Chile hasta la Gran Colombia (Colombia, Ecuador) y Venezuela. Esta última unidad
administrativa comprendió lo que actualmente es la «Bolivia Colla» formada por
los antiguos señoríos aymaras. «El Cuzco» era la capital del imperio considerada
«el ombligo o centro del mundo» (Mesa 1998: 65).

El Kollasuyo
Antes de los Incas, existieron los señoríos aymaras también conocidos como «Rei-
nos Collas» ubicados en lo que hoy conocemos como el territorio de la República de
Bolivia. Cada señorío formaba una confederación de ayllus.
El Kollasuyo, según María Rostowrosky, constituía un «vasto conglomerado de
pueblos estructurados en señoríos, los que a su vez comprendían varios ayllus»,
Consistían en dominios territoriales discontinuos, con acceso a la mayor cantidad
posible de ecosistemas y, por lo tanto, con diversidad de climas, suelos, altitudes y
temperaturas, lo que disminuía los enormes riesgos de la agropecuaria andina
(Urioste 1992: 23)

2. El Ayllu
La base sobre la que descansaba la estructura de la sociedad andina fue el Ayllu. Es-
taba formado por variados grupos de familia que rendían culto a una misma "hua-
ca" y poblaban un mismo territorio.
El ayllu puede ser definido, según Xavier Albó y Joseph Bamadas (Albó 1990: 20),
como «una unidad social básica basada, a partir del parentesco por línea paterna en
la que la dispersión de sus terrenos en diversas áreas geográficas provocaba que sus
habitantes también vivieran en áreas dispersas. Originalmente cada ayllu, estaba
organizado de modo que todos sus miembros compartieran, a través de múltiples,
comunidades, los distintos recursos que ofrecía la agricultura andina»

Organización Social
La organización social descansaba en el ayllu que prevalece desde tiempos prein-
20
 Luis Arratia Jiménez

caicos, sobrevivió a la época republicana y permanece hasta nuestros días. En la dis-

persión geográfica de las tierras de cada ayllu, había una división social interna en
dos mitades o parcialidades denominadas en quechua «Anansaya» y «Urinsaya-,
en aymara «Alasaya» y «Majasaya» que significan el lado de arriba y el lado de aba-
jo, inclusive cada una con su propia autoridad (Albó 1990: 20). Estas unidades agru-
paban varios ayllus y confederaciones de ayllus.
En el estado incaico existía una diferenciación social que privilegiaba determinados
intereses de la élite dirigente, en el que hay que reconocer que no había hambre.
Empero, no debemos olvidar que fue un imperio con un sentido altamente desarro-
llado de expansión y dominación. Los «mitirnaes» y las poblaciones desarraigadas
constituyen prueba de ello.

3. Organización del Trabajo

La economía del imperio incaico tuvo una fuerte base en la producción agraria, par-
ticularmente en el cultivo de maíz y la papa. La división del trabajo fue un elemen-
to central en la organización y se refería básicamente a tres grandes actividades pro·
ductivas: la pesca, la caza y la agricultura. La mano de obra especializada de los ar·
tesanos estaba destinada a la textilería, carpintería, cocina, salinas y orfebrería. La
especialización fue un rasgo. característico de la organización del trabajo.

Distribución de Tierras
Las tierras del Ayllu, bajo el Imperio Incaico, estaban divididas en tres partes:
• Destinada al culto y al Inca, los miembros del ayllu o «hatunrunas» tenían la
obligación de trabajar la totalidad de esas tierras;
• para usufructo de la misma comunidad, tierras de uso común;
• destinada a las asignaciones familiares o tupus.
Mediante la mita, los miembros del ayllu estaban obligados a trabajar durante de ..
terminados periodos de tiempo, en las grandes obras públicas como caminos, an-
denes, fortalezas y minas. La mita constituyó el trabajo por tumos, fue el elemento
central organizativo del Imperio Incaico. Para ser autoridad dentro la comunidad o
para acceder a ciertos trabajos, una forma de adquirir prestigio era el cumplimien-
to disciplinado de los tumos. El tumo para el trabajo o para el desempeño de algu-
nas funciones de autoridad regulaba el flujo de la mano de obra y redistribuía las
cargas por servicios prestados. La unidad económica y social encargada de esta re-
gulación era «la marca» o comunidad (Mesa 1998: 65).

21
 Derecho Agrario

El trabajo colectivo era una obligación que se destinaba para atender las necesida-
des públicas comunales locales o estatales, sin embargo, cabe destacar que las asig-
naciones familiares, es decir, el dominio de las familias sobre sus tierras, era mucho
más importante que el trabajo colectivo. Estas asignaciones familiares de tierras, de
ninguna manera, eran igualitarias en cantidad y calidad.

4. Tecnologías Agrícolas
Las sociedades andinas desarrollaron un sinnúmero de tecnologías agrícolas, adap-
tadas a las particularidades naturales de la cordillera de Los Andes, cuyos niveles
de eficiencia y productividad se basaban el desarrollo de conocimientos sobre as-
tronomía, meteorología, ingeniería hidráulica y, especialmente, agronomía.

Conversación con la naturaleza

En el escenario del imperio fue innegable la interacción entre el medio y el hombre.
Los incas entablaron una relación de armonía y complementariedad, usaron sabia-
mente los elementos que ésta les proporcionaba en su propio beneficio. Luego de
un largo proceso desarrollaron técnicas, sin degradar los suelos y haciendo un uso
eficiente de los recursos naturales, que les permitían un óptimo rendimiento en la
producción agrícola.

Sistema de almacenamiento de alimentos

La política de extrema previsión impresa por el gobierno inca se evidencia en el he-
cho de que para conjurar las consecuencias de fenómenos imprevistos corno sequía,
granizo y plagas acumularon grandes reservas, estableciendo el sistema de grane-
ros o «Pirwas» que constituían una especie de «capital de Estado». Estos graneros
contenían productos cosechados en las tierras del Sol y del Inca y aquéllos llevados
por los indios a título de tributo. En ellos se almacenaban maíz, quinua, chuño, pes-
cado, algodón, ropa y materias primas destinados a ser repartidos por igual que
otros productos. La deshidratación de los alimentos y la posibilidad de almacena-
miento eran junto con el ejército la base central del poder del Imperio, ya que con
dichos productos se podía mantener a las élites gobernantes así como conseguir
lealtades.

Sistemas de Irrigación: Terrazas y sullcakollos

Para obtener mejores rendimientos en la producción agrícola, las sociedades andi-
nas implementaron verdaderos sistemas de irrigación, desarrollando de esta mane-
22
 Luis Arratia fiménez

ra conocimientos sobre ingeniería hidráulica. En su intento de aprovechar la mayor

extensión de tierras para el cultivo, no desperdiciaron ríos, lagunas, vertientes, lo-
grando transportar el agua donde hacía falta, sin detenerse frente a la distancia ni a
los obstáculos: «Los incas fueron expertos en la construcción de canales y reposito-
rios para asegurar el agua necesaria destinada al riego de sus tierras. Así diseñaron
el sistema de las terrazas lo que les permitió aprovechar las laderas de las monta-
ñas» (Mesa 1998: 65). Los terraplenes o terrazas escalonadas fueron conocidos con
el nombre de «sucres» o «patas», denominados «andenes» por los españoles.
Los sullcakollos eran propiedad común de una determinada extensión de tierra,
con una distribución periódica del suelo en lotes (tupus) entre cada miembro de la
comunidad, explotada y trabajada familiarmente. Se caracterizaba por los sistemas
de irrigación mediante la inundación de canales que otorgaban humedad al am-
biente, para hacer frente a la helada, al mismo tiempo que irrigaba la tierra.

Rotación de cultivos y descanso de tierras

Con el propósito de regenerar la capacidad productiva de las tierras, los ayllus te-
nían complejos sistemas de rotación de cultivos que consistían en el cultivo sucesi-
vo de papa, haba, quinua y en periodos de descansos de la tierra de aproximada-
mente diez años. La organización de la distribución de parcelas para la rotación de
cultivos era una entramada red de asignación de parcelas familiares en los distintos
pisos ecológicos, basados en una planificación precisa de ciclos de regeneración na-
tural de la tierra, y era consecuencia de sistemas extensivos de producción.

Seguridad alimentaria
Como sociedad altamente previsora, los incas no conocieron el hambre. El exceden-
te de los productos alimentarios no consumidos era depositado religiosamente en
despensas para ser utilizados en cualquier eventualidad: sequías, heladas y otras
calamidades.
Con la llama, domesticada, formaban rebaños para el transporte de los productos
obtenidos que, en buena parte, eran recogidos por el Estado y almacenados en de-
pósitos o graneros denominados «coleas». Estos se construían a la vereda de los ca-
minos a fin de abastecer a los ejércitos. El pueblo recibía su parte como compensa-
ción otorgada por el Estado, y cada individuo por el trabajo que cumplía. Este sis-
tema se conoce con el nombre de «redistribución». Se consumía también carne de
camélidos, coca y chicha (Mesa 1998: 65-66).

23
 Derecho Agrario

S. El Control Vertical de Pisos Ecológicos.

El control vertical de los pisos o nichos ecológicos era una estrategia para compen-
sar la falta de centros de intercambio de productos; cada ayllu buscaba el acceso a
recursos de otros niveles altitudinales. Según Tristan Platt (citado por Urioste 1992:
25): «Este modelo de tenencia de la tierra refleja los esfuerzos de los campesinos de
Puna por contrarrestar la inestabilidad climática a través del control directo de la
producción en ecosistemas distantes».
Cada unidad doméstica no tenía acceso solamente a tierras ubicadas en los niveles
adyacentes. Aquella que habitaba niveles de altura debía buscar fuentes energéticas
en otro ecosistema. Esta afirmación tiene sustento en la tesis etnohistórica de Mu-
rra que estudió la estrategia de control vertical de un máximo de niveles ecológicos
entre las sociedades andinas precolombinas. Murra lo denomina «Control Vertical
de Pisos Ecológicos» (Urioste 1992: 24).
El Ayllu controlaba diversas áreas geográficas en la puna, los valles intermedios y
los yungas que se complementaban mutuamente. El ayllu tenía simultáneo acceso
a los recursos que brindaban estos ecosistemas. Cada ayllu tenía un territorio que
comprendía varias comunidades. Cada comunidad se especializaba en la produc-
ción de papa, maíz, pescado, coca.
Los ayllus constituyeron dominios territoriales discontinuos, con acceso a la mayor
cantidad posible de ecosistemas y, por lo tanto, con diversidad de climas, suelos, al-
titudes y temperaturas, lo que disminuía los enormes riesgos de la agropecuaria an-
dina. Dentro de estos ayllus se encontraban organizadas las denominadas «marcas»
que ahora conocemos como «comunidades».

24
 2
PERÍODO COLONIAL

l. Caracterización de la colonización española

Cristobal Colón llegó a la isla de San Salvador, llamada por los nativos Guanahani,
el 12 de octubre de 1492, y fue el inicio del proceso de Colonizacion de España. Con
la invasión española, las tierras de los señoríos y confederaciones andinas fueron
consideradas propiedad de la corona de España.
Apenas Femando e Isabel conocieron la existencia de los nuevos territorios se apre-
suraron a legalizar su posesión que se había hecho efectiva por la ocupación de Co-
lón. A tal efecto, solicitaron un título de posesión del Papa reinante, Alejandro VI,
quien, a través de una Bula Pontificia de fecha 4 de mayo de 1493, cuyo fundamen-
to legal se encuentra en el principio del derecho divino de los reyes y en el hecho
de la fuerza de las armas, otorgó derechos sobre las nuevas tierras, a título de per-
petuidad para ellos y sus descendientes «a condición de que enviaran hombres ins-
truidos y temerosos de Dios, para evangelizar a los naturales». Dicha Bula llevó el
nombre de «ITEA Coetera».

Diferencia con la colonización inglesa

Los primeros migrantes británicos llegaron a colonizar y exterminar a los indígenas
de Norteamérica, procediendo a la invasión sistemática de tierras, instaurando su
propia cultura, idioma y tradiciones; los pocos nativos que sobrevivieron a la usur-
pación fueron arrinconados en «reservas indígenas». Los ingleses buscaron en
América un nuevo hogar, en cambio los españoles llegaron a nuestro continente
buscando el enriquecimiento para disfrutar de prestigio y fortuna en España, por
ello, establecieron ciertas concesiones a través de pactos con los indígenas de mane-
 Derecho Agrario

ra que pudieran lograr la explotación de las riquezas. Sin embargo, ambos coloni-
zadores tuvieron en común el uso de la violencia y el reconocimiento a una sola ver-
dad, la europea: «El siglo XVI, vio los comienzos de una migracion sin precedentes
de europeos occidentales a las costas de toda América» (Leonard citado en De Soto
2000: 138).
Muchos españoles llegaron a Sudamérica con el propósito de llenar sus alforjas y
retornar a su país, lo que en muchos casos no ocurrió. Esta mentalidad marcó la di-
ferencia con la colonización inglesa, que decidió por el genocidio, en cambio los es-
pañoles instrumentalizaron a los ayllus para sus fines de enriquecimiento; transi-
gieron en respetar sus formas de organización y a sus autoridades, los caciques, que
desempeñaban funciones de intermediarios con los colonizadores, y eran ellos que
organizaban la fuerza de trabajo para la mita y la recoleción del trabuto indigenal,
a cambio del reconocimiento de su autoridad y prerrogativas por parte de la Coro-
na española.
Los españoles desdeñaron las actividades agropecuarias que requerían de tiempo,
trabajo esfuerzo y dedicación para su rentabilidad; pero, además, constataron que
los conocimientos de las sociedades andinas eran mucho más eficientes que las tec-
nologías occidentales en el cultivo de la tierra.

La idea del «Dorado»

Por espacio de dos siglos esta leyenda atrajo a toda clase de conquistadores. Se re-
lataba la existencia de un Imperio fabuloso donde casas y palacios tenían dinteles
de oro, sus montañas guardaban riquezas y sus habitantes vestían ropas confeccio-
nadas con hilos de oro. Este reino misterioso fue buscado en Colombia, Venezuela,
la Guayana, la región del Amazonas, Matto Grosso, el Paraguay. Posteriormente, se
buscó este reino con el nombre del Paitití.
Al cabo de cuatro siglos se sabe que el origen de esta leyenda se inició en Colom-
bia, zona de Cundinamarca, donde existía el pueblo de los Zipas a orillas de la La-
guna Guayabita. El cacique de este pueblo, rodeado de gran ceremonia y cubierto
todo el cuerpo de oro en polvo, se sumergía a la vista de la gente y salía limpio, era
un homenaje a los dioses dando lugar a la leyenda del dorado. (Atlas de la Histo-
ria Universal 1996: 15).

Refuncionalización de los ayllus

Muchos historiadores coninciden en afirmar que la principal riqueza encontrada
por los españoles no era ni el oro ni la plata, sino grupos sociales bien organizados,
con tradición para el trabajo colectivo. Por esta razón, los conquistadores no disol-

26
 Luis Arratin /iménez

vieron los ayllus, porque éstos les proveía de fuerza de trabajo eficiente y gratuita,
pactaron con los caciques, a quienes respetaron sus privilegios y poder y les asigna-
ron la función de organizar la mita y recaudar el tributo indigenal.

2. Encomienda
La «encomienda» fue establecida por primera vez el año 1502, en Haití, por Nicolás
de Ovando. Se la entiende como la entrega a cada conquistador, en un área deter-
minada de tierra, de un número de abirígenes que la habitaban a cambio de la obli-
gación de convertirlos a la fe católica. Las encomiendas concedidas a los conquista-
dores eran reversibles a la Corona al cabo de dos o tres generaciones.
La encomienda, después del levantamiento de Gonzalo Pizarra, sólo se otorgaba
por dos vidas; después, retornaba a la corona que podía adjudicarlas a otro dueño.
Los que huían se convertían en forasteros que se ofrecían en diversos trabajos como
yanaconas; en la Colonia, yanacona era sinónimo de sirviente.
Albó y Barnaclas (1984: 55) definen la Encomienda como « ... la atribución de una de-
terminada cantidad de indios tributarios (generalmente pertenecientes a un territo-
rio continuo, por tanto con sus autoridades, etc.) puede ser uno a varios ayllus de
familias dispersas por un territorio bastante amplío ... ». Las encomiendas fueron
destinadas al trabajo de la tierra. El encomendero recogía las cosechas con el com-
promiso de evangelizar a los miembros de las comunidades.

3. Repartimientos
El «repartimiento» de tierras gracias al derecho de conquista, convirtió a los penin-
sulares en nuevos señores feudales, propietarios de la tierra y de la explotación las
minas. Empero, la tierra y las minas, no podían tener valor alguno sin la fuerza de
trabajo de los naturales.
La finalidad del repartimiento era otorgar privilegios a los españoles en determina-
dos espacios geográficos que, generalmente, coincidían con el territorio de los av-
llus para la comercialización. Los españoles rescataban los productos agrícolas y los
comercializaban en los poblados, especialmente, en Potosí.
En ese sentido, las «capitulaciones» además del repartimiento, facultaron a Pizarra
para someter a los indios, convirtiéndolos en siervos destinados a trabajar la tierra,
los solares y las minas.

27
 Derecho Agrario

4. La Mita
La mita en las minas, instituida por el Virrey Toledo, fue la forma más brutal de la
encomienda y contribuyó, si no a despoblar por lo menos a paralizar el aumento ve-
getativo de la población autóctona durante los tres siglos que duró el coloniaje.
A diferencia de la mita incaica, servicio de tumo, en la que el hatunruna trabajaba,
solamente en los intervalos entre la siembra y la cosecha, en la medida de sus fuer-
zas y por breves períodos, en la mita del coloniaje, el mitayo era encadenado a la
mina sin límite de tiempo ni retribución alguna (Fellman 1978: 117)

5. Reformas Toledanas
Toledo logró recoger la información necesaria para organizar política y administra-
tivamente la Colonia. Son conocidas las obras de este gran reformador, sus orde-
nanzas que construyeron el andamiaje de la obra colonial. En dichas disposiciones
se halla reflejada la vida administrativa, laboral y pública de la época.

Nudeamiento de indios
Las Reformas Toledanas tenían como finalidad la organización de la Colonia, con el
objetivo de organizar la fuerza de trabajo indígena para la mita y ser eficientes en
las recaudaciones del tributo índígenaí. Una de las medidas administrativas del Vi-
rrey Toledo fue el censo de indios y tierras para, posteriormente, nuclearlos en po-
blaciones (pueblos, aldeas, ranchos, caseríos, etc.) debido a la costumbre de los in-
dígenas del control vertical de los pisos ecológicos y el doble domicilio. Con este
censo fue posible cuantificar a los indios susceptibles de contribuir con la Corona.

Cédulas Reales de Gracia o Merced

La Corona de Castilla, con objeto de estimular la colonización española de sus do·
minios en América, había añadido a las encomiendas y repartimientos otorgados a
los conquistadores las llamadas Cédulas Reales de Gracia o Merced. Esas «cédulas»
incluían el otorgamiento de tierras y de brazos en forma gratuita en retribución de
servicios prestados o por prestar; esto dio origen a encomiendas y a repartimientos
particulares que, si bien eran menores que los concedidos a los conquistadores, no
estaban atadas a la reversibilidad.
La tierra, especialmente aquella cercana a los centros poblados o abierta a los cami-
nos, se valorizó pronto. La corona advirtió, entonces, que podía convertirla en una
fuente regular y segura de recursos para su tesoro perpetuamente exigido y de esa

28
 Luis Arratia Jiménez

advertencia, nacieron, por Real Cédula de 1591, los remates de tierras en pública su-
basta y los remates a título de «censo alquitar», que consistía en rematarlas en su
dominio útil y directo, a cambio, no de una cantidad específica, sino de un canon
anual y tendió a favorecer a aquellos cultivadores sin suficiente dinero para can-
celar, al contado, el valor de la propiedad que les era adjudicada.
Como resultado de los diversos tipos de concesiones, aparecieron propietarios de
tierras que no tenían quién las trabajara, concesionarios de brazos que no poseían
tierras para ocuparlas, propietarios temporales y propietarios a perpetuidad.
Ese desorden halló solución en tres disposiciones reglamentadas por las «Leyes de
Indias»: la institución del yanaconazgo, el tributo y la composición (Fellman 1978:
118 -122).
Yanacona era el nativo que, por una u otra razón, había logrado huir de la dureza
de la mita, el obraje o la encomienda. El Tributo era pagado por los propietarios de
las haciendas que habían acogido yanaconas duramente perseguidos por la legisla-
ción colonial, a cambio del trabajo gratuito. Nació, así, el latifundio de tipo semifeu-
da! trabajado por el sistema del colonato a costa de los viejos ayllus. El nativo obtu-
vo o retuvo una parcela de tierra en usufructo y, en cambio, se asentó a perpetuidad
en el Latifundio o reconoció el derecho propietario del latifundista, obligándose en
ambos casos, a trabajar gratuitamente y someterse al pongueaje.
La Composición consistía en el otorgamiento del título propietario, mediante el
abono de una suma determinada, a quienes ocupaban la tierra sin título alguno du-
rante 40 años primero, 10 años a partir de 1646 y 30 años por último, desde las pos-
trimerías del Coloniaje, (origen del título treintenario republicano). La mayoría de
los antiguos «encomenderos» se acogió a la composición y legalizó su derecho tam-
bién ante la Corona.

Visitas Toledanas
El tener o no derecho legal a la posesión y dominio de las berras de Indias consti-
tuyó para España, en el Siglo XVI, un verdadero problema. Con el objeto de orga-
nizar un registro público de tierras, el V Virrey de Perú, don Francisco de Toledo,
en 1572, diseñó y ejecutó las famosas "visitas" que permitió acopiar información
sobre cantidad de tierras, ubicación, y si se estaban en poder de españoles, criollos
y comunidades indígenas. Según algunas obras de referencia, Toledo fue tan osado
que había confeccionado los primeros planos de predios rurales.
Como consecuencia de las reformas Toledanas, resultó la coexistencia de dos tipos
de propiedad territorial: la propiedad privada del latifundio semifeudal y la propie-
dad comunal del ayllu, puesto que la corona no acabó jamás en decidirse por liqui-

29
 Derecho Agrario

dar el ayllu. Toledo trató de acreditar los títulos de los ayllus a nombre de los cura-
cas y no de todos sus miembros y convirtió a algunos curacas, los «Cusicanquís» y
los «Pamakakuhuas», por ejemplo, en latifundistas, lo cual fue resistido por los co-
munarios, ya que en el interior de cada ayllu, cada natural era dueño de una o va-
rias parcelas o tierras, para el sustento de sus familias.

Organización de la Mita y el Tributo

El Tributo o Tasa consistía en la obligación caída sobre el natural; por el solo hecho
de existir debía pagar a la corona una cantidad que varió entre 5 y 8 pesos fuertes
por año. Entre los tributos o tasas tenemos el «Almojarifazgo», un impuesto al co-
mercio que varió entre el 7,5 y el 15% sobre el valor bruto de la mercadería; la «Ana-
ta» o media Anata, un impuesto dedicado a la renta; la «Alcabala», impuesto a las
transferencias que osciló ente el 2 y 4%. Entre otros impuestos se tenía los «Nove-
nos», las «Mesadas», los «Espolios», las «Temporalidades», el «Señoreaje» y los de-
rechos de las «Aduanas Secas».
Toledo organizó el nuevo sistema implantando el pago de un tributo a los indíge-
nas, éste dependía de las posibilidades del grupo; se podía tributar en ropa, en
maíz, en ganado, en dinero o en plata sellada.

6. Establecimiento del sistema de hacienda

Durante la Colonia se desarrolló una forma muy particular de «hacienda». La Ha-
cienda es una derivación o variante de la Encomienda y surge del apetito propieta-
rio de muchos encomenderos reales. La Encomienda no significaba propiedad de la
tierra, por tanto, el latifundio no proviene de ella. El origen de las haciendas son las
Mercedes de Tierras otorgadas que conferían dominio. Según las Leyes de Indias,
las medidas precisas asignadas eran la «peonía» y la «caballería» (Albó citado por
Urioste 1992: 33)
La hacienda fue el segundo rubro de importancia después de la minería. A princi-
pios del siglo XVII, la encomienda estaba obsoleta y casi todas las tierras pertene-
cían a los comunarios y/ o particulares que las habían comprado de los propios in-
dios o simplemente se habían apoderado de ellas. Estos nuevos propietarios eran
los hacendados que al morir legaban la tierra a sus herederos indefinidamente. Es-
tas tierras se podían alquilar o vender según la conveniencia del propietario. No
trabajaban en ella indios originarios sujetos al tributo, sino forasteros que habían sa-
lido de sus comunidades y se iban a trabajar afuera.

30
 3
PERÍODO REPUBLICANO

En plena decadencia de la minería, el Alto Perú se constituyó en República indepen-

diente. Su paso no alteró el régimen económico social «basado en la explotación mi-
nera, el latifundio y las supervivencias feudales, el que mantuvo intacto bajo la ad-
ministración de las nuevas autoridades criollas como una prolongación anacrónica
del criollaje» (Liborio 1967: 56). La nueva República no definió sobre los derechos
de ciudadanía que les correspondían a los indios, la tendencia iba por la moderni-
zación de la agricultura, y el entierro de los resabios de la agricultura andina, la su-
peración de la propiedad colectiva y la sustitución por la propiedad privada; es en
el marco de esta encrucijada que la legislación agraria tratará el problema de la tie-
rra en el periodo republicano.

1. Decretos bolivarianos
Simón Bolívar tomó medidas que tendían al mejoramiento de la situación del indio,
a liberarlo y destruir ei sistema feudal que lo oprimía. Los Decretos de Trujillo y
Cuzco en 1824 y de Chuquisaca en 1825, buscan ampliar la democracia e incorpo-
rar al indio corno ciudadano, inspirados en los contenidos ideológicos de la Revo-
lución Francesa, reconociéndole derechos de corte liberal. Se trataba de convertir al
indio en propietario individual de la tierra que poseía, suprimiendo la propiedad
comunitaria, los trabajos gratuitos y declarando obligatorio el pago de salario en los
obrajes y haciendas. Arturo Urquidi (Urquidi 1947: 95) al respecto sostiene:
Bolívar, el genial organizador de la Guerra de la Independencia rindiendo
homenaje a los ideales dominantes en su época, estructuró a los países por
él liberados en los principios fundamentales de credo liberal. En cuanto a la
clase aborigen, fue manifiesta su preocupación por constituir la pequeña
 Óerecho Agrario

propiedad indígena, sin pensar que su noble propósito sería el origen de

mayores desdichas para la raza que quería redimir.
La legislación agraria de la República de Bolivia se inicia con la Resolución de 29 de
agosto de 1825, mediante la cual el Libertador Bolívar instruyó al Mariscal Antonio
José de Sucre «que todas las usurpaciones de tierras a los indígenas se salvan con el
Decreto expedido en el Cuzco». (Recopilación de Leyes Agraria en Bolivia 1949: 7).
Estos decretos declaraban a los indios dueños de las tierras que poseían.
El decreto de 4 de julio establecía, en su artículo primero, que «El título y la autori-
dad de los caciques quedan extinguidos» (Ibid: 7). No sólo fueron los españoles los
que usurpaban tierras a los indígenas originarios en la época de la colonia, también
fueron los mismos caciques o curacas indígenas que invocando su autoridad políti-
ca cometían abusos de este género. Los caciques acumulaban tierras comunales pa-
ra su propio beneficio, ganaban poder económico y se apropiaron del modo de vi-
da hispánico a tal punto que los campesinos llegaron a identificarlos con la elite co-
lonial española.
En todo caso, no fue injusto ni arbitrario el régimen legal que se les ofreció a los ca-
ciques en los decretos bolivarianos, el artículo tercero ordenaba: «Los antiguos ca-
ciques deberán ser tratados por las autoridades de la República como ciudadanos
dignos de consideración» (Ibid: 7).
Por otra parte, el tercer decreto de Bolívar de julio de 1825, daba un tratamiento
esencialmente democrático a este problema, cuando establecía que las tierras usur-
padas o adquiridas ilícitamente por los caciques serían objeto de distribución entre
los indígenas, y no serían declaradas propiedad del Estado ni de particulares.
Finalmente, el artículo cuarto del mismo decreto, estatuía que los caciques que acre-
ditaran títulos de dominio (composición, adjudicación o repartimiento) fueran de-
clarados propietarios absolutos, en toda su extensión, de las tierras que tenían en
posesión.
El segundo decreto de Bolívar ordena el pago de salarios a los indígenas, con el pro-
pósito de transformar a una parte de los trabajadores indígenas en proletarios asa-
lariados, para desarrollar las fuerzas productivas de las naciones emancipadas de
la corona española, la disposición primera estipulaba: «Que ningún individuo del
Estado exija directa o indirectamente el servicio personal de los indígenas, sin que
preceda un contrato libre del precio de su trabajo». (lbid: 8)
La quinta ordenaba de manera textual: «Los jornales de los trabajadores en minas,
obrajes y haciendas, deberán satisfacerse en dinero contante, sin obligarlos a recibir
especies contra su voluntad ... » (Ibid: 8)
Según lo establecía el propio decreto, de relaciones servidumbrales se pasaba a re-

32
 Luis Arratia Jiménez

laciones asalariadas, cuyo objetivo era otorgar libertad económica e igualdad jurí-
dica a los indígenas.
El tercer decreto declara a los indígenas propietarios de sus tierras y ordena un re-
partimiento de ellas; de esta forma, Bolívar declaró a los indios propietarios de las
tierras que tenían en posesión y ordenó que a los que carecían de ellas (agregados.
forasteros, yanaconas) se les concedieran también en calidad de propiedad. La fina-
lidad era democratizar la propiedad de la tierra para que todos tuvieran un predio
agrario, «de manera que ningún indio, pueda quedarse sin su respectivo terreno»
(ibid: 8), según establece el artículo cuarto del decreto de 8 de abril de 1824.
Los decretos, sin embargo, normaban tres aspectos: por una parte la venta de tierras
del Estado, donde no se incluía la propiedad de los «denominados indios», con pre-
ferencia a los que estaban en posesión, cultivando la tierra o tenían contratos de
arrendamiento; en segundo lugar estatuía el reconocimiento de la propiedad a los
indígenas en posesión precaria, es decir, aquellas tierras de comunidad que sola-
mente usufructuaban la tierra, pero no tenían títulos de propiedad, cuya titulari-
dad, por el derecho inminente ahora pertenecía al Estado. Por esta razón, el artícu-
lo segundo establecía que en las ventas de tierras del Estado «no se comprenden ..
las tierras que tienen en posesión los denominados indios, antes bien se les declare
propietarios de ellas, para que puedan venderlas o enajenarlas de cualquier modo
(Ibid: 8). Se excluían las tierras de origen que habían sido adquiridas por los prc-
pios comunarios en la época del coloniaje mediante cédulas de composición.
El Congreso Nacional Constituyente de Bolivia, reunido en Chuquisaca, promulgó
la Ley de 20 de septiembre de 1826, cuyo tenor es el siguiente: «Artículo Único-
Queda suspensa la ejecución del decreto de 4 de julio de 1825, expedido en el Cuz-
co, y referente al de Trujillo de 8 de abril de 1824, en orden a la repartición de tie-
rras a los indígenas, entretanto que los prefectos de los departamentos informen so-
bre el número de ellos y la porción de los terrenos sobrantes ... » (Ibid: 14).
Los decretos bolivarianos, que no pudieron ejecutarse por muchos inconvenientes,
fueron un precedente jurídico que sentaban las bases para negar la existencia legal
de las comunidades y, por tanto, despojaba a los indígenas de personalidad jurídi-
ca, ya que el espíritu individualista contenido en los preceptos, al otorgarle el dere-
cho a la propiedad privada al indio y convertirlo en pequeño parcelario, implicaba
en contra partida, la disolución de la comunidad indígena.

2. Tributo indigenal
Sucre, el primer presidente efectivo de Bolivia, influenciado por la doctrina liberal,
quiso retomar el tributo impuesto por la colonia a las comunidades indígenas sus-
tituyéndolo por una contribución de todo ciudadano en función de la propiedad.
 Derecho Agrario

Por la imposibilidad de una catastración rural de las propiedades y por el boicot de

la burocracia ligada a la hacienda, no pudo llegarse a cumplir dicho decreto.
La declaratoria de Independencia de Bolivia coincidió con la decadencia de la mi-
nería, por esta razón, el nuevo Estado, para sufragar los gastos de gobierno, deci-
dió mantener el tributo indigenal impuesto por la colonia, el mismo que en el futu-
ro representará un aporte fundamental para el Estado boliviano. El tributo que en
1832 representaba 45% de los ingresos, para 1846 había ascendido a 54%; por su
parte, los ingresos aduaneros, tanto internos como externos, sólo representaban
22% del total, siendo el segundo rubro más importante. (Sánchez Albornoz 1978)
En el ámbito rural gran parte de la población seguía en una situación de autocon-
sumo, los comunarios se dedicaban en pequeña medida a la venta de productos,
solamente porque tenían que pagar tributos en dinero.
A partir de 1850 fue reconstituyéndose la minería con la producción de las minas
del Cerro Rico de Potosí, esto permite acumular capital y formar una oligarquía mi-
nera basada en la explotación de la plata. Desde más o menos 1879, gran parte de
los ingresos del Estado ya no provienen de la contribución indigenal sino de las mi-
nas (Albó 1992: 154-155). Con el surgimiento de una burguesía minera, capitalista y
librecambista a partir de los 60, el antiguo esquema, basado en el impuesto indíge-
na! que sustentaba al Estado, tambalea y, por tanto, ya no interesa mantener las co-
munidades indígenas. En este instante de la historia, se abre un periodo nefasto e
importante dentro de la problemática agraria. El persistente e ininterrumpido pro-
ceso de destrucción del modo andino de producción de la comunidad indígena ata-
cado vivamente desde siglo atrás, se acerca a su punto culminante de evolución.
Si antes resultó imposible que se cumplieran el deseo de Bolívar de quitar el tribu-
to índigenal, (porque hubiese provocado un inminente colapso económico al Esta-
do), ahora la nueva burguesía estaba en condiciones de adquirir tierras, ya sea pa-
ra invertir sus capitales o para disponer de los campesinos como obreros para las
minas, por Jo que la supresión del tributo estaba ligada y reatada a la supresión de
la comunidad y, además, porque si bien el monto de la tasa era personal, ante el Te-
soro la responsabilidad recaía en las autoridades comunales.
Cabe recalcar que desde la independencia política de Bolivia, el estatuto constituti-
vo de los indios quedó mal reglamentado: ¿Son bolivianos como los otros o no?; si
lo son, como afirmaban las primeras constituciones y el Decreto de 1855 del presi-
dente Belzu, nada justificaba en derecho que sean víctimas de una tributación dis-
criminatoria, verdadero tributo republicano o «contribución indígena», si no lo son,
¿cómo puede la República boliviana conciliar la existencia de sub-ciudadanos con
la universalidad de sus principios liberales? (Pied 1981: 198). Lo cierto es que este
mayoritario conglomerado social era marginado de la actividad política formal y no
recibía nada a cambio de su contribución.
34
 Luis Arratia Jiménez

Durante el gobierno de Ballivián, se alteraron las normas legislativas respecto a la

condición legal de las comunidades. Mediante circular del 14 de diciembre de 1842,
los «indígenas comunarios originarios» son declarados «enfiteutas» de las tierras
que poseen, reconociéndoles el dominio útil de las mismas, ya que el dominio di-
recto corresponde al Estado, al cual deben pagar los indígenas el respectivo canon
por concepto de usufructo (Echazú 1983: 57).
Esta teoría general -según la cual la tierra de las comunidades o cualquier tierra son
en principio propiedad del Estado y lo único que tienen las comunidades es un cier-
to derecho de utilización- quiere decir que los enfiteutas no son los propietarios
fundamentales o radicales, sino que el Estado simplemente les permite, estar allí a
cambio de cierta cantidad de pago -la contribución indigenal- a su verdadero due-
ño. Así se va preparando el terreno sustentado por esta teoría para lo que significa-
ría el despojo de las tierras de comunidad.

3. Propuestas de modernización de la agricultura

Durante la década de los sesenta del siglo XIX, se promueve una discusión en la so-
ciedad oficial boliviana, referida a la política estatal sobre el destino de las tierras
de comunidad indígena. La pugna entre la conveniencia o inconveniencia de la ex-
tinción de las comunidades indígenas y su reemplazo por unidades de producción
modernas tenía como argumentos doctrinales el liberalismo, por lo tanto, se discu-
tía que era más conveniente para los indios, o respetar sus formas de organización
para la producción donde el trabajo era libre y colectivo e integrarlas al mercado o,
por el contrario, convertir esas tierras en haciendas y emplear a los indígenas como
fuerza de trabajo a cargo de los nuevos terratenientes. Así nacieron dos tendencias:
extinguir las comunidades indígenas o preservarlas.
Existían personas que defendían las comunidades indígenas, no solamente por hu-
manitarismo o justicia social, sino con argumentos que partían del análisis compa-
rativo de la productividad de ambos regímenes de producción: Un ejemplo es el
pensamiento de don Bemardino Sanjinés que decía lo siguiente:
Que las tierras de comunidad en el departamento de La Paz, tanto en la pu-
na como en los valles y yungas producen más que la de los grandes hacen-
dados y que en los yungas la diferencia a favor de los comunarios se halía
nada menos en la proporción de 4 a l. Que los comunarios producen térmi-
no medio un peso quince centavos y hasta dos pesos en los yungas ... Que
los colonos de las haciendas apenas alcanzan a producir la cuarta parte de
aquellas cifras. Que esta superioridad depende del trabajo libre sobre el tra-
bajo forzado y que el colono emplea la mayor parte de su tiempo en traba-

35
 Derecho Agrario

[os para el patrón ... Que produciendo más el comunario también paga una
suma mayor en contribución. (CENSED 1988: 14) ·
De igual manera, José María Santivañez añadía: «Estos hechos prueban que las pe-
queñas propiedades de los comunarios son más favorables al desarrollo del poder
productivo del suelo que las grandes industrias» (Ibid: 14). En contrapartida, José
Vicente Dorado era uno de los representantes que mejor expresaba el pensamiento
sobre la extinción de las comunidades indígenas:
Los Prohijadores de convertir las comunidades en haciendas, aseguraban entre
otras ideas, las siguientes: «Arrancar esos terrenos (las comunidades) de manos del
indígena ignorante y atrasado, sin medios, capacidad y voluntad para cultivarlos,
pasarlos a la emprendedora e inteligente raza blanca, ávida de propiedades y de
fortuna, llena de ambiciones y de necesidades, es efectuar la conversión más salu-
dable en el orden social y económico de Bolivia». Tal la afirmación de Don José Vi-
cente Dorado en su folleto Proyecto de repartición de tierras y ventas de ellas entre los in­
dígena, editado en Sucre en 1864 en la Tipografía de Padre España. (Antezana 1979:
20)
Sobre la base de estos antecedentes llega a madurar el proyecto liberal, basado fun-
damentalmente en la propiedad privada de la tierra y la extinción de las comunida-
des, que daría como resultado un proceso de acumulación originario liberador de
la mano de obra indígena para su empleo en las grandes haciendas y nacientes in-
dustrias; además, posibilitaría la manutención de fuerza de trabajo de reserva para
el floreciente capitalismo industrial y agrícola.

4. Leyes de Melgarejo
La pugna entre los dos bandos aludidos anteriormente se resuelve a favor de los ha-
cendados que logran aplicar el proyecto liberal. El general Mariano Melgarejo se en-
cargó de hacer realidad este proyecto. Apenas instalado en el poder dicta el decre-
to de 20 de marzo de 1866, que declara en su artículo primero: «Propietarios con do-
minio pleno a los indígenas que poseen los terrenos del Estado», otorgándoles se-
senta días de término para proceder a su compra al Estado, caso contrario, será pri-
vado del beneficio y el terreno será enajenado en pública subasta (Recopilación de
leyes agrarias en Bolivia 1949: 7). Los campesinos deberían rescatar su propia par-
cela del Estado por una suma entre 25 y 100 pesos, caso contrario sus tierras serían
ofrecidas al mejor postor.
El 28 de septiembre de 1868, el gobierno de Melgarejo aprueba una ley sancionada
por la Asamblea Nacional del mismo año, que dispone simple y llanamente:

36
 LIIÍS Arratia Jiménez

Art.lro. Las tierras poseídas por la raza indígena! y conocida hasta hoy ba-
jo el nombre de tierras de la comunidad, se declaran propiedad del Estado
Art. 2ro­ Dichas tierras serán vendidas en pública subasta y con las forma-
lidades prescritas para la venta de los bienes fiscales, con el objeto de cubrir
con su producto la deuda interna y gastos de servicios públicos. (Ibid: 8)
Los comunarios incumplieron la primera disposición legal de marzo de 1866 y, por
imperio de la Ley de septiembre de 1868, fueron violentamente desposeídos de sus
tierras por el ejército. Los campesinos tuvieron que sufrir la mayor violencia desa-
tada contra ellos. En pocos meses, 356 comunidades indígenas son liquidadas v sus
tierras revendidas a los neo-latifundistas mestizos o criollos. La medida es tan radi-
cal que provoca una serie de insurrecciones indígenas en el altiplano, reprimidas
con brutalidad sangrienta, en San Pedro Huaycho, Ancoraimes, Taraco donde cen-
tenares de indios insurrectos serán ejecutados por las tropas de represión del gene-
ral Leonardo Antezana, de acuerdo con el testimonio del periódico «El Republica-
no» en La Paz 27 de junio de 1871. (Pied 1981: 200)
Otro dato tomado de un documento titulado «La defensa de los intereses del pue-
blo ante la Honorable Asamblea» (Constituyente de 1871) dice: «Nuestro cálculo no
ha sido errado, si a los 800 capitalistas compradores de tierras del departamento de
La Paz, añadimos a los 1.200 igualmente compradores de Cochabarnba, Chuquisa-
ca, Potosí y Oruro; resulta crecida la tarifa de dos mil capitalistas que harán surgir
el progreso ... » (Antezana 1979: 25).
Melgarejo fue derrocado por miembros de la misma oligarquía. Agustín Morales
asumió el gobierno, éste, por granjearse la simpatía del «populacho», ya que los
campesinos habían colaborado para el derrocamiento del dictador, emite la Lev del
31 de julio de 1871, que a la letra dice:
Art.l. Los indígenas comunarios son y fueron propietarios de los terrenos
de origen y comunidades; quedan en esta virtud anuladas como atentato-
rias al derecho de propiedad todas las ventas, adjudicaciones y enajenacio-
nes de cualquier clase, que dichos terrenos se hubiesen hecho bajo la domi-
nación de don Mariano Melgarejo. (Recopilación de leyes agrarias en Boli-
via, 1949: 15)
Cabe notar que por primera vez en nuestra historia, para derrocar a un gobierno, la
clase dominante busca un apoyo más amplio en los comunarios indígenas afecta-
dos, a ello se debe la promulgación de esta Ley. Aún no se sabe con exactitud cuán-
to de esas tierras expropiadas y rematadas fueron devueltas a sus dueños origina-
rios, tal cual ordena la ley que antecede. Existen razones para dudar de una devo-
lución integra; sin embargo, los padrones y matrículas muestran en 1877 una alte-
ración notable sobre el estatuto de las comunidades y sus habitantes, donde se pue-

37
 Derecho Agrario

de verificar que la mayor parte de las comunidades expropiadas por el gobierno de

Melgarejo fueron devueltas a las comunidades indígenas, lo cual puede interpretar-
se como un signo de vitalidad y autonomía de la comunidad indígena (Rodríguez:
11).

5. Leyes de Exvinculación
La transitoriedad de la ley que devuelve las tierras de las comunidades, nos hace
suponer que sólo era una medida política para apaciguar los levantamientos indí-
genas. La agresión a las comunidades continuaría, aunque ya no de manera frontal
y abierta, sino, más bien, en forma sistemática y planificada. En consecuencia, apa-
recen una serie de medidas legislativas tendientes a expandir el sistema de hacien-
da entre 1874 y 1895. Dichas normas jurídicas son conocidas como Leyes de Exvin-
culación, que tenían como finalidad disolver los ayllus y desvincular a los indios de
sus comunidades como era el deseo de Simón Bolívar, explicado en los decretos bo-
livarianos.
En este período, vuelven a surgir dos corrientes respecto a la existencia o supresión
de la propiedad comunitaria. Una de ellas sostenía que ,por derecho propio, el in-
dígena era propietario originario de los terrenos que trabajaba, además, mostraba
una mayor capacidad de productividad frente a las haciendas feudales. Dentro es-
ta concepción también se manejaba ideas de corte liberal en cuanto se trataba de in-
corporar al campesino al mercado mediante un sistema de intercambio, previa di-
solución de las comunidades y entregando títulos parcelarios. La otra tendencia era
la teoría de las "manos muertas", en la que se sostenía que las comunidades junto
con su modo de producción eran una rémora para el país y el desarrollo de la agri-
cultura.
Basándose en las disposiciones de los Libertadores y en las corrientes que inspira-
ron su pensamiento, después de un largo período de debate, la concepción de la pri-
mera corriente triunfa y se promulgan las Leyes de Exvinculación de las Tierras de
Comunidad, que llega a significar la primera modificación de la estructura agraria
en Bolivia. El tenor de estas leyes reza:
Art. l. En conformidad al decreto dictatorial del Libertador de 8 de abril de
1874, puesto en vigencia para Bolivia por resolución del mismo de 29 de
agosto de 1825; a las leyes de 28 de septiembre de 1831 y 31 de julio de 1871,
los indígenas que poseen terrenos bien sea en clase de originarios, foraste-
ros, agregados o cualesquiera otra denominación tendrán en toda la Repú-
blica el derecho de propiedad absoluto en sus respectivas posesiones, bajo
los mojones y linderos conocidos actualmente. (Recopilación de leyes agra-
rias en Bolivia 1949: 12-17)

38
 Luis Arratia Jiménez

Este derecho otorgado incluye necesariamente el concepto de propiedad privada

liberal, lo que implica que no admite otras formas de propiedad, en el entendido de
que la agricultura debería incorporarse al proceso mercantil inaugurada por la mi-
nería. El desconocimiento de jure de las comunidades indígenas tiene como objeti-
vo fundamental desarticular la forma de organización y resistencia colectiva, para
que en adelante no pudieran plantear ningún recurso a título de comunarios. sino
como propietarios individuales del terreno.
De esto, se deduce que solamente había que cambiar los métodos para proseguir la
usurpación iniciada por Melgarejo. El espíritu de la mencionada Ley estaba dirigi-
da a extinguir la comunidad indígena, tal como se evidencia de la lectura del artí-
culo siete que dice expresamente: «Desde que se han conferido los títulos de pro-
piedad, la ley no reconocerá comunidades; ningún individuo o reunión de indivi-
duos podrá tomar el nombre de comunidad o ayllu; ni, apersonarse por estos ante
ninguna autoridad» (Balderrama 1954: 284). Se puede vislumbrar claramente que la
intención de la indicada Ley, en última instancia, proclama la disolución de los vin-
culas comunarios a favor de la propiedad privada individual, y abre a la vez den-
tro el principio liberal, la libre disposición de la propiedad, es decir, la transacción
de tipo mercantil como paso previo para la usurpación. De conformidad a la nueva
situación jurídica, cada comunario debería recabar su título individual ante lasco-
misiones revisitadoras, que tenían las funciones de medir y delimitar los lotes que
luego serían adjudicados. Resultaba mucho más decente, otorgarle derechos de
«enajenación al indígena ignorante y luego »comprarle» su tierra por cuatro reales,
que arrebatarle de la misma forma como hiciera Melgarejo (Echazú 1983: 72)
La situación política del país junto a la sequía y la Guerra del Pacífico, impidieron
poner en práctica las Leyes de Exvinculación. Es a partir de 1880 que se empezó en
forma legal y decente una expropiación tan descarada corno la de Melgarejo; ahora
se hablaba de compra a los cornunarios. Los decretos y resoluciones autorizaban a
las gentes del Fisco poner en venta las antiguas tierras comunales si lo juzgaba útil
para el interés público.
Se deduce que estas últimas disposiciones son la puerta abierta para las usurpacio-
nes rurales, ya que los campesinos tenían todos los actos de dominio de las tierras
que poseían, entre ellas, la enajenación que la realizaron por las buenas o por las
malas; de esta manera, se produjo un proceso de expansión del latifundio a costa de
las comunidades indígenas.

6. Levantamientos indígenas
A partir de 1880, otra vez vuelve a ponerse en marcha nuevas rebeliones campesi-
nas, casi siempre reprimidas por el ejército. Así, desde 1885 hasta 1900, se pasa de
39
 Derecho Agrario

la estructura de la propiedad comunaria a la estructura de haciendas feudales,

creándose una nueva estructura de propiedad del suelo, en particular, con todas las
características propias de nuestro país. De esta manera, se consolida el sistema de
hacienda con una combinación de intereses con los empresarios mineros, cuyos
centros de actividad se convierten en mercados de consumo.
El enfrentamiento más duro tuvo lugar cuando los campesinos se resistieron a las
formalidades previas a la dotación de los títulos y a la división y partición, mani-
festando que sólo se conformaban con que se les adjudique la propiedad en lo
proindiviso. «La Orden Circular de 3 de agosto del año de 1881, establecía cuatro
medidas operativas:
a) Que la subasta pública de las comunidades debía verificarse en las capitales de
cantón y a medida que se iban practicando las operaciones de revisita.
b) Que la oposición de los indígenas a la revisita de sus terrenos, debía entenderse
como una oposición de hecho, en cuyo caso los prefectos debían dictar las me-
didas convenientes para que la resistencia quede vencida y continúen las opera-
ciones de la revisita.
c) Que era obligatorio para los revisitadores realizar el recorrido de los terrenos, la
división de la propiedad comunal y la extensión de títulos, para que de este mo-
do quede disuelta la comunidad tanto administrativa como civilmente.
d) Recomendaba a los revisitadores mucha sagacidad y prudencia, pues, el Gobier-
no descansa por completo en la probidad e ilustración de los señores revisitado-
res.
La resolución de 16 de agosto de 1881 concedía que los indígenas de una comuni-
dad, sin excepción, «consiente y convengan» en ello, podían solicitar que la propie-
dad se les adjudique en lo proindiviso, siempre que ofrezcan cómoda división, y en
caso contrario se procedería a la venta en pública subasta». (Rodríguez: 7)
Las principales rebeliones que ocasionó la Ley de Exvinculación junto a las revisi-
tas son: Palea (Independencia) y las quebradas del Tunari (1882), Mohoza (1886), Je-
sús de Machaca (1890), el Ayllu Jukurnani en la década del noventa, Ayopaya
(1891), Colquechaca (1890), Lakaya en Tiahuanacu (1898) y, finalmente, Zárate Wi-
llca (1899). (Albó 1984: 175)
La Guerra Civil y la rebelión de Pablo Zárate Willca dividen este periodo en dos fa-
ses: por un lado, la crisis de la oligarquía de la plata asentada en el sur; por otro, el
fortalecimiento de la ciudad de La Paz como polo comercial de desarrollo, bajo el
estimulo de nuevas vías de comunicación, la explotación de nuevas materias pri-
mas y la ampliación de la frontera latifundista que ocasionó la Revolución Federal.
Con el triunfo del Partido Liberal sobre el Conservador, se desplazó el eje de articu-

40
 Luis Armtia fiménez

lación de la economía boliviana con el mercado mundial a la ciudad de La Paz. No

obstante la victoria misma del ejército liberal este se nutrió del fundamental aporte
del ejército indio comandado por Zárate Willca.
En el curso de este proceso, el altiplano se convirtió en una tensa frontera interna
asediada por los terratenientes; los territorios comunales veían progresivamente
constreñido su espacio de reproducción y desmantelado su universo ideológico
-con la ofensiva latifundista- bajo tres modalidades de apropiación monopólica de
los bienes y recursos de la colectividad: el monopolio del comercio, el monopolio de
la tierra y del poder político.
Zárate Willca, oponiéndose a este proyecto y a todo ese programa restrictivo de cor-
te liberal, planteó su programa de reivindicaciones, que podemos sintetizar en los
siguientes puntos:
l. Restitución de las tierras comunales usurpadas.
2. Lucha defensiva contra al agresión del criollaje latifundista.
3. Desconocimiento de la autoridad de los Liberales.
4. Constitución de un gobierno indio autónomo bajo la autoridad de su máximo
líder. (Rivera 1984: 28).
Producto de esta resistencia, ya sea por la fortaleza de las comunidades o porque
sus terrenos de mala calidad no eran atractivos para los terratenientes, muchas co-
munidades indígenas lograron sobrevivir al embate latifundista, especialmente, en
áreas territoriales alejadas y de baja productividad. Se desenvuelven en un aisla-
miento absoluto, experimentando un proceso de reproducción simple, convirtién-
dose en área proveedora de fuerza vegetativa de trabajo vegetativa para las minas
y los centros urbanos.
Sintetizando, este periodo hasta 1900, se caracteriza por una resistencia de las co-
munidades contra la usurpación de las tierras de comunidad indígena. Después del
establecimiento de las propiedades privadas de hacienda, los indígenas, converti-
dos en colonos arrendatarios, se debatirán sobre el monto del sobretrabajo que será
transferido como renta (ya sea como renta trabajo o como renta producto}, en la me-
dida que los terratenientes desean agrandarla y los colonos disminuirla.
Finalmente, la resistencia se establece, cuando el asunto en cuestión ya no es el
monto de tipo de renta, sino, la relación establecida entre el propietario privado y
los trabajadores directos, mientras los terratenientes pugnan por mantener la rela-
ción de explotación, los trabajadores pretenden eliminarla. (Flores 1984: 123 -126)
Después de Zárate Willca, en el altiplano empezaron a surgir rebeliones de tipo re-
gional a partir de la década de 1910: en Coro-Coro y Pacajes (1914), la sublevación
de colonos y comunarios de Cuaquiaviri (1918), la rebelión de Jesús de Machaca
.n
 Derecho Agrario

(1921), movimientos endémicos e intermitentes como el de Achacachi (1920), Cha-

yanta (1927), que cubrió Potosí y Sucre y que llegó hasta Tarabuco. (Albó 1984: 176)
Son estas las más conocidas de un largo proceso de acciones rebeldes, que testimo-
nian un lento proceso de reorganización y agitación, cuyos principales objetivos los
resume Silvia Rivera (184: 52) en los siguientes puntos:
El programa de reforma esgrimidos por el movimiento cacica! del altipla-
no, entre 1910 y 1930 puede sintetizarse en los siguientes puntos: restitución
de las tierras comunales usurpadas por la hacienda; abolición del servicio
militar obligatorio; supresión de las diversas formas de tributo colonial (in-
digenal) que aún subsistían; presencia de representantes indios en el Con-
greso y en las instancias de poder local (corregimientos, prefecturas, alcal-
días); establecimiento de escuelas y acceso libre al mercado. (Rivera 1984:
52)
Aunque estos movimientos no planean en forma explícita estas reivindicaciones, se
cristalizarán y surgirán con mayor fuerza después de la Guerra del Chaco.

7. Guerra del Chaco

La clase dominante ingresó en un proceso de descomposición, fundamentalmente
por el avance de los obreros y colonos, quienes agudizaron las contradicciones exis-
tentes y lucharon por romper las relaciones de explotación. Es posible, como indica
Luis Antezana E., que, frente al peligro de un gran movimiento social y el riesgo de
los intereses y privilegios oligárquicos, el gobierno de Salamanca haya precipitado
la Guerra del Chaco para neutralizar los movimientos mineros y campesinos (An-
tezana 1979: 50); lo cierto es que la guerra se vino encima y, por fuerza de gravita-
ción numérica, los indígenas del altiplano, valles y los llanos formaron el grueso
anónimo del ejército boliviano; de todos ellos, fue particularmente patética la expe-
riencia de los contingentes de aymaras y quechuas que, despojados bruscamente de
sus altas mesetas y serranías andinas, fueron súbitamente enfrentados a una vege-
tación agreste calcinante, que fue más letal que el propio enemigo.
El indígena llegó al Chaco con una noción más clara de comunidad que de patria,
se sentía ligado al ayllu y no al conjunto de la sociedad boliviana. La guerra pro-
vocó, en el indígena, el desarraigo de su tierra y la ruptura con sus valores cultura-
les. Por esta razón, la guerra significó un doloroso proceso de asimilación, acultu-
ración e integración nacional, porque el campesino se encontraba por primera vez
en contacto con criollos, mestizos y otros que representaban a diversas culturas na-
cionales con su riqueza étnica y religiosa; paradójicamente, tal encuentro posibilitó
la guerra y tuvo un efecto «nacionalizador» sobre la conciencia de la población bo-
liviana. En el prolongado contacto entre combatientes indios y reclutas de origen
42
 Luis Arratia liménez

mestizo, criollo y la mezcla de gentes de todas las regiones del país, en la obligada
democracia de las trincheras, reforzaron una aguda conciencia crítica respecto a los
problemas no resueltos del país, alimentando la conciencia social y pro-indigenista
en las capas del criollaje urbano. (Zavaleta 1986: 29)
Se sabe que muchos indios revoltosos fueron reclutados coactivamente en una ver-
dadera cacería organizada por los terratenientes y el ejército, pero esto a su vez in-
cluía o suponía por primera vez, la convocatoria del indio a la ciudadanía en for-
ma explícita.
Los indios que volvieron de la guerra, que habían arriesgado su vida por una cau-
sa que no comprendían o comprendían ambiguamente, tuvieron argumentos más
legítimos ante sus camaradas criollos para hacer valer sus derechos como ciudada-
nos, en especial su derecho como propietarios comunales o privados de la tierra.
Terminada la Guerra del Chaco, ganó espacio la demanda popular de rendición de
cuentas frente a un estado oligárquico desmantelado, cuyo muro de contención ha-
bía sido derribado por la derrota. Se intensificaron las protestas y las movilizacio-
nes; éstas, sin embargo, cambiaron de objetivos y programas, a diferencia del sigio
pasado que eran defensivas. Ahora los indígenas no luchan contra la expansión del
latifundio, sino que exigían las tierras de los terratenientes. Estas movilizaciones se
manifiestan con mayor nitidez en el valle donde el sistema de hacienda era hege-
mónico, y donde se gesta la Reforma Agraria.

8. Congreso Indigenal
Otro acontecimiento importante para el movimiento campesino fue el Congreso In-
digenal durante el gobierno de Villarroel en 1945; constituyó un evento nacional y
fue la culminación de varios congresos regionales. El Gobierno de Bolivia, por pri-
mera vez, llegó al indígena con un lenguaje político, con la intención de incorporar-
lo a la sociedad. Son tratados por el Gobierno como hermanos y conciudadanos; es-
te proceso de participación campesina, en alianza con autoridades gubernamenta-
les, cimentó en los explotados del agro la esperanza de que las cosas pudieran cam-
biar. Por supuesto, se dieron relaciones de reciprocidad entre los campesinos y el
gobierno de Villarroel; a cambio del apoyo, Villarroel dictaría medidas para reparar
las injusticias impuestas por el sistema de hacienda.
El gobierno de Villarroel dictó decretos referentes a la situación de explotación del
campesino. El decreto de 15 de mayo de 1945 prohibía el uso de los servicios cam-
pesinos en labores que no sean propiamente agropecuarias; el decreto decía: «D/5.
II 318. Art. 2do.- No se exigirá a los colonos como obligaciones, trabajos ajenos a las
faenas propiamente agropecuarias, sin un previo consentimiento y justa retribu-

43
 Derecho Agrario

ción» (Bonifaz 1953: 521). Esto significó, en otras palabras, la reglamentación del
trabajo agrícola gratuito que los campesinos efectuaban en favor del patrón.
Otro Decreto Supremo de la misma fecha decía: «Las obligaciones de los colonos in-
herentes a las faenas agrícolas en las labores propias de la hacienda, en ningún ca-
so excederá de cuatro días de trabajo por semana. En las haciendas cuya labor por
costumbre se realice en menor número de días; persistirá esta sin modificaciones»
(Ibid: 527).
En las haciendas, antes del Congreso, para poder gozar del usufructo de las parce-
las que les daba el patrón, los capmesinos tenían que hacer una serie de servicios
para él, trabajar gratis aproximadamente 50% de su tiempo hábil (más o menos se-
gún lugares y épocas del año) y otros servicios domésticos como pongos, mitanis,
postilleros, etc. Los decretos de 1945, lo único que suprimieron fueron estos últimos
tipos de trabajo gratuito, ya que en los terrenos de la hacienda el trabajo seguía sien-
do válido como una forma de pagar el arriendo de las tierras que eran del patrón
(Albó 1984: 221)
En sí mismos, los decretos no constituyeron una amenaza a la propiedad y al poder
económico de los terratenientes, más bien, fueron sólo una afrenta en tanto repre-
sentaba la intervención intolerable del Estado en los asuntos internos de la hacien-
da. Estos decretos, en la medida que legitimaban el cuestionamiento de las barreras
de casta subyacentes en la relación colono-patrón, quebraban la disciplina laboral
de los colonos y, por ende, el sustento ideológico.
Villarroel tuvo la. osadía de haber desafiado la prepotencia de la oligarquía, con el
verificativo del Congreso Indígena!, que contribuyó a la organización y conciencia-
ción de los derechos del indio para habilitarlo en lo futuro, en la lucha por sus rei-
vindicaciones. El efecto psicológico de este cónclave indio, realizado en la sede de
Gobierno y en presencia de las más altas autoridades del Estado, fue quizá más im-
portante que cualquiera de las medidas y conclusiones aprobadas en el mismo.
El derrocamiento de Villarroel dio origen a un proceso de envalentonamiento de la
oligarquía. Se reinició con más fuerza el sometimiento para restituir el orden; sin
embargo, el proceso organizativo que se gestó en el campo y los cambios que se lo-
graron, ya preconizaban el fin de un orden tradicional.
Los numerosos levantamientos campesinos tuvieron mucho que ver con el Congre-
so lndigenal y con la caída de Villarroel. Dirigentes campesinos de Ayopaya, por
ejemplo, habían participado en el Congreso, después estaban en La Paz durante el
colgamiento de Villarroel y, a los pocos meses, lideraban la rebelión de su provin-
cia, iniciada en el convento de Yayani. (Albó 1984: 56).

44
 Luis Arratia Jiménez

9. El Levantamiento de Ayopaya
Los focos principales de levantamientos posteriores a la Guerra del Chaco, a dife-
rencia de los de pre-guerra, se sitúan en los valles de Cochabamba, principalmente
en el Valle Alto y los valles ubicados detrás del Tunari, en la provincia de Ayopava:
son también focos importantes, los valles de Cinti y Chichas en el sur del país, y al-
gunas áreas del altiplano junto al lago Titicaca.
Esta variación se da por la diferencia de objetivos de los indígenas. En principio, en
las zonas del altiplano se luchaba por la no-expansión del latifundio, después, esta
expansión en gran parte ya estaba consolidada; los focos de agitación se dirigen a
rescatar la tierra, en vista de que el modelo progresista que acompañaba la expro-
piación había llegado a un completo fracaso. Por esta razón, la lucha la llevan los
colonos y no así los comunarios (Albó 1984: 69).
La forma de lucha en estas regiones es el asedio a la frontera de la hacienda que ha-
ce huir a los hacendados. Se extiende, luego, en el interior de la hacienda donde los
colonos destruyen y recogen las cosechas de los patrones y resisten a sus turnos de
trabajo, mediante métodos de lucha como la huelga de brazos caídos. Los choques
se producen cuando el hacendado intenta romper el asedio acudiendo a las fuerzas
represivas locales. (Rivera 1984: 69) La rebelión de Ayopaya, una de las más impor-
tantes por su envergadura histórica, muestra estas características.
Los campesinos de Ayopaya centraron sus reivindicaciones en la abolición del tra-
bajo gratuito en la hacienda y la inseguridad del usufructo de las tierras, condición
sujeta a arbitrariedad de los patrones, arrenderos y administradores. El Congreso
Indígena! fue en este sentido una significativa innovación, pues los campesinos pu-
dieron organizarse y explicitar allí su situación, algo que encontró eco en un gobier-
no que daba pruebas de estar a su favor. Decretos leyes que abolían la servidumbre
en las haciendas y reglamentaban la seguridad del usufructo al mismo tiempo, ins-
tituía un discurso político en el cual los campesinos eran considerados como ciuda-
danos con dignidad y derechos.
El levantamiento de Ayopaya se debe fundamentalmente a que no se cumplieron
los decretos de Villarroel, lo que a su muerte les sumió en un profundo cuestiona-
miento de su condición, más, si los hacendados intensificaron la producción para
cubrir la demanda de los centros mineros, incrementando también el sistema de
servidumbre.
Seis meses después del derrocamiento de Villarroel (al 10 de febrero de
1947), se desencadenó un gran levantamiento en Ayopaya que duró casi
una semana y fue fuertemente reprimido por fuerzas policiales, tropas del
ejército y aviones de reconocimiento.

45
 Derecho Agrario

Una gran masa de campesinos organizados de los cuatro suyos de Yayani,

se congregó en la noche del 4 de febrero y atacó la casa de hacienda con di-
namitazos, los campesinos saquearon la Casa de Hacienda, llevándose con-
sigo algunas herramientas, armas y víveres. Esa misma noche prosiguieron
a la hacienda la Chiraya donde se plegaron campesinos de esta y otras ha-
ciendas. Al día siguiente pasaron a Parte Libre, Punacacho y Quiriquiri ha-
ciendas aledañas a Yayani. Luego se dirigieron a las alturas para llegar a las
haciendas de Moyapampa y Llajma. Atacaron y saquearon todas estas ha-
ciendas. En Llajma dieron muerte al propietario José María Coca. Al tercer
día prosiguieron a la hacienda Tapacarí. A partir del tercer día se moviliza-
ron tropas del ejército y la policía desde Oruro y Cochabamba, intentando
cercar a los sublevados desde varios puntos estratégicos, contando con
aviones de reconocimiento. A partir del tercer día, los sublevados se desar-
ticularon; la gran mayoría se replegó a sus lugares de origen, mientras que
Grágeda continúo con los ataques a otras haciendas reclutando a campesi-
nos que se encontraban al paso. Luego, parte de este grupo continúo hacia
Leque y Challa, con la intención de obtener refuerzos en Oruro. En Challa,
alrededor de veinte campesinos (incluyendo Grágeda), fueron apresados y
llevados a Oruro. Otros Campesinos tomaron otro camino y llegaron a Oru-
ro, pero a los pocos días también fueron apresados.
Las tropas lograron controlar la rebelión de Ayopaya, recién después de
una semana.
A raíz de los desplazamientos de los campesinos rebeldes de Ayopaya, se
sumaron simultáneamente campesinos de Tapacarí, que atacaron algunas
haciendas en la serranía alta de esa provincia.
También durante el mes de febrero se extendieron rebeliones y saqueos en
haciendas del altiplano de Oruro y La Paz, que fueron fuertemente reprimi-
dos por el ejército y la policía". (Dandler 1983: 179)
Al agudizarse las contradicciones en el campo, se inician también otros levanta-
mientos y focos rebeldes en todo el país. Las clases sociales en conflicto se susten-
tan con contenidos y programas ideológicos contrapuestos cimentados durante la
época de Villarroel. Los medios de comunicación hablan de que en todas partes
existen rebeliones, se habla de venganzas asaltos y levantamientos de indios. Rive-
ra ( 1984: 70) lo describe así:
A fines de 1946, se sublevan las poblaciones de Chíragua (Cbba.), Tarvita
(Chu.) y Topohoco (La Paz); entre enero y marzo de 1947, la agitación se ha
propagado a Aycachi, Pucarani y los andes de La Paz y a la provincia de
Ayopaya en los altos de Cochabamba. En Oruro y en los valles se suman las

46
 Luis Arrntia iimme:

poblaciones de Eucaliptus, Aroma, Mohoza, Challa, Tapacari y Arque, has-

ta julio del mismo año la rebelión se ha propagado por las provincias de In-
gavi, Pacajes, Los Andes, Larecaja y Yungas de La Paz, Cercado en Oruro,
San Pedro de Buena Vista, Charcas y Caras¡ en Potosí Ayopaya Sud Cinti y
Zudañez en Chuquízaca y varías haciendas de los valles de Tarua. Era se-
gún palabras del presidente Herizog la más grave de las sublevaciones in-
digenales de nuestra historia. (Rivera 1984: 70).
La mayoría de estos se dieron en regiones con menor tradición interétnica y con una
estructura de mercado más abierta; presentaron formas de lucha entre patrones y
colonos que asumieron la huelga de brazos caídos. La participación de mediadores
y activistas o intermediarios no campesinos, permitieron instancias de negociación
con los patrones. La lucha se orientó a resistir el pago de la renta de la tierra o a mo-
dificar las condiciones contractuales y, en muchos casos, desembocaron en la venta
de parcelas a colonos o arrendatarios.
Si bien la naturaleza, objetivos y métodos de lucha en los distintos focos rebeldes
del ciclo de 1947 fueron heterogéneos, la respuesta oficial fue violenta e indiscrimi-
nada. Después de los levantamientos, los cabecillas fueron confinados a zonas tro-
picales de Ichilo y Chapare, en proyectos de colonización forzada y algunos fueron
enjuiciados.
Para dar legitimidad oficial a la represión, el gobierno de Peñaranda dictó medidas
contra estos levantamientos: por una parte, desconoció las organizaciones sindica-
les campesinas y obreras; y por otra, dictó un decreto de seguridad del Estado, me-
diante el cual se reglamentaba las sanciones que debían sufrir los «agitadores» que
infiltrándose en las haciendas y comunidades perturbaran el trabajo agrícola, inci-
ten y contribuyen al abandono de labores y a la resistencia pasiva. (Balderrarna
1954: 294)

10. Pre Reforma Agraria

Sin duda la década de los cuarenta fue de gran trascendencia para la historia de Bo-
livia. La Guerra del Chaco posibilitó la gestación de partidos de masa, se consolida-
ron importantes organizaciones sindicales de trabajadores mineros y fabriles que
definieron metas y reivindicaciones contestatarias al régimen oligárquico.
Fue un periodo de grandes luchas, masacres y represiones en el campo, las minas y
las ciudades Todos estos procesos forman parte de una condensada historia de lu-
cha y movilización previa a la Revolución del 52. La crisis del Estado se manifiesta
precisamente a través de hechos que analizaremos a continuación.
El movimiento de colonos más importante ocurrió en Ucureña, ubicado en el Valle
 Derecho Agrario

Alto en la Hacienda del Monasterio de Santa Clara donde se mantenía el sistema de

servidumbre y colonato. Los campesinos se organizaron en un sindicato agrario,
durante la década de los años treinta, con el objetivo de exigir el derecho de arrien-
do o arrendamiento, y posteriormente, la venta de parcelas en la hacienda.
Un factor que contribuyó para el surgimiento de este sindicato, aparte del tiro de
gracia de la Guerra del Chaco, fue la coexistencia en el valle de piqueros y peque-
ños propietarios que no tenían patrones. La hacienda ya no monopolizaba además
del uso de su propia tierra y se observaba una creciente afirmación de la agricultu-
ra parcelaria, ya sea dentro o fuera de la hacienda. (Rivera 1984: 75)
El sindicato de U cureña empezó peleando por romper el esquema de los malos tra-
tos de la hacienda, posteriormente tuvo la idea audaz de alquilar algunos terrenos
directamente de las monjas propietarias, omitiendo al administrador que solía ha-
cerlo. El hecho levantó una reacción de los demás patrones del contorno, la correla-
ción de fuerzas era tal, que aún medidas o reformas tan limitadas como ésta, resul-
taban amenazantes para los hacendados. Para que los miembros se independicen
de la hacienda y se liberen de las precarias condiciones que les imponía el patrón,
el Sindicato decidió comprar tierras, para cambiar su condición de colono o arren-
dero a campesino libre. Esta medida tenía por objeto afectar toda la propiedad de
la hacienda de Santa Clara a favor de los colonos sin tierra. Gracias a la acción del
Sindicato de Ucureña, sus miembros lograron arrendar tierras de la hacienda don-
de eran colonos; consiguieron el establecimiento de un núcleo escolar para la zona
y, finalmente, compraron tierras de las mismas propiedades.
El establecimiento de una comunidad de campesinos libres, la fundación de un nú-
cleo escolar, el sindicato agrario y la emergencia de un liderazgo campesino, no na-
cieron independientes, éstas fueron impulsadas por intermediarios de partidos po-
líticos de izquierda, que establecieron relaciones formales e informales con clientes
campesinos. Una prueba de los eficaces vínculos que tenía Ucureña con los aliados
políticos de afuera y su importancia como centro sindical fue la emisión de un de-
creto supremo por el MNR el 30 de abril de 1953, (tres meses antes de la Reforma
Agraria); este declaraba nulas las compras de tierras de Jordán y otros hacendados
y las asignaba exclusivamente a los colonos restantes en esa tierra. El decreto fue
una medida especial del Gobierno para ratificar esa acción de base y así ganar el
apoyo campesino de esa localidad, que había tomado en sus manos el comienzo de
una distribución agraria. (Dandler 1983: 113)
Para alcanzar cada uno de estos objetivos, como dijimos, fue necesario que se reco-
nociera oficialmente al Sindicato y que personas no campesinas prestaran ayuda.
Como se verá más adelante, este liderazgo politizado y con relaciones con políticos
de afuera cobró importancia después del 52, cuando se inició una activa campaña
para que el Gobierno realizara una pronta y radical Reforma Agraria.
48
 4
LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIA

l. Reforma Agraria y vías de desarrollo en la agricultura

El fin último del proceso de Reforma Agraria consiste en la modificación de las re-
laciones de producción y la modificación de la estructura de la tenencia de la tierra
a partir de tránsito del modo de producción feudal -basado en la renta de la tierra-
al modo de producción capitalista, basado en el trabajo asalariado y la propiedad
privada de la tierra. A este cambio de sistema se ha venido a denominar las vías de
desarrollo en la agricultura. Para aclarar estos aspectos, empezaremos definiendo
las «vías» de desarrollo en la agricultura las cuales son: la vía «prusiana» o vía de
los «[unkers» y la vía «campesina» o vía de los «farmers».
Respecto a la vía junker; haciendo una caracterización de la revolución burguesa en
Rusia, Lenín nos decía lo siguiente:
Se puede acabar con el régimen de la servidumbre mediante la lenta trans-
formación de las haciendas feudal - terratenientes en haciendas burguesas
de tipo junker, mediante la conversión de la masa de campesinos en deshe-
redados y Kneclit, manteniendo por la violencia el miserable nivel de vida
de las masas y formando pequeños puñados de Grossbauern, de grandes
campesinos burgueses, que le capitalismo engendra indefectiblemente en
los medios rurales[ ... ] No pueden proceder de otro modo para mantener su
dominio como clase, pues han comprendido la necesidad de adaptarse al
desarrollo capitalista y no de luchar contra el. Más para conservar su domi-
nio, -sólo pueden unirse con los "nobles" salidos de los Kulaks ... , contra la
masa campesina ... (Lenín 1905-1907: 224)
Como vemos, este cambio consiste en la lenta modificación de las relaciones preca-
pitalistas y en el «aburguesamiento» de los terratenientes que se adaptan a las con-
49
 Derecho Agrario

diciones capitalistas. Con este cambio de desarrollo del capitalismo en la agricultu-

ra, el régimen capitalista en la rama conserva por largo tiempo los rasgos sernifeu-
dales, mientras que el proceso de diferenciación y proletarización de los campesi-
nos se extiende por muchos años, adoptando formas particularmente penosas para
los campesinos. Siguió este camino el desarrollo del capitalismo en la agricultura de
Prusia después de la Revolución de 1848. Ésta es la razón por la que Lenín lo cali-
ficase de camino «prusiano» de desarrollo del capitalismo en la agricultura. (Ru-
miantsev 1980: 418).
La segunda opción de desarrollo es la vía capitalista de los «farmers» norteameri-
canos que Lenín los caracteriza de la siguiente manera:
El otro camino lo hemos denominado camino norteamericano de desarro-
llo del capitalismo, a diferencia del primero, este requiere ... la destrucción
violenta del viejo régimen de posesión de la tierra. Pero esta destrucción ne-
cesaria e inevitable es posible en beneficio de la masa campesina y no de la
banda terrateniente. El desarrollo del capitalismo puede tener como base la
masa libre de granjeros sin explotación latifundista de ningún género, pues
está en su conjunto es reaccionaria en el sentido económico y los elementos
de la agricultura de los granjeros han sido creados en el seno del campesi-
nado por la historia económica precedente del país.
Siguiendo este camino, el desarrollo del capitalismo debe ser incomparable
más amplio, libre y rápido como consecuencia del enorme crecimiento del
mercado interior y de la elevación del nivel de vida, de la energía de la ini-
ciativa y de la cultura de toda la población ...
Semejante camino de desarrollo no requiere solo la abolición de la propie-
dad terrateniente porque la dominación de los terratenientes feudales ha
marcado su impronta a lo largo de los siglos en todo el régimen de posesión
agraria del país tanto en las tierras parcelarias de los campesinos como en
las de los territorios relativamente libres de la periferia; para crear en Rusia
una economía de granjeros verdaderamente libres es necesario "quitar las
cercas" de todas las tierras, tanto de las pertenecientes a los terratenientes
como de las parcelarias. Es necesario destruir todo el régimen medieval de
posesión del suelo, igualar toda clase de tierras ante los agricultores libres
en una tierra libre.
Es necesario facilitar al máximo posible el intercambio de tierras, los asen·
tamientos, la reestructuración de los lotes para facilitar su explotación de la
vetusta comunidad tributaria. Es necesario "limpiar" toda la tierra de basu-
ra medieval. (Lenín 1980: 415)
Este camino de desarrollo del capitalismo en la agricultura se distingue por un pro·

50
 Luis Arratia [tménez

greso más rápido de las relaciones capitalistas y la formación de la clase de los gran-
jeros capitalistas; para esto ninguna traba debe sujetarla al pasado, nada debe im-
pedir su acceso al mercado libre. Lineen señala que para crear condiciones objetivas
a este desarrollo capitalista, debe destruirse tanto la propiedad terrateniente como
la parcelaria de los campesinos pequeños. Para esto es necesario que se produzca
un cambio en la estructura agraria mediante la nacionalización de la tierra, es decir,
la entrega de toda la tierra al Estado para la organización de una agricultura autén-
ticamente burguesa y libre al máximo de todas y cada una de tradiciones de la ser-
vidumbre.
La vía Farrner se dio fundamentalmente en la agricultura de los Estados Unidos; de
ahí la denominación del camino «norteamericano» de desarrollo del capitalismo en
la agricultura. La agricultura de varios países capitalistas en las que la posesión te-
rrateniente y las relaciones feudales fueron liquidadas por la revolución burguesa,
siguió este camino.
Haciendo un resumen de las dos vía de desarrollo en la agricultura, sintetizaremos
con R. Bartra (1978: 16) de la siguiente manera:
l. La antigua economía terrateniente ligada a la servidumbre, se transforma
lentamente en economía empresarial capitalista (tipo junker), merced a la
evolución interna del latifundio. 2. Un proceso revolucionario destruye la
antigua economía terrateniente a las formas de la gran propiedad y a los
sistemas de servidumbre, dando paso al desarrollo de la pequeña hacienda
campesina, la que a su vez progresivamente se irá descomponiendo ante el
embate del capitalismo.
Habiendo definido las dos vías de desarrollo en la agricultura, corresponde ahora
analizar la Ley de Reforma Agraria respecto a las mismas.
Desde E;l principio, en el seno de la Comisión de Reforma Agraria, se hizo evidente
la intención de adoptar el camino «[unker» o terrateniente. Así el artículo 36 del
proyecto de decreto elevado a consideración del Poder Ejecutivo establecía textual-
mente: «El terrateniente quedaría en la condición de mediano propietario en las
mismas tierras de las que fue dueño». En consecuencia, la propiedad mediana sería
la base sobre la cual se desarrolla la agricultura capitalista, pero por la vía prusia-
na, como consecuencia de la transformación interna de la economía terrateniente
basada en la servidumbre. No otra cosa se desprende de la lectura de los escritos de
Arturo Urquidi:
Los terratenientes actuales, por razones de cultura personal y por el hecho
de disponer de mayores recursos económicos, están en condiciones de con-
vertirse en agricultores progresistas, con mayor facilidad que los campesi-
nos indígenas, quienes requieren todavía de bastante tiempo para abando-

51
 Derecho Agrario

nar sus costumbres rutinarias, acrecentar su economía y elevar su nivel de

vida. (Urquidi citado por Echazú 1984: 120)
El criterio de la Comisión de evitar toda la afectación del latifundio obtuvo una apli-
cación parcial, aparece el concepto de la propiedad «progresista» en el Art. 35 de la
Ley de Reforma Agraria, que como podemos ver, está pensada para salvar al lati-
fundio y es tan flexible que incluso prescindiéndose de maquinarias y técnicas mo-
dernas, exige únicamente el trabajo personal del proletario o de sus familiares in-
mediatos, lo cual se puede probar con la declaración jurada de dos testigos.
El propietario progresista es, en realidad, el antiguo terrateniente feudal que ha in-
troducido algunas mejoras en su propiedad y asiste de cuando en cuando a super-
vigilar y dirigir algunas faenas agrícolas, en especial la siembra y la cosecha; la Co-
misión de Reforma Agraria piensa que éste puede transformarse en un verdadero
granjero dedicado integramente a las actividades agropecuarias y que, además, dis-
pone de recursos económicos para respaldar sus esfuerzos. Es éste un tipo de desa-
rrollo Junker, de características subdesarrolladas en atención a todas las limitacio-
nes que se inscriben en un país atrasado y dependiente: «El hecho de salvar el lati-
fundio con la promesa en el futuro de mejorarlo, introducir técnicas adelantadas y
participar más activamente en el proceso de producción, con el impulso de los an-
tiguos terratenientes, propugnaban una vía de desarrollo en la agricultura basado
en el pasado feudal». (lbid: 121)
La nueva Estructura Agraria propugnada por la Ley también debería seguir una vía
campesina, pero con las características propias de nuestro país y muy diferente de
lo que había ocurrido en los Estados Unidos. Nuestras características históricas que
inscribían al campesino en un estado de constante organización y movilización po-
sibilitaron el reparto de tierras a su favor, en consecuencia, la Ley de Reforma Agra-
ria sostiene que uno de los aspectos de la nueva estructura agraria debería ser la pe-
queña propiedad sostenida por el trabajo individual y aislado del campesino. Evi-
dentemente, como lo veremos más adelante, cada ex-colono, ha recibido y es due-
ño de una pequeña parcela variable según las regiones, y trabaja en ella como una
entidad completamente autónoma.
Sostendremos en principio que este tipo de reparto no obedece al desarrollo de la
agricultura por la vía «farmer», porque si bien se ha dotado de parcelas a los cam-
pesinos y éstos han roto con el régimen de servidumbre, no se han convertido en
prósperos granjeros, ni han desarrollado las fuerzas productivas capitalistas en el
agro.
Lenín (ibid: 70-71), cuando se refería a las dos posibles variables de una transforma-
ción agraria del feudalismo, decía refiriéndose al trabajo parcelario:

52
 Luis Arratia liménez

Esta línea campesina es precisamente el reparto de las tierras de los terrate-

nientes y su entrega en propiedad a los campesinos. Magnifico; pero para
que este reparto y entrega en propiedad correspondan a las condiciones
nuevas de la agricultura, a las condiciones capitalistas, es preciso que el re-
parto se haga del modo nuevo, y no al modo viejo. La base del reparto no
debe ser la antigua tierra parcelaria distribuida entre los campesinos un si-
glo atrás por la voluntad de los administradores de los terratenientes o de
los funcionarios del despotismo asiático; deben servir de base a las exigen-
cias de una agricultura libre, mercantil. El reparto para que satisfaga las exi-
gencias del capitalismo, debe se un reparto hecho entre granjeros y no un
reparto hecho entre campesinos «holgazanes», que es su mayoría aplastan-
te cultivan la hacienda de modo rutinario, siguiendo la tradición de acuer-
do con el régimen patriarcal y no con el régimen capitalista. Un reparto he-
cho con arreglo a las antiguas normas, es decir, de acuerdo con la vieja for-
ma de posesión de la tierra, la parcelaria no sería una limpieza del viejo ré-
gimen de propiedad agraria, sino su etemización; no sería dejar libre la vía
para el capitalismo, sino embarazarle con una masa de campesinos holga-
zanes e inadaptados que no pueden convertirse en granjeros. El reparto pa-
ra que sea progresista debe basarse en una nueva diferenciación hecha en-
tre los campesinos- agricultores, en una diferenciación que separe a los
granjeros de la antigüilla inservible.
Como es de suponer, el análisis que hace Lenín de un periodo histórico varía mu-
cho con las condiciones dadas en el periodo de la Revolución, sin embargo, es me-
nester hacer una comparación sólo en la medida en que son aplicables los conoci-
mientos generales.
En tal virtud nos atrevemos a señalar que la ley de Reforma Agraria, en su capítu-
lo correspondiente contiene este tipo de reparto basado fundamentalmente en el re-
parto de tierras a los antiguos terratenientes y en el reparto parcelario de pequeñas
extensiones para los campesinos, reparto que, además, no reconoce un modo nue-
vo de distribución, sino que es realizado de conformidad a la anterior organización
de la estructura feudal, tal como evidencia la lectura del Art. 78 del Decreto Ley
03464.
De este modo el excolono recibe su propia parcela con carácter de propietario, rati-
ficándose una situación anterior de tenencia de la tierra en los mismos límites. Es
decir que los campesinos se vieron obligados a permanecer en sus antiguas parce-
las, sayañas y pegujales, persistiendo las antiguas formas de producción. Hasta
ahora, persisten relaciones semifeudales tales como el trabajo en compañía, el
arriendo, el partido y la propia parcela; estas reminiscencias feudales no permiten
de ninguna manera el desarrollo del capitalismo en el campo, aunque (como vere-

53
 Derecho Agrario

mos más adelante), estas parcelas se vean progresivamente incorporadas al merca-

do y se articulen al sistema capitalista. Entonces la parcela no desaparece, se forta-
lece y se arraiga aún más, pero no para desarrollar la agricultura, sino para entra-
bada, ya que tan sólo promueve un desarrollo vegetativo de la agricultura y es una
de las principales causas de la pobreza en el campo.
Toda reforma agraria es resultado del poder de decisión sobre las políticas del Es-
tado y de la fuerza que adquieren, en determinado momento, las clases en conflic-
to, imprimiendo su sello en cada uno de los procesos. El campesino impuso en los
hechos, antes de dictarse la Ley de Reforma Agraria, una vía campesina o revolu-
cionaría que liquidaba el latifundio y las supervivencias feudales, principalmente
en los valles de Cochabamba y, luego de la dictación de la Ley, en el resto del país.
Este movimiento, en principio vigoroso, se tuvo que contentar y retroceder con un
reparto parcelario, dando origen a la implementación del camino Junker a favor de
los terratenientes, porque no es verdad, a la luz de los hechos, que se haya efectua-
do la totalidad del latifundio. De esta forma, la vía farmer, sostenida por los cam-
pesinos -aunque no explícitamente- se ha visto limitada por la discriminación en la
dotación de tierras a los campesinos, dando paso a una nueva estructura de propie-
dad agraria, donde coexisten junto a la insignificante parcela, las medianas y gran-
des propiedades agrícolas, ocasionado un desarrollo desigual en el campo.
Este tipo de reparto no obedece a una forma específica de desarrollo de la agricul-
tura; podríamos caracterizar como «vía movimientísta» de reparto de la tierra, por-
que la distribución obedece más a decisiones de política partidaria y de intereses de
clase, que a un programa de desarrollo rural estructuralmente programado.

2. La Revolución de 1952
«El campesino se piensa a sí mismo en términos de organización y vive en ellos, si-
no tiene a nadie dice: Tomo la última mano que se me da. Es distinto si tiene un sin-
dicato. Con el MNR a partir de 1952 se procede a la distribución de tierras pero, so-
bre todo se organizan a los campesinos y se crean los sindicatos y centrales a todo
lo largo del país». (Kleín 1982: 198)
Llegando a la Revolución del 52, el campesino tardó en incorporarse activamente a
la lucha que se libró alrededor de la conquista del poder. Cuando lo hicieron, de-
mostraron un admirable radicalismo y la voluntad inquebrantable de ir a saciar sú
secular sed de tierras.
La clase obrera, después de la nacionalización de las minas, había ingresado en un
período de momentánea depresión. El escenario revolucionario como no pocas ve-
ces se observa en la historia, fue ocupado por los campesinos; se puede decir que

54
 Luis Arratia f iménez

se abrió un capitulo agrarista del proceso de transformación que demostró incon-

fundible la fuerza de las comunidades campesinas:
La Revolución de abril de 1952, después de un levantamiento armado en el
cual participaron mineros, obreros, carabineros rebeldes y otros elementos
populares contra el ejército, convirtió al MNR en un movimiento popular
destinado a realizar las transformaciones sociales y económicas gue se iban
formulando desde la Guerra del Chaco, por eso al asumir el gobierno el
MNR reiteró su compromiso con las masas populares de nacionalizar las
minas, implementar una reforma agraria y ampliar la participación política
del pueblo y serás libre y dueño de la tierra gue trabajas. (Dandler 1975:
225)
Aunque los campesinos, como lo dijimos, no participaron de la lucha armada, tan
pronto corno el MNR asumió el poder, se difundió que comenzaba una nueva era
para ellos. Los slogans, afiches y llamados, pregonaban: «Compañero y hermano
campesino, ha llegado la hora de tu liberación». Sin embargo, el contenido de esta
promesa no estaba definido y probablemente ni los mismos líderes del MNR se per-
cataron de su alcance.
Mientras en el Gobierno se discutían diferentes tendencias acerca de la implemen-
tación de la Reforma Agraria, el campo se convirtió en escenario político de movi­
lización. Los organizadores y agitadores rurales más dinámicos eran miembros de
orientación de izquierda que, frecuentemente, escapaban del control del Ministerio
de Asuntos Campesinos por divergencias ideológicas y estratégicas. En este mo-
mento de la etapa revolucionaria aún no se definía una cuestión fundamental sobre
la tendencia de la tierra; la verdad es que el gobierno no sabía corno debería redis-
tribuirse la tierra y cuál era la envergadura del movimiento campesino.

3. Reforma Agraria
Reforma Agraria de hecho.
Por las razones ya expuestas, los valles de Cochabamba se convirtieron en el foco
principal de irradiación a todo lo largo del país. Desde los primeros días de abril,
los campesinos buscaron un liderazgo local, al mismo tiempo ya existían líderes
que se habían destacado en actividades políticas en los movimientos anteriores y
que, además, tenían vinculaciones con organizaciones políticas o habrían participa·
do en el movimiento sindical minero. La estrategia de estos líderes fue, primero,
conseguir el reconocimiento oficial que les aseguraba una posición clave y les per-
mitía canalizar recursos; seguidamente, demostrar la fuerza y número de sus segui-
dores en el campo.

55
 Derecho Agrario

Como es natural, los colonos y campesinos sin tierra, dependientes de la hacienda,

se convirtieron en la fuerza agraria más movilizada y revolucionaria de Bolivia du-
rante el proceso de Reforma Agraria entre los años 1952 y 1956. En el periodo com-
prendido entre la victoria insurrecciona! de abril de 1952 hasta la firma del Decreto
el 2 de agosto de 1953, el campesino exigió al Gobierno, bajo diferentes formas de
presión, una respuesta radical al problema agrario.
A fines de 1952 se organizaron numerosos sindicatos, milicias armadas y en gene-
ral había un ambiente de afirmación y entusiasmo colectivo. Los casos de violencia,
confrontaciones y expulsiones de hacendados, proliferaron rápidamente sobrepa-
sando las posibilidades de control gubernamental. Mientras tanto continuaban los
desacuerdos y la discusión en el Gobierno sobre la Reforma Agraria.
A fines de 1952, el dirigente Rivas de la Federación Departamental de Cochabamba
presentó un pliego de peticiones al Gobierno con los siguientes puntos:
l. Promulgación de un decreto supremo que otorgue personería jurídica a escala
nacional a los sindicatos agrarios y a la federación.
2. Apoyó a la creación de una comisión de reforma agraria con delegados de fede-
raciones campesinas.
3. La expropiación inmediata de varias haciendas en la zona de Ucureña.
4. Cambio de diversas autoridades provinciales con previa autorización de la fede-
ración.
5. Provisión de armas para fortalecer las milicias armadas. (Los Tiempos, noviem-
bre, 21 de 1952).
Estas peticiones fueron aceptadas, lo cual da una idea de la magnitud de recursos
que fueron proporcionados a los campesinos a cambio de apoyo político.
Una concentración en Cliza liderada por Rojas, exigió acción inmediata del Gobier-
no, ya que los campesinos tomarían medidas por su cuenta, ya en este período los
hacendados estaban debilitados y ya no contaban con el apoyo del Gobierno. Sin
esperar mayores legalidades y negociaciones, los campesinos asumieron control de
las haciendas en el área de Ucureña. (Dandler 1975: 229). Los patrones y adminis-
tradores abandonaron las haciendas en un ambiente de tensión y desafío, ante la
presencia organizada de campesinos que asistían a reuniones y manifestaciones.
Mientras este proceso había comenzado en Ucureña, la Federación organizó, por su
parte, en la ciudad de Cochabamba, una concentración para demostrar su poder y
capacidad de movilización. Se congregaron en el estadio miles de campesinos a fi­
nes de diciembre de 1952, representando a unos doscientos sindicatos. Había una
expectativa de que el Gobierno anunciaría más específicamente su política agraria.
Sin embargo, los discursos de los tres ministros que asistieron, demostraron algu-
56
 Luis Arratia Jiménez

nas presiones internas dentro el MNR, en torno de la problemática agraria. Ningu-

no ofreció un plan específico a los campesinos ahí reunidos, sino trataron de ganar
tiempo. En la misma concentración, un líder del POR, criticó abiertamente a la Fe-
deración y al MNR y se dirigió a las masas para que se armen y directamente na-
cionalicen las tierras, distribuyan el latifundio y se organicen en cooperativas. (Los
Tiempos, noviembre, 23 de 1952)
Según una investigación de Richard Patcha (1962: 240), en octubre de 1952, empezó
la toma de tierras y la expulsión de los hacendados de los latifundios. Acerca de una
hacienda de Cochabamba relata lo siguiente:
Los campesinos se negaron a desgranar el maíz de la última cosecha, a lo
cual el hacendado Ramón Ledezma reaccionó agarrando a los dos cabeci-
llas ... Pero ante esta emergencia se puso a funcionar la Central Sindical.
Fueron a esa hacienda miles de campesinos para reclamar por los deteru-
dos. El patrón se asustó y puso pies en polvorosa. Los campesinos descu-
brieron así que tenían fuerza, habían logrado votar a su patrón, cosa que el
gobierno todavía no se atrevía, pues simplemente les decía -«no trabajen
como pongos». Pero los campesinos descubrieron que no sólo podían dejar
de trabajar como pongos, sino incluso votar al patrón y quedarse con todo.
Al día siguiente se fueron a otra hacienda, después fueron a Colomi a bus-
car Revolución Agraria. En La Paz, seguían discutiendo que si había que es-
perar, que si no era tiempo, que había que educar al campesino, etc., pem
los campesinos habían pasado a los hechos.
Todo este movimiento gestado en Cochabamba demostró la capacidad organizati-
va del campesino y se extendió por toda Bolivia; es probable también que en algu-
nas haciendas de Chuquisaca y el altiplano paceño, se hubiesen gestado rebeliones
y tomas de tierras con expulsión de hacendados.
La Revolución de Abril desmoronó la legitimidad del poder hacendal, la relación
patrón-colono se modificó o transformó de acuerdo con el grado existente de con-
flicto y presiones políticas que se sintieron en cada localidad; en el altiplano norte,
los yungas y zonas altas de Cochabamba, donde había mayor actividad y concien-
cia política, y donde penetraron con mayor fluidez los activistas contestatarios a la
antigua estructura feudal terrateniente. Los patrones y administradores, en su ma-
yoría, abandonaron la hacienda, luego los campesinos asumieron la posesión de la
tierra. En los casos en que hubo una ruptura total con los hacendados, fue donde
anteriormente los campesinos tenían conflictos y se habían gestado resistencias, o
donde el patrón había sumido a una extrema explotación y maltrato. Estas tomas
de tierras directas estaban generalmente liderados por excombatientes campesinos
de la Guerra del Chaco, que posteriormente llegaron a ser dirigentes.

57
 Derecho Agrario

Donde quiera que se investigue, se encuentra un estado de efervescencia y organi-

zación en el campo que, en algunos casos, se toma violenta y sangrienta. Frente a
todo esto y ante la imposibilidad del Gobierno de controlar al movimiento campe-
sino que había escapado y sobrepasado los límites de control gubernamental, el 28
de noviembre de 1952 el MNR dicta un Decreto Supremo que fijaba las normas pa-
ra el desahucio campesino. El decreto en cuestión señala que los trabajadores del
agro sólo podrán ser desahuciados en los casos siguientes:
a) Robo, incendio y destrucción de los bienes de la hacienda. b) Alzamien-
tos, sublevaciones y asonadas, recayendo en este caso la responsabilidad
para el despido de los cabecillas o instigadores. c) Perjuicio material cuan-
do se cometa con intención en los bienes de la hacienda, productos, gana-
dos, construcciones y siempre que el daño causado exceda de 10. 000 bs. d)
Incumplimiento habitual o injustificado en periodos de siembra o cosecha.
e) Violencias o actos de hechos graves contra los patrones o administrado-
res. (Balderrama 1954: 291)
El Gobierno trató de frenar la agitación tomando diversas medidas, recurrió a todos
los medios posibles para calmar las sublevaciones, la invasión y la toma de hacien-
das que desarrolló entre abril de 1952 y agosto de 1953. Fueron los campesinos quie-
nes hicieron su propia Reforma Agraria de hecho, finalizando un largo proceso his-
tórico arrastrado desde las expansiones latifundistas de la Colonia y la República,
que culminó con un cambio estructural gestado por el propio campesino. Finalmen-
te, este fenómeno fue paralizado ante el anuncio de que iba a ser dictada la Ley de
Reforma Agraria, a la cual los campesinos deberían someterse.

Reforma Agraria de derecho

El 2 de agosto de 1953, el presidente Víctor Paz E., firmó en Ucureña, el Decreto de
Reforma Agraria, en presencia de alrededor de cien mil campesinos armados y mo-
vilizados en sindicatos, que se congregaron de todas las haciendas y comunidades
del país. Para la ejecución del Decreto, fueron los sindicatos campesinos los instru-
mentos efectivos en la expropiación y la distribución de las tierras. Las autoridades
agrarias que llegaron a Ucureña y otras haciendas en el Valle Alto para proceder a
la afectación legal de las tierras, ratificaron la toma de posesión ya realizada por los
mismos campesinos.
En otros lugares donde los campesinos se posesionaron en tierras de hacienda, la
Reforma Agraria les dio una posesión provisional, mientras concluiría la afectación
legal en otras haciendas; el mismo decreto legitimaba la organización sindical como
interlocutora legal para iniciar el proceso de afectación en cada hacienda, medida
que reforzó y contribuyó a la formación de más sindicatos en los meses posteriores
a la Reforma Agraria.
58
 Luis Arratia liméne:

En algunas zonas del país donde no existían una organización fuerte, la Reforma
Agraria empezó después de la dictación del Decreto, por ejemplo, al sur del país,
en Chuquisaca, se llevó a cabo una de las reformas agrarias más débiles, posible-
mente por la base social de los colonos, arrenderos y arrimantes; sin embargo, tam-
bién se formaron centrales y una federación departamental.
Las organizaciones sindicales se convirtieron en una nueva balanza de poder, con-
trapesando al antiguo poder de los terratenientes, comerciantes ricos y caciques, ab-
sorbieron muchas de sus funciones político-administrativas, los sindicalizados po-
dían portar armas y organizarse en milicias dirigidas por el MNR, borrando cual-
quier duda sobre su capacidad de obtener la aplicación de las leyes recientemente
dictadas.
En la región de La Paz, se produjo la movilización más violenta, que empezó des-
pués de la dictación del Decreto. Rivera (1984: 99) lo describe así:
En Ayacachi, sólo después de la Reforma Agraria, los colonos se movilizan,
organizan milicias armadas y comienzan a asediar a los terratenientes para
expulsarlos de la región. Por medio de concentraciones armadas y amena-
zas de violencia, los caudillos sindicales expresan un modo de presencia en
la estructura de poder, que sin exigir grandes propuestas programáticas,
defendían eficazmente los términos de la incorporación del campesino-in-
dio en el proyecto del nacionalismo revolucionario.
En 1953 las zonas de los valles centrales y el norte de La Paz, se convirtieron en re-
giones herméticamente cerradas para los antiguos propietarios y personas suscep-
tibles de pertenecer a la rosca. La auténtica fuerza motora en que se apoyaba la Re-
forma Agraria demostró ser el campesino mismo. La Reforma Agraria fue una rea-
lidad antes de que fuera una ley pues los campesinos se estaban repartiendo su pro-
pia tierra y echando a los latifundistas. Sobre estos hechos consumados la ley fue
impuesta ya que la alternativa de su no reconocimiento suponía una desastrosa
guerra civil. (Patcha 1962: 173)

4. El nacionalismo revolucionario y la cuestión agraria

El MNR, antes del 52, no había elaborado un proyecto alternativo coherente y via-
ble para solucionar el problema de la tierra, su programa agrario estaba subordina-
do a la visión de conformar de un Estado nacional, moderno y capitalista, proyec-
to que era incompatible con los intereses de la oligarquía minero-terrateniente.
El desarrollo de la agricultura antes de la Revolución del 52 no había superado las
condiciones feudales; el desarrollo de las ciudades y centros mineros no pudo in-
fluir en la disolución de las haciendas tradicionales y dar paso al sistema capitalis-

59
 Derecho Agrario

ta de producción en el agro, esto se debía a la estrechez del mercado interno que no

logró ampliarse a causa del débil desarrollo industrial, resultado de una economía
minera, característico en Bolivia. Esta debilidad era consecuencia de las relaciones
desiguales de intercambio con la metrópoli y marcaron un límite en la transforma-
ción agraria, de tal manera que no pudieron constituirse verdaderas empresas agrí-
colas capitalistas que concentren la producción y se basen en el trabajo asalariado.
En este contexto, el MNR llegó al poder, y se constituyó en el eje ideológico de una
nueva forma de dominación política para llevar a cabo fines históricos que la oli-
garquía no había cumplido ni realizado.
El punto de partida de este proceso fue la antinomia «nación-antinación» (Monte-
negro, 1979); el contenido nacionalista que emana de esta antítesis, permite al MNR
elaborar un lenguaje interpelatorio que articula la multiplicidad de enunciados de
las clases y sectores sociales hasta ese momento marginados de la vida política na-
cional. El MNR recurre a un discurso ideológico policlasista que diluye los intere-
ses de clase en un interés nacional y postula consignas antifeudales para rescatar a
la nación. El discurso nacionalista al articular otros anunciados, impulsa un dispo-
sitivo que oscila entre las demandas de los sectores sociales más radicales como el
proletario minero y los moderados de la clase media. Esta polivalencia permite que
el nacionalismo revolucionario se instituya en un «operador ideológico» (Mayorga,
1985) que recupera elementos discursivos dispersos y los enlaza en un proceso más
amplio como es la construcción del Estado Nación boliviano.
El programa de modernización capitalista para la construcción de un Estado bur-
gués y la desestructuración de la hegemonía de la oligarquía, sustentado por el
MNR, se basaba en estos aspectos:
a) Nacionalización de las minas para fortalecer el sector estatal de la econo-
mía y reorganizar el curso de la acumulación capitalista con el impulso del
Estado; b) Reforma Agraria, para destruir las relaciones de producción ser-
viles y atrasadas de la agricultura y ampliar el mercado interno para la pro-
ducción industrial que debía florecer en la incubadora estatal; c) Voto uni­
versal, para dar expresión política a la democratización económica que de-
bía traer consigo la Reforma Agraria; y d) Educación rural, para sancionar
jurídicamente la igualdad adquirida en el mercado y borrar la discrimina-
. ción estatal que había caracterizado la restringida democracia de la fase oli-
gárquica. (Rivera 1983: 129)
Así, el país de indios gobernados por señores desaparecía con la Revolución. Los se-
r: ñores se convertirían en demócratas y burgueses, los indios en ciudadanos integra-
dos a una nación independiente y soberana con igualdad para todos, fundada sólo
en el cimiento del mercado interno y la recuperación de la economía explotadora

60
 Luis Arratia Jiménez

del Estado. El indio desaparecería al igual que el mestizaje. Desaparecería la pala-

bra indio para expresar ese tránsito a la ciudadanía.
La ejecución de un proyecto de Reforma Agraria, dirigido a la ampliación del mer-
cado in temo, la modernización de la producción agrícola, la extensión del voto elec-
toral a la población indígena y a su consiguiente ciudadanización, significará, en re-
lación con la nueva estructura de poder, la constitución de los sujetos jurídico-polí-
ticos susceptibles de actuar como la base social de sustento del nuevo Estado.
La utilización de un discurso antioligárquico radical por parte del MNR y la toma
de las haciendas por las masas indígenas movilizadas por consignas partidarias,
posibilitan al nacionalismo constituirse en el horizonte ideológico de los indios, so-
bre la base de interpelaciones indigenistas, que hegemonizaban y centralizaban las
aspiraciones de las diferentes etnias.
Las decisiones del Gobierno del MNR respecto a la Reforma Agraria son a su vez
producto de las presiones sociales que ejercen los grupos sociales en conflicto. El
MNR, como Gobierno, no podía hacer un proyecto divorciado de la realidad emer-
gente del 52, ya que la Reforma Agraria indefectiblemente tenía como finalidad
reestructurar la tenencia de la tierra afectando los intereses de los hacendados. Por
eso, el MNR no pudo prever el tipo de reforma agraria que debía realizarse, ésta es-
talló primero y modificó la propia versión del Estado. La Reforma Agraria bolivia-
na, en consecuencia, es la transformación de la estructura agraria, donde el decre-
to o la promulgación de la medida, si bien es resultado de la decisión de la direc-
ción política del Estado, de ninguna manera es autónoma de la correlación de fuer-
zas de las clases interesadas en la tierra y determinada por estas fuerzas estableci-
das sobre el terreno. La Reforma Agraria en Bolivia no fue impuesta desde arriba,
sino impuesta por el propio campesino mediante la toma directa de la tierra y la ex-
pulsión de los hacendados.
El conflicto suscitado entre una fracción de la clase terrateniente y el Gobierno no
perjudicaba al conjunto de la lucha nacional; el MNR no se opuso a los requerimien-
tos de la clase campesina, pero tampoco se opuso a los requerimientos de los terra-
tenientes; sin embargo condicionó su ejecución dentro de las posibilidades históri-
cas de Bolivia, dicho de otra manera, que no sobrepase los limites del nacionalismo
que paradójicamente no apostaba por la nacionalización de la tierra, que era una
propuesta de los partidos de izquierda, sino, por el contrario, una reforma agraria
en el marco de las relaciones capitalistas de producción, es decir, de la modernidad.
Dotado de permeabilidad, el partido gobernante consintió y aún organizó movili-
zaciones campesinas, tratando siempre de adecuar sus demandas a los requeri-
mientos del nuevo modelo de acumulación capitalista que pugnaba por instaurar.
A la postre el MNR consiguió con cierto grado de resistencia, imponer su perspec-
tiva.
61
 Derecho Agrario

A su vez, el MNR comprendía que no podía dominar sin toda una gama de com-
promisos con las fracciones de la burguesía a riesgo de quedar preso de las masas,
como administrador del Estado. El MNR debía resolver su problema de legitimidad
frente a la burguesía industrial, para lo cual requería reproducir las relaciones capi-
talistas de producción y mostrarse como un garante efectivo de la sociedad que lo
cobijaba y prefigurar mejores condiciones para el capital. Por esta razón, la Refor-
ma Agraria cumplió prioritariamente la función de estabilización social respecto al
sector mayoritario del país pero no se constituyó en el instrumento sustancial de la
política agraria del Estado, que fue orientada a la expansión de nuevas fronteras
agrícolas en el oriente, en función de la creación de grandes empresas agroganade-
ras de exportación:
Ni en su práctica ni en su teoría, el MNR contenía la ideología del proleta-
riado y, por el contrario, por debajo de una presentación etapista de la re-
volución, exonerada con una cierta jerga-marxista, se revelaban finalidades
que eran específicamente democráticas burguesas (intentada en los marcos
de un país atrasado y dependiente. El MNR era el partido de la revolución
democrático - burguesa en Bolivia, fue el creador de la actual Estado bur-
gués boliviano y fracasó al intentar llevar a cabo esa revolución con méto-
dos populistas, es decir, con los métodos burgueses de ese momento, en el
que la burguesía sabía que contenía los intereses de todas las clases (Zava-
leta 1983: 97)
Para los dirigentes del MNR, era menester implementar una economía basada en la
realidad boliviana, que no copiara esquemas y se orientara exclusivamente en las
características y singularidades propias del país y sus diversas regiones. En efecto,
Víctor Paz Estensoro decía en esos históricos momentos: «La Reforma Agraria tie-
ne una característica fundamental, es una medida política que se ajusta exactamen-
te a la realidad de Bolivia» (Subsecretaria de Prensa, información y cultura, 1954).
Peculiaridades que estaban condicionadas, además, por la movilización y situación
revolucionaria en que se encontraba el campesinado. El Gobierno del MNR estaba
comprometido a dictar la ley de Reforma Agraria. Lo que no estaba claro eran sus
alcances, que variaban desde la nacionalización de la tierra, la cooperativización, la
creación de unidades capitalistas de producción, la recomunalización o colectiviza-
ción. Es decir, una vez que se expropian a los latifundistas, se plantea la decisión so-
bre la forma de redistribucíon y el tipo de explotación.

62
 5
EVALUACIÓN DE LA
REFORMA AGRARIA

l. Reforma Agraria y modernización de la agricultura

Para clarificar los objetivos que perseguía la Reforma Agraria, nos remitiremos a los
propios protagonistas. Entre los discursos intercambiados entre el presidente Víctor
Paz Estensoro y el vicepresidente Hemán Siles Z.1 a tiempo que la comisión de Re-
forma Agraria entraba en funciones, fueron fijándose los siguientes objetivos:
l. Liquidación del Latifundio, abolición de la servidumbre y dotación de tierras a
quienes la trabajan.
2. Aumento, tecnificación, mejora y abaratamiento de la producción agropecuaria
(Urquidi 1954: 120).
Por su parte, Arturo Urquidi, miembro de la comisión redactora del Proyecto de
Ley de Reforma Agraria, un año después de la promulgación de la Ley, decía: « ....
el decreto ley de 2 de agosto al liquidar tanto el latifundio improductivo con el pro-
ductivo, no sólo ha dado a la reforma un sentido más radical que el que se prego-
nizaba antes de ahora, sino que ha realizado a toda plenitud uno de los grandes ob-
jetivos planteados a este respecto por la teoría revolucionaria. La liquidación del la-
tifundio y consiguientemente la del régimen de servidumbre en el campo, trae con-
sigo la liberación de las fuerzas productivas, lo cual permite a su vez realizar el se-
gundo objetivo fundamental de la Reforma, como es el incremento de la produc-
ción». (Urquidi 1954: 135)
Para ingresar a un despegue capitalista de la agricultura, era imprescindible que el
gobierno del MNR liquidara el latifundio, expropiara a los terratenientes, aboliera
la servidumbre del campesino -haciéndolo dueño a título de propiedad privada del

63
 Derecho Agrario

pegujal o sayaña, por cuya posesión estaba sujeto al sistema de pago en trabajo- y,
finalmente, liberar a las fuerzas productivas, es decir, a los trabajadores agrícolas, la
tierra y a los demás medios de producción de las trabas que les imponía el régimen
feudal, en beneficio de una amplia producción agrícola e industrial.
Cumplidos estos objetivos, la Reforma Agraria debería traducirse en las siguien-
tes consecuencias:
a) La producción agrícola debería adquirir un carácter mercantil o comercial, supe-
rando la economía natural cerrada o de autoconsumo, propia del sistema Feu-
dal.
b) La producción debería diversificarse conforme a un plan de especialización re-
gional de los cultivos, para abastecer mejor a las necesidades del mercado y del
consumo.
e) El desarrollo de la agricultura mercantil y agropecuaria debería contribuir a la
creación y fomento de un vasto mercado interno, mediante el intercambio regio-
nal de productos, la demanda creciente de artículos manufacturados y fabriles,
el empleo de medios técnicos en las actividades rurales, la formación agroindus-
trial y una utilización más afectiva de la fuerza de trabajo.
Esto es, en otros términos, que el carácter mercantil de la producción debería poner
en juego todos los factores que contribuyen al establecimiento capitalista con miras
a una sólida economía nacional.
En síntesis, el Decreto Ley de Reforma Agraria, al cancelar el latifundio y abolir la
servidumbre del campesino indígena; al liberar las fuerzas productivas del agro,
debería crear las condiciones necesarias para que el país cuente con una agricultu-
ra industrializada y floreciente, mediante la inversión de fuertes capitales y la am-
plia comercialización de los productos.
Cabe ahora preguntarse ¿por qué el Estado del 52 no pudo llevar a la práctica estos
objetivos que permitirían a Bolivia una industrialización de la producción agrícola?
Para responder esta interrogante, es necesario estudiar cuáles eran los intereses de
clase subyacente del nacionalismo revolucionario, en qué se inspiraron para formu-
lar dichos objetivos, y cuál era el grado de conocimiento de la realidad nacional pa-
ra implementar un nuevo modelo de acumulación en el agro. Para analizar estos
criterios es necesario remitirse al texto de la Ley a través de uno de los objetivos más
significativos y fundamentales enunciado en el considerando número 10, que a la
letra dice:
CONSIDERANDO: Que la Revolución Nacional, en su programa agrario se
propone esencialmente elevar los actuales niveles productivos del país,
transformar el sistema feudal de tenencia y explotación de la tierra, impo-

64
 Luis Arratia /iménez

niendo una justa redistribución entre los que trabajan, e incorporar a la vi-
da nacional al indígena, reivindicándolo en su jerarquía económica y su
condición humana. (Ley de Reforma Agraria 1982: 17-18)
Como bien tenemos dicho, el MNR tenía la intención de ampliar, en principio, la ba-
se social de participación del Estado incluyendo a los campesinos. Había además
un punto de vista económico que puede resumirse en la frase: hay que convertir a
los campesinos en productores y consumidores.
Para el Gobierno, era necesario eliminar la hacienda que perturbaba el sistema feu-
dal latifundista, a cambio, había que integrar a los indios, haciéndolos campesinos,
miembros de unidades productivas y plenamente consumidores. Lo ideal para el
MNR era que los campesinos produjeran para el mercado y entonces todos consu-
mirían desde arroz hasta electrodomésticos, al igual que el resto de la sociedad

2. Objetivos de la Reforma Agraria.

La ley de Reforma Agraria dentro de sus objetivos enuncia lo siguiente:
a) Proporcionar tierra labrantía a los campesinos que no la poseen o que la poseen
muy escasa, siempre que la trabajen; expropiando para ello de latifundistas que
las detentan con exceso o disfrutan de una renta absoluta no proveniente de su
trabajo personal en el campo.
Como principal instrumento destinado a la dotación de tierras de labranza a los
campesinos, se señala la total afectación de los latifundios, la afectación por vía
de excepción de las propiedades medianas en las extensiones de tierras poseídas
por los campesinos (sayañas, pegujales, arriendos, etc.) y la inefectibilidad del
resto de las formas de tenencia de la tierra existentes con anterioridad a la dicta-
ción de la Ley, es decir, el solar campesino, la pequeña propiedad la comunidad
indígena y la empresa agrícola.
Ahora bien, este objetivo significa en primer lugar, consolidar con carácter de pro-
piedad las antiguas parcelas que los campesinos habían venido trabajando como
arrenderos, sayañeros, etc., se ratifica a nuevo titulo una situación preexistente.
Al respecto debemos indicar que este objetivo parece orientarse a la creación de una
economía parcelaria tanto en la zona de los valles centrales como en las montañas.
El segundo objetivo de la Ley de Reforma Agraria dice:
b) Restituir a las comunidades indígenas las tierras que les fueron usurpa-
das y cooperar en la modernización de sus cultivos, respetando y aprove-
chando en lo posible sus lo tradiciones colectivas.

65
 Derecho Agrario

Estos objetivos, si bien toca uno de los puntos básicos de nuestra problemática agra-
ria, carecen de la perspectiva de una solución viable, se orientan al proteccionismo
y no guarda coherencia con el proyecto principal del gobierno, pues se parte de una
falsa concepción sobre las comunidades originarias. Se pensaba en un sentido co-
munitario que habría persistido desde los incas a lo largo de cuatro siglos, por lo
tanto, la creación de cooperativas agrícolas teniendo como base la comunidad, ha-
bía chocado con un proceso diferente de apropiación individual de la tierra por par-
te de los comunarios.
El tercer objetivo afirma:
c) Liberar a los campesinos de su condición de siervos, proscribiendo los servicios
y obligaciones personales gratuitos.
La determinación en tomo a la destrucción de la unidad económica del latifun-
dio, está estrechamente ligada con este objetivo y al presente, este tipo de relacio-
nes sociales ha sido barrida para ser reemplazada por nuevas formas de relaciones
de explotación y de discriminación al campesino.
El cuarto objetivo reza:
d) Estimular la mayor productividad y comercialización de la industria agropecua-
ria, facilitando la inversión de nuevos capitales, respetando a los agricultores pe-
queños y medianos, fomentando el cooperativismo agrario, prestando ayuda
técnica y abriendo posibilidades de créditos.
A nuestro criterio, este es el objetivo fundamental que sustenta toda la Ley de Re-
forma Agraria impulsada principalmente a la creación de una economía agraria ca-
pitalista.
La caracterización de la Reforma Agraria en Bolivia como una Reforma Agraria
burguesa favorable al desarrollo del capitalismo, siempre fue explícita en los ideó-
logos del MNR, Urquidi lo afirma: «Como concepción doctrinal, la Reforma Agra-
ria boliviana se orienta por la línea revolucionaria, democrático burguesa, que en lo
esencial no desconoce el principio de propiedad privada; es democrática en su ex-
presión política antiologárquica y pre-republicana, burguesa por su contenido anti-
feudal y precapitalista». (Urquidi 1976: 52)
Nuestra Reforma, bajo las circunstancias en que se produce, es de naturaleza bur-
guesa, en tanto destruye las relaciones de producción feudal predominantes y las
reemplaza por relaciones pre-capitalistas, más llanas a la dominación del capital.
No solamente en Bolivia la reforma es burguesa, toda reforma agraria tiene un ca-
rácter burgués, así lo señala Gutelman (1978: 17): « ... sin vacilación se puede califi-
car la Reforma Agraria en si misma, es decir en el proceso de apropiación y redis-
tribución de la tierra, como reforma burguesa, aún en el caso que se realice en el
marco de una revolución proletaria violenta».
66
 Luis Arratia /iménez

Un reparto de tierras en el que se suprima la apropiación privada de los medios de

producción, en definitiva imposibilita que el productor escape de todos los meca-
nismos de economía de mercado. Para aumentar la producción con una reforma
agraria, se la efectúa mediante la extensión de la racionalización capitalista de la
agricultura; justamente la reforma agraria está concebida como reforma en el senti-
do que introduce cambios en la agricultura dentro los marcos del capitalismo, acor-
de a un programa específico que forma parte de un global desarrollo económico.
Partiendo del análisis de los términos en que fue redactado el Decreto de 1953, al
parecer, quienes tuvieron a su cargo la conducción ideológica y la política de la Re-
forma Agraria en las condiciones objetivas del país, buscaron impulsar el desarro-
llo capitalista mediante una combinación de las dos modalidades clásicas capitalis-
tas: la vía «fármer» y la vía «junker», La primera se trató de implementar en los va-
lles y el altiplano, buscando hacer de los antiguos colonos quechuas y aymaras
prósperos empresarios capitalistas; la segunda estaba reservada para los llanos
orientales y las sabanas ganaderas del noreste. Estas dos vías clásicas de desarrollo
en la agricultura serán estudiadas en el próximo subtítulo con mayor detalle.
Otro objetivo de la Reforma Agraria estaba destinado a la protección del medio am-
biente, aunque en ese periodo todavía no se había elaborado el concepto de desa-
rrollo sostenible, se pretendía implementar un desarrollo capitalista preservando
los recursos naturales:
e) Conservar los recursos naturales del territorio, adoptando las medidas técnicas
y científicas indispensables.
Por último, producto de la Guerra del Chaco, donde una de las causas de la pérdi-
da se atribuía a la mala distribución demográfica de la población con una baja den-
sidad en el oriente y el chaco boliviano, la ley de Reforma Agraria se impuso como
objetivo lo siguiente:
f) Promover corrientes de migración interna de la población rural, ahora excesiva-
mente concentrada en la zona interandina, con objeto de obtener una racional
distribución humana, afirmando la unidad nacional y vertebrar económicamen-
te el oriente con el occidente del territorio boliviano.

3. Ejecución de la Reforma Agraria

La firma del Decreto Ley y su inmediata ejecución fue en cierto modo, como lo se-
ñalan varios autores, un intento de poner término a las ocupaciones espontáneas y
por vía directa de la toma de tierras de propiedad terrateniente, reconduciendo es-
te proceso por los cauces señalados por Ley.
Nuestra actual legislación agraria reconoce la existencia de las siguientes formas de
67
 Derecho Agrario

propiedad de la tierra: El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad de

la comunidad indígena, la mediana propiedad, la empresa agrícola y la propiedad
cooperativa.

Solar campesino
En primer lugar tenemos el solar campesino, que es definido por nuestra ley de la
siguiente manera en el artículo 6: «El solar campesino tiene una función de residen-
cia rural, siendo insuficiente para las necesidades de subsistencia para una familia».
Este tipo de propiedad no requiere de mayores comentarios ya que se las encuen-
tra generalmente en las inmediaciones de los centros urbanos. El artículo 6to. se re-
fiere a los campesinos minifundistas que tenían un insignificante pedazo de tierra.
A propósito de esta forma de propiedad, Arturo Urquidi (citado por Echazú 1984:
1952) dice lo siguiente:
La Ley al definir el «solar campesino» toma en cuenta sobre todo a los la-
briegos que habitan en las inmediaciones de los centros poblados, quienes
por la escasa producción de su parcela de terreno, se ven obligados a alqui-
lar temporalmente su fuerza de trabajo en haciendas próximas o en indus-
trias y actividades urbanas. Se refiere en otros términos a los llamados Par-
vifundistas que socialmente constituyen la clase de semi-proletarios rura-
les ...
A consecuencia de la aplicación de este artículo, muchos solares han sido consoli-
dados a favor de sus dueños, pero este terreno como la Ley lo indica, es insuficien-
te para la subsistencia de la familia por lo que los campesinos en esta situación se
ven obligados a dejar sus tierras temporalmente para dedicarse a otras actividades.
Por otro lado, refiriéndose a la situación de estos campesinos, una publicación dice:
... constituyen la inmensa mayoría de la población campesina nacional. Son
campesinos sin tierra o con poca tierra. A esta clase pertenecen también los
campesinos que consolidaron sus pequeñas parcelas con la implantación de
la Ley de Reforma Agraria de 1953. El promedio general de tales parcelas
según datos de la oficina de Reforma Agraria, alcanza apenas a la cantidad
de 2.800 metros cuadrados y están situadas generalmente en tierras de ma-
la calidad y carentes de riego. Su situación de miseria es casi absoluta por
falta de ayuda gubernamental. Los campesinos sin tierra se ven obligados
a someterse a la aparcería o a la compañía ... (ibid: 153)
A esto se suma la inmensa masa de campesinos nuevos que han llegado a la mayo-
ría de edad y que no han conseguido ser dotados de tierras; la previsión de la Ley,
en sentido de reservar terrenos para futuras dotaciones, ha sido aplicada sólo par-
cialmente, en vista de las necesidades y presiones suscitadas, dichas áreas reserva-
68
 Luis Armtia Jiménez

das para futuras dotaciones han sido parceladas, unas veces para agrandar la uni-
dad de dotación y otras para dotar a los campesinos sin tierras.

Pequeña propiedad
Una segunda forma de propiedad es la contenida y definida por el artículo 7 de la
Ley Agraria: «La propiedad pequeña es la que se trabaja personalmente por el cam-
pesino y sus familiares, de tal manera que su producción le permita satisfacer racio-
nalmente sus necesidades. El trabajo personal del campesino no excluye el concur-
so de colaboradores eventuales para determinadas faenas».
Antes de la Reforma Agraria no existía el pequeño propietario indígena o existía
con carácter excepcional en algunas regiones del país, generalmente los pequeños
propietarios de parcelas eran gente no campesinas que residían en las ciudades y se
dedicaban a cualquier actividad menos a la agricultura; estas tierras eran entrega-
das a los indígenas, quienes realizaban las actividades agrícolas en provecho de es-
tos propietarios no campesinos a cambio de una proporción variable de la produc-
ción, como era el trabajo en compañía, al partir, etc.
Este tipo de producción se mantuvo intacto por imperio del artículo 32, debido a
que la Ley no especifica que pasa cuando el pequeño propietario no concurre direc-
tamente en la producción. En consecuencia, como se toma en cuenta solamente el
factor cuantitativo, la inafectibilidad de la pequeña propiedad ha sido absoluta.
Por otra parte, la Ley de Reforma Agraria, establecía que a cada familia campesina
debería otorgársele en dotación una pequeña propiedad en los terrenos que antes
de la Reforma pertenecía a los latifundistas. En aplicación de esta disposición se
procedió a la afectación y subsiguiente parcelación de muchos latifundios -allí don-
de se consiguió liquidarlos o por lo menos reducirlos- y la parcelación de algunas
comunidades indígenas, constituyendo la nueva pequeña propiedad post-refor-
mista.
El artículo en mención dice que los propietarios pequeños deben satisfacer racional-
mente sus necesidades con el producto de su trabajo en el terreno dotado, sin em-
bargo, en la práctica, esta premisa está muy lejos de cumplirse:
La pequeña propiedad, incluso en países capitalistas desarrollados, no sa-
tisface racionalmente las necesidades del campesino y su familia. Resulta
ilusorio pensar que en una sociedad como la nuestra semi-colonial y semi-
feudal, una propiedad pequeña pueda satisfacer "racionalmente" esas nece-
sidades. Por ello la tesis de "satisfacción racional sostenida por el articulo.
Citado, no refleja la realidad, no expresa lo que ocurre en el mundo objeti-
vo, sino que constituye quizá - tenemos que convenir por fuerza, un deseo
bien intencionado del legislador. .. (ibid: 162)
69
 Derecho Agrario

La pequeña propiedad constituye un enorme obstáculo para el desarrollo de las

fuerzas productivas de la agricultura, su universalización, por efecto de la propia
Reforma Agraria hasta el extremo de aparecer hoy como la forma predominante de
tenencia de la tierra, ha provocado el estancamiento de la dinámica social en el cam-
po.
Es poco lo que la Reforma Agraria le ha dado al campesino, ni siquiera lo ha con-
vertido en pequeño propietario. Aunque al haberse abolido el vínculo que lo ataba
a la tierra del hacendado haya significado un beneficio político para el campesina-
do, su situación de marginado, de olvidado, no ha cambiado desde la colonia.

Comunidad indígena
Otra forma de propiedad agraria es la Comunidad Indígena, defínida de la siguien-
te manera por el Decreto Ley 03464 en su artículo 9: «La propiedad de comunidad
indígena es la que reconoce como tal por las leyes en vigencia a favor de determi-
nados grupos sociales indígenas».
Hemos visto en el capítulo primero que durante nuestra historia la comunidad in-
dígena se ha visto constantemente amenazada y ha sobrevivido por la resistencia
indígena, y más que todo, porque el latifundio ha relegado a estas comunidades ha-
cia los lugares inhóspitos y de tierras improductivas.
También observamos que esta amenaza iba dirigida a la disolución y a la negación
jurídica de estas organizaciones; con el ordenamiento legal actual, al presente, se ha
conseguido disolver la organización productiva de la comunidad en virtud de la
parcelación indiscriminada de tierras: los comunarios en un alto porcentaje han vis-
to sus tierras parceladas y reducidas sus condiciones a las de pequeñísimos propie-
tarios de tierras áridas y pobres. Esto ha sido promovido por el artículo 57 que de-
clara lo siguiente: «Las comunidades indígenas son propietarias privadas de las tie-
rras que poseen en conjunto las asignaciones familiares hechas en las revisitas o las
reconocidas por la costumbre dentro de cada comunidad, constituye la propiedad
privada familiar».
De acuerdo con este artículo y ante el embate del capitalismo, la comunidad indí-
gena se va disgregando poco a poco, por un lado, se protege a la comunidad indí-
gena y, por el otro, se promueve su disolución en beneficio de la pequeña propie-
dad parcelaria. En otro artículo, la Ley reconoce el derecho de los comunarios a ser
restituidos de sus tierras usurpadas: «Art, 42.- Las tierras usurpadas a las comuni-
dades indígenas desde el lera. de enero del año 1900, les serán restituidas cuando
prueben su derecho de acuerdo a reglamentación especial».
Salen del ámbito de aplicación de esta disposición la mayor parte de las comunida-

70
 Luis Arratia Jiménez

des indígenas convertidas en haciendas, constituidas en la segunda mitad del siglo

XIX; es decir, que no han sido tomadas en cuenta para sus restitución porque la Ley
dispuso que sólo fuesen devueltas a los comunarios las tierras usurpadas a partir
de 1900, o sea, las que el que el liberalismo había logrado apoderarse: «No dispone
que la gran mayoría de tierras que se habían usurpado en el periodo precedente a
1900, a partir de las leyes de ex-vinculación, que corresponde al 80% de los casos de
usurpación de tierras de comunidad, vuelvan a sus antiguos y legítimos propieta-
rios indígenas» (Antezana 1979: 83). Además, dispone que estas propiedades usur-
padas a partir de comienzos de nuestro siglo, serán restituidas siempre y cuando los
comunarios prueben su derecho propietario, cosa muy difícil en muchos casos.
De cualquier modo, el problema habría subsistido, porque las tierras latifundiarias
y los colonos incluidos que prestan servicios servidumbrales no eran entidades dis-
tintas de la tierra de comunidad. Se produce aquí una verdadera superposición de
entidades, muchos colonos de hacienda son descendientes en línea directa de los
antiguos comunarios que poseyeron la tierra que hoy es de hacienda, pero en lama-
yoría de los casos, por la evolución histórica de las haciendas esta descendencia en
línea directa desaparece y en la hacienda se encuentran colonos que eran ajenos a
la comunidad, que se los denominaba "forasteros"; estos casos se han resuelto a fa­
vor de los colonos que trabajaban las sayañas o pegujales de la hacienda, quedan·
do sin tierra los descendientes de los comunarios.

Mediana propiedad
La cuarta forma de propiedad contemplada por nuestra Ley es la propiedad media-
na, definida de la siguiente manera: «La propiedad mediana es la que teniendo una
extensión mayor que la clasificada como pequeña y que sin tener las características
de la empresa agrícola capitalista, se explote con el concurso de trabajadores asala-
riados o empleando medios técnico - mecánicos de tal manera que el volumen prin-
cipal de su producción se destine al mercado».
Las propiedades enumeradas por el artículo octavo, merced a un cambio gradual
en las relaciones de producción en el agro, eran muy escasas, si bien por su exten-
sión se les podía considerar como propiedades medianas, en su mayoría no cum-
plían con los demás requisitos de propiedad capitalista porque las propiedades que
superan por su extensión la pequeña propiedad tienen, en general, las mismas ca-
racterísticas de la pequeña, es decir, se encuentran reatadas a los mismos sistemas
semifeudales, tales como la aparcería, el trabajo en compañía, al partir, etc., y las
medianas, que por su extensión están inmediatamente por debajo de las extensio-
nes de los latifundios, tienen las características de estos últimos. La propiedad me-
diana es indefinible en las condiciones reales del campo de ese entonces, por lo cual

71
 Derecho Agrario

al aplicar la Ley, solamente se tomaron en cuenta las extensiones de las propieda-

des, olvidándose de los demás factores imprescindibles para calificar esta forma de
propiedad, lo que ha imposibilitado de que se formen verdaderos agricultores que
destinen su producto al mercado y desarrollen la agricultura empresarial.
... inicialmente se advierte que el artículo octavo no trasunta el estado de co-
sas existentes al decretarse la Reforma Agraria. Es cierto que en algunas re-
giones del país, la propiedad mediana se explotaba con el concurso de tra-
bajadores asalariados (los de Tariia), pero en la región altiplánica y en los
valles, la mayoría de las propiedades medianas, es decir, las calificadas así
en base a su extensión, no se explotaba "con el concurso de trabajadores asa-
lariados", ni "empleando medios técnicos - mecánicos". De modo general
pues, no se encuentran propiedades medianas con las características que les
atribuye la Ley. (Echazú 1983: 171)
En nuestro criterio, la existencia de propiedades progresistas de tipo «farmer» son
limitadísimas, por lo que más que un reconocimiento de este tipo de propiedad, es
un deseo de los legisladores de que se forme este tipo de propiedad, Es más, la Re-
forma Agraria apostó la constitución de esta forma de propiedad como pilar funda-
mental para desarrollar la agricultura en el campo .
.. .la calificación de mediana propiedad se efectúa principalmente atendien-
do su extensión cultivable de acuerdo a los artículos 13 y 16 del D.L. 03464,
sin tener en cuenta sus características señaladas en el artículo octavo. En
efecto, no se exige que se acredite el empleo de medios técnicos -mecánicos,
ni que su producción haya sido destinada al mercado. Características estas
que deben establecerse fundamentalmente para declarar la inafectabilidad
de la mediana propiedad, evitando la desaprensiva consolidación a favor
de sus propietarios, pues en la práctica no existe autoridad agraria alguna
que constate las peculiaridades de la mediana propiedad, para declarar su
inafectivilidad. De la misma manera que fundos con las características feu-
dales y bárbaras por su extensión, resultan inafectables en contradicción
con el espíritu progresista de la Reforma Agraria ... (Echazu 1983: 171)
De esta forma, todas las medianas propiedades que tenían relaciones de producción
precapitalista y que en muy rarísimos casos tenían algunas maquinarias han sido
respetadas por imperio del Artículo 16 del Decreto 03464, ya que solamente se ha
tomado en cuenta la extensión de la propiedad. Una Reforma Agraria verdadera no
tiene que tener en cuenta solamente la menor y mayor extensión de tierra, que en
determinado momento deja de tener importancia frente a la naturaleza de las rela-
ciones de producción imperantes, por el contrario, tiene que tomar en cuenta la re-
distribución de los beneficios obtenidos por la producción agrícola.

72
 Luis Arratia /i111énez

Empresa agrícola
El artículo 11 del DecretoNº 03464, definiendo la empresa agrícola reza lo siguien-
te: «La empresa agrícola se caracteriza por la inversión de capital suplementario en
gran escala, el régimen de trabajo asalariado y el empleo de medios técnicos moder-
nos, excepción de estos últimos en las regiones de topografía accidentada. La deter-
minación circunstanciada de esos factores será objeto de reglamentación especial».
El artículo mencionado, en su parte final, establece la prescindencia de los medios
técnicos modernos en los casos donde las empresas agrícolas se hayan establecido
en regiones de topografía accidentada, esta excepción priva de verdadera esencia a
la empresa agrícola porque sin técnicas modernas de producción, Jo que aparecería
es el latifundio de carne y hueso. Esto da lugar a que los propietarios latifundistas,
aunque no tengan maquinarias, recurran a esta excepción para conservar su latifun-
dio. Por su parte el artículo 36 del mismo Decreto, referente a la empresa agrícola,
dice: «la empresa agrícola que, al promulgarse el presente Decreto - Ley, conserva-
rá el régimen mixto de colonato y asalariado será inafectable, previa comprobación
de la inversión de una parte de capital suplementario por lo menos del doble del
capital fundario y el empleo de técnicas modernas de explotación».
En la realidad, antes de la Reforma Agraria existían escasamente empresas agríco-
las, entendiéndose éstas como la superación de la forma de producción latiíundia-
ria, sin embargo, nuestros legisladores quieren encontrar en nuestro país empresas
agrícolas, aunque en su seno todavía existan resabios feudales, en el entendido que
con el tiempo estos irán desapareciendo y emergerá una próspera agricultura capi-
talista; de cualquier manera, se defiende al latifundio, primero arguyendo de que se
le respetará allí donde el terreno sea accidentado y segundo, cuando haya régimen
mixto de colonato y asalariado, estos argumentos desvirtúan la total afectación del
latifundio en beneficio de los terratenientes.
El artículo 36 como veíamos, nos habla de «por lo menos el doble de capital funda-
rio», empero a su turno el artículo 77 del D.S. reglamentario 03471, dice:
Cuando el monto del capital suplementario no pudiera determinarse para
los efectos del art. 36 del Decreto Ley N' 03464, se establecerá cual es el sis-
tema predominante (salario o colonato). Predominando el primero, la de-
clarará empresa agrícola, siempre que además tenga las otras características
que tipifican esta propiedad; más si predomina el segundo, se considerará
sólo propiedad progresista y siempre que tenga las características indicadas
por art. 35 del citado Decreto.
De cualquier manera, a toda costa se trata de salvar al latifundio, ahora bajo el ex-
pediente de que si no cumple con el régimen mixto de colonato y asalariado, se la
considera propiedad progresista, es decir mediana propiedad.

73
 Derecho Agrario

Por lo demás, en la mayoría de los casos, los terratenientes para escapar a la afecta-
ción, cuando se señalaba la audiencia para la calificación de este tipo de propieda-
des, se prestaban algunos tractores por unos días, para hacer ver a las autoridades
de Reforma Agraria que, efectivamente, eran propiedades «progresistas».
En cuanto a los colonos que trabajan en las presuntas «empresas agrícolas» se plan-
tea muchas dificultades; en la práctica y en la mayoría de los casos, se procedió sim-
ple y llanamente a prometer futuras dotaciones a este tipo de campesinos, consoli-
dándose las tierras a favor de los «empresarios». Por otra parte, había una imposi-
bilidad práctica de poder determinar los límites de este tipo de propiedades; esto
motivó a que se declarase apresuradamente todo tipo de fundos con esencia latifun-
distas, como empresas agrícolas, dejándose al abandono a los auténticos colonos.
Ésta fue la forma mediante la cual una mayoría de los latifundios del país se refu-
giaron a la calificación de medianas propiedades, amparados en el art. 35 del De-
creto Ley 03464, y bajo el procedimiento inventado de consolidación lograron obte-
ner títulos del Consejo Nacional de Reforma Agraria. El artículo 12, que constituye
uno de los pilares fundamentales de la Ley de Reforma Agraria, se refiere a la liqui-
dación del latifundio que textualmente dice:
El Estado no reconoce el latifundio que es la propiedad rural de gran exten-
sión, variable según su situación geográfica, que permanece inexplotada o
es explotada deficientemente por el sistema extensivo con instrumentos y
métodos anticuados que dan lugar al desperdicio de la fuerza humana, o
por la percepción de renta fundiaria mediante el arrendamiento caracteri-
zado además en cuanto al uso de la tierra, en la zona interandina por la con-
cesión de parcelas, pegujales; sayañas, aparcerías u otras modalidades equi-
valentes, de tal manera que su rentabilidad a causa del desequilibrio entre
los factores de la producción, depende fundamentalmente de la plusvalía -
que rinden los campesinos -en su condición de siervos o colonos y de la
cual se apropia el terrateniente en forma de renta trabajo, determinando un
régimen de opresión feudal que se traduce en atraso agrícola y en bajo ni-
vel de vida y de la cultura de la población campesina.
La mayoría de las propiedades estaban calificadas como latifundios, sin embargo,
la ley estableció ciertos recursos jurídicos para salvar a toda costa este tipo de pro-
piedades, por ejemplo, el artículo 52 de la Ley de Reforma Agraria establecía lo si-
guiente: «Las propiedades poseídas en lo proindiviso se consideran a los efectos del
presente Decreto-Ley, divididas en tantas propiedades como copropietarios sean».
Este artículo permite falsear la realidad unitaria de los latifundios y las haciendas,
por el hecho de aparecer como copropietarios muchas veces las amistades, hijos me-
nores y hermanos del dueño.

74
 Luis Arratia fiménez

Propiedad Agraria Cooperativa

Finalmente, el artículo 10 del Decreto de Reforma Agraria crea la propiedad agra-
ria cooperativa bajo criterios de libre asociación de agricultores, pequeños y media-
nos propietarios, de campesinos favorecidos con la adjudicación de los antiguos la-
tifundios o cualquier otro tipo de sociedades cooperativas agrícolas. Consideramos
que el proyecto de modernización de la agricultura apostó por la constitución ma-
siva y generalizada de esta forma de propiedad, apelando a una equivocada lectu-
ra histórica de las sociedades andinas, ya que se partía de la falsa premisa de que
en el ideario colectivo de los ayllus subyacían formas de cooperación tales como el
trabajo colectivo; sin embargo, no se percataron que desde los incas, pasando por
las haciendas, las asignaciones familiares eran la base para la organización para la
producción y los trabajos colectivos, generalmente, eran una carga ya sea a favor
del Inca o del terrateniente. Esta posibilidad de incorporar a los nuevos campesinos
al mercado, vía las cooperativas agrarias, es uno de los peores fracasos de la Refor-
ma Agraria.

Redistribución de tierras
Por otra parte, los indígenas, los que habían luchado por sus reivindicaciones, los
verdaderos trabajadores del campo, a los que presuntamente debería favorecer la
Ley de Reforma Agraria, fueron dotados de tierras de la siguiente manera:
Art. 33.- La mediana propiedad es inafectable. Sin embargo por vía de ex-
cepción será afectable en las extensiones poseídas por los campesinos (sa-
yañas. pegujales, etc.), que pasan a propiedad de sus trabajadores sin per-
juicio de la dotación de tierras en otras zonas en la extensión de la pequeña
propiedad. Cuando éstas áreas que serán inajenables quedan vacantes por
el traslado de los trabajadores dotados de tierras, se conso1idarán a favor
del mediano propietario, hasta la extensión máxima de la mediana propie-
dad, con la obligación de indemnizar las mejoras del trabajador.
Art. 78.- Los campesinos que hubiesen sido sometidos a un régimen de tra-
bajo y explotación feudales, en su condición de siervos, obligados, arriman-
tes, pegujaleros, agregados forasteros, etc., mayores de 18 años, los casados
mayores de 14 y las viudas con hijos menores, son declarados con la pro-
mulgación del presente decreto, propietarios de las parcelas que actual-
mente poseen y trabajan, en tanto el Servicio Nacional de Reforma Agraria
les dote racionalmente de las que les corresponden de acuerdo a las defini-
ciones de la pequeña propiedad o les compense con la explotación colecti-
va de tierras que les permita cubrir sus presupuestos familiares.

75
 Derecho Agrario

Por imperio de los artículos citados, una mayoría de campesinos sayañeros y pegu-
jaleros de las haciendas quedó como propietario de las parcelas que poseían o que
ocupaban, o sea, las sayañas y pegujales que les entregaban los hacendados duran-
te el periodo anterior a la Reforma Agraria. Se debe hacer notar que estas parcelas
eran las más pobres, cansadas, viejas, lavadas, situadas en regiones inhóspitas, in-
fértiles, alejadas de la hacienda, lejos de los centros de comercio, sin riego, pedrego-
sas, etc.
En caso de que los campesinos abandonaran su sayana o pegujal, lo que general-
mente se daba por la presión de los hacendados, estas áreas se consolidaban a favor
del propietario mediano según el citado artículo 33. En realidad, en muchos casos
hubo un aumento pequeño en las cantidades reales controladas por cada familia an-
tes y después de la distribución. Los campesinos recibieron ante todo el título de
propiedad sobre las sayañas y pegujales que antes de la Reforma Agraria usufruc-
tuaban sin título de propiedad, a cambio del trabajo gratuito en la hacienda.
Fueron numerosos los lugares en que los campesinos, para garantizar que queda-
ban dueños verdaderamente de su tierra, estuvieron dispuestos a pagar al patrón,
incluso por tierras que no eran legalmente de ellos. En otros casos, los dineros iban
como honorarios de abogados y coirnas para los funcionarios encargados de la tra-
mitación. Las cantidades de tierra aumentadas sobre el usufructo previo a la Refor-
ma, varían de un lugar a otro. Albó (1979: 33) lo describe así:
Carter (1967), llega a informar de algún caso en que los colonos quedaron
al final con menos tierras que antes (a pesar de que estaba legalmente pro-
hibido). Los datos recogidos por Carter (1967) y Burke (1973), en un total de
doce haciendas altiplánicas, muestran aumentos que van sólo del 5 al 25%.
En cambio Mojica (1978) en base a estudios realizados por el Consejo Na-
cional de Reforma Agraria en todo el país, llega a mostrar otros casos en
que los campesinos llegaron a duplicar y hasta a triplicar sus terrenos, aun-
que se trate de cantidades pequeñas como por ejemplo, el paso de media
hectárea a hectárea y media.
El tamaño de la tierra de que dispone cada familia, esta vez con título ejecutorial, es
en muchos casos el mismo o menor que antes. Las áreas afectadas y el campesina-
do involucrado no fueron los principales beneficiados, la Reforma Agraria cumplió
prioritariamente la función de estabilizar socialmente al sector mayoritario del país
y no constituyó el elemento sustancial de la política agraria del Estado, esta fue
orientada más bien a la expansión de las fronteras agrícolas y a un desarrollo capi-
talista en función a la creación de empresas agro-ganaderas en el oriente.
En las regiones donde se implementó la Ley de Reforma Agraria se procedió a con-
solidar la pequeña propiedad campesina a través del fraccionamiento del latifun-

76
 Luis Arratia fiménez

dio; a raíz de este proceso, el minifundio se observa en todo el territorio nacional,

pero fundamentalmente en las inmediaciones del Lago Titicaca, en los cocales de
Coripata y los Valles de Cochabamba.
En muchos casos, para que los campesinos tengan tierras, tuvieron que comprarlas
de la hacienda, a veces después de un periodo de trabajo, en «compañía o arrien-
do»; se puede afirmar que en lagunas zonas hubo un éxodo real de los patrones,
mientras que en otras (más alejadas como las serranías de Cochabamba y Chuqui-
saca), muchos patrones mantienen extensiones de terrenos cultivables, y que las ha-
cen trabajar con los campesinos básicamente bajo la modalidad de «en compañía».
La Reforma Agraria se tradujo en la aparición de la clase de pequeños propietarios
minifundistas, formada por decenas de miles de familias, que anteriormente eran
siervos de la gleba o colonos, y también de la burguesía rural propiamente dicha,
formada por los propietarios de ingenios en el oriente y los productores de caña.
arroz, algodón. (Paz Danilo 1983: 149) En síntesis se consolida una unidad parcela-
ria de superficie limitada basada en la fuerza de trabajo familiar que no dispone si-
no de precarios medios de producción: arados de manera y algunos animales de ti-
ro.
La Reforma Agraria era lo suficientemente flexible como para que la mayoría de las
haciendas ganaderas o agrícolas «basadas en la renta en trabajo, con cierto esclavis-
mo por deudas» (Ibid: 107) apareciera como empresa agrícola por el hecho de que
supone cierta inversión de capital e infraestructura, y como tales eran consolidados
a sus antiguos propietarios.
Por su lado, el Estado también efectuó grandes dotaciones de tierras a particulares,
en muchos casos, expropiando tierras indígenas. Informes publicados por la propia
Reforma Agraria y por algunas instituciones extranjeras muestran una serie de abu-
sos cometidos por particulares para hacerse adjudicar tierras en perjuicio de indí-
genas ya establecidos: «La condición de la adjudicación era que las convirtieran
realmente en empresas agrícolas en un plazo estipulado y que el número de cabe-
zas o el volumen de producción agrícola, justifiquen las superficies recibidas; sin
embargo los estudios muestran que en muchos casos no se cumplieron tales condi-
ciones» (Albó 1979: 53-54).
Haciendo un resumen, diremos que los campesinos indígenas, con la aplicación de
la Reforma Agraria y por imperio de los artículos 33 y 78 de la Ley Agraria, fueron
dotados principalmente de sus sayañas y pegujales que ellos ya cultivaban y cuyo
usufructo les había sido concedido por los patrones en tierras marginales y de se-
gunda calidad. Por otra parte, muchos latifundios han sido respetados, habiendo si-
do calificados como Empresas Agrícolas o bien reducidos a medianas propiedades.
amparados en la Ley Agraria.

77
 Derecho Agrario

4. Consecuencias de la Reforma Agraria

La Reforma Agraria, como política de distribución de tierras, se aplicó de manera
heterogénea, cuyos resultados son una distribución desigual y diferenciada, en el
altiplano y los valles. La ejecución de la Reforma Agraria dio lugar a una excesiva
parcelación de la tierra, originando el minifundio, mientras que en tierras bajas, co-
rrespondientes a los llanos del este, el oriente chaqueño, norte amazónico, produ-
jo una elevada concentración de la tenencia de la tierra.
Una de las mayores limitaciones de la Reforma Agraria de 1953, fue la ausencia de
información pública confiable, la discrecionalidad en su utilización y la creación de
redes ilegales para el otorgamiento de títulos ejecutoriales, contribuyó a que la do-
tación de tierras se efectuase de manera arbitraria e inclusive ilegal. (Vargas J.D.
2003: 433).

Altiplano y los valles

La estructura agraria en el altiplano y los valles, resultante del proceso, se caracte-
riza hoy en día por la presencia determinante de campesinos que, en general, po-
seen parcelas de tierra subdivididas entre herederos con rendimientos pobres que
no alcanzan a cubrir sus necesidades básicas, situación que los obliga al abandono
de sus tierras y a optar por otras alternativas de sobrevivencia en las ciudades, paí-
ses limítrofes y otras tierras del territorio boliviano que, en gran parte, están situa-
das en zonas de alta fragilidad ecológica, como es el Chapare y el Isiboro-Sécure,
donde la producción de coca continúa siendo un atractivo económico.
La Reforma Agraria se limitó a la distribución de las tierras, el estado no apoyó ni
fomento la producción agrícola y ganadera, hubo ausencia de servicios productivos
y se descuidó la construcción de infraestructura productiva, especialmente, el refe-
rido a los sistemas de irrigación. La tierra dotada, de esta manera, constituyó un re-
curso insuficiente para generar riqueza y para mejorar la calidad de vida de los
campesinos.
La disminución proporcional de la población rural en el lapso de 50 años, de cerca
de 70% registrado en el Censo de Población de 1950, descendió hasta casi 30% de
acuerdo con el Censo de Población y Vivienda de 2001, esto no significa que se re-
duce en forma absoluta, pues el número de habitantes que actualmente viven en el
campo es aproximadamente el doble de los que vivían en 1950. Después de cinco
décadas, la población rural se duplicó en magnitud y se redujo en proporción. En
consecuencia, la presión sobre la tierra no disminuyó, sino aumentó con el creci-
miento de la población, como lo demuestra la amplia población rural joven sin tie-
rra.

78
 Luis Arratia liménez

Aunque la distribución de tierras dotó a los campesinos de un mayor poder de de-

cisión individual en materia de organización productiva y colectiva, tropezó pron·
to con problemas de tipo económico. Se produjo una subdivisión en cadena crecien·
te, intensificación de los cultivos, alteración de los ciclos de rotación, degradación
ecológica, dependencia mercantil, venta al mercado de productos a precios poco re·
munerativos. Todo esto acabó limitando la capacidad de producción de la economía
parcelaria, la unidad de producción terminó, así, subordinada a procesos económi-
cos que escapan al control de los campesinos y que ha producido una creciente pau·
perización y migración a las ciudades.

Oriente Boliviano
En el oriente boliviano las tierras han sido destinadas para la producción agrícola
en sistemas extensivos, orientados a la exportación; tierras de producción ganade-
ra en sistemas extensivos para el mercado interno y tierras de producción forestal
en sistemas de extracción selectiva para la exportación y el mercado interno.
De acuerdo con un estudio realizado por Alan Bojanic, los principales sectores ern-
presariales en los llanos orientales son los productores soyeros, ganaderos, los con·
cesionarios forestales y los barraqueros.
El sector soyero es agroexportador con alto empleo de insumos y maquinaria; con·
tribuyó con 3% del PIB y 27% del total de las exportaciones. El producto es obteni-
do por más de 14 mil agricultores que usan desde una pocas hectáreas a más de 5
mil. Como parte de la cadena de transformación, se ha instalado un gran complejo
industrial privado, para la extracción de aceite y torta de soya, así, casi la totalidad
de las exportaciones tiene valor agregado. Cerca de un millón de hectáreas se en-
cuentra bajo la tenencia de los agricultores soyeros, lo cual representa el 45 % de la
superficie agrícola del país en el 2002.
La ganadería bovina, extensiva en Santa Cruz, Beni y Pando, es el segundo rubro
agropecuario de importancia económica nacional, y ocupa aproximadamente 30
millones de hectáreas, del territorio nacional.
La actividad forestal es un rubro que posee un alto potencial para el desarrollo eco·
nómico del país. Actualmente 8,5 millones de hectáreas son aprovechadas para la
extracción de madera, de las cuales, las concesiones forestales a favor del sector em-
presarial es de 5,4 millones de hectáreas y el resto, 3,1 millones de hectáreas es ex-
plotado por pueblos originarios en sus tierras comunitarias de origen y también por
agrupaciones sociales del lugar y otros.
Las barracas del norte amazónico ocupan 3,2 millones de hectáreas, cubiertas de
bosques de donde extraen tradicionalmente productos forestales no maderables, es-

79
 Derecho Agrario

pecialmente la castaña, para la exportación, de acuerdo con la Superintendencia Fo-

restal son 350 establecimientos forestales de entre cinco mil a 50 mil hectáreas.
Finalmente, las áreas protegidas en el oriente boliviano ocupan unos 17 millones de
hectáreas del territorio nacional, con fines de conservación del patrimonio natural
y biodiversidad, muchas de estas extensiones superficiales también corresponden a
las tierras comunitarias de origen. Uno de los peligros es que reciben fuertes presio-
nes de grupos de colonizadores, concesiones mineras y actividades agropecuarias
y forestales privadas. (Bojanic 2003: 128-134)
Una de las mayores limitaciones de la Reforma Agraria de 1953 fue la ausencia de
información pública confiable. La discrecionalidad en su utilización y la creación de
redes ilegales para el otorgamiento de títulos ejecutoriales contribuyó a que la do-
tación de tierras se efectuase de manera arbitraria e inclusive ilegal. (Vargas J.D.,
2003: 433).
De acuerdo con datos procesados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, 470
mil campesinos y colonizadores (76% de esa población ha sido distribuida por el
Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización;
mientras que un poco más de 182 mil privados, 24% del total, habrían sido benefi-
ciados con 23 millones de hectáreas, 53% del total de tierras distribuidas por el Con-
sejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización (Cuadro
1).
Cuadro 1
SUPERFICIE DISTRIBUIDA POR EL CNRA Y EL INC
Y NÚMERO DE BENEFICIARIOS ( 1953 ­1993)

CATEGORIAS SUPERFICIE (has.) % Nº de BENEFICIARIOS % '

Campesinos 20.663.437 46.80 470.067 76
Otros (Privados) 23.516.853 53.20 182.559 24
Totales 44.180.290 100.00 652.626 100
\._ )

Fuente: INRA, 1997

Si bien la información precedente sigue demostrando la problemática de inequidad

en la distribución de tierras, los reparos están en la clasificación de «campesinos» y
«otros», en la medida en que no permite distinguir los tipos de propiedad, usos y
tenencia subyacientes en la misma, dando lugar a la frecuente confusión de catego-
rías económicas, sociales y legales, cuando se trata de la temática de la tierra.

80
 Luis Arralia liménez

El cuadro ilustra con claridad la inequidad que existió en la distribución de tierras,

y es dramáticamente reveladora la discriminación y segregación contra la clase
campesina. El sinóptico muestra porcentajes de superficie distribuidos, así como de
beneficiarios que recibieron tierras.
Las tierras que fueron distribuidas por el CONSEJO NACIONAL DE REFORMA
AGRARIA y el INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN, demuestran un
porcentaje menor en cuanto a superficie de tierras distribuidas, que benefician a un
mayor porcentaje de campesinos (76%) no significa que el sector campesino haya
monopolizado las tierras. Al contrario, les fueron dotadas de tierras de bajo rendi-
miento productivo. Esta situación ha originado la baja producción agrícola en el
agro boliviano. Otros sectores minoritarios, que representan el 24% de la población,
recibieron extensiones mayores de tierras y con mejores condiciones de explotación;
que en muchos casos no fueron trabajados en labores agrícolas.
Los datos que han sido procesados hasta el presente por la Intervención Nacional y
el INRA, no obstante cuatro años de intervención del Consejo Nacional de Reforma
Agraria y del Instituto Nacional de Colonización, son presentados como prelimina-
res y no responden a una categorización que refleje las formas de propiedad reco-
nocidas por la Ley de Reforma Agraria y aquellas no reconocidas como el minifun-
dio y el latifundio, dados los límites mínimos y máximos establecidos por regiones
y que habrían sido superados ampliamente por efecto de subdivisiones heredita-
rias, dotaciones indiscriminadas y compra/venta ilegal de tierras.
Dado el tiempo transcurrido, esta falencia ya no puede atribuirse a los graves pro-
blemas técnicos de manejo y procesamiento de las fuentes de información (expe-
dientes, planos, etc.) encontrados en el Consejo Nacional de Reforma Agraria y en
el Instituto Nacional de Colonización. Los efectos de esta falencia se han dejado
sentir al momento de la consideración de la Ley INRA y en la propia Ley, donde el
latifundio no ha sido considerado en su especificidad asimilándolo en su tratamien-
to a la Empresa Agropecuaria, perdiéndose con ello la posibilidad de una afectación
inmediata a este tipo de propiedad no reconocida en la legislación agraria.

81
 II

LEGISLACIÓN AGRARIA
 1
CONTEXTO DE LA NUEVA LEGISLACIÓN AGRARIA

Antecedentes
Como consecuencia de muchas denuncias de corrupción sobre tráfico de tierras
contra el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Coloniza-
ción, en 1992, se dispuso la intervención de ambas instituciones a objeto de realizar
la revisión de expedientes agrarios para identificar trámites fraudulentos y sobre-
posición de derechos propietarios. Esta determinación abrió la posibilidad de una
transición hacia una nueva institucionalidad, planteándose la posibilidad de elabo-
rar una nueva política pública de la administración de tierras y la reconducción de
la Reforma Agraria. La intervención se prolongó hasta octubre de 1996, fecha en
que se promulgó la Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, más cono-
cida como Ley INRA.
La discusión y elaboración de la Ley INRA, se realizó en un contexto diferente al
del año 1953, los cambios en la economía mundial, la caída del muro de Berlín, la
variable medioambiental, la administración de los recursos naturales en el marco
del concepto de] territorio y Ja emergencia de movimiento sociales de indígenas,
ambientalistas y de mujeres entre otros, bajo la exigencia de una mayor participa-
ción ciudadana; conjuntamente con las demandas de los distintos sujetos sociales
agropecuarios: colonos, campesinos y empresarios, han configurado una nueva le-
gislación agraria; es por esta razón, que analizaremos las características de estas
tendencias para explicar mejor los alcances y contenidos de la Ley INRA.

l. El ajuste estructural
El capitalismo de Estado inaugurado en 1952 entra en quiebra a principios de la dé-

85
 Derecho Agrario

cada de los 80 por la excesiva burocracia, ineficiencia en la administración de las

empresas estatales, corrupción, transferencia de capitales, mala inversión. La caída
de los precios del estaño, puso al descubierto estas deficiencias, llevando al país a
una crisis inflacionaria, cuyo resultado fue la devaluación de la moneda, la situa-
ción de Bolivia se puso crítica, al punto de que la viabilidad y la existencia del país
estaban en cuestionamiento.
El Banco Mundial en su diagnóstico de la situación del país recomendó cambiar los
fines y objetivos del Estado boliviano, y realizar un ajuste en su estructura. Esto im-
plicaba el tránsito del capitalismo de Estado al de libre mercado, recomendando la
transferencia de las empresas estatales a manos privadas y la relocalización de la
fuerza de trabajo; es decir, debería realizarse el cambio de las relaciones entre el po-
der legítimamente constituido y la sociedad civil a partir de reformas como la des-
centralización administrativa, con el fin de delegar competencias del órgano central
a las prefecturas y municipios y un mejor control gubernamental y social de la in-
versión pública.
En este contexto, las medidas que debería asumir el nuevo Estado estaban referidas
a la transferencia de las empresas públicas, entre ellas las agropecuarias, a manos
de la iniciativa privada vía procesos de privatización, creación de condiciones favo-
rables para la inversión de capital, especialmente, para fortalecer y ampliar las ac-
tividades agropecuarias empresariales y dictar normas para que los sujetos agrope-
cuarios se encuentren en el mercado. El futuro y la rentabilidad de sus actividades
estarán signadas por la libre oferta y la demanda.
Otra medida era crear un marcado transparente de tierras, otorgando a este recur-
so no solamente la categoría de medio de producción, sino también la de capital,
capaz de incorporarse a las dinámicas económicas vía la garantía hipotecaria, y la
transferencia de tierras. Es en esta perspectiva, que uno de los elementos funda-
mentales para esta política son los procesos de formalización y regularización del
derecho propietario, tanto de unidades empresariales como de pequeños propieta-
rios. Por otra parte, la transferencia de terrenos fiscales para fines empresariales, ya
no sería como el pasado a titulo gratuito, sino por adjudicación, a valor de merca-
do y por concurso público calificado, en otras palabras, los futuros empresarios, de-
berían invertir capital en la compra de terrenos para dedicarse a las actividades
agropecuarias. Mediante esta política, el Estado se desentiende del fomento e incen-
tivos para la agricultura y ganadería y deja que la oferta y la demanda regulen la
viabilidad económica de las actividades productivas.

El Estado regulador
El Estado regulador se limita a establecer reglas, ya no interviene en la fijación de

86
 Luis Arratia Jiménez

precios ni en la actividades productivas, sino que deja que las dinámicas del mer-
cado redistribuyan la riqueza. Las reglas de la economía son marcadas por el mer-
cado; es decir, por las reglas de la oferta y la demanda, por lo que el Estado solo es
un ente regulador, que vía la constitución de superintendencias, regula el uso y
aprovechamiento de recursos naturales. Desde 1985, los precios se regulan por los
precios del mercado mundial o internacional, la economía actual se base en el libe-
ralismo o economía capitalista con vigencia de la propiedad privada.

2. El mercado
La Nueva Política Económica incorpora el concepto de la tierra cómo mercancía,
despojada de su valor histórico y cultural, de modo que no se identifique quien
compra o vende, sino que compra y que vende, debe despojarse de los factores ex-
tra económicos, estableciendo una libertad absoluta para ingresar y salir del merca-
do de tierras, eliminar las restricciones que perjudican la transferencia de la pro-
piedad agraria en el mercado, mediante la eliminación de los subsidios para la agri-
cultura, el cobre de impuestos sobre la tierra, la modernización de los sistemas de
registro de la propiedad, titulación de tierras, programas de compraventa de tierras
para facilitar el acceso a la tierra, que tienen por objeto proporcionar crédito para la
compra de tierras a pequeños compradores que ordinariamente no tendrían acceso
a recursos del mercado de capitales y protección jurídica a actividades empresana-
les agropecuarias. La modernización de la propiedad agraria esta orientada a su in­
corporación plena en el mercado de productos y capitales.
Al Estado le queda sólo determinar qué tierras deben venderse y cuáles no, por lo
que la ley, tomando en cuenta este criterio, establece quiénes son los sujetos econó-
micos agropecuarios en la nueva legislación. La característica que influye en la in-
dustria agropecuaria es que los productos deben encontrarse y competir en el mer-
cado puesto que toda producción debe hacerse de acuerdo con el requerimiento del
mercado.
La tendencia actual es que los Estados no queden marginados de la globalización y
la economía mundial. Hernando de Soto, en su obra El Misterio del Capital, sostiene
que los bienes pueden convertirse en capital, es decir, convertirse en mercancía,
siempre y cuando estén legalmente registrados.

3. El territorio y los sujetos sociales

El territorio constituye el espacio natural de vida, concebido como una unidad eco-
lógica fundamental, donde se desarrolla la vida en sus múltiples expresiones y for-
mas, para nuestros pueblos, este espacio natural de vida, es fuente de saberes y co-
nocimientos, de cultura, identidad, tradiciones y derechos.
87
 Derecho Agrario

La tierra y el territorio, al permitir la consolidación de estructuras públicas y siste-

mas de gobierno, sistemas culturales y rituales, sistemas productivos y tecnológi-
cos, expresan la necesidad de la propiedad de los recursos naturales en límites ju-
risdiccionales claramente definidos. La organización del territorio y sus actores so-
ciales constituyen un elemento importante para aplicar políticas de desarrollo cohe-
rentes que respondan al nuevo modelo económico.

El ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial constituye un instrumento para la organización del uso
del suelo y la ocupación del territorio en función de sus características biofísicas,
ambientales, socioeconómicas, culturales y político institucionales con la finalidad
de promover el desarrollo. Mediante este proceso se pretende organizar el uso y la
ocupación de la tierra y el territorio a objeto de establecer espacios geográficos po-
lítico y administrativamente delimitados, con el fin de aterrizar la inversión públi-
ca y establecer unidades territoriales de planificación, en este sentido, las diferentes
estrategias que se implementen deben incorporar la territorialidad de sus propues-
tas, para la generación de sinergias entre las distintas intervenciones instituciona-
les, de tal manera que se contribuya a la mejora de la cobertura y el acceso a servi-
cios sociales, así como a la infraestructura productiva.
En el ámbito rural, se han introducido instrumentos de organización del territorio,
tales como los planes de uso de suelo, a nivel departamental, el ordenamiento terri-
torial municipal y los planes de ordenamiento predial; estos instrumentos tienen
por finalidad clasificar y ordenar las tierras de acuerdo con su mejor aptitud. De es-
te modo, se han discriminado áreas para fines agrícolas, pecuarios, forestales, de
protección, etc. Actualmente, sobre la base de esta política, se realiza un esfuerzo
por titular las tierras comunitarias de origen de tierras altas y bajas, y el saneamien-
to de la propiedad agraria integrada al catastro.

4. La Participación Popular
Por recomendación del Banco Mundial se implementa en el país la participación
ciudadana en la construcción de lo público, para hacer una congestión entre el Es-
tado y la sociedad civil y tiene por finalidad garantizar los mejores mecanismos de
control de la inversión pública. La Participación Popular es el acceso a la informa-
ción y control acerca de los recursos públicos por la sociedad civil, fomenta la con-
gestión de la sociedad civil en la participación de la administración de los recursos
públicos.
Los cambios efectuados con la Ley de Participación Popular produjeron profundas

88
 Luis Arratia fiménez

transformaciones en el país, generando efectos contundentes en el área rural, cuyas

características principales son:
Territorialización del municipio: La LPP crea municipios territoriales urbanos-rurales,
donde el municipio ya no es solamente el centro poblado, sino que la jurisdicción
municipal es la sección de provincia, además, se constituye en el principal espacio
de participación, concertación, planificación y gestión del desarrollo local.
Mayor democracia e inclusión rural: Se reconoce personería jurídica a las organizacio-
nes naturales que representan a los campesinos e indígenas, que por su naturaleza
vienen a ser las comunidades campesinas y pueblos indígenas; reconoce, también,
personalidad jurídica a las juntas vecinales, con el único requisito de realizar el trá-
mite de personalidad jurídica, procedimiento establecido en la LPP. Define el carác-
ter territorial rural del municipio, rompiendo la lógica excluyente del municipio ur-
bano; asigna a todos los municipios recursos de coparticipación tributaria, bajo el
criterio de distribución per capita, amplía las competencias y responsabilidades de
los municipios; establece mecanismos de control social sobre la gestión de Gobier-
no Municipal; y redefine las competencias de los órganos Públicos.
Condiciones más favorables para el desarrollo rural: La LPP 1 mejora las condiciones pa-
ra construir la democracia e impulsar el desarrollo rural: crece la participación cam-
pesina en las decisiones locales; se redefinen los viejos roles de los actores (institu-
cionales, políticos y sociales) y desde la base social surgen otros nuevos; se posibi-
lita la toma de decisiones locales; se fortalece la capacidad de interlocución de lo lo·
cal-rural; por último, son posibles nuevas relaciones urbano-rurales. En general, se
crean condiciones para fortalecer la capacidad de gestión local con participación
campesina en la planificación, la asignación de inversiones y la gestión del desarro-
llo municipal
El nuevo escenario para las inversiones: Al fortalecer su capacidad de interlocución,
los municipios van convirtiéndose en ordenadores de la inversión y de las acciones
institucionales en su jurisdicción.
Se cambia la lógica. Los roles de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), que
tienen nuevas posibilidades de acción institucional, se enfrentan a mayores desa-
fíos. Los escenarios institucionales son más complejos e inevitablemente las acerca
al Estado, sus acciones de desarrollo van no sólo a las organizaciones campesinas
sino que deben adecuarse a las necesidades de la planificación municipal.
La posibilidad de ejecutar inversiones con recursos humanos e institucionales loca-
les abarata los costos en muchos rubros, incrementa la eficiencia de la inversión y
genera posibilidades de empleo. Por otra parte, las exigencias del proceso estimu-
lan la formación de recursos técnicos e institucionales, lo que fortalece la capacidad
de gestión local.

89
 Derecho Agrario

Uno de los aspectos más significativos es, sin lugar a dudas, la transferencia de re-
cursos (20%) del Gobierno Nacional a los Gobiernos Municipales por concepto de
coparticipación tributaria, posibilitando que el Gobierno Municipal cumpla las
competencias definidas por Ley. Con la transferencia de los recursos de copartici-
pación tributaria, el Municipio se enfrenta al gran desafío de que los actores locales
se conviertan en dinamizadores de sus regiones y promuevan el desarrollo del mu-
nicipio.
Mejoran las condiciones para la participación campesina, debido a que los gobier-
nos municipales son elegidos por toda la población y no sólo por los núcleos urba-
nos, se incrementa el número de alcaldes campesinos; producto de ello, se incide en
una priorización de inversiones a favor del ámbito productivo.

5. Movimientos sociales
Los movimientos sociales son formas de acción colectiva, caracterizados por los si-
guientes aspectos: a) basados en la solidaridad, b) desarrollan un conflicto y c) rom-
pe con los límites en que ocurre la acción, (Melucci 1996: 46); desde esta perspecti-
va mencionaremos que los movimientos sociales se caracterizan por ser una red de
interacciones informales entre la pluralidad de individuos, grupos y organizaciones
comprometidos con un conflicto cultural o político, es decir, una red de relaciones
que produce un sentido alternativo de la acción. La peculiaridad de la acción del
movimiento social frente a otras formas de acción colectiva consiste en que el resul-
tado principal del movimiento es dotar de sentido a la acción individual y colecti-
va. El análisis del movimiento social no puede abordarse partiendo de una concep-
ción fija, ya que es una construcción que se realiza en el proceso de conflicto y ne-
gociación con el Estado.
Los movimientos sociales, que presionan al Estado para que incorporen sus deman-
das, se pueden caracterizar porque se abstraen de la dicotomía que plantea el mar-
xismo de clases sociales, debido a que para la atención de sus demandas, el lugar
que ocupan sus miembros en el proceso de producción es una variable secundaria;
surgen, precisamente, a partir de la crisis de representación de las organizaciones
de la sociedad civil y su pérdida de convocatoria y reivindica derechos que escapan
a las contradicciones del capital. Estos movimientos sociales se plantean, como fi-
nalidad, influir en la elaboración de nueva ley de Reforma Agraria como proceso de
construcción social de la realidad, insertándose en la coyuntura de ese momento
dentro de una estructura de oportunidades donde se busca consolidar un espacio
específico para su acción. Sus demandas son coyunturales, reivindicativas y espon-
táneas; emergen de las necesidades de grupos sociales desprotegidos jurídicamen-

90
 Luis Arratia /iménez

te, desprovistos de una ideología o de explicaciones teleológicas, no buscan el po-

der, sino la reivindicación de sus derechos.

Clases de movimientos sociales

Los movimientos sociales que han influido en los contenidos de la Ley 1715 del Ser-
vicio Nacional de Reforma Agraria son los siguientes:
Movimientos sociales ambientalistas: Demandan la protección y conservación del me-
dio ambiente y los recursos naturales a través de un marco normativo que regule
las acciones del hombre en relación con la naturaleza y promueva el desarrollo sos-
tenible, con la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población. Estos movi-
mientos modifican las estrategias de desarrollo que sigue el país, así como las polí-
ticas de conservación de los recursos naturales y distribución equitativa de los be-
neficios que produce su explotación.
Sus demandas pasan por el acceso a los recursos naturales, especialmente de lasco-
munidades locales, pero también de activistas que luchan, por ejemplo, por la crea-
ción de áreas protegidas, aunque estos grupos de ciudadanos nunca lleguen a uti-
lizar los recursos que ellas brinden, es lo que se denomina la defensa de los intere-
ses difusos.
Los conflictos socioambientales enfrentan dos tipos . de actores, los que pretenden
apoderarse o hacer uso de los recursos naturales para lograr beneficios individua-
les o empresariales, sin importar la situación de las poblaciones locales y, estas últi-
mas que defienden sus recursos porque son la base de su subsistencia.
Su interpelación es, por aplicación de las políticas ambientales, que contemple una
efectiva participación ciudadana, procesos de descentralización en la gestión de los
recursos naturales, la prevención y precaución como principios de gestión ambien-
tal, el rechazo a compensaciones económicas a cambio de la degradación del am-
biente y otras demandas resumidas en el principio de desarrollo sostenible.
Estos movimientos influyeron en la discusión y promulgación de Ley del Medio
Ambiente, Nº 1333 de 27 de abril de 1992, bajo la categoría de «Ley marco», ya que
establece lineamientos generales sobre el terna medio ambiental. Como instrumen-
to jurídico fundamental para proteger el entorno y los recursos naturales del país,
fundamentalmente, contra los intereses sectoriales que suelen ignorar los aspectos
ambientales en el desarrollo de sus procesos productivos, esta ley fue producto de
uno de los procesos más participativos, que vivió el país, en virtud a que la discu-
sión involucró a decenas de ambientalistas, técnicos, académicos y autoridades de
todo el país, en este contexto, también se promulgaron la Ley Forestal, Ley INRA. y
distintas disposiciones sobre áreas protegidas.

91
 Derecho Agrario

Movimientos sociales indigenistas: En los últimos años y sobre todo a fines de la déca-
da de los ochenta, surgieron importantes demandas de estos grupos étnicos organi-
zados en tomo de la Confederación de Indígenas del Oriente Boliviano (CIDOB) y
la Central de Pueblos Indígenas del Beni (CPIB), por hacer prevalecer sus derechos,
en respuesta a los constantes atropellos y avasallamientos de los ganaderos, made-
reros, acaparadores de tierras e incluso colonos que, al amparo jurídico de la Refor-
ma Agraria, colonización y concesiones forestales, adquirieron derechos en estas
áreas.
Como resultado de gestiones realizadas por estas organizaciones ante la Presiden-
cia de la República, el 17 de febrero de 1989 se promulgó la Resolución Suprema Nº
205862 en la que se declara de necesidad nacional y social el reconocimiento, asig-
nación y tenencia de áreas territoriales en favor de los pueblos indígenas del Orien-
te y la Amazonia boliviana para garantizar su sobrevivencia y desarrollo socioeco-
nómico y cultural.
Posteriormente, una vez producida la marcha por más de 400 Km., desde la ciudad
de Trinidad hasta la sede de Gobierno, protagonizada por miles de indígenas, el 24
de septiembre de 1990 se aprobaron decretos supremos de reconocimiento de terri-
torios indígenas de los pueblos Sirionó, Mojeño, Yuracaré y Chimán en el Parque
Isiboro-Sécure, y Chimanes, Mojeños, Movimas y Yuracarés en el bosque de Chima-
nes. A su vez, el Gobierno, mediante Ley 1257 del 11 de julio de 1991, aprobó y ra-
tificó el convenio 169 sobre «Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independien-
tes», aprobado en la VII Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo,
realizada en Ginebra el 27 de junio de 1989; esto abrió la posibilidad de introducir
reformas en el sistema jurídico nacional.
La movilización y participación de los pueblos indígenas y originarios fue vital pa-
ra la discusión y aprobación de nuevas disposiciones que incorporen o recuperen
sus derechos, así, se reformó la Constitución Política del Estado que declaraba la na-
turaleza multiétnica y pluricultural de Bolivia, asimismo, derechos constitucionales
específicos en favor de los pueblos indígenas establecidos en el artículo 171.
Inspirados en el Convenio 169, los indígenas presionarán al Estado a objeto de que
se reconozcan y protejan sus derechos sociales, económicos, culturales y relaciona-
dos con las tierras comunitarias de origen de los pueblos indígenas y originarios; se
garanticen el uso y aprovechamiento de sus recursos naturales; se respete su iden-
tidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones.
Movimientos sociales de género: Los movimientos feministas buscan igualdad de de-
rechos entre hombres y mujeres; aportan en la transformación de la estructura del
Estado mediante la elaboración, modificación y promulgación de leyes importan-
tes, recurriendo a discursos y acciones extremas. El feminismo tiene la virtud de
aportar cuestionamientos radicales a las relaciones de poder entre los sexos.
92
 Luis Arratia liménez

Estos movimientos sociales buscan la igualdad de género que plantea fundamental-

mente las relaciones de equidad entre hombres y mujeres, de manera que permita
la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo. En todos los países se revisan
las legislaciones que contengan preceptos discriminadores contra las mujeres y se
aplican los Convenios Internacionales que postulan la igualdad de la mujer. Las
mujeres empiezan a ocupar espacios de poder que antes estaban reservados y ocu-
pados sólo por hombres; así vemos su participación desde las Juntas Vecinales los
Sindicatos, los Municipios y el Parlamento. Se pugna porque el Estado incorpore la
perspectiva de género en la discusión y la elaboración de las leyes, en este caso, los
derechos de las mujeres a la tenencia legal de la tierra, tomando en cuenta que Bo-
livia enfrenta una pobreza estructural, siendo la pobreza más crítica la del área ru-
ral y más crítica aún el de las mujeres campesinas.
Movimientos Sin Tierra: El Movimiento Sin Tierra se ha constituido después de la
promulgación de la Ley 1715. Se podría decir que es consecuencia de la ausencia de
una política pública de redistribución de tierras, es un movimiento que está al mar-
gen del marco institucional de la Ley y que, en reiteradas oportunidades, ha recla-
mado participación en la Comisión Agraria Nacional para incorporar sus deman-
das en las políticas gubernamentales.
El surgimiento del Movimiento Sin Tierra es producto de la crisis económica, de la
imposibilidad de ocupar la fuerza de trabajo migrante del área rural, producto de
la excesiva parcelación de la tierra por las ciudades porque no existen posibilidades
de empleo, ahora ni en el sector informal de la economía que se encuentra satura-
do. Los campesinos sin tierra, que han perdido o nunca han tenido acceso a la pro-
piedad o tenencia de la tierra, ven como estrategia de sobrevivencia volver al cam-
po, pero ya no al altiplano y los valles, sino a las tierras del oriente. También es el
resultado de una inequitativa distribución de la tierra y de una administración de
tierras que no ha resuelto este conflicto por las vías que manda la Constitución y la
Ley 1715. El fundamento de sus demandas es el incumplimiento de la función eco-
nómico social de grandes extensiones de tierras que fueron otorgadas irregular-
mente y que, al presente, no están trabajadas y exigen la redistribución de esas tie-
rras.
El Movimiento Sin Tierra se mueve en escenario de legalidad ilegalidad, que aún
no está cabalmente definido. El principal argumento para la toma de tierras es la
falta de cumplimiento del Gobierno para otorgarles tierras fiscales disponibles. Es-
to ha permitido que los afectados acudan a recursos ilegales y luchen por mostrar
sus demandas como legítimas, aun estén al margen de la ley.

93
 2
GARANTÍAS Y DERECHOS CONSTITUCIONALES AGRARIOS

La principal finalidad de las disposiciones contenidas en el Régimen Agrario de

nuestra Constitución Política del Estado es asegurar que el proceso de Reforma
Agraria sea irreversible, así se disponen los artículos referidos al desconocimiento
del latifundio, la irrevisabilidad de los fallos de la judicatura agraria y las segurida-
des jurídicas conferidas a los títulos ejecutoriales.
Por otra parte, establece un marco legal para el desarrollo de las actividades agro-
pecuarias empresariales, cuya visión también es recogida de los objetivos de la Re-
forma Agraria. Estas disposiciones en su contenido social también explicitan dere-
chos sociales de campesinos e indígenas, que reflejan su adscripción al modelo de
«Estado benefactor», con un fuerte papel interventor en el desarrollo del agro, que
va desde la capacidad distributiva del factor tierra, la configuración de una nueva
estructura de la tenencia de la tierra vía colonización, y la responsabilidad estatal
de apoyo crediticio para la producción agropecuaria.
En primer término, el régimen agrario aborda la cuestión de la tierra y de las rela-
ciones de propiedad que sobre ella pueden o no establecerse; en segundo término,
aborda la cuestión de la población agraria, subsumiendo categorías sociales diferen-
tes bajo el término genérico de campesinos; luego, aborda la expansión de la fron-
tera agrícola, las temáticas de crédito y de educación como factores coadyuvantes
de la producción agraria y concluye enunciando las instituciones e instrumentos
que conservan y protegen la legalidad de la propiedad agropecuaria. (Iost y otros
1998: 326)
En la Reforma constitucional de 1994, se modifican el artículo primero y el 171, re-
feridos a la diversidad cultural del país y los derechos de los pueblos indígenas. La

94
 Luis Arratia liménez

Constitución Política del Estado en el capítulo de régimen agrario establece las si·
guientes garantías y derechos constitucionales:

l. Bolivia un Estado multiétnico pluricultural

El artículo primero de la Constitución Política del Estado establece que Bolivia es
«libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en repúbli-
ca unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática y representativa, funda·
da en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos».
La heterogeneidad de nuestra formación social boliviana, es reflejada en este artícu-
lo, sirvió de base y marco para la elaboración de la Ley 1715, que en sus conteni-
dos establece equilibrios entre los distintos sujetos sociales ligados a la problernáti-
ca del recurso tierra, y sus disposiciones contemplan diferentes visiones de desa-
rrollo y de futuro de estos grupos sociales; por esta razón, nuestra legislación agra·
ria contiene normas jurídicas diferenciadas para empresarios agropecuarios, carn-
pesinos, colonizadores e indígenas. Reconoce que Bolivia es un país pluricultural y
multiétnico y que además, se funda en la diversidad como potencialidad del desa-
rrollo de nuestro país. La diversidad nos muestra que no todos somos iguales, así,
cada cultura tiene una forma diferente de ver la vida, la tierra y la naturaleza; en
consecuencia, corresponde también una legislación que contemple estas diferencias
y que establezca equilibrios entre los distintos grupos étnicos y nacionalidades de
nuestro País.

2. Dominio originario, distribución y redistribución de las tierras

El artículo 165 de la Constitución política del Estadoindica que «las tierras son de
dominio originario de la nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupa·
miento y redistribución de la propiedad agraria, conforme a las necesidades econó-
mico sociales y de desarrollo rural».
Es necesario realizar algunas conceptualizaciones:
a) Dominio originario; es decir el primer derecho le corresponde a la nación boli-
viana, son los bolivianos quienes transferimos mediante el acto electoral poder
a los mandatarios para que estos administren en nuestro nombre y representa-
ción el recurso tierra en el marco de la CPE y de las leyes del país. El Estado a
partir de este contrato social es quien regula la transferencia, distribución, redis-
tribución y reagrupamiento de la tierra.
b) Distribución de la tierra; es la transferencia de los terrenos fiscales disponibles
en favor de personas jurídicas o naturales.

95
 Derecho Agrario

e) Redistribución de la tierra; se basa en el presupuesto de que la tierra esta mal

distribuida, y la evidencia de la concentración de la tierra en pocas manos; el Es-
tado por los altos intereses de la sociedad, asume la determinación soberana de
volver a distribuir la tierra, afectando derechos propietarios de particulares. Es
en mérito a este argumento que el Estado puede ejecutar la Reforma Agraria.
d) Reagrupar la tierra; es el acto de volver a agrupar las propiedades, mediante la
expropiación por causa de utilidad pública. El Estado tiene potestades para rea-
grupar predios excesivamente fragmentados para constituir unidades producti-
vas económicamente rentables y viables.

3. El trabajo como fundamento del derecho a la tierra

El artículo 166 de la Constitución Política del Estado dispone que «el trabajo es la
fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria, y
se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras».
La Reforma Agraria señalaba como principio fundamental: «La tierra es para quién
la trabaja». Esta idea fuerza, que influyó en la ejecución de la Reforma Agraria, se
explica porque la intencionalidad era incorporar unidades empresariales, en las
cuales se exigía el concurso personal del propietario o, en su caso, la inversión de
capital suplementario, en contraposición a las antiguas formas de producción basa-
das en la renta de la tierra. En consecuencia, las personas que no trabajan la tierra
perjudican el interés colectivo y el Estado puede revertir a su dominio las tierras
ociosas. La CPE y la Ley INRA norman este principio al señalar que las propieda-
des se conservan y reciben la protección del Estado siempre que cumplan una fun-
ción social o función económica social, es decir, que no sean abandonadas y sean
utilizadas.
En la segunda parte dispone la dotación de tierras a los campesinos, que implica la
redistribución de las tierras de hacienda, a favor especialmente de los colonos que,
en su gran mayoría, pertenecían a la entonces denominada clase indigenal.

4. Latifundio, propiedades comunarias, cooperativas y privadas

El artículo 167 de la CPE dispone: «El Estado no reconoce el latifundio. Se garanti-
za la existencia de las propiedades comunitarias, cooperativas y privadas. La Ley
fijara sus formas y regulará sus transformaciones». La finalidad de este artículo ra-
dica en que se quiere evitar el retorno del modo de producción denominado feudal,
basado en la renta de la tierra. En su momento histórico, este artículo representaba
una garantía para que no se restituya el poder de los terratenientes. Actualmente
se habla de neolatifundio, sin embargo, no se conceptualiza el alcance de este tér-
96
 Luis Arratia fiménez

mino; consideramos que debería definirse como neolatifundio a propiedades de

grandes extensiones superficiales, escasamente o deficientemente trabajadas, que
no cumplen la función económico social y cuya propiedad perjudica el interés co-
lectivo.
La segunda parte el artículo 167 reconoce las propiedades comunarias, cooperati-
vas y privadas. Podemos advertir que el Estado reconoce que hay formas de pro-
piedad que escapan a la clásica división del derecho de propiedad en pública y pri-
vada, ya que las propiedades comunarias no pueden ser caracterizas o explicadas a
partir de esta doctrina; las comunidades son producto del proceso histórico de los
movimientos sociales indígenas y campesinos que logran el reconocimiento del Es­
tado de estas formas de propiedad y, junto con esto, el reconocimiento de los usos
y costumbres.
a) Propiedades comunitarias: son las propiedades colectivas de la tierra, que tienen
por propietarios a indígenas o campesinos que las usan, aprovechan y adminis-
tran con sus propias costumbres y normas; por lo tanto, no están dentro el ám-
bito del Código Civil.
b) Propiedades cooperativas: son propiedades asociativas de tierras que tienen por
propietarios a un conjunto de campesinos, con igualdad de derechos y obliga-
ciones. Usan, aprovechan y administran la tierra con normas y principios esta-
blecidos estatutariamente; organizados bajo los principios ideológicos del coo-
perativismo: la valoración de la persona humana, su dignificación, su sociabili-
dad y su solidaridad. Su principal aporte es su tierra y fuerza de trabajo.
c) Propiedades privadas: son propiedades particulares sobre la tierra, persiguen fi-
nes de producción rentable. Son las transferidas por el Estado a favor de parti-
culares para el uso exclusivo, perpetuo, goce y disfrute, con la condición de que
cumpla una función social o económica social.

S. Desarrollo económico y social de las comunidades campesinas

El artículo 168 de la CPE indica que «El Estado planificará y fomentará el desarro-
llo económico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas agro-
pecuarias». Con el objeto de alcanzar verdaderos polos de desarrollo en las comu-
nidades indígenas y campesinas, el Estado debe establecer verdaderos proyectos de
desarrollo rural. Este artículo es un enunciado que no se ha cumplido debido a que
el Estado, históricamente, se ha caracterizado por una deficiente atención al área ru-
ral.

9- �/
 Derecho Agrario

6. Formas de propiedad agraria, indivisibilidad e inembargabilidad

El artículo 169 de la CPE establece: «El Solar campesino y la pequeña propiedad se
declararan indivisibles, constituyen el mínimo vital y tienen carácter de patrimonio
familiar inembargable de acuerdo a ley. La mediana propiedad y la empresa agro-
pecuaria reconocidas por ley gozan de la protección del Estado, en tanto cumplan
una función económica social, de acuerdo con los planes de desarrollo». Del análi-
sis del presente artículo, se concluye lo siguiente:
a) El solar campesino y la pequeña propiedad son indivisibles e inembargables,
son considerados como patrimonio familiar, porque constituyen el mínimo vital,
para que una familia campesina pueda vivir, subsistir y alimentarse. Se puede
transferir por orden judicial y cuando el hijo menor haya cumplido su mayori-
dad.
b) La mediana empresa y la empresa agropecuaria, reconocidas por mandato legal,
gozan de la protección del Estado, en tanto cumplan una función económica so-
cial de acuerdo con los planes de desarrollo, cuya finalidad es beneficiar a sus
propietarios y a la sociedad en su conjunto.
Por su parte el artículo tres de la Ley 1715 dispone que «se reconoce y garantiza la
propiedad agraria privada a favor de personas naturales y jurídicas, para que ejer-
citen su derecho de acuerdo con la CPE, en las condiciones establecidas por las le-
yes agrarias y de acuerdo a las leyes». La mediana propiedad y la empresa agrope-
cuaria, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, gozan de la pro-
tección del Estado, en tanto cumplan una función económica social y no sean aban-
donadas conforme a las previsiones de esta ley. Cumplidas estas condiciones el es-
tado garantiza plenamente el ejercicio del derecho propietario.

7. Recursos naturales renovables

El artículo 170 de la CPE dispone: «El Estado regulara el régimen de explotación de
los recursos naturales renovables, precautelando su conservación e incremento». El
Estado deberá precautelar la conservación e incremento de los recursos naturales
renovables a través de distintas disposiciones que cumplan tanto los indígenas, co-
lonizadores y campesinos como los propietarios de medianas propiedades y de las
empresas agropecuarias. La administración de los recursos naturales renovables
merece una visión integral, resulta difícil separar la tierra de árboles, animales,
plantas, agua y aire. Estos recursos están interrelacionados y tienen influencia recí-
proca; por lo tanto, el propósito es una gestión integral y sostenible. El régimen
agrario de la Constitución no incorporó el concepto de manejo sostenible de los re-
cursos naturales renovables como la biodiversidad, bosques y áreas protegidas.

98
 Luis Arratia Jiménez

8. Derechos de los pueblos indígenas

El artículo 171 de nuestra CPE ha sido modificado en la Reforma de 1994, cuyo tex-
to dispone lo siguiente:
l. Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la Ley, los derechos socia-
les, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territo-
rio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. a
su identidad, valores, lengua, costumbre e instituciones.
II. El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y
campesinas de las asociaciones y sindicatos campesinos.
III. Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas po-
drán ejercen funciones de administración y aplicación de normas propias, co-
mo solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y pro-
cedimientos, siempre que no sean contrarias a esta constitución y las leyes La
ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los poderes del Es-
tado.
Este artículo constituye un gran avance en la construcción de un país pluricultural
y multiétnico, porque reconoce las formas de organización, a sus autoridades, y el
derecho a sus tierras comunitarias de origen. Un avance significativo es el referido
a la solución alternativa de conflictos; por esta vía se prorroga competencias juris-
diccionales a autoridades que pertenecen a la sociedad civil, relativizando el con-
cepto del monopolio estatal de la administración de justicia, se opera a través de la
participación de las autoridades naturales en la solución de los problemas en el in-
terior de la comunidad, aplicando sus normas de acuerdo con sus principios, reglas
y costumbres, siempre y cuando no sean contrarias a las leyes y la Constitución Po-
lítica del Estado.
En concordancia con estas disposiciones constitucionales la Ley 1715, en su artícu-
lo tercero, establece:
Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y origina-
rias sobre sus tierras comunitarias de origen, tomando en cuenta sus implica-
ciones económicas, sociales y culturales, el uso y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el artí-
culo 171 de la Constitución Política del Estado. La denominación de tierras co-
munitarias de origen comprende el concepto de territorio indígena, de confor-
midad a la definición establecida en la parte segunda del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado mediante Ley 1257 de
11 de julio de 1991.
Los títulos de tierras comunitarias de origen otorgan a favor de los pueblos y

99
 Derecho Agrario

comunidades indígenas y originarias la propiedad colectiva sobre las tierras re·

conociéndoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales renovables existentes en ellas.
El uso y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables en tierras co-
munitarias de origen, se regirá por lo dispuesto en la C.P.E. y las normas espe-
ciales que los regulan.
Las tierras comunitarias de origen y las tierras comunales tituladas colectiva-
mente no serán revertidas, enajenadas, gravadas, embargadas, ni adquiridas
por prescripción. La distribución y redistribución para el uso y aprovechamien·
to individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comu-
nales tituladas colectivamente, se regirá por las reglas de la comunidad de
acuerdo a sus normas y costumbres.
En aplicación de las leyes agrarias y sus reglamentos, en relación a los pueblos
indígenas y originarios, deberá considerarse sus costumbres y derecho consue-
tudinario, siempre que no sean incompatibles con el sistema jurídico nacional.

9. Colonización de tierras
La colonización de tierras del oriente está regulado por el artículo 172 de la Consti-
tución Política del Estado: «El Estado fomentará planes de colonización para el lo-
gro de una racional distribución demográfica y mejor explotación de la tierra y los
recursos naturales del país, contemplando prioritariamente las áreas fronterizas».
El término de colonización fue sustituido en la Ley 1715 por el de asentamientos hu·
manos, que es traslado de grupos sociales de occidente a tierras fiscales del oriente.
El requisito para la ejecución de proyectos de asentamiento humanos radica en la
disponibilidad de tierras fiscales, que deberían ser identificadas en el proceso de sa-
nearniento. Los asentamientos humanos están vinculados a la reversión de tierras
de grandes propiedades que no cumplen la función social. La segunda parte, dis-
pone que la ejecución de la Reforma Agraria, debería estar acompañada de una po-
lítica de distribución demográfica de la población y ser un instrumento para sentar
soberanía en las fronteras de nuestro país.

10. Créditos de fomento

El artículo 173 indica que el Estado tiene la obligación de conceder créditos de fo.
mento a los campesinos para elevar la producción agropecuaria. Su concesión se re-
gulara mediante ley. Corno analizarnos en el capítulo primero, la Reforma Agraria
no solamente consiste en la distribución de tierras, sino en la atención de medidas
complementarias tan importantes como la disponibilidad de recursos financieros;

100
 Luis Arratia Jiménez

por eso, es imprescindible un sólido soporte financiero, para alcanzar niveles de

competitividad con el sector empresarial. Los créditos a concederse a los agriculto-
res especialmente a los pequeños, tienen que ser de verdadero fomento y en ningún
caso onerosos. El Estado debe volcar todo su impulso de ayuda a la agricultura por
constituir una alternativa permanente y latente de desarrollo.
Con el cierre del Banco Agrícola, ya no existe otra alternativa de política pública de
fomento a las actividades agropecuarias. Los agricultores tienen que acudir a la
banca privada, con todos sus riesgos. La situación empeora cuando un gran núme-
ro de productores -que por la extensión superficial son considerados pequeños pro-
pietarios y cuyas propiedades son inembargables- no pueden acceder a créditos
con garantía hipotecaria de sus tierras.
De todos modos, puede asumirse como espíritu del artículo la necesidad de garan-
tizar un proceso democrático al crédito por parte de pequeños y medianos propie-
tarios, por lo que, a nivel de programas gubernamentales, se debería establecer un
pleno reconocimiento de este derecho; aceptando en este marco que lé¡ Constitución
busca proteger con mayor énfasis a los sectores menos favorecidos. (!bid: 333),

11. Educación del campesino

El artículo 174 de la Constitución dispone: «Es función del Estado la supervigilan-
cia e impulso de la alfabetización y educación del campesino, en los ciclos funda-
mental, técnico y profesional, de acuerdo a los planes y programas de desarrollo ru-
ral, fomentando su acceso a la cultura en todas sus La manifestaciones». El espíritu
de este artículo está vinculado a que el desarrollo de las fuerzas productivas en el
agro boliviano debería estar acompañado de procesos de formación y capacitación
de los campesinos, otrora indios, excluidos de los beneficios de la educación, sin
embargo, se parte del principio de una integración cultural desde la visión occiden-
tal, ya que en ese tiempo todavía no se había desarrollado suficientemente la filoso-
fía de la educación intercultural y bilingüe.

12. Servicio Nacional de Reforma Agraria

El artículo 175 indica lo siguiente: «El Servicio Nacional de Reforma Agraria, tiene
jurisdicción en todo el territorio de la República. Los títulos ejecutoriales son defi-
nitivos, causan estado y no admiten ulterior recurso, estableciendo perfecto y ple-
no derecho de propiedad, para su inscripción definitiva en el registro de derechos
reales». Se establece la existencia del Servicio Nacional de Reforma Agraria como
entidad estatal encargada de la administración de tierras, cuyas competencias son
la distribución, redistribución y reagrupamiento de las mismas; es la instancia esta-

101
 Derecho Agrario

tal que, en el marco de las disposiciones legales y bajo el principio de que las tierras
son de dominio originario de la nación y le corresponde al Estado su administra-
ción, se relaciona con la sociedad civil a través de la ejecución de políticas públicas
agrarias. Está compuesta por varias instituciones públicas que tienen competencias
sobre el tema tierra.
La segunda parte de este artículo dispone garantías y seguridades a los propieta-
ríos beneficiados con la otorgación de títulos ejecutoriales, su objetivo era asegurar
constitucionalmente la irreversibilidad de la Reforma Agraria y, en consecuencia, la
invalidez de los antiguos títulos revisitarios de terratenientes. Esta disposición es
relativa porque actualmente los títulos ejecutoriales están sujetos a revisión vía el
proceso de saneamiento y las demandas de nulidad.

13. Judicatura agraria

El artículo 176 fue redactado en el marco de la legislación agraria de 1953, cuando
los jueces agrarios dependían del órgano ejecutivo, tenía como finalidad garantizar
la independencia de la judicatura agraria respecto del órgano judicial, y otorgar al
gobierno amplias potestades para ejecutar la Reforma Agraria: «No corresponde a
la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular las decisiones de la judicatu-
ra agraria, cuyos fallos constituyen verdades jurídicas, comprobadas, inamovibles
Y' definitivas».
Actualmente, este precepto constitucional ha permitido la creación del Tribunal
Agrario Nacional y discriminar las funciones administrativas que corresponden al
Servicio Nacional de Reforma Agraria de las competencias jurisdiccionales que son
ejercidas por la judicatura agraria, encargada de resolver los conflictos y controver-
sias sobre derecho de propiedad y posesión de tierras suscitadas entre particulares
y entre éstas y el Estado.

14. Garantías constitucionales del derecho de la mujer a la tierra

La Ley 1715, en su artículo 3ro, párrafo V, establece: «El Servicio nacional de Refor-
ma agraria, en concordancia con el Art. 6 de la CPE y en cumplimiento a las dispo-
siciones contenidas en la convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, ratificada por ley 1100 de 15 de septiembre de 1989,
aplicará criterios de equidad en la distribución, administración, tenencia y aprove-
chamiento de la tierra a favor de la mujer, independiente de su estado civil». El Ins-
tituto Nacional de Reforma Agraria ha innovado medidas administrativas para ha-
cer efectivo este derecho y garantía constitucional, como lo veremos más adelante.

102
 3
MARCO INSTITUCIONAL DEL SERVICIO
NACIONAL DE REFORMA AGRARIA

El Servicio Nacional de Reforma Agraria es el organismo estatal, administrativo del

órgano ejecutivo, responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de Re-
forma Agraria en el territorio nacional. La Ley 1715, tiene por objeto establecer su
estructura orgánica y atribuciones. El Servicio Nacional de Refonna Agraria, tiene
la siguiente estructura:
l. Presidente de la República
2. Ministerio de Desarrollo Sostenible
3. Comisión Agraria Nacional
4. Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

l. Presidencia de la República
El presidente de la República es la autoridad máxima del Servicio Nacional de Re-
forma Agraria sus principales atribuciones son:
• Considerar, aprobar y supervisar la formulación, ejecución y cumplimiento de
las políticas de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras.
• Otorgar títulos ejecutoriales de propiedad sobre tierras agrícolas y tierras co-
munitarias de origen, en representación del Estado conjuntamente el Director
Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
• Dictar resoluciones supremas como emergencia del proceso de saneamiento
de la propiedad agraria.
• Designar y destituir a las autoridades administrativas agrarias, con excepción
de las que integran la judicatura agraria.
103
 Derecho Agrario

El presidente de la República sin perder competencia y en ejercicio del principio de

imputación funcional, podrá encomendar a los Prefectos de Departamento la otor-
gación de títulos ejecutoriales, en cuyo caso, se refrendarán por los Directores De-
partamentales del INRA. Sin perjuicio de ello, el presidente podrá otorgar títulos
ejecutoriales directamente a favor de beneficiarios que así lo soliciten.

2. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente

El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente fue constituido mediante
Ley de Organización del Poder Ejecutivo, Nº 1493 de fecha 17 de septiembre de
1993, cuya competencia general era actuar en todo lo inherente al desarrollo armó-
nico del país, articulando los aspectos humanos, la calidad ambiental, el manteni-
miento y la reparación de los recursos naturales renovables y el aprovechamiento
económico racional. Entre sus atribuciones específicas se estipulaba la de progra-
mar el uso y administrar los recursos de agua, aire y tierra, con sus diferentes voca-
ciones de uso, que son patrimonio del Estado, y regular su aprovechamiento con el
manejo integral de cuencas.
En materia agraria, como autoridad máxima de la gestión de los recursos naturales
renovables, tiene las siguientes atribuciones:
• Ejercer tuición sobre el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renova-
bles (SIRENARE) y el Instituto Nacional dé Reforma Agraria.
• Clasificar las tierras de acuerdo con la capacidad de uso mayor, elaborar las di-
rectrices generales que deberán cumplir los gobiernos municipales, para la
aprobación de los planes de uso de suelo y promover la homologación de las
ordenanzas municipales que los aprueben, mediante resolución suprema.
Esta competencia permite elaborar Planes de Uso de Suelo e identificar tierras agrí-
colas, forestales, aptas para ganadería, de protección, etc. Estableciendo un marco
legal para el uso y aprovechamiento sostenible de la propiedad agraria.
La segunda parte de esta competencia regula la facultad que tienen los gobiernos
municipales para organizar su territorio, especialmente, en lo que concierne a la de-
limitación de áreas urbanas.
• Aprobar las actividades de conservación de la biodiversidad, ecoturismo e in­
vestigación, en tierras privadas, previa solicitud expresa formulada por su
propietario, estableciendo los procedimientos administrativos al efecto.
Los documentos aprobados que sean anteriores a la ejecución del proceso de sanea-
miento, podrán interponerse como instrumento para la verificación del cumpli-
miento de la Función Económica Social en el proceso de saneamiento.

104
 Luis Arratia Jiménez

• Evaluar y programar el uso del recurso natural tierra y la aplicación de tecno-

logías apropiadas, emitiendo normas que las regulen, en el marco del manejo
integral de cuencas y el desarrollo sostenible.
• Solicitar procesos de expropiación de tierras para protección y conservación
de la biodiversidad y pagar el monto a indemnizar por tal concepto.
• Conocer y resolver recursos que le correspondan en sede administrativa.
Además, el Ministerio de Desarrollo Sostenible, promoverá la inversión, produc-
ción, productividad agropecuaria y el ecoturismo.

3. Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA)

El Instituto Nacional de Reforma Agraria es una entidad pública descentralizada
del Ministerio de Desarrollo Sostenible, con jurisdicción nacional, personalidad Ju-
rídica y patrimonio propio. El Instituto Nacional de Reforma Agraria es el órgano
técnico ejecutivo, encargado de dirigir, coordinar y ejecutar las políticas estableci-
das por el Servicio Nacional de Reforma Agraria.

Estructura
El INRA está organizado en Dirección Nacional, nueve direcciones departamenta-
les y jefaturas regionales creadas de acuerdo con las necesidades de desconcentra-
ción territorial de funciones. El Director Nacional es elegido por el Presidente de la
República de una tema aprobada por dos tercios de votos por la Honorable Cáma-
ra de Diputados; el ejercicio de sus funciones es por cinco años improrrogables. Pa-
ra ser director se requiere ser boliviano y ciudadano en ejercicio, tener grado de li-
cenciatura, haber ejercido la profesión durante 5 años y tener experiencia en mate-
ria agraria. Los Directores Departamentales son elegidos por el Director Nacional
de tema propuesta por la Comisión Agraria Departamental; los Jefes Regionales
son designados por el Director Departamental de terna propuesta por la Comisión
Agraria Departamental.

Atribuciones
El Instituto Nacional de Reforma Agraria tiene las siguientes atribuciones:
• Dirigir, coordinar y ejecutar políticas, planes y programas de distribución, rea-
grupamiento y redistribución de tierras, priorizando a los pueblos y comuni-
dades indígenas, campesinas y originarias, que no las poseen o las poseen in-
suficientemente, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.

105
 Derecho Agrario

• Proponer, dirigir, coordinar y ejecutar políticas y programas de asentamientos

humanos comunarios, con pobladores nacionales.
• Emitir y distribuir títulos, en nombre del Presidente de la República, sobre tie-
rras fiscales, incluyendo las revertidas o expropiadas, tomando en cuenta la
vocación de uso del suelo.
• Emitir disposiciones técnicas para la ejecución del catastro rústico de la pro-
piedad agraria en coordinación con los gobiernos municipales.
• Determinar la ubicación de las tierras fiscales disponibles, de las tierras comu-
nitarias de origen, de las áreas clasificadas por normas legales y de la propie-
dad agraria en general.
• Sustanciar procedimientos de reversión, expropiación y saneamiento de tie-
rras.
• Determinar y aprobar las áreas y superficies a distribuir por dotación o adju-
dicación de tierras.
• Promover la conciliación, cuando exista conflictos de derechos de propiedad y
posesión.
• Actualizar y mantener el registro público, sobre las tierras, distribuidas, sus
beneficiarios y la disponibilidad de tierras fiscales.
• Certificar derechos existentes en tierras fiscales destinadas a la conservación,
investigación y ecoturisrno y aprovechamiento forestal.
Las resoluciones del Director Nacional y de los Directores Departamentales podrán
ser impugnadas en sede administrativa; agotada la sede administrativa, podrán ser
demandadas en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacio-
nal, en el plazo de 45 días perentorios computables desde la notificación con la re-
solución final.

4. Comisión Agraria Nacional (CAN)

La CAN es un órgano de naturaleza mixta se crea bajo los principios de la partici-
pación ciudadana, tiene atribuciones prepositivas de control social y gestión públi-
ca.

Composición
La Comisión Agraria Nacional esta compuesta de la siguiente forma:
• El Ministerio de Desarrollo Sostenible, corno presidente.

106
 Luis Arratia Jiménez

• Tres representantes de los ministerios a cuyo cargo está la agricultura y gana-

dería; recursos naturales y medio ambiente; asuntos campesinos, indígenas y
pueblos originarios.
• Presidente de la Confederación Agropecuaria Nacional CONFEAGRO.
• Secretario ejecutivo de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Cam-
pesinos C.S.U.T.C.B.
• Secretario ejecutivo de la Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia
C.S.C.B.
• Presidente de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia CIDOB.
Participan de la CAN, representantes nacionales de indígenas, campesinos, coloni-
zadores y empresarios. Sus reuniones deben ser convocadas con siete días de anti-
cipación, sus decisiones se toman bajo el principio de concertación en caso de desa-
cuerdo sus recomendaciones se someterán a consideración del Presidente de la Re-
pública, en su condición de máxima autoridad del Servicio Nacional de Reforma
Agraria. El Director Nacional del INRA, ejerce funciones de Secretario permanente,
únicamente con derecho a voz.
La Comisión Agraria Nacional, tiene las siguientes atribuciones:
Propositivas
• Evaluar el proceso de ejecución de la Reforma Agraria y proponiendo a la má-
xima autoridad del SNRA, las medidas aconsejables para mejorarlo.
• Recomendar criterios económicos sociales para la adjudicación de tierras fis-
cales en concursos públicos calificados.
• Proyectar y proponer a consideración de la máxima autoridad del Servicio Na-
cional de Reforma Agraria, disposiciones legales en materia agraria.
• Proponer políticas para la formulación y ejecución de asentamientos humanos
comunarios.

De control social
• Controlar y supervisar la ejecución de las políticas agrarias sobre distribución,
reagrupamiento y redistribución de tierras, cualesquiera sea su condición o
uso.
• Solicitar la suspensión o exoneración de las autoridades agrarias por irregula-
ridades o delitos, cometidos en el ejercicio de sus funciones,
• Velar por el tratamiento integral de la tierra, promoviendo el reconocimiento,

107
 Derecho Agrario

la garantía y protección de - los derechos que los pueblos y comunidades in-

dígenas y originarias, poseen sobre sus tierras comunitarias de origen, y el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables.
• Representar ante el Presidente de la República, los actos y resoluciones del Di­
rector Nacional del INRA, contrarios a la legislación vigente.
• Ejercer control social sobre abandono de la tierra y el incumplimiento de la
función económico social en fundos agrarios, solicitando a las instancias com-
petentes la reversión o expropiación de tierras, de acuerdo a las causales pre-
vistas por ley.

De gestión pública
• Recibir y canalizar peticiones, reclamaciones y sugerencias de las organizacio-
nes nacionales, departamentales y regionales que integran el sector agrario.
• Coordinar y concertar con instituciones públicas o privadas, nacionales o de-
partamentales, afines a la actividad agraria.
• Supervisar y coordinar el funcionamiento de las comisiones agrarias departa-
mentales.

S. Comisiones Agrarias Departamentales (CAD)

En cada departamento, se organizan comisiones agrarias departamentales, cuyo
presidente es el prefecto y está integrada de acuerdo con la conformación regional
de organizaciones de la sociedad civil, en número igual a los representantes de la
Prefectura; el Director Departamental del INRA es el secretario permanente.
Tienen las siguientes atribuciones:
• Supervisar la ejecución de las políticas de tierras cualesquiera sea su condición
o uso, en su departamento
• Dictaminar sobre las áreas y superficies a ser distribuidas, por dotación o ad-
judicación de tierras, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra y las
necesidades socio-económicas del departamento.
• Dictaminar sobre las áreas a catastrar que proponga el Instituto Nacional de
Reforma Agraria
• Efectuar el seguimiento al proceso de ·saneamiento
• Proponer temas al Director Nacional, para la designación de los directores de-
partamentales.

108
 Luis Arratia Jiménez

Al igual que la Comisión Agraria Nacional en su departamento, también tienen

atribuciones de gestión pública y control social.

6. Superintendencia Agraria
La Superintendencia Agraria no es parte del Servicio Nacional de Reforma Agraria,
forma parte del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables, es una
entidad pública autárquica, con jurisdicción nacional.

Estructura
La Autoridad Máxima es el Superintendente Agrario, podrá crear instituciones re-
gionales, o jurisdiccionales, de acuerdo a las necesidades de desconcentración tern-
torial. El Superintendente Agrario es elegido por el Presidente de la República de
tema propuesta por el Senado Nacional, por un período personal e improrrogable
de seis años, pudiendo ser reelegido después de un período igual al ejercido.

Atribuciones
Son atribuciones de la Superintendencia Agraria:
• Regular y controlar, el uso y gestión del recurso tierra en armonía con los re-
cursos de agua, flora, y fauna bajo los principios del desarrollo sostenible.
• Instar al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente a objeto de que
dicte normas sobre la capacidad de uso mayor y clasificar las tierras.
• Requerir al INRA, para el cumplimiento cabal de sus atribuciones.
• Otorgar concesiones para las actividades de conservación y protección de ia
biodiversidad, investigación y ecoturismo.
• Denunciar de oficio a la Comisión Agraria Nacional sobre el abandono de la
Función Económica Social.
• Determinar el monto a pagar por adjudicaciones simples.
• Fijar el valor de mercado de tierras y sus mejoras, para expropiaciones.
• Disponer medidas precautorias, para evitar el aprovechamiento y sus recursos
en forma contraria a la capacidad de uso mayor y aplicar sanciones adminis-
trativas.
• Crear y mantener el registro informático sobre el uso actual y potencial del re-
curso suelo.

109
 Derecho Agrario

• Ejercer facultades de inspección, para fiscalizar el uso calificado del recurso

tierra.
Las resoluciones del Superintendente Agrario podrán ser impugnadas mediante re-
curso de revocatoria ante la misma autoridad, con alternativa de recurso jerárquico
superior ante el superintendente general del SIRENARE. La superintendencia
Agraria tiene como fuentes de financiamiento un porcentaje de los ingresos tribu-
tarios de dominio nacional provenientes del sector agropecuario, que el Poder Eje-
cutivo fijará anualmente por Resolución Suprema. La Resolución dictada por la Su-
perintendencia General puede ser impugnada en proceso contencioso administrati-
vo ante el Tribunal Agrario Nacional en el plazo de 45 días a partir de la notifica-
ción con la resolución.

110
 4
LA PROPIEDAD AGRARIA

A partir del reconocimiento que hace nuestra Constitución Política del Estado sobre
la formación social boliviana pluricultural y multiétnica, también se constata diver-
sas formas de apropiación uso y tenencia de la tierra que han sido caracterizadas de
precapitalistas, como las unidades de producción campesina; no capitalistas, como
las propiedades colectivas de indígenas, y unidades de producción capitalistas
como las medianas y empresas agropecuarias. Cada una con sus propias carácteris-
ticas y finalidades.
En este marco, el Estado boliviano garantiza el ejercicio del derecho de propiedad
agraria, otorgando seguridad jurídica; al respecto, la Constitución Política del Esta-
do en su artículo 167 indica que «reconoce la propiedad privada, cooperativa y co-
munaria», concordante con el artículo 3 de la Ley 1715 que establece lo siguiente:
«Se reconoce y garantiza la propiedad agraria privada a favor de personas natura-
les o jurídicas». En este sentido, garantiza la existencia del solar campesino, la pe·
queña propiedad, las propiedades cornunarias, cooperativas y otras formas de pro·
piedad privada. La mediana propiedad y la empresa agropecuaria, gozan de la pro·
tección del Estado en tanto cumplan una Función Económica Social y no sean aban-
donadas.

l. Clasificación de la propiedad agraria

De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1715, la propiedad agraria se clasifica en so-
lar campesino, pequeña propiedad, mediana propiedad, empresa agrícola, tierras
comunitarias de origen, propiedades comunarias, propiedad cooperativa y pública.

111·
 Derecho Agrario

Solar campesino
«Constituye el lugar de residencia del campesino y su familia». Esta forma de pro-
piedad es insuficiente para mantener a una familia campesina, tiene su origen en
las visitas Toledanas y el nucleamiento de los colonos en las haciendas, con la Re-
forma Agraria se admitió doble titulación, es decir, de un solar campesino y una pe-
queña propiedad, cuando la vivienda no se encontraba en la parcela o sayaña en
que trabajaba el colono.

Pequeña propiedad
Es la fuente de subsistencia del titular y su familia. En la anterior legislación cons-
tituía la unidad mínima de dotación y tenía como finalidad satisfacer racionalmen-
te las necesidades de una familia campesina.
Tanto el Solar campesino como la Pequeña propiedad son indivisibles, tienen carác-
ter de patrimonio familiar inembargable. En la actual legislación no existe norma
expresa sobre la prohibición de transferir estas formas de propiedad, siempre y
cuando se las transfiera en su totalidad. Actualmente, existe un fuerte debate sobre
la inembargabilidad de estas formas de propiedad, por una parte, se manifiesta que
esta instrucción constituye es una garantía porque impide hipotecar y, en conse-
cuencia, cierra la posibilidad de que las entidades financieras rematen estas propie-
dades por mora y se reconstituya el latifundio; por otra, está la argumentación más
sólida de que la falta de crédito condena a la pobreza al campesino y no permite que
la propiedad agraria pueda otorgarse como garantía hipotecaria, limitando seria-
mente las posibilidades de crecimiento por falta de capital suplementario. Además,
existe una contradicción, la ley permite la transferencia definitiva de la pequeña
propiedad que es una disposición absoluta del bien inmueble y no así una disposi-
ción condicional como es la garantía hipotecaria.

Mediana propiedad
Es la que pertenece a personas naturales y jurídicas y se explota con el concurso de
su propietario, de trabajadores asalariados, eventuales o permanentes y empleando
medios técnico mecánicos, de tal manera que el volumen principal de producción
se destine al mercado.

Empresa Agrícola
Es la que pertenece a personas naturales y jurídicas y se explota con capital suple-
mentario, régimen de trabajo asalariado y empleo de medios técnico modernos.

112
 Luis Arratia Jiménez

Estas formas de propiedad no solamente son medios de producción, sino que son
consideradas como mercancía, como valor de uso y de cambio, como activos, son
unidades de producción capitalista, por esta razón, se pueden transferir, dividir,
pignorar o hipotecar, conforme a las leyes civiles.
La diferencia entre la mediana propiedad y la empresa agropecuaria radica en que,
en la primera, se exige el concurso del propietario en las labores productivas; en la
segunda, la inversión de capital suplementario, es decir, adicional a la inversión de
capital en la compra de la tierra.

Tierras Comunitarias de origen

Son espacios geográficos a los cuales los pueblos y comunidades indígenas y origi-
narias han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen sus propias formas
de organización económica, social y cultural de modo que aseguren su sobreviven-
cia y desarrollo. Constituyen el hábitat de estos pueblos. El reconocimiento de esta
forma de'propiedad está establecida en el Art. 171 de la Constitución Política del Es-
tado y en consecuencia de la Ley de 11 de julio de 1991, que pone en vigencia, para
Bolivia, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Propiedades comunarias
Son aquellas tituladas colectivamente a comunidades campesinas y comunidades
de ex haciendas y constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios. Estas
propiedades son colectivas, consideran a la tierra como el cimiento para el desarro-
llo de la vida y la pervivencia del grupo social, reafirma su identidad y le da senti-
do a su existencia. Por esta razón, la Ley dispone que estas formas de propiedad son
intransferibles, indivisibles, inembargables, imprescriptibles, irreversibles e inalie-
nables. la distribución y redistribución de asignaciones familiares se realizará de
acuerdo con los usos y costumbres en el interior de cada comunidad, tal como esta-
blece el artículo 171 de la Constitución Política del Estado.
Se diferencian la propiedad comunaria propiamente dicha de las tierras comuni-
tarias de origen porque las tierras comunitarias de origen, no han sido propiedad
de hacendados, se distinguen porque tienen continuidad histórica en su tenencia,
inclusive desde antes de la llegada de los españoles; por otra parte, las propiedades
comunarias son resultado de la ejecución de la Reforma Agraria, y se constituyen.
principalmente en los terrenos de ex hacienda, y en comunidades nuevas de colo-
nización donde pueden tratarse tanto de originarios como de personas traídas de
diferentes lugares o una combinación de ambas.

113
 Derecho Agrario

Propiedad cooperativa y pública

La Propiedad cooperativa no es reconocida como una forma de propiedad en la Ley
1715 pese a que está garantizada su existencia por la Constitución Política del Esta-
do y está debidamente mencionada en el artículo 3 de la Ley 1715. Hay una sen-
tencia del TAN que reconoce que este tipo de propiedad creo que es la «Cooperativa
Agrícola Ganadera la Unidad».
De la misma forma no se menciona la propiedad del Estado afectando al dominio
público o patrimonial, sin embargo, dispone que las tierras fiscales existentes, ya
sea porque nunca salieron del dominio del Estado, o por haber sido revertidas o
anulados los títulos ejecutoriales, se registrarán a nombre del INRA en representa-
ción del Estado.

2. Extensión de la propiedad agraria

El artículo 41 de la Ley 1715 establece, en su última parte, que las características y
la extensión serán sujetas a reglamentación, tomando en cuenta las zonas agroeco-
lógicas, la capacidad de uso mayor, las cuencas, la productividad, el ordenamiento
territorial, la protección y conservación de la biodiversidad y el desarrollo económi-
co.
La disposición transitoria décima establece que, mientras el poder ejecutivo esta-
blezca las características y la extensión de la propiedad agropecuaria de cada zona,
a los efectos legales, se tomarán en cuenta las extensiones superficiales establecidas
en la Ley de 29 de octubre de 1956, cuya clasificación y extensión superficial es la
siguiente:
Pequeña propiedad
Zona Sector Extensión ha
Altiplano Lago Titicaca 10
LagoPoopó 35

Valles Cerrado con riego 4

Cerrado sin riego 8
Abierto con riego 6
Abierto sin riego 12
Cabecera de valle 20

114
 Luis Arra tia J iménez

Sub tropical Yungas 10

Santa Cruz 50
Chaco 80
Propiedad pequeña Ganadera 500

Mediana propiedad
Zona Sector Extensión ha
Altiplano Sub zona Norte Con influencia lago 80
Altiplano Sub zona Norte Sin influencia lago 150
Altiplano Sub zona central 250
Altiplano Sub zona sur Semidesértica 350
Zona Riego Secano Vitícola
Valle abierto Cochabamba 50 100 24
(tierras de primera humedad)
Otros valles abiertos 60 150 24
Valles cerrados en tierras de valle 40
Serranías 40
Cabecera de valle 200
Sub zona yungas 150
Sub zona Santa Cruz 500
Sub zona Chaco 600
Zona tropical agrícola Beni, Pando
y provincia Iturralde del dpto. La Paz 500
Propiedad ganadera mediana 2.500

Empresa Agrícola
Zona influenza por el lago 400
Zona andina, altiplano y puna 800
Valle abierto no adyacentes a Cbba, ni influenciados
por riego de la Angostura 500

115
 Derecho Agrario

Valle Cerrado en tierra cultivable de valle 80

Valle cerrado serranía 150
Zona tropical y subtropical región oriental 2.000
Gran empresa ganadera 50.000

3. Indivisibilidad de la propiedad agraria

La propiedad agraria no puede dividirse en superficies menores a la establecida pa-
ra la pequeña propiedad, las sucesiones hereditarias deberán mantenerse bajo régi-
men de indivisión forzosa. Con excepción del solar campesino, la propiedad agra-
ria tampoco podrá titularse en superficies menores a la pequeña propiedad. La con-
travención a estas prohibiciones conlleva sanciones para los funcionarios encarga-
dos.
Resumen

Indivisible Inalienable Indivisible Transferible

Propiedad Irreversible Inembargable Patrimonio familiar Pignorable
Imprescriptible inembargable Hipotecable
Solar
Sí
campesino
Pequeña Sí
propiedad
Mediana
Sí
propiedad
Empresa Sí Sí
agropecuaria
TCOs Sí
Propiedades Sí
comunarias

116
 5
DISTRIBUCIÓN DE TIERRAS

La Constitución Política del Estado establece en el artículo 165 que «Las tierras per-
tenecen al dominio de la nación» y el Estado es responsable de su distribución, re-
distribución y reagrupamiento de tierras, tomando en cuenta las necesidades eco-
nómicas, sociales y el desarrollo de la nación».
En consecuencia, es el Presidente de la República, en su condición de representan-
te legal del Estado boliviano y autoridad máxima del lNRA, quien otorga títulos
ejecutoriales de transferencia de tierras fiscales en favor de ciudadanas y ciudada-
nos de nuestro país. Estos documentos de propiedad son refrendados por el Direc-
tor Nacional del INRA.

l. Modalidades de distribución
La Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en su artículo 42, establece
que son dos las modalidades de distribución de tierras: dotación y adjudicación.

Dotación
Es la transferencia de tierras fiscales a favor de comunidades indígenas, campesinas
y pueblos originarios, a título gratuito y en forma colectiva, tiene como base el Art.
166 de la Constitución Política del Estado que, en su segunda parte, dispone la do-
tación de tierras en favor de campesinos. Actualmente, se ha ampliado el beneficio
a los pueblos originarios y comunidades indígenas, reconociéndoles el derecho a
dotación de sus tierras comunitarias de origen.

117
 Derecho Agrario

En consecuencia, nuestra legislación solamente contempla como unidades de dota-

ción dos formas de propiedad agraria: en primer lugar, las propiedades comunarias ·
a favor de comunidades campesinas y pueblos y comunidade indígenas; en segun-
do lugar, las tierras comunarias de origen a favor de pueblos y comunidades indí-
genas originarias. Estas organizaciones para adquirir, según su calidad, estas cla-
ses de propiedades acreditarán su personalidad jurídica.
La diferencia entre ambas formas de propiedad radica en que las tierras comunita-
rias de origen han pertenecido y pertenecen a los pueblos y comunidades indígenas
originarias, y el Estado al otorgar títulos ejecutoriales de dotación, legaliza jurídica-
mente esta posesión ancestral; en cambio las propiedades comunarias son tierras
que pueden estar ubicadas en otros espacios geográficos diferentes a la residencia
de las comunidades.
Otra diferencia es que las tierras comunitarias de origen son generalmente extensio-
nes superficiales considerables, determinadas por un estudio de necesidades espa-
ciales, con una proyección de crecimiento demográfico, en cambio las propiedades
comunarias, son dotaciones generalmente de superficies menores.
Las propiedades comunarias se dotan en tierras de exhacienda o para fines de asen-
tamientos humanos en áreas de colonización; las tierras comunitarias de origen son
espacios geográficos, que antes de la llegada de los españoles ya pertenecían a los
ayllus de tierras altas o a pueblos originarios del oriente boliviano.

Requisitos
Para la distribución de propiedades agrarias, el Estado tiene que identificar tierras
fiscales disponibles, cuya capacidad de uso mayor tiene que ser forestal, agrícola
y/ o ganadera, previa certificación de la Superintendencia Agraria.
Las tierras fiscales son disponibles cuando no se encuentran en áreas clasificadas,
como ser áreas protegidas, reservas forestales, servidumbres ecológicas o franjas de
seguridad y, por supuesto, no existe ningún tipo de derechos que sobre estas tier-
ras hubiese otorgado el Estado a los particulares.
La identificación de tierras fiscales de acuerdo con las modificaciones introducidas
al Reglamento de la Ley 1715 de 20 de junio de 2000, mediantes el OS 25848 de 18
de julio de 2000, solamente puede ser resultado del proceso de saneamiento.

Dotación de propiedades comunarias

El derecho de propiedad comunaria se constituirá a través de los siguientes proce-
dimientos de dotación: dotación ordinaria, dotación extraordinaria y dotación sim-
ple.
118
 Luis Arratia fiménez

Dotación ordinaria
La dotación ordinaria se realiza a favor de comunidades campesinas, pueblos y co-
munidades indígenas y originarias, que se encuentran en posesión legal de tierras
antes de 1996; tiene por finalidad el cumplimiento la función social de la tierra.
El Reglamento a la Ley 1715, establece preferencias para la dotación ordinaria de
propiedades comunarias, en el siguiente orden excluyente:
a) La Dotación será preferente en primer orden, a favor de los pueblos y comu-
nidades que residan en el lugar y no posean tierra.
b) La dotación será preferente en segundo orden, a favor de pueblos y comuni-
dades que residan en el lugar y posean tierras insuficientes.
e) La dotación será preferente en tercer orden a favor de pueblos y comunidades
que residan en el lugar más próximo al área de dotación objeto del procedi-
miento y que no tengan tierras o que las posean insuficientemente.
d) La dotación será preferente en cuarto orden, a favor de otros pueblos y comu-
nidades que soliciten tierras sin perjuicio de que sean beneficiarios de progra-
mas de asentamientos humanos.

Dotación extraordinaria
Procede cuando la distribución se realice a través de programas de asentamientos
humanos y tenga por finalidad el cumplimiento de la función social de la tierra, en
cumplimiento del Art. 172 de la Constitución Política del Estado, que dispone la ela-
boración de programas de colonización, para una mejor explotación de las tierras y
los recursos humanos de nuestro país.
El término introducido por la Ley 1715 -de asentamientos humanos- se debe a que
el término «colonización» tenía connotaciones de descubrimiento y conquista, y se
partía del prejuicio de que el oriente estaba deshabitado, y que vivían ciertas tribus
selvícolas que deberían ser asimiladas a la nación boliviana, en cambio, el término
«asentamientos humanos» tiene connotaciones de equilibrio demográfico, vincula-
do a proyectos de desarrollo rural.
De acuerdo con el artículo 92 del Reglamento de la Ley 1715, es imprescindible la
elaboración de un Programa de Asentamientos Humanos dentro del área preiden-
tificada de tierras disponibles, con la participación de las comunidades destinata-
rias. El Programa de Asentamientos Humanos como mínimo contendrá:
a) Descripción del interés público especial que configura su finalidad
b) Descripción básica de la condición socioeconómica y demográfica de las co-

119
 Derecho Agrario

munidades campesinas o pueblos y comunidades indígenas y originarias be-

neficiarias. · · ·
c) Ubicación y posición geográfica, superficie y límites de la tierra objeto de la
dotación extraordinaria, representada en un plano, dentro del área afectada al
procedimiento. ·
d) Medios materiales conducentes a su ejecución.
e) Autoridades responsables de su ejecución y roles ql!e cada una· de ellas cum-
plirá, en el ámbito de sus competencias, bajo coordinación· del Instituto Nacio-
nal de Reforma Agraria. ·
f) Plazos de ejecución del Programa de Asentamientos Humanos.
Una evaluación preliminar recomendará la necesidad de incluir en el Programa,
componentes de infraestructura, servicios básicos y asistencia técnica.
La ubicación y posición geográfica, superficie y límites de la tierra, objeto de la do-
tación, se determinarán tomando en cuenta su capacidad de asentamiento y su uso
mayor, y el número de familias beneficiarias.

Dotación simple
La dotación simple se otorga como consecuencia de una declaración de nulidad ab-
soluta de títulos ejecutoriales, pronunciada por el Tribunal Agrario Nacional, o co-
mo emergencia del proceso de saneamiento, cuando la tierra se encuentre cum-
pliendo una función social.
Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria instruí-
rán la verificación del cumplimiento de la función social de la tierra cuyos títulos
han sido anulados Para medir ello, se apreciará el asentamiento o el trabajo en fun-
ción del bienestar de la comunidad.
En caso de incumplimiento de la función social, el afectado hará entrega de la pro-
piedad, en caso de renuencia, estará sujeto a procedimiento de desalojo.

Dotación y titulación de Tierras Comunitarias de Origen

Son beneficiarios para la dotación y titulación las comunidades y pueblos indígenas
y originarios que detenten tierras comunitarias de origen y aquellas que interpon-
gan nuevas solicitudes. Las resoluciones de dotación, titulación y, en su caso, de
compensación cuando las tierras no sean suficientes, serán dictadas por el Director
Nacional del INRA, de acuerdo con el informe de necesidades espaciales, después
de haberse ejecutado el proceso de saneamiento.

120
 Luis Arralia Jiménez

Adjudicación
Es la transferencia de tierras fiscales a favor de personas naturales y jurídicas a ti-
tulo oneroso. La adjudicación procederá sobre solares campesinos, en favor de per-
sonas individuales campesinas; pequeñas propiedades en favor de personas indivi-
duales; y, medianas propiedades y empresas agropecuarias en favor de personas
colectivas e individuales titulares de empresas agrícolas y/ o pecuarias.

Procedimientos de adjudicación
Adjudicación ordinaria
La adjudicación ordinaria se realiza por concurso público calificado, cuando la dis-
tribución tenga por finalidad el cumplimiento de la función social o económica so-
cial de la tierra.
El INRA sólo podrá adjudicar a favor de una misma persona individual o colectiva,
hasta una superficie máxima de dos mil quinientas hectáreas, independientemente
que corresponda a varias solicitudes y a distintas formas de propiedad

Adjudicación simple
Procede como consecuencia de una declaración judicial de nulidad absoluta de tí-
tulos ejecutoriales, o como emergencia resoluciones finales anulatorias de títulos
ejecutoriales en el proceso de saneamiento; en ambos casos, se otorga la adjudi-
cación cuando la tierra se encuentre cumpliendo función social o económica social
en relación con la persona afectada con esa declaración o resolución.
La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra, sin tomar en
cuenta las mejoras introducidas por el beneficiario; el precio que pagará éste será
fijado por la Superintendencia Agraria.
La adjudicación simple en favor de colonizadores y pequeños propietarios se reali-
zará a valor concesional, fijado por la Superintendencia Agraria. La adjudicación
simple, como resultado del proceso de saneamiento procede en favor de personas
que se encuentran en posesión de tierras fiscales antes al 18 de octubre de 1996. Se
consideran posesiones legales a aquellas que, sin afectar derechos legalmente cons-
tituidos, cumplen con la función social o económico social, antes de la promulga-
ción de la Ley 1715.
De acuerdo con el artículo 199 del Reglamento de la Ley 1715, se tendrán como po-
sesiones ilegales sin derecho a dotación o adjudicación simple, sujetas a procedi-
mientos de desalojo, las posesiones posteriores a la promulgación 1715 y las que
siendo anteriores no cumplan la función social o económico social. Asimismo, se

121
 Derecho Agrario

tendrán como ilegales, sin derecho a dotación o adjudicación simple y titulación,

sujetas a procedimientos de desalojo por falta de aceptación en el precio de adjudi-
cación o cuando recaigan sobre áreas protegidas con excepción de las ejercidas por
pequeñas propiedades siempre que cumplan la función social de acuerdo con lavo-
cación de uso del suelo y no afecten derechos legalmente constituidos por terceros.
Cuando la posesión legal tenga por objeto una superficie que se encuentre dentro
del margen considerado para la pequeña propiedad, se otorgará al poseedor la su-
perficie máxima que corresponda a la pequeña propiedad, según la zona geográfi-
ca, siempre que existan tierras disponibles.

2. Preferencias para la distribución de tierras

Al contrario del criterio, sostenido por críticos, la Ley 1715 establece criterios de
equidad y justicia social para la distribución de tierras, cuyo grado de prioridad y
preferencias es el siguiente:
a) La dotación será preferente a favor de quienes residen en el lugar.
b) La dotación tendrá preferencia frente a la adjudicación.
e) La dotación será preferente a favor de pueblos y comunidades indígenas, cam-
pesinas y originarias sin tierra o de aquellas que las posean insuficientemente.
Podemos deducir que se beneficia, en primer lugar, a las comunidades y personas
del lugar. En el caso de que existan solicitudes de empresarios, campesinos e indí-
genas, la ley privilegia a estos últimos y entre éstos a los económicamente débiles.
Los sin tierra o los que la poseen muy escasa serán atendidos con preferencia a los
que poseen tierra.

3. Personas extranjeras
La regla establece que los Estados y Gobiernos extranjeros, así como las corporacio-
nes y otras entidades que de ellos dependan, no podrán ser sujetos del derecho de
propiedad agraria a ningún título, ya sea directamente o por interpósita persona;
por un principio de soberanía.
Las personas extranjeras naturales y jurídicas no pueden ser adjudicadas o dotadas
de tierras fiscales en el territorio nacional, o sea, acceder a la tierra directamente del
Estado; lo podrían hacer en calidad de subadquirentes cumpliendo ciertos requisi-
tos. Los propietarios nacionales de medianas propiedades y empresas agropecua-
rias pueden suscri�ir con personas individuales o colectivas extranjeras, contratos
de riesgo compartido para su desarrollo, con prohibición expresa de transferir o
arrendar la propiedad total o parcialmente, bajo sanción de nulidad y reversión a
122
 Luis Arratia ]iménez

dominio del Estado. Por su parte, las personas naturales y jurídicas, para adquirir
tierras de particulares tituladas por el Estado en territorio nacional o suscribir con-
tratos de riesgo compartido, deben contar con residencia en el país, al tratarse de
personas naturales; y estar habilitadas para el ejercicio de actividades agropecuarias
en Bolivia, al tratarse de personas jurídicas. En ambos casos.no pueden adquirir tie-
rras ni suscribir contratos de riesgo compartido si es que los contratantes pertene-
cen al país limítrofe, dentro los cincuenta kilómetros de las fronteras internaciona-
les del país, bajo pena de perder en beneficio del Estado la propiedad adquirida.

4. Funcionarios públicos
Los funcionario públicos bajo ninguna circunstancia podrán adquirir tierras del Es-
tado y tampoco sus parientes colaterales o consanguíneos, sino hasta después de un
año de haber fenecido en sus funciones; en consecuencia, el Presidente, Vicepresi-
dente, Ministros de Estado, Viceministros, funcionarios del INRA, de la Superinten-
dencia Agraria, Diputados y Senadores, Magistrados y Vocales miembros del Tribu-
nal Constitucional, Corte Suprema de justicia, Consejo de la Judicatura, Tribunal
Agrario Nacional, no podrán ser beneficiarios de transferencia de tierras fiscales.

5. Indivisibilidad
El artículo 48 de la Ley 1715 establece en su segunda parte que el Estado no podrá
otorgar adjudicaciones en superficies menores a la pequeña propiedad. En caso de
sucesión hereditaria se rige por el régimen de indivisión forzosa; esta medida
administrativa intenta evitar la excesiva parcelación de la tierra, ya sea por compra
venta o por herencia, y tiene por objeto conservar las unidades de producción agrí-
cola, impidiendo su subdivisión para mantener su viabilidad económica.

6. Derechos de la mujer
El Estado boliviano ha adoptado la política pública de la transversalización del en-
foque de género, con la finalidad de crear un escenario de igualdad de oportunida-
des entre hombres y mujeres, para superar la brecha entre legislación y la realidad
social, política, económica, y cultural.
En este contexto, se plantea el derecho de las mujeres a la tierra, cuyo fundamento
radica en su participación en las actividades agropecuarias en las unidades familia-
res de producción y en el aporte que hacen en los trabajos comunales; es en recono-
cimiento a este aporte significativo que, en muchos casos, sobrepasan las horas tra-
bajo de los hombres.

123
 Derecho Agrario

El artículo 3 de la Ley 1715, en concordancia con el artículo 6 de la Constitución Po-

lítica del Estado y en cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, ratifica-
da por Ley 1100 de 15 de septiembre de 1989, establece la aplicación de criterios de
equidad en la distribución, administración, tenencia y aprovechamiento de la tierra
en favor de la mujer, como una garantía constitucional, concordante con el artículo
146 de su Reglamento, dispone la participación igualitaria de hombres y mujeres en
la ejecución del proceso de saneamiento.
Las mujeres podrán acceder a la tierra sin importar su estado civil. Se establece el
derecho a la titulación de tierras en favor de las mujeres como justo reconocimien-
to a su trabajo agrícola y aplicando criterios de equidad. Para el cumplimiento de
estos objetivos, la Dirección Nacional del INRA, a emitido una Resolución adminis-
trativa de fecha 22 de noviembre de 2001, que establece medidas administrativas
sencillas, que permitan asegurar la participación en los procesos de saneamiento
para titulación de tierras a favor de la mujer.
Esta resolución dispone que los funcionarios públicos encargados ele la campaña
pública, como la exposición pública de resultados, deben enfatizar y explicitar la in-
vitación para la participación de la mujer en el proceso de saneamiento, asimismo,
a la conclusión de estas etapas harán constar el número de mujeres en los talleres y
reuniones realizadas. Durante la realización de las pericias de campo, a tiempo del
llenado de la ficha catastral, se deberá incluir en el anexo de beneficiarios el nom-
bre del cónyuge o conviviente sin distinción de género, por otra parte, la comuni-
cación interna del 9 de agosto de 2001 instruye que los funcionarios responsables de
la emisión de títulos ejecutoriales o certificado de saneamiento, independientemen-
te de su situación legal, deben incluir los nombres de la pareja en el espacio corres-
pondiente, registrándose primero el de la mujer y luego del varón.
La distribución de tierras, en Bolivia, se ha realizado de manera anárquica y caóti-
ca. La Ley 1715, proyecta establecer estos desequilibrios a través de una racional y
ordenada política de distribución de tierras tomando en cuenta criterios, económi-
cos, sociales, culturales y medio ambientales. El tema central es establecer normas
claras que permitan ejercer la atribución constitucional de distribuir tierras a favor
de los bolivianos. Por otra parte, otorga preferencias a las comunidades campesi-
nas, garantiza el acceso democrático a los particulares, establece restricciones a los
extranjeros y prohibiciones a los funcionarios públicos. Por último, garantiza el ac-
ceso a la tierra de mujeres.

124
 6
CONDICIONES, LIMITACIONES Y OBLIGACIONES PARA
EL EJERCICIO DEL DERECHO DE PROPIEDAD AGRARIA

Nuestra legislación agraria establece condiciones, limitaciones y obligaciones, para

el ejercicio de la propiedad agraria, basados en los principios constitucionales, de
que la fuente fundamental para adquirir y conservar la propiedad agraria es el tra-
bajo y que se respete y garantice el ejercicio de la propiedad agraria, siempre que se
cumpla una función social y una función económico-social de acuerdo con los pla-
nes de desarrollo rural y no perjudiquen el interés colectivo.

l. Función social
El Solar Campesino, la Pequeña Propiedad, las Tierras Comunitarias de Origen v
las Propiedades Comunarias cumplen una función social cuando están destinadas
a lograr el bienestar familiar o comunitario y el desarrollo económico, social y cul-
tural de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas campesinas y origina-
rias, de acuerdo con la capacidad de uso mayor de la tierra.

Verificación
Para determinar su cumplimiento se verifica in situ, cuando sus propietarios y po-
seedores demuestren residencia en el lugar, uso y aprovechamiento tradicional de
la tierra y sus recursos naturales. La verificación de la función social se realiza por
la totalidad del predio, no existiendo verificación parcial y tampoco se opera el re-
conocimiento del derecho de propiedad parcial. Es decir, que si cumple la función
social, se respeta la totalidad de la propiedad agraria.

125
 Derecho Agrario

2. Función Económico Social

Es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de las actividades agropecuarias
forestales y otros de carácter productivo, así como en los de conservación y protec-
ción de la biodiversidad, de investigación y ecoturismo, conforme a la capacidad de
uso mayor de la tierra, en beneficio de la sociedad, el interés colectivo y �l de sus
propietarios. La función económico social es un concepto integral que comprende
áreas aprovechadas, de descanso, de proyección de crecimiento y servidumbres
ecológicas.

Evaluación de la función económico social

De acuerdo con la forma de explotación y clasificación de la propiedad agraria, la
evaluación de la función económica social tomará en cuenta:
• En la mediana propiedad se verificará la existencia de trabajo asalariado,
eventuales o permanentes, medios técnicos mecánicos y destino de la produc-
ción al mercado;
• en la empresa agropecuaria, además de los requisitos que cumple la mediana
propiedad, se verificará el empleo de capital suplementario y de medios técni-
cos modernos;
• en las propiedades ganaderas, además de los parámetros establecidos para las
dos anteriores formas de propiedad, se verificará la cantidad de ganado exis-
tente en el predio, constatando su registro de marca. La carga animal vigente,
es de cinco hectáreas por cabeza de ganado;
• para el caso de actividades forestales, de conservación, ecoturismo o investi-
gación, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes,
de acuerdo a normas especiales aplicables y el cumplimiento actual y efectivo
de lo establecido en dichas autorizaciones.

Régimen y procedimiento de medición

Los instrumentos para la medición son: Verificación directa en terreno durante la
ejecución de las pericias de campo; planes de ordenamiento predial (POP); fotogra-
fías aéreas; imágenes satelitales; planes de manejo forestal; así como otra informa-
ción técnica o jurídica idónea que resulte útil.
Los parámetros de medición son tres: Actividad productiva, área de proyección de
crecimiento y servidumbre ecológica. La suma de las tres áreas dan como resultado
la superficie que cumple la función económico social.
El procedimiento de verificación de la función económico social es el siguiente; en
126
 Luis Arratia ]iménez

primer lugar, se mide el área aprovechada y en descanso, a esto se suma 30% del to-
tal del predio por servidumbres ecológicas y 50% de proyección de crecimiento pa-
ra medianas propiedades (30% para empresas agrícolas) de la superficie que cum-
ple la función económico social, cuya suma total no puede exceder la superficie con-
signada en el titulo o procesos agrarios en trámite; la unidad de medición es la hec-
tárea.
Ejemplos
Caso No.1

Propiedad Cooperativa Las palmas

1

Ubicación Zona Santa Cruz 1

Superficie total mensurada 186.0000 ha

Clasificación de la propiedad Mediana propiedad

1

Cálculo de la FES

Superficie Cultivada 120.0000 ha 1

60.0000 ha = el 50% para mediana

Proyección de crecimiento 1
propiedad
Servidumbre ecológica 6.0000 ha (no debe pasar el 30%)
1
Calificación de la FES Total 186.0000 ha cumple la FES
1

Caso Nº 2

Propiedad El Carmen
Ouillacollo departamento Cbba. i
Ubicación 1

(valle abierto con riego)

Superficie mensurada 18.0000 ha

127
 Derecho Agrario

Cálculo de la FES

Superficie Cultivada 5.0000 ha

2.5000 ha = el 50% para mediana
Proyección de crecimiento
propiedad
Servidumbre ecológica 1.0000 ha (no debe pasar el 30%)

Total 8.5000 ha cumplimiento

Calificación de la FES
parcial de la FES

3. La Expropiación
La expropiación es una venta forzosa de la propiedad agraria, procede por causa de
necesidad y utilidad pública, calificada por ley o cuando no cumple la Función Eco-
nómica Social, previo pago de una justa indemnización, de conformidad con los ar-
tículos 22 prágrafo II, 166 y 169 de La Constitución Política del Estado y el artículo
58 de la Ley 1715. En el primer caso podrá ser parcial en el segundo total.

Causas de utilidad pública

Son causas de utilidad pública:
a) El reagrupamiento y redistribución de tierras
b) La conservación y protección de la biodiversidad
e) La realización de obras de interés público
La expropiación para reagrupamiento y redistribución de tierras se realiza por De-
creto Supremo en el marco de las necesidades económico sociales y de desarrollo
rural. No estará vinculada a solicitud de parte y solo podrá ser adjudicada solo por
concurso público calificado.
La expropiación para conservación y protección de la biodiversidad se realiza a ini-
ciativa del Ministerio del Desarrollo Sostenible, mediante resolución ministerial,
quien solicita al superintendente agrario denuncie la expropiación ante el INRA,
para que éste sustancie el procedimiento.
La expropiación para obras de interés público se realiza por las autoridades públi-
cas competentes, de acuerdo con el régimen y procedimiento establecidos en leyes
especiales de la materia.

128
 Luis Arratia fiménez

Excepciones
El solar campesino, la pequeña propiedad, las tierras comunitarias de origen y las
tierras comunarias tituladas colectivamente solo serán expropiadas por las causales
by c. Esta excepción se aplica únicamente a las tierras tituladas por el Servicio Na-
cional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización como solar cam-
pesino, pequeña propiedad, propiedades comunarias y en ningún caso, a las pro-
piedades tituladas como medianas o empresas agropecuarias, que hubieran sido di-
vididas por efecto de contratos o sucesión hereditaria.

Expropiación por incumplimiento de la función económico social.

Es competencia del Superintendente Agrario denunciar la expropiación de tierras
ante el Director Nacional del INRA, por incumplimiento de la función económico
social de oficio o a solicitud del las Comisiones Agrarias.
El monto de la indemnización por expropiación de medianas propiedades y empre-
sas agropecuarias, será igual al valor promedio del valor del inmueble, determina-
do por el contribuyente en sus declaraciones juradas del impuesto de la propiedad
inmuebles agraria, durante los dos años anteriores a la expropiación.
El monto de indemnización por expropiación del solar campesino, la pequeña pro-
piedad, tierras comunitarias de origen y aquellas tituladas colectivamente, será
igual al valor de mercado de las mismas, fijado por la Superintendencia Agraria.
Cuando la expropiación sea por las causales de conservación de la biodiversidad y
realización de obras públicas, los titulares afectados podrán ser indemnizados por
las mejoras, según el valor fijado por la Superintendencia Agraria y compensados
por el valor de la tierra con otras de igual superficie y calidad.

Régimen hipotecario
i. Los acreedores hipotecarios, a fin de preservar sus derechos, podrán intervenir en
los procedimientos de expropiación, ejerciendo los derechos de sus deudores, en
ejercicio de la acción oblicua prevista en el artículo 1445 del Código Civil. Al efec-
to, los acreedores hipotecarios serán citados por edictos con la resolución que dis-
ponga el inicio del procedimiento.
ii. Las hipotecas y gravámenes constituidos sobre tierras expropiadas se extinguen
de pleno derecho.
iü. Los créditos garantizados por hipotecas extinguidas por expropiación y los gra-
vámenes constituidos, conservando su orden de preferencia, se pagarán con la in-
demnización debida al propietario afectado, al cual quedarán legalmente vincula-
dos.
129
 Derecho Agrario

En caso de ser insuficiente la indemnización, los créditos y gravámenes señalados

gozarán de hipoteca legal suplementaria sobre los demás bienes inmuebles y mue-
bles sujetos a registro de propiedad del deudor, oponible a terceros desde la inscrip-
ción de la resolución de expropiación en el Registro de Derechos Reales.
iv. Las hipotecas y gravámenes constituidos sobre fundos agrarios que sean expro-
piados parcialmente subsistirán sobre la parte no afectada de los fundos.
La sustanciación del procedimiento de expropiación estará a cargo de la entidad es-
tatal que inicie la expropiación, la cual, además, pagará la indemnización; de esta
forma, el Ministerio de Desarrollo Sostenible indemnizará para protección de labio-
diversidad, el INRA para redistribución y reagrupamiento de tierras y las entidades
públicas competentes para la realización de obras públicas, como por ejemplo los
Gobiernos municipales, para la construcción de sistemas de riego. Sólo podrán ser
expropiadas tierras saneadas de acuerdo con el art. 300 del Reglamento de la Ley
1715.

4. La Reversión
La reversión es la restitución de la propiedad agraria o dominio originario de la na-
ción, sin indemnización alguna, cuando su uso perjudique al interés colectivo cali-
ficado por ley. Es la figura jurídica mediante la cual las tierras que hayan pertene-
cido a un propietario o particular por concesión, adjudicación o dotación, vuelven
a la condición original de tierras de dominio del estado, y adquieren la categoría de
tierras fiscales disponibles. La reversión tiene su fundamento en la obligación con-
dicional del cumplimiento de la función económica social; su incumplimiento res-
tablece la situación jurídica primaria.
El fundamento jurídico en nuestra legislación se encuentra regulada por las si-
guientes disposiciones legales: La ley 1715 en su artículo 3, I) declara: «Se reconoce
y garantiza la propiedad privada a favor de personas naturales o jurídicas, para que
ejerciten su derecho de acuerdo con la Constitución Política del Estado, en las con-
diciones establecidas por las leyes agrarias y de acuerdo a las leyes». Es decir de
acuerdo con el artículo 166 de la CPE, que textualmente dispone que «El trabajo es
la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agra-
ria ... », concordante con el artículo 156 que dispone «El trabajo es un deber y un de-
recho que constituye la base del orden social y económico».
El título IV, capítulo I, artículo 51 de la Ley 1715, establece: Serán revertidas al do-
minio originario de la Nación sin indemnización alguna, las tierras cuyo uso perju-
dique al interés colectivo calificado por esta ley, en concordancia con el artículo 22º
parágrafo I de la Constitución Política del Estado.

130
 Luis Arratia Jiménez

Causales
Es causal de reversión, el abandono injustificado de la propiedad agraria por ser
perjudicial al interés colectivo.

Excepciones
No serán revertidas por abandono el solar campesino, la pequeña propiedad. las
propiedades comunarias y las tierras comunitarias de origen, esta excepción se apli-
ca únicamente a las que han sido tituladas bajos estas formas de propiedad y no así
a las tituladas como medianas o empresas, que hubieran sido divididas.
Las mejoras existentes en el fundo revertido, que por su naturaleza no puedan se-
pararse del mismo, serán consolidadas a favor del Estado en compensación por los
daños y perjuicios causados al interés colectivo.

Hipotecas y gravámenes
I. Los acreedores hipotecarios podrán pagar el impuesto a la propiedad inmue-
ble agraria por cuenta de sus titulares antes de que se produzca la causal de
reversión por abandono de la tierra.
Los acreedores hipotecarios, a fin de preservar sus derechos, podrán intervenir en
los procedimientos de reversión, ejerciendo los derechos de sus deudores, sobre la
base de la acción oblicua prevista en el artículo 1445 del Código Civil. Al efecto,
los acreedores hipotecarios serán citados por edictos con la resolución que dispon-
ga el inicio del procedimiento.
II. Las hipotecas y gravámenes constituidos sobre tierras que sean revertidas al
Estado se extinguen de pleno derecho.
III. Los créditos garantizados por hipotecas extinguidas por reversión, conservan-
do su orden de preferencia, gozarán de hipoteca legal suplementaria sobre los
demás bienes inmuebles y muebles sujetos a registro de propiedad del deudor,
oponible a terceros desde la inscripción de la resolución de reversión en el Re-
gistro de Derechos Reales, y de privilegio especial sobre las mejoras que pue-
dan ser separadas del fundo.

5. Procedimiento de reversión y expropiación

La resolución de reversión y expropiación será dictada por el Director Departamen-
tal del INRA y podrá ser impugnada mediante recurso de revocatoria ante la mis-
ma autoridad o recurso jerárquico ante el Director Nacional en efecto suspensivo,
en el plazo de 15 días después de notificado. La resolución que resuelve el recurso
131
 Derecho Agrario

podrá ser demandado en proceso contencioso administrativo ante el Tribunal Agra-

rio Nacional en el plazo perentorio de 45 días.
La inscripción de la propiedad expropiada en el Registro de Derechos Reales no re-
querirá de escritura pública, siendo suficiente al efecto el registro de la respectiva
resolución administrativa o, en su caso, de la resolución judicial agraria que haga
lugar a la expropiación. Los directores Departamentales del INRA, ejecutoriada la
resolución de reversión, procederán al desalojo del propietario renuente o terceros
ocupantes.

6. Impuestos a la propiedad agraria

La recaudación del impuesto de la propiedad inmueble rural, de acuerdo con la Ley
1551 de Participación Popular, es atribución de los gobiernos municipales. De
acuerdo con la Ley 1715, pagan impuestos la mediana propiedad y empresa agro-
pecuaria. La base imponible para la liquidación del impuesto que grava la propie-
dad inmueble agraria será la que establezca el propietario de acuerdo con el valor
que éste atribuya a su inmueble, este autoavalúo se realizará mediante declaración
jurada. Este valor no contemplará las inversiones y mejoras introducidas al predio
cuando éstas hayan sido destinadas a la producción agropecuaria. (Ley de Reacti-
vación Económica, Art. 40). Como exenciones tenemos: el Solar Campesino, la Pe-
queña Propiedad, las Propiedades Comunarias y las Tierras Comunitarias de Ori-
gen, están exentas del pago del impuesto que grava a la propiedad inmueble rural.

Impuestos y expropiación
En caso de expropiación el monto de la indemnización será el promedio del valor
del inmueble determinado por el contribuyente en sus declaraciones juradas del
impuesto durante los dos últimos años anteriores a la expropiación. Este sistema es
un instrumento de control para que los propietarios consignen el valor real de sus
propiedades en sus declaraciones juradas de pago de impuesto anual de la propie-
dad inmueble agraria, debido a que si disminuyen el valor real, las entidades esta-
tales, para fines de utilidad pública, preferirán expropiar bienes inmuebles de me-
nor valor.

Impuesto y reversión
El cumplimiento de obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto a la pro-
piedad inmueble agrario es prueba de que la tierra no ha sido abandonada. Por otra
parte, el incumplimiento de las obligaciones tributarias por dos o más gestiones
consecutivas es presunción de abandono de la tierra. Para esto, los gobiernos mu-
132
 Luis Arratia fiménez

nicipales, remitirán periódicamente información magnética al INRA relativa a las li-

quidaciones y pago del impuesto a la propiedad inmueble agraria; también denun-
ciarán a las Direcciones Departamentales del INRA, el abandono de la propiedad
agraria.
La Ley considera el pago del impuesto a la propiedad inmueble como prueba de no
abandono y la falta de ese pago en dos gestiones consecutivas como presunción de
abandono, constituyendo un elemento de juicio para determinar la situación de
atención personal del propietario o de abandono del fundo; pero se trata sólo de
uno entre varios elementos de juicio y de ninguna manera puede reconocer un va-
lor exclusivo, la prueba principal para evidenciar el abandono es la verificación en
campo del cumplimiento de la función económica social; por ejemplo, un empresa-
rio que este trabajando la tierra y no haya pagado el impuesto, no es susceptible de
reversión; en el otro caso, si una persona solamente paga impuesto y no trabaja la
tierra su propiedad es susceptible de ser revertida a dominio del Estado.

Expropiación y reversión
Si durante la sustanciación del procedimiento de expropiación se evidencia el in­
cumplimiento de pago del impuesto a la propiedad inmueble en las dos últimas
gestiones, se interrumpe el procedimiento y se inicia procedimiento de reversión
por abandono.
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133
 7
ÁREAS PROTEGIDAS Y PROPIEDAD AGRARIA

El artículo 170 de la Constitución Política del Estado dispone que el Estado regula-
rá el régimen de explotación de los Recursos no renovables, precautelando su con-
servación e incremento. En Bolivia las áreas protegidas son declaradas desde el año
1939, cuando se crea el Parque Nacional Sajama; posteriormente, en cumplimiento
de lo dispuesto por la Ley 1333 Art. 63 se crea el Sistema Nacional de Áreas Prote-
gidas (SNAP}, cuya función es integrar y establecer normas generales de adminis-
tración y gestión, cuyo brazo administrativo es el Servicio Nacional de Áreas pro-
tegidas (SERNAP).
En nuestro país existen 66 áreas protegidas de las cuales 21 tienen una importancia
nacional y 19 son unidades administrativas constituidas. Las áreas protegidas ocu-
pan 16.7 millones de hectáreas, que representan aproximadamente 15% del territo-
rio nacional, de acuerdo con la última publicación SERNAP de 2001.

l. Definición
Áreas protegidas son unidades de manejo territorial, con o sin presencia humana,
límites definidos, base legal específica y categoría de manejo determinado, cuya fi-
nalidad es preservar el patrimonio natural y cultural de país.

2. Objetivos
Son objetivos de las áreas protegidas las siguientes:
• Mantener las muestras representativas de las provincias biogeográficas.
• Preservar y proteger la biodiversidad, en particular los recursos genéticos.
134
 Luis Arralia fiménez

• Proteger las especies de flora y fauna silvestre en particular las que están en
peligro y amenazadas de extinción y endemias.
O
Proteger paisajes singulares, formaciones geológicas y fisiográficas, así como
yacimientos paleontológicos.
• Proteger y manejar las cuencas hidrográficas y fuentes de agua.
• Prevenir la erosión y degradación de suelos.
• Rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados.
• Facilitar la investigación científica.
O Brindar oportunidades para la recreación en la naturaleza.

3. Beneficios
Las áreas protegidas aportan beneficios económicos, sociales, culturales y ambien-
tales, tanto para las poblaciones locales como para el resto de la sociedad y el mun-
do, las podemos clasificar en:

Beneficios directos
El uso y aprovechamiento sostenibles de las áreas protegidas permiten a las comu-
nidades campesinas e indígenas, satisfacer sus necesidades, de la misma forma las
actividades de investigación y ecoturismo pueden reportar beneficios directos a
sus beneficiarios, así como retribuciones por la generación de oxígeno en superfi-
cies boscosas.
Beneficios indirectos
El principal beneficio es que se preserva la riqueza natural y cultural para las futu-
ras generaciones. Por otra parte, las áreas protegidas contribuyen a mantener un
equilibrio ambiental global, ya sea aportando en la generación de oxigeno, contro-
lando los ciclos de renovación del agua y de la biodiversidad, las actividades de in-
vestigación pueden generar conocimientos para el mejoramiento de la calidad de
vida de millones de personas, en aplicaciones industriales y medicinales, el ecotu-
rismo puede generar recursos financieros y divisas para el país.

4. Categorías de Manejo
Son denominaciones técnicas de las áreas protegidas, definidas según las particula-
ridades, valores naturales y potenciales, que determinan las acciones de conserva-
ción, manejo y aprovechamiento de los recursos. Son los siguientes:

135
 Derecho Agrario

Parque Nacional
Es un área natural protegida, de significación nacional, poco intervenida, por la ac-
tividad humana, establecida en tierras fiscales, con una superficie que garantice los
procesos ecológicos y evolutivos de sus ecosistemas. El objetivo fundamental de su
gestión es proteger muestras de áreas biogeográficas, recursos genéticos, especies
de singular importancia, sitios geomorfológicos y paisajes naturales. En los parques
nacionales no se permite la utilización directa de los recursos naturales, salvo para
investigación autorizada y calificada por el MDSP, también está permitida la recrea-
ción.

Santuario nacional o departamental

Es aquella área natural de importancia nacional, cuyo objetivo fundamental de ges-
tión es la protección estricta y permanente de especies de flora y fauna, silvestres
endémicas amenazadas o en peligro de extinción, una comunidad natural o un eco-
sistema singular. No se permite la utilización directa de los recursos naturales.

Monumento Natural Nacional

Es aquella área de importancia nacional cuyo objetivo principal de gestión es pro-
teger y preservar rasgos naturales sobresalientes de particular singularidad, tales
como formaciones geológicas y fisiográficas o yacimientos paleontológicos.

Reserva de vida silvestre nacional o departamental

Es aquella área natural dedicada a la protección y uso sostenible de la vida silves-
tre de importancia nacional, mediante la investigación científica y el manejo expe-
rimental de especies, con fines de propagación, recuperación, repoblamiento o uso
y aprovechamiento.

Área natural de manejo integrado nacional o departamental

Es aquella área natural dedicada a la práctica de diferentes modalidades de protec-
ción y usos sostenible de los recursos naturales, tiene por objeto compatibilizar la
conservación de los recursos biológicos y el desarrollo de la población local. Esta
área natural constituye un mosaico de áreas que incluye muestras representativas
naturales y zonas de sistemas tradiciones de uso de la tierra y zonas de uso múlti-
ple de recursos naturales.

136
 Lws Arratia Jiménez

Reserva natural de inmovilización

No es una categoría de manejo, tiene por función precautelar áreas donde, por los
valores naturales identificados que es susceptibles de determinar su creación como
área protegida, pero que aun debe pero que no se cuenta con la información sufi-
ciente para determinar su categoría de manejo.

5. La propiedad agraria y las áreas protegidas

Las áreas protegidas establecen restricciones, prohibiciones y limitaciones técnico
legales para el ejercicio de la propiedad agraria. La declaratoria de áreas protegidas
no enerva el derecho de propiedad agraria, sino que establece restricción al uso v
aprovechamiento del recurso tierra; sus propietarios deberán limitar sus activida-
des de acuerdo con las directrices establecidas en el respectivo plan de manejo del
área protegida. En caso de que la presencia humana altere y ponga en peligro los
ecosistemas protegidos, especialmente en parques nacionales, santuarios, y monu-
mentos naturales, así como en las áreas naturales, el Ministerio de Desarrollo Sos-
tenible y expropiará e indemnizará a los propietarios. Sin embargo, en las reservas
naturales de vida silvestre y las áreas de manejo integrado son permitidas las acti-
vidades agropecuarias si se aplican criterios de sostenibilidad.

6. Plan de manejo
Es el principal instrumento de gestión de las áreas protegidas, establecerá progra-
mas, subprogramas de manejo. Este plan normará las actividades permisibles y las
condiciones y tecnologías aplicables, podrá determinar zonas intangibles o núcleo,
zona de amortiguación, zona de uso extensivo.
La Ley 1333 establece que la declaratoria de áreas protegidas es compatible con la
existencia de comunidades tradicionales y pueblos indígenas. Se garantiza su par-
ticipación en la gestión en las áreas protegidas, como coadministradores o en el co-
mité de gestión.

137
 8
SANEAMIENTO DE LA PROPIEDAD AGRARIA

Nuestra historia registra procesos administrativos gubernamentales con el objeto

de organizar y perfeccionar la tenencia de la tierra. En la Colonia, durante las refor-
mas Toledanas, se organizaron las Visitas Toledanas; en la segunda mitad del siglo
XIV, estas visitas tenían por finalidad organizar el derecho de propiedad de espa-
ñoles --que producto de las Mercedes Reales, Capitulaciones, Repartimientos y En-
comiendas, poseían tierras- y de las propiedades de las comunidades indígenas.
Posteriormente, durante el gobierno de Tomas Frías, en 1874, con el fin de ordenar
la tenencia de la tierra y modernizar la agricultura, se dictaron las Leyes de Exvin-
culación que tuvieron como principal función constituir el sistema de hacienda en
Bolivia y se organizaron las «Revisitas» que tenían por objeto crear información pú-
blica y regularizar la propiedad de la tierra.
Por otra parte, la Reforma Agraria también tuvo entre sus objetivos, reconstituir la
estructura de la tenencia de tierra, se organizaron los Jueces Agrarios Móviles, con
facultades de redistribuir y distibuir la tierra, en estos tres momentos históricos, se
organizaron brigadas de técnicos agrimensores y jurídicos quienes se constituyeron
en el área rural a objeto de legalizar y reconocer el derecho de propiedad agraria.

Inseguridad jurídica sobre la propiedad agraria

La distribución de derechos sobre el suelo, subsuelo, para usos agropecuarios y fo­
restales, mineros e hidrocarburíferos, así como a favor de pueblos indígenas y para
fines de protección de la biodiversidad, realizada por distintas reparticiones estata-
les con competencias específicas para otorgar derechos, demuestra ausencia de una

138
 Luis Arratia liménez

adecuada legislación compatible, planificada y de coordinación interinstitucional

entre las autoridades agrarias, forestales y otras dependencias sectoriales; dando
como resultado inseguridad jurídica y sobreposiciones de usos y derechos, e incom-
patibilidades con el potencial de los recursos naturales.
Así, los conflictos de superposición entre dotaciones y adjudicaciones de tierras con
fines agropecuarios han provocado la intervención del Consejo Nacional de Refor-
ma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización en 19921 realizada con el pro-
pósito explícito de determinar las superposiciones agrarias de colonización y fores-
tales, conflictos de límites, linderos y otros. Se enfrentó una situación por demás
dramática en cuanto al manejo, utilización y registro de la información de respaldo
de todos los trámites efectuados por ambas instituciones, necesarios para contar
con datos completos y confiables. Una vez constituida la Intervención, como un pe-
riodo de transición hacia una nueva institucionalidad, se logró sólo organizar la in-
formación sobre los expedientes agrarios durante los cuatro años que duró la mis-
ma; se planteó, sin embargo, una nueva estrategia más efectiva y de largo alcance
para proceder a determinar y solucionar los problemas en la otorgación de dere-
chos, como es el saneamiento de la propiedad agraria.
El Instituto Nacional de Reforma Agraria, actualmente, sólo se ha aproximado en la
identificación de este tipo de problemas, sin llegar a establecer con precisión ei nú-
mero de hectáreas afectadas por sobreposiciones y los serios conflictos de inseguri-
dad en la tenencia de la tierra, que se han provocado en el país. Con base en pro-
yectos piloto de saneamiento en algunas áreas del país, se infiere que «entre 30% a
60% del territorio nacional presenta algún grado de sobreposición, real o aparente.
parcial o total» (INRA 1997: 12).
El tipo de problemas que habrían sido causa de las sobreposiciones en materia agra-
ria señalados por el INRA, serían los siguientes:
• Falta de coordinación y sobreposición de funciones y competencias entre el
Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización
• Falta de constatación de otros derechos ya otorgados sobre la tierra.
• Inadecuado manejo técnico en el proceso de distribución de tierras; desactua-
lización e inexistencia de mapas, mosaicos, planos, registros gráficos y estadís-
ticos, expedientes y otra documentación inadecuadamente sistematizada y! o
extraviada.
También existen conflictos de sobreposición de derechos forestales con dotaciones
y adjudicaciones agrarias, más de 22 millones de hectáreas (cerca de 22% de la su-
perficie total del país) habrían sido otorgadas por el Centro de Desarrollo Forestal
(CDF) en los últimos años a través de contratos de aprovechamiento forestal en fa-

139
 Derecho Agrario

vor de particulares, sin que necesariamente estuvieran localizadas en áreas clasifi-

cadas como «Reservas Forestales», afectando en términos territoriales importantes
áreas anteriormente otorgadas por el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Ins-
tituto Nacional de Colonización para usos agropecuarios, produciéndose sobrepo-
siciones de derechos que han causado problemas entre la sociedad civil y el Estado
y problemas de resguardo de ecosistemas frágiles. El INRA, luego de haber llevado
a cabo «una evaluación preliminar realizada por la Intervención Nacional en los de-
partamentos de Beni y Santa Cruz, indica que más de una centena de contratos de
aprovechamiento forestal están afectados por este conflicto» (INRA, 2000, p.14).
Otro problema existente sería el avance de colonizadores en áreas de reserva fores-
tal, con fines de aprovechamiento agropecuario y explotación de recursos foresta-
les. A través de este estudio se puede sintetizar los siguientes problemas, como cau-
sales de la sobreposición de derechos forestales y dotaciones o adjudicaciones, con
fines agropecuarios:
• Desconocimiento de los derechos propietarios adquiridos mediante dotacio-
nes y adjudicaciones por el Centro de Desarrollo Forestal (CDF) al momento
de otorgar concesiones forestales y del CNRA e INC sobre derechos adquiri-
dos para aprovechamiento forestal de áreas con éste potencial y limitaciones
en su utilización con fines agrícolas y pecuarios. Ausencia de coordinación.
• La consideración separada de derechos sobre la tierra y bosque en las legisla-
ciones agrarias y forestal
Por otra parte, tenemos los conflictos de sobre posición entre dotaciones y adjudi-
caciones con fines agropecuarios en áreas protegidas. La declaratoria y delimitación
de Áreas Protegidas con fines de protección y conservación de la biodiversidad se
realiza mediante disposición legal expresa de creacióno ampliación de espacios
geográficos, muchos de las cuales no han observado los derechos agrarios o fores-
tales adquiridos con anterioridad en su interior. A la inversa, se han otorgado dere-
chos forestales, hidrocarburíferos y mineros sobre parques nacionales ya estableci-
dos por Ley y se han producido asentamientos humanos de hecho, validados, en
muchos casos, por el propio Estado, con títulos ejecutoriales.
Se destaca la existencia de conflictos entre los objetivos de conservación y protec-
ción con el uso intensivo de la tierra cuyo derecho se atribuyen los propietarios con
títulos ejecutoriales, situación que habría obligado a una desafectación de unidades
de conservación y a modificar su categoría de manejo. Los parques nacionales de
Amboró, Carrasco, lsiboro-Sécure, Sajama, Toro Toro y Cotapata, así como otras ca-
tegorías de conservación como Manuripi Heat, Pilón Lajas, Estación Biológica del
Beni y ríos Blanco y Negro, estarían afectados por problemas de sobreposición de
derechos haciendo difícil el cumplimiento de objetivos de conservación y protec-

140
 Luis Arratia /iménez

ción. Asimismo, «la magnitud del problema es variable de un área a otra, sin em-
bargo podemos estimar que en estas áreas el conflicto afectaría un 30% a 40% de los
6.474.765 Has. que cubren las mismas» (INRA 1997: 11).
En relación con los conflictos de sobre posición entre dotaciones agrarias y Tierras
Comunitarias de Origen (TCO), una de las grandes falencias de la Ley de Reforma
Agraria fue la no consideración de los grupos indígenas del Oriente, Chaco y Ama·
zonia boliviana. Durante el proceso de Reforma Agraria, se distribuyeron en las
áreas tradicionales del país, fundamentalmente tierras de ex-haciendas a ex-colonos
aymaras y quechuas; se dotó de tierras consideradas fiscales, baldías y vacantes a
campesinos migrantes de las áreas tradicionales y a empresarios sls: acaparadores
de tierras, sin tener en cuenta que dichas tierras estaban ocupadas ancestralmente
por pueblos indígenas amazónicos y chaqueños, entre los que figuran como los
principales: Mojeños, Chimanes, Guarayos, Mosetenes, Sirionós, Yuracarés, Yuquis,
Trinitarios, Tacanas, Araonas, Movimas, Cavineños, Chacovos, Chiquitanos, Avas .
Ayoreos, Matacos, Chiriguanos y otros.
La ausencia de coordinación entre las instituciones responsables, en el marco de su
propia normativa, ha ignorado las relaciones existentes con otros recursos y su le·
gislación, originando superposición de derechos otorgados para el uso del suelo y
subsuelo a diferentes usuarios, generando conflictos entre la sociedad civil y el Es-
tado. Debido a la falta de información catastral de los derechos otorgados, existen
superposiciones entre concesionarios de un mismo sector, provocando el desincen-
tivo a la inversión privada y comprometiendo la sostenibilidad de la producción del
país.
En los conflictos suscitados por dotaciones agrarias en tierras de dominio del Esta-
do y de interés público y social, se evidencia que las evaluaciones técnico jurídicas
de expedientes agrarios y de mosaicados precisos detectaron una serie de irregula-
ridades y errores cometidos en el CNRA y el INC en la otorgación de derechos pro-
pietarios con títulos agrarios en áreas que de acuerdo con la Constitución Política
del Estado y leyes vigentes. Corresponderían al dominio inalienable del Estado ne-
vados perennes, ríos, riberas, lagunas.
La sobreposición de derechos emergentes del ordenamiento jurídico que permite el
uso simultáneo del suelo, subsuelo, y vuelo por diferentes beneficiarios en un mis-
mo espacio territorial, constituye uno de los problemas centrales del uso de los re-
cursos naturales renovables. El grado de superposición de derechos muestra ade-
más, las áreas de mayor presión sobre los recursos, guardando relación con la ocu-
pación del territorio y que, en la actualidad, se orienta hacia las zonas andinas so-
bre el curso de la Cordillera Oriental, apreciándose la expansión hacia el norte de
La Paz y Pando, así como hacia el este, hacia el departamento de Santa Cruz. La su-

141
 Derecho Agrario

perposición es frecuente entre los sectores agropecuario y forestal y de éstos con el

sector minero. (MDS y MA 1997: 21)
Actualmente, el proceso de saneamiento se impone como una necesidad nacional
para democratizar el acceso a la tierra, superar la inseguridad jurídica, la falta de un
registro público confiable de la propiedad agraria, revisar el proceso de ejecución
de la Reforma Agraria que ha sido contaminado por la corrupción, intromisión po-
lítico partidaria, administración prebenda! y poco calificada que ha dado como re-
sultado una desigual distribución de la tierra, sobreposición de derechos, sin la se-
guridad jurídica y técnica, que ponen en peligro la institucionalidad y la democra-
cia del país.

l. Saneamiento de tierras
El saneamiento de tierras, es un proceso administrativo, transitorio, técnico, jurídi-
co, obligatorio, destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad
agraria. El saneamiento es ejecutado por el INRA y puede ser de oficio o pedido de
parte.

Características de la Definición
Es proceso administrativo, porque es sustanciado ante autoridad administrativa del
poder ejecutivo que, en este caso, es el Instituto Nacional de Reforma Agraria, quien
es competente para ejecutar las políticas públicas agrarias.
Es transitorio, porque se ha establecido el plazo de 10 años para la ejecución del sa-
neamiento a partir del 18 de octubre de 1996, fecha de promulgación de la Ley 1715,
otorgando al Instituto Nacional de Reforma Agraria facultades extraordinarias pa-
ra revisar el proceso de ejecución de Reforma Agraria hasta el 2006.
Es obligatorio, porque todos los propietarios de tierras tienen la obligación de in-
gresar en el nuevo sistema de registro catastral de la propiedad agraria. Esta infor-
mación debe ser generada por el proceso de saneamiento.
Es técnico, porque como resultado del proceso de saneamiento, se genera informa-
ción técnica referida a la ubicación geográfica, extensión superficial, límites, colin-
dancias, el cumplimiento de la función social y función económica social y servi-
dumbres ecológicas y públicas.
Es jurídico, con el fin de establecer la relación jurídica del titular del derecho con la
tierra, para perfeccionar el derecho de propiedad agraria y otorgar seguridad jurí-
dica.

142
 Luis Arratia fiménez

2. Finalidades
El saneamiento tiene las siguientes finalidades:
• La titulación de tierras que se encuentran cumpliendo la Función Social y Fun-
ción Económica Social por lo menos 2 años antes de la publicación de la Ley
1715 aunque no cuenten con trámites agrarios, siempre y cuando no afecten
derechos legalmente adquiridos, mediante adjudicación simple y dotación se-
gún corresponda.
• La creación del catastro legal de la propiedad agraria, es decir, el registro de la
propiedad bajo el sistema de folio real
• La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agrarias
• La titulación de procesos agrarios en trámite.
• La anulación de procesos agrarios y títulos ejecutoriales viciados de nulidad
absoluta.
• La convalidación de títulos ejecutoriales afectados de nulidad relativa y que
cumplan la función social o función económica social .
• La certificación de saneamiento de la propiedad agraria.

3. Modalidades de Saneamiento
La Ley establece modalidades de saneamiento tomando en cuenta las particularida-
des, heterogeneidad de la tenencia de la tierra y de las posibilidades y capacidades
institucionales de su ejecución, a saber:

Saneamiento Simple
El saneamiento simple puede ser interpuesto directamente por cualquier persona
legitimada para solicitar saneamiento o ejecutarse de oficio directamente por el IN-
RA: Saneamiento Simple, Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen y
Saneamiento Integrado al Catastro
El Saneamiento Simple de Oficio se ejecuta a iniciativa del INRA, cuando se detecte
conflictos de derecho de propiedad agraria, parques nacionales, reservas fiscales,
reservas de la biodiversidad y otras áreas determinadas por norma expresa. Tam-
bién se ejecutan cuando se evidencian la ejecución de proyectos de interés público.
Las resoluciones determinativas para esta modalidad serán dictadas por el Director
Departamental, especificando ubicación y posición geográfica, superficie, límites v
plazo estimado de ejecución en el plazo de 30 días recibidos los antecedentes.

14.3
 Derecho Agrario

El Saneamiento Simple a Pedido de Parte es el que puede solicitar cualquier persona

que tenga interés legal, legitimidad, ya sea como poseedor legal, beneficiario de ti-
tulo ejecutorial, proceso agrario y subadquirente. Se realiza en áreas no catastrales
o predeterminadas. Los interesados también podrán presentar solicitudes de sanea-
miento simple auque no estén en estas categorías y no estén legitimados, para de-
terminar la disponibilidad de la tierra. El Director departamental dictará las reso-
luciones determinativas de Saneamiento Simple a. pedido de parte.
Estarán legitimados para presentar solicitudes de Saneamiento Simple (SAN SIM)
a pedido de parte, fuera de áreas de saneamiento predeterminadas, las personas
que invoquen:
a) Derecho de propiedad, acreditado mediante título ejecutorial o documento
público o privado reconocido; o privado respaldado por certificación de auto-
ridad local, social o tradicional; declaratoria de herederos o certificado de de-
función o testimonio de sentencia ejecutoriada con antecedentes de dominio
· en un título ejecutorial;
b) proceso agrario en trámite, con especificación de datos que sirvan para indivi-
dualizarlo o documento público o privado reconocido; o privado respaldado
por certificación de autoridad local, social o tradicional; declaratoria de here-
deros o certificado de defunción o testimonio de sentencia ejecutoriada con an-
tecedentes de dominio en proceso agrario en trámite; y
c) posesión anterior a la vigencia de la Ley 1715.
Las solicitudes de distribución fuera de las áreas de saneamiento predeterminadas,
presentadas por personas que no se encuentren dentro de las categorías señaladas
en el parágrafo anterior, durante la vigencia del saneamiento de la propiedad agra-
ria, se tramitarán como solicitudes de saneamiento simple (SAN SIM) a pedido de
parte, para determinar la disponibilidad de la tierra.

Requisitos, forma y contenido de solicitudes

Las solicitudes de saneamiento se presentarán por escrito que siga los siguientes lie-
namientos:
a) Acompañe documentos que acrediten la legitimación del peticionante y, en su
caso, la personería de su representante;
b) individualice la tierra objeto de la solicitud especificando en forma aproxima-
da su ubicación, superficie, límites, distancias o centros poblados, accidentes
geográficos y toda otra referencia geográfica que se considere importante. Si el
interesado tuviere una copia del plano de la propiedad la acompañará a la so-
licitud; y
144
 Luis Arratia Jiménez

c) fije domicilio a los efectos del procedimiento en la ciudad asiento de la direc-

ción departamental competente.

Admisión o rechazo de solicitudes

Los Directores Departamentales del INRA en el plazo establecido en el Inc. b) del
Art. 43 del reglamento de la Ley 1715, con base en los informes señalados en el Art.
42 procederán de la siguiente manera:
a) Intimarán la subsanación de requisitos en forma y contenido de las solicitudes,
bajo apercibimiento de rechazo, fijando plazo al efecto y sus prórrogas.
b) Admitirán las solicitudes comprendidas en el ámbito de aplicación de sanea-
miento simple (SANSIM) a pedido de parte, que reúnan los requisitos de legi-
timación, forma y contenido. Admitirán también las solicitudes observadas
cuyas deficiencias hubieran sido subsanadas dentro del plazo fijado al efecto.
c) Rechazarán las solicitudes:
- Presentadas por personas no legitimadas;
­ y sobre tierras superpuestas total o parcialmente con áreas de saneamiento
predeterminadas y no se encuentra sobrepuesta a trámites con anteceden·
tes en título ejecutorial o expediente agrario en trámite alguno. Rechazarán
también las solicitudes cuyas observaciones no hubiesen sido subsanadas
dentro el plazo fijado al efecto,
Para la resolución determinativa, los Directores Departamentales del INRA dicta-
rán resolución determinativa de área de saneamiento simple (SAN SIM) a pedido
de parte, especificando su ubicación y posición geográfica, superficie y límites, con
base en las superficies que consten en las superficies señaladas en las solicitudes ad-
mitidas.

Saneamiento Tierras Comunitarias

Se ejecuta de oficio o a pedido de parte en las áreas comprendidas en las Tierras Co-
munitarias de Origen. Para su ejecución se tomarán en cuenta los siguientes aspec-
tos:
• Se garantiza la participación de las comunidades en la elaboración de los pla-
nes de trabajo para la priorización de polígonos, y la realización de las pericias
de campo; el acceso a la información generada durante la ejecución del proce·
so de saneamiento y el asesoramiento legal que preste la entidad estatal com-
petente de asuntos indígenas u originarios;

145
 Derecho Agrario

• las propiedades de terceros situadas al interior de las tierras comunitarias de

origen, que se reviertan serán dotadas a favor de las TCO;
• en caso de que las propiedades de terceros debidamente saneadas abarquen
extensiones que disminuyan significativamente las tierras del pueblo o comu-
nidad indígena u originaria, el INRA sustanciará un procedimiento de com-
pensación de tierras comunitarias de origen, con el objeto de dotar tierras en
superficie y calidad suficientes en zona donde existan tierras disponibles ..
El proceso de saneamiento de tierras esta ligado al proceso de dotación y titula-
ción de tierras, es decir que la distribución de tierras por dotación es resultado de
la ejecución del proceso de saneamiento. Las solicitudes serán presentadas por los
pueblos o comunidades indígenas acompañadas de la personalidad jurídica, rela-
ción de comunidades asientos, puestos, lugares o equivalentes que integran la per-
sona jurídica del peticionante, individualizando la tierra de la solicitud, especifican-
do su ubicación geográfica, superficie y límites. Se debe fijar domicilio especial a los
efectos del procedimiento.
Es competencia del Director Nacional el conocimiento, admisión o rechazo de las
solicitudes de saneamiento para la dotación y titulación de tierras comunitarias de
origen.

Certificado de identidad étnica

A objeto de acreditar de que son efectivamente pueblos y comunidades indígenas y
originarias, el Director Nacional requerirá a la entidad estatal competente en asun-
tos indígenas y originarios, extienda certificación que acredite la identidad étnica.
Esta certificación será admitida con base en información etnohistórica de gabinete
y de campo, según el caso aconseje.

Informe de necesidades espaciales

Para elaborar el informe de necesidades espaciales, la-repartición estatal competen-
te en asuntos indígenas y originarios requerirá a la Superintendencia Agraria la cer-
tificación sobre la capacidad de uso mayor de la tierra solicitada. Posteriormente,
elaborará el Informe de Necesidades Espaciales, tomando en cuenta, además, estu-
dios de campo, pericias e informes técnicos. En la elaboración de este informe par-
ticiparán grupos interdisciplinarios de profesionales con especialidad en las disci-
plinas que sean pertinentes, con experiencia y capacidad técnica en materia étnica,
poblacional o agropecuaria, forestal y medio ambiental. Este informe se elaborará
en coordinación con el solicitante. El informe de necesidades espaciales contendrá:

146
 Luis Arratia Jiménez

a) Población y número de comunidades, asientos, puestos, lugares o equivalen-

tes que integran la persona jurídica del solicitante, según sus características y
formas de organización;
b) proyección de crecimiento demográfico;
c) usos y costumbres y patrones de asentamiento, incluyendo formas y calenda-
rios migratorios;
d) tradiciones culturales de ocupación espacial incluyendo la valoración de las
áreas de uso y aprovechamiento en consideración a las condiciones de produc-
ción y reproducción social y étnica;
e) sistemas de producción y manejo de recursos;
f) aspectos biofísicos, recursos naturales existentes y potencial productivo del
área;
g) zonas de preservación.

Resolución determinativa
La resolución determinativa será dictada por el director Nacional previo certificado
de caracterización emitido por el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos
Originarios, especificando su ubicación y posición geográfica, superficie, límites,
priorizando si fuera conveniente, polígonos de saneamiento; la inmovilización de!
área comprendida dentro la solicitud, y la instrucción a los Directores Departamen-
tales, para su ejecución.

Alcance de la inmovilización
De acuerdo con el artículo 259 del Reglamento de la Ley 1715, la inmovilización
dispuesta por el Director Nacional es una medida precautoria que tiene los siguien-
tes alcances:
a) No permitir nuevas admisiones de dotación o adjudicación dentro del área;
b) impedir nuevos asentamientos de terceros;
e) evitar expansiones de terceros;
d) precautelar el derecho de los pueblos indígenas sobre el uso y aprovechamien-
to de los recursos naturales del área, ante la ilegal extracción de la fauna, flo-
ra y particularmente especies maderables;
e) prever que las transferencias de terceros en el proceso de ejecución del sanea-
miento sean comunicadas al INRA para su conocimiento y constancia;

147
 Derecho Agrario

f) prohibir que se den curso a solicitudes de conservación y protección de labio-

diversidad en predios de terceros, en tanto no concluya el saneamiento;
g) a los efectos de la apreciación de la función económico social, no se considera-
rán las superficies destinadas a desarrollo forestal, conservación y protección
de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, cuando las autorizaciones ha-
yan sido tramitadas, simultánea o posteriormente a la dictación de la resolu-
ción de inmovilización.

Saneamiento Integrado al Catastro

En principio es necesario aclarar que la información generada por el saneamiento
de tierras es catastral; sin embargo, se ha establecido esta modalidad a objeto de rea-
lizar proyectos de saneamiento en espacios geográficos continuos, especialmente,
en las jurisdicciones rurales municipales, en coordinación con los gobiernos muni-
cipales. Se ejecuta de oficio en áreas catastrales. Se entiende por catastro legal, al sis-
tema público de registro de la información en el que se hacen constar datos relati-
vos a la propiedad agraria y derechos que sobre ella recaen, así como la superficie,
ubicación, colindancias y límites. Se determina de acuerdo con los siguientes crite-
rios:
• Irregularidades técnicas y/ o jurídicas en trámites agrarios;
• conflictos de derecho de propiedad agraria;
• indicios de incumplimiento de la función económica social;
• posesiones de tierras sin título;
• ejecución de proyectos de interés público.
Las resoluciones determinativas son dictadas por los Directores Departamentales
del INRA dentro de los 30 días calendario siguientes a la recepción de antecedentes,
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 del D.S. 28148.

148
 9
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE SANEAMIENTO DE TIERRAS

l. Procedimiento de saneamiento común para las tres modalidades

Una vez dictadas las respectivas resoluciones determinativas en las tres modalida-
des de saneamiento, se aplicará un a procedimiento común que comprende las si-
guientes etapas:
a) Relevamiento de información en gabinete y campo;
b) evaluación técnico-jurídica, comprenderá simultáneamente los procedimien-
tos de revisión de títulos ejecutoriales; revisión de procesos agrarios en trámi-
te, de identificación de poseedores legales;
c) exposición pública de resultados;
d) resolución definitiva emergente del procedimiento de saneamiento;
e) declaración de área saneada, con exclusión de superficies objeto de controver-
sia judicial contencioso administrativa.
En cualquiera de las etapas del saneamiento del Instituto Nacional de Reforma
Agraria promoverá de oficio, o a solicitud de parte, la conciliación para la solución
de conflictos de posesión y propiedad agrarias.

2. Resolución Instructoria
I. Los directores departamentales del INRA, emitida la resolución determinativa
de área de saneamiento, o aprobada en su caso, dictarán resoluciones disponien-
do la iniciación del proceso de saneamiento en la respectiva área e intimando:
149
 Derecho Agrario

a) A propietarios de predios con títulos ejecutoriales a presentar los mismos acre-

ditando su identidad o personalidad jurídica.
b) Subadquirentes de predios con antecedente de dominio en títulos ejecutoria-
les a acreditar su derecho y a presentar el título ejecutorial, antecedente origi-
nario de su dominio, acreditando su identidad o personalidad jurídica.
e) A beneficiarios de predios consignados en sentencias ejecutoriadas o minutas
de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviembre de 1992, aperso-
narse en el procedimiento, acreditando su identidad o personalidad jurídica,
indicando el número de expediente.
d) A subadquirentes de predios con antecedente de dominio en sentencias ejecu-
toriadas o minutas de compraventa protocolizadas anteriores al 24 de noviem-
bre de 1992, apersonarse en el procedimiento, acreditando su identidad o per-
sonalidad jurídica, indicando el número de expediente.
e) A poseedores, a acreditar su identidad o personalidad jurídica, a acreditar y a
probar la legalidad, fecha y origen de su posesión con especificación de ubica-
ción geográfica, límites aproximados y superficie poseída traducida en lo po-
sible en un plano.
Las personas señaladas precedentemente deberán apersonarse y presentar la docu-
mentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustan-
ciación del procedimiento dentro del plazo computable a partir de la notificación de
la resolución por edicto y su difusión por una radioemisora local, hasta la conclu-
sión de las pericias de campo. En la resolución se dejará expresa constancia de que
la documentación o prueba presentada no importa el reconocimiento de derechos
en esta fase, sino hasta la conclusión del procedimiento de saneamiento.
II. Esta resolución dispondrá también la realización de la campaña pública y peri-
cias de campo, fijando plazo y fecha de inicio respectivamente. Es importante
hacer notar que el plazo para la realización de pericias de campo, es de suma im-
portancia, porque es en este período donde indefectiblemente se pueden aper-
sonar terceros legitimados.
III. Para la modalidad de saneamiento simple (SAN SIM) a pedido de parte, la re-
solución instructoria en sustitución de la campaña pública dispondrá la notifica-
ción por cédula a los colindantes y en su caso, a terceros afectados con el proce-
so de saneamiento, con indicación de la fecha para el inicio de las pericias de
campo.

150
 Luis Arratia fiménez

Campaña púb/íca
En esta fase se informa, comunica y socializa por medios de comunicación orales,
escritos, y televisivos, sobre la determinación de ejecutar saneamiento en un área
determinada, especificando su ubicación geográfica, superficie y límites, los alcan-
ces, beneficios, plazos y contenidos de la Ley 1715 y del proceso de saneamiento; se
absuelven dudas, se planifica y organiza la realización de pericias de campo, así,
también, se determina claramente la participación de beneficiarios. La comunica-
ción también contendrá el apercibimiento a propietarios y poseedores para su aper-
sonamiento y acreditación de documentación respaldatoria, hasta la conclusión de
las pericias de campo. El plazo de campaña pública no podrá ser mayor a 15 días
por área o polígono.

Pericias de campo
La realización de pericias de campo, una vez concluida la etapa de campaña públi-
ca, tiene por objeto levantar información técnica jurídica in situ. Los funcionarios de
la Dirección Departamental del INRA constituidos en el área de saneamiento reali-
zaran las siguientes actividades:

Técnicas
- Ubicación geográfica del predio en sistemas de coordenadas, superficie y lírru-
tes de la propiedad.
- Verificación y mediación de la función social o función económico social.
- Identificar áreas fiscales, especificando ubicación y posición geográfica, super-
ficie y límites.

Jurídicas
- Levantamiento de la ficha catastral, donde se especifica y registra datos referi-
dos a la identidad del solicitante, relación jurídica con la tierra, es decir, a qué
título posee la tierra,
- Suscripción entre colindantes de actas de conformidad de linderos. En su caso
iniciación de procesos de conciliación para este objetivo.
- Recepción de apersonamiento de terceros y en su caso identificación de sobre-
posiciones de terrenos.

151
 Derecho Agrario

Relevamiento de Información en Gabinete

En esta etapa se llevan acabo las siguientes actividades:
a) La identificación de títulos ejecutoriales emitidos con anterioridad a la vigen-
cia de la ley 1715 y de los expedientes que le sirvieron de antecedente.
b) La identificación de los procesos agrarios en trámite con sentencia ejecutoria-
da o minuta de compraventa protocolizada al 24 de noviembre de 1992 y la
identificación de beneficiarios consignados en las mismas.
e) La representación en un mapa de las áreas clasificadas y áreas protegidas exis-
tentes en la zona.
_ La identificación en gabinete se realizará desde el dictado de la resolución determi-
nativa por el Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria,
hasta el inicio de las pericias de campo.

3. Evaluación Técnico­Jurídica
Al día siguiente hábil de recibido el informe circunstanciado de campo, los Directo-
res Departamentales del INRA instruirán a sus departamentos competentes la ini-
ciación de la etapa de evaluación técnico-urídica, debiendo realizarse simultánea-
mente la revisión de títulos ejecutoriales, procesos agrarios en trámite e identifica-
ción de poseedores de acuerdo con el procedimiento establecido al efecto.
l. En caso de existencia de sobreposición de derechos, en lo que respecta a los pro-
cesos agrarios titulados, procesos agrarios en trámite y posesiones, se acumula-
rán los antecedentes a fin de su análisis y resolución simultánea, considerando
el cumplimiento de la función social o económico social, de acuerdo con lo pre-
visto a los artículos 236 y siguientes del reglamento de la Ley 1715.
Il. En todos los casos en los que existiere conflictos, para efectos de la resolución, se
considerará prioritariamente el siguiente orden: procesos titulados, procesos
agrarios en trámite y posesiones legales.

4. Revisión de títulos ejecutoriales

El procedimiento de revisión de títulos ejecutoriales en áreas de saneamiento deter-
minadas, son aquellos otorgados y emitidos por el Consejo Nacional de Reforma
Agraria o el Instituto Nacional de Colonización.
l. No procederá a la revisión de títulos ejecutoriales de propiedades cuya superfi-
cie sea igual o menor a la pequeña propiedad agrícola o que corresponda a co-
munidades indígenas y campesinas, salvo la existencia de conflictos de derecho

152
 Luis Arratia Jiménez

o a solicitud expresa de parte, así como lo dispuesto por el inc. b) de Art. 181 del
reglamento de la ley 1715.

Ausencia de Títulos Ejecutoriales

I. Se declaran inexistentes los títulos ejecutoriales por falta de forma esencial,
cuando hubieren sido presentados sus originales al Instituto Nacional de Refor-
ma Agraria, no exista constancia de su otorgación, ni los expedientes que le sir·
vieron de antecedentes y registro de estos últimos. Igualmente se declaran ine-
xistentes los títulos ejecutoriales que, habiendo sido presentados, no cuenten con
antecedentes o registro sobre su emisión.
JI. Se sujetarán al presente régimen los títulos ejecutoriales otorgados, cuando no
hubieren sido presentados sus originales al Instituto Nacional de Reforma Agra-
ria, pero exista constancia de su emisión y los expedientes que le sirvieron de an-
tecedente.
III. Se sujetarán al régimen de revisión de procesos agrarios en trámite los expedien-
tes que sirvieron de antecedente para la emisión de títulos ejecutoriales que no
se presenten en originales al Instituto Nacional de Reforma Agraria y no exista
constancia de su emisión salvándose los casos en que los títulos ejecutoriales
cursen en poder del Instituto Nacional de Reforma Agraria.

Ausencia de Expediente
L Estarán afectados de nulidad relativa por falta de forma, los títulos ejecutoriales
otorgados que fueran presentados o cursen en poder del Instituto Nacional de
Reforma Agraria, cuando no existan los expedientes que le sirvieron d antece-
dente pero cursen registro fehaciente de su tramitación ante el ex Consejo Na-
cional de Reforma Agraria o ex Instituto Nacional de Colonización. En este ca-
so, si correspondiere se procederá a la reposición de obrados.
U. Se declararán inexistentes los títulos ejecutoriales, por falta de forma esencial,
cuando presentados sus originales al Instituto Nacional de Reforma Agraria, no
exista constancia de su emisión los expedientes que le sirvieron de antecedente
ni registro de esto en cuyo caso en Instituto Nacional de Reforma Agraria, debe·
rá seguir las acciones que correspondan.

Cumplimiento parcial de la función económico social

Cuando un título ejecutorial esté afectado de vicios nulidad relativa y a la tierra en
relación con su titular originario o derivado, cumpla parcialmente la función eco-

153
 Derecho Agrario

nómico social, se declara su nulidad y vía conversión se otorgará un nuevo título

ejecutorial a favor del titular o sub adquirente, constituyendo derecho de propiedad
sobre la superficie que cumpla la función económico social.

Revisión de Títulos
Los departamentos componentes de las direcciones departamentales del Instituto
nacional de Reforma Agraria, de conformidad a lo establecido en el art. 176 del re-
glamento de la Ley 1715 procederán a:
a) La revisión de títulos ejecutoriales cursantes en su poder que correspondan a
tierras cuyas superficies sea mayor a la pequeña propiedad agrícola para veri-
ficar la legalidad de su otorgamiento o en su defecto la existencia de vicios ma-
nifestados de nulidad absoluta y relativa que los afecten y se evidencien en los
mismos, en los expedientes que les sirvieron de antecedente o en la pericias
realizadas para la definición de su objeto;
b) la verificación solo respecto de la regularidad en la emisión de títulos ejecuto-
riales cursantes en su poder y la ocupación del predio por sus titulares sobre
tierras cuya superficie sea igual o menor a la pequeña propiedad agrícola o
que correspondan comunidades campesinas indígenas u originarias.

Informe de Evaluación
l. Los departamentos componentes, concluida la revisión, elevarán a su dirección
departamental informes de evaluación de cada título ejecutorial revisado, que
precise en el caso de:
a) Tierras cuya superficie sea mayor a la pequeña propiedad agrícola, si se en-
cuentra exento o afectado de vicios manifiestos de nulidad absoluta o relativa;
b) tierras cuya superficie sea igual o menor a la pequeña propiedad agrícola o
que correspondan a comunidades campesinas, indígenas y originarias, la re-
gularidad en la emisión de título ejecutorial y ocupación de predio por sus ti-
tulares o si se presentan sobreposición de derechos o cualquier regularidad de-
tectada en el informe de campo, y
e) contenga recomendación sobre el curso de acción a seguir.
II. Asimismo, los departamentos componentes elevarán un informe general sobre
los títulos ejecutoriales revisados en el área o polígono de saneamiento, indivi-
dualizando la situación jurídica de cada una de ellos.

154
 Luis Arratia liménez

5. Revisión de procesos agrarios en trámite

El procedimiento de revisión de procesos agrarios en trámite se realizará conforme
a lo dispuesto por el parágrafo III del Art. 75 de la Ley 1715.
I. Las sentencias cursante en los procesos agrarios en trámite se tendrán como eje-
cutoriadas, de conformidad al capítulo V del D.S. Nº 3471 de 27 de agosto de
1953 cuando:
a) No hubieren sido apeladas en término.
b) El auto de vista que resuelva la apelación no hubiere sido impugnado en tér-
mino mediante recurso extraordinario de reconsideración.
e) Se hubiere dictado resolución en el recurso de reconsideración interpuesto en
término.

Ausencia de beneficiarios
l. Caducarán los procesos agrarios en trámite y la tierra adquirirá la calidad de
disponible cuando su único beneficiario o representante legal no se apersone pa-
ra continuar el trámite ante la dirección departamental del Instituto Nacional de
Reforma Agraria que conoce el procedimiento dentro del plazo fijado al efecto.
II. La cuota parte del derecho a la tierra objeto de procesos agrarios en trámite de
co-beneficiarios o sus representantes legales que no se apersonen para continuar
el trámite ante la dirección departamental del Instituto Nacional de Reforma
Agraria que conoce el procedimiento dentro el plazo fijado al efecto acrecentará
en partes iguales, la cuota parte de los que lo hagan.

Fallecimiento de beneficiarios
El derecho de propiedad sobre la tierra objeto del proceso agrario en trámite se otor-
gará a nombre de los herederos de los beneficiarios fallecidos que se hallaren cum-
pliendo la función social o económico-social, salvando derechos de los demás here-
deros, quienes deberán hacer valer los mismos a través de la vía correspondiente.

Revisión de procesos agrarios en trámite

Los departamentos componentes de las Direcciones Departamentales del Instituto
Nacional de Reforma Agraria, de conformidad a lo establecido por el art. 176 de su
reglamento procederán a la revisión de los procesos agrarios en trámite de tierras
cuyas superficies sean mayores a la pequeña propiedad agrícola con objeto de veri-
ficar:
155
 Derecho Agrario

a) La legalidad o en su defecto la existencia de vicios manifestados de nulidad

absoluta o relativa que los afecten y se evidencien del propio expediente o de
las pericias de campo realizadas para la verificación de su objeto.
b) El cumplimiento de la función económica social con base a las pericias de cam-
po realizadas.

Informe de evaluación técnico jurídica

Los departamentos componentes concluida la revisión elevará a su dirección depar-
tamental informes de avaluación sobre la situación jurídica de cada proceso en trá-
mite revisado que precise:
a) Especificación de las superficies que estén comprendidas total o parcialmente
en las superficie de los títulos ejecutoriales otorgados en cuyo caso se procede-
rá en conformidad a lo previsto por el artículo 176 de este reglamento.
b) Si el proceso agrario se encuentra exento, o adolece de vicios de nulidad abso-
luta o relativa.
c) Beneficiarios consignados en las resoluciones ejecutoriadas cursantes en obra-
dos o minutas de compraventa protocolizadas.
d) Relación de beneficiarios consignados en resoluciones ejecutoriadas cursantes
en obrados en minutas de compraventa protocolizadas apersonados en térmi-
no y que hubieren acreditado su identidad o personalidad jurídica.
e) Relación de subadquirentes en predios con antecedentes de dominio en reso-
luciones ejecutoriadas cursantes en obrados, o minutas de compraventa proto-
colizadas, apersonados en término y que hubieran acreditado su derecho e
identidad o personalidad jurídica.
f) Relación de beneficiarios de los que se hubiere comprobado su fallecimiento.
g) Superficie que se encuentre cumpliendo la función social o económico social
en relación a los beneficiarios o subadquirentes y representada en un plano
con base en el informe de campo dentro de la superficie consignada en la mi­
. nuta de compraventa protocolizada o en las resoluciones ejecutoriadas cursan-
tes en obrados, en este último caso tomando en cuenta el replanteo ordenado.
h) Recomendación del curso a seguir tomando en cuenta lo señalado en los inci-
sos anteriores.

156
 Luis Arratia fiménez

6. Identificación de Poseedores
El procedimiento de identificación de poseedores legítimos tomará en cuenta a las
posesiones anteriores a la vigencia de la ley 1715 de tierras que se encuentren cum-
pliendo la función social o función económico-social.

Posesiones Legales
Se consideran como superficies con posesión legal aquellas que sin afectar derechos
legalmente constituidos cumplen con la función social o económico social incluyen-
do las ejercidas en áreas protegidas por pueblos o comunidades indígenas, campe-
sinas, originarias, pequeñas propiedades y por personas amparadas en norma ex-
presa que cumplan las normas de uso y conservación del área protegida antes de la
promulgación de la ley 1715.

Posesiones !legales
l. Se tendrán como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación simple sujetas al
procedimiento de desalojo previstos en este reglamento, las posesiones posterio-
res a la promulgación de la ley 1715 y las que siendo anteriores no cumplan con
la función social o económico social.
II. Asimismo se tendrá como ilegales sin derecho a dotación o adjudicación simple
y titulación sujetas al procedimiento de desalojo las posesiones anteriores a la vi­
gencia de la ley 1715, cuando:
a) No den mérito a la dotación o adjudicación por incumplimiento de la función
social o económico social de la tierra o por falta de aceptación del precio de ad-
judicación fijado al efecto.
b) Recaiga sobre áreas protegidas con excepción de las ejercidas por pueblos o co-
munidades indígenas campesinas y originarias; por pequeñas propiedades
siempre que cumplan la función social de acuerdo a la vocación de uso del
suelo y personas amparadas en norma expresa.
c) Afecten derechos constituidos legalmente por terceros.

Posesión de pequeñas propiedades

Cuando la posesión legal tenga por objeto una superficie que se encuentre dentro
del margen considerado par la pequeña propiedad se otorgará al poseedor la super-
ficie máxima que corresponda a la pequeña propiedad según la zona geográfica
siempre que existan tierras disponibles.

157
 Derecho Agrario

Posesión de Comunidades
La posesión de las comunidades campesinas será apreciada incluyendo toda la su-
perficie de uso y acceso tradicional además de las distintas formas de aprovecha-
miento comunitario de recursos naturales. La posesión de las comunidades indíge-
nas será apreciada de acuerdo con lo establecido por el convenio li:i9 de la Organi-
zación Internacional del trabajo, ratificando mediante ley Nº 1257 de 11 de julio de
1991. En todos los casos se respetarán los derechos legalmente adquiridos por ter-
ceros.

Colonizador Individual
I. Para fines de aplicación del parágrafo primero del artículo 74 de la Ley 1715 se
considera colonizador individual a toda persona que se encuentre en posesión
de una superficie de tierra que sea igual o menor a la pequeña propiedad agrí-
cola o ganadera según la actividad que desarrolla y cumpla con los requisitos
para a la adjudicación simple.
La aplicación del valor concesional a que se refiere el artículo 74 de la Ley 1715 del
Servicio Nacional de Reforma Agraria, debe hacerse extensivo a todas las áreas que
hayan concluido el proceso de saneamiento.

Valor Concesional
I. El valor concesional fijado por la Superintendencia Agraria para la adjudicación
simple a favor de colonizadores individuales, en ningún caso será superior a
0.10 centavos de boliviano por hectárea.
II. Los colonizadores individuales que no hayan cancelado el valor de la adjudica-
ción quedan incorporados dentro de los alcances del parágrafo precedente.

Posesiones menores a 2 años

Los poseedores de tierras fiscales que se encuentren cumpliendo la función social o
económica social por periodos menores a 2 años, antes de la vigencia de la ley 1715,
tendrán derecho a la dotación o adjudicación simple y titulación.

Determinación del precio de adjudicación

Los Directores departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria determi-
nada la adjudicación como modalidad de adquisición emitirán antecedentes a su
Director nacional para la determinación del valor de mercado o valor concesional
de las superficies sin mejoras, poseídas legalmente.

158
 Luis Arratia fiménez

El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, recibido los ante-
cedentes de sus Directores departamentales, solicitará a la Superintendencia Agra-
ria la determinación del precio de adjudicación.
I. La Superintendencia Agraria fijará el precio de adjudicación dentro de los 20
días calendario, siguientes a la recepción de la solicitud.
Cuando mediaren causas de fuerza mayor, la Superintendencia Agraria antes
del vencimiento del plazo señalado precedentemente, las hará conocer al Direc-
tor Nacional de Reforma Agraria estableciendo nuevo plazo de cumplimiento,
de acuerdo con la normatividad interna del ente requerido.
El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, sino se determi-
na el precio dentro del plazo establecido en el parágrafo l. requerirá su pronto
despacho, el que deberá cumplirse en el plazo improrrogable de 5 días hábiles
siguientes al requerimiento.
El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, incumpliendo
el pronto despacho, fijará el mismo con base en su pericia técnica independien-
te dispuesta al efecto.
U. El Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá hacer uso
de los recursos administrativos o acción contenciosa administrativa, según sea
el caso, contra las resoluciones de determinación del precio de adjudicación, sin
perjuicio de los recursos que puedan interponer los interesados.

Publicidad y aceptación o rechazo del precio de adjudicación

El precio de adjudicación se hará conocer a los poseedores en la etapa de exposición
pública de resultados, durante la cual podrán manifestar su aceptación o rechazo.

7. Exposición Pública de Resultados

l. Los Directores departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria -€la-
borados y aprobados los informes de evaluación, previstos en los artículos 182,
187, 191 y 207 y determinado el precio de adjudicación establecido en el Art. 21,
todos del reglamento de la Ley 1715- dispondrán la ejecución de la exposición
pública de resultados donde se ejecuta el saneamiento, por un plazo perentorio
e improrrogable fijado al efecto, no menor a 15 días calendario computables a
partir de la primera publicación de avisos en los medios señalados en el pará-
grafo II del Art. 79 de este reglamento, sin que sea necesaria la publicación en un
medio de prensa escrito.
Para la modalidad de saneamiento simple (SAN SIM) a pedido de parte, en susti-
159
 Derecho Agrario

tución de la exposición pública de resultados, los Directores departamentales del

Instituto Nacional de Reforma Agraria dispondrán la notificación personal al inte-
resado, colindantes y en su caso a terceros afectados con el proceso de saneamien-
to.

Remisión de antecedentes
Aprobados los informes de la exposición pública de resultados, los Directores de-
partamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria los elevarán con todos los
antecedentes a conocimiento de su Director nacional, acompañando proyectos de
resolución por predio.

160
 IO
RESOLUCIONES FINALES DEL
PROCESO DE SANEAMIENTO

El proceso de saneamiento, después de haber determinado el área, emitida la reso-

lución instructoria, realizado el informe de gabinete y campo, y elaborada la eva-
luación técnica jurídica, los Directores Departamentales del INRA proyectan reso-
luciones finales de saneamiento y elevan a consideración del Director Nacional, to-
mando en cuenta a beneficiarios de título ejecutorial, subadquirentes, beneficiarios
de procesos agrarios en trámite y poseedores legales y el cumplimiento de la Fun-
ción Social y Función Económica Social, dichas resoluciones son:

l. Resoluciones Supremas
Las Resoluciones Supremas se emiten sobre títulos ejecutoriales otorgados por el ex
Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización.
El presidente de la República conjuntamente el Ministro de Desarrollo Sostenible y
planificación dictan Resolución Suprema por cada título ejecutorial revisado:
Confirmatoria,_cuando el título ejecutorial este exento de vicios de nulidad, se decla-
ra su validez.
Convalidatoria, cuando el título ejecutorial esté afectado de vicios de nulidad relati-
va y la tierra se encuentre cumpliendo la función social y económica social, en toda
su extensión en relación con sus titulares
Modificatoria, cuando el título ejecutorial esté afectado de vicios de nulidad relativa
y la tierra se encuentre cumpliendo parcialmente la función económica social en re-
161
 Derecho Agrario

lación con sus titulares. Es bueno precisar que las resoluciones convalidatorias so-
lamente se emiten a favor de medianas propiedades y Empresas Agrícolas, ya que
no existe el cumplimiento parcial de la función social en pequeñas propiedades, co-
munidades indígenas, campesinas u pueblos originarios, se presume como total.
Anulatoria, cuando el título ejecutorial esté afectado de vicios de nulidad absoluta o
cuando este afectado de vicios de nulidad relativa y la tierra no cumpla la función
social o económica social de la tierra. Las resoluciones anulatorias, además, dispon-
drán la nulidad de títulos ejecutoriales, la cancelación de partidas de propiedad que
tengan como antecedente de dominio el título ejecutorial anulado.
También se dispondrá cancelación de partidas de gravámenes e hipotecas que re-
caen sobre las superficies comprendidas en los títulos ejecutoriales anulados.
Anulatorias de conversión, cuando el título ejecutorial esté afectado de vicios de nuli-
dad relativa y la tierra se encuentre cumpliendo la función social o parcialmente la
función económica social en relación con el subadquirente. En este caso, se anulará
el título ejecutorial del titular y se otorgará nuevo título a favor del subadquirente,
sobre las superficies que estén cumpliendo la función social o función económica
social.

2. Resoluciones administrativas
Las Resoluciones administrativas se emiten sobre procesos agrarios en trámite:
• Los tramitados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria y que cuentan
con sentencia ejecutoriada al 24 de noviembre de 1992.
• Los tramitados ante el Instituto Nacional de colonización y que cuenten con
minuta protocolizada a la misma fecha 24 de noviembre de 1992, fecha en que
se decreta la intervención de ambas entidades.
El Director nacional, con informe legal, si cree conveniente, emite las siguientes re-
soluciones administrativas en el plazo de 20 días de haber recepcionado los antece-
dentes de las direcciones departamentales.

Resoluciones administrativas confirmatorias, convalidatorias y modificatorias

Se dictan en favor de beneficiarios o subadquirentes apersonados o de la sucesión
indivisa del beneficiario fallecido, que hayan obtenido resoluciones ejecutoriadas
cursantes en obrados o minutas de compraventa protocolizadas, verificando la
asencias de nulidades y el cumplimiento de la función social o económico social, en
los términos y condiciones aplicables a las resoluciones supremas.

162
 Luis Arratia fiménez

Resolución administrativa Anulatoria

Las Resoluciones administrativas para procesos agrarios en tramite solo son anula-
torias, ya que no se aplica en este caso las de conversión, se dicta cuando estos pro·
cesos están afectados de nulidad absoluta, además se dispone la cancelación de par-
tidas e inscripciones preventivas de partidas de gravámenes e hipotecas de super-
ficies comprendidas en resoluciones ejecutoriales o minutas de compra venta pro-
tocolizadas.

Resolución administrativa de improcedencia

Se denomina la improcedencia de titulación cuando la tierra no cumple la función
social o función económica social, dispondrá la conclusiones del procedimiento sin
derecho a titulación a se procederá a la cancelación de las partidas en Derechos Rea-
les.

Resolución administrativa de caducidad

Se denomina de caducidad de procedimiento cuando el beneficiario o subadquiren-
te no se hubiera apersonado para continuar el trámite durante la fase de realización
de pericias de campo. La Resolución declara la calidad disponible de la tierra y la
conclusión del procedimiento sin derecho a titulación.

3. Alcance de la titulación
Las tierras objeto de procesos agrarios en trámite se titulará de acuerdo con la cla-
sificación de la propiedad agraria, es decir, como solares campesinos, pequeña pro-
piedad, mediana propiedad, empresa agrícola, tierras comunarias y tierras comuni-
tarias de origen, en favor de las cuatro primeras como propiedad individual o en
copropiedad con relación de beneficiarios; en favor de las dos últimas, como pro-
piedad colectiva, previa presentación del certificado de personalidad jurídica.
Para el caso de las colonias o sindicatos agrarios se otorga titulación en tres moda-
lidades: a) derecho de propiedad colectiva, como comunidad, sin relación de bene-
ficiarios, previa acreditación de personalidad jurídica; b) derechos en copropiedad,
en favor de todos sus miembros y con relación de beneficiarios; c) derecho de pro·
piedad individual.

4. Resoluciones constitutivas
Las Resoluciones constitutivas son otorgadas en favor de poseedores legales, a per-
163
 Derecho Agrario

sonas naturales o jurídicas que tengan posesión de tierras fiscales y que no cuenten
con título ejecutorial o proceso agrario, anterior al 18 de octubre de 1996 o que sus
títulos o procesos hayan sido anulados y la tierra se encuentre cumpliendo la fun-
ción social o económico social.
Estas resoluciones tienen por objeto constituir derecho de propiedad agraria, en ba-
se da las siguientes resoluciones.

Dotación y titulación
En favor de comunidades indígenas, campesinas, pueblos originarios o colonias y
sindicatos agrarios de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 88 y 89 del Regla-
mento de la Ley 1715, y en forma gratuita.

Adjudicación y titulación
En favor de poseedores legales individuales, bajo la modalidad de adjudicación
simple dispuesta por el Art. 74 de la Ley 1715, a título oneroso:
• A valor de mercado para beneficiarios con medianas propiedades y empresas
agrícolas, sobre la base del precio fijado por la Superintendencia Agraria
• A valor concesional, de acuerdo con el Decreto Supremo del 18 de julio de
2000, en favor de colonizados individuales y pequeños propietarios, estableci-
do en la suma de Bs. 0.10 por hectárea.
La Resolución dispondrá, además, el precio de adjudicación, el lugar, tiempo y for-
ma para efectivizar el pago. La falta de cancelación dejará sin efecto la adjudicación
y habilitará para que proceda la declaración de tierras fiscales y su inscripción en
Derechos Reales a nombre del INRA. Se dictará Resolución de Iilegalidad de la
Posesión cuando no cumplan la función social, económico-social, cuando la tierra
recaiga sobre áreas protegidas con excepción de comunidades campesinas e indí-
genas o afecten derechos legalmente constituidos por terceros disponiendo sin
mayor trámite el desalojo de poseedores.

5. Declaratoria de área saneada

El Director Nacional, dictadas las resoluciones y vencido el plazo para impugnacio-
nes, previo dictamen técnico legal, con noticia a la Comisión Agraria Nacional, dic-
tará resolución declarando saneada el área, discriminando tierras fiscales ubicadas
en su interior, con exclusión de superficies objeto de controversia judicial contencio-
so administrativa. La Resolución dispone la inscripción de tierras fiscales a nombre
del INRA, en representación del Estado.
164
 11
CONFLICTOS DE DERECHO DE POSESIÓN
Y PROPIEDAD AGRARIA

l. La Judicatura Agraria
La judicatura agraria, antes de la Ley 1715, formaba parte del Servicio Nacional de
Reforma Agraria, los jueces agrarios del Consejo Nacional de Reforma Agraria; los
funcionarios del Instituto Nacional de Colonización y las Inspectores de Trabajo v
Justicia Campesina eran designados por autoridades del Organo Ejecutivo. En es-
tos funcionarios se confundían atribuciones y competencias jurisdiccionales y ad-
ministrativas. Si bien los procesos de adjudicación, consolidación y dotación de te-
rrenos eran administrativos, generalmente se tornaban contenciosos, especialmen-
te cuando la dotación y la consolidación eran producto de la afectación de latifun-
dios, lo mismo ocurría con los adjudicación de tierras en áreas de colonización y con
los procesos de intervención y reversión de tierras producto del abandono injustifi-
cado. El nuevo contexto abrió la oportunidad para separar la judicatura agraria del
órgano ejecutivo como un órgano especializado de administración de justicia en
materia agraria. Tal como dispone el Art. 176 de la Constitución Política del Estado
«que los fallos de la judicatura agraria son verdades jurídicas comprobadas, definí·
tivas e inamovibles» concordante con el Art. 1 de la Ley 1715, que establece que la
Ley tiene por objeto « ... crear la Judicatura Agraria y su procedimiento».

Constitución
La Judicatura Agraria es el órgano de administración de justicia agraria, tiene juris-
dicción y competencia para la resolución de los conflictos emergentes del derecho
de propiedad y posesión agraria y otros que señale la ley. Es independiente en el
ejercicio de sus funciones y está sometida únicamente a la Constitución Política de'
165
 Dereclw Agrario

Estado y a las leyes. Bajo el principio constitucional de unidad jurisdiccional, el po-

der judicial en materia agraria se ejerce por la judicatura agraria.

Organización y composición
La judicatura agraria estácompuesta por el Tribunal Agrario Nacional y los juzga-
dos agrarios, iguales en jerarquía.

Tribunal Agrario Nacional

El TAN está compuesto por 7 magistrados, elegidos por la Corte Suprema de Justi-
cia, de tema propuesta por el Consejo de la Judicatura. Ejercen sus funciones por
el lapso de 6 años, prorrogables.
Para ser vocal magistrado se requiere ser ciudadano en ejercicio y boliviano de ori-
gen, tener título de abogado, haber ejercido con ética e idoneidad durante 6 años la
profesión de abogado, la judicatura o la cátedra universitaria en la especialidad y
contar experiencia en materia agraria y no estar comprendido en los casos de in-
compatibilidad establecidos por la Ley de Organización Judicial.
La sede de sus funciones es la ciudad de Sucre, se instaló oficialmente el 12 de agos-
to de 1999.

Organización
El Tribunal Agrario Nacional está organizado en Presidencia y dos Salas compues-
tas cada por tres vocales, la reunión de amabas salas y el Presidente conforman Sa-
la Plena.

Sala Plena
La Sala Plena tiene atribuciones y competencias. Sus atribuciones administrativas
son las siguientes:
• Dirigir la Judicatura Agraria Nacional
• Elaborar y proponer el presupuesto anual de la Judicatura Agraria
• Designar anualmente 7 conjueces del Tribunal Agrario Nacional
• Nombrar al Presidente del Tribunal Agrario Nacional y a los Presidentes de
las salas por dos tercios de votos del total de sus miembros
• Designar a los Jueces Agrarios de nóminas propuestas por el Consejo de la Ju-

166
 Luis Arratia /iménez

dicatura y personal subalterno, por dos tercios de votos del total de sus miem-
bros.
Sus competencias jurisdiccionales son las siguientes:
• Conocer recursos extraordinarios de revisión de sentencia.
• Dirimir conflictos de competencias que se susciten entre los jueces agrarios
• Conocer en única instancia las recusaciones interpuestas contra sus miembros.

Competencia de las salas

• Actuar como tribunal de casación en las causas elevadas por los jueces agra·
rios.
• Conocer y resolver en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad
de títulos ejecutoriales y de procesos agrarios que hubieran servido de base
para la emisión de los mismos, tramitados ante el Ex Consejo Nacional de Re-
forma Agraria, el Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de
Reforma Agraria.
• Conocer en única instancia, los procesos contenciosos administrativos,
• Conocer en única instancia las recusaciones interpuestas contra los Jueces
Agrarios.

fuzgados agrarios
Composición
Los Juzgados Agrarios están compuestos por un juez, un secretario, un auxiliar en
las capitales de departamento, un oficial de diligencias. Los jueces agrarios serán
designados por la Sala Plena del Tribunal Agrario Nacional de terna propuesta por
el Consejo de la Judicatura, tienen un periodo de funciones de 4 años, pueden ser
reelegidos. Para ser juez agrario se requiere cumplir con los requisitos para la elec-
ción de vocales del Tribunal Agrario Nacional y haber ejercido su profesión de abo-
gado con ética e idoneidad por cuatro años. Los juzgados agrarios tienen la jerar-
quía de juzgados de partido.
La creación de los Juzgados Agrarios responde a necesidades de administración de
justicia, cruzando variables demográficas rurales, proyección de conflictos de pro-
piedad y posesión de tierras, cobertura del servicio en todo el territorio nacional. En
Cochabamba por ejemplo, existen 6 juzgados agrarios cuyos asientos judiciales
comprenden varias provincias y secciones municipales.

167
 Derecho Agrario

Competencias de los juzgados agrarios

• Conocer acciones de afectación de fundos rústicos que no hubieran sido some-
tidos a proceso agrario ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria
• Conocer acciones que denuncien la sobreposición de derechos de fundos rús-
ticos
• Conocer acciones para el establecimiento y extinción de servidumbres que
puedan surgir de las actividades agropecuarias, forestales o ecológica
• Conocer acciones para garantizar el ejercicio del derecho de propiedad agraria
• Conocer acciones sobre uso y aprovechamiento de aguas
• Conocer interdictos de adquirir, retener y recobrar la posesión de fundos agra-
rios
• Conocer otras acciones reales sobre la propiedad agraria
En caso de impedimento, vacación o licencia de un juez o acefalía del cargo, cono-
cerá la causa o causas el juez agrario de la jurisdicción más próxima.

Competencia transitoria
Los Jueces agrarios también conocerán los procesos de intervención y reversión y
aquellos actos que perturben el trabajo agrario remitidos por el ex Maca, los Jueces
Agrarios y las Inspectorías, deben concluirse aplicando la Ley de 22 de diciembre
de 1967.

168
 12
PROCESO JURISDICCIONAL AGRARIO

A partir del año 2000, cuando entran en funcionamiento los juzgados agrarios, en
Bolivia se sustancian procesos orales agrarios, como una nueva propuesta de admi-
nistración de justicia ágil, eficiente y oportuna. La oralidad que privilegia la audien-
cia como la etapa principal del proceso, forma parte de las reformas introducidas
en la administración de justicia. Sin embargo, es preciso aclarar que estos procesos
en estricto sensu, no son solamente orales, sino también escritos, ya que la primera
etapa del proceso, como es la presentación de la demanda y contestación, así como
los recursos y demandas ante el Tribunal Agrario Nacional son escritos.

l. Principios generales del proceso oral agrario

El artículo 76 de la Ley 1715 establece los principios generales que deben regir el
proceso oral. En nuestro criterio los más importantes que diferencian al procedí·
miento civil son los siguientes:

El principio de oralidad
Este principio es el que caracteriza al procedimiento, ya que declara que la audien-
cia pública es el acto procesal central del proceso agrario, es por esta razón que el
juez resuelve en audiencia, las excepciones, recibe la prueba y dicta sentencia, estos
actos procesales son los fundamentales en el proceso agrario.

169
 Derecho Agrario

Principio de inmediación
Consiste en el contacto directo y personal del juzgador con las partes y el manejo
del proceso como condición esencial de oralidad, que excluye cualquier medio in-
directo. Este principio trata de humanizar la administración de justicia que estaba
mediatizada por abogados y apoderados. El proceso oral no prescinde de ellos, pe-
ro permite expresar sus demandas y sentimientos de las partes al juzgador, los abo-
gados ya no monopolizan el uso de la palabra, pero tampoco pierden facultades pa-
ra velar por los derechos de su defendido.

Principio de concentración
Determina la concentración de la actividad procesal agraria en el menor número
posible de actos para evitar su dispersión, tiene por objeto acortar y organizar me-
jor el proceso, por ejemplo la presentación de prueba es conjuntamente la demanda
y no en forma sucesiva, las excepciones se resuelven en audiencia, el recurso de re-
. posición contra autos interlocutorios interpuestos en audiencia se resuelve de ma-
nera inmediata, la sentencia se dicta en audiencia y sin necesidad alegatos.

Principio de especialidad
En virtud de la cual, se aplica la facultad constitucional de administrar justicia en
materia agraria a la judicatura agraria, con exclusión de los jueces ordinarios

Principio de servicio a la sociedad

Dado el carácter eminentemente social de la materia la administración de justicia es
un medio de servicio a la sociedad y no un fin en sí mismo. La administración de
justicia agraria, en última instancia contribuye con el desarrollo social, ya que al res-
tablecer los desequilibrios causados por el conflicto restituye la armonía a la fami­
lia, otorgándole tranquilidad para desarrollar sus actividades productivas.

Principio de integralidad
Es la obligación que tiene la judicatura agraria de otorgar a la tierra un tratamiento
integral tomando en cuenta sus connotaciones económicas, sociales, culturales; de
conservación, históricas, políticas y de reconocimiento de la diversidad cultural.
Por esta razón, el tratamiento de procesos, no puede consultar solamente o prepon-
derantemente las disposiciones en materia civil, porque el problema de la tierra y
los recursos naturales tiene que ver con todos estos aspectos.

170
 Luis Arratia Jiménez

Principio de eventualidad
En cuya consecuencia las fundamentaciones propias de los distintos periodos del
proceso deben plantearse en forma simultánea y no sucesiva, de manera que recha-
zándose una de ellas pueda obtenerse un pronunciamiento sobre la otra u otras a
diferencia del principio de concentración. Este principio compete a las argumenta·
ciones y no a las etapas del proceso, por ejemplo, cuando se plantea simultánea-
mente excepciones y conciliación.

Otros principios
También son principios del proceso oral agrario los de publicidad, gratuidad, corn-
petencia, dirección, responsabilidad y celeridad, que son principios generales del
derecho procesal.

2. Régimen de supletoriedad
El artículo 78 de la Ley 1715 dispone que los actos procesales y procedimientos no
regulados por la presente ley, en lo aplicable se regirán por disposiciones del códi-
go de Procedimiento Civil; sin embargo esta aplicación tendrá que consultar los
principios del proceso expuesto, especialmente el que se refiere al de integralidad v
de oralidad.
Este régimen de supletoriedad; en ningún caso permite aplicar una norma civil
adjetiva en sustitución de otra prevista por la Ley 1713; además, para aplicar
una norma supletoria, es necesario e importante ver el contexto del proceso,
cuidando de no vulnerar las normas procesales expresas en materia agraria así
como de los principios específicos aplicables a la administración de justicia
agraria; esto significa que no se puede aplicar discrecionalmente las normas del
procedimiento civil». (Miranda 2004: 13).

I rrevisabilidad
De acuerdo con el Art. 176 de la CPE y el Art. 77 de la Ley 1715 no corresponden a
la justicia ordinaria, modificar y menos anular las decisiones de la judicatura agra·
ria, cuyos fallos constituyen verdades jurídicas comprobadas, definitivas e inarno-
vibles. Tiene correspondencia con el principio de especialidad, ya que la Ley dispo-
ne que la Judicatura Agraria es independiente y solamente esta subordinada a la
constitución Política del Estado y las Leyes, aunque forma parte del poder judicial.
 Derecho Agrario

3. Procedimiento de primera instancia

El proceso oral agrario se tramita ante los jueces agrarios bajo el siguiente procedi-
miento, que en términos generales aplica el procedimiento del proceso ordinario en
materia civil con diferencias sustanciales propias de los procesos orales y la aplica-
ción de sus principios. La demanda será presentada por el demandante ante el juez
agrario competente, del asiento judicial respectivo, acreditando personería y cum-
pliendo los requisitos del Art. 327 del Código de Procedimiento Civil, además, con
la demanda acompañara la prueba documental, propondrá la prueba testifical, pe-
ricial y otros medios de prueba.
La innovación radica en que la prueba se presenta conjuntamente la demanda y no
como ocurre en el procedimiento civil después de trabada la relación procesal. Tam-
bién se aplica el principio de la preclusión para la presentación de prueba en las si-
guientes etapas del proceso oral, con excepción de las de reciente obtención.
Una vez admitida la demanda por el Juez Agrario, corre en traslado al demandado
intimándole a contestar en el plazo de 15 días calendario, cumputables desde el día
siguiente de su citación legal con la demanda. La contestación y en su caso la recon-
vención deberá cumplir también los requisitos del Art. 327 del Código de Procedi-
miento Civil, además deberá acompañar y proponer prueba que quiera producir en
el desarrollo de la audiencia.
Con la contestación se pueden oponer las excepciones de impersonería, incapaci-
dad, cosa juzgada, conciliación y litigio pendiente, en este último caso, se acumu-
lara al proceso al de conocimiento anterior, siempre que hubiere identidad de obje-
to, acompañando prueba documental que acredite.
En caso de reconvención se corre traslado para que en el plazo de 15 días sea con-
testada; con la contestación a la demanda en su caso a la reconvención, el Juez se-
ñalará día y hora para la realización de la audiencia, que tendrá lugar dentro de los
15 días siguientes.

Desarrollo de la audiencia
Las partes deberán comparecer a la audiencia en forma personal, salvo motivo fun-
dado que justificare la comparecencia por representante, la inasistencia de una de
las partes no suspenderá la audiencia.
En la audiencia se cumplirán las siguientes actividades procesales:
• Alegación de hechos nuevos, siempre que no modifiquen la pretensión o la de-
fensa; aclaración de sus fundamentos si resultan obscuros o contradictorios.
• Contestación a las excepciones y recepción de pruebas propuestas para acre-
ditarlas
172
 Luis Arratia fiménez

• Resolución de las excepciones y en su caso de las nulidades para sanear el pro-

ceso.
• Tentativa de conciliación instalada por el juez, respecto de todos o algunos de
los puntos controvertidos debiendo proseguirse el proceso por los puntos no
conciliados.
• Fijación del objeto de la prueba, admitiendo lo pertinente y disponiendo su re-
cepción en la misma audiencia y rechazando lo impertinente o inadmisible.
Si la prueba no hubiere sido totalmente recepcionada en la primera audiencia, en la
misma se señalará día y hora de audiencia complementaria, que se realizará duran-
te los 10 días siguientes, sólo podrá ser prorrogada por motivos de fuerza mayor.
Los peritos y testigos permanecerán en sala contigua para eventuales declaraciones
complementarias o careos, salvo que el Juez ordene su retiro. Todo lo actuado se
asentará en acta resumida. La audiencia concluirá con la dictación de la sentencia
sin necesidad de alegatos de las partes y se hará constar en acta.
Las providencias o autos interlocutorios simples admiten recurso de reposición sin
recurso ulterior, se resolverán en forma inmediata si fuese interpuesta en audiencia.

4. Recurso de nulidad y casación

En los procesos orales agrarios no existe el recurso ordinario de la apelación, la es-
tructura de la judicatura agraria predetermina la inexistencia de tribunales de ape-
lación, debido a que solamente existen juzgados agrarios, quienes desarrollan los
procesos orales agrarios en única instancia.
El recurso de casación y nulidad es extraordinario y no constituye una segunda ins-
tancia, porque en su trámite están excluidas las cuestiones de hecho, ya que no se
pueden ofrecer nuevas pruebas, menos alegarse nuevas causas de nulidad, que no
hayan sido presentadas con el recurso.
El recurso de casación y nulidad tiene por objeto velar por la uniforme y correcta
aplicación e interpretación de las leyes, procurando hacer efectiva la igualdad de la
ley para todos. Mediante este recurso, el estado reafirma su propósito de asegurar
a los particulares la realización de sus intereses privados amparados por el derecho
objetivo. Que el litigante obtenga la más legal solución posible en la litis o contro-
versia, entendiéndose el término legal como los más aproximado a lo justo y el ir­
terés de dar término a las controversias judiciales mediante decisiones inapelables,
ya que la sentencia, como concepto primario, es el acto por el cual el Estado resuei-
ve con carácter definitivo una controversia (Decker 1987: 164). El recurso de casa-
ción y nulidad se sustancia ante el Tribunal Agrario Nacional cuya competencia co-
rresponde en una de sus Salas.

173
 Derecho Agrario

Procedencia
Los recursos de nulidad y casación proceden contra los autos interlocutorios defi-
nitivos y contra las sentencias dictadas por el Juez Agrario y se resuelven:
• En el fondo, cuando la sentencia recurrida contiene violación, interpretación
errónea o interpretación indebida de la Ley, cuando la sentencia contiene dis-
posiciones contradictorias, cuando en la apreciación de la prueba se hubiere
incurrido en error de hecho o de derecho.
• En la forma, por haberse violado las formas esenciales del proceso, cuando la
sentencia ha sido dictada por un juez incompetente o impedido o cuya excusa
o recusación estuviere pendiente o hubiere sido declarada legal por el Tribu-
nal Agrario Nacional; otorgando más de lo pedido por las partes o sin haber-
se pronunciado sobre alguna de las pretensiones deducidas en proceso y re-
clamadas oportunamente ante el Juez Agrario; y faltando alguna diligencia o
trámite declarados esenciales, falta expresamente penada con nulidad por la
ley (Art. 254 del Código de Procedimiento Civil).

Procedimiento
El Recurso debe ser interpuesto ante el mismo Juez que dictó la sentencia en el pla-
zo fatal de 8 días, computables a partir de la notificación con la sentencia, cumplien-
do con los requisitos del Art. 258 del Código de Procedimiento Civil. El Juez corre-
rá en traslado para que sea contestado en el mismo plazo. Con la contestación del
recurso o vencido el plazo, el Juez concederá el recurso y ordenará la remisión del
expediente ante el Tribunal Agrario Nacional. El Juez rechazará el recurso si fuera
presentado fuera del término.

Formas de resolución
El Tribunal Agrario Nacional en una de sus salas resolverá el recurso de casación y
nulidad, en el plazo de quince días computables a partir del sorteo, de conformidad
a lo dispuesto por elartículo 87, parágrafo cuarto, de la Ley 1715, concordante con
el artículo 271 del Código de Procedimiento Civil; declarando:
• Improcedente cuando fuere presentado fuera del plazo; cuando el recurrente
no hubiere citado en términos claros, concretos y precisos la sentencia o auto
de que se recurriere, su folio dentro del expediente, la ley o leyes violadas o
aplicadas falsa o erróneamente, y especificar en que consiste la violación, fal-
sedad o error, de acuerdo con el mandato del artículo 258, inciso 2) del Códi-
go de Procedimiento Civil, o cuando el recurrente no hubiere intervenido en
el proceso oral agrario o careciere de representación legal.
174
 Luis Arratia Jiménez

• Infundado, cuando no se ha encontrado haber sido violada la ley o leyes acu-

sadas en el recurso, en consecuencia se evidencia que el juez agrario ha actua-
do correctamente.
• Casando la sentencia, cuando se evidenció que se ha infringido la ley o leyes
acusadas en el recurso, el Tribunal fallará en lo principal del litigio, aplicando
las leyes conculcadas. La casación puede ser parcial o total.
• Anulando el proceso con reposición de obrados, hasta el vicio más antiguo,
cuando la sentencia ha sido dictada por un juez incompetente o impedido o
cuya excusa o recusación estuviere pendiente o hubiere sido declarada legal
por el Tribunal Agrario Nacional; otorgando más de lo pedido por las partes o
sin haberse pronunciado sobre alguna de las pretensiones deducidas en pro-
ceso y reclamadas oportunamente ante el Juez Agrario; y faltando alguna dili-
gencia o trámite declarados esenciales, falta expresamente penada con nuli-
dad por la ley; o anulando lisa y llanamente sin reposición de obrados cuan-
do se ha dictado sentencia por un juez que hubiere perdido competencia, (ar-
tículos 208 y 254 del Código de Procedimiento Civil).

175
 13
DEMANDAS DE NULIDAD O ANULABILIDAD DE
TÍTULOS EJECUTORIALES Y TRÁMITES AGRARIOS

Las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales y trámites agrarios,

han sido establecidas por la Ley 1715, con el objeto de que el órgano jurisdiccional
pueda revisar los actos administrativos y jurisdiccionales de autoridades del ex
Consejo Nacional de Reforma Agraria, ex Instituto Nacional de Colonización y del
actual Instituto Nacional de Reforma Agraria, esta competencia corresponde al Tri-
bunal Agrario Nacional y tiene objeto otorgar seguridad jurídica a los beneficiarios
de títulos ejecutoriales y reparar los daños causados al Estado en el proceso de dis-
tribución y redistribución de tierras, por autoridades agrarias, improvisadas y po-
co transparentes.
La demanda de nulidad y anulabilidad de título ejecutorial y proceso agrario se de-
fine como una acción de revisión judicial de los actos administrativos de los órga-
nos del ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, Instituto Nacional de Coloniza-
ción e Instituto Nacional de Reforma Agraria. Se trata de una innovación jurídica
incorporada entre las atribuciones de la judicatura agraria en Bolivia ... el objetivo
radica en el hecho de otorgar la seguridad jurídica en la tenencia de la propiedad
agraria principalmente en los casos de sobreposición de derechos de propiedad
agraria. Los actos administrativos en un Estado de derecho, son susceptibles de re-
visión por el órgano jurisdiccional, cuando ellos hubieran incurrido en defectos for-
males y subsanables o la carencia absoluta de elementos constitutivos del acto pro-
piamente dicho. Las sentencias dictadas por el órgano jurisdiccional, causan estado,
por lo que.Íos fallos del Tribunal Agrario Nacional, al no admitir recurso ulterior,
otorga la suficiente seguridad jurídica al titular legitimo de la propiedad agraria.
(TAN 2000: 32). La terminología que usaremos será de nulidad y anulabilidad para
referimos a la nulidad absoluta y nulidad relativa, respectivamente.
176
 Luis Arratia Jiménez

La nulidad es la ineficacia de un acto jurídico como consecuencia de carecer de las

condiciones necesarias para considerarlo como válido. Este acto no se puede confir-
mar en consideración a la gravedad del vicio. La nulidad requiere ser declarada por
autoridad competente, no es susceptible de confirmación; debe estar expresamente
establecida por una disposición legal, es imprescriptible, tiene carácter retroactivo
La nulidad absoluta o nulidad estricta es inconfirmable, es decir no admite confir-
mación. Morales Guillén (1990) al respecto dice: «Es el acto nulo, no puede ser con-
firmado ya que su insanabilidad es total»; es imprescriptible, ya que lo que en prin
cipió es nulo, no puede hacerse valido por el transcurso del tiempo. Por lo tanto, se
presume que el Título Ejecutorial no ha existido jamás; hasta el momento de la de-
claración de nulidad existía una apariencia, destruida la misma con el fallo judicial,
nada subsiste del Título Ejecutorial y las cosas quedan en el mismo estado, que te-
nían antes de que el mismo se hubiere otorgado.
La anulabílidad es la condición del acto jurídico que puede ser declarado nulo e ine-
ficaz por existir en la constitución del mismo un vicio o defecto capaz de producir
tal resultado. Este acto puede ser confirmado o subsanado si la tierra se encontrare
cumpliendo la función social o económica social. Es susceptible de confirmación o
subsanación de irregularidades; no incide sobre la esencia del acto, es retroactiva,
debiendo ser subsanada por autoridad competente, opera previa verificacion del
cumplimiento de la función económica social o función social.
La nulidad relativa o anulabilidad debe ser demandada sólo por las partes intere-
sadas y no puede ser pronunciada de oficio; es decir, es la que ha de ser alegada o
probada por ciertas personas para que la invalidación surta efectos. Son suscepti-
bles de confirmación, porque sus defectos no son substanciales en absoluto, ni de
orden público inexcusable. La nulidad no depende sólo del elemento viciado, sino
de la relevancia de la infracción del orden jurídico y la anulabilidad en este mismo
ámbito se debe a vicios leves o errores subsanables.
Los aspectos comunes que encontramos entre nulidad y anulabilidad son:
s Requieren de una resolución emitida por autoridad competente.
$ Tienen carácter retroactivo.
• La causal de nulidad, debe existir a momento de producido el acto de inobser-
vancia legal.
La nulidad o anulabilidad de trámites o proceso agrarios, que sirvieron de antece-
dente, causará el mismo efecto que para el título ejecutorial. Finalmente, cabe rele-
var que la suma de vicios de anulabilidad, no hacen una nulidad, ambas tienen ori-
gen y tratamiento independiente.

177
 Derecho Agrario

l. Causales de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales

Emitidos con posterioridad a la Ley 1715
Las siguientes causales de nulidad son aplicables a los títulos ejecutoriales y expe-
dientes sustanciados ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria:
Es Absoluta cuando los actos administrativos que dieron lugar a la emisión de títu-
lo ejecutorial, contengan vicios insubsanables o inexistencia propiamente dicha. Las
causales de nulidad absoluta de acuerdo con el artículo 50, parágrafo cuarto, de la
Ley 1715 y 243 de su Reglamento, son las siguientes:
Cuando la voluntad del administrador resultare viciada por mediar:
• Error esencial que destruye su voluntad.
• Violencia física o moral ejercida contra el administrador
• Simulación absoluta, cuando se crea en acto aparente o contradictorio con una
operación real o cuando se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra
contradicho con la realidad.
Cuando fueren otorgados por mediar:
• Incompetencia del administrador de justicia, en razón de territorio, materia,
tiempo y jerarquía, salvo en este último caso que la delegación o sustitución
estuvieren permitidas
• Ausencia de causa, por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado
• Violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que ins-
piró su otorgamiento.
La Relativa se entiende también como anulabilidad. Procede cuando los actos ad-
ministrativos, contengan elementos subsanables, como la falta de formalidades pre-
vistas por ley en cumplimiento de procedimientos administrativos. De conformi-
dad al parágrafo sexto del artículo 50 de la Ley 1715, los títulos ejecutoriales están
viciados de nulidad relativa cuando:
• Existan irregularidades u omisiones que no lleguen a impedir la existencia de
alguno de sus elementos esenciales
• Los títulos que adolecen de estos vicios, podrán ser subsanados y confirmados
si la tierra se encontrara cumpliendo la función económica social, caso contra-
rio serán anulados.

178
 Luis Arratia Jiménez

Causales de nulidad y anulabi/idad de títulos ejecutoriales

emitidos con anterioridad a la Ley 1715.
Se regirán conforme lo previsto por la disposición final décima cuarta de la Ley
1715, que dispone que las causales serán aplicadas a los trámites sustanciados ante
el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y el ex Instituto Nacional de Coloniza-
ción. Se resolverá teniendo en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones
vigentes a tiempo de su otorgamiento referidos a:
a) Falta de jurisdicción y competencia
De acuerdo con la jurisprudencia sobre la materia podemos mencionar los siguien-
tes ejemplos:
Dotaciones y adjudicaciones en las que se evidencia la inobservancia del artículo 25
de la Constitución Política del Estado, que establece: «Dentro de los 50 kilómetros
de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, ningún título, sobre
el suelo o subsuelo, directa o indirectamente, individualmente o en sociedad, bajo
la pena de perder, en beneficio del Estado, la propiedad adquirida, excepto el caso
de necesidad nacional declarada por Ley expresa». (Norma contenida en el artícu-
lo 21 de la Constitución de 1961).
Dotaciones realizadas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria, en áreas decla-
radas de reserva para planes de Colonización, en transgresión del artículo lro. de
la Ley de 6 de Noviembre de 1958.
Dotaciones y adjudicaciones, en superficie de propiedad agraria privada, por inob-
servancia del artículo 22 de la Constitución Política del Estado y artículo 5 del De-
creto Ley de Reforma Agraria Nº 3464 de 2 de agosto de 1953, elevada a rango de
Ley el 29 de octubre de 1956.
Dotaciones o adjudicaciones, en áreas urbanas amparadas en norma expresa, por
inobservancia del artículo 4 del Decreto Ley de Reforma Agraria Nº 3464 elevada a
rango de Ley el 29 de octubre de 1956.
Cualquier acto, que contravenga lo dispuesto por las normas citadas, que afecten la
validez del acto, por falta de jurisdicción y competencia, está viciado de Nulidad,
de acuerdo a lo dispuesto al artículo 31 de la Constitución Política del Estado.
b) Disposiciones de las leyes que prohíben terminantemente o dejando de hacer
lo que ordenan del mismo modo en perjuicio de la causa pública o de tercero inte-
resado.

Por vulneración de norma sustantiva

Sólo de manera referencial, podemos mencionar los siguientes ejemplos:

179
 Derecho Agrario

El artículo 17 inciso b de la Ley de Reforma Agraria determina que la concesión o

reconocimiento de la Empresa Agrícola se condicionará al cumplimiento de los re-
quisitos referidos a que existan tierras disponibles y que no perjudiquen el asenta-
miento de nuevos agricultores y que se compruebe previamente el capital inverti-
do o por invertirse en su explotación.
El artículo 78 de la Ley de Reforma Agraria establece que la dotación se otorga abo-
livianos mayores de 18 años, y casados mayores de 14 años.
Los artículos 13 y 14 del Decreto Supremo 7765 de 31 de julio de 1966 (Coloniza-
ción), modificado por el Decreto Supremo 8481 de 18 de septiembre de 1968, seña-
lan los requisitos que deben cumplir las sociedades y empresas industriales para ac-
ceder a la adjudicación; requisitos tales como estar legalmente constituidas por es-
critura pública, suscribir contrato de colonización con el INC, contar con un capital
de operación no menor a 30 °lo del total requerido, a tiempo de iniciar la ejecución
de su proyecto, y otro 30% al promedio de la ejecución del mismo. Contar con per-
sonal técnico idoneo, no tener deudas pendientes con el Estado.
El artículo 92 de la Ley de Reforma Agraria establece que el límite para la adjudica-
ción de tierras por familia se hará a razón de una unidad de dotación equivalente a
la extensión de la pequeña propiedad.

Por vulneración de norma adjetiva

Por ejemplo en trámites sustanciados ante el Servicio Nacional de Reforma Agraria:
Falta de notificación a interesados o colindantes, en inobservancia de lo dispuesto
por el artículo 37 del Decreto Supremo 3471 y artículo 5 de la Ley de 22 de diciem-
bre de 1956.
La inexistencia de juramento de topógrafo habilitado, para el proceso de dotación,
por transgresión del artículo 26 del Decreto Supremo 3471, en concordancia con el
artículo 5 inciso e de la Ley de 22 de diciembre de 1956.
Si de los datos o antecedentes cursantes en el expediente, se establece la inexisten-
cia o falta de constancia del levantamiento y plano topográfico; se observará el in-
cumplimiento del artículo 5 inciso f) de la Ley de 22 de diciembre de 1956; conside-
rando a su vez, que la substanciación del proceso carecería de precisión en su obje-
to, afectando la validez sustancial del derecho otorgado.
Por incumplimiento del artículo 8 de la Ley de 22 de diciembre de 1956, que deter-
mina la obligatoriedad de calificación de la propiedad en sentencia, salvo que sea
subsanada en resolución superior, caso en que no ameritará observación.
Citamos los siguientes ejemplos de inobservancia de normas adjetivas en procesos
de adjudicación, sustanciados ante el Instituto Nacional de Colonización:
180
 Luis Arratia Jiménez

Inobservancia de los requisitos que debe contener la solicitud o petición de acuer-

do a lo previsto en el artículo 1 del Manual de Procedimiento de Adjudicación de
Tierras, en los procesos substanciados a partir de 26 de enero de 1979.
El incumplimiento de los requisitos de apersonamiento en sujetos individuales y
sociedades, previsto en los artículos 2 y 3 del Manual de Procedimiento de Adjudi-
cación de Tierras.
La falta de firmas en el contrato de compraventa del Director del Instituto Nacional
de Colonización, adjudicatario, Fiscal de Gobierno o del Contralor General de la Re-
pública, por vulneración de lo determinado en el artículo 15 del Manual de Proce-
dimiento de Adjudicación de Tierras.
Tratándose de un proceso titulado o en trámite y dispuesta la prohibición de venta
u otro tipo de condicionamiento por Resolución Suprema o en minuta de transfe-
rencia protocolizada; será observable evidenciada que fuera su trasgresión.
e) Dotaciones o adjudicaciones realizadas en áreas de conservación o protegidas.
Son nulas las dotaciones y adjudicaciones, en áreas clasificadas cuyas normas de
creación, prohiban el asentamiento con fines agropecuarios. Especialmente dotacio-
nes y adjudicaciones en parques nacionales, cuya finalidad principal es la protec-
ción de la biodiversidad y es incompatible con actividades consuntivas, por los tan-
to no es posible desarrollar actividades agropecuarias.

2. Procedimiento
Las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales serán tramitadas
en única instancia y en la vía ordinaria de puro derecho, ante el Tribunal Agrario
Nacional, cuyo conocimiento corresponde a sus salas, conforme lo establece el ar-
tículo 354 parágrafo segundo del Código de Procedimiento Civil.

Demanda y requisitos
La demanda de nulidad y anulabilidad del título ejecutorial y proceso agrario que
sirvió de base para otorgar el título, deberá reunir los requisitos señalados en el
artículo 327 del Código de Procedimiento Civil, la demanda debe estar dirigida
contra el titular del derecho cuestionado o sus subadquirentes, deberá especificar e!
título ejecutorial y el número de expediente agrario según sea el caso, si la deman-
da presente defectos de forma, será aplicable el artículo 333 del citado Código.
La acción deberá fundarse necesariamente en las causales de nulidad y anulabili-
dad previstas en los artículos 50 y décima cuarta Disposición Final de la Ley Nº
1715. Admitida la demanda se correrá en traslado al demandado y se oficiará al Ins-

181
 Derecho Agrario

tituto Nacional de Reforma Agraria, para que remita el expediente agrario corres-
pondiente.

Contestación
Citado con la demanda de nulidad, el demandado deberá contestar dentro el plazo
de 15 días, con la ampliación del término por distancia, cumpliendo con los requi-
sitos previstos por los artículos 345 y 346 del Código de Procedimiento Civil. En ca-
so de no ser contestada dentro del término señalado procederá la declaratoria de re-
beldía y se sustanciará conforme a lo previsto por el artículo 68 y siguientes, del ci-
tado Código Adjetivo.

Excepciones
En las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, solo podrán
oponerse las excepciones señaladas por el Art, 81 de la Ley Nº 1715, es decir: Incom-
petencia, incapacidad o impersonería, litispendencia, conciliación y cosa juzgada;
estas excepciones deben ser presentadas todas juntas a tiempo de contestar la de-
manda. Las excepciones serán resueltas de la siguiente forma: Las tres primeras se-
rán resueltas como excepciones previas y de especial pronunciamiento; y las dos úl-
timas como excepciones perentorias y serán resueltas en sentencia (Art. 338 y 343
Código Procedimiento Civil).

Reconvención
En la demanda de nulidad y anulabilidad podrá el demandado interponer deman-
da reconvencional, en tanto exista relación con el objeto de la demanda principal
(Art. 348 Código Procedimiento Civil).

Traslados
Con la contestación a la demanda o reconvención en su caso o en rebeldía del de-
mandado, se correrá traslados a las partes en su orden para que haga uso del dere-
cho a dúplica y réplica, salvo renuncia expresa de hacer uso de este derecho (Art.
354-II Código Procedimiento Civil).

3. Formas de resolución
Las Salas del Tribunal Agrario Nacional resolverán en el plazo de 40 días computa-
bles a partir de la fecha del sorteo de una de las siguientes formas:

182
 Luis Arratia Jiménez

d) Declarando probada la demanda, en consecuencia la nulidad absoluta o rela-

tiva del título ejecutorial del proceso agrario que dio origen al título.
e) Declarando improbada la demanda, convalidando el título ejecutorial y el pro-
ceso agrario.

Efectos
En caso de declararse la nulidad absoluta se tendrá como si las tierras nunca hubie-
ran salido del dominio originario del Estado y se dispondrá la cancelación de las
partidas en el registro de Derechos Reales. Si la propiedad cuyo título anulado se
encontrara cumpliendo la Función Social o Económica social, según sea solar cam-
pesino, pequeña propiedad, las TCO y tierras comunarias tituladas colectivamente
o en el segundo caso mediana propiedad o empresa agrícola, su titular tendrá de-
recho a adquirirla por dotación tratándose de propiedades comunarias y por adju-
dicación simple tratándose de otras formas de propiedad, en proceso administrati-
vo sustanciado ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria.
No procede la titulación cuando la dotación o adjudicación fuere a favor de funcio-
narios del Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Coloni-
zación, personas extranjeras o cuando la propiedad se encuentre en áreas de con-
servación o protegidas.
En el caso de declararse la nulidad relativa, los títulos ejecutoriales pueden ser sub-
sanados, siempre que las irregularidades u omisiones no lleguen a impedir la exis-
tencia de alguno de sus elementos esenciales y si la tierra cumple la función social
o económica social.

4. Colisión de competencias
Como se puede advertir, tanto la judicatura agraria como entidad jurisdiccional y el
Servicio Nacional de Reforma Agraria como instancia administrativa dependiente
del Organo Ejecutivo tienen atribuciones para anular y convalidar títulos ejecuto-
riales. Esta situación crea inseguridad jurídica y confusión entre la ciudadanía, ya
que la posibilidad de conseguir la nulidad de títulos ejecutoriales se puede intentar
por la vía del saneamiento de la propiedad agraria, o por la demanda de nulidad o
anulabilidad de títulos ejecutorial.
Podemos argumentar que si bien el Presidente de la República es la autoridad má-
xima del Servicio Nacional de Reforma Agraria, esta facultad no le otorga atribucio-
nes jurisdiccionales porque la nulidad de títulos ejecutoriales es producto de un
análisis jurídico de los antecedentes del proceso agrario, cuyo resultado es un acto

183
 Derecho Agrario

de administración de justicia, ya que se está reconociendo o afectando derechos par-

ticulares, es decir, que se dirimen conflictos entre derechos de posesión y de propie-
dad. Por otra parte, la emisión de una Resolución Suprema como resultado de un
proceso de saneamiento tiene como antecedente o presupone que también el Presi-
dente de la República ya se ha pronunciado sobre la transferencia de tierras fiscales
en favor de particulares mediante la otorgación de títulos ejecutoriales y no es po-
sible ni jurídica ni doctrinalmente que la misma autoridad pública, sin importar las
personas y el tiempo, se pronuncie dos veces sobre un mismo asunto, lo que ener-
va el principio constitucional de la división saludable del poder enlos tres órganos.

184
 14
PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS

La finalidad del proceso contencioso administrativo es controlar a las autoridades

administrativas cuando sus resoluciones afecten los derechos de particulares. trata
de equilibrar y controlar el ejercicio del poder, bajo el principio de división de po-
deres. En este caso es el órgano judicial que controla al órgano ejecutivo y a las au-
toridades del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables.

l. Definición
El proceso contencioso administrativo es el control jurisdiccional respecto de los ac-
tos administrativos de autoridades agrarias administrativas dependientes del po-
der ejecutivo según Bielsa «es un proceso jurisdiccional defensivo del derecho del
administrado». Para Guillermo Cabanellas es «una reclamación o apelación que se
interpone, contra las resoluciones definitivas de la administración publica y proce-
den del poder ejecutivo, cuando desconocen un derecho particular o lesionan un in­
terés jurídicamente protegido».

2. Plazos para interponer la demanda

Las demandas se pueden interponer en los siguientes plazos perentorios:
• Dentro los 30 días a partir de su legal notificación con la resolución final de sa-
neamiento dictada por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma
Agraria.
• Dentro los 45 días a partir de la Resolución del Superintendente General del

185
 Derecho Agrario

Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables que resuelva el re-

curso jerárquico.
• Dentro los 45 días de Resoluciones dictadas por el Ministerio de Desarrollo
sostenible y planificación
• Dentro los 45 días, de las resoluciones que resuelven el recurso jerárquico dic-
tadas en tramites de reversión y expropiación de la propiedad agraria.
En caso de que la demanda fuera presentada fuera de los plazos anteriores puede
ser rechazada por extemporánea

3. Requisitos
La demanda contencioso administrativa deberá ser presentada cumpliendo los re-
quisitos del Art. 327 del Código de Procedimiento Civil, con las siguientes caracte-
rísticas:
• Deberá mencionar en forma clara y precisa la resolución impugnada y los de-
rechos o el interés jurídicamente protegido lesionado. La autoridad adminis-
trativa contra quien se interpone la demanda
• Acompañar la Resolución impugnada y la certificación o copia legalizada o
documento que acredite fecha en que fue notificada con la resolución.

Procedencia
Los procesos contenciosos administrativos proceden contra las resoluciones finales
y definitivas, después de haber agotado todos los recursos en sede administrativa,
del Ministerio de Desarrollo Sostenible, Superintendente General del Sistema de
Regulación de Recursos Naturales Renovables y del Director Nacional del Instituto
Nacional de Reforma Agraria.

Procedimiento
Se tramita en la vía de puro derecho en única instancia, ante el Tribunal Agrario Na-
cional, cuyo conocimiento corresponde a una de sus salas. Una vez admitida la de-
manda, se corre en traslado para que sea contestada en el plazo de 15 días¡ el de-
mandado podrá oponer las excepciones de impersonería y conciliación. Las excep-
ciones de litigio pendiente y cosa juzgada no son oponibles en este proceso, porque
la demanda tiene como base una resolución final administrativa, y lo que se impug-
na son los contenidos de esa resolución. Independientemente de otros procesos ju-
diciales, la excepción de incompetencia, tampoco es oponible, porque la Ley deter-

186
 Luis Arratia Jiménez

mina con claridad que es el Tribunal Agrario Nacional en una de sus Salas la que es
competente para conocer este tipo de demandas.
En el proceso contencioso administrativo no existe la reconvención debido a que es
un recurso extraordinario en favor del administrado frente a los excesos que hubie-
re cometido la autoridad que presupone perjuicio para el particular y no así para
el Estado. Con la contestación de la demanda se correrá traslado a las partes en or-
den para que hagan uso del derecho a la dúplica y réplica, salvo renuncia expresa
de las partes.

Formas de Resolución
Después de la replica y la duplica el tribunal Agrario Nacional, dictará sentencia en
el plazo de 40 días, computables de la fecha de sorteo realizado en sala plena, de-
clarando:
o Probada la demanda, revocando la resolución impugnada.
• Probada la demanda en parte, en consecuencia convalidada la resolución final
parcialmente y modificando la resolución impugnada
• Improbada la demanda, confirmando la resolución impugnada

Efectos
La Resolución, además, dispondrá el curso legal a seguir y resolver la controversia.

187
 III

RECURSOS FORESTALES E HÍDRICOS

 1
UTILIZACIÓN SOSTENIBLE Y PROTECCIÓN
DE BOSQUES Y TIERRAS FORESTALES

La Legislación Forestal se impone en el país debido a los acelerados procesos de de-

forestación, especialmente en el área tropical, a la ampliación de la frontera agríco-
la de colonizadores para equilibrar las necesidades de subsistencia de colonizado-
res y la protección del bosque, y con la exigencias del mercado internacional, por
ejemplo la demanda de carne y soya.
Según Ramiro Barrenechea, en Bolivia se deforestan 117 has. anuales que corres-
ponden al 0,2% del territorio nacional. Sus bosques naturales ocupan el Svo. lugar
en extensión a nivel mundial o sea mas de 56 millones de has. Su principal capaci-
dad de uso mayor es la explotación forestal, que hace de Bolivia un país potencial-
mente con vocación forestal.
Las reservas forestales fiscales de producción e inmovilización abarcan aproxima-
damente 30 millones de has.

l. Objeto de la Ley Forestal 1700

La Ley 1700 tiene por objeto normar la utilización sostenible de los bosques y tie-
rras forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el
interés social, económico y ecológico. Son objetivos de la Ley Forestal realizar un
uso y aprovechamiento sostenible buscando contribuir con el desarrollo socioeco-
nómico de la nación, la protección y conservación de la biodiversidad, la rehabilita-
ción de tierras degradadas y la investigación en materia forestal.

191
 Derecho Agrario

2. Principios fundamentales
Los bosques y tierras forestales son bienes de dominio originario del Estado some-
tidos a competencia del gobierno de la nación. El manejo y protección de los bos-
ques y tierras forestales son de utilidad pública e interés general de la nación. Sus
normas son de orden público y de cumplimiento obligatorio

Limitaciones legales
Para el cumplimiento del Régimen forestal de la nación, el poder ejecutivo podrá
poner restricciones administrativas, servidumbres administrativas, prohibiciones,
prestaciones y demás limitaciones legales inherentes al ordenamiento territorial, de
protección y sostenibilidad del manejo forestal. Cualquier derecho forestal otorga-
do a los particulares está sujeto a revocación en caso de no cumplirse efectivamen-
te las normas y prescripciones oficiales de protección, sostenibilidad y demás con-
diciones esenciales del otorgamiento.

3. Revocatoria de derechos
El poder ejecutivo podrá disponer la revocación total o parcial de derechos de uti-
lización forestal otorgados a los particulares cuando sobrevenga causa de utilidad
pública. Dicho acto administrativo únicamente procederá mediante decreto supre-
mo fundamentado y precedido del debido proceso administrativo que justifique la
causa de utilidad pública que lo motiva y los alcances de la declaratoria y conlleva
la obligación de indemnizar exclusivamente el daño emergente.

4. Tutela efectiva del régimen forestal

Cuando la autoridad competente lo requiera conforme a la ley, las autoridades po-
líticas y administrativas, los órganos jurisdiccionales de la República, la Policía Na-
cional y, en su caso, las Fuerzas Armadas tienen la obligación de coadyuvar al efec-
tivo cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación mediante intervenciones
oportunas, eficaces y ajustadas a derecho.

5. Participación ciudadana
Toda persona individual o colectiva tiene derecho a ser informada veraz, oportuna
y suficientemente sobre asuntos vinculados al Régimen Forestal de la Nación, así
como a formular peticiones y denuncias o promover iniciativas ante la autoridad
competente.
192
 Luis Arratia Jiménez

Las concesiones, autorizaciones y permisos forestales, planes de manejo y demás

instrumentos de gestión forestal, así como los informes de cumplimiento, declara-
ciones juradas, pliegos de cargo y recomendaciones, informes y dictámenes de au-
ditorías forestales son instrumentos abiertos al acceso público. En todos los casos
de actos de licitación tienen carácter de audiencia pública y deberán realizarse en
locales apropiados para el efecto.

6. Principio precautorio
Cuando haya indicios consistentes de que una práctica u omisión en el manejo fo­
restal podría causar daños graves e irreversibles al ecosistema o cualquiera de sus
elementos, los responsables del manejo forestal no pueden dejar de adoptar medi-
das precautorias para evitarlos o mitigarlos, ni exonerarse de responsabilidad, i11-
vocando falta de plena certeza científica o ausencia de normas, ni aun la autoriza-
ción concedida por autoridad competente.

7. Progresividad del uso integral del bosque

Los titulares de los derechos forestales otorgados por el Estado deben procurar
avanzar progresivamente hacia un uso integral del bosque, reflejándose esto, en ia
medida de lo posible, en los planes de manejo y sus actualizaciones.
Los centros de procesamiento procuraran la diversificación industrial y el incre-
mento de valor agregado a sus productos, incorporando tecnologías ambientalmen-
te recomendables que estén disponibles en el mercado, sean económicamente acce-
sibles y socialmente benéficas.

8. Relación con instrumentos internacionales

Bolivia es signatario de acuerdos internacionales que son leyes de la república, ta-
les como el Convenio de la Organización Internacional de Maderas Tropicales
(OIMT), ratificado por Ley Nº 867bde 27 de mayo de 1986, el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo ratificado por Ley Nº 1257 de 11 de julio de
1991, el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por Ley Nº 1580 de 15 de
junio de 1994, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amena-
zadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) ratificado por Ley Nº 1255 de 5 de julio
de 1994 y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación
y la Sequía ratificado por la Ley Nº 1688 de 27 de marzo de 1996.

193
 Derecho Agrario

9. Marco Institucional
El régimen forestal de la nación está a cargo del Ministerio de Desarrollo Sosteni-
ble, como organismo nacional rector; la Superintendencia Forestal, como organismo
regulador; el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal, como organismo financiero; y,
como organismos coadyuvantes, las Prefecturas y Gobiernos Municipales.

El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación

El Ministerio de Desarrollo Sostenible es el encargado de formular estrategias, po-
líticas, planes y normas de alcance nacional para el cabal cumplimiento del Régi-
men Forestal. Tiene las siguientes atribuciones:
a) Clasificar las tierras de acuerdo con su capacidad de uso mayor, evaluar el po-
tencial de los recursos forestales y presentar a la superintendencia Forestal el
programa de áreas a ser licitadas;
b) establecer listas referenciales de precios de los productos forestales en su esta-
do primario (madera simplemente aserrada) y reajustar el monto mínimo de
las patentes forestales;
e) planificar y supervisar el manejo y rehabilitación de cuencas;
d) promover la educación e investigación en materia forestal;
e) gestionar asistencia técnica y canalizar recursos financieros externos, para pla-
nes, programas y proyectos forestales.

Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables

El Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables tiene como objetivo re-
gular, controlar y supervisar la utilización sostenible de estos recursos naturales. Es-
ta institución está bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente, regido por la Superintendencia General e Integrados por Superintenden-
cia Sectoriales, éstas son personas jurídicas de derecho público con jurisdicción na-
cional con autonomía de gestión técnica administrativa y económica, serán nom-
brados por un periodo de 6 años también son aplicables al Sistema de Regulación
de Recursos Renovables (SIRENARE) la disposición sobre recursos financieros, fun-
ciones, controles internos y externos.

La Superintendencia Forestal
Forma parte del Sistema del SINERARE, tiene las siguientes atribuciones:

194
 Luis Arralia Jiménez

a) Supervigilar el cabal cumplimiento del régimen forestal de la Nación dispo-

niendo las medidas, correctivos y sanciones pertinentes.
b) Otorgar por licitación o directamente, concesiones, autorizaciones y permisos
forestales, prorrogarlos, renovarlos, declarar su caducidad, nulidad o resolu-
ción. Aprobar los planes de manejo y programas de abastecimiento y procesa-
miento de materias primas.
e) Imponer y exigir el cumplimiento de las limitaciones legales, la revocatoria,
protección y desalojo de tierras forestales.
d) Llevar el registro público de concesiones, autorizaciones, y permisos foresta-
les, incluyendo las de reservas ecológicas.
e) Efectuar decomisos, de productos ilegales y medios de perpetración, detentar
su depósito, expeditar su remate por el juez competente.
f) Ejercer facultades de inspección y disponer medidas preventivas, aplicar mul-
tas.
g) Disponer la realización de auditorias forestales externas, conocer sus resulta-
dos y resolver como corresponda.
h) Colocar y distribuir mediante el sistema bancario, y verificar el pago y distri-
bución de las patentes forestales.
i) Delegar bajo su responsabilidad las funciones que estime pertinentes a instan-
cias municipales con conocimiento a las prefecturas.
j) Conocer los recursos que correspondan dentro del procedimiento administra-
tivo.

Fondo Nacional de Desarrollo Forestal

Es una entidad pública, bajo la tuición del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Pla-
nificación, con personalidad jurídica propia y autonomía de gestión con la finalidad
de promover el financiamiento para la utilización sostenible y la conservación de
los bosques y tierras forestales. Sus recursos sólo pueden destinarse a proyectos ma-
nejados por instituciones calificadas por la Superintendencia Forestal; estos recur-
sos provienen de un porcentaje de las patentes forestales, así como el importe de las
multas y remates, los recursos del Tesoro General de la Nación, donaciones y lega-
dos, financiamiento de entidades de cooperación internacional.

195
 Derecho Agrario

Las Prefecturas del Departamento

Las prefecturas conforme a ley tienen las siguientes atribuciones:
a) Formular y ejecutar los planes de desarrollo forestal departamental estableci-
dos en las estrategias políticas normas y planes a nivel nacional en coordina-
ción, cuando sea el caso, con otros departamentos, compatibles con los planes
a nivel de cuenta
b) Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en investiga-
ción y extensión técnico-científica en el campo forestal y del agroforestería
c) Formular y ejecutar programas y proyectos de inversión pública en rehabilita-
ción de cuencas y tierras forestales y reforestación conservación y preserva-
ción del medio ambiente que promueven el efectivo cumplimiento del régi-
men forestal de la nación.
d) Desarrollar programas de fortalecimiento institucional de los municipios y
mancomunidades municipales a fin de facilitar su apoyo efectivo al cabal
cumplimiento del régimen forestal de la nación en sus respectivas jurisdiccio-
nes.
e) Ejecutar las atribuciones de carácter técnico administrativo que les delegue el
Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia Forestal, tendentes
a mejorar y fortalecer la eficiencia y eficacia del Régimen Forestal de la Nación
en sus respectivas jurisdicciones.
f) Disponer el auxilio oportuno y eficaz de la fuerza publica que solicite, La Su-
perintendencia Forestal y los jueces competentes, para el cumplimento real y
efectivo del Régimen Forestal de la Nación.

Los Gobiernos Municipales

Los Gobiernos Municipales guardan las siguientes atribuciones:
a) Proponer al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de la deli-
mitacion de áreas de reserva por los 20% del total de las tierras fiscales de pro-
ducción permanente de cada jurisdicción municipal, destinadas a concesiones
para las agrupaciones sociales del lugar, pudiendo convenir su reducción al
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.
b) Presentar apoyo a las agrupaciones locales para la elaboración e implementa-
ción de sus planes de manejo.
c) Ejercer la facultad de inspección de las actividades forestales, sin obstaculizar
su normal desenvolvimiento elevando a la superintendencia forestal los infor-
mes y denuncias.
196
 Luis Arrntia fiménez

d) Inspeccionar los programas de abastecimiento y procesamiento de materia

primaria.
e) Proponer fundamentadamente a la Superintendencia Forestal la realización de
una auditoria calificada e independiente de cualquier concesión la misma que
deberá efectuarse de manera obligatoria, no pudiendo solicitarse una nueva
auditoria sobre la misma concesión sino hasta después de transcurrido 3 años
f) Inspeccionar el cabal cumplimiento de los términos y condiciones establecidos
en las autorizaciones de aprovechamiento y los permisos de desmonte, sentar
las actas pertinentes y comunicarlas a la Superintendencia Forestal.
g) Disponer medidas preventivas de inmediato cumplimiento ante hechos fla-
grantes que constituyan contravención evidente, siempre que la consumación
del hecho implique un daño grave o irreversible, poniendo las en conocimier-
to de la prefectura y de la Superintendencia Forestal en le termino de 48 hrs,
h) Solicitar a la autoridad competente el decomiso preventivo de productos ile-
gales y medios de perpetración en circunstancias flagrantes y evidentes.

197
 2
CLASES DE TIERRAS FORESTALES

Con el objeto de regular las actividades agropecuarias, forestales y de protección, la

Ley 1700, en concordancia con el concepto de uso sostenible de tierras forestales y
bosques, ha clasificado las tierras tomando en cuenta su capacidad de uso mayor, y
ha establecido limitaciones, prohibiciones y condiciones para el ejercicio de los de-
rechos forestales y la propiedad agraria, la Ley clasifica las tierras forestales en las
que describimos a continuación.

l. Tierras de protección
Son aquellas con cobertura vegetal o sin ella que por su grado de vulnerabilidad o
la degradación o los servicios ecológicos a la cuenca hidrográfica o por interés so-
cial, o iniciativa privada, no son susceptibles de aprovechamiento agropecuario ni
forestal.
En las tierras de protección, sólo es permitido el aprovechamiento para los siguien-
tes fines: hidroenergético, recreacional, investigación y educación y cualquier otro
uso indirecto no consuntivo. Se garantiza el no uso de las tierras de protección me-
diante la imposición de multas progresivas y acumulativas que, en caso de falta de
pago y proseguir el daño, dará lugar a la reversión de la propiedad agraria o la re-
vocatoria de la concesión forestal.
Se consideran tierras de protección a las tierras fiscales declaradas como bosques de
protección, las reservas privadas de patrimonio natural, las servidumbres adminis-
trativas ecológicas, las áreas de protección en concesiones forestales.

198
 Luis Arratia [nnéne:

a) Bosques de protección en tierras fiscales

Se entiende por bosques de protección a aquellas masas forestales destinadas a la
protección de divisorias de aguas, cabeceras de cuencas, conservación de suelos v
prestación de servicios ecológicos en general. (Artículo 33 del R.).

b) Servidumbres ecológicas
Son limitaciones legales a los derechos de uso y aprovechamiento impuestas sobre
una propiedad, en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos natu-
rales renovables.
El Reglamento de la Ley Forestal, en su artículo 35, establece como servidumbres
ecológicas a las siguientes: laderas con pendientes superiores a 45 % -salvo quE'. el
profesional justifique el uso de laderas mayores a 45 %-; humedales, pantanos; cu-
riches, bofedales, áreas de afloramiento natural de aguas y de recarga, incluyendo
50 metros a la redonda a partir de su periferia; tierras y bolsones de origen eólico;
tierras o bolsones extremadamente pedregosos o superficiales; cortinas rempevien-
tos; 10 metros por lado en las riveras de quebradas y arroyos de zonas no erosiona-
bles, ni inundables, 20 metros por lado en quebradas y arroyos, de zona erosiona-
bles o inundables, 50 por lado en las zonas riberas de los ríos en zonas no erosiona-
bles o inundables, 100 por lado en las riberas de los ríos en zonas erosionables o
inundables, 100 a la redonda en las lagunas y lagos, y 10 metros por lado al borde
de las vías públicas a partir del área de retiro, incluyendo las vías férreas.
También en terrenos ondulados o colinas de las zonas montañosas: 50 metros a par-
tir del borde de los ríos, 10 metros a partir del borde de los arroyos quebradas o te-
rrazas, para favorecer la deposición de los sedimentos acarreados y la disminución
de velocidad de las aguas.
Las servidumbres ecológicas deben ser contempladas en los Planes de Ordenamien-
to predial, y sirven de base para el cálculo del cumplimiento de la Función Econó-
mico Social, en los procesos de Saneamiento.

c) Reservas ecológicas en concesiones forestales

Se entiende por reservas ecológicas las áreas en las concesiones forestales en las que
no se puede hacer aprovechamiento directo de los recursos. Estas reservas estarán
contempladas en los respectivos planes de manejo aprobados por la autoridad com-
petente en el registro de concesiones. Son reservas ecológicas las siguientes: Lade-
ras con más de 45 % de pendiente, estas laderas se diferencias de las servidumbres
ecológicas porque las primeras no pueden usarse para actividades agropecuarias y,
cuando hablamos de reserva, no puede aprovecharse forestalmente; son también
199
 Derecho Agrario

reservas las áreas de nidificación de aves coloniales u otras áreas de importancia

biológica especial y técnicamente identificadas mas un área de protección de 100
metros a partir de su periferia; tampoco se puede hacer aprovechamiento forestal,
en los 50 metros a partir de la periferia de los humedales de tamaño significativo así
como de cualquier cuerpo mayor de agua y 10 metros por lado en los cuerpos de
agua menores.

d) Reservas privadas de patrimonio natural

Las reservas privadas de patrimonio natural constituyen una servidumbre ecológi-
ca voluntaria, establecida por el propietario para conservar los valores ecológicos o
bellezas escénicas o paisajísticas sobresalientes en su propiedad. Las servidumbres
ecológicas no podrán tener un área mayor a las 5000 hectáreas y en ningún caso po-
drán establecerse por periodos menores a diez años.
La reservas privadas de patrimonio natural se establecerán por acto unilateral del
propietario, comunidades campesinas y pueblos indígenas, mediante escritura pú-
blica, con clara delimitación de su extensión y límites y su correspondiente grafica-
ción cartográfica, especificando los valores que desea proteger, las limitaciones de
uso y aprovechamiento y el plazo que voluntariamente se impone, así como las nor-
mas de manejo y vigilancia que se propone aplicar.
Las reservas privadas de patrimonio natural gozan de la misma protección jurídica
que las tierras de protección, están exentas del impuesto que grava a la propiedad
inmueble agraria. No podrán ser revertidas por abandono y la presentación del
plan de manejo será prueba del cumplimiento de la función económica social. Sin
embargo, serán civil y penalmente responsables, quienes a pretexto de su estableci-
miento comentan delito de falsedad con el móvil de la evasión tributaria, especula-
ción inmobiliaria o cualquier beneficio ilícito.
Las servidumbres administrativas ecológicas y reservas privadas del patrimonio
natural, por el sólo hecho de su establecimiento, se presume de pleno derecho su
posesión y dominio propietario, siendo inviolable por terceros e irreversible por
causal de abandono. Está situación deberá ser evaluada por el Instituto Nacional de
Reforma Agraria al momento de la medición de la función económico social en el
' proceso de saneamiento.

Ocupaciones de hecho en tierras de protección

Las ocupaciones de hecho, posteriores a 12 de julio de 1996, son ilegales en tierras
de protección fiscal, privadas, áreas protegidas o reservas forestales; a requerimien-
to de autoridad competente, se procederá al desalojo. Se respeta a las posesiones

200
 Luis Arratia Jiménez

que estén con anterioridad a la ley, las comunidades y pueblos indígenas y las do·
taciones legales sujetas a las limitaciones legales.

2. Tierras de producción forestal permanente

Son aquellas que por sus características poseen capacidad actual o potencial de uso
mayor para la producción forestal permanente, sean fiscales o privadas. El Ministe-
rio de Desarrollo Sostenible y Planificación identificará las tierras cuya aptitud sea
forestal y presentará un programa de áreas a licitarse, de la misma forma se estable·
cerá, en los Planes de Uso de Suelo o Plan de Ordenamiento Predial, las áreas fores-
tales a objeto de que pueda autorizarse su aprovechamiento a personas privadas Se
presume de pleno derecho que todas las tierras que no hayan sido específicamente
clasificadas como tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos son tierras
de protección o de producción forestal permanente, hasta que no se determine Jo
contrario en el correspondiente plan de uso de suelo.

3. Tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos

Son clasificadas tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos, por su ca-
pacidad potencial de uso mayor, pueden ser convertidas a la agricultura, ganadería
y otros usos, dicho de otra forma, se entiende por tierras con cobertura boscosa ap·
tas para diversos usos, las tierras para fines agrícolas o ganaderos que inicialmente
tienen cobertura boscosa.
La Ley privilegia la explotación forestal cuando dispone; las tierras dotadas con fi·
nes de producción agrícola o ganadera que se mantengan con bosques no serán re·
vertidas por abandono cuando cuenten con plan de manejo forestal. Todos los pro·
pietarios y, en su caso, los poseedores legales de tierras están obligados a presentar
el correspondiente plan de ordenamiento predial.
Antes de la presentación del plan, no será autorizado ningún proceso de conver-
sión. Asimismo, la existencia del plan debidamente aprobado es requisito indispen-
sable para cualquier transacción sobre todo o parte del predio, incluyendo la obten-
ción de créditos, la celebración de compra-ventas y la constitución de hipotecas. La
aprobación del plan de ordenamiento predial y los respectivos certificados de uso
no confirman los derechos de propiedad o posesión, estos serán confirmados por el
respectivo proceso de saneamiento.
Además de las servidumbres ecológicas y de las áreas para producción forestal per·
manente, el plan de ordenamiento predial definirá las áreas de conversión agrope-
cuaria en tierras aptas para pastos, cultivos intensivos en limpio, cultivos perennes

201
 Derecho Agrario

o en curvas a nivel, terrazas o sistemas agroforestales o agrosilvopastoriles y demás

especificaciones que determinen los términos de referencia y regulaciones.

Plan de Ordenamiento Predial (POP)

Para el ejercicio del derecho de propiedad agraria, se precisa la elaboración de un
Plan de Ordenamiento Predial, este requisito es imprescindible cuando se trata de
tierras con cobertura boscosa que pueden ser convertidas para fines agropecuarios
o ganaderos. El POP determinará las servidumbres ecológicas, las áreas para pro-
ducción forestal permanente, áreas de conservación agropecuaria para pastos, cul-
tivos intensivos en limpio, cultivos perennes en curvas de nivel, terrazas o sistemas
agroforestales o agrosilvopastoriles.
En la elaboración, aprobación, implementación, seguimiento y control de los POP
deberá tenerse en cuenta que su único objeto es garantizar a largo plazo la conser-
vación y el uso sostenible de las tierras del dominio originario del Estado asignadas
a los particulares, en beneficio de sus propios titulares y de los intereses generales
de la Nación, mediante un proceso de clasificación de tierras por su capacidad de
uso mayor a nivel predial, en un grado de detalle y profundidad estrictamente su-
ficientes para satisfacer dicho fin esencial, sin interferir en las decisiones internas
que correspondan a la soberanía de la voluntad de sus titulares, en tanto propieta-
rios o agentes económicos, ni tomarse en una carga onerosa o un hecho impractica-
ble.
Siendo que los estudios del POP equivalen a la Ficha Ambiental y demás instru-
mentos conducentes a la Evaluación de Impacto Ambiental y persiguen los mismos
fines, a saber, evitar o mitigar los impactos ambientales, y que la consecuente apro-
bación del POP por la autoridad competente constituye una licencia administrativa
(artículo 27º de la Ley y artículos 27, 29 y 69, párrafo l, del Reglamento) que equi-
vale a la Declaratoria de Impacto Ambiental, los POP están exentos de tales trámi-
tes paralelos.
Para efectos del POP, se determinarán en el mapa y memoria descriptiva las si-
guientes unidades de manejo, básicamente atendiendo a su susceptibilidad o vul-
nerabilidad a la degradación por erosión hídrica o eólica u otros factores predomi-
nantes en la zona y, en su caso, a la riqueza de sus recursos forestales:
Tierras aptas para cultivos intensivos en limpio, que se identificarán con el código
«CIL»: Son aquellas unidades planas o casi planas (hasta un máximo de 15% de
pendiente), agroecológicamente poco susceptibles a la erosión u otros factores pre-
dominantes de degradación en la zona, bajo condiciones adecuadas de manejo. Da-
do que el fin esencial los POP es la conservación y el uso sostenible de la base de re-
cursos, y siendo que los cultivos intensivos en limpio constituyen por definición el
202
 Luis Arrauo liménez

uso con mayor potencial de impacto ambiental, la clasificación de tierras para dicho
uso no implica que el titular no pueda dedicarlas, permanente o temporalmente, a
cualquiera de los otros usos, de menor impacto potencial.
Tierras aptas para cultivos perennes o permanentes, que se simbolizarán con el código
«CP»: Son aquellas con pendientes entre 15 y 45%, o tierras planas con limitaciones
edafológicas y climáticas evidentes, en que sólo están permitidos cultivos perennes
o permanentes que no impliquen la remoción continua de la capa arable y protejan
el suelo con su cobertura foliar o la de la vegetación arbórea o arbustiva asociada a
los cultivos.
Tierras aptas para pastoreo, que se simbolizarán con el código «P»: Son aquellas por
cuyas condiciones agroecológicas sólo pueden ser utilizadas sosteniblemente con
pastos de cobertura total o usos silvopastoriles (básicamente por condiciones de
pendiente, precipitación pluvial, calidad de los suelos, fragilidad de los bosques na-
turales o difícil regeneración natural), además de los caso en que el propietario, por
la soberanía de su voluntad, decida libremente dedicar a pastos tierras aptas para
cultivos intensivos en limpio.
Tierras aptas para producción forestal permanente, que se simbolizarán con el código
«F»: Son aquellas que el técnico o profesional a cargo determine en virtud de la ri-
queza forestal natural de la tierra o la vocación preferente de sus suelos, así como
aquellas que el propietario libremente decida asignar para dicho uso, salvo el caso
de tierras de protección.
Tierras de protección, que se simbolizarán con el código «UP» (unidad de protección):
Son todas las servidumbres ecológicas establecidas por el artículo 35 del Reglamen-
to de la Ley Forestal, las que se establezca por el propio POP y, en su caso, las Re-
servas Privadas del Patrimonio Natural (RPPN), así como cualquier otra servidum-
bre establecida o que se estableciese conforme a lo previsto por el artículo 5° de ia
Ley Forestal y por los artículos 4 y 7 del Reglamento.
Las infracciones al plan de ordenamiento predial están sujetas al sistema progres1-
vo y acumulativo de multas y a la reversión y expropiación de las tierras.

4. Tierras de rehabilitación
Son tierras que han perdido su potencial originario al haber sido afectadas por de-
forestación, erosión hídrica o ecológica y otros factores de degradación. Se pueden
clasificar en:
a) Tierras de degradación alta, caracterizada por carecer de vegetación y mostrar evi-
dencia de erosión severa, con presencia de cárcavas

203
 Derecho Agrario

b) Tierras con degradación media, caracterizadas por tener una cobertura de baja den-
sidad y mostrar evidencia de erosión, con presencia de pequeños canales
e) Tierras con degradación baja, caracterizadas por tener una cobertura de capa infe-
rior al 20% y mostrar evidencias de erosión laminar.
d) Tierras con bosques degradados, pueden estar ubicada en áreas fiscales, propiedades
privadas o concesiones forestales, se caracterizan por ser bosques no rentables y cu-
ya sostenibilidad a largo plazo requiere forzosamente de un proceso de enriqueci-
miento y manejo silvicultural, pero que poseen especies maderables en proceso de
maduración y regeneración natural que a mediano plazo justificaran una actividad
forestal rentable.
El plan de rehabilitación de tierras debe ser aprobado por la Superintendencia Fo-
restal, la que determinará la tasa de descuento aplicable sobre la base del nivel de
degradación reportado en el plan, complementando con la respectiva inspección de
comprobación.
La rehabilitación en la propiedad agraria, tierras comunales y tierras comunitarias
de origen por iniciativa de sus titulares, no requiere planes específicos de rehabili-
. tación. Su realización será certificada por la instancia municipal correspondiente,
para los efectos del párrafo I del artículo 32 de la Ley.
En todos los casos de plantaciones forestales o agroforestales en tierras propias, la
implantación confiere a su titular la propiedad del vuelo forestal desde el momen-
to de su implantación. Conforme al párrafo I del artículo 32º de la Ley, estas áreas
no están sujetas al impuesto a la propiedad inmueble agraria.

5. Incentivos
Toda persona individual o colectiva que se dedique a la rehabilitación forestal de
tierras degradas, siempre que cumpla un plan aprobado de rehabilitación, podrá
beneficiarse de los siguientes incentivos:
• Descuento de la patente forestal de 100% cuando la rehabilitación se efectúe en
tierras degradadas -alto y medio-, 90% en las tierras de degradación baja y
80% en tierras con bosques degradados
• Obtención del derecho de propiedad de las tierras rehabilitadas, siempre que
sean fiscales; se tramitara ante el INRA previa certificación de cumplimiento
por la superintendencia forestal.
• Descuento de hasta un 10% del monto anual del impuesto a las utilidades de
las empresas, que se desembolsara para la rehabilitación.
• Asistencia técnica e insumos especializados para los trabajos de rehabilitación.
204
 Luis Arratia

6. Tierras de inmovilización
Son declaradas por causa de interés nacional o en virtud de que el nivel de evalua-
ción con que se cuenta no permite su clasificación definitiva, pero poseen un poten-
cial forestal probable, que amerita su inmovilización en tanto se realicen nuevos es-
tudios. La declaración se realiza a solicitud del ministerio del ramo, acompañada de
un estudio de evaluación preliminar del potencial probable del área, su estado de
conservación, principales factores de riesgo que lo afectan, los derechos adquiridos
o consuetudinarios que deben salvarse y sus respectivas limitaciones, así como las
medidas transitorias especiales que deban incluirse en la declaratoria y, en su caso,
el plazo de vigencia. La evaluación preliminar deberá incluir un mapa acorde con
el sistema cartográfico nacional.
La única actividad permitida en las tierras de inmovilización es la protección; ex-
cepcionalmente se permite la explotación forestal, incluida la recolección de casta-
ña y actividades similares de escaso impacto ambiental, cuando su concesión a la
declaratoria de inmovilización, siempre y cuando tenga plan de manejo forestal.
Tampoco el Instituto Nacional de Reforma Agraria puede realizar dotaciones o ad-
judicaciones con excepción de las que correspondan a los pueblos originarios sobre
sus Tierras Comunitarias de Origen. El plazo de la inmovilización será de cuatro
años como máximo, salvo que la declaratoria establezca y justifique un plazo espe·
cial. El Poder Ejecutivo puede prorrogar el plazo por causa debidamente justifica-
da.

205
 3
DERECHOS Y OBLIGACIONES FORESTALES

Uno de los principios de régimen forestal es el dominio originario del Nación sobre
sus recursos forestales y es el Estado que -en razón del desarrollo y las necesidades
socioeconómicas del país- transfiere a favor de los bolivianos el uso y aprovecha-
miento de los recursos forestales. A esta relación jurídica de beneficiarios o conce-
sionarios con el Estado, para obtener el privilegio de la explotación forestal, se de-
nominan derechos forestales.
Los derechos de aprovechamiento forestal sólo se adquieren por otorgamiento del
Estado conforme a Ley Forestal y se conservan en la medida en que su ejercicio con-
lleve las obligaciones de protección y utilización sostenible de los bosques y tierras
forestales y el pago de patente por aprovechamiento.

1. Derechos Forestales
Ley forestal establece las siguientes clases de utilización forestal:
• Concesión forestal en tierras fiscales;
• autorización de aprovechamiento en tierras de propiedad privada;
• permisos de desmonte.

Concesión forestal en tierras fiscales

Los artículos 29 y 30 de la Ley forestal regulan las concesiones forestales de la si-
guiente forma:
La concesión forestal en tierras fiscales, es un acto administrativo mediante el cual

206
 Luis Arratia Jiménez

la Superintendencia Forestal otorga a personas individuales colectivas el derecho

exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales; en un área específicamente
delimitada de tierras fiscales de producción forestal permanente. Se constituye me-
diante resolución administrativa, que determina las obligaciones y alcance del de-
recho concedido, y las limitaciones legales y las causales de revocación a que esta
sujeto el concesionario.
Se otorga para el aprovechamiento de los recursos forestales autorizados en un área
sin solución de continuidad, constituidas por cuadrículas de 100 m por lado, medi-
das y orientadas de norte a sur, registradas en el catastro forestal del país y cuyos
vértices están determinados mediante coordenadas de proyección universal y
transversa de Mercator (UTM) referidas al sistema Geodésico Mundial WGS-84
adoptado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Geográfico Mi-
litar.
Se otorga por el plazo de 40 años prorrogables sucesivamente, por el mérito de las
evidencias de cumplimiento acreditadas por auditorias forestales.
Es susceptible de transferencia a terceros con autorización de la Superintendencia
Forestal; el concesionario tiene la obligación de proteger la totalidad de la superfi-
cie otorgada y sus recursos naturales, incluyendo la biodiversidad, bajo sanción ne
revocatoria, también se le permite renunciar a la concesión, previa auditoría tores-
tal externa, para determinar el cumplimiento del plan de manejo.
Las concesiones se otorgan por licitación publica sobre la base mínima de patente
forestal anual y la lista referencial de precios establecida por el Ministerio de Desa-
rrollo y Planificación, adjudicándose a la mayor oferta.
Establece la obligación de proteger la superficie otorgada, de recursos no renova-
bles, la biodiversidad bajo sanción de revocatoria, permite la renuncia de la conce-
sión previa auditoria.

Concesión a Agrupaciones Sociales del Lugar

Las Agrupaciones Sociales del lugar son colectividades de personas con personali-
dad jurídica o que la adquieran para tal efecto, conformadas por usuarios tradicio-
nales, comunidades campesinas, pueblos indígenas y otros usuarios del lugar, que
utilizan recursos forestales dentro de una municipalidad o mancomunidad de mu-
nicipalidades, constituidas y calificadas conforme a la Ley Forestal, para ser bene-
ficiarios de concesiones en las áreas de reserva destinadas para tal fin.
La Ley 1700 en su artículo 25 inciso a, establece que las Agrupaciones Sociales del
Lugar tienen derecho a la concesión en tierras fiscales de producción forestal per-
manente de 20% del total de estas tierras en su respectiva jurisdicción municipal

207
 Derecho Agrario

Las asociaciones sociales del lugar para poder acceder a las concesiones deben cum-
plir con los siguientes requisitos:
a) Poseer objeto propio de existencia basado en una función económico social o
territorial común a sus miembros, acreditada por personalidad jurídica.
b) Poseer una antigüedad comprobada de 5 años como mínimo al momento de
la solicitud.
e) Residencia efectiva de los miembros de la agrupación en el Municipio.
d) Poseer un mínimo 20 miembros.
Las áreas con recursos de castaña, goma, palmito y similares serán concedidas con
preferencia a las asociaciones sociales del lugar, usuarios tradicionales y comunida-
des campesinas. La Superintendencia Forestal otorgará concesiones sin necesidad
de licitación por el monto mínimo de la patente forestal. Para ambas concesiones,
es imprescindible elaborar un plan de manejo como el principal instrumento de
gestión forestal.

Autoriz.ación de aprovechamiento en tierras de propiedad privada

Es el acto administrativo por el cual la Superintendencia Forestal otorga la autori-
zación de la utilización forestal en tierras que pertenecen a particulares. Está dispo-
sición refuerza el principio de que los recursos forestales pertenecen a la Nación
administradas a través del Estado, y otorga derecho preferente al propietario de las
tierras para su explotación forestal. Esto quiere decir, que el propietario de la tierra
no es propietario privado de los recursos forestales, sino que requiere de una auto-
rización para su explotación.
El artículo 32 de la Ley Forestal dispone que la autorización de explotación forestal
en tierras de propiedad privada es otorgada a requerimiento del propietario o con
su consentimiento expreso y está sujeta a las mismas características de la concesión.
El titular de la autorización no paga el impuesto que grava a la propiedad inmue-
ble rural por áreas de producción forestal y de protección y sí la patente mínima fo-
restal.
Los bosques implantados por el propietario en propiedades privadas están exentos
de aprobación de plan de manejo. Para su explotación solamente se necesita certi-
ficados de origen que acrediten que la madera proviene de bosques implantados,
estos certificados serán otorgados por la Superintendencia Forestal o por delega-
ción por la unidad forestal municipal respectiva.

208
 Luis Arratia liménez

Autorización de aprovechamiento forestal en Tierras Comunitarias de Origen

Se garantiza a los pueblos y comunidades indígenas la exclusividad en el aprove-
chamiento forestal en las Tierras Comunitarias de Origen, debidamente reconoci-
das, de acuerdo al Art. 171 de la Constitución Política del Estado y la Ley 1257 que
ratifica el Convenio 169 de la OIT. El área intervenida anual.mente está sujeta al pa-
go de la patente forestal mínima.
Las normas que rigen el manejo de los recursos forestales en las TCO deben facili-
tar el acceso de los pueblos indígenas a los beneficios que proporciona el bosque.
Por ello, las normas deben ser simples, realistas y de costo reducido, para respon-
der a las limitaciones de acceso y disponibilidad de capital de inversión de los pue-
blos indígenas. Deben ser progresivas y perfeccionables en el tiempo para incorpo-
rar nuevos conocimientos sobre los sistemas indígenas de manejo forestal. Deben
considerar los usos múltiples y simultáneos de los recursos del bosque que hacen
los pueblos indígenas. Deben basarse en las estructuras organizativas de los pue-
blos indígenas, en sus mecanismos de consulta y consenso para la toma de decisio-
nes, y en la distribución equitativa de los beneficios. Asimismo, el proceso de pia-
nificación es una construcción colectiva donde debería incluirse los conocimientos
locales de gestión del bosque y debe estar reflejado en el plan de manejo.
Los pueblos indígenas han hecho, y hacen, uso de múltiples productos del bosque,
el mismo que hace las veces de sistema de seguridad social. Estos usos incluyen:
a) El uso doméstico tradicional, orientado a satisfacer las necesidades de consu-
mo de los hogares del intercambio con otros miembros de la TCO.
b) El uso comercial tradicional, destinado al intercambio de productos del bos-
que en el mercado para la satisfacción de necesidades básicas, la solución de
emergencias familiares y la inversión social. Este tipo de aprovechamiento for-
ma parte de la economía tradicional de los pueblos indígenas y está general·
mente asociado a niveles de extracción poco intensivos.
c) El uso comercial intensivo, realizado por algunos pueblos indígenas que han
incursionado en operaciones forestales de escala comercial de mayor intensi ·
dad. ·
La Ley Forestal, en su artículo 32, parágrafo III, establece que el aprovechamien-
to de productos forestales destinados al consumo doméstico no requiere de autori-
zación previa y se rige por las normas internas propias de cada pueblo indígena. El
uso tradicional doméstico es el aprovechamiento de bosques y de recursos foresta-
les por parte de las poblaciones sobre sus tierras forestales comunitarias de origen
con fines de subsistencia.
El uso comercial tradicional o pequeño es el que realiza para la venta o intercam-
bio forestal para satisfacer necesidades familiares. Los habitantes de las tierras co-
209
 Derecho Agrario

munitarias de origen son beneficiarios de este derecho, pero requieren de autoriza-

ción de la Superintendencia Forestal, este derecho es otorgado a favor de las comu-
nidades campesinas y pueblos originarios.

Contrato subsidiario
El contrato subsidiario es el acuerdo de voluntades suscrito por un tercero con el ti­
tular del derecho forestal para el aprovechamiento de recursos distintos a los apro-
vechados por éste, con conocimiento y aprobación de la Superintendencia Forestal.
De acuerdo con la Ley 1700, artículo 29, parágrafo 1, para la utilización de determi-
nados recursos forestales no incluidos en el plan de manejo de concesionarios por
parte de terceros, el concesionario podrá suscribir contratos subsidiarios mante-
niendo el concesionario la responsabilidad de la totalidad del área otorgada. Para
la procedencia de los contratos subsidiarios, el titular deberá obtener certificación
de «libre de cargos» y libramiento de viabilidad. No podrán suscribir contratos sub-
sidiarios los extranjeros ni los funcionarios públicos vinculados al sector forestal de
acuerdo a los artículos 39 y 40 de la Ley Forestal.
Los contratos subsidiarios deberán ser celebrados mediante escritura otorgada an-
te Notario de Fe Pública y deberán ser aprobados por la Superintendencia Forestal.
De acuerdo con el artículo 78, parágrafo VI, para los contratos subsidiarios que se
celebren por los pueblos y comunidades indígenas rigen las siguientes condiciones:
• Sólo procederán los contratos subsidiarios voluntariamente suscritos.
• La decisión de celebrar el contrato debe ser del total conocimiento y la entera
disposición del pueblo o comunidad y no contravenir sus usos y costumbres.
• La agrupación debe tener participación en los organismos ejecutores del con-
trato que tienen capacidad de decisión.
• El pueblo o comunidad tiene que tener participación en los beneficios de por
lo menos 50%.
• El plazo máximo de un contrato subsidiario es de 10 años.
• El titular del contrato subsidiario deberá contratar mano de obra exclusiva-
mente del pueblo o comunidad y desarrollar procesos de calificación de mano
de obra.

Permisos de desmonte
Es el acto de derribar y desalojar la vegetación arbustiva y arbórea y después de que
esta obtiene un grado de desecación proceder a eliminarla generalmente usando
fuego o por degradación orgánica, para dedicar el terreno despejado para activida-
 Luis Arralia Jiménez

des agropecuarias, agroforestería, realización de fajas corta fuegos o de vías de

transporte, instalación de líneas de comunicación, de energía eléctrica, de obras pu-
blicas o para la erradicación de plagas, enfermedades y endemias.
De acuerdo conl artículo 35 de la Ley Forestal, los permisos de desmonte son otor-
gados por la instancia local de la superintendencia forestal y con comunicación a
las prefecturas y municipalidades de la jurisdicción, por única vez, previo cumpli-
miento de los siguientes requisitos:
• Presentación del titulo de propiedad
• Presentación del Plan de Ordenamiento Predial y copia de plano
• Un plan de trabajo de desmonte
• Carnet de identidad y personalidad jurídica de la organización.
La Resolución Ministerial Nº 131/97 reglamenta los desmontes y quemas controla-
das en los siguientes términos:
• Establecer líneas corta fuegos en la periferia del área con la finalidad de evitar
la propagación del fuego. Asimismo como precaución, el titular del predio de-
be alertar a sus colindantes sobre la ejecución de la quema.
• Evitar las quemas cuando se presenten condiciones de fuertes vientos y altas
temperaturas
• En el momento de la ejecución de la quema, se debe contar con el personal ne-
cesario para controlar la propagación de fuego; asimismo, la vigilancia debe
continuar hasta la extinción total del fuego y eliminar aquellos focos que pue-
dan reactivar el mismo.
• Las quemas deben ser programadas por los titulares del derecho y autorizadas
por la Superintendencia Forestal, o en caso de delegación de funciones, por la
unidad forestal municipal o mancomunidad de municipalidades.
El chaqueo para colonizadores sólo puede otorgarse en tierras de cobertura bosco-
sa aptas para diversos usos. No se puede chaquear en servidumbres ecológicas, en
áreas protegidas, en terrenos de rehabilitación, no aptos para usos agrícolas suscep-
tibles de erosión.

2. Obligaciones forestales
Los beneficiarios del aprovechamiento forestal, de acuerdo con la Ley 1700 y su Re-
glamento, tienen la obligación de elaborar un plan de manejo forestal, pagar las co-
rrespondientes patentes forestales y sujetarse a las limitaciones, prohibiciones y
condiciones del ejercicio de los derechos forestales, tales como la caducidad y la re-
vocatoria.
211
 Derecho Agrario

Plan de manejo
El plan de manejo es un requerimiento esencial para todo tipo de utilización fores-
tal, es requisito indispensable para el ejercicio legal de las actividades forestales,
forma parte integrante de la resolución de concesión, autorización o permiso de
desmonte y su cumplimiento es obligatorio. El plan de manejo debe contener, un in-
ventario forestal, el plan general de manejo propiamente dicho y un plan operativo
anual forestal.

El inventario forestal
Es un sistema de recolección y registro cuantitativo y cualitativo de los árboles que
conforman el bosque, para la elaboración del plan de manejo, sobre la base de mé-
todos apropiados y confiables. Es la cuantificación y calificación de las especies fo-
restales arboreas, regeneración natural, así como la regeneración natural de la bio-
diversidad. Este inventario debe elaborarse nuevamente cada 10 años.

Plan de general de manejo forestal

Es el principal instrumento de gestión forestal, resultante de un proceso de planifi-
cación racional basado en la evaluación de las características y el potencial forestal
del área a utilizarse elaborado de acuerdo a las normas y prescripciones de protec-
ción y sostenibilidad y debidamente aprobado por la superintendencia forestal. De-
fine los usos responsables del bosque, las actividades y prácticas aplicables para el
rendimiento sostenible, la reposición o mejoramiento cuantitativo y cualitativo de
los recursos y el mantenimiento del equilibrio de los ecosistemas. El plan de mane-
jo debe ser sostenible en los tres ejes del manejo forestal: ecológico, económico y so-
cial. ·

Plan operativo anual forestal

Es un instrumento operativo de gestión que se prepara anualmente y permite la im-
plementación de las operaciones anuales del plan de manejo. Indica qué hacer, en
qué lugar, y cómo hace. Detalla actividades que se proponen en el plan general (ac-
tividades de aprovechamiento y silviculturales). Finalmente, contempla mecanis-
mos para minimizar los impactos ambientales de las operaciones.
El plan operativo anual debe prever que señalen como mínimo la ubicación de las
áreas de corte, volúmenes y especies a cortar, sobre la base de un censo comercial,
así como mapas apropiados, incluyendo prescripciones básicas sobre diseño de la
red vial y puentes. Los planes de manejo deberán ser elaborados y firmados por
profesionales forestales, quienes serán civil y penalmente responsables por la vera-
212
 Luis Arratin Jiménez

cidad y cabalidad de la información incluida, la ejecución del plan de manejo esta-

rá bajo la supervisión y responsabilidad de ingenieros y técnicos forestales, quienes
actuarán como agentes auxiliares de la autoridad competente.

Autorización y concesión forestal con superficies mayores a 200 hectáreas

La Resolución ministerial 248/98 de fecha 26 de octubre de 1998 regula la elabora-
ción de los instrumentos de planes de manejo para los bosques tropicales y subtro-
picales, en propiedades privadas o concesiones forestales con áreas mayores a 200
hectáreas, cuyos requerimientos mínimos son la elaboración de inventarios foresta-
les de reconocimiento, plan general de manejo, y planes anuales operativos foresta-
les.

Autorización y concesión forestal en superficies menores a 200 hectáreas

Está regulado por la Resolución Ministerial Nº 1132/97 de fecha 5 de junio de 1997.
El propósito de esta disposición es establecer las normas técnicas para elaborar e
implementar planes de manejo para el uso sostenible de los bosques naturales me-
nores a 200 hectáreas en las zonas tropicales y subtropicales de Bolivia. Tiene por fi­
nalidad fomentar la participación de la población rural en el sector forestal, la ge-
neración de ingresos del manejo forestal para la población rural, la reducción de los
impactos negativos del aprovechamiento, la disminución de la conversión de los
bosques a otros usos y la conservación y uso del bosque

Programa de abastecimiento
El programa de abastecimiento tiene por objeto establecer los criterios técnicos y
procedimientos a seguirse en la elaboración, aprobación, implementación, segui-
miento y control del abastecimiento y procesamiento de materia prima, a fin de que
cumplan real y efectivamente su objetivo de garantizar que todos los productos fo-
restales que lleguen a los centros de procesamiento provengan de bosques maneja-
dos, en su caso, de desmontes debidamente autorizados, y que el procesamiento
primario se efectúe mediante las tecnologías ambientalmente más recomendables.
que estén disponibles en el mercado y que sean económicamente accesibles.
A este objeto la autoridad competente establecerá los respectivos mecanismos de
control desde el bosque hasta los centros de procesamiento, mediante sistemas de
siguimiento físico y en documentos, de fácil comprobación, así como las respectivas
normas técnicas de medios y prácticas sostenibles de procesamiento primario, in-
cluyendo aserradores y barracas. De acuerdo con el artículo 27 parágrafo lII de la

213
 Derecho Agrario

Ley Forestal, para el otorgamiento y vigencia de la autorización de funcionamien-

to de centros de procesamiento primario de productos forestales se deberá presen-
tar y actualizar anualmente un programa de abastecimiento de materia prima en el
que se especifiquen las fuentes y cantidades a utilizar, las que necesariamente de-
berán proceder de bosques manejados, salvo los casos debidamente autorizados.
Dicha autorización constituye una licencia administrativa cuya contravención da
lugar a la suspensión temporal o cancelación definitiva de actividades, sin perjuicio
de las sanciones civiles y penales a que dieren lugar.

Patente forestal
Según el Diccionario Jurídico Cabanellas, patente es el permiso gubernamental para
el ejercicio de ciertos comercios o industrias mediante el pago de la cuota o derecho
para ello señalado. Por consiguiente, el otorgamiento de patentes no significa im-
puestos, sino, más bien, es una autorización, un permiso que concede el gobierno
para la explotación y desarrollo de una actividad, en este caso, el aprovechamiento
forestal.
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley 1700, se establecen en favor del Estado, las
siguientes patentes por la utilización de los recursos forestales, tomando la hectárea
como unidad de superficie:
• Patente de aprovechamiento forestal: Es el derecho que se paga al Estado para la
utilización de recursos forestales, calculado sobre el área aprovechable de la conce-
sión establecida por el plan de manejo.
• Patente de desmonte: Es el derecho que se paga al Estado por concepto de permi-
sos de desmonte.

Monto de las patentes

Para concesiones forestales. El monto de las patentes forestales será establecido me-
diante procedimiento de licitación, sobre la base mínima del equivalente en bolivia-
nos a un dólar por hectárea y anualmente. El valor de la patente de aprovechamien-
to resultante de la licitación será reajustado anualmente. Además, cada 5 años, la
patente y la base mínima sufrirán reajustes tomando en cuenta la variación ponde-
rada entre listas originales y actualizadas de precios referenciales de productos en
estado primario, madera simplemente aserrada.
Por autorización en tierras de propiedad privada. La patente de aprovechamiento fores-
tal por la utilización de bosques en tierras privadas se fija en la patente mínima un
dólar americano por hectárea sobre el área intervenida anualmente según el Plan de
Manejo aprobado, así lo dispone el artículo 32 de la Ley 1700.
214
 Luis Arratia Jiménez

Para el aprovechamiento de recursos no maderables. La patente para el aprovechamien-

to de castaña, goma, palmito y similares es igual a 30% del monto de la patente mí-
nima, tres centavos de dólar por hectárea aprovechada, siempre que la autorización
se refiera únicamente a dichos productos.
No pagan patente. Las instituciones como las Universidades y Centros de Investiga-
ción en actividades forestales autorizadas y calificadas por la Superintendencia Fo-
restal, que posean áreas forestales debidamente otorgadas, están exentas de pago de
patente forestal. El desmonte hasta un total de cinco hectáreas en tierras aptas para
actividades agropecuarias está exento de patente. Por su parte, la rehabilitación de
tierras degradadas, podrá beneficiarse con el descuento de 100% de la patente lo-
restal
Para los permisos de desmonte. La patente será el equivalente a quince veces al valor
de la patente mínima y adicionalmente, el pago equivalente a 15% del valor de la
madera aprovechada en estado primario del área desmontada.
El comprador de la madera aprovechada del desmonte para poder transportarla de-
be pagar 15% de su valor en estado primario. Las agrupaciones Sociales y pueblos
indígenas pagan la patente mínima de un dólar por hectárea.
Se establece la obligatoriedad del pago en efectivo de la patente forestal en sus tres
cuotas pagaderas de la siguiente forma: 30% a fin de enero, 30% a fines de julio y
40% a fines de octubre. Las servidumbres ecológicas están exentas del pago de pa-
tentes forestales hasta un máximo de 30% del área total otorgada, de acuerdo con e;
artículo 29 de la Ley Forestal.

Distribución de patentes forestales

En artículo 38 de la Ley Forestal, regula la distribución de los recursos recaudados
por concepto de patente de aprovechamiento forestal y permisos de desmonte, de
la siguiente manera:
a) Prefectura 35 % de la patente de aprovechamiento y 25% de la patente de des-
monte, por concepto de regalía forestal.
b) Las municiapalidades, 25% de la patente de aprovechamiento y 25% de lapa-
tente de desmonte, distribuidas de acuerdo a las áreas de aprovechamiento
otorgadas en sus respectivas jurisdicciones, dichos recursos serán empleados
en el apoyo y promoción de utilización sostenibles de los recursos forestales v
la ejecución de obras sosiclaes de interés local.
c) Fondo Nacional de Desrrollo Forestal, 10% de la patente de aprovechamiento
forestal más 50% de las patentes de desmonte y los saldos líquidos de las mul-
tas y remates, para un fondo fudiciario destinado a aportes de contrapartida
21'i
 Derecho Agrario

para la clasificaicón, zonificación, manejo y rehabilitación de cuencas y tierras

forestales, ordenamiento y manejo forestal, investigación, capacitación y trans-
ferencia de tecnologías forestales. Cualquier excedente sobre el presupuesto
aprobado por ley pasará al Fondo Nacional de Desarrollo Forestal ·
d) Superintendencia Forestal, 30% de las patentes de aprovechamiento forestal.

Limitaciones legales
Son las condiciones limitantes a los derechos de propiedad, uso y aprovechamien-
to de los recursos naturales renovables impuestas por el Estado conforme a Ley en
razón de su conservación y uso sostenible, que no conllevan la obligación de inde-
minizar por ser inherentes a la función social de la propiedad y al dominio'origina-
rio del Estado
De acuerdo con el artículo 6 del Reglamento, los planes de ordenamiento territorial,
la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, sus equivalentes a nivel
de regiones, cuencas y subcuencas hidrográficas, así como los planes de ordena-
miento predial y planes de manejo forestal, una vez aprobados, son instrumentos
de cumplimiento obligatorio y constituyen limitaciones legales al derecho de pro-
piedad, uso y aprovechamiento emergentes de la función social de la propiedad y
del dominio originarios del Estado sobre los recursos naturales.

Revocatoria
Es la terminación de un derecho forestal por causa de utilidad pública previa in-
demnización, a diferencia de la revocatoria por sanción. La revocatoria forzosa, de
acuerdo con el artículo 9 del Reglamento, sólo se puede indemnizar, o reubicar o
compensar áreas si fuere factible y las partes así la convienen, en la medida de que
la afectación implique un daño cierto, efectivo, individualizado, actual y cuantifica-
ble económicamente. El proceso de revocatoria por causa de utilidad pública sólo
podrá ser autorizado mediante Decreto Supremo, precedido del correspondiente
estudio técnico que justifique suficientemente:
a) La causa de utilidad pública que se invoca
b) Los alcances específicos y necesarios de la afectación a declararse
e) Los daños emergentes a originarse y la estimación de la correspondientes in­
demnización justipreciada, incluyendo los criterios empleados para determi-
narlos y la identificación de la fuente de financiamiento o, en su caso, la viabi-
lidad del mecanismo compensatorio propuesto.

216
 Lui; Arra/in /iménez

d) El plazo en que se efectivizará la obra, actividad u objeto que motiva la revo-

catoria.
e) La entidad gestora de la iniciativa y titular de la responsabilidad.
El incumplimiento del plazo, dispuesto por el inciso d, trae como consecuencia la
caducidad automática del Decreto Supremo y la reversión automática de la conce-
sión a favor del concesionario.
La revocatoria por sanción se establece por incumplimiento de la Ley, de su regla-
mento, y del plan de manejo forestal, que perjudique el interés colectivo y produz-
ca daño al medio ambiente.

Caducidad
Es la extinción del Derecho a la concesión forestal por innacción del titular en un
plazo perentorio o incumplimiento del Plan de Manejo Forestal. La caducidad de la
concesión forestal y consecuente reversión procede por las siguientes causales:
a) Cumplimiento del plazo.
b) Transferencia de la concesión a terceros sin haber cumplido los procedimien-
tos establecidos en el Reglamento.
c) Revocatoria de la concesión y consecuente reversión a favor del Estado, con-
forme a las disposiciones legales.
d) Cambio de uso de la tierra forestal.
e) Falta de pago de la patente forestal.
f) Incumplimiento del Plan de Manejo que afecten elementos esenciales de pro-
tección y sostenibilidad.
g) Incumplimiento de las obligaciones contractuales sujetas a revocatoria.
Rigen para la caducidad de las autorizaciones de aprovechamiento forestal en tie-
rras de propiedad privada, las causales antes descritas en cuanto sean aplicables.

Prohibición de concesión
Las prohibiciones establecidas en la legislación forestal tienen dos objetivos, en pri-
mer lugar, normar para que los funcionario públicos, vinculados al sector forestal,
aprovechando de la autoridad que ejercen, no se favorezcan con la explotación fo­
restal; por otra parte, bajo el principio de soberanía, también dispone la prohibición
a los extranjeros de beneficiarse con la concesión forestal dentro de los 50 km. de
franja de seguridad de las fronteras. Los artículos 39 y 40 de la Ley Forestal dispo-

217
 Derecho Agrario

nen que no pueden adquirir concesiones forestales, personalmente o por interpósi-

ta persona, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después de haber
dejado el cargo los siguientes funcionarios públicos y personas allegadas:
a) El Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores y Diputados, Minis-
tros de Estado, Presidente y Ministros de la Corte Suprema de Justicia, Magis-
trados del Tribunal Constitucional, Contralor General de la República.Vocales
de las Cortes Superiores de Distrito, autoridades ejecutivas de la Reforma
Agraria y miembros de la Judicatura Agraria, Fiscal General de la República,
Superintendente Forestal, Prefectos Subprefectos y Corregidores y Consejeros
Departamentales, Alcaldes y Concejales, servidores públicos del Ministerio de
Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente y de la Superintendencia Forestal.
b) Los cónyuges, ascendientes, descendientes hasta el segundo grado de consan-
guinidad de los servidores públicos mencionados en el inciso a.
Se salvan los derechos constituidos con anterioridad a la publicación de la presen-
te ley y los que adquieran por sucesión hereditaria. Los que incurran la prohibición
establecida perderán el derecho y se inhabilitarán para un nuevo otorgamiento du-
rante cinco años, sin perjuicio de las acciones a que haya lugar.

Prohibiciones a extranjeros
Las personas individuales o colectivas extranjeras no podrán obtener bajo ningún
título derechos forestales dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras.

Contravenciones y sanciones administrativas

Las contravenciones son transgresiones en forma de acciones u omisiones que vio-
lan preceptos del Derecho Forestal.
I. Las contravenciones la Régimen Forestal de la Nación dan lugar a sanciones
administrativas de amonestación escrita, multas progresivas, revocatoria del dere-
cho otorgado y cancelación de la licencia concedida, según su gravedad o grado de
reincidencia.
II. El reglamento establecerá los criterios y procedimientos para la aplicación de
las sanciones administrativas. La escala de multas se basará en porcentajes incre-
mentales del monto del monto de las patentes de aprovechamiento forestal o de
desmonte, según corresponda, de acuerdo a la gravedad de la contravención o gra-
do de reincidencia. El incremento no podrá exceder del 100% de la patente respec-
tiva.
lII. Constituyen contravenciones graves que dan lugar a la revocatoria del dere-
cho otrogado, las establecidas y previstas en la presente ley.
218
 Luis Arratia Jiniénez

Delitos forestales
El artículo 42 de la Ley Forestal dispone que son delitos forestales los siguientes
Delitos de falsedad material e ideológica, falsificación de documento privado y uso
de documento falsificado; especialmente, cuando se falsificare o usare los docu-
mentos que forman parte de los instrumentos de gestión forestal, tales como las
concesiones, autorizaciones, y permisos, establecido en los planes de manejo, estos
documentos son de carácter público.
Constituyen circunstancias agravantes los delitos tipificados en el párrafo anterior,
cuando los actos de falsedad material o ideológica, o el uso de instrumentos falsifi-
cados, estén referidos al Plan de Manejo y sus instrumentos subsidiarios, progra-
mas de abastecimiento de materia prima, declaraciones juradas, informes y docu-
mentos de los profesionales y técnicos forestales, pliegos de cargo y recomendacio-
nes de las inspecciones forestales, informes y dictámenes de auditorías forestales v
demás instrumentos establecidos por la presente ley y su reglamento.
También constituyen delitos de resistencia a la autoridad, desobediencia e impedi-
mento o estorbo al ejercicio de funciones, tipificados en los artículos 159º, 160º y 161
del Código Penal, según correspondan, los actos de ejercidos contra los inspectores
y auditores forestales debidamente acreditados por la autoridad competente y el in-
cumplimiento de las resoluciones de la autoridad forestal, de 1 os pliegos de cargos
y recomendaciones de las inspecciones y de los informes y dictámenes de auditoría
debidamente validados.
También constituye delito forestal el incendio tipificado por el Art, 206 del Código
Penal; la Ley Forestal dispone que son circunstancias agravantes del delito de in-
cendio, cuando la quema de áreas forestales se efectúe sin la debida autorización o
sin observar las regulaciones sobre quema controlada o se afecten tierras de protec-
ción, producción forestal o inmovilización o áreas protegidas.
Constituyen actos de destrucción y deterioro de bienes del Estado y la riqueza na-
cional tipificados en el artículo 223 del Código Penal, la tala o quema de la cobertu-
ra boscosa aptas para otros usos sin la autorización de la autoridad competente o
sin cumplir las regulaciones de la materia, así como el incumplimiento del Plan de
Manejo en aspectos que afecten elementos esenciales de protección y sostenibilidad
del bosque.
Constituye acto de sustracción tipificado en el artículo 223 del Código Penal la uti-
lización de recursos forestales sin autorización concedida por la autoridad compe-
tente o fuera de las áreas otorgadas, así como su comercialización.

219
 4
USO Y APROVECHAMIENTO
DE RECURSOS HÍDRICOS

l. Antecedentes
El florecimiento de las civilizaciones ha dependido en gran medida de la provisión
de agua. La misma ha sido sabiamente utilizada por diferentes culturas para la
agricultura, el consumo humano y el nacimiento de la industria, para ello, se han
construido canales, tomas, represas y otros.
En el incario el agua tenía connotaciones rituales y era sagrada, su distribución es-
taba ligada a la tierra, ésta era asignada a cada ayllu, familia o persona del conjun-
to de otros recursos naturales (agua, árboles, pastos y otros) disponibles en el terri-
torio.
Las culturas andinas eran conscientes de la fragilidad del ecosistema habitado por
ellas. Este hecho se puede reconocer por el enorme legado de la cultura hidráulica
desarrollada en diversas zonas de la geografía ocupada por quechuas y aymaras
(Alem, 1992:25)
El régimen de derechos sobre el agua en Bolivia no tiene una marco jurídico claro,
hasta el presente se han elaborado 32 proyectos de ley que no han sido aprobados.
Los distintos conflictos por el agua a raíz de esta legislación poco clara y contradic-
toria han sido uno de los principales generadores de un movimiento de regantes
compuesto principalmente por agricultores organizados alrededor de sistemas de
riego.
El año 2000, se suscribió un contrato de privatización de agua potable con la com-
pañía Bechtel Interpreses de San Francisco EEUU. Dicha empresa, para mejorar su
rentabilidad, incrementó las tarifas de agua potable, lo que causó un fuerte descon-
220
 Luis Arratia Jiménez

tento social. Paralelamente, estaba a punto de ser promulgada la nueva Ley de

Aguas Nº 2029, la misma que establecía con claridad nuevos parámetros para la
mercantilización del agua.
Sin embargo, los pobladores de Cochabamba encabezados por la «Coordinadora
del Agua» que aglutinó en su movimiento a la Asociación de Regantes, juntas veci-
nales, universitarios y otros, protagonizaron acciones de resistencia exigiendo la
rescisión del contrato con «Aguas del Tunari», nombre con el que Bechtel operaba
en Bolivia. Luego de cuatro días de luchas callejeras, finalmente se logró la expul-
sión de la Empresa, retomando la administración al Servicio Municipal de Agua Po-
table y Alcantarillado, SEMAPA.
Una situación semejante se vivió el año 2005, cuando en la ciudad de El Alto se lo-
gró la revisión del contrato con la empresa «Aguas del Illimani» por incrementos
las tarifas de agua a los pobladores.

2. Marco Jurídico
Nuestro ordenamiento jurídico tiene como pilar fundamental la Constitución Polí-
tica del Estado, la misma que estable en su artículo 136:
Son de dominio originario del Estado, además de los bienes a los que la Ley da
esa calidad, el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, las aguas la-
custres, fluviales y medicinales, así como los elementos y fuerzas físicas suscep-
tibles de aprovechamiento.
Por su parte el artículo 170 de la CPE dice: «El Estado regulará el régimen de explo-
tación de los recursos naturales renovables precautelando su conservación e incre-
mento».
El artículo 36 de la Ley 1333 de Medio Ambiente dispone que las aguas en todos
sus estados son de dominio originario del Estado y constituyen un recurso natural
básico para todos los procesos vitales. Su utilización tiene relación e impacto en to-
dos los sectores vinculados al desarrollo, por lo que su protección y conservación es
tarea fundamental del Estado y la sociedad.
Las leyes especializadas que regulan los recursos hídricos en nuestro país son: El
Reglamento de aguas, aprobado mediante Ley de 26 de octubre de 1906, la Ley 2066
de 11 de abril de 2000, la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la
producción Agropecuaria, la Ley 1333 del Medio Ambiente, el Reglamento a la Lev
de Medio Ambiente del 8 de diciembre de 1995.
Hasta el momento no se ha consensuado la implementación de una Ley de Aguas,
que sustituya el Reglamento de Aguas, aprobado mediante Ley de 26 de octubre de
1906, dejando un vacío legal.

221
 Derecho Agrario

Si bien el Reglamento de Aguas ha sido abrogado, en parte por la implementación

de otras leyes, subsisten algunas disposiciones, entre las más sobresalientes tene-
mos que las aguas pluviales pertenecen al dueño del predio donde caen y si corren
por un camino público, se pueden desviar para aprovechamiento particular. Por su
parte el artículo 115 establece la servidumbre forzosa de acueducto para la conduc-
ción de aguas, destinadas a algún servicio público, que no exija la expropiación del
terreno. El artículo 116 dispone que puede imponerse la servidumbre forzosa de
acueducto para objetos de interés privado.
Respecto a las concesiones de aguas el Art. 189 establece para el abastecimiento de
poblaciones por el tiempo máximo de 99 años, para riego propietarios individuales
y colectivos a perpetuidad sociedades o empresas, 99 años. La Constitución ha es-
tablecido que el tiempo máximo para concesiones es de 40 años.
Por otro lado, reglamenta las funciones de la asociación de regantes y jurados de
aguas, las mismas que a la fecha han cobrado suma importancia constituyendo la
Asociación Nacional de Regantes. Con referencia a los jurados de aguas se han
mantenido en algunas poblaciones como jueces de aguas, que están ligados a las
asociaciones de regantes.

3. Los recursos hídricos

Existen diferentes clasificaciones que pueden ser, de acuerdo con su fuente, su fun-
ción y su uso. Las clasificaremos de la siguiente manera:
a. Agua de uso para riego
b. Agua de uso potable y alcantarillado
c. Agua de uso industrial

a) Agua de uso para riego

Legislación
Producto de intensos debates y consultas sociales, el 8 de octubre de 2004 ha sido
promulgada la Ley 2878, «Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego para la Pro-
ducción Agropecuaria y Forestal».
El príncipal elemento articulador de los movimientos sociales que impulsaron la
promulgación de esta Ley ha sido el reconocimiento, respeto y protección de los de-
rechos de acceso, uso y aprovechamiento de recursos hídricos de comunidades in-
dígenas, originarias y campesinas, denominados usos y costumbres.
La importancia de la gestión del agua para riego es un elemento fundamental en la

222
 Luis Arratia fiménez

producción agropecuaria y la seguridad alimentaria, porque proporciona seguri-

dad alimentaria, y posibilita el abastecimiento de productos para el mercado local .
debido a que se disminuyen los riesgos climáticos; incrementa la producción y pro-
ductividad generando capacidades agroexportadoras; intensifica el uso de la tierra
agrícola, genera empleo familiar y disminuye la migración rural; permite la diver-
sificación de cultivos y su sustitución por otros de mayor rentabilidad y calidad nu-
tricional y posibilita una mayor inversión productiva. Por esta razón, la Ley 2878
tiene una importancia central en las políticas productivas de Bolivia, adquiere, ade-
más, relevancia política y social al ser una ley propuesta por el movimiento de los
regantes, con una amplia participación social, aprobada en el Parlamento sin medi-
das de presión social. La misma tiene como contenido el Objeto y el Ámbito de apli-
cación:

Objeto
Tiene por objeto regular el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos, en
las actividades de riego para la producción agropecuaria y forestal; establece el
marco institucional, regulatorio y de gestión de riego; y otorga y reconoce derechos,
establece obligaciones y procedimientos para la resolución de conflictos, garantiza
la seguridad de las inversiones comunitarias, familiares, públicas y privadas.

Ámbito de aplicación
• Actividades relacionadas con uso y aprovechamiento del agua para riego;
• Infraestructura e inversiones relacionadas con el riego;
• Rol y funciones de instituciones públicas y privadas del sector riego en el terri-
torio nacional.

Marco institucional
Participan del marco institucional las siguientes Instituciones públicas: Ministerio
de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, Ministerio de Desarrollo Sostenible, Pre-
fecturas y Gobiernos Municipales. Cuyas atribuciones son de gestión, organización,
planificación, control, elaboración, desarrollo, coordinación y apoyo a planes y po-
líticas en la gestión de riego.

Servicio Nacional de Riego, SENARI

El Servicio Nacional de Riego, SENARI, es una entidad autárquica, bajo la tuición

223
 Derecho Agrario

del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, con autonomía adminis-

trativa y de gestión, personería y patrimonio propio.
Atribuciones: Regular, planificar, gestionar y promover la inversión pública para el
desarrollo de la producción agropecuaria y forestal.

Composición del SENARI

a) Directorio del Servicio Nacional de Riego (SENARI)
b) Dirección Nacional del Servicio Nacional de Riego (SENARI)
e) Directorios Departamentales de los Servicios Departamental de Riego
(SEDERI)
d) Direcciones Departamentales
e) Directorios de Cuencas

Directorio del SENARI, confomwción:

a) Dos representantes del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios
b) Un representante del Ministerio de Desarrollo Sostenible
e) Siete representantes de la Asociación Nacional de Regantes y Sistemas Comu-
nitarios de Agua Potable de Bolivia.
d) Dos representantes de organizaciones sociales y económicas del sector agrope-
cuario.
e) El Director Nacional del Servicio Nacional de Riego (SENARI), quien actuara
como secretario
El Presidente del Directorio es el Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecua-
rios.

Atribuciones del Directorio

Tiene la facultad de proponer, aprobar, programar y coordinar políticas, estrategias
y normas para el uso y aprovechamiento del riego.

Recursos financieros
Las actividades del SENARI se financian por medio de:
a) Recursos del Tesoro General de la Nación

224
 Luis Arratia liménez

b) Aportes provenientes de los organismos de cooperación internacional

c) Ingresos propios
d) Donaciones

Dirección del SENARI

Es nombrado por el Directorio del SENARI. El Director es el encargado de la ejecu-
ción de planes, programas y estrategias aprobadas por el Directorio del SENARl
Así como la coordinación a nivel nacional, departamental, municipal. local y di?
cuencas de todas las actividades para el desarrollo del riego.

Servicio Departamental de Riego SEDERI

El SEDERI tiene carácter departamental y está compuesto por:
a) Directorio del SEDERI
b) Dirección departamental del SEDERI

Directorio del SEDERI

a) Prefecto
b) 3 representares prefecturales relacionadas con riego
c) 7 representantes de la Asociación departamental de regantes y sistemas comu-
nitarios de agua potable.
d) 2 representantes de organizaciones sociales y económicas del sector agrope-
cuario.

Atribuciones
Sus atribuciones son de carácter propositivo, así como de aprobación de planes v
programas de riego.

Fundación Nacional de Riego FUNRIEGO

Se ha creado la Fundación Nacional de Riego como entidad de interés público, su-
jeta a reglamentación.

225
 Derecho Agrario

Gestión de los sistemas de riego

a) Infraestructura de los sistemas de riego: la administración y el manejo de la
infraestructura de los sistemas de riego, mejorados o nuevos, construidos o
por construirse con recursos públicos, serán transferidos a las diferentes or-
ganizaciones de los usuarios,
b) Servidumbres: se respetan y garantizan las servidumbres existentes sobre
fuentes de agua y en los sistemas de riego establecidos por usos y costumbres
en comunidades y organizaciones de campesinos e indígenas relacionadas
con las actividades de riego.

Derecho,.s de uso y aprovechamiento de recursos hídricos para riego

En tanto se constituya la autoridad competente de recursos hídricos, el SENARI,
otorgará y revocará registros y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los
recursos hídricos destinados al agua para riego.
Son formas de reconocimiento y otorgación de derechos de uso de agua para riego
los siguientes:
a) Registro: acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del Servicio
Nacional de Riego (SENARI), reconoce y otorga el derecho de uso y aprovecha-
miento de las fuentes de agua para riego a pueblos indígenas y originarios, comu-
nidades indígenas y campesinas, asociaciones, organizaciones y sindicatos campe-
sinos, garantizando jurídicamente de esta manera permanente los recursos hídricos
según usos y costumbres.
b) Autorización: acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del Ser-
vicio Nacional de Riego (SENARI), otorga el derecho de uso y aprovechamiento de
agua para riego en el sector agropecuario y forestal, a personas jurídicas o indivi-
duales que no estén contempladas como sujetos de registro.

b. Agua de uso potable y alcantarillado

Legislación
La Ley 2066 de 11 de abril de 2000, Ley de agua Potable y Alcantarillado Sanitario, es-
tablece normas respecto a los sujetos que participan de la gestión del agua para uso
doméstico y alcantarillado, los derechos y las condiciones, limitaciones y sanciones.

Objeto
La Ley 2026 tiene por objeto establecer normas que regulan la prestación y utiliza-
226
 Luis Arratin /iménez

ción de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y el marco Institu-

cional que los rige. Rige para todo el territorio nacional, para las personas natura-
les o jurídicas, públicas o privadas, sean usuarios o se vinculen con alguno de tos
servicios de agua potable y servicios de alcantarillado sanitario.

Saneamiento básico
Comprende los servicios de: agua potable, alcantarillado sanitario, deposición de
excretas, residuos sólidos y drenaje pluvial.

Principios
Los principios que rigen la prestación de los servicios de agua potable y alcantari-
llado sanitario son:
a) Universalidad de acceso a los servicios
b) Calidad y continuidad en los servicios, congruentes con políticas de desarro-
llo humano
e) Eficiencia en el uso y en la asignación de recursos para la prestación y utiliza·
ción de los servicios
d) Reconocimiento del valor económico de los servicios, que deben ser retribui-
dos por sus beneficiarios de acuerdo con criterios socioeconómicos y de equi-
dad social.
e) Sostenibilidad de los servicios
D Neutralidad de tratamiento a todos los prestadores y usuarios de los servi­
cios, dentro de una misma categoría
g) Protección del medio ambiente

Marco institucional
Las instituciones públicas que tienen tuición en los servicios de agua potable y al-
cantarillado sanitario son: El Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos, Ministerio
de Desarrollo Sostenible y Planificación, Prefecturas y Gobiernos Municipales

El Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos

Tiene corno atribuciones en el ámbito de los servicios de agua potable y alcantari-
llado sanitario:
 Derecho Agrario

a) Propositivas, relativas a las políticas de provisión de los servicios, financieras,

de fomento, así como las políticas destinadas a proteger la seguridad y dere-
chos de los usuarios de los servicios.
b) Planificación para la expansión de la cobertura y mejoramiento de la calidad
de los servicios.
c) Gestión de financiamiento de la cooperación internacional.

El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación

Es responsable del manejo sostenible del recurso agua y sus atribuciones son prin-
cipalmente las de velar, vigilar, coordinar y controlar en la asignación de volúme-
nes de agua, actividades o proyectos, formulación y aplicación de normas ambien-
tales así como la calidad de los recursos hídricos.

La Prefectura
Elaborar planes y programas de expansión de servicios de agua potable y alcanta-
rillado sanitario, fomentar la asociación de asentamientos humanos para la presta-
ción conjunta de servicios de agua potable o alcantarillado sanitario y brindar asis-
tencia técnica a las entidades prestadoras de servicios de agua potable o alcantari-
llado sanitario.

Gobiernos M11nicipales
Asegurar la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario a tra-
vés de las concesionarias
• Coadyuvar en la evaluación y seguimiento de las entidades prestadoras de
servicios
• Efectuar el cobro de tasas determinadas mediante reglamento y aprobadas
conforme a ley cuando presten en forma directa alguno de los servicios de
agua potable o alcantarillado sanitario.

Órganos reguladores
Las funciones de la Superintendencia de Saneamiento Básico son:
• Otorgar concesiones y licencias para la prestación de servicios de agua pota-
ble y alcantarillado sanitario;
• Declarar y disponer la revocatoria de las concesiones;

228
 lHis Arratin Jiménez

• Intervenir a las EPSA o titulares de una concesión;

• Aprobar metas de calidad;
• Recomendar las tasas que deben cobrar los gobiernos municipales por los ser-
vicios de agua potable o alcantarillado sanitario;
• Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de agua potable o alcan-
tarillado sanitario de las EPSA y del Estado;
• Asegurar que los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario cumplan
con las disposiciones antimonopólicas y de defensa del consumidor;
• Aprobar y verificar la aplicación de los precios y tarifas máximas a los servi-
cios de agua potable y alcantarillado sanitario;
• Aplicar sanciones determinadas por Ley y Reglamentos cuando corresponda
en relación con los contratos de concesión;
• Imponer las servidumbres solicitadas por los titulares de concesiones, para la
prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario.

Entidades prestadoras de senncios

La prestación de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario es de res-
ponsabilidad de los Gobiernos Municipales. Esta responsabilidad es ejecutada de
forma directa o a través de terceros.
En zonas concesionables, la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado
sanitario se efectuará obligatoriamente mediante EPSA. En zonas no concesiona-
bles, los gobiernos municipales podrán prestar el servicio directamente.

Concesiones
La concesión es una acto administrativo por el cual la Superintendencia de Sanea-
miento Básico, a nombre del Estado boliviano, otorga a una EPSA el derecho de
prestar los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.Las concesiones y
licencias son otorgadas por la Superintendencia de Saneamiento Básico y pueden
participar entidades privadas y organizaciones no gubernamentales
Los prestadores de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario tienen la
obligación de garantizar la calidad de los servicios que reciben los usuarios, garan-
tizar la no discriminación en la prestación del servicio y la protección del medio am-
biente.
Todas las EPSA deben solicitar concesión a la Superintendencia de Saneamiento Bá-
sico, sin cuyo requisito no pueden prestar el servicio respectivo, sin embargo, esta
229
 Derecho Agrnrio

regla no es obligatoria para los Comités de Agua Potable, cooperativas y juntas ve-
cinales.
Por otro lado, se exceptúa del requerimiento de obtener Concesión a las EPSA y los
gobiernos municipales que presten servicios en zonas no concesibles. La concesión
de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario se otorga por un plazo
máximo de 40 años de acuerdo con Reglamento y se otorgan mediante licitación pú-
blica nacional o internacional.

Licencias
Es un acto administrativo por el cual la Superintendencia de Saneamiento Básico
certifica que una EPSA o un gobierno municipal que presta servicios de Agua Pota-
ble y alcantarillado Sanitario cumple con los requisitos que rigen para las tarifas, ta-
sas o cuotas y es elegible para acceder a proyectos y programas gubernamentales
del sector.
La licencia otorga seguridad jurídica· a las organizaciones sociales titulares de la
misma y es un requisito para acceder a los proyectos y programas gubernamenta·
les del sector.

Obligaciones del titular de la licencia

Garantizar la dotación en cantidad y calidad, la integridad física y salud de sus ha-
bitantes; cumplir las normas ambientales.

Registros
Es un acto administrativo mediante el cual la Superintendencia de Saneamiento Bá-
sico certifica que la EPSA correspondiente a los pueblos indígenas y originarios, co-
munidades indígenas y campesinas, asociaciones y sindicatos campesinos presta el
servicio de Agua Potable y es elegible para acceder a proyectos y programas guber-
namentales del sector.
Son objeto de registro los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario perte-
necientes a los pueblos indígenas y originarios, a las comunidades campesinas, a las
asociaciones, organizaciones y sindicatos campesinos que funcionan según usos y
costumbres.
El registro ante la Superintendencia de Saneamiento Básico o ante la institución de-
legada por la misma garantiza la seguridad jurídica de sus titulares y tiene vigen-
cia durante la vida útil del servicio. El registro se realiza de manera colectiva, gra-
tuita y expedita no se admite a personas naturales en forma individual.
230
 Luis Arrntia liménez

Fuente de agua
El uso y aprovechamiento de las fuentes de agua para la prestación de los servicios
de agua potable por parte de los pueblos indígenas y originarios, las comunidades
campesinas, las asociaciones, organizaciones, sindicatos campesinos se reconocen,
respetan y protegen según el artículo 171 de la Constitución Política del Estado.

Tasas, tarifas y precios

Los precios y tarifas de los servidos de agua potable y alcantarillado sanitario se-
rán aprobados por la Superintendencia de Saneamiento Básico, previa opinión téc-
nicamente fundamentada del Gobierno Municipal, que realizará consultas con las
instancias de participación popular.

Uso de bienes públicos

Las EPSA tienen derecho a uso a título gratuito del suelo, subsuelo, aire, caminos.
calles, plazas y demás bienes de uso público, así como también cruzar ríos, puentes
y vías férreas.

Seroidumbre
Las EPSA en ejercicio de la prestación las actividades relacionadas con la prestación
de servicios de agua potable tienen derecho a obtener las servidumbres necesarias
para el cumplimiento de sus objetivos. La imposición de servidumbres respetará el
patrimonio cultural de la nación en materia de urbanismo.

Expropiación
Cuando el prestador de servicios de Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sa-
nitario que no llegue a un acuerdo con el propietario del suelo sobre el uso, aprove-
chamiento, precio o extensión del terreno necesario para la realización de obras o
instalaciones para la prestación de los servicios, podrá solicitar la expropiación de
las superficies que requiera, previa indemnización.

Derechos y obligaciones de los usuarios

• Reclamar por cobros injustificados
• Recibir compensación por daños causados por negligencia, impericia o
descuido

231
 Derecho Agrario

• Recibir el agua potable en cantidad y calidad adecuadas

• Exigir la reparación de las conexiones y acometidas domiciliarias
de agua y alcantarillado que sufren desperfecto

c. Agua de uso industrial

Legislación
La Superintendencia de Saneamiento Básico, en aplicación de los artículos 231 y
233, es la que otorga concesiones a sociedades o empresas por 99 años. Esta regu-
lación está parcialmente modificada por la Constitución Política del Estado, que
dispone que las concesiones sólo pueden otorgarse por el plazo de 40 años.
Respecto a la reglamentación del uso industrial, está normada por el Reglamento a
la Ley del Medio Ambiente en materia de contaminación hídrica en referencia a la
descarga de efluentes en cuerpos de agua, descargas de aguas residuales a los sis-
temas de alcantarillado, así como en lo referente al monitoreo, evaluación, preven-
ción, protección y conservación de la calidad hídrica.
Algunas leyes complementarias para el uso industrial y actividades mineras están
comprendidas en el Código de Minería y la Ley de Electricidad.
El uso en las comunidades por usos y costumbres:
- rotación comunal con libre acceso de todos sus miembros;
- rotación comunal por socios titulares con derechos legales.
En los embalses, el manejo de agua es denominado el riego por "largada" que sigue
el mismo patrón rotacional de distribución de la mita, con una rotación de 9 días
para Pachaj Cocha y de 7 días para Koari Kehuiña. (Gandarillar, 1992: 100).
La llegada del agua requiere la movilización de todos los beneficiarios de la comu-
nidad, para controlar robos, evitar rebalses de los canales, controlar el tiempo que
le corresponde a cada usuario y distribuir proporcionalmente el agua. En la socie-
dad andina, la comunidad es una unidad socio territorial que aglutina un determi-
nado número de familias en un área de su propiedad, con normas de reciprocidad
y control sobre sus miembros. La comunidad es la instancia más importante en el
manejo del agua para riego; se encarga de movilizar a sus miembros para controlar
la distribución del agua, manejar conflictos y otros. La seguridad alimentaria del
país descansa en el trabajo de las comunidades campesinas
Las zonas húmedas tropicales son en todo el mundo las más ricas en número de es-
pecies y también las de mayor bioproductividad; engloba a los ambientes acuáticos
que, además, de proveer tradicionalmente agua para uso doméstico, energía hi-

232
 Luis Arratia fiménez

droeléctrica, transporte, es una fuente importante tanto de recursos hidrobiológicos

para la alimentación como para uso industrial, medicinal y otros.

El riego de mita se distribuye por rotación comunal, por rotación de socios.

En las comunidades campesinas, indígenas y originarias los principios del derecho
consuetudinario, basados en normas, sistemas de creencia y tradiciones locales,
proporcionan pautas para procesos legales y administrativos al margen del Estado;
coexisten, en el mismo espacio político, órdenes legales dispares que, entre ella, sP
influyen recíprocamente y se retroalimentan en una constante dialéctica, produ-
ciendo nuevas convenciones, y avances híbridos inestables, que con el tiempo dan
como resultado cierto tipo de seguridad social eficaz que permite a las comunida-
des rurales ocuparse de los asuntos de la comunidad sin necesidad de construir o
apelar a otras estructuras.
La asociación de regantes proporciona un foro reconocido que se puede descnbir
como el desorden ordenado, en el cual los participantes buscan arbitrajes y senten-
cias en ámbitos que no puede o no quiere abordar de manera satisfactoria el proce·
so legal oficial, ámbitos en los que se desarrollan luchas a veces violentas relacio-
nadas con la tierra y el agua.
Las asociaciones de regantes han demostrado ser instituciones con aptitud para ge·
nerar y promulgar derecho consuetudinario. Con una sólida organización, dan va-
lidez a interacciones entre los comunarios basadas en la reputación, confianza y la
reciprocidad. Una de las razones por las cuales, la asociación de regantes ha tenido
éxito y ha sido sostenible es por su adaptabilidad para normas situaciones nuevas.
La carencia de una fuerte presencia del Estado, combinada con lo inadecuado de
las leyes oficiales y sistema judicial para regular los sistemas de riego y, en muchos
casos, la vida rural, contribuyen al carácter resistente de las asociaciones de regan-
tes y a su predominio en comunidades rurales. El derecho consuetudinario, creado
y aplicado por las asociaciones de regantes, tiene vitalidad y legitimidad que el sis-
tema judicial no ha sido capaz de lograr.

233
 IV

DERECHO AGRARIO
 1
DERECHO AGRARIO

El Derecho Agrario funde sus raíces con el origen mismo de la agricultura, en la

prehistoria, cuando el hombre empezó a participar en la producción de su propio
alimento. La actividad agraria de sembrar, plantar, domesticar y criar implicaba la
apropiación individual o colectiva, aunque transitoria, de un terreno, la propiedad
de cada cual o del grupo sobre el suelo.
La posesión o apropiación de un terreno por un grupo social y la actividad agraria
de cultivo y cría, dieron surgimiento a relaciones sociales. Para que sea posible la
convivencia, tenían que estar sometidas a ciertas normas, no constitutivas desde
luego, de un derecho formulado sino consentido por la comunidad, es decir, de una
costumbre jurídica, lo que dio lugar al nacimiento del derecho agrario. El desarro-
llo posterior de la agricultura y de la ganadería, se constituye en la principal fuer-
za propulsora del Derecho que por milenios es un derecho, en lo patrimonial, fun-
damentalmente agrario. La alimentación y el vestido son las necesidades primaria
experimentadas en todos los tiempos y en todos los lugares lo que él trajo, como
consecuencia necesaria que en las primeras normas jurídicas (consuetudinarias) tu-
vieran como objeto regular la actividad agraria. El Derecho Agrario es la rama es-
pecial del Derecho que estudia el conjunto de normas jurídicas que regulan las re-
laciones derivadas de la actividad agraria.

l. Origen del Derecho Agrario y de la propiedad de la tierra

Sin embargo de lo mencionado anteriormente, puede considerarse como demostra-
do, a pesar de numerosas controversias entabladas, sobre todo en éstos últimos
tiempos, que la propiedad agraria es de fecha relativamente reciente, y hasta le ha
costado mucho trabajo el constituirse.

237
 Derecho Agrario

Se puede distinguir en la evolución de la propiedad agraria seis etapas sucesivas

que vamos a indicar brevemente.
1 º Es fácil comprender que la propiedad agraria no tiene razón de ser en las tri-
bus que viven de la caza, ni siquiera en los pueblos pastores que viven en estado
nómada. Esta propiedad no puede nacer sino con la agricultura. Y, aún en las pri-
meras fases de la vida agrícola no se constituye todavía: primero, porque la tierra,
durante ese período, por estar en cantidad superabundante, nadie siente la necesi-
dad de limpiar su parte; y, segundo porque estando todavía en estado embrionario
los procedimientos agrícolas, el labrador abandona su campo tan pronto como está
agotado, para tomar otro. La tierra, en los comienzos, pertenece a la sociedad ente-
ra, o más bien a la tribu, únicamente los frutos pertenecen al productor.
2º Sin embargo, la población se vuelve poco a poco más sedentaria y se fija cada
vez más en el suelo; se hace también cada vez más densa y se siente la necesidad de
recurrir a un cultivo más productor. Entonces, a la primera fase sucede otra: la de
la posesión temporal con reparto periódico. La tierra, aunque considerada siempre
como perteneciente a la sociedad, está repartida igualmente entre todos los jefes de
la familia, no de una manera definitivamente todavía, sino solo por cierto tiempo:
primeramente sólo por un año, pues tal es el ciclo ordinario de las operaciones agrí-
colas; luego, poco a poco -a medida que los procedimientos agrícolas se perfeccio-
nan y que los labradores tienen necesidad de disponer de un espacio de tiempo más
grande para sus trabajos- por períodos de tiempo cada vez más prolongados.
3º Los repartos periódicos caen en desuso, porque perjudica a aquellos que han
mejorado sus tierras, y que son despojados periódicamente, en provecho de la co-
munidad, y se llega a la constitución de la propiedad familiar, pues cada familia
queda entonces definitivamente con dominio de su parcela. Sin embargo, esto no es
todavía la propiedad individual, puesto que no existe el derecho de disponer: el je-
fe de la familia no puede ni vender la tierra, ni darla, ni disponer de ella después de
su muerte, precisamente porque es considerada como un patrimonio colectivo y no
como una propiedad individual.
4° La evolución de la propiedad agraria pasa por una fase que, aunque de natu-
raleza accidental, desgraciadamente no ha faltado nunca en la historia de las socie-
dades humanas: me refiero a la conquista. No hay un solo territorio, en la superfi-
cie de la tierra que no haya sido en una época cualquiera quitado por la fuerza a la
población que la ocupaba, para ser atribuido a la fuerza conquistadora. Sin embar-
go, los vencedores, precisamente porque eran los vencedores y los amos, no se preo-
cuparon por cultivar la tierra, y, atribuyéndose simplemente la propiedad legal, el
"dominio eminente" como se decía antes, dejaron a la población sumisa la posesión
del suelo bajo forma de dependencia. Esta dependencia se ha parecido más o me-
nos a una verdadera propiedad, pero ha estado siempre limitada por las condicio-
238
 Luis Armtia Jiménez

nes mismas de la concesión que había sido hecha al labrador, por las servidumbres
que sobre él pesaban, por los censos que tenía que pagar el propietario superior, por
la imposibilidad de enajenar sin la autorización de éste. Este sistema que, durante
muchos siglos, ha servido de fundamento a la constitución social y política de Eu-
ropa, bajo el nombre de régimen feudal, ha dejado rastros hasta hoy día en muchos
países.
5º El desarrollo del individualismo y de la igualdad civil, la supresión del siste-
ma feudal, señaladamente en los países que han sufrido la influencia de la Revolu-
ción Francesa de 1789, han traído una quinta fase, la misma que se ha realizado en
nuestro tiempo: la constitución definitivamente de la propiedad. Sin embargo, aún
en ese caso, esa propiedad agraria, tal como está constituida, por ejemplo en el Có-
digo Civil, no es del todo idéntica a la propiedad mobiliaria: de ésta difiere por nu-
merosos caracteres; pero el rasgo distintivo lo constituyen las dificultades impues-
tas al derecho de enajenación, adquisición y conservación. Basta con recordar la ina-
lienabilidad de las propiedades agrarias declaradas por ley de patrimonio familiar,
o las propiedades colectivas de pueblos indígenas; o la indivisibilidad de la propie-
dad agraria.
·· 6º No quedaba más para asimilar por completo la propiedad agraria a la propie-
dad mobiliaria, y marcar así el último término de esta evolución, queda una sola
etapa que recorrer: la movilización de la propiedad agraria, es decir, la posibilidad,
para todo individuo, no sólo de poseer la tierra, sino aun de disponer de ella con la
misma facilidad que de un objeto mobiliario cualquiera. Este último paso fue dado
en un país nuevo, en Australia, por el célebre sistema conocido bajo el nombre de
sistema Torrens, el cual transforma el derecho de propiedad sobre la tierra en sim-
ples asientos en un registro, permitiendo así al propietario poner, en cierto modo
su tierra en cartera bajo la forma de una hoja de papel, y traspasarla de una perso-
na a otra, casi con la misma facilidad que una letra de cambio.
Parece que queda otra etapa: la constitución de empresas agrícolas bajo la forma de
una sociedad anónima, cuya propiedad de la tierra esté representada por una ac-
ción, es decir, por un título nominal o, quizá, al portador.
La conclusión que se desprende de esta rápida revista es, pues, que la propiedad
agraria ha evolucionado progresiva y constantemente de la forma colectiva a la for-
ma individual y tiende aproximarse cada vez más a la propiedad de las cosas mo-
biliarias y de los capitales, hasta confundirse con ésta, sin embargo, también hay un
resurgimiento de las formas de propiedad colectiva, especialmente, en nuestro país,
donde se reconocen los derechos de los pueblos originarios a sus tierras comunita-
rias de origen o de las comunidades campesinas a sus tierras comunarias tituladas
colectivamente.

239
 Derecho Agrario

2. Principios generales del Derecho Agrario

Los principios generales del Derecho Agrario pueden desdoblarse en formales
derivados de las normas y de los institutos del Derecho Agrario y en principios
generales materiales de orden axiológico ubicables en los valores de la sociedad y
principios generales de la realidad agraria, es decir derivada de los hechos, de la
técnica y de la política.

Principios Generales Formales

Podemos mencionar al los principios establecidos en nuestra constitución política
del Estado y en la Legislación Agraria vigente, tales como.: El dominio or4ginario
de la nación sobre las tierras, el trabajo como fuente fundamental para conservar la
propiedad agraria, al principio de normativa diferenciada en el marco de la pluri-
culturalidad, el respeto a los derechos de los pueblos originarios, el cumplimiento
de la función económica social de la propiedad agraria, la tutela de los recursos na-
turales renovables de carácter agrario y de medio ambiente y el desarrollo sosteni-
ble los derechos de la mujer.

Principios Generales Axiológicos

Estos provienen de los valores de una sociedad, podemos mencionar los derechos
humanos de segunda y tercera generación; ellos permiten ubicar su origen con la
aparición de los derechos humanos económicos y sociales, pero, también, lo pueden
redimensionar con otros nuevos de la tercera generación como son el derecho hu-
mano al desarrollo, y el derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, la garantía de la paz social, la defensa y protección de la actividad
agraria y seguridad alimentaria.
El Derecho Agrario está vinculado con el compromiso un retorno metodológico pa·
ra darle centralidad al ser humano. Se lo debe ubicar como vértice de la sistemáti-
ca agraria, como eje de toda preocupación jurídica. Porque la agricultura, la empre-
sa o cualquier tipo de instituto, incluido el mercado, el ambiente o el desarrollo, só-
lo tienen sentido si se los concibe en función o estrategia para la promoción de la
persona humana.

Principios Generales Fácticos

Podemos mencionar como principios generales fácticos del derecho agrario a: la
valorización del trabajo humano, la tutela del ambiente, el impulso del desarrollo
sostenible, el papel de la mujer dentro de la agricultura, el desarrollo agrario para

240
 Luis Arratin Jiménez

combatir el hambre y la pobreza, el criterio de vida digna para los agricultores de

las zonas marginales, la reivindicación de las tradiciones agrícolas, la tutela de las
minorías vinculadas al agro particularmente los indígenas, la conservación de la na-
turaleza y los recursos naturales tanto en los países ricos donde se destruye para la
industria como en los pobres donde se consumen para sobrevivir.
De tutela de la parte más débil, es uno de los principales principios derivados de
las condiciones económicas sociales de nuestras realidades; tiene la finalidad de eli-
minar los privilegios que determina la desigualdad y crear instituciones que bus-
can discriminar la desigualdad económica entre partes, como el amparo de pobre-
za; y también, para dotar de independencia al órgano jurisdiccional que, siendo así
ajeno a influencias extrañas, hace posible la igualdad ante la ley. Para que se pue-
da cumplir con este principio de igualdad entre las partes, cuando una de estas par-
tes o ambas partes carecen de recursos económicos o se dé entre ellas la desigual-
dad económica cuyo efecto inmediato ha sido siempre la renuncia o la transacción,
con desmedro de la efectividad de su derechos, se impone la necesidad de consa-
grar que reivindiquen la parte más débil. En todo ello hay un hondo contenido so-
cial que persigue un derecho más justo. La tutela de los derechos de campesinos y
comunidades y pueblos indígenas

3. Autonomía del Derecho Agrario

Ninguna rama del Derecho puede estar dotada de una autonomía absoluta, por
ello, al Derecho Agrario le resulta natural continuar sosteniendo su indiscutible es-
pecialización y una cierta autonomía relativa, sin perjuicio de la interdisciplinarie-
dad y una cierta dependencia de otras ramas del derecho. La autonomía relativa del
Derecho Agrario se caracteriza por haber logrado un tratamiento especial caracte-
rizado por lo siguiente:
a) Autonomía didáctica. Aquella que se distingue por haber fundado en varios
países la metódica y especializada enseñanza en las Facultades de Derecho,
tales como las Universidades de México, España, Argentina, Rusia, Italia, Bo-
livia, etc.
b) Autonomía científica. Es la que define para el estudio de esta materia, una sis-
tematización especial. Pero es la determinación del objeto del Derecho Agra-
rio y, por esa vía, la del método, las fuentes y la interpretación, dónde va en-
contrar lógicamente la existencia de los principios generales. Éstos constitu-
yen una fuente de la disciplina. Quizás la más importante. Sobre todo cuan-
do los ordenamiento jurídicos no han logrado su debido desarrollo pues por
su medio se alcanzará una autonomía científica.
e) Autonomía jurídica. Define el carácter especial de esta materia, ya que la ins-
24.1
 Derecho Agrario

titucionalidad del Derecho Agrario es peculiar e interdependiente en relación

con el Derecho en general.
d) Autonomía de codificación. Se distingue por la labor que hasta este momen-
to, han emprendido varios países que ya tienen asentado Derecho y bases ju-
rídicas agrarias para catalogarlas en cuerpos legales unísonos y sistemáticos.
Así tenemos la legislación en Rusia, España y México, con sus códigos agra-
rios.

4. Objeto del Derecho Agrario

El objeto agrario constituye la cosa o servicio que por su naturaleza o destino per-
tenece a la actividad agraria o sirve para la realización de sus fines. De acuerdo con
lo expresado el objeto agrario se halla integrado por las cosas o bienes, o servicios
que desde el punto de vista estrictamente jurídico son las prestaciones de dar, ha-
cer o de no hacer, vinculados a la actividad agraria, a que se someten los sujetos
agrarios de acuerdo con los deberes u obligaciones que imponen a los mismos las
normas jurídicas agrarias.
La actividad agraria se manifiesta a través de un conjunto de actos agrarios que le
dan su característica, aparte de otros de diferente naturaleza que contribuyen al lo-
gro de la finalidad buscada. El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de
vista genérico, como la acción del hombre sobre las fuerzas de la naturaleza para
obtener de ella, a través del ciclo biológico, la producción de plantas y animales.
Los límites del acto agrario aparecen determinados por la naturaleza misma. La de-
nominada «agrariedad» del acto tiene la frontera insoslayable del acto biológico,
que lo impregna en distintos grados.
La Agrariedad es la actividad productiva agrícola consistente en el desarrollo de un
ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las
fuerzas y de los recursos naturales renovables, que se resuelve económicamente en
la obtención de frutos, vegetales o animales, destinables al consumo directo, o a
múltiples transformaciones. (Catalano 1998: 18-19)
En síntesis, el objeto del Derecho Agrario es la actividad agraria, que bajo el concep-
to de agrariedad, también comprende los usos y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables.

5. Método del Derecho Agrario

Una visión tridimensionalista ofrece mejores posibilidades para apreciar correcta-
mente el objeto del Derecho Agrario, pues cualquier objeto jurídico tiene tres im­

242
 Luis Arratia Jinzénez

portantes dimensiones: resulta ser hecho, valor y norma, a la vez, y siendo éstos los
tres aspectos del mismo objeto del conocimiento; el método debe ser el adecuado,
es decir, conviene utilizar un método que sea fáctico, axiológico y jurídico a la vez.
En la epistemología jurídica el objeto se desdobla en dos: el objeto material y el ob-
jeto formal. Dentro del material el derecho agrario debe ubicarse en los hechos y los
valores. Dentro de los primeros está la actividad agraria. El objeto formal está cons-
tituido por el conjunto normativo agrario. Como el objeto y el método constituyen
un canal de doble vía la agrariedad ha de encontrarse tanto en el objeto material de
los hechos como en el sustrato del objeto formal.

6. Fuentes del Derecho Agrario

Fuentes, son los elementos con los cuales se fija la norma y luego la ley. El Derecho
Agrario, como todos los derechos, tiene sus fuentes formales y materiales. Las pri-
meras se hallan constituidas por los hechos creadores de la norma jurídica agraria
es decir de la forma normativa específica que necesariamente debe revestir las va-
loraciones y convicciones vigentes para pasar a formar parte del orden jurídico
agrario con carácter de normas jurídicas obligatorias. Las fuentes materiales . en
cambio, sólo expresan una tendencia social a lo jurídico pero recién integran el or­
denamiento jurídico agrario cuando asumen una forma determinada, a través de
un acto o una serie de actos que constituyen precisamente las llamadas fuentes for-
males.
Las fuentes formales constituyen las formas obligatorias y predeterminadas que de-
ben caracterizar a las reglas de conducta externa para imponerse en el ámbito social
mediante el poder coercitivo del Estado. En realidad son las fuentes formales o di-
rectas las verdaderas fuentes del Derecho Agrario entre éstas tenemos:
a) La ley agraria. La ley constituye la fuente primordial del Derecho. Es la norma
jurídica agraria positiva que permite ordenar regular jurídicamente a las relaciones
agrícolas, sociales y económicas.
La ley agraria debe ser el instrumento jurídico emanado de los órganos legislativos
que permitan ordenar mediante los sujetos agrarios o de aquellos que participan en
la actividad rural.
La ley agraria consiste en un conjunto de normas jurídicas que sirven para ordenar
y regular en formas coactivas la actividad agraria en cualesquiera de sus formas y
especificaciones.
b) Jurisprudencia. Constituye fuente del Derecho y se la puede definir como «el
pronunciamiento reiterado formulado por los magistrados judiciales al aplicar la
ley».
243
 Derecho Agrario

c) Usos y costumbres agrarias. En la práctica de la vida existen ciertas normas co-

nocidas como reglas convencionales o usos sociales, como las modas, modales de
trato, conceptos de ética, honor, etc., que se observan o realizan de conformidad a
la tradición, que se ejecutan u observan aunque exista cierta presión hacia su cum-
plimiento. Estas normas establecidas por la costumbre son las que reciben el deno-
minativo de Derecho Consuetudinario que es previo o anterior a toda norma escri-
ta, es decir es su antecedente. Las costumbres plasmadas en el Derecho Consuetu-
dinario, generalmente, configuran las normas escritas o leyes de los pueblos. De
ahí, algunos autores, con sobrada razón, manifiestan que el Derecho es producto
cultural trasuntado en normas coercitivas.
De la manera expuesta, los usos y costumbres manifestados desde tiempos ances-
trales, en las diferentes actividades agrarias de los pueblos, constituyen la fuente
evidente del Derecho Agrario que en su constante evolucionar a través de los años,
han constituido el Derecho positivo.
d) Doctrina. La doctrina, o sea el saber de los juristas agrarios que se va elaboran-
do gracias a sus investigaciones contribuye, de manera eficaz al perfeccionamiento
del Derecho y de la Legislación Agraria, la organización de tribunales agrarios. El
saber del jurista agrario podría aplicarse con provecho a través de la ley, de la sen-
tencia, o de la aplicación en el aula.
En relación con las fuentes materiales el hecho técnico constituye fuente importante
del Derecho Agrario por cuanto las nuevas tecnologías de generación de informa-
ción catastral rural dan como resultado nuevas normas legales, así como el hecho
político, cuyas correlaciones de fuerzas, especialmente de los movimientos sociales,
se reflejan en el reconocimiento de sus derechos.
Por otra parte, los principios del Derecho Agrario, como fundamentos axiológicos,
constituyen también fuente del Derecho Agrario.

7. Interpretación jurídica del Derecho Agrario

La interpretación es capaz de integrar el Derecho Agrario donde se encuentren va-
cíos o lagunas, resolver los antagonismos entre diversos tipos de normas por su dis-
tinta formación histórica o por la contradicción política misma de su producción,
pero, sobre todo, puede ser un instrumento idóneo y muy válido para impulsar la
disciplina hacia nuevos rumbos y horizontes.
La labor interpretativa es de carácter unitario y debe comprenderse en función de
la misma tridimensionalidad del Derecho Agrario, porque sus tres planos didácti-
cos (normativo, fáctico y axiológico) se reflejan al momento de interpretar una de-
terminada norma, El carácter unitario y estructural de la interpretación jurídica no

244
 Luis Arratia Jiménez

excluye la aplicación de diferentes procedimientos pues los tipos gramatical, lógico

o sistemático no se aplican en forma aislada, sino integrados, y tampoco ello exclu-
ye la posibilidad de comprender una norma a la luz de los valores o de la realidad
donde deba aplicarse. Lo unitario y estructural se refiere a un único proceso global
y concreto. Ese proceso tiene como fin la tutela de valores por parte del ser huma-
no, en un momento determinado; en consecuencia, se aplica en un lugar y tiempo
concreto, por personas, dirigiéndose a señalar los lineamientos del Derecho en una
dirección determinada, generalmente, en un sentido creador.
La interpretación debe vincularse con una actividad creadora y evolutiva. Porque
la labor del intérprete del agrario no puede reducirse a una actitud pasiva frente a
un texto, o del texto en relación con otras normas ubicadas en otros cuerpos; por e]
contrario, significa un trabajo constructivo de carácter axiológico, donde todas las
normas deben interpretarse sistemáticamente, con lógica, en un sentido valorativo
y referido a una realidad concreta.
Todas estas generalidades adquieren especial relevancia para la disciplina agraria
en concreto. Pero, de inicio conviene ir superando los criterios tradicionales de vin-
cular el Derecho Agrario, exclusivamente, a la norma o interpretar sus disposicio-
nes con los mismos criterios utilizados para el civil, mercantil o laboral, pues cada
uno de éstos corresponde a valores y realidades distintas.
Naturalmente, toda esta elaboración debe partir de un conocimiento profundo de
los institutos agrarios, de sus vicisitudes en cuanto a límites o proyecciones, el pro-
ceso de doble vía de metamorfosis y ósmosis, en fin, del domino de la materia jurí-
dica agraria. Sólo así podría adquirir la dimensión correcta la comprensión actual
del problema hermenéutico porque deben conocer las normas y a ellas darles su
verdadero sentido en función de la historia, los valores y la realidad donde deben
aplicarse

8. Interdisciplinariedad del Derecho Agrario

Conviene aceptar y fortalecer el fenómeno de la interdisciplinariedad. Porque la
agricultura no es tan solo un resultado o fin jurídico. Por el contrario, su producto,
representado en el ordenamiento o en las reglas surgidas de fuentes metajurídicas,
es la representación de otras disciplinas como la economía o la política. El recurso
a estas otras realidades ya ha dado resultados satisfactorios en otras épocas. Con-
cretamente, el mismo concepto de agrariedad surgió bajo este signo. Los fenóme-
nos del futuro vinculados a productos transgénicos, biodiversidad, o nuevas for-
mas de agricultura deberán necesariamente estudiarse sobre estas bases.Sin embar-
go, deberá ser más importante, en esta concepción de avanzada, admitir la interde-
pendencia del agrario con otras ramas del Derecho. Solo de esta forma se podrá lo-
245
 Derecho Agrario

grar un conocimiento más real y profundo del complejo conjunto del nuevo siste-
ma.
En el futuro, seguramente, seguirán surgiendo fenómenos transversales como el re-
presentado por el ambiente o el desarrollo, o incluso el del mejoramiento de los sis-
temas de administración de justicia, por ser propios de los derechos humanos, o
movimientos similares a la internacionalización de los mercados con impacto en el
consumo. Estas grandes transformaciones con impacto en todo el ordenamiento,
influyen, necesariamente, en el agrario para redimensionarlo pero no para negarlo
o destruirlo.
No se desnaturaliza el agrario en sus múltiples y complejas relaciones de interde-
pendencia con el Derecho Civil, el Laboral o el Comercial, sobre todo respecto de
una serie de institutos vinculados desde los orígenes mismos en el Derecho roma-
no, en tanto no se sumen a éste figuras o normas antagónicas, o se incurra en el
error metodológico de no darle la interpretación adecuada.

9. Los sujetos agrarios

Se entiende por sujeto agrario a la persona que ejerce o participa en el desempeño
de la actividad agraria productiva en forma habitual con aptitudes para ser titular
de derechos y para contraer obligaciones agrarias y el que la controle o proteja con
fines de interés público.
Los sujetos agrarios son las personas físicas o jurídicas que ejercen o participan en
la actividad agraria productiva de manera habitual o quienes contratan protegen o
fomentan a la actividad agraria, en general, por razones de interés público o bienes-
tar social. Por razón de la naturaleza de la producción del lugar donde se obtiene y
el destino ulterior que se le da en muchos casos, el sujeto agrario ejerce actividades
conexas además de las productivas. Puede el sujeto ejercer una actividad agraria
vinculada, pero lo único que le da el carácter de sujeto agrario es la actividad agra-
ria productiva. La actividad agraria ejercida por el sujeto se fija por su actuación o
participación en la producción. Los demás aspectos de la actividad agraria deben
considerarse siempre como accesorias o complementaria de la actividad fundamen-
tal que es la productiva.
Los sujetos agrarios se clasifican según su naturaleza, el tipo de actividad que rea-
lizan y el grado de independencia que gozan en su actividad.
l. Según su naturaleza, se clasifican los sujetos agrarios en físicos agrarios, el hom-
bre y la mujer que realizan las tareas agrícolas en cualquiera de sus especializacio-
nes de manera habitual.Son sujetos agrarios de naturaleza jurídica, las personas ar-
tificiales capaces de adquirir derechos o contraer obligaciones agrarias y que tienen
por finalidad principal desarrollar actividad agraria en forma habitual.
246
 Luis Arratia firnénez

Como sujetos agrarios de este tipo se pueden mencionar, en primer término, a las
Comunidades indígenas, comunidades campesinas, pueblos originarios, cooperati-
vas agrarias, las asociaciones agrarias y empresas agropecuarias.
Dentro de los sujetos de existencia ideal, el Estado desempeña un papel fundamen-
tal, por ser la persona jurídica que representa a al sociedad organizada políticamen-
te. Se trata de una persona jurídica pública cuyas funciones y atribuciones consis-
ten en realizar el bienestar de la comunidad en general.
El Estado puede ser considerado como sujeto público en función de las actividades
que realiza. No se trata de afirmar que el Estado sea un sujeto agrario, sino que por
las actividades agrarias que desempeña, a través de sus poderes y de sus órganos
específicos, debe ser considerado, a los efectos de la sistematización, como sujeto
agrario público.
2. Según el tipo de actividad que desarrollan los sujetos agrarios pueden ser pro-
ductores y no productores.
Son sujetos productores los que desempeñan una actividad agraria productiva o
que la dirigen personalmente ya se trate del cultivo del suelo, la cría y el cuidado
de animales y la forestación, incluida la explotación forestal que lleva aparejada
Los sujetos productores son los sujetos agrarios de mayor relevancia ya que ellos
personifican al agricultor o al ganadero en sentido amplio. Nuestra legislación re·
conoce como sujetos agrarios a los campesinos, colonizadores, indígenas y empn··
sarios.
Los sujetos no productores, que pueden calificarse de agrarios, son aquellos que
realizan funciones de protección, contralor y fomento de la actividad agraria o que
ejercen la actividad agraria por razones de interés público rural. Importa tener pre·
sente que tales órganos aseguran, de un modo u otro, la actividad productiva.
3. Según la categoría de su status, los sujetos agrarios pueden ser independientes
o empresarios y dependientes o auxiliares.
Los primeros son los que asumen la responsabilidad plena de las tareas o actos in-
herentes a la actividad agraria productiva que desarrollan en sus fundos por sí o
por medio de representantes. El sujeto agrario independiente o empresario puede ser ca·
lificado como tal en cualesquiera de los niveles económicos a los que pueda perte-
necer el fondo agropecuario que posea. Se entiende aquí por fundo agropecuario .1
la organización productora agraria integrada por bienes y servicios dirigidos por
una persona que recibe el calificativo de .sújeto agrario empresarial o independien-
te. Los sujetos agrarios auxiliares son las personas dependientes del sujeto agrario
principal o sea toda persona que trabaja o presta servicios en relación de dependen-
cia y que actúa por representación o por subordinación al sujeto agrario indepen-

247
 Derecho Agrario

diente. En esta clase de sujetos agrarios se pueden incluir varios tipos diferentes: su-
jetos agrarios auxiliares permanentes y los sujetos agrarios auxiliares transitorios.
4. Sujeto agrario público. El Estado por el hecho de desempeñar funciones de ín-
dole agraria y ejercer atribuciones de protección fomente y control de la actividad
agraria realizada por los sujetos agrarios en general puede ser denominado sujeto
agrario público.
El Estado actúa por medio del gobierno que constituye la suma de los tres poderes
fundamentales: El legislativo que sanciona las leyes y entre las cuales figura las le-
yes agrarias; el poder administrador o ejecutivo que hace cumplir las leyes agrarias
y sus reglamentaciones por medio de sus órganos competentes; y el poder jurisdic-
cional que aplica las leyes agrarias por medio de los tribunales competentes en ma-
teria agraria.

Capacidad
Se entiende por capacidad agraria, la aptitud jurídica para celebrar actos jurídicos
agrarios, lo que equivale a decir que es la aptitud para adquirir derechos o contraer
obligaciones agrarias. La capacidad constituye una emanación de la personalidad
jurídica agraria, con la cual se halla íntimamente vinculada.
Puede considerársela como algo potencial o, en otras palabras, como una propiedad
o condición para adquirir derechos o contraer obligaciones agrarias, independien-
temente de la mayor o menor extensión que esa capacidad virtual pueda implicar
en las diversas personas y ante los distintos actos propios de la actividad jurídica
agraria
La capacidad o incapacidad de los sujetos agrarios depende de la ley agraria posi-
tiva.

Capacidad agraria de derecho

La capacidad agraria de derecho se relaciona con los requisitos que la ley impone,
para poder ser titular de determinados derechos.
La capacidad agraria de derecho consiste en la amplitud de ciertos sujetos agrarios
para gozar de derechos agrarios, o sea, implica la facultad que reconoce la ley para
poder ser titular de derechos. Éstos se hallan establecidos en la legislación agraria
y tienen carácter general ya que el reconocimiento legal para gozar de ellos, sólo es
limitado por prohibiciones excepcionales
La capacidad de derecho, por lo general, aparece legislada en forma distinta pues
los derechos agrarios se hallan especificados en cada una de las leyes agrarias.

248
 Luis Arratia Jíménez

Son capacidades de derecho en la legislación agraria las que las leyes otorgan para
adquirir tierras, para explotar bosques, para utilizar aguas públicas, para acogerse
a prórrogas legales en los contratos agrarios o a los beneficios de inembargabilidad
de ciertos bienes, etc.

Capacidad agraria de lzeclto

La capacidad de hecho presupone la posibilidad de ejercer el derecho. Ejercer un
derecho significa ponerlo en ejecución. La persona que tiene el ejercicio de sus de-
rechos agrarios puede disponer libremente de ellos, enajenarlos, gravarlos, ceder-
los, etc.
En las leyes agrarias se halla legislada la capacidad agraria de hecho, como conjun-
to de normas que regulan la forma de ejercer estos derechos, de manera tal que, si
bien todos o un grupo de sujetos agrarios son titulares de esos derechos, sólo los
que reúnen determinadas condiciones pueden ejercerlos.

Incapacidad jurídica agraria

La incapacidad agraria es la falta de aptitud para disfrutar de un derecho de carác-
ter agrario. El fundamento esencial de las incapacidades surge por la necesidad de
proteger el interés económico o social, mediante la exclusión de determinadas per-
sonas en el goce de derechos o en el ejercicio de los mismos.
En realidad, si se analizan cuidadosamente los principios de Derecho Agrario, ve-
remos como la forma de asegurar su protección y eficacia, en miras al logro de los
fines propios de toda política agraria científica, es imponer ciertas incapacidades de
derecho o de hecho, a los sujetos agrarios.
Por ejemplo, si las sociedades anónimas, por su interés puramente lucrativo y por
el anonimato de sus titulares, pueden resultar nocivas para la actividad agraria, só-
lo puede lograrse su exclusión mediante la declaración de una incapacidad agraria
de derecho, que les prohíba, por ejemplo, adquirir bienes inmuebles rurales.
Si se desea que la gente, que inicia sus actividades en la agricultura por medio de
la colonización, sea apta para el trabajo agrario, es obvio que será necesario «limi-
tar» la capacidad agraria de derecho que la ley otorga a todo agricultor para adqui-
rir tierra mediante la creación de una incapacidad de hecho, o toda persona que ca-
rece de algún miembro, padezca alguna enfermedad o se halle imposibilitada para
trabajar por vejez.
Las incapacidades se refieren exclusivamente a las condiciones inherentes a la per-
sonalidad de los sujetos agrarios, y se vincula directamente con la protección v el

249
 Derecho Agrario

fomento de la actividad agraria; de ahí que a medida de que las exigencias legales
sean mayores, en razón de la necesidad de incrementar la producción agropecuaria
o de defender los recursos naturales renovables, o bien lograr una más equitativa
distribución de los beneficios obtenidos del trabajo agropecuarios o de defender los
recursos naturales renovables, o bien de lograr una más equitativa distribución de
los beneficios obtenidos del trabajo agropecuario, irán sensiblemente aumentando
las incapacidades agrarias de derecho y de hecho.

Domicilio
El domicilio es el asiento jurídico de la persona, el lugar donde se supone que se ha-
llará siempre para todos los efectos legales.
El domicilio en Derecho Agrario constituye un medio de ubicación jurídica de la
persona y una condición para delimitar el status legal del agricultor. Puede com-
prenderse la ratio iuris de esta imposición, si se tiene en cuenta que el arraigo del
hombre en la tierra y su estabilidad económica constituyen uno de los propósitos
fundamentales de la legislación agraria.
Entre los requisitos que la Reforma Agraria exige a los agricultores aspirantes de
predios, es el que hayan residido o residan en áreas rurales; y entre las obligaciones
que se imponen en la adjudicación de tierras para colonización, figura siempre la
de fijar su residencia en el predio. Ello es obvio, porque si lo que se pretende con tal
legislación es radicar los agricultores en la tierra es comprensible que la ley esta-
blezca como presunción legal que el domicilio de un agricultor se halle en el predio
donde vive con su familia y donde trabaja.
Pero, la cuestión inherente al domicilio llega a tener mayor importancia todavía,
cuando la presunción legal se desvirtúa por la comprobación de que el agricultor
no vive en el fundo, en cuyo caso, la omisión de tal requisito puede originar la cau-
sa de caducidad o reversión de la tierra.
En todos aquellos casos en que los propietarios no tienen sus domicilios en el pre-
dio, la presunción legal puede originar la calificación de abandono y ello llegar a ser
una agravante en la expropiación del fundo.
Para el Derecho Agrario, el domicilio legal es el lugar donde la ley agraria presume
sin admitir prueba en contrario que una persona reside de manera permanente pa-
ra el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones agrarias, aunque
de hecho no esté allí de modo permanente. El domicilio legal es forzoso y por tal
motivo la ley presume que la persona reside en tal lugar. Para el Derecho Agrario
el sujeto agrario principal tiene su domicilio en el lugar donde debe realizar sus ac-
tividades agrarias, salvo que éstas fueran temporarias o periódicas.

250
 2
INSTITUTOS DEL DERECHO AGRARIO

El estudio del Derecho Agrario, a partir de los institutos, rompe con la línea clásica
de buscar los anhelados principio generales. Sugiere comenzar a construir la disci-
plina a través de institutos, el esfuerzo científico tiene la finalidad de estudiar uno
a uno absolutamente todos los que puedan tener ese carácter, su estudio permitirá
ubicar el fundamento mismo de la disciplina y, sobre todos, encontrar a través su-
yo unos principios, no como los buscados, generales, universales para cualquier
época y circunstancia, sino otros, más específicos, pero mucho más profundos, ba-
se luego para estructurar el sistema entero. (Zeledón 2001: 121).
Se trata de un uso alternativo del método clásico, en vez de partir de lo general ha-
cia lo particular, como siempre se intentó, ahora se partirá de los institutos, ubica·
dos en la base del sistema para llegar a la cúspide. Se trata de una construcción de
abajo hacia arriba, de la parte al todo.

Definición:
«El instituto jurídico es la base para asentar el fundamento del sistema. Es el con·
junto de determinaciones normativas agrupadas bajo el influjo de un objetivo supe-
rior propio de las normas singulares llamadas a conformarlo. Estas determinacio-
nes no todos emanan del ordenamiento estatal. Son creaciones plásticas representa-
tivas de la condensación de determinados contenidos espirituales del derecho con
fragmentos de la realidad económica y social. Si bien son producto del arbitrio de
un acto legislativo, preexisten al mismo legislados, pues siempre hay una idea su-
ya cuya representación es un núcleo de sedimentación vinculada a expresiones au-

251
 Derecho Agrario

tóctonas y desarrolladas en el seno de ordenamiento jurídicos particulares o paraes-

tatales» (Zeledón 1990: 121).
Con base en los institutos, se podría determinar hasta donde llega lo agrario y cuan-
do se esta en presencia de lo no agrario. Se debía saltar de la reagrupación norma-
tiva, para conformar la unidad mínima de análisis, a la agrupación de institutos pa-
ra ordenar el sistema. La noción principal para señalar un común denominador en-
tre los institutos es la agrariedad, considerada como una categoría de análisis de
las normas e ínstitutos, no expresado por el legislador en los ordenamientos jurídi-
cos, pero preexistente, en consecuencia, metajurídico.
Los principales institutos del Derecho Agrario son la propiedad agraria, la empre-
sa agrícola, los contratos agrarios y el proceso agrario.

La propiedad agraria
La propiedad agraria presenta características diferenciales con referencia a la pro-
piedad en general. La propiedad agraria está presente y es relevante en la medida
en que hace de soporte a la actividad agraria, y de acuerdo al empleo de la tierra
en estas actividades, se producen efectos en la organización de las unidades de pro-
ducción.

Por la función
La propiedad agraria está al servicio de las unidades de producción, debido a la
función que se da a la tierra a actividades , agrícolas, pecuarias, forestales o de con-
servación de la biodiversidad. Por lo tanto es necesaria la intervención del Estado
para construir, mantener y tutelar las actividades agrarias que realizan las distíntas
unidades de producción o protección.
Estas elementos inciden profundamente sobre la estructura o sea el contenido del
derecho, estableciendo las limitaciones, condiciones y obligaciones para el ejercicio
del derecho de propiedad agraria.

Por el modo de adquirir la propiedad

La propiedad agraria tiene características particulares, debido a que se puede ad-
quirir mediante la posesión. Las tierras fiscales que pertenecen al dominio origina-
rio de la nación, pueden adquirirse por dotación o adjudicación, si se invoca una
posesión agraria, esto es que exista posesión justificada por actividad agraria, este
hecho configura el instituto típico del derecho agrario.

252
 Lriis Arratia fiménez

Con referencia a los modos adquisitivos de carácter derivativo, se puede decir que
la adquisición por actos intervivos resulta facilitada o preparada, por formas de
prelación legal, que se diferencian sensiblemente en la causa y el procedimiento,
de las prelaciones del derecho civil, un ejemplo es la inembargabilidad de ciertas
formas de propiedad, así como el régimen de hipotecas y gravámenes en procesos
de reversión y expropiación, al margen de la indivisibilidad de la propiedad agra·
ria, por debajo de la unidad mínima de producción.
En cuanto a la adquisición derivativa por acto mortis causa, son conocidos los ca·
racteres diferentes de los propios del derecho sucesorio común que, en amplitud
creciente de aplicación, han ido asumiendo los institutos del derecho agrario here-
ditario, como es el régimen de indivisión forzosa de la propiedad agraria.

Extintivas
También tienen características peculiares, nos referimos sobre todo la expropiación,
especialmente cuando perjudica el interés colectivo por incumplimiento de la fun-
ción económico social, o cuando se opera transferencias coactivas para el reagrupa·
miento o recomposición fundiaria agraria, que se diferencia de la expropiación or-
<linaria regulada por el derecho público.
Por otra parte, se constata que la propiedad, cuando es calificable como propiedad
agraria, no está sustraída a los efectos de la prescripción extintiva, si no existe ejer·
cicio del derecho durante cierto tiempo, como es el caso de la reversión por aban·
dono injustificado.
Para concluir, existe en nuestro derecho agrario el reconocimiento de la propiedad
agraria a favor de comunidades campesinas y pueblos indígenas, cuyas finalidades,
características y racionalidad, no responden a las lógicas de propiedad reguladas
por la legislación común.

La empresa agrícola
La empresa, en términos generales, es la organización de los factores de producción
destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en este sentido,
el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cuya finalidad es la pro·
ducción de animales y plantas. Estos actos pueden ser realizados por individuos,
familias o sociedades y también por entes de derecho público, dada la participación
que en la mayoría de los países estos entes asumen en la producción y fiscalización
de las actividades del agro. La propiedad fundiaria, que constituyó, desde los orí·
genes, el elemento centralizador y necesario de la actividad agraria, hoy es un tac-
tor subordinado a la empresa, constituye sólo un instrumento de la empresa agra·

253
 Derecho Agrario

ria. La empresa, como actividad productiva, es independiente y autónoma respec-

to a los demás factores de la producción y constituye el elemento comprensivo y
aglutinante de la relación agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se resignan
a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumento de la empresa agra-
ria, en cuanto ésta existe, independientemente de quién sea el propietario de la tie-
rra. La teoría de la "actividad-empresa", en este sentido independiza la relación
agraria de los factores componentes y garantiza una mayor permanencia frente a
los continuos cambios operados por factores tecnológicos, económicos y sociales.
La incorporación de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al conteni-
do del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del pensamiento agrario,
se haría dificultosa, de aceptar la sujeción del derecho, conforme a la doctrina tra-
dicional, a la propiedad fundiaria. (Catalano 1998: 18)
La empresa agraria es un conjunto de factores coordinados y dirigidos a la produc-
ción, el concepto de empresa esta implícito en todas las categorías de los sujetos que
se ocupan de la tarea productiva, sean estos individuos, familias o sociedades y
también por entes del derecho público, dada la participación que la mayoría de los
países, estos entes asumen en la producción y fiscalización de las actividades del
agro.
La empresa agraria se distingue a causa del tipo de actividad económica que el em-
presario lleva a cabo, actividad que realice el agricultor, se trate de cultivo del sue-
lo, cría de ganado o de silvicultura, en conjunto o separadamente, ésta debe, reve-
lar la existencia de una unión con el fundo, como otras actividades accesorias y co-
nexas, tales como la comercialización.
La actividad empresarial agraria, se diferencia de la empresa comercial, debido a
que se requiere de una profesionalidad distinta, cuya principal función económica
está regulada por instrumentos técnicos legales distintos, referidos a la especializa-
ción, la producción para el mercado, la organización de la unidad de producción, la
contratación de asalariados eventuales o permanentes.

El contrato agrario
Para conceptuar es necesario encontrar una relación lógica entre dos conceptos: el
concepto de contrato dentro de la teoría del derecho civil; y el concepto de agraríe-
dad. Son contratos agrarios aquellos que tienen como objeto el goce y el disfrute de
los predios rústicos y de los bienes conexos a la agricultura.
El primer orden de dificultades residía en el hecho de que el contrato agrario no po-
día ser visto simplemente como un escogimiento del propietario, respecto del mo-
do de conducción del fundo, si no que se debía concentrar la atención en la activi-

254
 Luis Arratia Jiménez

dad productiva y en las relaciones de organizaciones de la empresa a la cual el con-

trato daba vida.
El fundamento jurídico de estos contratos es que el titular de un bien o de un com-
plejo de bienes, antes que explotarlo personalmente prefiere conceder a otro sujeto
el poder relativo a la organización de la unidad productiva y atribuirle la consi-
guiente responsabilidad. La característica fundamental del contrato, entonces, es la
de transferir totalmente la gestión de la empresa agraria y ese poder se manifiesta
como el ejercicio de un derecho personal o de un derecho real.

Arrendamiento agrario
El replanteamiento de la «nueva agricultura» es el binomio empresa agraria-contra-
to agrario, fomentado e impulsado por el moderno Derecho Agrario corno respues-
ta en el campo jurídico, de los nuevos criterios económicos del desarrollo del sector
agrícola.
El arrendamiento y la aparcería como formas de explotación indirecta de la tierra y
por ende contrarias a los principios del adecuado cumplimiento de la función so-
cial; tanto en el plano de la justa distribución como en el del deber de cultivar y el
aumento de la producción, ahora se replantea el argumento para iniciar la creación
masiva de empresas agrarias, no sólo a través del clásico contrato de asignación de
tierra sino, además, a través de la dotación de bienes de esa naturaleza por medio
de formas contractuales que equitativamente protege al empresario, al arrendatano
o aparcero, logran incorporar importantes sectores a la producción agrícola llevan-
do de paso, justicia y seguridad a las relaciones jurídicas del agro.

El proceso agrario
El proceso agrario es un instituto fundamental del Derecho Agrario. En nuestra le-
gislación, este instituto se caracteriza por la oralidad, con sus características de in-
mediatez, concentración, identidad física del juzgador, única instancia, con casación
o revisión para casos excepcionales. El proceso agrario oral o verbal -generalmente
con doble audiencia (preliminar y complementaria) en donde la etapa probatoria o
juicio oral, con sus principios de inmediatez y concentración- debe coincidir nece-
sariamente con la etapa conclusiva para que las partes y sus abogados puedan, lue-
go de evacuada la prueba, deducir en forma inmediata sus alegatos de conclusío-
nes en forma oral.
El juez, al finalizar la audiencia, valorando la totalidad del elemento probatono
puede y debe dictar la parte dispositiva de la sentencia, bajo pena de nulidad, pues
sólo, así, se garantiza y salvaguarda la identidad física del juzgador. Sólo excepcio-

255
 Derecho Agrario

nalmente procede el recurso de casación, contemplándose expresamente los caos y

la forma en que es procedente el recurso ante el superior.
También se ha incorporado el poder cautelar del Juez agrario, bajo el principio de
la tutela judicial efectiva, para tutelar la producción y la conservación de los recur-
sos naturales de índole agraria, antes de que una parte produzca a la otra o, a la
misma colectividad, daños y perjuicios irreparables.
Todos sabemos que el proceso requiere de tiempo para su desarrollo y, aunque la
Ley señale plazos, no necesariamente se cumplen. Mientras transcurre el proceso,
hasta la sentencia, pueden ponerse en peligro uno o más bienes agrarios, la produc-
ción agraria, o los recursos naturales, causando consecuencias irreparables e irre-
versibles para los interesados directos y para la sociedad en general.
Por eso, el juez agrario, bajo su poder cautelar atípico, debe desprenderse de todo
temor y tomar las medidas cautelares necesarias en defensa de la producción agra-
ria y el ambiente. El legislador ha sido muy claro en la necesidad de otorgar este po-
der cautelar en la jurisdicción agraria, como un instrumento procesal idóneo para
lograr una tutela efectiva del derecho agrario sustancial y, de esa forma, evitar un
fallo ineficaz

La resolución alternativa de conflictos agrarios

Se moderniza la justicia agraria tradicional para abrir brecha a nuevos mecanismos
jurídicos de solución de conflictos agrarios, tales como la conciliación, la mediación
y el arbitraje, para lograr una justicia agraria más pronta, cumplida y con equilibrio
social.
Ésta, también, es una tendencia generalizada en la nueva etapa de la justicia agra-
ria latinoamericana. Se le califica al juez agrario como un verdadero conciliador,
pues tiene el deber de acercar a las partes a un arreglo amistoso y justo, preservan-
do los derechos indisponibles, sin que ello implique un adelanto de criterio en el ca-
so concreto que deba fallar. Incluso, se prevén otras posibles soluciones alternati-
vas de los conflictos agrarios, sea en sede administrativa o judicial, a través de la
mediación y el arbitraje, distintas de la justicia agraria tradicional que culmina con
la sentencia.
Estos mecanismos permitirán encontrar soluciones más rápidas a los conflictos
agrarios, en aras de tutelar en forma efectiva y pronta la producción agraria y los
recursos naturales.
Como se desprende de lo anterior, se respeta la especialización de la materia agra-
ria, atendiendo a su objeto, y a los fines económicos, sociales y ambientales de la

256
 Luis Arratia liménez

misma, siguiendo los principios en los cuales se inspira todo el proceso, de oralidad
y sus consustanciales de inmediatez, concentración, verdad real e integralidad
Entre los principios del proceso oral agrario podemos mencionar a: La «democrati-
zación» del proceso, mediante el cual el juez logre resolver la desigualdad de las
partes elevando a la parte más débil al mismo nivel que la parte más fuerte; la «iti-
nerancia del juez agrario», el juez agrario no debe ser sedentario como es el juez ci-
vil. Se ha dicho que en el proceso agrario no es el campesino el que va en busca de
la justicia a la ciudad, sino la justicia la que va en búsqueda del campesino. En el
principio de la Trascendentalidad, no son las formas las que interesan, sino el fon-
do del asunto para hacer verdadera justicia agraria. Hay otro principio que con-
mueve a los procesalistas civiles, el principio de la «extrapetiiium».
Aunque únicamente se refiere a una de las particularidades del derecho agrario, co-
mo es la itinerancia de los jueces, es evidente que en ella se comprenden todos los
principios derivados de la oralidad, la búsqueda de la verdad real, el contacto físi-
co y directo del juez con las partes, con la prueba, con el medio. Además, deberán
considerarse otras particularidades como la posibilidad de fallar de acuerdo con lo
debatido y probado en el proceso, la posibilidad de modificar las pretensiones en la
audiencia preliminar, entre otras. Igualmente, son necesarias algunas regulaciones
en cuanto a procesos especiales, en particular, de los juicios de responsabilidad por
daño agroambiental, de preservación del ambiente rural y de los recursos naturales
renovables, tal como se contempla en la jurisdicción agraria de Colombia.
En el futuro, la teoría general del proceso y, en particular del proceso agrario, pue-
de contribuir frente a fenómenos de unificación procesal o de globalización, inter-
nacionalización o comunitarización, a fortalecer otras disciplinas para el estableci-
miento de un modelo procesal mundial portador de justicia social, desarrollo soste-
nible y paz social.
Los institutos clásicos del Derecho Agrario -como la empresa agrícola, los contra-
tos agrarios, la propiedad y posesión agraria- deberían ser socialmente justos, eco-
nómicamente eficaces y ambientalmente sostenibles, así la función de los mismos
es económica, social y ambiental.
En el ámbito de la interpretación, la tarea asignada a la jurisdicción agraria es de
gran importancia y, para ello, el legislador ha preferido el sistema de libre valora-
ción aprobatoria, para que los jueces agrarios sean jueces de derecho, y también de
equidad, valorando en la forma más amplia posible todo el elemento probatono
vinculado al proceso, para descubrir la verdad real material y, así, cumplir con ta
justicia agraria en el campo.

257
 3
DERECHO AGROAMBIENTAL

El punto de encuentro entre actividad agraria y medioambiente, es decir entre el de-

recho agrario y el derecho ambiental, está representado por el territorio entendido
como suelo, lo cual reporta un interés y una relación inmediata y directa cuando la
explotación agrícola tiene como base natural la tierra.
La agricultura no puede desenvolverse fuera de las normas establecidas para la tu-
tela del ambiente, porque agricultura y naturaleza están indisolublemente unidas;
es así porque es el medio natural en que ella se desenvuelve y, si se deteriora el re-
curso natural por una explotación irracional, disminuye la producción y termina
con su agotamiento. En consecuencia es vital el mantenimiento del potencial bioló-
gico y capacidad productiva del suelo con fines agrícolas, pecuarios, forestales,
agrosilvopastori!es, con base en un escrupuloso respeto a los ecosistemas. (Delgado
de Miguel, p. 199).

l. Influencia del Derecho Ambiental

El Derecho Ambiental trastoca el objeto del Derecho Agrario, y éste se inclina más
por una producción sostenible, para proteger los recursos naturales que sirven de
base al desarrollo sustentable de actividades agrarias. Así, el Derecho Ambiental
influye en el conjunto normativo del agrario debido a que se produce una gran co-
nexitud entre ambiente y actividad agraria.
El derecho agrario se ve transversalizado por el derecho del ambiental, ya que la
actividad agraria se desarrolla en un espacio geográfico, en un territorio, donde es
imprescindible proteger no solamente el recurso tierra, sino los demás recursos na-
turales renovables. Por esta razón, ahora se habla de la dimensión ambiental del
Derecho Agrario.

258
 Luis Arratia Jiménez

El proceso agrario no sólo debe ser un instrumento para fomentar y proteger la pro-
ducción agraria, sino también debe velar porque esa producción sea compatible con
la naturaleza. Debe convertirse en el instrumento por el cual se protejan y conser-
ven nuestros recursos naturales.

2. Concepto de desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible es el proceso mediante el cual se satisface las necesidades
de la actual generación sin poner en riesgo la satisfacción de necesidades de gene-
raciones futuras. Implica una tarea y responsabilidad global que obliga tanto al Es-
tado, como a la sociedad civil, y debe ser de carácter permanente.
El medio ambiente engloba el uso de aguas, aire, suelos, biodi versidad y otros re-
cursos renovables, que constituyen patrimonio de la nación. Su protección y apro-
vechamiento se encuentran regidos por la Ley 1333 de Medio Ambiente, y son de
orden público.

3. Recursos naturales renovables

Son aquellos que, por sus características, son susceptibles de renovación permanen-
te y son de dos clases: bióticos y abióticos
- Recursos bióticos, comprenden la flora y fauna
- Recursos abióticos, son el agua, aire y suelo
El Estado garantiza el derecho de uso de los particulares sobre los recursos natura-
les renovables siempre y cuando la actividad que se establezca sobre los mismos no
sea perjudicial al interés colectivo y asegure su uso sostenible

4. Derecho Agroambiental
El Derecho Agroambiental es la conjunción de el Derecho Agrario y el Ambiental,
en consecuencia, podemos decir que es un conjunto de normas jurídicas que regu-
lan las relaciones emergentes de la actividad agraria y el uso y aprovechamiento de
los recursos naturales renovables regulando la actividad del ser humano con su me-
dio y protegiendo los elementos naturales que componen el medio ambiente.
El Derecho Agroambiental tiene por objetivos la planificación y ordenación de la
conservación, restauración y mejora de la capacidad de la tierra para producir re-
cursos vitales renovables protegiendo y mejorando los recursos naturales y el me-
dio ambiente para las generaciones presentes y futuras.

259
 Derecho Agrario

La preservación y administración equilibrada de la flora y fauna silvestre y su há-

bitat, atribuyendo a la conservación de la naturaleza y la importancia debida en 103
planes de desarrollo.

5. Calidad ambiental
Los seres humanos tenemos derecho a disfrutar de un ambiente sano y agradable
en el desarrollo y ejercicio de nuestras actividades; para ello, el Estado ha imple-
mentado el control de calidad ambiental cuyos objetivos son los siguientes:
a) Preservar, conservar, mejorar y restaurar el medio ambiente y los recursos na-
turales en beneficio a fin de elevar la calidad de vida de la población
b) Normar y regular la utilización de los recursos naturales en beneficio de la so-
ciedad en su conjunto
c) Prevenir, controlar, restringir y evitar actividades que conlleven efectos noci-
vos o peligrosos para la salud o deterioren el medio ambiente y los recursos
naturales.
d) Normar y orientar las actividades del Estado y la sociedad en lo referente a la
protección del medio ambiente y al aprovechamiento sostenible de los recur-
sos naturales, a objeto de garantizar la satisfacción de las necesidades de la
presente y futuras generaciones

6. Planificación ambiental
La planificación del desarrollo nacional y regional del país deberá incorporar la di·
mensión ambiental a través de un proceso dinámico, permanente y concertado, son
instrumentos de la planificación ambiental:
a) La formulación de planes, programas y proyectos a corto, mediano y largo
plazo, a nivel nacional, departamental y local.
b) El ordenamiento territorial sobre la base de la capacidad de uso de los ecosis-
temas, la localización de asentamientos humanos y las necesidades de la con-
servación del medio ambiente y los recursos naturales.
c) El manejo integral y sostenible de los recursos a nivel de cuenca y otra uni-
dad geográfica.
d) Los estudios de evaluación de impacto ambiental.
e) Los mecanismos de coordinación y concertación intersectorial, interinstitucio-
nal e interregional.

260
 Luis Arratia Jiménez

f) Los inventarios, diagnósticos, estudios y otras fuentes de información

g) Los medios de evaluación, control y seguimiento de la calidad ambiental

7. Actividades y factores susceptibles de degradar el medio ambiente

Se consideran actividades o factores susceptibles a degradar el medio ambiente
cuando exceden los límites permisibles a establecerse en reglamentación expresa
Podemos mencionar los siguientes:
a) Los que contaminan el aire, las aguas en todos sus estados. el suelo y el sub-
suelo.
b) Los que producen alteraciones nocivas de las condiciones hidrológicas, eda-
fológicas, geomorfológicos y climáticas.
e) Los que alteran el patrimonio cultural, el paisaje y los bienes colectivos o in-
dividuales, protegidos por Ley.
d) Los que alteran el patrimonio natural constituido por la diversidad biológica,
genética y ecológica, sus interrelaciones y procesos.
e) Las acciones directas o indirectas que producen o pueden producir el deterio-
ro ambiental en forma temporal o permanente, incidiendo sobre la salud de
la población.
Las personas naturales o colectivas que desarrollen actividades susceptibles de de-
gradar el medio ambiente deberán tomar medidas preventivas correspondientes e
informar a la autoridad competente y a los posibles afectados, con el fin de evitar
daños a la salud de la población y el medio ambiente.
El Estado y la sociedad tienen la obligación de prevenir los problemas ambientales
que se deriven de los desastres naturales o de las actividades humanas. De la mis-
ma forma, la autoridad nacional competente, en coordinación con los sectores pu-
blico y privado, deberán elaborar y ejecutar planes de prevención y contingencia
destinados a la atención de la población y de recuperación de las áreas afectadas
por desastres naturales.

8. Evaluación de impacto ambiental

Se entiende por evaluación de impacto ambiental al conjunto de procedimientos
administrativos, estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que
la ejecución de una determinada obra, actividad o proyecto puedan causar sobre el
medio ambiente. Todas las obras, actividades públicas o privadas con carácter pre-

261
 Derecho Agrario

vio a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la

categoría de evaluación de impacto ambiental.

9. Daños ambientales
Las actividades agrarias, cuando aprovechan irracionalmente los recursos natura-
les, pueden causar daños al medio ambiente. Por esta razón, se han emitido nor-
mas técnicas, referidas a la capacidad de uso mayor de la tierra, planes de ordena-
miento predial, servidumbres ecológicas, protección de la biodiversidad, carga
animal, manejo de cuencas y microcuencas, promoción de la silvicultura, la retira-
da de tierras arables dirigida la promoción de cultivos alternativos y la agricultura
biológica o ecológica. Las normas sancionadoras incluyen las sanciones penales al
agricultor que contamina y las que ejemplifican bajo el principio «quien contamina
paga» la actividad contaminante.
Los daños cometidos contra el medio ambiente están sujetos a responsabilidad ci-
vil y penal.
Constituyen acciones delictivas las acciones que lesionen, deterioren, degraden o
destruyan el medio ambiente.

10. La función social de la propiedad agraria en el marco

del Derecho Agroambiental
La función social de la propiedad
La idea de la función social de la propiedad aparece vinculada a los movimientos
doctrinales dirigidos a poner límite a la tradicional absolutividad del derecho del
dominio. Es a esos límites a los que directamente alude el artículo 22 de la Consti-
tución cuando señala que «Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso
que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo. La expropiación se impo-
ne por causa de utilidad pública o cuando la propiedad no cumple una función so-
cial, calificada conforme a Ley y previa indemnización justa». Límites que aparecen
cuando junto a los intereses del individuo propietario aparecen otros de carácter ge-
neral, porque el derecho de propiedad no está puesto exclusivamente al servicio del
interés de su titular, sino que entraña el reconocimiento de que en la situación de
propiedad se concitan o pueden reconocerse otros intereses distintos y un interés
público general. El centro del dilema es claro: Se trata de dilucidar si el derecho de
propiedad es algo sustantivo antes de ser delimitado por las leyes o si precisamen-
te toda su fuerza y eficacia y por ello sus límites deviene del contenido que delimi-
ta el legislador interpretando la función social.

262
 Luis Arratia Jiménez

La "función agroecológica" de la propiedad agraria

Entendiendo la función económico social como el catalizador que transforma el ré-
gimen normal del dominio en algo distinto que llega a configurarlo y darle una for-
ma bien precisa: no la que proyecta el titular sobre su cosa, sino la forma que esta
adquiere por el uso de ella más adecuado al Medio Ambiente, uso que incluye la
propia actividad productiva del agricultor. Esta combinación se encuentra recono-
cida en nuestra legislación, el artículo 2, párrafo U de la Ley 1715; dispone que . -La
función económico social en materia agraria establecida por el artículo 169 de la
Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarro-
llo de actividades agropecuarias, forestales, y otras de carácter productivo. así co-
mo las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el eco-
turismo, conforme a la capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el in-
terés colectivo y el de su propietario».

La actividad agraria sostenible

La producción agropecuaria debe ser desarrollada de manera sostenible, de talma-
nera que se pueda lograr sistemas de producción y uso sostenible de los recursos
naturales y el medio ambiente. El artículo 66 de la Ley 1333 de Medio Ambiente dis-
pone:
l. La utilización de los suelos para uso agropecuario deberá someterse a normas
prácticas que aseguren la conservación de los agroecosistemas.
Es necesario por lo tanto, promover el mantenimiento de los procesos ecoló-
gicos y de los sistemas esenciales como la regeneración y la protección de los
suelos, el reciclado de las sustancias nutritivas y el saneamiento de las aguas,
evitando el vertido de sustancias contaminantes como purificado las ya con-
taminadas. Preservar la diversidad genética de la que dependen los progra-
mas de cultivo que requieren la protección y la mejora de las plantas cultiva-
das. Permitir el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosiste-
mas favoreciendo tanto el uso racional de los recursos naturales como la di-
versidad de los aprovechamientos.
2. El Ministerio del ramo fomentará la ejecución de planes de restauración de
suelos de uso agrícola en las distintas regiones del país. Asimismo la activi-
dad pecuaria deberá estar de acuerdo a normas técnicas relacionadas al uso
del suelo y de praderas.
3. Las pasturas naturales situadas en las alturas y zonas inundadizas, utilizadas
con fines de pastoreo deberán ser aprovechadas conforme a su capacidad de
producción de biomasa y carga animal.

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