JACINTO FAYA VIESCA

1,IOENCIADO EN DERECHO POR LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN ;

llX DELEGADO REGIONAL DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚ-
llLICo; EX DELEGADO REGIONAL DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN
Y PRESUPUESTO; EX VICEPRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMI-
NISTRACIÓN PÚBLICA; DIRECTOR FUNDADOR DE LA GACETA MEXICANA DE
AOMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL; VOCAL EJECUTIVO DEL
( :ENTRO DE ESTUDIOS MUNICIPALES DEL ESTADO DE COAHUILA; INVESTIGA-
l)OR Y CONFERENCISTA DEL INSTITUTO DE CAPACITACIÓN POLÍTICA DEL
flOMITÉ EJECUTIVO NACIONAL DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

/
Rectoría del Estado
y
Economía Mixta

EDITORIAL PORRúA, S. A.
AV. REPÚBLICA ARGENTINA, 15
MÉXICO, 1987 j
✓ ct y /
Jll:2 /-; /
, 115
FJ'?
~ l:J \ C\ /
Copyright© 1987
/
Derechos reservados por

JACINTO FAYA VmscA,

Zurich N º 743,
Colonia San Isidro,
27000 Torreón, Coah., México
PRESENTACIÓN

Las características de esta edición son propiedad de la

EDITORIAL PORRúA, S. A.
Av. República Argentina, 15, 06020 l\féxico, D. F.

Queda hecho el depósito que marca la ley

ISBN 968-452-225-8

IMPRESO EN MÉXICO
PRINTED IN MEXICO

P-5
 CAPÍTULO I

IDEOLOGÍA Y CONSTITUCIÚN

SuMARIO: l. Sustento ideológico de la 'Constitución de

1917. 2. Las reformas constitucionales pretenden corregir
serias disfunciones sociales. 3. El Artículo 27 como pie-
dra angular del Constitucionalismo Social. 4. Elementos
definitorios del Constitucionalismo Social. 5. Facultad del
Estado para imprimirle a la propiedad una función social,
precisa y concreta. 6. Elementos ideológi'cos y jurídicas
que tipifican y caracterizan a nuestra Constitución y a
nuestro régimen de Economía Mixta.

l. SUSTENTO IDEOLÓGICO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917

El punto de partida para analizar la función del Estado

Mexicano en la economía nacional, es, básicamente, desentra-
ñar el núcleo ideológico de nuestra Constitución Política. El
elemento fundamental y determinante de ese núcleo o vertebra-
ción ideológica, consiste en que la Carta Constituciorial de
Querétaro de 191 7 ( y sus reformas hasta la fecha) no se inclinó
por los esquemas del capitalismo desarrollado, como tampoco
lo hizo por el esquema marxista o el socialismo clásico.
El Proyecto Político de Querétaro consagró a través del
Constituyente, mediante la Carta Constitucional, los más fun-
damentales derechos y libertades espirituales de la persona
humana, tal y como fueron acuñados por la más respetable
corriente individualista y liberal del siglo XVIII y XIX. Pero ad -
más, incorporó al Código Político derechos sociales, y la más
clara defensa del interés social y de la función rectora dd
Estado para salvaguardar el interés nacional, la sob r, nía,
y el equilibrio político y social.
21
22 JACINTO FAYA VIESCA
2. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES PRETENDEN CORREGIR
SERIAS DISFUNCIONES SOCIALES
Nuestra Constitución de 1917, y su enriquecido Texto por
las posteriores reformas, es el producto o result~do de un ~ovi-
miento Revolucionario de una profunda ra1z campesma y
popular. Es indudable que nuestra avanzada Carta C~nsti_t~-
cional constituyó el más claro antecedente de la Constituc1on
de WEIMAR de 1919, y de las posteriores y progresistas cons-
tituciones del mundo.
Ahora: si bien es cierto que los Artículos 27 y 123 de la
Constitución de 1917 expresaban la clara decisión por implan-
tar un régimen de real y auténtica justicia social, cierto :s
también que pronto se presentó ( ya existía y además ~on sena
gravedad) una crítica di,sfu~~ión so~ia/, y económica: ~na
creciente y salvaje concentrac1on del m~reso en un r~d~c1do
sector de la población, al lado de un creciente empobrec1m1en:o
de los mayoritarios sectores de la sociedad, que eran, para?o-
jicamente, los destinatarios de los Artículos 27 y 123 constttu-
iconales.
Pre~isamente, a esta di,sfunción, y no a otra cosa, es a lo
que se <;lebe las recientes reformas a los Artículos 25, 26, 27,
28 y 73 constitucionales. No se _trató, pues, de ~terar el
esquema político inicial del Constitu~ente de 17 (hbef1;ades
y derechos individuales, p~opiedad pn~ada,, dere~hos ~•~les,
ingerencia estatal para dec1d1r sobre el mteres social y publico,
etc.), .sino esencialmente, afianzarlo, ~otando para ello ~l ~s-
tado de nuevas conceptualizaciones e mstrumentos constitucio-
nales destinados a corregir las disfunciones sociales y económicas
causadas por el inade~uado cull;plimfento. de los ,de:echos so-
ciales, por el soslayarmento del ~nteres social ,Y publico, y por
el abuso de una malentendida libertad econom1ca. Las refor-
mas no inclinan, pues, la balanza a un esquema socialista
nun~a previamente planteado ni admitido. Simplemente, ~e
afinan y clasifican conceptos (Rectoría del Estado, Eco~,om1a
Mixta) y se crean instrumentos, tales como la planeac1on, a
fin de materializar lo que el espíritu formal del Texto cons-
titucional ya previamente, desde Querétaro, había proyectado.
Es importante insistir en la idea básica de que la Cons-
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 23
titución de 1917, además de constituir los Poderes Públicos,
otorgar los derechos fundamentales del gobernado, instituir l .
derechos sociales, y establecer las reglas de relación entre gobier-
no y gobernados, expresa un Proyecto Nacional dentro de una
clara inclinación ideológica: un Constitucionalismo Social, na-
cionalista y revolucionario.
3. EL ARTÍCULO 27 COMO PIEDRA ANGULAR
DEL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL
Como acertadamente JORGE WITKER lo afirma, el Artículo
27 es la piedra angular del Constitucionalismo Social. Nin-
guna de las últimas reformas a la Constitución en materia
económica podrían entenderse cabalmente, ni mucho menos
justificarse políticamente, si previamente no hemos compren-
dido en toda su dimensión social y plenitud política la na-
turaleza y los alcances 'del Artículo 27 constitucional. Bástenos
solamente un solo concepto del riquísimo mosaico conceptual
de esa Norma: el de que la propiedad pertenece originariamen-
te a la Nación, y de que ésta tiene en todo momento el derecho
de imponerle las modalidades que dicte el interés público. El
acierto del Constituyente sobre la cuestión de la propiedad
fue total. La preocupación más importante de los· filósofos
sociales y constitucionalistas ha sido incuestionablemente los
problemas relacionados con la propiedad y los instrumentos
del Poder político para ordenar, regular e intervenir en los
problemas relativos a la riqueza y el patrimonio. La Doctrina
Social de la Iglesia, las Encíclicas Papales en materia econó-
mica, la Doctrina de MARX, el Constitucionalismo Liberal bur-
gués, la Doctrina del Estado· Social de Derecho (sólo por citar
algunas de las corrientes más representativas e importantes
de la historia moderna y contemporánea), nos demuestran
cómo en torno a la propiedad ha girado su esencial preo-
cupación.
Pues bien, la Constitución del 17 en el Artículo 27, y las
posteriores reformas del Constituyente Permanente, recogieron
la cuestión más debatida en la filosofía social y económica: la
propiedad. La Nación Mexicana gracias al Artículo 27 pudo
 24 JACINTO FAYA VIESCA
abandonar el Constitucionalismo Liberal burgués y entrar de
lleno ( para ejemplo del mundo entero) a un Constitucionalismo
Social.
4. ELEMENTOS DEFINITORIOS DEL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL
Se ha hablado mucho del concepto integrador y unitario
del Constitucionalismo Social, sin que se haya precisado sus
elementos más importantes y definitorios. En primer término,
el Constitucionalismo Social, como todo Constitucionalismo
( independientemente de su corte ideológico), parte de la exis-
tencia de una Constitución corno cuerpo normativo básico
que crea y estructura los Poderes Públicos, otorga o reconoce
derechos fundamentales de la persona, y fija las relaciones
entre Gobierno y gobernados. Todo Constitucionalismo basa
en la Constitución el orden jurídico nacional y subordina a
esta Carta la validez de cualquier norma de los diversos orde-
namientos legales. Tener una Constitución es decidirse por la
vigencia de la Ley y el Derecho; ajustar la actuación de la auto-
ridad pública al mandato de la Ley. Ahora bien: de esto no
se deduce que todo constitucionalismo, por el solo hecho de serlo,
tenga que ser necesariamente avanzado, justo y con una firme
y clara inclinación al fomento y defensa del interés social. El
Constitucionalismo Liberal decimonónico propugnaba por un
Estado de Derecho, es decir por el imperio de la Ley y el Dere-
cho, pero olvidó los fines eminentemente sociales: derechos
sociales, interés social, e ingerencia del Estado para implantar
un régimen de justicia social.
Pues bien, el Constitucionalismo Social Mexicano repre-
senta la corriente que rechaza el puro Estado de Derecho, y
que se adentra en los terrenos del Estado Social de Derecho.
Precisamente, por ser la cuestión de la propiedad una de las
fundamentales preocupaciones de toda filosofía social y de todo
Estado ( cualquiera que sea la ideología), la Constitución del
17 la contempló en el Artículo 27. La visión que el Constitu-
yente de Querétaro tuvo sobre esta cuestión social fue una
visión eminentemente de carácter oscial, es decir, que en pri-
mer término puso el interés social y el de la Nación sobre los
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 25
intereses particulares. O sea, que se abandonó la concepción
patrimonialista ( en el sentido tradicional) y se optó por un
concepto de la propiedad esencialmente nacionalista. Naciona-
lista no en el sentido de un mal entendido populismo, sino
en el significado más claro de Nación. Es decir, que el titular
originario de la propiedad es la Nación, y de que esta orga-
nización jurídica, social y política es la única que puede trans-
mitirla a los particulares y dictar ( a la propiedad) las modali-
dades que dicte el interés público.
5. FACULTAD DEL ESTADO PARA IMPRIMIRLE A LA PROPIEDAD
UNA FUNCIÓN SOCIAL, PRECISA Y CONCRETA
Toda esta conceptualización no se dio en el vacío, ni fue
tampoco el resultado de una manipulación de conceptos cons-
titucionales. Fue el resultado de un Movimiento Revolucionario
de raíz campesina y popular. En este sentido, el Artículo 27
tiene su fundamento en la historia y en un fuerte reclamo
de las grandes mayorías. Estas razones son precisamente las
que configuran y definen nuestro Constitucionalismo Social,
y constituyen también los argumentos históricos y sociales para
rechazar el Constitucionalismo Liberal.
El concepto de propiedad para el Artículo 27 no corres-
ponde, repetimos, a la concepción patrimorlialista. Se trata de
un concepto de propiedad cori función social. La palabra social,
no entraña, por supuesto, ninguna connotación o identificación
con la Doctrina Socialista. El término social no solamente
ha sido empleado por el Socialismo Clásico, sino también
por las Encíclicas Papales más avanzadas de la Iglesia Católica.
Otorgarle una precisa y concreta función social a la pro-
piedad, o más bien, otorgarle al Estado la facultad para
imprimirle a la propiedad, tal carácter, es uno de los elementos
definitorios de nuestro Constitucionalismo Social. Constitucio-
nalismo que en nada se ajusta a los moldes clásicos del Capita-
lismo ni a los moldes del Socialismo. No existe ninguna razón
histórica o ideológica para pretender encasillar el concepto d
función social en algunas de estas dos corrientes del pcn a-
miento económico.
26 JACINTO FAYA VIESCA RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 27

6. ELEMENTOS IDEOLÓGICOS Y JURÍDICOS QUE TIPIFICAN ción por precisar los porcentajes de participación de los sectores
Y CARACTERIZAN A NUESTRA CONSTITUCIÓN privado, social y público en el producto interno. bruto, es,
Y A NUESTRO RÉGIMEN DE ECONOMÍA MIXTA antes que eso, un compromiso por mantener la totalidad de los
valores que ya dejamos apuntados como tipificadores y carac-
El Artículo 27 en su integridad, como ahora los Artículos terísticos de nuestro Constitucionalismo Social.
3, 25, 26, 28 y 73, y 123 fundamentalmente, contienen los Si nuestra Economía Mixta, nuestro régimen de rectoría
elementos ideológicos y jurídicos que tipifican y caracterizan estatal y los valores de nuestro Constitucionalismo Social cons-
el espíritu de nuestra Constitución desde una dimensión social tituye;an un régimen económico intermedio entre el Capita-
y económica: un orden de valores sociales y económicos que lismo y el Socialismo, quizá entonces, sí fuera posible precisar
dan creación a nuestro Constitucionalismo Social. Este Consti- una ecuación participativa de nuestra economía. Pero las cosas
tucionalismo tiene como forma práctica de operación un régimen no son así, porque no se trata de un régimen económico
jurídico que da vigencia a derechos individuales y a derechos originario e intencional, sino de un sistema de valores sociales
sociales; que da cabida a la libre empresa, pero que reserva y políticos que producen, cierto es, un determinado régimen
al Estado el monopolio de ciertas actividades económicas es- económico en un momento dado. La distinción no es solo un
tratégicas, básicas y necesarias para cumplir con el Proyecto juego de palabras, sino algo muy serio, pues sólo así podremos
Nacional contenido en el espíritu y en los valores generales y entender que nuestro Constitucionalismo Social, y sus resulta-
particulares de nuestra Constitución; régimen que contempla dos concretos en una Economía Mixta y en una actividad
a un sector social perfectamente diferenciado y legitimado; rectora del Estado, es uh producto de nuestra historia, y que
que otorga al Estado una precisa capacidad rectora en la como tal, es dinámico y ajustable a condiciones y circunstan-
economía nacional; y en fin, que antepone el interés social cias, aunque permanente en los valores que lo sustentan' y
y público sobre los intereses individuales. Esto es la Economía mueven.
Mixta. No tanto una fórmula de participación económica,
sino un conjunto de valores constitucionales ordenados a la
vigencia de un óptimo equilibrio entre el interés social y los
intereses individuales; entre la libetrad económica y la reserva
exclusiva de ciertas actividades a favor del Estado; entre el
respeto a la propiedad privada y la justa valoración y primacía
de una funci6n social de la propiedad; y en fin, entre la
libertad de trabajo y la justa y adecuada participación de todos
los sectores, como son, el privado, el social, y el público.
Si entendemos cabalmente este espíritu social, no socialista
( en el sentido científico y tradicional), de nuestro Constitu-
cionalismo, entonces podremos entender que nuestro régimen
de Economía Mixta, no es una abstracción para justificar cual-
quier medida del Estado, como tampoco representa un atajo
para el capitalismo de Estado. Jamás podrá reducirse nuestro
régimen de Economía Mixta a una ecuación matemática capaz
de precisar los signos de valor de cada sector de la economía .
Nuestra Economía Mixta, mucho antes que una preocupa-
 r
CAPÍTULO 11
LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES Y
SU DIMENSiúN ECONÓMICA Y SOCIAL
SUMARIO : 1. Fuente histórica y social de las Reformas
Económicas a la Constitución. 2. El Derecho Público
Mexicano como factor de cambi'o y del progreso social.
l. FUENTE HISTÓRICA Y SOCIAL DE LAS REFORMAS
ECONÓMICAS A LA CONSTITUCIÓN
Las reformas en materia económica a la Constitución Po-
lítica Mexicana, son el resultado de una coherente evolución
política de la sociedad civil y del Estado Mexicano; evolu-
ción que se inicia en la Independencia, pasa por la Reforma,
y culmina en el movimiento revolucionario de 1910 y en la
Constitución de 1917. Nuestro constitucionalismo rompió con
la tradición individualista y liberal, y se enmarcó dentro de un
constitucionalismo social democrático y libre.
Nuestra Constitución se forjó por la libre decisión política
del Poder Constituyente Permanente, único y final Titular de
la soberanía radicada esencial y originariamente en el pue-
blo. Las recientes reformas económicas constitucionales se origi-
naron en la fuente de ese supremo Titular del poder soberano,
que es precisamente el Poder Constituyente Permanente. Debido
a ello, estas reformas económicas se transformaron en decisio-
nes de carácter político-social, pues la Norma constitucional se
convierte en Norma dominante de la totalidad del ordenamiento
jurídico nacional, y en Norma obligatoria para los Poderes
Públicos Constituidos.
Dado que nuestra Constitución es eminentemente revolucio-
naria y social ( nació de una Revolución y de una lucha social
28
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 29
191'0-191 7), hubiera sido un error histórico y una ingenuidad
política, pretender que importantes cambios y reglas de conduc-
ción económica pudieran darse a través de una legislación
ordinaria ( Congreso de la Unión). La grandeza y calidad de
lo deseado exigía una respuesta de su mismo rango, y por ello,
las reformas económicas se fraguaron por la voluntad política
del único Titular que puede ejercer la soberanía popular: el
Poder Constituyente Permanente. Quienes critican la medida
y pretenden una Constitución cerrada, irreformable e imper-
meable a los cambios y circunstancias, no solamente ignoran lo
que es un Código Político, sino además, y muy esencialmente,
representan a la tradicional corriente liberal burguesa y opo-
sitora de los cambios y conquistas sociales.
El Constitucionalismo Liberal burgués, individualista y de
corte monárquico, proclama tres básicos postulados: la libertad
de industria, la libertad de comercio y la existencia de un
Estado no intervencionista y protector de la pretendida libertad
económica. La Revolución Industrial agrandó las distorsiones
causadas por ese modelo liberal burgués. A partir de la Segun-
da Guerra Mundial el fracaso del liberalismo económico fue
total. Irrumpieron los grandes movimientos obreros y sociales,
y se configuró un nuevo régimen para la economía y la · so-
ciedad. México, forma parte de ese nuevo régimen ( Economía
Mixta, con función rectora del Estado) ; de ahí, la total justi-
ficación de incorporar a la Constitución Política, y no a la
legislación ordinaria, las conquistas sociales y las reformas eco-
nómicas. Se trata de asegurar ( desde el vértice de la Constitu-
ción) un nuevo orden económico para los Poderes Públicos
Constituidos y para la sociedad civil.
A partir de la Constitución Mexicana de 1917, de la Cons-
titución Soviética, de la Alemania de WEIMAR, y en fin, de
avanzadas constituciones de Occidente inspiradas por la convul-
sión producida por la Segunda Guerra Mundial, el sentido de
una Constitución cambia sustancialmente. Ahora, la Consti-
tución no es sólo el ordenamiento jurídico perfecto que organiza
los Poderes Públicos y declara los derechos individuales. Ahora
el cambio es dramático, pues las Constituciones no son ya má.
ascépticas a todo pensamiento político, sino que en un esencial
giro las Constituciones representan una posición poHtica y r11
30 JACINTO FAYA VIESCA
las avanzadas expresan un compromiso político y una clara
defensa a favor de los valores de la justicia social. Este es
claramente el caso de México, de ahí que defendamos la cohe-
rencia evolutiva de las conquistas políticas a partír de la In-
dependencia, paso por la Reforma, y culminación con el movi-
miento revolucionario de 191 O y la Constitución de 191 7.
2. EL DERECHO PúBLICO MEXICANO COMO FACTOR
DE CAMBIO Y DEL PROGRESO SOCIAL
Es pertinente aclarar que el evolucionado y progresista
Derecho Constitucional de nuestro país, fue la consecuencia del
triunfo de la Revolución Mexicana; el ideario de este movi-
miento social se logró institucionalizar en una gran parte, en
la Constitución de 1917. El proyecto nacional de desarrollo, el
contenido de nuestras instituciones públicas, y los derechos fun-
damentales del gobernado, nacidos de esa Constitución, adqui-
rieron carácter de normas dominantes sobre la totalidad del
ordenamiento jurídico nacional. En este sentido, es absoluta-
mente justificable hablar de un Derecho Constitucional avan-
zado, social y progresista. Aquí, los acontecimientos sociales, y
la responsabilidad histórica del Poder Constituyente Perma-
nente, fueron la causa, el origen y factor determinante de
nuestro avance constitucional. Este real y auténtico hecho his-
tórico no ha impedido que sobre este montaje constitucional,
el Derecho Público Mexicano a partir de 1917 no haya sido
también factor para el cambio y el progreso social.
Una vez dada nuestra Norma Fundamental, la reformabili-
dad del Poder Constituyente Permanente, y la legislación or-
dinaria del Congreso de la Unión, han constituido el detonador
permanente para continuar asegurando y perfeccionando el
ideario político de la Constitución de 1917 y el avance jurídico
de nuestro Derecho Constitucional y Público, como instru-
mento del cambio social. Vemos, pues, como la historia y el
Derecho, han sido, unas veces uno, y otras otro, los impulsores
de la riqueza de la Norma Constitucional y de nuestro Cons-
titucionalismo Social.
e -5 556
CAPÍTULO III
1,A REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN
p LÍTICA Y SU DIMENSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL
SUMARIO: l. Rango Constitucional de la Rectoría del
Estado. 2. La Rectoría del Estado es una consecuencia
del Constitucionalismo Social y del Nacionalismo Revo-
lucionario. 3. El Artículo 25 Constitucional, precepto del
más alto rango jurídico; obligada interpretación integra-
tiva con otras normas del ordenamiento. 4. Esfera de
influencia de la Rectoría del Estado. 5. Rectoría del
Estado: una Norma ,Constitucional dominante y precisa.
6. Naturaleza Política de la Rectoría del Estado. 7. Ra-
zones históricas del nuevo modelo Constitucional. 8. Fac-
tores determinantes para la transformación de un Estado
Constitucional a un Constitucionalismo Social. 9. Las Na-
cionalizaciones y la Rectoría Económica del Estado. 10.
Áreas estratég(cas del sector público. 11. Monopolios
y Empresas del Estado. 12. Las áreas estratégicas reser-
vadas al Estado y el interés social. 13. Precisiones al
término "monopolio". 14. Justificación social de las áreas
estratégicas exclusivas. 15. El desarrollo integral meta de
la Rectoría del Estado.
l. RANGO CONSTITUCIONAL DE LA RECTORÍA DEL ESTADO
Las normas y conceptos contenidos en el Artículo 25 cons-
titucional son de una importancia extrema. No se trata de un
mandato con fuerza esporádica, coyuntural y transitoria, y con
efectos crecientes o decrecientes según las condiciones y circuns-
tancias sociales. Por el contrario, estamos en presencia de un
precepto del más alto rango jurídico que ha venido práctica-
mente a modificar y a transformar radicalmente la activid d
del Estado. Por tratarse de una disposición constitucional, 1
31
32 JACINTO FAYA VIESCA
naturaleza y alcance de esta norma, por supuesto que depende
de lo que dice el precepto en sí, y de la concatenación de sus
distintas nociones con el espíritu que anima el Artículo 25. La
base de su naturaleza es, pues, lo expresado por el Artículo,
pero lo es también, y en mayor grado, la interpretación inte-
grativa del Artículo, y no su mera exégesis gramatical y concep-
tual. No obstante esto, resulta obligado al desentrañar y querer
lograr una correcta interpretación integrativa de este precepto,
examinar cuidadosamente los conceptos base de esta disposi-
ción, y que juntos y coherentemente relacionados, reflejan el
espíritu de la Norma y la precisa y fiel inte,nción del Constitu-
yente Permanente.
La cabal comprensión del Artículo 25 depende también, y
muy fundamentalmente, de lo que entendamos por Rectoría del
Estado. Por supuesto que el derecho de cuño de esta idea corres-
ponde al Gobierno Mexicano, quien ya venía haciendo uso de
este lema desde hace muchos años, tanto en mensajes presiden-
ciales, como en una serie de declaraciones legislativas y admi-
nistrativas de carácter económico y social. Lo importante de la
cuestión, es que la idea que corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional es enteramente nueva constitucional-
mente, es decir que este concepto se acuñó por vez primera en
nuestra historia constitucional a partir del 2 de febrero de 1983,
con motivo de las reformas y adiciones al Artículo 25, y que
entró en vigor al día siguiente, por efecto de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación. La tesis política del
Gobierno Mexicano de la Rectoría del Estado sufrió a partir
de las reformas y adiciones a este Artículo un proceso de Cons-
titucionalización, es decir, que adquirió esta tesis una total con-
validación no sólo jurídica sino constitucional, y con ello se
convirtió en Norma dominante con carácter de vinculación
entre el Poder Constituyente y los Poderes Constituidos.
La tesis tiene, pues, una relevancia extrema, dado que ya
no sólo quedó con un reconocimiento tácito, sino que se le
otorgó también un reconocimiento expreso, y nada menos que
desde la cúspide de la pirámide jurídica de nuestro Ordena-
miento Nacional.
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA
2. LA RECTORÍA DEL ESTADO ES UNA CONSECUENCIA
DEL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL Y DEL NACIONALISMO
REVOLUCIONARIO
Ahora bien, lo más importante de todo estriba en saber
que la Rectoría del Estado constituye una tesis política con un
riquísimo contenido social y económico. No se trata de un prin-
cipio que pueda aplicarse a cualquier decisión del Estado, ni
mucho menos que pueda adaptarse a los criterios estatales más
xtremos. Se trata de una declaración políti'ea con un alto y
preciso contenido ideológico, y con claros y justificados ante-
edentes históricos. La Rectoría del Estado está vinculada a la
ideología de la Revolución Mexicana y a los anhelos de las
democracias occidentales por la justicia social. En México,
hablar de Rectoría del Estado es siempre hacer alusión a dos
orrientes de nuestro pensamiento político: a nuestro Constitu-
ionalismo Social, y a nuestro Nacionalismo Revolucionario. En
r1 extranjero, la Rectoría' del Estado está íntimamente vincu-
1, da con los pronunciamientos del Estado Social y Democrático
de Derecho.
En atención a lo anterior, va a ser necesario, a fin de desen-
trañar los fundamentos, naturaleza y consecuencia de la Rec-
toría del Estado, entrar al estudio de conceptos base como
110 n: Estado, interés público, Soberanía, Estado Social y De-
mocrático de Derecho, liberalismo, sociedad, etc. Solamente
l'Stando de acuerdo en lo que significa estas nociones, podemos
tar en posibilidad de comprender la radical transformación
sufrida por el Estado Mexicano a partir de la constitucionali-
zación de esa tesis, y solo así podemos comprender la grave
responsabilidad política e histórica que ha recaído sobre el
Estado Mexicano, pues a partir de estas reformas y adiciones,
las actividades del Estado tendrán que ser muy diferentes en
muchos aspectos de orden económico y social. Basten, pues,
stas palabras, para justificar el detallado análisis ideológico e
hi tórico que haremos sobre los antecedentes nacionales y extran-
jeros que tuvo en cuenta el Constituyente Permanente, para
dotar al Estado de nuevas directrices e instrumentos para el
desarrollo de sus políticas y actividades.
2
34 JACINTO FAYA VIESCA
3. EL ARTÍCULO 25 CONSTITUCIONAL, PRECEPTO DEL MÁS ALTO
RANGO JURÍDICO; OBLIGADA INTERPRETACIÓN INTEGRATIVA
CON OTRAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO
La característica msá relevante del Artículo 25 consiste en
que el Constituyente Permanente, y en consecuencia la Consti-
tución, otorga al Estado la atribución de ser el rector del
desarrollo nacional. A partir de esta rectoría estatal, cobran
vigencia las restantes facultades explícitas e implícitas de la
disposición constitucional. Es decir, que la totalidad de las facul-
tades explícitas e implícitas contenidas en el Artículo, sólo son
aplicables constitucionalmente y sólo se justifican políticamente
en la medida en que constituyen una derivación natural y
propia del ejercicio de la Rectoría del Estado.
Al hablarse de la Rectoría del Estado, hay quien ha creído
que da lo mismo pensar en la actividad rectora de la Adminis-
tración, que en la del Estado. La confusión puede resultar
tan grave, que una deficiente interpretación puede transgredir
y violar no sólo la legislación ordinaria sino, lo que es más
grave aún, violar el mandato soberano del Constituyente Per-
manente. Hay que dejar muy claro que la Constitución Política
no otorgó de origen la rectoría del desarrollo nacional a la
Administración o más concretamente, al Ejecutivo Federal,
sino al Estado, es decir a la comunidad política mexicana a
que aluden fundamentalmente el Artículo 40, y la primera
parte del Artículo 41 Constitucional. La Constitución otorgó
de origen la Rectoría al Estado, pero la única forma que tiene
éste de manifestarse e a través de los Poderes de la Unión,
en el marco de su competencia, y a través de los Poderes de los
Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los térmi-
nos que respectivamente establecen la Constitución Federal
y las Constituciones de los Estados.
Dos notas, pues, deducimos del Artículo 25. Primera, que
la Rectoría no corresponde exclusivamente y de origen a la
Administración Pública Federal y, segundo, que este Artículo
por extensión misma de lo que significa el concepto Estado, la
Rectoría también es extensiva al Poder Legislativo y al Poder
Judicial Federal, y a los Estados de la Federación. Ahora bien,
como el Estado solamente se manifiesta a través de sus Poderes
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 35
Constituidos, la Rectoría del Estado necesariamente tendrá que
llevarse a cabo a través del ejercicio de las atribuciones consti-
tucionales y de la legislación ordinaria del Poder Ejecutivo
Federal_ (en el marco de su competencia), por ser este Poder
el que tiene a su cargo la Administración. Vemos, pues, como la
R_ectoría de la Administración solamente podrá ejercerse a tra-
ves de facultades expresas. El mismo criterio tendrá que apli-
carse a la Rectoría del desarrollo por parte de los Estados de
la Federación, dentro del campo estricto de sus competencias.
Por lo anterior, el primer elemento de 0rden jurídico que
debemos tener en cuenta es que la Rectoría del Estado no puede
entenderse como un término que desborda y se extrae del
control de la constitucionalidad, sino todo lo contrario es decir
q_u~ su perma~ente vab?~z. de.pende del estricto apego' al prin-'
1p10 de legalidad adm1mstrat1va: La Administración ejercerá
la Rectoría en base a la Constitución, a las Leyes, y al De-
recho. En este sentido, la Rectoría del Estado se contiene dentro
del perímetro del Estado ·de Derecho. El Constituyente Perma-
ne~te ~n ningún momento pretendió ( y lo prueban los debates
leg1slativos) otorgarle al Estado un instrumento genérico, apli-
able a cualquier criterio político. Al otorgarle al Estado la
Rcc!oría ,d~l desarrollo nacional, estableció con precisión, la car-
ga 1deolog1ca del concepto y sus aplicaciones. Fundamental-
mc?~e, se co?~empló a la Rectoría del Estado como la respon-
sab1hdad pohtica del Estado tendiente a fortalecer a la soberanía
nacional, y al régimen democrático, como la responsabilidad
d_c . asegurar para todos un ingreso justo, la dignidad y el ejer-
nc10 de la libertad. El término de Rectoría del desarrollo
nacional no contiene, pues, ningún elemento de peligro para
la democracia, las tradicionales formas de propiedad reconoci-
c!as por la Constitución, ni constituye ningún obstáculo para la
libertad de los mexicanos. Al contrario, tiende precisamente
,1 robustecer nuestro desarrollo y la cabal expresión de los
derechos y libertades de los gobernados.
1, ESFERA DE INFLUENCIA DE LA RECTORÍA DEL ESTADO
Debe ,quedar claro que la. Constitución otorga de orig n
la Rectona del desarrollo nacional al Estado, es decir, a 1
36 JACINTO FAYA VIESCA
comunidad políticamente organizada tal y como lo establece
nuestra Constitución Federal, derivándose en consecuencia una
Rectoría federal, otra estatal y municipal, de acuerdo a las com-
petencias y jurisdicciones señaladas en nuestro Código Político.
Ahora bien, la Rectoría del Estado imprimiría su ejercicio a
través del Ejecutivo Federal ( el Presidente de la República
como único depositario) y de la Administración Pública Fede-
ral Centralizada y Paraestatal ( en el ámbito de sus compe-
tencias), por ser este Poder el que tiene a su cargo las tareas
del desarrollo nacional. Por supuesto que el Poder Legislativo,
de acuerdo a la Constitución y a las leyes, tienen una grave
responsabilidad de legislar en materia económica y social de
acuerdo al espíritu del Artículo 25. Es decir, que la Rectoría
del desarrollo nacional a cargo del Estado, no es una cuestión
que solo pueda quedarse en el mero concepto en sí, ni que se
trate de un enunciado aplicable en la exclusiva órbita del Poder
Ejecutivo Federal. Se trata, esencialmente, de un mandato
constitucional que obliga ( en la esfera de las específicas com-
petencias) a la totalidad de los Poderes Públicos Constituidos.
La Rectoría del Estado, en el caso del Poder Legislativo, es un
tema de su particular obligación. Por efecto del Artículo 25,
este Poder queda para el cumplimiento de este tema, vinculado
al Constituyente Permanente. Aquí se aplica el criterio de la
interpretación integrativa, razón por la que el Poder Legisla-
tivo tendrá necesariamente que legislar (legislación ordinaria)
para hacer posible que el Ejecutivo Federal pueda con act~s
políticos y de gobierno, dar cumplimiento al mandato consti-
tucional que ordena la atribución de ejercer la Rectoría del
Estado.
5. RECTORÍA DEL ESTADO: UNA NORMA CONSTITUCIONAL
DOMINANTE Y PRECISA
Es preciso señalar que esta Rectoría no es una facultad
potestativa, es decir que pudiera contemplarse dentro de la
esfera de las facultades discrecionales. Para el caso concreto
del Poder Ejecutivo, este Poder no podrá en ningún momento
decidir o aplicar una medida de gobierno ( en cuestiones de
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 37
desarrollo económico y social) al margen de la Norma domi-
nante que ordena expresamente la incondicional responsabilidad
de ejercer la Rectoría del desarrollo nacional. En este sentido, la
totalidad de los Poderes Públicos ( con apego al principio de
constitucionalidad y legalidad de sus actos) no podrán soslayar
el mandato de la Rectoría Estatal. Debemos comprender que
no se trata de un principio extensivo y desbordante de la
constitucionalidad sino de una Norma dominante y muy precisa,
cuyo ámbito de acción se orienta al desarrollo nacional bajo
las características, condiciones y fines que el propio Artículo 25
establece. Debemos también señalar que el espíritu del Cons-
tituyente Permanente no se limitó a circunscribir el alcance
de la Rectoría del desarrollo nacional al exclusivo Artículo 25,
sino que lo extendió también al Artículo 26, a las Fraccio-
XIX y XX del Artículo 27, al Artículo 28, y a las Fraccio-
nes XXIX D, XXIX E, XXIX F, del Artículo 73, de la
Constitución Política.
6. NATURALEZA POLÍTICA DE LA RECTORÍA DEL ESTADO
Antes de analizar los distintos párrafos del Artículo 25,
es necesario intentar, en base a nuestra tradición política, y a
los debates del Constituyente Permanente, precisar algunos ele-
mentos esenciales que concurren a la formación de la tesis cons-
titucional de la Rectoría del Estado. La nota más cercana de
esta tesis es la alusión a un acto de conducir, de gobernar,
y en ningún momento al de imponer o monopolizar un criterio o
alguna actividad. En un sentido estricto ( para tranquilidad
de los que temen con esta tesis la desaparición de la propiedad
privada y la completa estatificación de la economía), la Rec-
toría del desarrollo nacional a favor del Estado no añade ningún
elemento extra ed poder al Estado Mexicano, ni a la Teoría
del Estado, pues es consubstancial a éste ser el rector no sólo del
desarrollo, sino de la totalidad del orden político, económico y
social de la comunidad política nacional. Para nuestra realidad
nacional, la idea de Rectoría Estatal corresponde ficlmcnt
tanto al origen semántico de la palabra ( acto de gobernar,
Siglo XIV), corrio a la idea de que el Estado Mexicano gobi m ,
38 JACINTO FAYA VIESCA
es decir, dirija, conduzca y se responsabilice por el gobierno
del desarrollo nacional ( tesis que adquiere legitimidad y fuerza
en la República con Juárez, y que se afianza en el Constitu-
yente de Querétaro de 191 7 y se institucionaliza poderosamente
de manera administrativa a partir de CALLES y CÁRDENAS). En
todos estos periodos nunca se habla (por parte del Estado
Mexicano) de estatificar la economía nacional, y mucho menos
de cambiar nuestro Constitucionalismo democrático y social,
por un régimen de corte socialista o comunista clásico tal y
ocmo lo preconizaba MARX, LENIN o sus seguidores
7. RAZONES HISTÓRICAS DEL NUEVO MODELO
CONSTITUCIONAL
Otra nota predominante ( de acuerdo a nuestros anteceden-
tes constitucionales y económicos) es que hablar de Rectoría
Estatal no es sinónimo de una política permanente de nacio-
nalizaciones, como finalidad o imperativo político. Lo que
sucede en este caso es que la complejidad de los problemas
sociales obligan a los gobiernos de los países a responsabilizarse
en el manejo exclusivo de ciertos sectores de la economía o los
servicios: seguridad social, energía eléctrica, transportes, etc.
Los procesos de nacionalización no constituyen campos típicos
de acción de sistemas socialistas, sino que son prácticas tam-
bién de sistemas de gobierno democráticos de países occidenta-
les sumamente avanzados, tales como Inglaterra, Italia, Francia,
España, Estados Unidos, etc. Principalmente, a partir de la
Segunda Guerra Mundial, los países democráticos de Occidente
empezaron a replantear las funciones tradicionales del Estado
ante el dramático hecho de que estaban empezando a vivir un
nuevo mundo y una nueva correlación de fuerzas internaciona-
les que afectaban las economías internas y los factores de
poder de la economía internacional. En última instancia, estos
países con regímenes democráticos deseaban fortalecer sus de-
mocracias y sus libertades ante el peligro cierto de un progresivo
empobrecimiento de grandes masas y ante el vacío de una
necesaria asistencia vital en campos de la salud pública, alimen-
tos, viviendas, etc. Ya no se trataba de una democracia re-
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 39
ducida al solo aspecto electoral y representativo, sino a la nece-
sidad de una democracia social y económica, base de la de-
mocracia política y de la plena vigencia de las libertades
espirituales y ed los derechos políticos fundamentales del hombre.
8. FACTORES DETERMINANTES PARA LA TRANSFORMACIÓN DE
UN ESTADO CONSTITUCIONAL A UN CONSTITUCIONALISMO
SOCIAL
Se exigían, pues, nuevas y eficaces técnicas de gobernar
y administrar. Se veía claro la quiebra definitiva del modelo
occidental del Estado Constitucional sustentado en los exclusi-
vos principios de libertad individual y propiedad privada. El
Siglo XIX sólo conoció estos dos principios, mismos que resulta-
ron a todas luces insuficientes ante los fenómenos que irrum-
pieron a finales de este Siglo : una creciente explosión demográ-
fica; el éxodo del campo a las ciudades; los crecientes procesos
de maquinización e industrialización acelerada; la escasez de
alimentos; los problemas de vivienda; el armamentismo, la exce-
siva concentración del ingreso; el afianzamiento del darwinismo
social, etc. Estos y muchos factores más hicieron que las de-
mocracias Occidentales se plantearan sus funciones ante un
mundo que ya no era el mismo. La dialéctica Estado-Sociedad·
sufrió su más grave transformación a partir de la Segunda
Guerra Mundial. Este grave h~cho histórico, con toda la secuela
de sus efectos, dio la puntilla al Estado Constitucional, para dar
paso al Constitucionalismo Social, con toda seguridad el más
sólido logro de la historia de la civilización Occidental.
La sociedad civil en los principios del Siglo xx ya no se
contentaba con los pronunciamientos de justicia del Estado
Constitucional; reclamaba una justicia materializada que se
tradujera fielmente en un ingreso más justo y suficiente; en
salud, educación, alimentos, vivienda, empleo permanente, etc.
La sociedad civil vivía en un Estado Constitucional, al gu por
cierto no conocía en el fondo, pero que en cambio sí esta-
ba cierto de que le resultaba totalmente insuficiente. La noc -
trina Social de la Iglesia percibió también la magnitud d 1
problema social, y la insuficiencia de que los gobiernos pucH r n
40 JACINTO FAYA VIESCA
resolver los graves y crecientes problemas sociales con los exclu-
sivos principios de la libertad individual y de la propiedad
privada. Las Encíclicas Papales rerum novarum, quadragésimo
anno, populorum progressio, y otras Encíclicas sociales más,
resultaron en su tiempo serios avances en la concepción y
tratamiento de cuestiones básicas como el salario, la función
social de la propiedad privada y la necesidad de que las so-
ciedades alcanzaran niveles de mayor justicia social y un reparto
más equitativo de la riqueza.
Las democracias occidentales, influidas por las corrientes
sociales avanzadas y por el nuevo Derecho Público europeo,
iniciado fundamentalmente por DuGUIT en Francia y por Emst
FoRSTHOFF en Alemania, y ante el fracaso del Estado Consti-
tucional liberal y burgués, emprenden radicales reformas eco-
nómicas y sociales a partir de una nueva concepción del Poder
Público y de las funciones del Estado. Precisamente, dentro
de este marco ideológico, histórico y jurídico, se inician los
procesos de nacionalización y la creación de empresas públicas
manejadas directamente por el Estado.
Los defensores del más radical liberalismo económico con
'
una ceguera ante el sentido histórico y los valores de la justicia,
no solamente se han venido oponiendo sistemáticamente a los
procesos de formación del Constitucionalismo Social, sino que
además, han venido argumentando ( por supuesto, sin ninguna
base histórica) que el paso del Estado Constitucional al Cons-
titucionalismo Social es un franco avance al socialismo clásico.
Otra de sus infundadas argumentaciones ha sido la de vincular
la formación de las empresas públicai; a una política "Nacio-
nalizadora del E tado". LANGROD rechaza la relación entre un
movimiento nacionalizador con la creación de empresas públi-
cas. Teniendo de nuevo a la historia como el mejor testigo:
Inglaterra, Francia, Alemania, dan cuenta de ello; ha quedado
claramente demostrado que la actividad empresarial del Estado
no ha tenido como causa principal la incautación estatal de
empresas particulares, sino fundamentalmente la creación de ori-
gen por parte del Estado de estas entidades.
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 41
9. LAS NACIONALIZACIONES Y LA RECTORÍA
ECONÓMICA DEL ESTADO
Dentro de este marco de reflexiones y de consideraciones
históricas, y retomando el planteamiento inicial en el sentido
de que la Rectoría Estatal no es sinónimo de una política per-
manente de nacionalizaciones. Podemos afirmar con certeza
que en el caso de México, la Rectoría del Estado no se'
traduce, ni pretende traducirse en un imperativo político nacio-
nalizador y estatificador de la economía nadonal. La historia
de la intervención del Estado en la economía mexicana, ha
sido la consecuencia del paso del Estado Constitucional al Cons-
t itucionalismo Social, es decir, el abandono definitivo de la
idea consistente en que los principios de libertad y propiedad
privada son suficientes, y además los únicos, para resolver los
graves problemas sociales de México. No estamos, pues, en
presencia de una tesis ( La Rectoría del Estado) socializante
y destructora del régimen ' democrático y de las libertades indi-
viduales. Al contrario, la Rectoría del Estado tiene una carga
positiva tendiente a responsabilizar al Poder Público no solo
de la conducción y fomento ( dentro de nuestro sistema de
Economía Mixta) de la economía, sino a responsabilizarse
a prestar los servicios públicos que demande la compleja y
r ciente sociedad mexicana, y a resolver los valores y los pro-
blemas de una justicia realmente materializada.
J Ü. ÁREAS ESTRATÉGICAS DEL SECTOR PÚBLICO
Otro de los elementos· básicos constitutivos de la tesis cons-
t itucional de la Rectoría del desarrollo nacional a cargo del
Estado, y que viene, además, a respaldar nuestras anteriores
onsideracioncs, es su carácter limitativo. Es decir, que no
rstamos en presencia de un principio que permita la discrc-
r ionalidad administrativa, la generalidad y la permisividad
d rivada de una mera enunciación e ilimitación. Todo lo
1 ntrario; el Constituyente Permanente, profundamente rcsp1•-
l 11oso del Estado de Derecho, e~fableció con absoluta prrcisi(,n
los supuestos básicos a fin de que el Sector Público pu d
42 JACINTO FAYA VIESCA
tener a su cargo de manera exclusiva ciertas áreas estratégicas
de la economía y los servicios. Este párrafo cuarto remite al
Artículo 28, a fin de precisar limitativamente cuales son esas
"áreas estratégicas". Estamos de acuerdo que en base a la
vigencia de un Estado de Derecho, se precise las actividades
exclusivas del Sector Público. Por supuesto, que deberán ser
todas aquellas actividades económicas y sociales de carácter
estratégicas, básicas y necesarias para asegurar el perfecciona-
miento de nuestro Constitucionalismo Social y nuestro Estado
Social y Democrático de Derecho.
Hablar de actividades estratégicas, básicas y necesarias, no
es cuestión de un simple juego de palabras, sino de la urgente
necesidad de precisar términos que ayuden a dar solidez Y
consistencia a las ideas y a los principios constitucionales.
Los Artículos 25 y 28 constitucionales consideran como
"estratégicas" y exclusivas del Sector Público, las siguientes
actividades: acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiote-
legrafía y la comuincación vía satélite, emisión de billetes por
medio de un solo banco, organismo descentralizado del Gobier-
no Federal, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica
básica, minerales radioactivos y generación de energía nuclear,
electricidad, ferrocarriles y las actividades que expresamente
señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.
También está a cargo del Estado de manera exclusiva el
área estratégica del servicio público de Banca y crédito. Servicio
que será prestado a través de instituciones en los términos que
establezca la corre pondientc Ley Reglamentaria, la que tam-
bién determinará las garantías que protejan los intereses del
público y el funcionamiento de aquellos en apoyo de las políti-
cas de desarrollo nacional. Este servicio público de Banca y
crédito no será objeto de concesión a particulares.
11. MONOPOLIOS Y EMPRESAS DEL ESTADO
Estas actividades que el Estado ejercerá de manera exclu-
-siva, no constituyen monopolios, por así ordenarlo el Artículo
28. Una de las críticas más reiterativas en contra de las áreas
económicas reservadas en forma exclusiva para el Estado, es
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA
en el sentido de que constituyen servicios públicos y empresas
que no deberían ser propiedad de la Nación, sino estar c11
manos de las economías privadas y ser manejadas por los par-
ticulares. Muy pocos servicios y empresas públicas escapan de
esta pretensión. Aducen también que las Entidades Paraesta-
tales de manejo exclusivo por parte del Estado, constituyen
auténticos monopolios, lo que viene a disminuir la libertad
empresarial privada y a agudizar el proceso socializante de la
economía nacional. Quienes así argumentan, parten de la idea
preconcebida de que el mejor mundo posible es aquel donde
se dé el reinado del libre juego de la oferta y la demanda,
y en el que el Estado no tenga más actividad que el de
fomentar y respetar la libertad y la propiedad privada, y como
únicos servicios el de policía, seguridad y fomento.
Desde el estricto enfoque del liberalismo económico, cual-
quier actividad económica reservada en forma exclusiva para
el Estado, constituye un monopolio estatal de carácter tota-
litario. '
U no de los principios ( evidentemente ideológicos) de la
Rectoría del Estado y de nuestro sistema mixto de economía,
es la prohibición constitucional del régimen de monopolios, el
que a juicio del Artículo 28 constitucional tiende a producir
el fenómeno de obtener conscientemente un alza de los pre-
cios, a evitar la libre concurrencia, y a obligar a los consumi-
dores a pagar precios exageraq.os. Además, otorga indebidas
ventajas exclusivas a favor de una o varias personas determi-
nadas en directo perjuicio del público general o de alguna
lase social.
Aparentemente, el Artículo 28 constitucional que prohibe
xpresamente la constitución de monopolios y las prácticas
monopólicas, es una prueba de que en México debe imperar
la libre concurrencia, y en consecuencia, la economía de mer-
ado de corte clásico. Esta visión del problema es sólo aparente,
puesto que nuestra Constitución Política lo que en verdad
stablece es un régimen de democracia económica y social. Al
lado del respeto y fomento de la propiedad privada ( con
las prácticas de libertad de industria y de comercio), existe
también una economía del · Sector Público, y otra más del Sec-
tor Social. Al lado de las garantías individuales1 existen también
44 JACINTO FAYA VIESCA
las garantías sociales. Estamos en presencia de un sistema de
Economía Mixta ( que se explicará después) basado en la pro-
piedad privada, pública y social; en las garantías individuales
y sociales, y en el régimen de democracia y libertad consagrado
por la Constitución Política.
12. LAS ÁREAS ESTRATÉGICAS RESERVADAS AL ESTADO
Y EL INTERÉS SOCIAL
A fin de que logremos una cabal comprensión de la Recto-
ría del Estado, es imprescindible que tratemos de resolver la
falsa antinomia entre libre concurrencia (garantía constitucio-
nal expresamente reconocida en el Artículo 28) y áreas estra-
tégicas reservadas de manera exclusiva al sector público, y que
además, para efectos del propio Artículo 28, no se consideran
como constitutivas de monopolios. La contradicción es real-
mente aparente, pues el criterio para la solución del problema
son los principios del interés público y social, y no los prin-
cipios de la oferta y la demanda. Es decir, que el Constituyente
Permanente reserva en forma exclusiva estas áreas a favor del
Estado, no con la finalidad de lograr indebidas ventajas para
el propio Estado, o para excluir a los particulares de un sector
rentable de la economía, sino para asegurar servicios y produc-
tos necesarios a la población, de manera justa, sin importar
la capacidad de compra de numerosos sectores de la pobla-
ción. Ya se ha hablado mucho de que la finalidad de los ser-
vicios públicos y las empresas públicas no es ( como en el caso
de México y de la mayoría de los países) una cuestión de
negocios, de rentabilidad y aislada eficiencia. El Estado se reser-
va ciertas áreas estratégicas de la economía y de los servicios
por cuestiones de interés público, seguridad nacional, indepen-
dencia económica, y para materializar los valores de la justicia
social. Definitivamente, los fines y el manejo del Estado no se
equipara con los fines y la administración de los negocios pri-
vados. En el primer caso impera el Derecho y los valores de la
filosofía política y social; y en el segundo, la rentabilidad
económica, la acumulación de riqueza y la máxima ganancia.
El párrafo cuarto del Artículo 28 constitucional expresa-
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 45
mente niega el carácter de monopolios a estas áreas estratégicas
ejercidas de manera exclusiva por el Estado. La fundamenta-
ción política del Constituyente Permanente para negarle a estas
"áreas estratégicas" el carácter de monopolios, consistió, con
toda seguridad, en la idea de que el Estado mexicano no parte
del principio de entrar a la competencia industrial y comer-
cial; ni mucho menos de pretender un proceso socializan te de
la economía; es decir, que en ningún momento se ha querido
restarle fuerza y restringirle el campo de ac~ión a la iniciativa
privada. No está pensada la Constitución Política para crear
un Estado empresario de corte burocrático y totalitario, sino
para perfeccionar el Qonstitucionalismo Social mexicano basado
en la propiedad privada, social y pública, y en los fines que la
propia Constitución Política establece.
Por supuesto que un elemento esencial y determinante ed
la Rectoría del Estado ,es el ejercicio exclusivo de las "áreas
stratégicas" que expresamente señala el Artículo 28, más aque-
llas que así considere por Ley, el Congreso de la Unión.
Nada más lejos de la realidad y de la verdad, negarle a
la Rectoría del Estado una fuerte y decisiva carga ideoló-
gi a. La política es ideología pura: un determinado punto de
vista del Poder Público, de la Sociedad Civil, y de la relación
d ésta con aquél.
No podríamos hablar de Rectoría del Estado, si la Consti-
t 11ción y nuestras leyes no otorgaran al Poder Público una
fu erte intervención en la economía nacional. Precisamente, el
.1handono del Estado Constitucional, y el paso al Estado Social
v Democrático de Derecho, se traducen en una importante y
directa responsabilidad por parte del Estado, de complejas,
, r~·cientes y nuevas acciones destinadas a corregir los fracasos
dt I liberalismo económico, y de la necesidad de materializar los
v.tlores de la justicia social.
Rectoría del Estado, intervención del Sector Público en la
rronomía, y Estado Social y Democrático de Derecho, son
, onnotaciones que tienen como fuente un mismo fenómeno,
qu tienden a un único fin.

46 JACINTO FAYA VIESCA
13. PRECISIONES AL TÉRMINO "MONOPOLIO"
Ahora bien, el hecho de que las "áreas estratégicas" a que
alude el Artículo 28 Constitucional sea un elemento esencial
de la, Rectoría del. Estado, y de que para dicha disposición
<:'tas areas no constituyan monopolios, tal hecho no nos exime,
smo que al cont_rario nos obliga a examinar muy cuidadosa-
mente cual ha sido la transformación del Concepto de "Mo-
nopolio", y su relación con nuestro Constitucionalismo Social.
Por esta razón, es importante entrar al estudio del tema.
El término monopolio designa la situación en que existe
un solo vendedor. Para la economía política, habrá monopolio
e~ a9:u:!los casos en que un solo sujeto tiene la completa
dispos1C1on de la oferta y se haya en presencia de múltiples
compradores. ~sto . ~ el _caso del monopolio puro o simple,
que es ~ec~ano distmgmr de las formas más complejas del
monopolio bilateral y de los oligopolios.
L~ realidad económica nos enseña que el monopolio "puro"
n_o existe, ~orno tampoco existen monopolios que no estén en
cierta medida _sometidos a una competencia proveniente del
campo no cubierto por el monopolista en cuestión. A fin de
~edir el poder de los monopolios LIPSEY señala, como medida
ideal, comparar precios, producciones y beneficios de las em-
presas ~e. una industria_ cualquiera con los precios, producciones
y beneficios de estas mismas empresas si estuvieran en situación
~e monopolio. _L,1PSEY re~onoce que esta comparación hipoté-
tica no conducma a medida alguna en sí misma. LIPSEY pro-
pone dos formas de medición que aunque ampliamente utiliza-
das, resultan igualmente inviables.
-Tasa de ocncentración: muestra la fracción del total de
ventas en el mercado controlado por un grupo de vendedores.
-Examen de beneficios: si los beneficios son "elevados"
ello es prueba, indirectamente, de que ni la rivalidad entre
vendedores, . ni la entrada de nuevas empresas impide que las
empresas existentes en el mercado fijen sus precios como si fue-
ran empresas monopolísticas. El excedente aumenta, entre otras
razones, por la concentración y la reducción de los costes de
producció_n ( Diccionario de Ciencias Sociales, Madrid, 1976).
Es evidente, que las "áreas estratégicas" ejercidas de ma-
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 47
nera exclusiva por el Sector Público, no encajan dentro d 1
esquema y finalidades de una estricta economía de mercad .
En primer término, la Constitución Política no pretende estre-
char el campo económico de los particulares, como tampoco
desea maximizar las ganancias monetarias. Evidentemente que
estas "áreas estratégicas" impiden un similar ejercicio por parte
de las economías privadas, pero no en atención a un esquema
Clásico, ni siquiera económico, del concepto de monopolio. En
todo caso, dada la exclusividad de estas "áreas", tendríamos
que hablar ( de manera convencional) de u~ monopolio social,
tendiente a que los bienes y servicios monopoli'zados socialmente,
alcancen al mayor número de personas en base a una mayor
justicia. Sólo por éstas últimas razones el Estado es el único
capacitado y dispuesto, a tasar ciertos precios y tarifas a precios
políticos, y no a precios de costes y ganancia. Este tema de
los precios políticos es un elemento más -y de 'c arácter esen-
cial- de la Rectoría del Estado, cuyo estudio hacemos por
separado.
14. JUSTIFICACIÓN SOCIAL DE LAS ÁREAS ESTRATÉGICAS
EXCLUSIVAS
Las " áreas estratégicas exclusivas" le permiten al Estado
crear y asegurar una economía independiente de ciertos im-
perativos, por otro lado pura:mente económicos, a fin de crear
un clima económico y social más favorable a las exigencias de
la persona humana. Por ejemplo, el monopolio Sueco del
alcohol, no busca el máximo de benefiicos económicos, sino
la reducción del consumo de un producto perjudicial para la
salud pública. Por otra parte, estas "áreas" permiten al Estado
planear políticas económicas y sociales a largo plazo, sin las
presiones naturales de los determinismos a corto plazo de la teo-
ría de los costes, de la economía de mercado.
El Constitucionalismo Social mexicano no admite el ejer-
cicio exclusivo de entidades productoras de bienes y prestadora.'!
de servicios en atención a fines de ma.ximización de ganan ia11
monetarias, sino en atención a fines de ordenación económic ,
apoyo y fomento de la economía general y materialización el
48 JACINTO FAYA VIESCA
los valores de la justicia social. Por estas razones, el Consti-
tuyente Permanente no considera el ejercicio exclusivo de estas
"áreas estratégicas", a cargo del Estado, como monopolios. No
es sólo una cuestión de enfoque y perspectiva del problema,
sino que aún, con una visión económica, no estaríamos en
presencia de monopolios económicos, sino en todo caso, de mono-
polios sociales con finalidades políticas (Justicia Social, de:-
mocracia social, etc.), y en ese caso, ya no estaríamos ante el
mismo problema.
Retomando la idea original, concluímos diciendo que el
RECTORÍA DEL ESTADO Y ECONOMÍA MIXTA 49
carácter integral. Se ha incorporado a la Constitución esta
atribución debido al hecho dramático de que nuestro desarrollo
~ercisamente no ha_ sido integral, sino parcial, injusto y desar-
ticulado; y ello debido -entre otras causas- a que la causali-
dad natural y las prácticas individualistas han demostrado en
México y en el mundo, su más estrepitoso fracaso histórico.
i,

elemento condicionante, y por ello de primer magnitud, de la

Rectoría del Estado, es precisamente que el Estado tenga
a su cargo áreas de carácter estratégicas, básicas y necesarias
no solamente para el desarrollo nacional, sino además, y muy
esencialmente, para lograr una democracia social de acuerdo
a lo que ordena nuestra Constitución Política.
Pasemos ahora a analizar el primer párrafo del Artículo
25 Constitucional.

15. EL DESARROLLO INTEGRAL META DE LA RECTORÍA

DEL ESTADO

El motivo por el cual esta disposición le otorga al Estado

la Rectoría del desarrollo nacional, es para garantizar que
este desarrollo sea integral.. De esta afirmación se deducen
dos cuestiones: primera, que no se pretende un desarrollo
desarticulado, aprovechable sólo para algunos individuos o gru-
pos sociales; o bien, un desarrollo con efectos de un exclusivo '
crecimiento económico. La intención del Constituyente Perma-
nente fue la de asegurar -al lado del crecimiento económico--
un desarrollo social justo y equilibrado. Y segunda cuestión,
que la garantía de este desarrollo se pretende obtener no por
vía de la causalidad natural ( individualismo, liberalismo eco-
nómico), sino por la vía política del interés público y social.
Esta segunda cuestión es de una importancia extre~a en la
historia de nuestro Ordenamiento Constitucional. Por vez pri-
mera se incorpora a la Constitución la responsabilidad política
a cargo del Estado de garantizar un desarrollo nacional de