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CAPITULO PRIMERO

LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACION
DEL ESTADO DE CHILE

SUMARIO: 1. La raz cultural de la Administracin del Estado de Chile. 2. La


organizacin de la Administracin del Estado de Chile en la Constitucin Poltica de 1833. 2. A. El entorno poltico. 2. B. La visin administrativa. 2. C. La
organizacin de la Administracin del Estado en la Constitucin de 1833. 2. C.
a) El Estado. 2. C. b) Las municipalidades. 2. C. c) Los establecimientos pblicos. 3. El Cdigo Civil sistematiz la organizacin administrativa contenida en
la Constitucin Poltica de 1833. 4. El factor administrativo de cambio: de la
administracin por cargos pblicos a la administracin por servicios pblicos,
fiscales, dependientes o de administracin central. 5. La mayora de los servicios fiscales naci en Chile por decreto supremo, no por ley. 6. El factor social
de cambio: de la administracin por servicios pblicos fiscales a la administracin, adems, por instituciones semifiscales y fiscales, llamadas tambin autnomas (1920-1937). 6. A. El entorno poltico. 6. B. La visin administrativa. 6. C.
La Ley Orgnica de Ministerios, DFL N 7.912, de 1927. 6. D. Los logros administrativos de la etapa social de cambio. 6. E. Las instituciones semifiscales. 6. F.
La Ley N 7.200, de 18 de julio de 1942, distingui las instituciones semifiscales
de las instituciones fiscales. Criterio de distincin. 7. El factor socioeconmico
de cambio: de la administracin por servicios pblicos centralizados y descentralizados, a la administracin, adems, por empresas fiscales, estatales, autnomas o del Estado, y organizaciones sometidas al derecho comn (1938-1970). 7.
A. El entorno poltico. 7. B. La visin administrativa. 8. La evolucin de la
Administracin del Estado de Chile, reflejo del consenso societario.

1. LA RAZ CULTURAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE.


La Administracin Pblica o Administracin del Estado, trminos sinnimos para la Constitucin Poltica de la Repblica,1
es una de las grandes actividades del Estado inserta dentro del

1
Vase Pantoja Bauz, Rolando, El Derecho Administrativo, concepto, caractersticas, sistematizacin, prospeccin, Editorial Jurdica de Chile, 1996, pgs. 57 y sgts.

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tradicionalmente llamado poder ejecutivo, ese complejo orgnico que la Constitucin Poltica de 1980 en su captulo cuarto
denomina Gobierno.
En este carcter, su organizacin no puede considerarse
como una cuestin de diseo estructural susceptible de analizarse slo como una pieza de dibujo poltico o intelectual. Para
cumplir el rol social que le asigna la Carta Fundamental, la
Administracin ha debido adoptar una morfologa adecuada a
las ideas matrices de cada tiempo histrico y a las exigencias
que le imponga el cumplimiento de los deberes que en cada
etapa se le reconozcan frente al grupo social.
Siendo la Administracin Pblica la parte actuante del Estado, la forma que asuma para cumplir sus finalidades, la estructura que adopte para alcanzar los fines que le compete
cumplir y el como adecua a esos objetivos las partes que la
constituyen, esto es cmo se articula en categoras y tipos organizacionales, ser, en verdad, una resultante de la filosofavisin que de s mismo tenga el Estado respecto de su rol en la
sociedad y de la misin que ha de cumplir en ella, como protagonista social que es de la obra societal, depositario del poder
pblico.
La Administracin del Estado no es, entonces, un producto
cultural autnomo ni autctono que se autoabastezca a s mismo; naci dentro del Estado de Chile y creci alimentndose
de las nutrientes que maduraron en todo el mundo occidental,
en un proceso de democracia juridizada en creciente perfeccionamiento, que tuvo amplificados ecos en el pas.
Por eso, por depender de factores polticos, sociales y econmicos, la Administracin Pblica no pudo menos que ser
hasta cierto punto de vista y en determinados aspectos tributaria de los organismos coloniales que antecedieron a la Repblica, pero especialmente desde 1810 en adelante, por citar una
fecha histrica que habla elocuentemente a la memoria ciudadana, lo fue del ideario republicano-democrtico que onde
en las banderas de la Patria Vieja y que es el que hasta el da de
hoy le ha fijado su impronta, con los cambios que le ha incorporado el transcurso del tiempo y el paso de cada edad.
De aqu que para estudiar la estructura de la Administracin no sea necesario remontarse a la administracin polisindica de los Austria, luego remozada por el despotismo ilustrado
de los Borbones, que innov en ella al incorporar las autorida-

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des unipersonales al mbito administrativo, sino comenzar su


anlisis ms bien desde la poca republicana.
En realidad, desde el momento que el pas incorpor a sus
cartas constitucionales la filosofa liberal, caracterstica de la
Ilustracin, exaltada por la gesta de los Estados Unidos y de
Francia en 1776 y 1789, respectivamente, se transform el fundamento, la organicidad y la funcionalidad de las instituciones
monrquicas para acoger los del sistema de gobierno republicano y la separacin de los poderes del Estado, con la consiguiente divisin e independencia de las funciones pblicas,
radicadas en rganos estatales diferenciados y dotado, cada
uno de ellos, de potestades pblicas concretadas en actos legislativos, administrativos y judiciales, los cuales estuvieron sometidos, a su vez, a regmenes jurdicos propios de cada categora
de actos.
De este modo, el entorno y contenido de la Administracin
Pblica republicana alter los ejes maestros de la administracin colonial, transformndola en otro tipo de administracin.
Sus postulados de igualdad ante el derecho y de sujecin de la
autoridad a la ley inyectaron al ser y al actuar administrativos
nuevos sentidos que desdibujaron los puntos de referencia que
la orientaban en el pasado, dejando reducidas las estructuras
monrquicas a simples lineamientos externos, a un esquema
organizacional que aunque mantuviera su estructura exterior,
en su sentido y actuacin se demostr desprovisto de contenido monrquico para emerger impregnado de la nueva sensibilidad cvica surgente en el mundo occidental, institucionalizada
por el movimiento constitucional que se enraiz en el Estado
moderno.
2. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE EN
LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Si bien la Administracin del
Estado de Chile, en su contenido, respondi al ideario independentista, su organizacin fue adaptndose en el tiempo a
las circunstancias histricas que vivi el pas.
Como se sabe, no fue fcil la recomposicin de la Repblica despus de la gesta de Chacabuco.
Al Gobierno de Bernardo OHiggins, elegido Director Supremo por los vecinos de Santiago el 17 de febrero de 1817,
que culminara con su abdicacin al cargo supremo el 28 de
enero de 1823, habra de advenir esa poca de bsqueda

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institucional que se extendi desde 1823 hasta el mes de abril


de 1830, en que el pas vio sucederse una tras otra a Constituciones de diferente signo: a las ohigginianas de 1818 y 1822
sucedi la moralista de 1823, reemplazada por las leyes federales de 1826, abrogadas por la Constitucin liberal de 1828,
texto que a su vez fue derogado en 1833, a raz de la peticin
de una nueva Constitucin impulsada por el Cabildo de Santiago en 1831, en una iniciativa que, compartida por el gobierno, condujo a la formacin de la Gran Convencin. Este
cuerpo ciudadano elabor la Constitucin promulgada el 25
de mayo de 1833, y bajo sus preceptos madur una conciencia ciudadana que cristaliz en reformas que prolongaran su
vida jurdica hasta 1925, en que tambin fue reemplazada,
ahora por el Cdigo Poltico de aquel ao, antecesor del actual, que es, como se sabe, de 1980 y empez a regir el 11 de
marzo de 1981.
De lo anterior fluye la conveniencia de que el estudio organizacional de la Administracin del Estado de Chile se comience ms bien con la Constitucin de 1833. La estabilidad de que
goz esta Carta Fundamental har que desde 1833 en adelante
el pas cuente con un paisaje administrativo consolidado, contra cuyo escenario se gestarn las transformaciones estructurales que darn rostro a la Administracin Pblica del pas hasta
hacerla lo que es hoy da, en una secuencia que discurre a lo
largo de los aos, recogiendo el sentir de la ciudadana ante la
vivencia societaria y adaptndose a ella en el mbito de lo
social y lo econmico.
2. A. EL ENTORNO POLTICO. En la Constitucin de 1833, la Administracin Pblica se estructur sobre la base de las ideas que
dominaron su dictacin y que llevaron a considerarla como un
texto conservador y autoritario.
Estas ideas no fueron misterio para su poca. Fueron expuestas con abierta franqueza por el Presidente Prieto al presentar la nueva Carta. Los constituyentes, dijo en el manifiesto
que precedi a la Constitucin, despreciando teoras tan alucinadoras como impracticables, slo han fijado su atencin en
los medios de asegurar para siempre el orden i la tranquilidad
pblica contra los riesgos de vaivenes de partidos a que han
estado espuestos. La reforma no es ms que el modo de poner
fin a las revoluciones i disturbios a que daba origen el desarre-

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glo del sistema poltico en que nos coloc el triunfo de la


independencia. Es el medio de hacer efectiva la libertad nacional, que jams podramos obtener en su estado verdadero mientras no estuviesen deslindadas con exactitud las facultades del
gobierno i se hubiesen opuesto diques a la licencia.2
En los mismos trminos se haba referido a este tema el
Presidente Prieto el 20 de octubre de 1831, al inaugurar las
sesiones de la Gran Convencin, que estudi el nuevo texto
fundamental. Recordad en todo momento expres en aquella oportunidad que sois legisladores y que el fin de las leyes
es la ventura de los hombres y de los pueblos, i no la ostentacin de los principios.
En este contexto de orden, la Constitucin no pudo menos
que asignar un papel relevante al Presidente de la Repblica,
autoridad a cargo del orden pblico en el interior y la seguridad exterior del pas, y a quien su artculo 59 reconoca el
carcter de Jefe Supremo de la nacin.
Se le estableci como un monarca constitucional, dir
Feli Cruz: instituyse, en la Carta de 1833, un ejecutivo todopoderoso.3 Fue una verdadera actualizacin del autoritarismo de los mandatarios borbnicos del despotismo ilustrado,
agregar Julio Heise.4
Los constituyentes de 1833, consignar Alberto Edwards,
no disfrazaron su pensamiento; toda su obra gira alrededor
de la autoridad presidencial. Comprendieron que los males
inseparables de toda dictadura, y aun de todo poder demasiado vigoroso, seran reducidos a su mnimum, si legitimaban
constitucionalmente esa forma cesrea de gobierno, la nica
entonces practicable. El Presidente no iba a ejercer el poder
absoluto en virtud de una usurpacin y de un abuso, sino por
ministerio de la ley. Su autoridad sera ms slida y ms respetable. Los elementos de desorden no se encontraran delante
de un revolucionario como ellos, que por obra de su audacia y

Galdames, Luis, Evolucin constitucional de Chile, tomo I, 1810-1833, pgs.


957 y 958.
3
Feli Cruz, Guillermo, Durante la Repblica. Perfiles de la evolucin poltica,
social y constitucional, en: La Constitucion de 1925 y la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales, Editorial Jurdica de Chile, 1951, pg. 112.
4
Heise Gonzlez, Julio, 150 aos de evolucin institucional, 4 edicin, Editorial Andrs Bello, 1979, pg. 55.

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sin ms derecho aparente que su capricho usurpa la soberana


del pueblo y pisotea las leyes fundamentales. El poder absoluto
que ejercieran antes los Presidentes coloniales en nombre del
soberano legtimo que era el rey de Espaa, lo ejerceran ahora los Presidentes de la Repblica, delegatarios tambin, en
teora, del nuevo soberano que era el pueblo. Nada iba a cambiar, Chile seguira gobernndose en la forma a que estaba
acostumbrado.5
2. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. El ideario de orden que inspir a
los constituyentes de 1833 model un mundo administrativo
estructurado en torno al poder central radicado en el Presidente de la Repblica.
La administracin debe ser centralizada, confirmar don
Santiago Prado en su obra de 1859, al exponer los Principios
de la organizacin administrativa, porque la suerte de la libertad, as poltica como civil, est ligada al predominio de un
rjimen administrativo que ensalce el bien comn disminuyendo i ordenando los intereses locales. Ninguna parcial resistencia debe entorpecer la accin administrativa central, cuando
fiel intrprete de las necesidades i deseos de la nacin, la encamina hacia su prosperidad. Una sola voluntad i una sola fuerza
constituyen el todo poltico a que llamamos Estado.
La centralizacin administrativa es la concentracin en el
poder ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias para dirijir
los intereses comunes de una manera uniforme. La centralizacin es la unidad en la nacin i en el poder, o la unidad en el
territorio, en la lejislacin i en el gobierno. Centralizar es someter todas las personas i todos los intereses a la lei de la
igualdad, i distribuir equitativamente los beneficios i las cargas
anexas a la cualidad de ciudadano. Es al mismo tiempo establecer una regla de orden, imprimiendo a las fuerzas sociales una
direccin nica i robusteciendo el poder que vela por la paz
interior i por la independencia nacional.
La centralizacin es un sistema de reaccin contra el sistema de incoherencia antiguo, pues el perodo histrico donde se advierte una descentralizacin mayor es la poca del
5
Edwards Vives, Alberto, Organizacin poltica de Chile, 3 edicin, Editorial
del Pacfico S.A., 1972, pgs. 128 y 129.

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rjimen feudal, cuando los seores, los prelados i las corporaciones ejercan el derecho de acuar moneda i administrar
justicia en sus respectivos territorios. Es tambin una reaccin
contra el rjimen no menos enrjico de la independencia
municipal, cuando cada ciudad i aun cada villa tena un fuero
particular i constitua un pequeo Estado con sus privilegios i
sus majistrados cada uno, sin vnculos que los ligaran entre s
y sin subordinacin a un poder comn. Entonces no haba
espritu nacional ni existencia colectiva; slo se reconocan
grupos de intereses diverjentes o concentrados i sentimientos
de un egosmo local, incapaces de elevarse hasta la idea jenerosa de un bien pblico.6
El sistema centralizado de organizacin administrativa es
prototpicamente de origen francs. Surgi con la destruccin
del feudalismo y el establecimiento de la monarqua absoluta,
que concentr en manos del Estado el prncipe las ms importantes y numerosas funciones pblicas. Los principios individualistas y de exaltacin de la ley, expresin de la voluntad
general, de la Revolucin Francesa, favorecieron el desenvolvimiento del sistema. Posteriormente, Napolen model en Francia, segn este sistema, la forma de las instituciones locales del
pas, pues estimaba que los principios sociales de la Revolucin
no podan afianzarse sin un sistema de administracin y gobierno en que el impulso para la accin partiese del centro y
cuya marcha fuese vigilada por los que simpatizaban con el
nuevo orden de cosas.7
Sus races se encuentran en la monarqua absoluta, bajo
Luis XIV, con la ordenacin que Richelieu dio a la administracin francesa.
Como seala Tocqueville, es posible que al observar la administracin del reino de Francia se llegara a pensar que no
era ms que una maraa de poderes y una diversidad de autoridades, pues exista toda suerte de cuerpos administrativos,
funcionarios aislados, magistrados que gobernaban las ciudades con diferentes nombres: alcaldes, cnsules, sndicos; fun-

6
Prado, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, publicado annimo, Imprenta Nacional, 1859, pgs. 14 y 15.
7
Varas Contreras, Guillermo, Derecho Administrativo, Editorial Nascimento,
1948, pg. 73.

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cionarios elegidos por sus conciudadanos, otros designados por


el seor del lugar o incluso por el rey, pero todo este anrquico panorama, agrega, fue decantndose en un esquema administrativo centralizado, modelado bajo el sistema richelieano
de los intendentes.
En el centro del reino funcionaba el Consejo del Rey, cuerpo administrativo de singular podero, en el cual, aunque con
carcter asesor, se concentraban todos los poderes del monarca, fuesen gubernativos, legislativos, judiciales o administrativos. Junto al monarca se hallaba el inspector general, funcionario
encargado de todos los asuntos interiores del reino. Si abrimos un anuario del antiguo rgimen encontraremos que cada
provincia tena su ministro particular; pero si estudiamos la
administracin en los expedientes, muy pronto advertiremos
que el ministro de la provincia slo tena que actuar en algunas ocasiones poco importantes. La marcha ordinaria de los
negocios dependa del inspector general; ste haba ido asumiento poco a poco la direccin de todos los asuntos econmicos, es decir, la administracin pblica casi por entero. De este
modo, acta sucesivamente como ministro de Hacienda, del
Interior, de Obras Pblicas y de Comercio.
A nivel territorial y mezclado entre los gobernadores de
provincia, que eran grandes seores de la nobleza, y las autoridades municipales, estructuradas en la asamblea de la villa y la
asamblea general, surgi la figura del intendente, hombre de
cuna ordinaria, siempre forastero en la provincia, joven, con su
fortuna por hacer. Era designado por el gobierno entre los
miembros inferiores del Consejo de Estado y era siempre revocable. Separado de este cuerpo, lo representaba en la provincia, razn por la cual en el lenguaje administrativo de la poca
se le llamaba comisario destacado. En sus manos se acumulaban casi todos los poderes que posea el mismo Consejo y los
ejerca todos en primera instancia. Igual que dicho Consejo,
era al mismo tiempo administrador y juez. Era el agente nico
en la provincia de todas las decisiones del gobierno.
El intendente designaba y remova al subdelegado, funcionario que era la rplica del intendente en el mbito de su
circunscripcin.
La monarqua, por consiguiente, dentro de su filosofa poltica, haba alcanzado un determinado grado de organizacin
estatal en la creacin de una lnea de gobierno, que le permi-

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ta actuar eficientemente en el campo de la informacin y de


la tributacin, aunque en un esquema confuso de autoridades
de diversa ndole.
Cuenta Tocqueville que un conocido hombre pblico confesaba que nunca hubiera credo lo que he visto siendo inspector de Hacienda. Sabed que este reino de Francia est
gobernado por treinta intendentes. Aqu no encontraris ni
parlamento, ni estados, ni gobernadores, es de treinta letrados
del Consejo de Estado, comisionados en provincias, de quienes
depende la desgracia o felicidad de estas provincias, su abundancia o su esterilidad.
Los hombres de la revolucin, concluye diciendo Tocqueville, terminaron con los intendentes y subdelegados, y con las
antiguas provincias de Francia, dividiendo metdicamente el
reino en ochenta y tres partes distintas, como si se hubiera
tratado del suelo virgen del Nuevo Mundo,8 pero perfeccionaron el modelo de administracin centralizada.
En Chile, la Ley de Rgimen Interior de 1844 complement la Constitucin Poltica de 1833, viabilizando en todo el
territorio nacional el sistema centralizador en ella contenido.
Fue, como se dijo en su tiempo, la gran caera del autoritarismo y de la disciplina administrativa extendida desde el Ministerio del Interior hasta los ms remotos rincones del pas,
pasando naturalmente por las municipalidades, que dependan exclusivamente de los agentes del ejecutivo.9
De este modo, el autoritarismo presidencial trajo consigo y
se expres administrativamente en un sistema de centralizacin administrativa, caracterizado por articularse en una lnea
jerrquica que recorra verticalmente toda la estructura administrativa y dentro de la cual se ordenaban las diversas oficinas
y reparticiones que constituan lo administrativo en el Chile
del siglo pasado.
2. C. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN LA
CONSTITUCIN DE 1833. Apoyada en la columna vertebral de la

8
Tocqueville, Alexis de, El antiguo rgimen y la revolucin, Ediciones Guadarrama S.A., Madrid, 1969; pgs. 64 a 68, 77-78, 112.
9
Amuntegui Rivera, Jos D., Tratado Jeneral de Derecho Administrativo, Litografa y Encuadernacin Barcelona, 1907, pgs. 81 y 82.

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centralizacin administrativa, la Constitucin de 1833 concibi


un mundo organizacional administrativo integrado por tres tipos de grandes estructuras administrativas: el Estado, las municipalidades y los establecimientos pblicos.
El Estado, persona jurdica mayor, personificaba a la nacin. Su representante era el Presidente de la Repblica, segn
lo prescrito por sus artculos 59 y 81.
Las municipalidades eran personas jurdicas menores de
carcter territorial, subordinadas a los gobernadores y subdelegados, conforme a los artculos 122 y 123.
Los establecimientos pblicos, a que se referan los artculos 82, N 1, y 128, N 4, eran corporaciones o fundaciones
subvencionadas por el Estado fisco o por las municipalidades.
2. C. A) EL ESTADO. La persona jurdica Estado se estructuraba
en forma de una pirmide jerrquica. Su vrtice lo ocupaba el
Presidente de la Repblica, Jefe Supremo de la nacin, quien
se encontraba auxiliado en sus labores de gobierno y administracin por aquellos grandes personeros pblicos que eran los
Ministros de Estado.
Artculo 59. Un ciudadano con el ttulo de Presidente de la Repblica administra el Estado, i es el Jefe Supremo de la nacin.
Artculo 81. Al Presidente de la Repblica est confiada la administracin i
gobierno del Estado; i su autoridad se estiende a todo cuanto tiene por objeto la
conservacin del orden pblico en el interior i la seguridad esterior de la Repblica, guardando i haciendo guardar la Constitucin i las leyes.
Artculo 84. El nmero de Ministros i sus respectivos Departamentos sern
determinados por la lei.

A 1833, los ministerios eran tres: Interior y Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina.
Estos ministerios constaban de un determinado nmero de
reparticiones o unidades internas que la misma Constitucin
denominaba Departamentos, a cargo de Oficiales Mayores. Este
personal dependa del ministro, al cual asesoraba. A 1833, los
Departamentos eran cinco: de Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina.
El decreto con fuerza de ley de 25 de mayo de 1837 dio una
nueva organizacin a los ministerios, crendose el de Justicia,
Culto e Instruccin Pblica, al separarse estas materias del Ministerio del Interior y Relaciones Exteriores. Estos cuatro mi-

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nisterios se mantuvieron hasta el ao 1871, en que la ley del 2


de diciembre de ese ao cre el Ministerio de Relaciones Exteriores.
A fines del siglo pasado, por ley de 21 de junio de 1887 se
establecieron siete ministerios: Interior, Relaciones Exteriores
y Culto, Justicia e Instruccin Pblica, Hacienda, Guerra, Marina e Industria y Obras Pblicas.
Qu atribuciones tenan los ministros?
Ninguna lei determina las atribuciones de los Ministros
seala el profesor Amuntegui Rivera; realmente no tienen
especiales; les corresponde las del Jefe del Estado, con quien
acuerdan todos los actos de gobierno i administracin. Todas
las rdenes del Presidente de la Repblica dice la Constitucin debern firmarse por el Ministro del departamento respectivo; i no podrn ser obedecidas sin este esencial requisito.
Establece nuestra Constitucin estrecha unin entre el Jefe de
Estado i los Ministros; sin el acuerdo de voluntades de aqul
con stos no puede dictarse resolucin alguna. Particularmente como prescribe la ley de 21 de junio de 1887, los Ministros podrn tomar a nombre del Presidente de la Repblica
todas las providencias relativas a la ejecucin de las disposiciones ya adoptadas por el Gobierno.
Los Ministerios son el centro de toda la tramitacin administrativa i no la tienen reglamentada, sino en ciertas materias
con procedimientos variables i ceidos a la rutina.10
La Carta de 1833 estableci adems una lnea de gobierno,
encuadrada jerrquicamente dentro del Ministerio del Interior, encargada del orden pblico y de la seguridad en el pas.
Estaba formada por los intendentes, gobernadores, subdelegados e inspectores, representantes del ejecutivo en las provincias, los departamentos, las subdelegaciones y las inspecciones,
respectivamente.
Artculo 115. El territorio de la Repblica se divide en provincias, las provincias en departamentos, los departamentos en subdelegaciones i las subdelegaciones en distritos.
Artculo 116. El gobierno superior de cada provincia, en todos los ramos de
la administracin, residir en un Intendente, quien lo ejercer con arreglo a las

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Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 86 y 103.

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leyes i a las rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, de quien es


ajente natural e inmediato.
Artculo 117. El gobierno de cada departamento reside en un Gobernador
subordinado al Intendente de la provincia.
Artculo 118. Los Gobernadores son nombrados por el Presidente de la
Repblica...
Artculo 120. Las subdelegaciones son rejidas por un subdelegado subordinado al Gobernador del departamento, i nombrado por l.
Artculo 121. Los distritos son rejidos por un inspector bajo las rdenes del
subdelegado, que ste nombra i remueve dando cuenta al Gobernador.

La Ley General de Rgimen Interior, de 10 de enero de


1844, desarrollara estas facultades presidenciales, inspirada en
el propsito, como dijo su artculo 1, de facilitar la accin del
Poder Ejecutivo en toda su extensin territorial.
Para ello, en su artculo 42, confi al Intendente el gobierno superior de la provincia que se le ha confiado en todos los ramos de la administracin; le corresponde en jeneral
dentro de los lmites de ella, velar atentamente sobre la conservacin del orden pblico; sobre la seguridad de los individuos i de las propiedades; sobre la pronta i recta administracin
de justicia; sobre la legal recaudacin e inversin de los impuestos i rentas pblicas; sobre los establecimientos pblicos
de educacin, de beneficencia i cualesquiera otros, sobre la
polica de todo jnero, sobre la conducta administrativa de
todos los funcionarios que sirvan a la causa pblica en el
territorio de la misma provincia; i finalmente, sobre la puntual observancia de la Constitucin, de las disposiciones legales i de las que emanaren del Supremo Poder Ejecutivo,
procediendo en cada uno de los particulares indicados con
arreglo a las leyes, a las rdenes e instrucciones del Presidente de la Repblica, i a los artculos siguientes en lo que en
ellos se hallare especificado.
El intendente era el responsable directo del cumplimiento
de las obligaciones funcionarias por parte de los empleados
del Estado, prescriba el artculo 82 de la ley: siendo los intendentes responsables de la puntual ejecucin de tales disposiciones, i debiendo privrseles de sus empleos, sin perjuicio de
cualquiera otra pena que se les impusiere en caso que el Gobierno Supremo tuviere a bien mandarles formar causa, si por
su culpable omisin o tolerancia dejasen de cumplimentarse a

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tiempo oportuno dichas rdenes superiores impartidas a dichos funcionarios.


El artculo 102 de la Ley de Rgimen Interior sealaba las
atribuciones de los gobernadores: ejercen el gobierno interior
de los departamentos en todos los ramos de la administracin,
i les corresponde en ellos, as como los intendentes en la provincia, la ms activa vijilancia sobre la conservacin del orden
pblico i seguridad individual i de las propiedades; sobre la
espedita i recta administracin de justicia; sobre la pura i legal
recaudacin e inversin de los impuestos establecidos i de las
rentas nacionales; sobre los establecimientos pblicos de educacin, de beneficencia i cualesquiera otros; sobre la polica de
todo jnero; sobre la conducta funcionaria de todos los empleados de los departamentos; sobre la estricta observancia de
la Constitucin, de las leyes i de las rdenes del Presidente de
la Repblica i de los intendentes; i por ltimo, sobre el adelantamiento i prosperidad de la parte de provincia confiada a
cada uno de dichos gobernadores.
Uno de los objetos a que deben prestar los gobernadores
la ms escrupulosa atencin precisaba el artculo 119, es la
polica en todas sus ramificaciones; i en esta materia les ligan
respectivamente todos los deberes que estn impuestos a los
intendentes, pudiendo tambin destituir, cuando lo hallaren
necesario, a cualquiera de los empleados de polica que hayan
nombrado ellos mismos, i debiendo informar a la primera autoridad de la provincia sobre los excesos o faltas porque alguno de los otros mereciere se le destituya; lo que no debe
entenderse que debilita la dependencia de los gobernadores a
que estn sometidos as stos como aquellos empleados.
Mutatis mutandis, estas facultades se extendan a los subdelegados e inspectores, llevando a don Jos Domingo Amuntegui a recordar que se haba llamado a esta Ley de Rgimen
Interior la gran caera del autoritarismo.
De esta manera, una funcin estatal orientada a mantener
el orden y garantizar la seguridad externa apareci congruentemente articulada en un sistema de centralizacin administrativa, sostenido por la gran columna vertebral del poder
jerrquico, instrumentalizado en los elementos mando-obediencia, que permite el funcionamiento escalonado de toda la cadena funcionaria, desde su cspide hasta su base, bajo las
rdenes del Jefe de Estado.

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2. C. B) L AS MUNICIPALIDADES. Junto al Estado, la Constitucin de


1833 reconoci la existencia de corporaciones territoriales a
cargo de la administracin comunal: las municipalidades, compuestas por directivos llamados alcalde y regidores, quienes
accedan a la municipalidad por votacin directa.
Las Municipalidades no constituyen un Poder Pblico; son
corporaciones netamente administrativas que atienden intereses radicados en limitadas estensiones del territorio. La atencin correcta de los servicios locales es su nico papel.11
Dentro del estricto rgimen de centralizacin administrativa establecido por la Carta Poltica, las municipalidades aparecieron concebidas como organismos dependientes del
gobernador o del subdelegado, encargadas de cuidar de la
polica de salubridad, comodidad, ornato y recreo de la capital de los departamentos y de las localidades en que se establecieren por decreto del Presidente de la Repblica, oyendo
al Consejo de Estado; de promover la educacin, la agricultura, la industria y el comercio en esos mismos territorios, as
como cuidar, dentro de esos mismos lmites, de las obras pblicas y de los establecimientos pblicos de educacin y de
beneficencia.
Artculo 122. Habr una Municipalidad en todas las capitales de departamento i en las dems poblaciones en que el Presidente de la Repblica, oyendo
a su Consejo de Estado, tuviere por conveniente establecerla.
Artculo 123. Las municipalidades se compondrn del nmero de alcaldes i
rejidores que determine la ley con arreglo a la poblacin del departamento o
del territorio sealado a cada una.
Artculo 127. El Gobernador es el jefe superior de las municipalidades del
departamento, i presidente de la que existe en la capital. El subdelegado es
presidente de la Municipalidad de su respectiva subdelegacin.

La lei de 1887 introdujo en el rjimen municipal la primera reforma destinada a separar las funciones locales de las jenerales. Al efecto, asign al primer alcalde, quitndolas al
Gobernador, atribuciones privativas de algunos servicios municipales, como el aseo de las poblaciones, la direccin de mataderos i abastos i otras. El Gobernador o el subdelegado, continu
siendo presidente de la Municipalidad respectiva, segn el pre11

Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 210 y 197.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

23

cepto constitucional, pero la lei le despoj del voto. Se conserv el servicio de polica de seguridad bajo sus rdenes.
El Congreso elegido a fines de 1891 aprob la ley de 22 de
diciembre de ese ao, que entr a regir en 1894. Mediante ella
se busc fundar la autonoma municipal y procurar la libertad
en las elecciones radicando en las Municipalidades como de
orijen independiente del Ejecutivo, el poder electoral, de manera que desde esa fecha los municipales son elejidos en votacin popular i directa, en las mismas fechas en que se verifica
la eleccin de diputados. Duran tres aos en el ejercicio del
cargo. De entre los municipales, tres eran alcaldes. La denominacion de alcalde viene del rabe. Los moros, durante su
dominacin en Espaa, crearon el cargo de al-kadic, individuo
encargado de administrar justicia, facultad que han ejercido
tambin los alcaldes en Espaa i en algunos pases de Amrica.
La designacin de los tres alcaldes i la fijacin de su orden de
precedencia son los primeros actos que ejecuta la Municipalidad inmediatamente despus de constituida.
Las Municipalidades tienen tesorero, secretario i los empleados necesarios para la atencin de los servicios que les estn encomendados. Ellas fijan sus sueldos i detallan sus obligaciones.12
2. C. C) LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS. Junto al Estado y a las
municipalidades, la Constitucin de 1833 cre los establecimientos pblicos.
Se refiere a estos establecimientos a propsito de la facultad inspectiva que reconoci sobre ellos al Presidente de la
Repblica, a nivel nacional, y al ponerlos bajo el cuidado de las
municipalidades, en las diversas localidades del pas.
Artculo 82. Son atribuciones especiales del Presidente:
N 21. Todos los objetos de polica y todos los establecimientos pblicos,
estn bajo la suprema inspeccin del Presidente de la Repblica, conforme a las
particulares ordenanzas que los rijan.
Artculo 128. Corresponde a las municipalidades en su territorio:
N 4. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de espsitos, crceles, casas
de correccin i dems establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se
prescriban.

12

Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 202 a 205 y 209.

24

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

El seor Santiago Prado, en sus Principios Elementales de


Derecho Administrativo chileno, cuenta que estos establecimientos pblicos estaban destinados a auxiliar a las personas necesitadas de la ayuda pblica y consistan en hospitales y
hospicios, casas de maternidad y casas de hurfanos, todos
ellos sostenidos por el Estado. Generalmente eran atendidos
por rdenes religiosas.
La beneficencia pblica dice tiene por objeto aliviar los
padecimientos de las clases indijentes a nombre i con recursos
del Estado. Llmanse establecimientos de beneficencia aquellos que en todo o en parte se sostienen a espensas de la nacin. Distnguense entre s por razn del servicio que prestan i
por la procedencia de sus fondos.
Bajo el primer aspecto son: o casas de maternidad i hurfanos u hospitales i hospicios.
Las casas de maternidad y hurfanos sirven de refugio a las
mujeres embarazadas y paridas, y ofrecen asilo a los nios abandonados por sus padres, cuando nadie los ampara, dndoles
crianza y educacin. La Casa de Hurfanos de Santiago, por
ejemplo, confiada por el Gobierno a las Hermanas de la Providencia, constaba a 1859 de tres departamentos: Sala de Maternidad, Departamento de Lactancia y Departamento de Crianza
y Educacin.
Los hospitales son los establecimientos pblicos de beneficencia destinados a la asistencia de los enfermos que no pueden ser curados en sus casas. Normalmente son administrados
en cada provincia por una junta formada por los ms respetables vecinos y se sostienen a expensas de las provincias o pueblos. Su administracin est a cargo de un director.
En Chile, todos los hospitales se llamaban San Juan de Dios.
A 1818 los haba en La Serena, Santiago, Talca, Chilln y Concepcin. Por qu todos los hospitales de Chile llevaban el
nombre de San Juan de Dios?, se pregunta don Valentn Letelier. Porque, explica, la beneficencia pblica naci al amparo
del cristianismo. La Iglesia dispuso que en cada convento hubiera un hospital, donde se albergaba a los viajeros i se atendan enfermos de todas clases. Cuando el Estado empez a
crear hospitales entreg su administracin a las comunidades
relijiosas, porque, fuera del clero, no haba jente preparada
para atender a los enfermos. En Francia se entreg a la comunidad de San Vicente de Paul i en Espaa a la de San Juan de

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

25

Dios. Los hospitales en Chile estaban a cargo de los frailes de


la comunidad de San Juan de Dios, i de ah que todos llevaran
ese nombre.13 A raz de una serie de abusos, el Gobierno
dispuso en 1821 que la administracin de los hospitales estuviera a cargo de una Junta de Sanidad, y en tiempos de Bulnes
ellos fueron entregados a Hermanas de la Caridad y a Hermanas de la Providencia.
Los hospicios tienen por objeto proteger, bajo el amparo i
tutela de la administracin, a los ancianos, valetudinarios e
incapaces de valerse por s mismos, ya sea en razn de la edad
o de los achaques crnicos, cuando son indijentes o carecen de
hijos o deudos que velen por su existencia, de amigos o personas que los auxilien con los dones de la caridad.
La ley de 31 de julio de 1856 cre los manicomios, obligando a su administrador a admitir en ellos slo a quienes se
vieren afectados por una resolucin judicial u orden del gobernador del respectivo departamento, previa comprobacin del
estado de locura del ordenado recluir.
Don Luis Claro Solar coincidir con lo expresado por don
Santiago Prado. Los establecimientos pblicos dice el distinguido jurista chileno son administraciones pblicas encargadas de funciones de derecho pblico de orden especial, como
la asistencia, la curacin de enfermedades, la instruccin, etc.,
y no se hallan ligadas necesariamente a un territorio determinado. Se presentan ordinariamente bajo la forma de una
fundacin proveniente del Estado o de la comuna, y bajo este
aspecto se asemejan a las fundaciones de derecho privado; pero
se diferencian de ellas en que su organizacin es obra de la ley
y que para su creacin y sostenimiento, como regla general, se
dispone de recursos destinados a ello por el Estado o por las
Municipalidades.
El hecho de que estos establecimientos se sostengan con
fondos del erario, es el distintivo que los caracteriza y que
los somete a la legislacin especial en su rgimen y administracin.14

13
Letelier, Valentn, Apuntaciones de Derecho Administrativo, Imprenta y Encuadernacin Chile, 1907, pg. 247.
14
Claro Solar, Luis, Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado, De las
Personas, tomo quinto, Editorial Jurdica de Chile, volumen II, 1979, pg. 451.

26

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

3. EL CDIGO CIVIL SISTEMATIZ LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA


CONTENIDA EN LA C ONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Al dictarse el
Cdigo Civil en 1855 empez a regir en 1857, sus normas
reconocieron y sancionaron la organizacin administrativa desarrollada por la Constitucin Poltica de 1833, precisando que
los organismos que la conformaban eran personas jurdicas de
derecho pblico.
Su artculo 547, inciso 2, consider y hasta hoy caracteriza
a las personas jurdicas de derecho pblico como corporaciones y fundaciones, comprendiendo, entre ellas, a ttulo ejemplar, a la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las
comunidades religiosas, y los establecimientos que se costean
con fondos del erario. Estas corporaciones y fundaciones
agrega se rigen por leyes y reglamentos especiales.
Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de este ttulo
XXXIII del libro primero a las corporaciones o fundaciones de derecho pblico, como la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades
religiosas y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas
corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.

El Cdigo Civil, pues, constata la existencia de las personas jurdicas de derecho pblico y junto con hacerlo, las margina de sus normas organizacionales, al disponer que ellas no
se rigen por las disposiciones sobre constitucin, organizacin y disolucin que contempla en el ttulo XXXIII de su
libro primero para las corporaciones y fundaciones de derecho privado, por entenderlas sometidas a leyes y reglamentos
especiales.
Esta exclusin no impide, naturalmente, que la actuacin
de estas personas jurdicas realizada dentro de su normativa
comn, como la de cualquier particular, se dir, y constitutiva
de actos de gestin, iure gestionis, precisar la doctrina francesa,
se halle sometida a las dems disposiciones del Cdigo, en la
medida que esas corporaciones y fundaciones acten en el
campo jurdico civil.
As, la Constitucin de 1833 y el Cdigo Civil de 1855 modelaron un cuadro jurdico organizacional de la nacin chilena articulado en tres grandes tipos de personas jurdicas de
derecho pblico: el Estado, las municipalidades y los establecimientos pblicos.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

4. EL

27

FACTOR ADMINISTRATIVO DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN POR

CARGOS PBLICOS A LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOS PBLICOS, FISCALES, DEPENDIENTES O DE ADMINISTRACIN CENTRAL.

El factor administrativo de cambio estuvo dado por la creacin legislativa de


una serie de reparticiones al interior de los ministerios, concebidas como unidades organizacionales de la persona jurdica
Estado, que vinieron a sumarse a los departamentos consultados por la Carta de 1833.
Estas reparticiones o unidades organizacionales fueron denominadas con los nombres de direcciones y direcciones generales.15
Se trat de los servicios que hoy da se conocen como fiscales, dependientes o centralizados, componentes de la Administracin central o centralizada, y que surgieron al mundo
administrativo precisamente a mediados del siglo pasado.
LOCBGAE. Artculo 26, inciso 2. Los servicios centralizados actuarn bajo la
personalidad jurdica y con los bienes y recursos del Fisco y estarn sometidos a
la dependencia del Presidente de la Repblica, a travs del Ministerio correspondiente.

Dentro de un Estado pequeo, con un reducido campo de


accin, como era el chileno de 1833, se desconoca la institucin de los servicios pblicos, esto es, de organizaciones dotadas de recursos humanos, materiales y financieros para alcanzar
una determinada finalidad administrativa.
La Constitucin de aquel ao no los contemplaba y ni siquiera los mencionaba.
Su articulado se refera a la administracin pblica solo en
dos artculos, a propsito del presupuesto fiscal, entendiendo
que estaba constituida por cargos pblicos creados por la ley y
cuyas atribuciones tambin deban ser establecidas por el legislador.
Artculo 36. Son atribuciones esclusivas del Congreso:
1. Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos
destinados para los gastos de la administracin pblica que debe presentar el
Gobierno;
15
La evolucin administrativa sobre la base de los factores de cambio: administrativo, social y econmico, se contuvo originalmente en Pantoja Bauz, Rolando, Manual de Derecho Administrativo, Coleccin de Manuales Jurdicos, Escuela
de Derecho, Universidad de Chile, 1969, pgs. 108 y sgts.

28

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Artculo 37. Slo en virtud de una ley se puede:


2. Fijar anualmente los gastos de la administracin pblica;
10. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar sus atribuciones; aumentar o disminuir sus dotaciones; dar pensiones y decretar honores a
los grandes servicios.

La forma normal de asumir la satisfaccin de las necesidades pblicas por parte del Estado era, pues, a travs de cargos
pblicos, por medio de unidades orgnicas singulares, titularizadas con especficas atribuciones para cumplir una determinada actividad pblica. No exista en el constituyente, tampoco
en el legislador, segn se ha manifestado, la percepcin de qu
era un servicio u organizacin administrativa, desconocindose
la posibilidad de estructurar jurdicamente un conjunto de recursos humanos, materiales y financieros para gestionar un rea
determinada del espectro administrativo del Estado.
As, por ejemplo, por ley de 24 de junio de 1834, se autoriz al Presidente de la Repblica para dotar la Secretara del
Consejo de Estado, proveyndola de un secretario con la renta
anual de mil doscientos pesos i con un sobresueldo de trescientos pesos para invertirse en un oficial ausiliar. Igual predicamento se encuentra en la ley de 24 de octubre de aquel ao,
al disponer que el eclesistico que sirva el cargo de capelln
del Gobierno, gozar en lo sucesivo de la dotacin anual de
seiscientos pesos.
Anlogo criterio revela la ley de 23 de octubre de 1835, al
prescribir que el secretario de la Intendencia de Coquimbo
gozar en lo sucesivo de la dotacin anual de mil pesos; la de
11 de marzo de 1837, que en su artculo 2 estableci en la
villa de Santa Rosa de Los Andes una Aduana principal para el
despacho de las mercaderas que se importen por la cordillera, la que estar a cargo, agreg el artculo 3 de la misma ley,
de un ministro con el sueldo de mil pesos anuales; un oficial
primero interventor con las funciones de vista, con el de seiscientos pesos; un oficial segundo ejerciendo las funciones de
alcaide, con el de quinientos pesos, i un portero, con el de
cien pesos, y la ley de 20 de noviembre de 1838, que cre el
cargo de Director jeneral de obras pblicas, exigiendo su
provisin con un individuo de buenos conocimientos en todos los ramos de la arquitectura, a fin de que se ocupara de
levantar los planos de las obras que el Gobierno tenga a bien
disponer... en cualquier parte de la Repblica, formando los

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

29

presupuestos e inspeccionando los trabajos, con un sueldo de


mil i quinientos pesos anuales, debiendo satisfacrsele por la
Tesorera jeneral cuando estuviere en Santiago, i por la oficina
fiscal que corresponda cuando se ocupare fuera de la capital.
Sin embargo, a medida que el Estado fue creciendo, expresa don Valentn Letelier, debi organizar mejor su administracin y recurrir a formas tcnicas y especializadas para la asuncin
de sus responsabilidades sociales. De aqu que pasara a crear,
no ya solo las unidades orgnicas singulares constituidas por
los cargos o empleos pblicos, sino que organismos, reparticiones o dependencias modelados como una organizacin, a cargo de un jefe superior y compuestos por un determinado
nmero de funcionarios, por bienes adecuados para su funcionamiento y dotados de un presupuesto con que financiar sus
gastos.
Estos organismos administrativos tomaron el nombre de
direcciones o direcciones generales y estuvieron a cargo de un
director o director general.
Don Valentn Letelier, en su interesante dictamen de 4 de
agosto de 1896, ofrece un significativo testimonio de esta realidad que impact a la Administracin Pblica chilena de mediados del siglo pasado.
En los primeros tiempos de la independencia seala el
primer administrativista chileno el pas estaba pobre y los servicios del Estado eran muy incipientes. En tales condiciones, el
gobierno los administraba por s mismo hasta en sus menores
detalles sin inconvenientes. Entonces se cumpla literalmente
la disposicin constitucional que confa al Presidente de la
Repblica la administracin y el gobierno del Estado.
Pero este rgimen de carcter tan primitivo no poda mantenerse por mucho tiempo. La creciente complicacin de los
servicios pblicos impuesta por las nuevas necesidades de la
cultura nacional, ha puesto al gobierno en estado de impotencia para administrarlos debidamente. Por esta causa, de aos
atrs se han venido sustrayendo de manos del gobierno ramos
especiales de la administracin, instituyendo direcciones para
atenderlos. Los correos, las obras pblicas, los caminos, los
telgrafos, la instruccin, las prisiones, las tierras fiscales, la
higiene, etc., son ramos que el gobierno dirigi antes por s
mismo y que desde hace cincuenta aos se han venido confiando sucesivamente a instituciones independientes. De esta ma-

30

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

nera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado insensiblemente en la organizacin del Estado chileno una evolucin de carcter radical, se han separado ms y ms las funciones
administrativas de las polticas, y dejando el gobierno en manos del Presidente de la Repblica se ha confiado la administracin a rganos especiales.
Qu fenmeno administrativo perciba don Valentn Letelier al decir que de esta manera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado insensiblemente en la organizacin
del Estado chileno una evolucin de carcter radical?
Esos hechos eran justamente aquellos constitutivos de ese
gran cambio que se produjo al interior de la administracin
chilena durante el siglo pasado, al superarse la singularidad orgnica que representaban los empleos pblicos por la organicidad organizacional que representaban los servicios fiscales dentro
del Estado-administracin: el abandono del concepto de administracin por cargos pblicos para asumir una administracin
institucionalizada en organizaciones de servicio pblico, que por
ello mismo tomaron el nombre de servicios pblicos.
Puede citarse, en este nuevo sentido caracterizador de la
Administracin Pblica, la ley de 17 de diciembre de 1842, que
junto con suprimir el cargo de director de obras pblicas y el
de director de caminos dispuso que los individuos que actualmente los sirven sern incorporados al cuerpo de injenieros
civiles, denotando la idea de que las obras pblicas y los caminos estaran a cargo de un cuerpo de injenieros y no de
individuos aislados que desempearan determinados cargos singulares relativos a esa rea. En efecto, en 8 de agosto de 1843
se dict un reglamento bastante minucioso, en que aparece el
cuerpo de injenieros como una verdadera Direccin de Obras.16
Dentro de una ptica anloga a la anterior, la ley de 17 de
septiembre de 1847 cre la Oficina de Estadstica, y al hacerlo,
dispuso en su artculo 14: La oficina de estadstica tendr por
ahora los empleados siguientes:
Un jefe.
Un oficial primero.
Tres segundos.
16

Letelier, Valentn, Apuntaciones, op. cit., pg. 233.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

31

Un archivero primero.
Un archivero segundo.
Un portero.
Agregaba el artculo 18: La renta anual de los empleados
que se expresan en el artculo 14 ser:
El jefe dos mil quinientos pesos.
El oficial primero mil doscientos pesos.
Los oficiales segundos setecientos pesos cada uno.
El primer archivero mil doscientos pesos.
El segundo archivero seiscientos pesos.
El portero cien pesos.
La ley de 16 de agosto de 1854 tambin se orient en esta
direccin al crear el cargo de Director General de Correos y
caracterizar al funcionario que habra de servir este empleo
como el jefe superior de la renta, que tiene la administracin jeneral del ramo en lo que concierne a la mejora del
servicio, al fiel desempeo de los empleados, i a la recaudacin
e inversin de los fondos.
Razn tena, pues, don Valentn Letelier al apreciar una
evolucin de carcter radical en la administracin chilena, ya
que la aparicin de estos organismos signific una transformacin de gran magnitud dentro de la Administracin del Estado,
desde el momento que la funcin administrativa que la Constitucin Poltica radicaba globalmente en el Presidente de la Repblica, pas a estructurarse en ramos especiales de administracin,
en instituciones independientes, en rganos especiales hasta
entonces desconocidos en el mbito de la administracin chilena, del todo distintos de los ministerios, los departamentos, las
intendencias, las gobernaciones, las subdelegaciones y las inspectoras, o aun, si se quiere, dado el rgimen de centralizacin
caracterstico de la Carta de 1833, de las municipalidades, que
eran las formas tpicas que asuman los rganos y organismos de
la Administracin Pblica de aquel entonces.
Desde la perspectiva actual se trataba en verdad, segn se
ha dicho, de los servicios pblicos ms elementales que conoce
la teora organizacional de la Administracin del Estado, los
servicios centralizados, cuya caracterstica consiste en articularse como reparticiones internas del Estado persona jurdica,
bajo la potestad jerrquica del Presidente de la Repblica.
En cuanto a los poderes de accin externa, estas direcciones o direcciones generales tenan un campo restringido de

32

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

actuacin. Por ser reparticiones internas del Estado persona


jurdica carecan de individualidad jurdica y deban recurrir
al Presidente de la Repblica para toda actividad que requiriera de personalidad; a su vez, en cuanto a recursos, carecan
de bienes propios, desde el instante que los que les estaban
confiados eran fiscales, parte del patrimonio de la persona
Estado-Fisco al cual estaban incorporadas estas direcciones, lo
que haca que jurdicamente carecieran de todo bien a ttulo
propio.
De aqu que hayan pasado a llamarse y se denominen:
Servicios dependientes, porque estaban subordinados al
Presidente de la Repblica a travs del respectivo ministerio;
Fiscales, porque como dependencias internas del EstadoFisco carecan de personalidad jurdica y de patrimonio propio, y sus bienes eran de este carcter;
De administracin central, porque pertenecan a aquel
mbito de administracin adscrito al centro administrativo nacional representado por el Presidente de la Repblica, constituyendo simples proyecciones operativas del poder central,
realizadores de las directivas e instrucciones impartidas por l.
En Chile, se lee en las Apuntaciones de Derecho Administrativo, las instituciones especiales (correos, telgrafos, ferrocarriles), no constituyen personera jurdica, de modo que los fondos
que perciben deben ser fiscales.17
No obstante, tiene razn el ilustre maestro Letelier al detectar un cambio en la organizacin administrativa a raz de la
aparicin de los servicios fiscales, pues es efectivo que la radicacin de ciertas actividades administrativas en determinadas reparticiones trajo consigo en la organizacin del Estado chileno
una evolucin de carcter radical, separando ms y ms las
funciones administrativas de las polticas.
Este modo de ser de la Administracin chilena que se expandi por el panorama administrativo chileno desde mediados del siglo pasado, hizo emerger, entonces, eficaces servicios
pblicos.
Estas organizaciones tcnicas de la Administracin Pblica
permitieron mantener la continuidad histrica de la actuacin
administrativa sin distorsionar las ideas matrices que sostena la
17

Letelier, Valentn, op. cit., pg. 254.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

33

Constitucin de 1833 y modelan precisamente el primer gran


factor de cambio de la administracin chilena: la transformacin de una administracin atendida por cargos pblicos en
una administracin prestada por servicios pblicos.
5. LA MAYORA DE LOS SERVICIOS FISCALES NACI EN CHILE POR DECRETO
SUPREMO, NO POR LEY. La vida de los pases, en todos los tiempos,
ha exigido una accin de beneficio general que no siempre ha
podido encuadrarse en los mrgenes rgidos que llevan a la
inmovilidad.
Esta experiencia histrica tambin se dio en Chile en materia de servicios pblicos, pues los requerimientos de la vida
nacional llevaron al Jefe de Estado a crear mltiples servicios
pblicos por medio de simples decretos: casi todos los servicios de la administracin chilena, dice don Valentn Letelier
se han organizado por medio de decretos.
Casi todos los servicios son sus palabras se han organizado por medio de decretos, como los de estadstica, ingenieros
militares, casi toda la educacin pblica, tanto primaria como
secundaria, los correos, los telgrafos; delegaciones fiscales de
salitreras, el de giros postales, el de canje de publicaciones de
la Biblioteca Nacional y el de hidrografa.18
Esta prctica no naci solamente del hecho de haber desconocido la Constitucin Poltica de 1833 la existencia de servicios pblicos al referirse slo al cargo, empleo o puesto pblico,
segn se ha dicho, sino tambin y fundamentalmente por la
circunstancia de que el Presidente de la Repblica se vea obligado a adoptar, en diferentes ocasiones, por s mismo, todas las
medidas que se estimaran necesarias para el inters del pas,
con el beneplcito de la opinin pblica y del mismo parlamento, situndose en la frontera de la normatividad vigente,
cuando no cruzando la lnea demarcatoria de la legalidad.
De antiguo, agrega el seor Valentn Letelier en su dictamen de 22 de octubre de 1915, al referirse a los reglamentos
dictados por el Presidente de la Repblica en materias ajenas a
la ejecucin de ley, el Gobierno ha dictado decretos praeter

18
Letelier, Valentn, Dictmenes, Recopilados por disposicin del Supremo
Gobierno y el Tribunal de Cuentas, Imprenta, Litografa y Encuadernacin La
Ilustracin, 1924, dictamen de 5 de agosto de 1986, pg. 140.

34

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

legem. Sin permitirse jams establecer, ni modificar, ni cortar


las relaciones jurdicas entre los ciudadanos, el Presidente de
la Repblica se ha credo facultado con el asentimiento general para hacer y deshacer en el orden administrativo en todo
cuanto el legislador no haya prevenido.
A mi juicio conclua de esta prerrogativa reconocida al
Presidente de la Repblica para dictar decretos orgnicos tanto por los poderes fiscalizadores como por la opinin pblica,
en abierta oposicin con la letra de la Constitucin, que slo le
faculta para dictar decretos reglamentarios, es de donde principalmente le ha venido, por efecto de una prctica ya muy
antigua y muy autorizada, la facultad de dictar ordenanzas de
polica general.
En igual sentido se pronunciaba don Jorge Huneeus, al
distinguir entre la ejecucin de la ley y la dictacin de la ley.
Esto es tan sencillo y tan elemental, que no se comprende
cmo ha habido entre nosotros muchos casos de decretos que
se han separado abiertamente de la ley, y otros que han creado
para su cumplimiento condiciones nuevas no establecidas por
ella y que se han convertido en otras tantas obligaciones de
origen vedado.
En esta materia se ha incurrido aun en el error de decir,
como lo dijo el seor don Federico Errzuriz en sesin de la
Cmara de Diputados de 22 de octubre de 1867, siendo Ministro
de Guerra y Marina, que el Presidente de la Repblica puede
dictar decretos que reglamenten la Constitucin, porque esta es
ley. Pero se olvidaba que es la ley de las leyes, y que la Constitucin no puede ser reglamentada sino por la ley, as como sta
puede serlo por el decreto, si no se quiere echar por tierra toda
la base en que reposa la generacin y divisin de los Poderes
Pblicos.
Con todo, si nosotros quisiramos acumular aqu los casos
en que el Ejecutivo se ha arrogado en sus decretos facultades
legislativas, tendramos materia para llenar con ellos muchas
pginas.19
Por consiguiente, el paso de una administracin por cargos
pblicos a una administracin por servicios pblicos, concreta-

19
Huneeus, Jorge, La Constitucin ante el Congreso, tomo II, Imprenta Cervantes, 1891, pgs. 46, 47 y 49.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

35

da en el pas por el legislador desde mediados del siglo pasado,


no slo se encuentra en las colecciones de leyes de la Repblica, sino tambin en las de decretos supremos, pues casi todos
esos servicios, como anot don Valentn Letelier, nacieron por
decisin gubernativa y no por mandato del legislador.
6. EL

FACTOR SOCIAL DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOS

PBLICOS FISCALES A LA ADMINISTRACIN, ADEMS, POR INSTITUCIONES


SEMIFISCALES Y FISCALES, LLAMADAS TAMBIN AUTNOMAS

(1920-1937).

6. A. EL ENTORNO POLTICO. Si hubiera de sealarse una fecha


para determinar la aparicin del Estado social en Chile, ella
debiera fijarse en el ao 1920, por las caractersticas polticoinstitucionales que concurrieron aquel ao en el pas.
En efecto, ese ao asumi la Presidencia de la Repblica el
seor Arturo Alessandri Palma, marcando el ascenso a la primera magistratura de la Repblica de un profesional que se
haba hecho a s mismo, como hombre de clase media que era,
y que sostena firmemente una honda conviccin social, derivada por lo dems del consenso occidental surgido de aquella
segunda utopa que recorra los cuatro puntos cardinales: la
utopa social.
Como dijera el mismo seor Alessandri en 1919, en el Senado: en la primera gran guerra se han fundido los principios
del derecho, los principios de justicia, los principios de igualdad; se han fundido tambin los moldes del pasado y sobre los
despojos humeantes de este gran desplome, surge hoy una
humanidad enteramente nueva, con criterio de justicia, y realza, tambin, majestuosa y grande, una nueva cultura y otra
mentalidad.
Era el signo de los tiempos. Junto al Senado, la Cmara de
Diputados respiraba un aire semejante. Se necesita ser sordo y
ciego deca en ese hemiciclo don Antonio Pinto para no comprender que estamos viviendo una de esas horas apocalpticas que
marcan el crepsculo de una civilizacin que se hunde; estos
estremecimientos, estas convulsiones, estos delirios que se estn
notando en el mundo, son el primer anuncio, son los primeros
sntomas del parto laborioso de una nueva civilizacin.
Esa nueva cultura, aquella otra mentalidad, que surgan
majestuosas y grandes en el escenario occidental, y estos estremecimientos y convulsiones precursores del parto de una nue-

36

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

va civilizacin, en las palabras de los seores Alessandri y Pinto,


eran la cultura, la mentalidad y la civilizacin superadora de la
individualidad y animadora de la sociabilidad, en aquel nuevo
espritu magistralmente detectado por Len Duguit en la Europa de comienzos del siglo, y que haban hecho suyo las cartas polticas de los primeros lustros del 1900, comenzando por
la Constitucin mexicana de 1917.
Lejos se apreciaban ya las palabras con que en 1888 se
pidiera en la Cmara de Diputados el rechazo de la ley de
habitaciones obreras, basndose en que ese proyecto extralimitaba la esfera de accin del Estado para invadir el campo de
accin de los individuos, en un inaceptable reconocimiento
del socialismo de Estado en su forma ms cruda, que alentaba
que maana se pida que el Estado los alimente y los vista.
Basta recorrer los nombres de los organismos creados entre 1920 y 1931 para advertir la preocupacin que ahora marcaba la nueva era republicana. Los problemas no eran ya los
temas abstractos de aquellos que haban nutrido tantos respetables discursos principistas, sino soluciones concretas para
temas reales.
Atrs qued ese espritu contemporizador de no producir
descontentos, no crear problemas, contar con la confianza tanto de la mayora como de la minora. En cualquier funcin
pblica la gran meta era transformarse en el personaje de la
unanimidad y de la armona, no despertar odios, ni entusiasmos ni grandes pasiones.20
Alessandri y la Alianza Liberal haban bosquejado un vasto
programa de accin poltica en el campo econmico, social y
en el internacional, considerado por l, ms que un programa poltico de un candidato que solicita y pide los sufragios de
sus conciudadanos, las vibraciones de un alma apasionada y
sincera que persigue su realizacin desde hace muchos aos.
Y parodiando a algunos Presidentes que se haban caracterizado como elementos conciliadores, que no constituan amenaza para nadie y s garanta para todos, expres que quera
ser una amenaza para los reaccionarios, para los que se alzaban
contra la justicia social y para todos los que se mostraban cie-

20
Heise Gonzlez, Julio, Historia de Chile. El perodo parlamentario. 1861-1925,
Editorial Andrs Bello, 1974, pg. 181.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

37

gos, sordos y mudos ante el momento histrico de honda transformacin por que atravesaba la humanidad.21
Se dio un consenso nacional que cruz todos los crculos
del pas: la necesidad de superar la poltica tradicional y el
librecambismo, aquella del dejar hacer y dejar pasar, y asumir
frontalmente los deberes que la nueva mentalidad pona de
cargo del Estado para transformar la caridad, base de la beneficencia pblica, en una poltica de previsin social que solucionara los problemas de subsistencia derivados del acaecimiento
de los riesgos del trabajo: las enfermedades, los accidentes, la
vejez, la cesanta, y reconociera a los trabajadores legtimos
derechos a gozar de las respectivas prestaciones.
Hasta hace no ms de veinticinco aos se expresaba en
1889 las personas de calidad y seso no podan ser sino conservadores, amigos del orden, partidarios de la autoridad, y
los trminos opositor y revolucionario, liberal y pipiolo o gente de nada, eran perfectamente sinnimos e indistintamente
usados. 22
A 1920, esta percepcin haba cambiado y los hombres que
pasaron a conducir la Repblica manifestaron ostensiblemente
la insatisfaccin con que la clase media culta chilena vea el
orden de cosas existente en el pas, promoviendo los grandes
cambios estructurales que caracterizaron este tiempo.
De all que las ideas sociales se hicieran realidad legislativa
en 1924, en numeracin correlativa: las leyes Nos 4.053, sobre
contrato de trabajo de obreros; 4.054, sobre seguro obrero
obligatorio de enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo;
4.055, de accidentes del trabajo; 4.056, sobre conciliacin y
arbitraje; 4.057, sobre organizacin sindical, y 4.059, sobre contrato de trabajo de empleados particulares.
6. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. Esta nueva sensibilidad estuvo
presente en la gran reforma constitucional incorporada a la
Carta de 1833 en el primer cuarto de este siglo, que por la
magnitud de los cambios introducidos a su texto pas a ser
conocida como Constitucin de 1925.
21
Donoso, Ricardo, Alessandri, agitador y demoledor, tomo I, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1952, pg. 243.
22
Letelier, Valentn, Ellos y nosotros, en La lucha por la cultura, Imprenta y
Encuadernacin Barcelona, 1895, pg. 2.

38

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

En las comisiones de reforma, en efecto, la funcin social


de la propiedad recorra el discurso de los encargados de estudiarla, como que en definitiva sera regulada en esos trminos
en la Constitucin de 1925.
En el plano nacional administrativo, el Presidente de la
Repblica, junto con defender mayores atribuciones polticas
para el Jefe de Estado, postulaba enrgicamente una racionalizacin de la Administracin Pblica, a la que quera ver descentralizada y con mayores facultades radicadas en los jefes de
los servicios pblicos, para lo cual, complementariamente, haban de crearse, deca, tribunales administrativos encargados
de conocer y juzgar las causas funcionarias que surgieran de
cualquier conflicto jurdico entre los jefes de esos servicios y el
personal que se desempeaba en ellos.
En lo territorial, esta sensibilidad darase en la conviccin
asumida por la Constitucin Poltica de que no todas las determinaciones deban tomarse en Santiago, la capital del pas,
sino que era necesario habilitar a las autoridades territoriales
para que fueran ellas quienes decidieran las materias de inters provincial o local.
Haca tiempo que las mentalidades progresistas venan criticando acremente el espritu centralizador, viendo en la Ley
de Gobierno Interior de 1844 la gran caera del autoritarismo, y prohijando la idea de una descentralizacin administrativa, concebida por aquel entonces como la radicacin de
atribuciones ejercidas hasta entonces por el poder central en
los organismos territoriales y como creacin de oficinas provinciales y comunales para atender los asuntos propios de los servicios nacionales en esas circunscripciones del pas.
Fueron los comienzos de la descentralizacin en Chile, en
una poca en que se desconoca an la descentralizacin funcional o por servicios, pues, como argumentaba el profesor
Amuntegui Rivera en 1907, no se trata de independizar o
descentralizar las instituciones dentro de un mismo orden. No
es aceptable la doctrina de los que, en la Administracin jeneral del Estado, rompen la jerarqua administrativa, separan de
la injerencia natural del Jefe de Estado servicios pblicos que
deben conservarse en sus manos i llegan a convertir cada reparticin administrativa en pequeos poderes absolutos. Esto
no admite descentralizacin, i mucho menos la que llega hasta
la irresponsabilidad.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

39

Sin embargo, defenda ardientemente la descentralizacin


territorial, que para l era la verdadera descentralizacin.
Los partidarios de la centralizacin alegan un argumento
especioso hace ver, pues dicen que sin ese sistema orgnico
se pierde la unidad del Estado; no se llega tan solo al federalismo, sino que se desorganiza la sociedad poltica, porque se
segregan poco a poco los componentes.
Con este raciocinio se hace una confusin entre la unidad
del Estado i la centralizacin administrativa; entre uno de los
caracteres esenciales de la organizacin poltica, como es la
unidad, i una circunstancia de la misma organizacin, como lo
es el sistema centralizador.
La unidad de la nacin la constituyen la raza, los antecedentes histricos, el lenguaje, la relijin i otras particulares
circunstancias que mantienen en estrecha unin a los individuos de las agrupaciones. No hai leyes que puedan destruir la
unidad i si llega a destruirse ser porque le falta alguno de los
lazos de unin, en cuyo caso su mantenimiento es imposible.
En cambio, la centralizacin proviene de la organizacin poltica, nace de la lei positiva i tiende, no a mantener la unidad,
que se sostiene por otras causas, sino a conservar en manos del
poder central los intereses que los individuos pueden manejar
por s solos, con el aparente objeto de dar fuerza i enerja a
aquel poder i de tutelar los intereses de los ciudadanos, que no
deben ser entregados as no ms en manos inespertas, sino en
la de los ajentes del poder central, preparados para atender a
toda clase de negocios pblicos.
El rjimen de descentralizacin no quiere la ruptura de
la unidad nacional, ni la produce. Basado en la distincin de
los intereses pblicos en jenerales i locales, asigna su atencin a diversos rdenes de funcionarios i determina para cada
uno diversa rbita de accin. Los intereses jenerales son atendidos por la Administracin Central, con independencia absoluta de la Administracin local, la cual, a su vez, puede i
debe manejar los intereses puramente comunales, con independencia de aqulla.23
Surgi as la descentralizacin, circunscrita, segn puede
apreciarse, al mbito territorial.
23

Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 195 a 197.

40

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Si la centralizacin administrativa se reconoce surgida en


Francia, se ha dicho, la descentralizacin es un rgimen esencialmente ingls, peculiar de aquel pas que supo resistir los
avances del absolutismo real mediante sus instituciones democrticas, cuyo origen arranca de la Magna Carta de Juan
Sin Tierra y del Estatuto de Oxford de Enrique III. La caracterstica del selfgovernment durante el siglo XIX estriba en la
participacin de todos los ciudadanos en la vida local y el
desenvolvimiento, en una cierta medida, de una gestin burocrtica impuesta a los nuevos servicios, que tan provechosos
resultados ha dado en Inglaterra.24
Estas aspiraciones llevaron a la Constitucin de 1925 a establecer las asambleas provinciales y las municipalidades, aqullas a nivel de las provincias, stas a nivel de las comunas, y a
postular que los servicios nacionales tuvieran direcciones zonales a lo largo del territorio de la Repblica.
Todos los anhelos y soluciones levantados y debatidos en
torno a la reforma constitucional habran de concretar as, y
en definitiva, un modelo de Administracin Pblica basado:
En cuanto a personal, en un Estatuto Administrativo regulador de las relaciones laborales funcionarias;
En tanto actuacin, orientado hacia una descentralizacin
administrativa definida como la radicacin de atribuciones pblicas en las asambleas provinciales y en las municipalidades, y
en la creacin de direcciones zonales de los servicios pblicos
nacionales; y
En cuanto medio de solucin de conflictos, en una justicia
administrativa radicada en tribunales administrativos independientes, llamada a velar por la legalidad de los actos de las
autoridades polticas o administrativas.
Artculo 72. Son atribuciones especiales del Presidente:
N 7. Proveer los dems empleos civiles y militares que determinen las leyes,
conforme al Estatuto Administrativo...
Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la
actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del
rgimen administrativo interior.

24

Varas Contreras, Guillermo, vid. op. cit., pg. 73.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

41

Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes.
Artculo 87. Habr Tribunales Administrativos, formados con miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o
disposiciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas y cuyo
conocimiento no est entregado a otros Tribunales por la Constitucin o las
leyes. Su organizacin y atribuciones son materia de ley.

Sin embargo, en 1959, siempre bajo el imperio de estas


disposiciones, el profesor Patricio Aylwin, a tono con estos nuevos tiempos, hablar de la descentralizacin funcional o por
servicios como una forma organizacional de prestar servicios
pblicos indirectamente por el Estado por medio de personas
jurdicas de derecho pblico que el Estado crea con cargo al
patrimonio pblico, distinto del fiscal; de personas que obran
con mayor o menor autonoma, es decir, con poderes propios
de decisin, sin subordinacin jerrquica por tanto al poder
central.
Histricamente explicar, la descentralizacin funcional
se ha aplicado en un comienzo a los servicios de enseanza
superior y de beneficencia pblica. El motivo en uno y otro
caso y tanto en Francia como en Chile, ha sido el de aprovechar mejor la liberalidad pblica y privada. En nuestro tiempo,
la intervencin del Estado en la vida social ha provocado una
proliferacin enorme de estos servicios. Ejemplos de ello son
la Lnea Area Nacional, la Empresa de Transportes Colectivos
del Estado, la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, el Banco del Estado, etc. Estas personas jurdicas toman diversos nombres en los distintos pases: en Francia, establecimientos pblicos;
en Italia, instituciones; en Argentina, entes autrquicos. En Chile
se llaman de muchas maneras.25
Al ritmo de las necesidades societales, el legislador de la
etapa social de la administracin chilena (1920-1937) adoptar
decididamente este sistema organizacional para el rea de la
entonces denominada previsin social y crear instituciones
pblicas, normalmente llamadas instituciones semifiscales, como
personas jurdicas de derecho pblico encargadas de administrar con independencia del poder central los fondos y las pres-

25
Aylwin, Patricio, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Universitaria, 1959,
pgs. 113 y 117.

42

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

taciones de la seguridad social, que vinieron a sumarse, por


obra del legislador, a la descentralizacin concebida por la Constitucin.
6. C. LA LEY ORGNICA DE MINISTERIOS, DFL N 7.912, DE 1927.
Durante este perodo administrativo se dictaron numerosos e
importantes cuerpos normativos que innovaron y actualizaron
el ordenamiento administrativo que rega el pas.
Entre ellos, no puede omitirse una referencia expresa a la
Ley Orgnica de Ministerios, que viabilizando el mandato constitucional estableci el nmero y nombre de los ministerios
(artculo 1), fij las funciones de cada uno de ellos (artculos
3 a 12), determin el carcter jurdico que revesta el ministro
y el subsecretario (artculos 13 y 14), y estableci el procedimiento de formacin de un decreto supremo (artculo 17),
por cuanto, pese a sus numerosas modificaciones, est vigente
hasta ahora, al no haberse dictado una Ley Orgnica de Ministerios que la reemplace, actualizando por lo menos su texto,
que ya no recoge la realidad ministerial.
Segn el artculo 1 de esta ley, contenida en el DFL N 7.912,
de 1927, los Ministerios seran nueve: Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, Educacin Pblica, Justicia, Guerra, Marina,
Fomento, y Bienestar Social.
DFL N 7.912, de 1927. Artculo 1. El Presidente de la Repblica ejercer el
Gobierno y la administracin del Estado por intermedio de los siguientes Ministerios:
1. Interior;
2. Relaciones Exteriores;
3. Hacienda;
4. Educacin Pblica;
5. Justicia;
6. Guerra;
7. Marina;
8. Fomento;
9. Bienestar Social.
El orden de precedencia de los Ministerios ser el asignado en el presente
decreto.
En los casos de ausencia, enfermedad o renuncia de alguno de los Ministros, lo reemplazar, siempre que el Presidente de la Repblica no hiciere designacin expresa, aquel que le suceda en el orden de precedencia establecido.
Artculo 2. Cada Ministerio ser servido por un Ministro; sin embargo, el
Presidente de la Repblica podr encomendar a una misma persona ms de un
Ministerio.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

43

6. D. LOS LOGROS ADMINISTRATIVOS DE LA ETAPA SOCIAL DE CAMBIO. El


desarrollo de la vida nacional no habra de seguir exactamente
el curso marcado en 1925, pero demostr que era verdico que
Chile estaba a las puertas de una nueva cultura y de una nueva
mentalidad, como se haba proclamado en el Congreso Nacional en el umbral de 1920.
El Estatuto Administrativo no se materializ dentro de las
ideas de universalidad administrativa que quera la Constitucin Poltica, menos an como el cdigo desconcentrador de
atribuciones en que lo conceba don Arturo Alessandri Palma,
y las asambleas provinciales y los tribunales administrativos nunca
se crearon.
Sin embargo, junto a estas vicisitudes legislativas que articularon en otro sentido o relegaron al olvido algunas aspiraciones constitucionales, hubo realizaciones que no podran haberse
generado al amparo de otros tiempos.
Entre las realizaciones surgidas de la insatisfaccin que produca en los nuevos crculos gobernantes el estado de cosas
existente a 1920 en la Repblica, estuvo la modernizacin de la
administracin chilena, importante paso concebido en este perodo y al cual responde, por ejemplo, la creacin del Banco
Central de Chile y de la Contralora General de la Repblica,
como formas de cooperacin al gobierno del pas, en el campo
monetario en el primer caso, en el de la contabilidad pblica,
las estadsticas administrativas y el registro de los empleados y
bienes del Estado, en el segundo.
Especial decisin demostr en este campo renovador de la
administracin chilena la gran obra modernizadora desarrollada por el gobierno de don Carlos Ibez del Campo, entre
1927 y 1931, que remont la estructura y funcionalidad tradicionales internalizadas en la administracin chilena del siglo
pasado e impuls decididamente importantes cambios en todo
el espectro administrativo del pas.
Se evidencia entre 1925 y 1931, se ha manifestado un
notable inters por transformar la estructura administrativa del
pas. Se crearon algunos organismos fundamentales que han
llegado hasta el actual rgimen administrativo, y que en sus
lneas vertebrales se mantienen a 1971, pese a las modificaciones orgnicas experimentadas en los siguientes aos. En
efecto, entonces se crean por lo menos nueve organismos descentralizados de importancia: 1. Caja de Seguro Obrero; 2.

44

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Caja Nacional de Empleados Pblicos; 3. Caja de Empleados


Particulares; 4. Caja de Carabineros; 5. Caja de la Defensa Nacional; 6. Banco Central; 7. Caja Reaseguradora de Chile;
8. Lnea Area Nacional; 9. Direccin de Aeronutica,26 a los
cuales han de agregarse otros servicios nacidos de la gran reestructuracin dispuesta entre 1927 y 1931.
Cabe destacar, slo a ttulo ejemplar, que en el ao 1920 se
cre la Direccin de Correos y Telgrafos y la Caja de Crdito
Popular; en 1921, el Cuerpo de Gendarmera de Prisiones, y
que desde 1925 a 1931, surgieron el Conservador del Registro
Electoral, el Consejo de Defensa Fiscal, la Direccin General
de Sanidad, el Instituto Mdico Legal, la Divisin de Higiene
Social, el Cuerpo de Ingenieros de Minas, la Inspeccin Superior de Ferrocarriles, el Consejo de Vas de Comunicacin, la
Direccin de Obras Pblicas, la Direccin de Alcantarillado y
Pavimentacin de Santiago, la Inspeccin de Bienes Nacionales, la Superintendencia de Empresas Bancarias, el Consejo
Superior de Asistencia Social, la Direccin General de Asistencia Social, las Juntas de Beneficencia departamentales, la Caja
de Asistencia, Previsin y Bienestar Social de los Policas, la
Caja de Retiro y Previsin Social de los Empleados Municipales, la Caja de Crdito Minero, la Superintendencia del Salitre
y Yodo, la Superintendencia de Compaas de Seguros, la Caja
Reaseguradora de Chile, el Instituto de Crdito Industrial, la
Direccin General de Menores, la Inspeccin General de Sociedades Annimas, la Caja de Colonizacin Agrcola, el Jardn
Zoolgico, el Departamento de Minas y Petrleo, el Ministerio
de Agricultura y el Consejo de Control de Operaciones de
Cambio.
La aparicin de este nmero desusado de organismos administrativos, muchos con caractersticas propias y novedosos
para su tiempo, present problemas de funcionamiento y exigi definiciones. As ocurri, por ejemplo, con los servicios
conceptuados por la ley como autnomos, cuya relacin con el
Gobierno no estaba despejada a nivel de ley y que llev a cuestionar el rol del Ministro frente a esta clase especial de servicios pblicos. El diario El Mercurio de Santiago da cuenta, v. gr.,

26
Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, Diagnstico de la
burocracia chilena (1818-1969), Editorial Jurdica de Chile, 1971, pgs. 44 y 69.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

45

desde su edicin del 4 de octubre de 1936, de la discrepancia


surgida entre la Junta de Exportacin Agrcola y el Ministro de
Agricultura, a raz de la negativa de dicha Junta a entenderse
con el Ministro, basada en la calidad de oficina autnoma
que le reconoca su ley orgnica, lo que la habilitaba, segn su
parecer, para entenderse directamente con el Presidente de la
Repblica.
All se obtuvo una definicin que la doctrina sistematizara
posteriormente al sostener que todas las entidades administrativas del Estado se caracterizan por relacionarse con el Supremo Gobierno a travs del Ministro de la Cartera respectiva, sea
por medio del vnculo jerrquico, tratndose de servicios fiscales, o central, o del de supervigilancia o tutela, en el caso de los
organismos personificados.
El factor social de cambio, segn lo manifestado, se inserta,
pues, dentro de un gran proceso histrico de renovacin estatal impulsado por la chilenidad, superando incluso el texto
constitucional, para avanzar en lo administrativo hacia una descentralizacin funcional o por servicios, obra del legislador,
que se materializ en organismos que primero recibieron el
nombre de cajas de seguro o de previsin y luego de instituciones semifiscales.
6. E. LAS INSTITUCIONES SEMIFISCALES. El movimiento social sustentador del pensamiento de 1920 impulsara la creacin de un
vasto nmero de organismos administrativos, que asumieron
en el sector pblico administrativo las ideas de responsabilidad
social.
Tomaron diversos nombres especficos, pero fueron conocidos ms bien bajo la denominacin genrica de instituciones
semifiscales.
En su tiempo, estas entidades fueron percibidas como organismos independientes del poder Ejecutivo.
Esta independencia sostendra El Diario Ilustrado de 3 de
abril de 1933 es reclamada por la naturaleza misma de las
Cajas de Previsin y dems organismos similares. Y es bastante
adecuado el nombre de instituciones semifiscales, ya que la
vida de estos organismos emana de los fondos que reciben de
empleador y empleados y no de la ayuda fiscal. Es preciso dar a
las Cajas su verdadera independencia semejante a la de los
Bancos y que cese la dictacin de normas que invaden las

46

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

atribuciones propias de los Consejos a los cuales est entregada


la direccin y administracin de las Cajas.
La denominacin instituciones semifiscales apareci por primera vez en la Ley N 5.005, de 1931, que estableci una incompatibilidad de remuneraciones entre los empleos fiscales
entre s y, agregaba, con las de los cargos municipales y semifiscales.
Estas instituciones, se ha anotado, no existen en el Derecho Administrativo de otros pases. Son peculiares al nuestro.27
Estos organismos de la Administracin Pblica respondieron y se atuvieron, incluso con demasiada rigidez, a su denominacin. Se caracterizaron, en verdad, y fueron conocidos, por
su forma de financiamiento: en parte gozaban de recursos fiscales, como suceda generalmente con el edificio, las instalaciones y los aportes presupuestarios del Estado-fisco para el
funcionamiento de dichas organizaciones; por la otra, recaudaban y administraban dinero de los particulares: las imposiciones o cuotas previsionales para el fondo de prestaciones, u
otras entradas propias que reciban y gestionaban.
Como consign el dictamen N 16.670, de 1933, de la Contralora General de la Repblica, la expresin semifiscal significa que en parte afecta o corresponde al Fisco, al erario
nacional.
El dictamen N 41.919, de 1959, habra de definirlas siguiendo el criterio que haba animado al proyecto de Estatuto
Administrativo de 1944. Son, manifest, aquellos entes que
han sido creados por una ley, realizan fines de inters pblico,
estn regidos por un estatuto especial, cuentan con un patrimonio propio que les quita el carcter de servicio fiscal, y
tienen personalidad jurdica independiente que les da autonoma, pero actan sujetas a la tuicin y vigilancia de la Administracin mediante representantes que sta designa en sus
consejos directivos y a la fiscalizacin de la misma por medio
de instituciones propias (Contralora General, Superintendencia de Seguridad Social).
En efecto, el decreto N 2.500, de 24 de junio de 1944, muy
conocido en su tiempo por haber aprobado un texto de Estatuto Administrativo, aunque nunca cobr vigencia, previno que
27

Jara Cristi, Manuel, vid. op. cit., pg. 84.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

47

los servicios semifiscales o instituciones semifiscales son todos


aquellos que han sido creados por ley para realizar determinados objetivos de inters general, tienen personalidad jurdica
propia, disponen de recursos financieros constituidos con el
aporte del Estado en cualquier forma, sea para reunir su capital o para asegurar su funcionamiento, y con respecto a los
cuales el Presidente de la Repblica tiene la facultad de designar uno o ms de sus directores, consejeros o funcionarios.
Se exceptan las sociedades annimas en las cuales el Estado tenga participacin financiera en minora.
Con dicha denominacin instituciones semifiscales se
quera en un comienzo explica el profesor Patricio Aylwin
Azcar designar el origen mixto de su patrimonio (fisco-particular), carcter que a veces era el de una asociacin voluntaria
o a veces participacin forzosa de aportes en parte fiscales y en
parte particulares. Debido a esa naturaleza mixta del patrimonio se crey que deba ser igualmente mixta la gestin de estos
servicios, la que sera necesario encomendar a organismos colegiados con representantes del Presidente de la Repblica y
de aquellos particulares que hubieran hecho aportes. Patrimonio y direccin mixta fue lo caracterstico en el origen de las
instituciones semifiscales.28
Las definiciones de institucin semifiscal demostraron pecar de la imprecisin implcita en todo concepto que se limita
a expresar descripciones. Captaron vivamente un momento de
la vida administrativa y proyectaron esa imagen hacia el pblico, pero luego, frente al anlisis, acusaron una fractura conceptual que las llev a desvanecerse en una generalidad de
organismos de diferente naturaleza jurdica, slo coincidentes
en la concurrencia fiscal y particular, fuere en su patrimonio o
en su financiamiento anual.
En realidad, si bien se examina, las definiciones que se
dieron de las instituciones semifiscales no se concentraron en
una categorizacin organizacional de estas personas administrativas; no buscaron extraer y presentar los elementos caracterizadores de un ente pblico, sino que se redujeron a reproducir
lo que deca la ley, a consignar una informacin, lo que hizo
que se dejaran llevar por ese rasgo novedoso que ponan de
28

Aylwin Azcar, Patricio, op. cit., tomo I, pg. 135.

48

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

relieve al ser contrastados con los servicios fiscales: ser servicios


personificados, distintos del Estado-fisco; tener la personalidad
jurdica de que las dotara el legislador, que les quita el carcter de servicio fiscal se anot reiteradamente, sin advertir que
junto a las instituciones semifiscales haba muchos otros organismos que se encontraban en la misma situacin financiera y
jurdica, como suceda, desde luego, con los establecimientos
pblicos a que se refera la Constitucin Poltica de 1833 y el
Cdigo Civil, y como ocurra con las empresas pblicas del
Estado de reciente aparicin por aquellos aos, que experimentaron un rpido crecimiento desde 1938 en adelante, y
que tambin presentaban esas caractersticas.
Por lo mismo, atendido el elemento semifiscal que se destac como rasgo peculiar de estas instituciones, expresado en la
concurrencia fiscal al patrimonio o presupuesto de la respectiva entidad junto a entradas propias provenientes de sus usuarios, las instituciones semifiscales como tipo administrativo
organizacional abarcaron aspectos tan variados de la vida nacional que perdieron individualidad orgnica y llegaron a servir de nombre a todo organismo en que de alguna manera se
diera la convergencia de fondos fiscales y entradas propias,
independientemente de la funcin especfica que cada uno de
ellos desarrollara en el campo administrativo general del Estado-nacin.
El decreto N 2.500, de 1944, antes citado, fue una clara
muestra de esta difusin terminolgica. Junto con definir que
era una institucin semifiscal, excluy de ese concepto a las
sociedades annimas en las cuales el Estado tenga participacin financiera en minora, sugiriendo que en caso contrario,
cuando esa participacin fuera mayoritaria, podra hablarse de
una institucin semifiscal, lo que en ningn caso poda ser
efectivo, pues las sociedades, segn las ideas admitidas en ese
tiempo y confirmadas por la jurisprudencia al da de hoy, en su
calidad de personas jurdicas de derecho privado que persiguen fines utilitarios nacen de un contrato y en tal carcter se
rigen por las normas del derecho comn, circunstancias que
las sitan fuera del mbito de los servicios administrativos personificados, que desde luego nacan y se generan por ley.
Refirindose a las personas jurdico-administrativas, el profesor Manuel Jara Cristi anotaba en 1943 que el fenmeno de
la descentralizacin administrativa, concretamente el de la des-

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

49

centralizacin por servicios, importaba hablar, precisamente,


como lo haca Royo Villanova, de entidades personificadas. As
sucede, agregaba, con la Universidad de Chile, la Empresa de
los Ferrocarriles del Estado, que disfrutan de una personalidad jurdica propia, independiente de la del Estado, que les
permite ejercer derechos y contraer obligaciones con esa autonoma e independencia propia que se reconoce en la ley a las
personas jurdicas.29
La Universidad de Chile y la Empresa de los Ferrocarriles
del Estado: podan considerarse dentro de un mismo tipo de
organismos administrativos?
Respondan a una misma funcin? Bastaba, para caracterizarlas, con reparar en que eran personas administrativas?
Y por ser personas administrativas: Eran, entonces, instituciones semifiscales, atendida la circunstancia de financiarse con
fondos fiscales y tener entradas propias?
Don Guillermo Varas Contreras, el ao 1948, se inclinar
por la afirmativa, al incluir dentro de esta denominacin a
organismos administrativos tan variados como los de las reas
de fomento, de previsin y a las empresas del Estado, indistintamente, y considerar como tales, adems, a organizaciones
que presentaban estructura pblica y a otras constituidas conforme a los patrones del derecho privado.
La accin del Estado seala no slo se manifiesta mediante los servicios pblicos que dirige y mantiene, sea directamente o mediante los organismos que gozan de personalidad
jurdica propia como son los establecimientos pblicos, sino
mediante la formacin de instituciones que tienen con l una
semiindependencia, en cuanto a la designacin de sus organismos directivos, pero que gozan de autonoma, personalidad y
patrimonio propios.
Pueden comprenderse, en la actualidad, dentro de la denominacin de instituciones semifiscales, las siguientes: Corporacin de Fomento de la Produccin, Instituto de Crdito
Industrial, Instituto de Fomento Industrial y Minero de Tarapac y Antofagasta, Caja de Crdito Minero, Compaa ElectroSiderrgica Industrial de Valdivia, Banco Central de Chile, Caja
Reaseguradora de Chile, Corporacin de Ventas del Salitre y
29

Jara Cristi, Manuel, op. cit., 1943, pg. 80.

50

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Yodo, Empresa Nacional de Transporte Colectivo, Sociedad


Constructora de Establecimientos Educacionales, Caja de Retiro y Montepo de las Fuerzas de la Defensa Nacional, Caja de
Retiro y Previsin de los Ferrocarriles del Estado, Caja de Crdito Agrario, Instituto de Economa Agrcola, Caja de la Habitacin Popular, Instituto Bacteriolgico de Chile, Caja de Seguro
Obrero Obligatorio, Caja de Previsin de los Empleados Particulares, Caja Nacional de Empleados Pblicos y Periodistas,
Caja de Previsin de la Marina Mercante Nacional, Caja de
Previsin de los Carabineros de Chile, Caja de Previsin y Ahorro de los Empleados Municipales de la Repblica y dems
instituciones de previsin social.30
Las instituciones semifiscales, anotar don Enrique Silva,
no han sido definidas por el legislador, que en ms de una
oportunidad se ha limitado slo a enumerarlas para ciertos y
determinados efectos, pero sin pretender tampoco hacerlo en
forma taxativa. As lo hacen las siguientes disposiciones: Ley
N 7.295, artculo 44; Ley N 7.200, artculo 33, y decreto del
Ministerio del Interior N 2.702, de 1940.
Se trata de servicios pblicos que han sido creados por
el Estado para realizar determinados objetivos de inters general especialmente econmicos y sociales, que tienen personalidad jurdica propia y han sido dotados de recursos
financieros constituidos por el Estado, sea para formar su
capital o para asegurar su financiamiento y que se administran con relativa autonoma, sin perjuicio de la intervencin
que respecto de ellos da la ley al Presidente de la Repblica,
sea para la designacion de sus directores, consejeros o funcionarios, o para la aprobacin de sus acuerdos ms importantes.31
La caracterstica comn a las instituciones semifiscales,
indica el profesor Patricio Aylwin ha quedado reducida a la
mixtura en la direccin, ya que en algunas falta la mixtura de
aportes. Se dirigen por un Consejo presidido por un Ministro
de Estado y un Vicepresidente Ejecutivo. La composicin de su
consejo es mixta, pero los representantes de los diversos intere-

30

Varas Contreras, Guillermo, vid. op. cit., pgs. 163 y 161.


Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II,
2 edicin, Editorial Jurdica de Chile, 1969, pgs. 234 y 235.
31

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

51

ses vinculados a la institucin son nombrados todos por el


Presidente de la Repblica. Se trata de personas jurdicas semiestatales.32
La Contralora General de la Repblica caracterizar a las
instituciones como servicios personificados que persiguen fines de progreso general, de fomento o de ndole social (dictamen N 64.792, de 1970), y a las semifiscales, como aquellos
entes que han sido creados por la ley, realizan fines de inters
pblico, estn regidos por un estatuto especial, cuentan con
un patrimonio propio que les quita el carcter de servicio fiscal, y tienen personalidad jurdica independiente que les da
autonoma, pero actan sujetas a la tuicin y vigilancia de la
Administracin mediante representantes que sta designa en
sus consejos directivos y a la fiscalizacin de la misma por medio de instituciones propias (Contralora General, Superintendencia de Seguridad Social).
6. F. LA LEY N 7.200,

DE

18

DE JULIO DE

1942,

DISTINGUI LAS

INSTITUCIONES SEMIFISCALES DE LAS INSTITUCIONES FISCALES.

CRITERIO
Sin embargo, la importante Ley N 7.200, de 1942,
que autoriz al Presidente de la Repblica para reorganizar la
Administracin del Estado, consagr un segundo tipo de instituciones: las instituciones fiscales.
En su artculo 33 dispuso que sus normas se aplicaran a
las siguientes instituciones fiscales, y semifiscales o servicios
pblicos con administracin independiente, agregando en su
artculo 3, inciso 1, que las instituciones fiscales y semifiscales debern someter anualmente a la aprobacin del Presidente de la Repblica sus presupuestos de entradas y gastos, la
planta de su personal con sujecin a lo dispuesto en el artculo
1, y un plan de inversin de los recursos de que dispongan.
DE DISTINCIN.

Artculo 33. Las disposiciones de esta ley se aplicarn en la parte que corresponda a las siguientes instituciones fiscales, y semifiscales o servicios pblicos
con administracin independiente:
Caja de Crdito Agrario;
Caja de Crdito Minero;
Caja de Crdito Popular;
Instituto de Crdito Industrial;

32

Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pgs. 135 y 136.

52

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Instituto de Fomento Minero e Industrial de Tarapac;


Instituto de Fomento Minero e Industrial de Antofagasta;
Caja Nacional de Empleados Pblicos y Periodistas;
Caja de Retiro y Montepo de las Fuerzas de la Defensa Nacional;
Caja de Previsin de los Carabineros de Chile;
Caja de Retiro y Previsin Social de los Ferrocarriles del Estado;
Caja de Ahorros y Retiro de los Empleados Municipales;
Caja de Previsin de los Empleados Particulares;
Caja de Seguro Obligatorio;
Caja de Previsin de la Marina Mercante Nacional;
Dems Instituciones de Previsin Social del Estado;
Caja de la Habitacin Popular;
Corporacin de Reconstruccin y Auxilio;
Corporacin de Fomento de la Produccin;
Comisin de Cambios Internacionales;
Caja de Colonizacin Agrcola;
Lnea Area Nacional;
Comisariato General de Subsistencias y Precios;
Junta de Exportacin Agrcola, y
Consejo de Fertilizantes.

Las instituciones fiscales, atendidas las circunstancias expresadas, fueron numricamente pocas y no representativas en
el inventario organizacional del pas, en verdad han sido organismos con una importancia relativa dentro del cuadro clasificatorio de la administracin chilena, lo que explica que la
doctrina no le haya dedicado un estudio especial ni se detenga
en ellas con mayor atencin. Lo mismo ha sucedido con la
jurisprudencia, segn se ver enseguida, que ha dado unas
definiciones descriptivas de ellas, incluyendo elementos variables que les restan estabilidad conceptual.
Con todo, cabe preguntarse: qu es una institucin fiscal y
qu la diferencia de una semifiscal?
Una jurisprudencia posterior a la Ley N 7.200, contenida
en los dictmenes 80.429, de 1960, y 51.622, de 1973, precisar
que la institucin fiscal se caracteriza por nacer de la Constitucin Poltica de la Repblica, tener personalidad jurdica de
derecho pblico y contar con un presupuesto mayoritariamente
financiado por aportes o transferencias del Fisco y un personal
regido por el mismo Estatuto Administrativo que rige a la dotacin de los servicios fiscales propiamente tales, o bien por
tener un patrimonio formado principalmente por bienes fiscales afectados al funcionamiento de la respectiva institucin,
diferencindose, entonces, de las semifiscales, por su origen:

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

53

constitucional en un caso, legal en el otro; financiamiento:


fiscal en las instituciones fiscales, compartido con el sector privado en las semifiscales, y rgimen de personal, el Estatuto
Administrativo general en las fiscales, Estatuto propio en las
semifiscales, rasgos destacados por el dictamen N 80.429, de
1960, como peculiaridades de una institucin fiscal.
7. EL

FACTOR SOCIOECONMICO DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN POR

SERVICIOS PBLICOS CENTRALIZADOS Y DESCENTRALIZADOS, A LA ADMINISTRACIN, ADEMS, POR EMPRESAS FISCALES, ESTATALES, AUTNOMAS O DEL

ESTADO, Y ORGANIZACIONES SOMETIDAS AL DERECHO COMN (1938-1970).


7. A. EL ENTORNO POLTICO. El factor socioeconmico de cambio
fue detonado por el ascenso al poder, en 1938, de don Pedro
Aguirre Cerda, y con l de un referente poltico, el Frente
Popular, impulsor de las ideas que habran de incorporar a
Chile al mundo industrializado.
Esto hizo que desde 1938 se estimulara la industrializacin
del pas y se produjera una gran corriente de pensamiento
econmico que sin descuidar la preocupacin social, privilegi
el crecimiento de un nuevo sector administrativo, volcado hacia la empresa, creando un nmero cada vez mayor de organizaciones empresariales del Estado.
El Estado se haba preocupado de mucho antes por fortalecer la empresa privada. A fines del 1800, por iniciativa suya se
haba formado la Sociedad de Fomento Fabril, por ejemplo, y
constantemente haba mantenido una relacin auspiciosa con
el sector econmico particular.
Pero el Presidente Aguirre iba ms all de la relacin Estado-empresa, pues propiciaba la transformacin de la democracia poltica en una democracia econmica. Se pregunt:
Cuntos habitantes hay en el pas y con qu recursos se cuenta para sustentarlos?
A esta pregunta simple, se opona una respuesta tremendamente complicada, hasta el lmite de lo dramtico. Exista
una desproporcin inconmensurable entre el nmero de pobladores y los recursos disponibles para mantenerlos dignamente, para alimentarlos, para mantenerlos sanos, para
capacitarlos en el trabajo, para convertirlos en ciudadanos activos, para hacerlos participar en la tarea de progreso nacional e
identificarlos en la conquista de un destino comn.

54

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Era necesario multiplicar los recursos, o sea, en trminos


de poltica nacional, incrementar la produccin para abastecer, equitativamente, las necesidades del consumo.
Aguirre Cerda, economista con finalidad social, se inici
comenzando los cimientos de su edificacin gubernativa: la ley
de la Corporacin de Fomento de la Produccin.
La CORFO puso en marcha el plan de electrificacin que ha
elevado a 1958 ms de diez veces el potencial de energa hidroelctrica que exista antes. La CORFO dirige la exploracin y explotacin industrial del petrleo en Magallanes. Su produccin
suple la totalidad del consumo interno del pas desde 1956, con
excepcin del combustible empleado en la gran minera, la industria salitrera y la aviacin. La CORFO industrializ la siderrgica en
Huachipato, convirtiendo a Chile en un pas exportador de acero. Traz los fundamentos del Plan Agrcola con los siguientes
objetivos: a) recuperacin de ms de cuatro y medio millones de
hectreas corrodas por el cncer de la erosin; b) habilitacin de
nuevas superficies de cultivo de las superficies arables; c) elevacin del rendimiento y productividad agrcolas por el cultivo mecanizado, los fertilizantes y la destruccin de las malezas y plagas
de la agricultura que anulaban la mayor parte de los esfuerzos del
agricultor; d) habilitacin de caminos y medios de transporte
para facilitar el trabajo de la tierra y transportar a los centros de
consumo los productos del campo.
La CORFO prepar un Plan General de Desarrollo y para
remediar las urgencias ms apremiantes, Aguirre Cerda elabora un Plan de Accin Inmediata, que pone en marcha en 1940,
y que contiene, por primera vez en Chile, una planificacin de
la economa nacional. Comprende a la Minera, con la Fundicin Nacional de Oro y Cobre que se va a construir en Paipote;
comprende, tambin, la Produccin de Energa Elctrica y Fomento de Combustibles, punto de partida de las grandes Centrales Hidroelctricas que hoy estn distribuidas en el territorio
y de la idea de crear una corporacin para el fomento de la
produccin carbonfera; estn comprendidas la agricultura y
las explotaciones afines; las industrias, el comercio, los transportes; el petrleo; la pesca; las industrias de la madera; la
industria qumica pesada; la produccin de fertilizantes y de
abonos calizos, y la explotacin de los salares de Pintados para
la obtencin de sulfatos y cloruro de potasio, aparte de la atencin insoslayable que merece la industria salitrera.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

55

Aparte de los esfuerzos de la CORFO para ensanchar las


reas agrcolas del territorio mediante la construccin de obras
de riego la ms importante: el embalse de la Laguna del Maule, que dispone desde 1957 de un caudal suficiente para regar
70.000 nuevas hectreas, que se unen a las ya 310.000 antes
proyectadas regar y mejoran el riego de otras 310.000 en las
provincias de Linares y Talca, adems de servir de alimentacin para una gran Central Hidroelctrica, es necesario mencionar la investigacin de agua subterrnea utilizable en las
provincias del norte y el proyecto de reforma de la Ley
N 4.054, destinada a transformar las condiciones del trabajador y de su familia, y que se concreta en 1952 con la Ley
N 10.383, que tender a incorporar al ochenta por ciento de
la poblacin del pas a los beneficios de la ley reformada,
sobre la base del rgimen de reparto: En vez del sistema de
acumular capitales que desvaloriza la inflacin, se establece el
mtodo presupuestario en que los egresos que demanda la
Seguridad Social corresponden al monto de los ingresos efectivos representados por la cotizacin tripartita de los aportes
patronales, de los obreros y del Estado.33
7. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. El Presidente Pedro Aguirre Cerda una a su condicin de hombre poltico una acendrada
vocacin docente. Al igual que don Valentn Letelier, era abogado y profesor de Estado. Por 1910 viaj a Francia a perfeccionarse en pedagoga y hacienda. Volvera nuevamente a Pars
en 1927, donde curs estudios econmicos. Sus actividades acadmicas, poco conocidas en las esferas universitarias, abarcaron campos tan interesantes como la ctedra de Derecho
Administrativo en la Facultad de Derecho y el honor de haber
sido, en 1935, el primer decano de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas de la Universidad de Chile, entonces llamada de Comercio y Economa Industrial. Sus escritos tambin testimonian esta vocacin, en particular, El problema
agrario y El problema industrial.
Estos antecedentes explican el cambio en la poltica econmica que mostr su Gobierno, apuntando hacia la industriali-

33
Durn Bernales, Florencio, El Partido Radical, Editorial Nascimento, 1958,
pgs. 87 a 89, 166, 319 y 320, 167 y 168.

56

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

zacin del pas, y que como efecto inherente al esfuerzo desplegado trajo consigo un complejo desarrollo de la Administracin del Estado.
La nueva realidad administrativa pas inicialmente inadvertida para el administrativismo, que poco a poco fue asimildola
e incorporndola a las obras de derecho administrativo que
componen la bibliografa chilena. As lo testimonia, por ejemplo, el cotejo del Derecho Administrativo del profesor Ernesto
Merino, de 1936, que se limitaba a analizar dentro del cuadro
organizacional de La administracin, slo al Estado y a los
establecimientos pblicos. Los establecimientos de utilidad pblica. Las instituciones semifiscales,34 con el Derecho Administrativo del profesor Jara Cristi, de 1943, en que se avanzan ya
algunas ideas sobre la actividad empresarial del Estado, con
referencias a la nacionalizacin y socializacin de los servicios
pblicos.35
Recin en 1948 aparecer la primera mencin cualitativa
de las empresas pblicas en una obra de derecho administrativo.
En su Derecho Administrativo, el seor Guillermo Varas Contreras, en efecto, incorporar por primera vez a las empresas
del Estado con carcter comercial e industrial a la consideracin doctrinaria, aunque el prrafo se reduzca a una simple
mencin del tema dentro De los establecimientos pblicos,
una de cuyas especies estara constituida por estas empresas.
Dice al respecto el seor Varas que el desarrollo de la
intervencin del Estado en materias de carcter comercial e
industrial hace necesaria la creacin de estas personas jurdicas, capaces de contratar y de actuar administrativa y civilmente, con la oportunidad y rapidez que las necesidades de la
industria requieren. Sera imposible subordinar el movimiento
diario de una empresa de esta ndole a las resoluciones superiores del poder central, sin que la lentitud de la tramitacin,
de las consultas o autorizaciones que se le pidieren, la falta de
capacidad tcnica, la intervencin de factores extraos, obstaculizaran o hicieran imposible la marcha de una industria cualquiera. Estos organismos, agrega, pueden considerarse

34
35

Merino Segura, Ernesto, Derecho Administrativo, 1936, pgs. 51 y sgts.


Jara Cristi, Manuel, vid. op. cit., pg. 79.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

57

asimilables a esta clase de personas, a los establecimientos


pblicos, en cuanto tienen personalidad jurdica y patrimonio
propios, y estn sometidos a una tuicin superior del Estado.36
En todo caso, exista la percepcin clara de que las empresas fiscales, estatales, autnomas o del Estado, denominaciones todas con que se conoci y conoce a estos organismos
administrativos, eran, incluso avanzada la dcada de 1960,
sin duda, la ltima etapa en la evolucin institucional del
Estado y del Derecho Administrativo, fruto de la intervencin estatal en materia econmica, signo determinante de
este proceso evolutivo. 37
Pese a estas constataciones del ao 1960, el gobierno del
Presidente Aguirre Cerda se haba encaminado con gran decisin y claridad por el camino de la participacin del Estado en
el mbito econmico, y aunque el mismo ao 1939 remiti un
mensaje al Congreso Nacional que contena disposiciones sobre los servicios comerciales del Estado, en definitiva no pudo
concretar su proyecto en una ley.
En ese mensaje se definan los servicios comerciales del
Estado como aquellos que pudiendo ser privados eran atendidos por el Fisco, sea por ausencia de capital o de iniciativa
privada, sea por razones de utilidad pblica.
El Mensaje del Ejecutivo consideraba como servicios fiscales de carcter comercial a aquellos que perciban entradas de
carcter diferente a los impuestos o tributos y que correspondan al ingreso obtenido por ventas de productos o servicios.38
La convergencia entre la poltica econmica que animaba
al pas y la doctrina de derecho administrativo comienza a
darse desde el ao 1959, con los Apuntes de Derecho Administrativo del profesor Enrique Silva Cimma y el Derecho Administrativo
del profesor Patricio Aylwin.
En los Apuntes, el profesor Enrique Silva testimonia la complejidad adquirida por el escenario organizacional de la Administracin chilena al sistematizar los servicios pblicos que
componen la Administracin Central del Estado de Chile, pues
36

Varas Contreras, Guillermo, vid. op. cit., pgs. 159 y 160.


Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II,
1969, cit., pg. 256.
38
Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, vid. op. cit.,
pg. 71.
37

58

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

en la clasificacin que modela incluye cuatro grandes tipos de


organismos administrativos, entre los cuales incorpora a las
empresas fiscales y semifiscales.
Los cuatro tipos de servicios pblicos que consigna el profesor Silva son los siguientes:
1. Los servicios de la Administracin Fiscal o de la Administracin Pblica propiamente dicha.
2. Los servicios de la Administracin Pblica con rgimen
de autonoma.
3. Las instituciones, sean fiscales o semifiscales, y
4. Las empresas, sean fiscales o semifiscales.
Las empresas del Estado, se lee en los Apuntes, al igual que las
Instituciones son creadas por la ley para servir intereses pblicos. Su naturaleza es comercial, pero prima el inters pblico
por sobre el lucro.
Pueden ser fiscales o semifiscales.
Las empresas fiscales se caracterizan porque tienen patrimonio propio de bienes fiscales, que slo han sido afectados para
que se administren independientemente del Fisco y cumplan
la finalidad para que han sido creadas; personalidad jurdica,
para administrar ese patrimonio afectado; la autonoma es relativa. El Poder Administrativo interviene constantemente en
su administracin; sus empleados no son pblicos, tomando
esta expresin en sentido estricto. Estn sometidos como norma general a un rgimen legal especial que se caracteriza por
su falta de estabilidad, dada la ndole de sus funciones.
En esta subespecie de empresas se cuentan los Ferrocarriles
del Estado, la Lnea Area Nacional, la Empresa de Transportes Colectivos del Estado, etc.
Las empresas semifiscales se caracterizan porque su patrimonio es mixto: puede ser de bienes fiscales, semifiscales o aun
particulares. En todo caso constituye un patrimonio propio. A
menudo el Estado concurre a subvencionarlas; gozan de personalidad jurdica en su carcter de sociedades mercantiles, de
acuerdo con el Cdigo de Comercio; su autonoma con respecto al Jefe de Estado es casi absoluta. Este no tiene otra intervencin que la designacin de directores de acuerdo con los
aportes; sus empleados son particulares.
Dentro de la subespecie empresas semifiscales se encuentran las sociedades de economa mixta. Es sociedad de economa mixta toda sociedad annima en la cual se vinculan

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

59

colectividades pblicas y privadas con participacin comn en


la administracin como consecuencia de la colaboracin bilateral en la formacin del capital. Se sujetan a normas de
derecho privado y no se trata de servicios pblicos para el
Derecho Administrativo chileno.39
Los servicios pblicos, seala por su parte el profesor Patricio
Aylwin, se clasifican en servicios pblicos propiamente administrativos y en servicios pblicos industriales y comerciales.
Denomnanse servicios pblicos industriales y comerciales
a los que por la naturaleza industrial o comercial de su actividad funcionan en condiciones anlogas a las empresas privadas
similares.
Dos rasgos principales caracterizan a un servicio industrial
o comercial:
1. El objeto de su actividad consiste en la ejecucin habitual de actos de comercio y es en consecuencia semejante al de
cualquiera empresa privada (transportes, suministros de servicios de luz, agua potable u otros anlogos, operaciones de
crdito, etc.);
2. Esa actividad se realiza en condiciones anlogas a la de
los particulares, esto es, valindose preferentemente de los medios o procedimientos propios del derecho privado.
El rgimen jurdico de estos servicios, concluye diciendo el
seor Aylwin, compartiendo la opinin de Andr de Laubadre, es mixto: en cuanto a funcionamiento y actividad, se
rigen fundamentalmente por el derecho privado; en lo relativo
a organizacin, por el derecho pblico.
En sntesis, dicen en 1969 Germn Urza y Ana Mara Garca, las empresas del Estado son organismos a travs de los
cuales el Estado juega el rol de un empresario particular y
compite con los particulares que se dedican a la explotacin
del mismo giro. Tales son: la Corporacin de la Reforma
Agraria, Empresa de Comercio Agrcola, Servicio de Equipos
Agrcolas Mecanizados, Empresa Nacional de Riego, Empresa
Portuaria de Chile, Empresa Martima del Estado, Empresa de
Transportes Colectivos del Estado; Empresa de los Ferrocarriles del Estado, Lnea Area Nacional, Polla Chilena de Benefi-

39
Silva Cimma, Enrique, Apuntes de Derecho Administrativo, Editorial Universitaria S.A., 1959, pgs. 239, 246 y 247, 457 y 458.

60

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

cencia, Empresa Nacional de Petrleo, Empresa Nacional de


Minera, Corporacin de Obras Urbanas, originadas en la poltica intervencionista del Estado.
Junto a ellas, cabe mencionar a las sociedades de economa
mixta, aparecidas en los ltimos tiempos y cuyo rasgo propio
est dado por el hecho de que en ellas son accionistas, por
una parte, el Estado, y por la otra los particulares. La sociedad de economa mixta es una figura intermedia entre la gestin pblica y la gestin privada y su caracterstica principal es
la asociacin de capitales pblicos y privados, en que se constata que el Estado se ha introducido en las sociedades annimas no ya como entidad superior encargada de velar por el
correcto ejercicio de todas las actividades nacionales, sino que
directamente como un accionista ms, aportando tambin su
capital y uniendo sus propios recursos a los de los particulares
asociados en la empresa.
Ellas no han nacido del resultado de una evolucin puramente jurdica o doctrinaria; por el contrario, ha sido un
fenmeno de ndole econmica el que las ha originado, de
all lo variado de su establecimiento. En ocasiones, el Estado
ha decidido instituir un servicio bajo la forma de sociedad de
economa mixta, es decir, con un patrimonio que se forme
con el concurso de particulares y del mismo Estado, mediante
la emisin de acciones. En otras, el Estado, sin establecer o
constituir una entidad nueva, se ha asociado a una entidad ya
existente como accionista. Sobre su naturaleza jurdica no
hay una sola opinin. Se discute por los autores si por la
intervencin del Estado y atendido el carcter pblico del
inters involucrado en ellas, son servicios pblicos, o si, por
la forma de su organizacin como sociedades annimas, pertenecen al derecho privado.
Desde luego, conviene recordar que el Estado aborda, las
ms de las veces, por s mismo la satisfaccin de una necesidad
pblica, sirvindose para ello de los agentes pblicos que forman parte de la jerarqua administrativa y que actan en nombre de la Administracin Pblica, y otras veces atiende la
necesidad y presta el servicio por medio de concesionarios, o
sea, por medio de una persona particular, natural o jurdica,
no incorporada a la jerarqua administrativa y que realiza el
servicio pblico por cuenta propia, sujeto slo a una indirecta
tutela del Estado.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

61

En la sociedad o empresa de economa mixta no se presenta ni una ni otra situacin. No hay un servicio de prestacin
directa, ni un servicio concedido, sino que una sociedad de
capitales en que los intereses generales quedan entregados a
un sistema de gestin menos administrativo y ms comercial e
industrial.
El Banco Central, la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales y la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, son las ms antiguas en nuestra
legislacin. A ellas deben agregarse numerosas otras sociedades de economa mixta creadas por la Corporacin de Fomento de la Produccin. No menos de sesenta sociedades de
economa mixta con participacin mayoritaria o minoritaria
existen en la actualidad al ao 1969 como filiales de la Corporacin de Fomento de la Produccin.40
De esta manera, junto a las instituciones semifiscales y fiscales, la poltica econmica sostenida por el Gobierno desde el
ao 1938 en adelante trajo consigo la participacin del Estado
en la economa nacional, poltica econmica que signific la
incorporacin de las empresas estatales al cuadro administrativo de la Repblica, en cuanto organismos personificados creados por el legislador para actuar en los campos comercial e
industrial, y de las sociedades de economa mixta, como personas jurdicas de derecho privado, sociedades annimas, algunas creadas por la va legal, en el caso del Banco Central, la
Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales y la
Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, otras
por la va administrativa, normalmente por la Corporacin de
Fomento de la Produccin, cuyo importante rol fuera de suyo
destacado durante este perodo comprendido entre 1939 y 1970.
A estos organismos es necesario agregar mltiples corporaciones y fundaciones, tambin creadas por el Estado o por sus
organismos, de acuerdo con las normas generales del ttulo
XXXIII del libro primero del Cdigo Civil, para que colaboraran en diversos campos con los organismos de la Administracin Pblica.

40
Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, vid. op. cit.,
pgs. 206 a 208.

62

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Data de este tiempo histrico, entonces, la concurrencia


plural del Estado en el mbito nacional, en las esferas econmica y social, bajo formas pblicas: como personas administrativas, que se expanden desde las instituciones semifiscales y
fiscales hacia las empresas fiscales o del Estado; y bajo formas
privadas, sociedades, corporaciones y fundaciones, constituidas
o formadas por el Estado mismo o por una persona jurdica de
derecho pblico administrativo, en los campos econmico y
social, para viabilizar las nuevas ideas que irrumpieron exitosamente en el escenario poltico de la Repblica.
ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE, REFLELa evolucin que se ha reseado
muestra la dinmica de la Administracin Pblica chilena. Ella
se ha formado en el transcurso del tiempo atendiendo a las
necesidades del pas y a las iniciativas socioeconmicas impulsadas por los Gobiernos, dentro de un consenso societario recreador de las visiones occidentales del hombre, de la sociedad
y del Estado, que transform su concepcin original a travs de
los diversos tiempos histricos vividos por el pas.
Fue as como a mediados del siglo pasado la Administracin por cargos pblicos que contemplaba la Carta Fundamental de 1933 se orient hacia una Administracin por servicios
pblicos fiscales, dependientes o de administracin central, concebidos como organizaciones tcnicas que tomaron a su cargo
la gestin de un determinado campo de la actividad administrativa.
El poder de las ideas sociales aceptadas en Chile y que se
concretaron desde 1920 en adelante, gest e institucionaliz
las instituciones semifiscales y fiscales del Estado, haciendo emerger al mundo administrativo la descentralizacin por servicios,
como una obra del legislador superadora de la descentralizacin conocida por la Constitucin de 1925, que la reduca slo
al mbito territorial, modelndola como un traspaso de atribuciones del poder central a las asambleas provinciales y a las
municipalidades, as como a la formacin de zonas para la
actuacin de los servicios nacionales.
La poltica del Frente Popular, que asumi el poder pblico en 1938 liderado por el Presidente Pedro Aguirre Cerda,
impuls la participacin del Estado en el mbito econmico,
en el patritico esfuerzo de levantar la economa nacional des8. LA

EVOLUCIN DE LA

JO DEL CONSENSO SOCIETARIO.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

63

de el piso agrcola en que descansaba hacia la industrializacin


del pas, haciendo irrumpir fuerte y desordenadamente ante
los ojos de su tiempo, un gran nmero de organismos articulados bajo formas pblicas y privadas: las empresas pblicas del
Estado, las empresas privadas del Estado, las corporaciones y
fundaciones formadas o constituidas por organismos del sector
pblico, todos los cuales vinieron a sumarse a las organizaciones de orden y de seguridad creadas bajo la Constitucin Poltica de 1833 y a las de carcter social surgidas por mandato del
legislador desde 1920 en adelante, presentando un cuadro poblado de protagonistas administrativos de distintas variedades.
La Administracin Pblica chilena, as, recorri un itinerario complejo en sus detalles, pero coherente y comprensible
en su lnea de desarrollo, como que expres, asimilndola, la
sensibilidad con que el mundo occidental haba marcado sus
perodos de vida institucional: primero, en tiempos de inestabilidad, busc estabilizarse con el sistema de centralizacin;
posteriormente, al expandirse, se proyect al de descentralizacin territorial, primero, y al de descentralizado funcional: de
prestacin social y econmica, despus.
Al concurrir diversos protagonistas al escenario administrativo, se produjo un fuerte crecimiento por agregacin de la
Administracin chilena, desconcertante para su tiempo.
Sin embargo, como se ver en el captulo siguiente, la surgencia al mundo administrativo de estas diversas entidades,
constitucionales y legales, pblicas y privadas, hallar un lugar
coherente en el mbito de las entidades de servicio, en una
solucin ampliamente compartida por los crculos especializados en administracin pblica.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

65

9. LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO A 1970: UNA REALIDAD PROTEICA. El


impacto que produjeron los factores administrativos, sociales y
socioeconmicos de cambio en el estrecho escenario diseado
por la Constitucin de 1833, se tradujo en la transformacin de
la administracin chilena en una realidad compleja, difcil de
captar por lo proteico de la estructura surgida de su evolucin,
cambiante de formas y contenidos, con una terminologa original, a la bsqueda de la identidad en su iter histrico en los
diversos perodos que cubri su recorrido.
Primero medi en su desarrollo un factor de simple crecimiento, si se quiere un elemento tcnico que la llev a buscar
una mejor manera de desempear sus mayores funciones, circunstancia que motiv la aparicin de los servicios fiscales,
dependientes o de administracin central.
Luego, desde 1920 en adelante, hubo un fuerte viraje valrico: de una conviccin individualista, la sociedad chilena pas
a institucionalizar ideas sociales caracterizadas por la participacin activa del Estado en la vida colectiva, aunque orientada
ahora hacia el bienestar-beneficio de las personas-habitantes
de la nacin.
Con posterioridad a 1938, esta participacin del Estado asumira campos, formas y matices ms amplios, profundizando la
accin social y extendindose claramente al campo econmico, lo que llev a la Administracin a adoptar figuras empresariales de derecho pblico y de derecho privado, y a apoyarse
en corporaciones y fundaciones de derecho comn, todo lo
cual hizo irrumpir en la esfera administrativa a organismos de
muy diferente estructura, generadores de una terminologa de
muy distinto sonido al hasta entonces conocido por el administrativismo y que, por lo mismo, dificultaron la comprensin del
nuevo paisaje en que se desenvolva la Administracin Pblica.
As, aludiendo a las instituciones semifiscales, el profesor
Carlos Balmaceda recuerda que estos entes no han aparecido
como una categora general, sino como diversas entidades particulares. En otros trminos, la situacin es diferente a la del
Cdigo Civil, que determina cuadros generales a los cuales se
irn amoldando las personas jurdicas que quieran constituirse. El legislador las iba creando a medida que las necesidades
colectivas las hacan necesarias o indispensables.
Si, por ejemplo, se estimaba que la agricultura necesitaba
un crdito ms expedito y fcil que el que proporcionan las

66

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

instituciones privadas, el legislador creaba un organismo destinado a cumplir esa finalidad. Al establecerlas, no se preocupaba de amoldarlas a los tipos de personas jurdicas ya
existentes ni tampoco segua una concepcin tcnico-jurdica
preestablecida; no creaba una clase general de entes, sino
slo tipos particulares. De aqu la gran confusin que reina
en la materia.1
Atendidas estas circunstancias, puede comprenderse por qu
don Enrique Silva pudo manifestar, en 1959, que las soluciones
doctrinales en materia organizacional no estaban exentas de
dificultades. Reconocemos sealar que esto la clasificacin de los servicios pblicos presenta innumerables dificultades. En efecto, los servicios pblicos han sido creados por el
legislador sin atender a una pauta uniforme y su nacimiento ha
ido surgiendo a medida que el Estado ha intuido la conveniencia de realizar una necesidad general mediante el procedimiento
de derecho pblico. La distincin entre instituciones semifiscales y establecimientos pblicos, aadir en 1969, importa
una tarea difcil en razn principalmente del rgimen legal a
que las ha sujetado el legislador.2
Don Patricio Aylwin reconoci, asimismo, en aquel ao 1959,
que las leyes comenzaron a aplicar esta denominacin instituciones semifiscales en forma indiscriminada (las leyes 7.200
y 7.295, la primera, queriendo ordenarlas, y la segunda para
otros efectos, hicieron sendas enumeraciones de ellas, las cuales no coincidan).
A raz de estas confusiones, la expresin de instituciones
semifiscales hoy por hoy en Chile ha dejado de tener un significado unvoco, sirviendo para expresar realidades distintas.3
Hubo tambin autores que manifestaron un franco desconcierto ante el paisaje organizacional que en este tiempo mostraba la Administracin del Estado. No hay nada ms sombro,
por no decir oscuro dentro de nuestra legislacin, que lo relacionado con las corporaciones y fundaciones de derecho pblico dir en 1970 don Carlos Anabaln Santander. Nadie tiene,
1

Balmaceda Lazcano, Carlos, El estatuto de las personas jurdicas, Editorial


Nascimento, Coleccin de Estudios Jurdicos, 1943, pg. 430.
2
Silva Cimma, Enrique, Apuntes, tomo I, op. cit., pg. 238; Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II, 1969, cit., pg. 283.
3
Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pgs. 135 y 136.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

67

entre los entendidos, un concepto claro y seguro sobre esta


intrincada cuestin y, para mayor confusin, las nuevas leyes,
lejos de explicarla en cualquier forma, han venido a complicarla an ms con la creacin de ciertas instituciones con los
nombres de fiscales y semifiscales, denominacin esta ltima
que ni siquiera es propia, con slo atender a que el vocablo
semi significa mitad precisa, por lo que aquellas instituciones
debieran llamarse mejor cuasifiscales.4
El legislador no fue ajeno a esta percepcin. El 30 de
noviembre de 1964, el Gobierno del Presidente Frei Montalva
remiti a la Cmara de Diputados un proyecto de reforma
constitucional, en el cual el Supremo Gobierno reconoca
que el crecimiento de las funciones del Estado moderno y su
intervencin en materias econmicas ha dado origen en los
ltimos decenios a numerosos organismos, instituciones o empresas en las que participa el Fisco y a travs de las cuales se
satisfacen necesidades colectivas. Estas entidades, que el constituyente de 1925 no previ, se han ido agregando a la estructura administrativa de un modo desordenado y confuso, lo
que ha producido una verdadera anarqua en materia de organizacin, denominacin y rgimen jurdico de los diversos
servicios que integran la Administracin. Para superar esta
verdadera anarqua, propona establecer una categorizacin
de organismos administrativos que normalizara la terminologa aplicable a ellos.
La Corte Suprema de Justicia tambin constat la complejidad de la Administracin del Estado. En su fallo de 5 de noviembre de 1959, al analizar las instituciones semifiscales, hizo
presente que estas entidades eran una simple modalidad, una
forma de adaptacin del Estado a sus nuevas funciones, que
antes no entraban en su rbita de accin, sino nicamente en
la de los particulares, y que ahora, por voluntad e intencin
del legislador, ejecuta para satisfacer una necesidad colectiva
que considera merecedora de atencin estatal y que debe solucionar buscando el bien comn.
La Contralora General de la Repblica, en su importante
dictamen N 55.741, de 1957, testimoniara tambin esta reali-

4
Carlos Anabaln Santander, Tratado Prctico de Derecho Procesal Civil Chileno,
tomo 1, volumen III, 2 edicin, Santiago de Chile, 1970, pg. 184, nota XXIX.

68

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

dad administrativa, al reconocer que en el ordenamiento jurdico concurra una diversidad de concepcin de las leyes que
han creado algunos servicios o instituciones y que la institucin semifiscal no ha sido definida por el legislador, pese al
cmulo de disposiciones que a ellas han debido referirse en los
ltimos aos y que son consecuencia de las innumerables actividades en que ha debido intervenir el Estado, de acuerdo con
su ms moderna concepcin.
La complejidad de la Administracin Pblica seguira desconcertando a sus observadores por bastante tiempo ms. No
puede dejar de llamar la atencin, dir Ral Garrido en 1966,
la catica confusin en que ha incurrido el legislador; existe
una verdadera anarqua legislativa en esta materia, agregar
Hernn Vela el ao 1970.5
Y en 1977, durante la discusin del proyecto de nueva Constitucin Poltica, en el seno de la Comisin de Estudio de la
Carta Fundamental, en la sesin N 309, de 2 de agosto de
1977, aun se constataba que ese conjunto de instituciones
administrativas existentes en Chile es muy difcil de asir y casi
catico en su nomenclatura, organizacin y actuacin, proponindose, para superar tal situacin, establecer en la misma
Carta Fundamental ciertas bases acerca de la administracin
del Estado.
10. LAS

DIFICULTADES DE UNA SISTEMATIZACIN DEL CUADRO ORGANIZA-

CIONAL ADMINISTRATIVO.

Junto al crecimiento por agregacin que


experiment la Administracin del Estado durante las etapas
antes indicadas, y hasta cierto punto de vista precisamente por
ello, la categorizacin y denominacin de las formas organizacionales de la administracin chilena se encontr a mediados
de este siglo con serias dificultades, generadas por la profunda
transformacin que estaba experimentando el Estado como
consecuencia de su paso de Estado gendarme a Estado prestacional, transformacin que al compatibilizar visiones liberales
de orden con aspiraciones sociales de servicio quebraba defini-

5
Garrido, Ral, Las empresas estatales, Editorial Jurdica de Chile, 1966, pg.
55. Vela Soto, Hernn, De las empresas autnomas del Estado, en general, y de la
Empresa Portuaria de Chile, en particular, memoria de prueba, Universidad Catlica
de Valparaso, 1970, pg. 22.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

69

tivamente la concepcin del gobierno-directivo auxiliado por


una administracin-operativa, para liberar a la Administracin
Pblica de la jerarqua presidencial y hacerla titular independiente de una prestacin-gestin descentralizada.
Las dificultades encontradas por la doctrina chilena para
sistematizar el cuadro organizacional de la Administracin del
Estado, acreditar la realidad socioeconmica que viva el pas.
Ellas fueron tres:
En primer lugar, se hall ante el desafo de modelar un
diseo organizacional que interpretara adecuadamente las normas constitucionales y las disposiciones legales, que no coincidan entre ellas en concepcin ni en denominacin.
En segundo trmino, en el campo organizacional general, se encontr ante el escollo representado por la concepcin y terminologa aceptadas por el derecho civil, que
hablaba de establecimientos pblicos costeados con fondos
del erario, en tanto la concepcin y terminologa administrativistas se referan a las instituciones semifiscales y fiscales
y a las empresas del Estado, figuras organizacionales desconocidas para el Cdigo Civil, y que por consiguiente requeran de una explicacin suficiente y aceptable dentro del
derecho, y
En tercer lugar, al asimilar el administrativismo la teora
del servicio pblico, que pas a ser, como se repiti muchas
veces con Gastn Jze, la piedra angular del derecho administrativo, debi armonizar esta perspectiva con las ideas de antiguo aceptadas por el administrativismo, de poder pblico, por
una parte, y de sujetos de derecho, personas, por la otra, planteando la interrogante de determinar cmo habran de coexistir, en la prctica, imgenes jurdicas de distinto origen y
proyeccin.
Se comenzar analizando en este captulo la primera de
estas dificultades sistemticas y a examinar cmo lleg a elaborarse, para aquellos tiempos, un diseo administrativo teniendo normas constitucionales de estilo tradicional y disposiciones
legales de contenido actual.

70

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Seccin primera
EL TRADICIONALISMO CONSTITUCIONAL FRENTE
A LA DINAMICA LEGISLATIVA
11. CMO CONCILIAR CONSTITUCIN Y LEY? En verdad, la historia
del derecho administrativo chileno muestra al constituyente y
al legislador discurriendo por caminos paralelos.
A 1833, la Constitucin Poltica haba concebido una administracin por cargos pblicos, en tanto el legislador y el Presidente de la Repblica se inclinaron decididamente desde
mediados del siglo hacia una administracin por servicios pblicos.
A 1925, mientras la Constitucin Poltica concibi una administracin nacional formada por servicios pblicos fiscales,
que llam generales en su artculo 107, el legislador prest un
franco y abierto estmulo al desarrollo de un gran sector descentralizado funcional que la Carta Fundamental no pudo seguir ignorando, como que lo incorpor al texto del Cdigo
Poltico en la reforma de 1943, bajo los nombres de empresas
fiscales e instituciones semifiscales.
Por supuesto, las distintas percepciones que anidaban tras
estos cambios influan de una manera determinante en la construccin terica del derecho administrativo, lo que haca que
sus cultores se encontraran ante una tradicin-formacin presidencialista de raz constitucional, fundamento de la centralizacin administrativa y de un diseo vertical, y simultneamente
frente a una slida regulacin legal, estructuradora de una descentralizacin por servicios, en un esquema de gestin administrativa independiente que hablaba ms bien de un diseo global
de accin horizontal, con nfasis en la coordinacin y en la
supervigilancia del gobierno respecto de las entidades descentralizadas que lo formaban, antes que en el poder jerrquico.
Esta tensin oblig a generar soluciones doctrinales y jurisprudenciales que la explicaran.
En el mismo orden, primero se examinarn las soluciones
aportadas por la doctrina de derecho administrativo; luego las
alcanzadas por la jurisprudencia.
12. LA POSICIN DE LA DOCTRINA . La doctrina, a 1959, present
dos construcciones de la Administracin chilena, la del pro-

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

71

fesor Enrique Silva Cimma y la del profesor Patricio Aylwin


Azcar.
Don Enrique Silva Cimma, basado en el texto de la Constitucin de 1925, distingua la administracin central de la administracin descentralizada territorial.
Por aquel ao, el Cdigo Poltico hablaba ya, desde 1943,
de Administracin Pblica, empresas fiscales e instituciones semifiscales en el campo administrativo nacional, y de asambleas
provinciales y municipalidades en el mbito territorial, disponiendo en su artculo 107 que el legislador procedera a descentralizar los servicios nacionales por zonas y a radicar parte
de las atribuciones que ellos ejercan en las asambleas provinciales y en los municipios, postulando, de esta manera, aumentar la competencia de los organismos establecidos por la
Constitucin para la administracin provincial y comunal o
local, a expensas de la administracin nacional.
Artculo 45, inciso 2. Corresponder exclusivamente al Presidente de la Repblica la iniciativa... para crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y
para conceder o aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administracin Pblica, de las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales...
Artculo 94. La Administracin de cada provincia reside en el Intendente,
quien estar asesorado, en la forma que determine la ley, por una Asamblea
Provincial, de la cual ser su Presidente.
Artculo 95. Cada Asamblea Provincial se compondr de representantes designados por las Municipalidades de la provincia en su primera sesin, por valor
acumulativo.
Estos cargos son concejiles y su duracin ser por tres aos.
Las Municipalidades designarn el nmero de representantes que para cada
una determine la ley.
Artculo 101, inciso 1. La administracin local de cada comuna o agrupacin
de comunas establecidas por ley, reside en una Municipalidad.
Artculo 102. Las Municipalidades tendrn los regidores que para cada una
de ellas fije la ley. Su nmero no bajar de cinco ni subir de quince.
Estos cargos son concejiles y su duracin es de cuatro aos.
Las elecciones generales de regidores tendrn lugar en el ao subsiguiente
al de cada eleccin general de diputados y senadores.
Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la
actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del
rgimen administrativo interior.
Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes.
En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.

72

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

En efecto, descentralizar, para la Carta de 1925, significaba


robustecer la accin administrativa de los organismos que estableca a nivel territorial, era un verbo que se conjugaba slo en
beneficio de las autoridades provinciales y comunales, y de la
creacin de oficinas zonales de los servicios generales o nacionales, como los denominaba la Constitucin Poltica, idea ajena a toda descentralizacin funcional o por servicios, como
dir ms tarde la doctrina para referirse a esta modalidad del
sistema organizacional descentralizado.
De aqu que al desarrollar el cuadro sinptico de la Administracin del Estado de Chile, el profesor Silva lo hiciera mostrando la Administracin Activa en esa gran dimensin que
distingua las dos grandes ramas:
La administracin central, formada por los servicios fiscales, los servicios con rgimen de autonoma, las instituciones y
las empresas pblicas; y
La administracin descentralizada, constituida por:
1. Asambleas Provinciales.
2. Municipalidades.6
La administracin central, en este esquema, era considerada, naturalmente, sinnima de nacional; la administracin descentralizada lo era administracin provincial o comunal.
El profesor Patricio Aywin, por aquel mismo ao de 1959,
vea a la Administracin del Estado estructurada de distinta
forma.
Al detenerse en los diversos sistemas de organizacin administrativa, seala que ellos son tres: 1. Centralizacin. 2. Descentralizacin. 3. Concesin.
Agrega que la descentralizacin consiste en prestar el
servicio pblico indirectamente por el Estado por medio
de personas jurdicas de derecho pblico que el Estado crea,
con cargo al patrimonio pblico, distinto al fiscal; de personas que obran con mayor o menor autonoma, con poderes
propios de decisin, sin subordinacin jerrquica, por lo
tanto, al poder central. Tal es el caso de las Municipalidades y Cajas de Previsin y de los servicios de economa
mixta, tan frecuentes en Europa. Se trata generalmente de
servicios comerciales o industriales cuyos capitales emanan
6

Silva Cimma, Enrique, Apuntes, vid., op., cit., pgs. 241, 273 y 274.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

73

de una asociacin entre el Estado y accionistas particulares,


bajo la forma de sociedades annimas.7
Hay, pues, una visin distinta de la administracin chilena,
entre aquella ofrecida por el profesor Silva y sta, contenida en
la obra del profesor Aylwin.
Para el profesor Silva, la administracin central estaba constituida por los servicios fiscales, los servicios con rgimen de
autonoma, las instituciones semifiscales y fiscales, y las empresas semifiscales y fiscales; para el profesor Aylwin, estos dos
ltimos tipos de servicios pblicos: las instituciones y las empresas pblicas, eran servicios que no pertenecan al sector
central, sino al descentralizado funcional o por servicios, como
las asambleas provinciales y las municipales lo eran al descentralizado territorial.
A qu obedeci esta diversa sistematizacin del organigrama administrativo del pas?
La respuesta, como toda bsqueda jurdica a una interrogante tambin de derecho, ha de encontrarse en razones objetivas. En palabras del profesor Aylwin, desde el punto de vista
pura y estrictamente jurdico, carecen de importancia las particulares concepciones de cada cual; debemos atenernos simplemente a la voluntad o intencin del legislador.8
Conforme, pues, a esta perspectiva objetiva de las cosas ha
de dimensionarse la construccin jurdica que respalda los cuadros clasificatorios que se han examinado, bajo los cuales, como
se adelantara, exista un claro contrapunto entre tradicin e
interpretacin constitucional y una bullente dinmica legal.
La Constitucin de 1925, en efecto, como se destacara con
anterioridad, no consultaba ms que la descentralizacin territorial. Ignor la descentralizacin funcional o por servicios.
Su artculo 107, nico precepto que en su texto se refera a
la descentralizacin administrativa, prescriba que las leyes confiaran paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones que ejercieran las autoridades nacionales,
y que los servicios generales, que eran los de carcter nacional,
se descentralizaran mediante la formacin de las zonas que
fijen las leyes.

7
8

Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pgs. 114 a 116.
Idem, pg. 92.

74

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la
actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del
rgimen administrativo interior.
Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes.
En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.

Ante esta regulacin constitucional, diferente de la realidad legal: Cmo habran de clasificarse los organismos pblicos?
Conforme a la Constitucin, de acuerdo a las leyes? O
conjugando ambas visiones?
Desde qu ngulo caba, pues, elaborar el organigrama
administrativo de la nacin?
La opcin de hacerlo desde el punto de vista de la Constitucin Poltica obligaba a respetar la conceptualizacin y terminologa constitucionales, asignando a la voz descentralizacin el
sentido estrictamente territorial que le reconoca el artculo 107.
Lo contrario significara, en palabras del profesor J. Domingo
Amuntegui Rivera, la ruptura de la unidad nacional, pues
no es aceptable la doctrina de los que, en la Administracin
jeneral del Estado, rompen la jerarqua administrativa, separan
de la injerencia natural del Jefe de Estado servicios pblicos que
deben conservarse en sus manos i llega a convertir cada reparticin administrativa en pequeos poderes absolutos.9
La alternativa de priorizar la normativa legal significaba
extender la cobertura de la voz descentralizacin hacia un mbito no reconocido por la Constitucin, aunque hecho suyo
por la ley.
Don Enrique Silva se inclin por la primera opcin, recorriendo un camino que le llev a hacer primar en su construccin jurdica lo que era el sentido constitucional y a circunscribir
la palabra descentralizacin, en consecuencia, a la esfera territorial.
Por ello, consider que todos los servicios con competencia
nacional eran servicios centrales, generales de la nacin, no
descentralizados. Si partimos de la base necesaria de que de

Amuntegui Rivera, J. Domingo, cit., pgs. 196 y 197.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

75

conformidad con nuestra Constitucin Poltica corresponde al


Presidente de la Repblica la administracin superior del Estado dice y que esta administracin la realiza por intermedio
de los servicios de la Administracin Pblica, tendremos necesariamente que concluir que todos estos organismos, cualquiera que sea su nomenclatura, constituyen servicios de la
Administracin del Estado. Por mandato legislativo y al ritmo
de las nuevas necesidades pblicas, han nacido mltiples servicios, aun los servicios personificados, que indudablemente deberemos tomarlos en cuenta dentro de una clasificacin general
de los servicios de la Administracin central del Estado,10 esto
es, de la Administracin nacional, no territorialmente circunscrita a una parte del pas.
Don Patricio Aylwin opt por la segunda alternativa. Clasific los organismos administrativos conjugando criterios legales
y doctrinarios, reparando en los matices organizacionales que
mostraba la realidad legislativa y aceptando como parte del
organigrama administrativo a los organismos que el legislador
haba creado desde 1920 en adelante para concretar el ejercicio de la funcin administrativa: los servicios con personalidad
jurdica propia y con competencia en diversos campos socioeconmicos que configuraron efectivamente lo que pas a llamarse ms tarde el sector funcionalmente descentralizado.
Fueron personas administrativas que pasaron a asumir por
s mismas, a travs de una gestin independiente, con sus propios recursos humanos, materiales, financieros y tecnolgicos,
la satisfaccin de una necesidad pblica, relacionndose con el
poder central slo a travs de un vnculo de supervigilancia o
tutela.
Deberan pasar algunos aos para que el administrativismo
chileno compatibilizara la visin constitucional con la legislativa, sistematizando la existencia de los grandes sectores administrativos que hoy caracterizan a la Administracin Pblica: el
sector central y el sector descentralizado, este ltimo, funcional y territorialmente descentralizado.
As lo demuestra el Derecho Administrativo Chileno y Comparado del profesor Silva, obra que en 1969 modelar una Administracin Pblica estructurada en una administracin central y
10

Silva Cimma, Enrique, Apuntes, op. cit., pgs. 240, 237 y 238.

76

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

en una administracin descentralizada, esta ltima escindida


en dos ramas: la Descentralizacin Funcional y la Administracin Territorial.
Sin embargo, esta compatibilizacin y consiguiente sistematizacin de los rganos y organismos de la Administracin no
fue slo un reordenamiento doctrinal del cuadro clasificatorio
de la Administracin del Estado de Chile: en el fondo signific
para el administrativismo hacer suyo el fenmeno de la liberacin organizacional de la Administracin Pblica del Estado
persona jurdica, precisamente a travs de formas descentralizadas que la hacan escapar del tradicional centro de decisiones soberanas reconocidas al Presidente de la Repblica sobre
la Administracin, para reconocer nuevas entidades conformadoras de la descentralizacin por servicios con independencia
de decisin y de gestin, fenmeno indito hasta entonces dentro de la administracin chilena.
Una vez ms la vida administrativa, representada esta vez
por el legislador, gobierno-parlamento, haba cobrado a la Constitucin Poltica sus exigencias de realizacin en beneficio de
la sociedad, e incorporado una nueva tipologa administrativa
al cuadro de la administracin chilena: los entes descentralizados funcionales o la descentralizacin por servicios.
La libertad ciudadana, que se haba plasmado en el siglo
XIX en el mbito de lo personal-individual, se proyectaba y
alcanzaba ahora al mundo institucional generando las personas pblico-administrativas.
13. LA SOLUCIN JURISPRUDENCIAL
13. A. LAS ETAPAS JURISPRUDENCIALES: 1957 Y 1960. La Constitucin
de 1925, en su texto original, se sabe ya, reconoca slo la
existencia de la Administracin Pblica, en cuanto administracin central o general, y de las asambleas provinciales y municipalidades a nivel territorial.
En consecuencia, desconoca la descentralizacin funcional
o por servicios, de modo que omita toda referencia a las entidades funcionalmente descentralizadas.
Artculo 43. Son atribuciones esclusivas del Congreso:
1. Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos
destinados para los gastos de la administracin pblica que debe presentar el
gobierno.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

77

Artculo 44. Slo en virtud de una ley se puede:


4, primera parte. Aprobar anualmente el clculo de entradas, y fijar en la
misma ley los gastos de la administracin pblica.
5, primera parte. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar
sus atribuciones; aumentar o disminuir sus dotaciones; dar pensiones y decretar
honores pblicos a los grandes servidores.

Como el nico sector pblico que exista en el siglo pasado


y que aprobaba sus presupuestos de ingresos y gastos con la
participacin del Congreso Nacional era el estrictamente estatal, esto es, el correspondiente a la persona jurdica Estado o
fisco, la expresin administracin pblica empleada por la Constitucin Poltica de 1833, primero, y por la de 1925, despus, se
hizo sinnima de administracin fiscal, dependiente o centralizada, denominndose con ella, en consecuencia, nica y exclusivamente al complejo orgnico que dependa directamente
del Presidente de la Repblica.
Sin embargo, la incorporacin al cuadro de la Administracin del Estado de los organismos descentralizados funcionales
que se han conocido, a raz de la incidencia en el sector pblico de los factores sociales y socioeconmicos de cambio que
impactaron la realidad chilena, hizo que el constituyente, en la
reforma del ao 1943, aprobada por la Ley N 7.727, reconociera la existencia de estos nuevos organismos y los insertara en
el texto del Cdigo Poltico.
De aqu que el inciso 3 del artculo 45 de la Carta Fundamental, por efecto de esta reforma, pasara a considerar desde
el ao 1943 junto a la Administracin Pblica a dos grandes
tipos de entidades administrativas: las empresas fiscales y las
instituciones semifiscales.
Artculo 45, inciso 3. Corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica la iniciativa... para crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y para
conceder o aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administracin
Pblica, de las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales.

Precisamente, basndose en este artculo, la Contralora General de la Repblica habra de modelar la primera gran sistematizacin jurisprudencial de la Administracin del Estado de Chile.
Lo hizo desde dos puntos de vista:
En una primera etapa, marcada por el ao 1957, la Contralora General, en una tesis restrictiva, acept al artculo 45,

78

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

inciso 3, como criterio basal de una clasificacin constitucional y por ende taxativa de los organismos constitutivos de la
Administracin, cerrando el cuadro clasificatorio de la Administracin del Estado a toda realidad legislativa distinta de la
constitucional;
En un segundo perodo, marcado por el ao 1960, la Contralora General de la Repblica liber el cuadro clasificatorio
del marco constitucional que haba impuesto el ao 1957 y
admiti la existencia de otros organismos administrativos, distintos de los mencionados por el inciso 3 del artculo 45 de la
Constitucin Poltica, abriendo el organigrama de la Administracin Pblica a otros organismos administrativos creados por
el legislador.
13. B. LA TESIS RESTRICTIVA: NO HAY MS ORGANISMOS O SERVICIOS DE
LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO QUE LOS CONSULTADOS COMO TALES
POR LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA. EL DICTAMEN
N 55.741, DE 1957. En el dictamen N 55.741, de 1957, en
efecto, la jurisprudencia administrativa afirm la doctrina de la
suficiencia de las normas constitucionales para caracterizar a
los organismos de la Administracin del Estado.
Partiendo del precepto constitucional que radicaba en el
Presidente de la Repblica la titularidad de ejercicio de la
funcin administrativa del Estado, la Contralora General sostuvo en ese informe que el Primer Mandatario no poda ejercer esta actividad sino por medio de los organismos consultados
expresamente con tal objeto en la Constitucin Poltica, de
manera que en el cuadro clasificatorio de la Administracin
Pblica no poda haber ms organismos o servicios pblicos
que los establecidos expresamente con tal objeto por la Carta
Fundamental.
De esta manera, la denominacin y caractersticas jurdicas
de una determinada entidad administrativa deban derivar necesariamente de las normas contenidas en el Cdigo Poltico,
cuyas disposiciones pasaban a excluir la aceptacin-aplicacin
de toda norma de simple rango legal.
Al pronunciarse sobre la materia consultada, expres el
dictamen N 55.741, de 1957, esta Contralora debe recurrir,
en primer trmino, a las disposiciones constitucionales que se
refieren a los organismos integrantes de la Administracin del
Estado.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

79

A este respecto puede afirmarse que el Presidente de la


Repblica, en el ejercicio de la funcin de administrar el Estado que le encomienda en forma privativa la Carta Fundamental, debe recurrir a los nicos organismos que la misma Carta
seala como ejecutores de esta facultad.
Ellos no pueden ser otros que aquellos a que se refiere el
artculo 45 de la Constitucin, que al entregar al Presidente de
la Repblica la iniciativa en la proposicin de leyes que tiendan a crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y en
la concesin de aumentos de sueldos y gratificaciones a los
empleados del Estado, ha sealado en forma categrica cules
son los organismos por medio de los cuales el Presidente realiza su funcin de administrar, esto es: la Administracin Pblica, las empresas fiscales y las instituciones semifiscales.
No hay, pues, ms organismos o servicios de la Administracin del Estado que stos, y pese a la diversidad de concepcin
de las leyes que han creado algunos servicios o instituciones,
esta Contralora puede afirmar que todos los organismos administrativos en que el Estado, representado por el Presidente de
la Repblica, tiene intervencin, deben quedar, necesariamente, encuadrados en alguna de esas tres nomenclaturas.
En otras palabras, en este dictamen la Contralora General
de la Repblica reiter y proyect hacia el mbito de la Administracin el concepto instrumental de servicio pblico que
haba delineado el Estatuto Administrativo de 1944, al decir
que eran los organismos de que dispone el Gobierno para
realizar los fines del Estado, engarzando esta idea en el texto
de la Constitucin, para reconducir a los servicios pblicos a
tipos organizacionales claramente tipificados, bajo las rdenes
del Primer Mandatario.
13. B. A) EL CONCEPTO DE INSTITUCIN SEMIFISCAL CONTENIDO EN EL
N 55.741, DE 1957. La institucin semifiscal, expres
el dictamen que se est examinando, no ha sido definida por
el legislador, pese al cmulo de disposiciones que a ellas han
debido referirse en los ltimos aos y que son consecuencia de
las innumerables actividades en que ha debido intervenir el
Estado, de acuerdo con su ms moderna concepcin. Pero es
indudable que esta expresin institucin semifiscal se debe considerar como una nomenclatura genrica que sea comprensiva
de todas aquellas actividades administrativas en que el Estado
DICTAMEN

80

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

tenga alguna intervencin, sea mediante designacin de sus


presidentes, directores, consejeros o empleados; aporte de capitales en cualquier forma; fiscalizacion por medio de sus organismos legalmente establecidos, Contralora General de la
Repblica, Superintendencia de Bancos, etc.
En el mismo sentido se ha pronunciado tambin la jurisprudencia de nuestros Tribunales, pudiendo citarse al efecto el
fallo del recurso de queja de la Caja Nacional de Ahorros contra la Comisin Central Mixta de Sueldos, de fecha 26 de noviembre de 1943.
13. B. B) EL CONCEPTO DE INSTITUCIN SEMIFISCAL EN LA JURISPRUDENCIA JUDICIAL. Paralelamente, la jurisprudencia judicial de aquel
tiempo, como lo recuerda el mismo dictamen N 55.741, de
1957, alcanz sus propias definiciones de institucin semifiscal.
En general, las instituciones semifiscales se presentaban al
poder judicial como rganos por cuyo intermedio el Estado
cumple fines especficos, similares a los de un servicio pblico, como seal la Corte de Apelaciones de Santiago en fallo
de 29 de diciembre de 1961.
Especficamente, la primera definicin judicial de estas instituciones se contuvo en la sentencia de 26 de noviembre de
1943 de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la cual esa
designacin comprende a aquellas instituciones cuyo origen
deriva de la ley, son regidas por un estatuto legal especial,
realizan fines de inters pblico; cuentan con un patrimonio
independiente que les quita el carcter de un servicio del
Estado y tienen personalidad jurdica propia que les da autonoma, pero sobre las cuales la administracin ejerce una tuicin o vigilancia mediante los representantes que designa ante
sus consejos directivos y los fiscaliza por alguna de sus instituciones propias, como la Contralora, la Superintendencia de
Bancos, etc.
Posteriormente, por fallo de 23 de diciembre de 1961, la
Corte de Apelaciones de Santiago habra de expresar que con
arreglo a la doctrina y a lo resuelto por los tribunales, las instituciones pueden definirse como los servicios u organismos
pblicos, creados por ley para realizar determinados objetivos
de inters general, que tienen personalidad jurdica propia,
disponen de recursos financieros constituidos con el aporte
del Estado en cualquiera forma (sea para reunir su capital o

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

81

para asegurar su funcionamiento) y, a veces, con aportes de


particulares; son dirigidos por Consejos formados por representantes del Estado y de particulares (administracin mancomunada), gozan de autonoma administrativa ms o menos
intensa, disfrutan de franquicias especiales particularmente
en materias tributarias y de procedimiento, utilizan las formas jurdicas de derecho privado, estn sujetas al control especial del poder central (sea a travs de la Contralora General
de la Repblica, de la Superintendencia de Bancos, etc.) y
carecen de imperio o facultad de dictar normas de carcter
obligatorio.
13. B. C) EL CONCEPTO DE EMPRESA FISCAL CONTENIDO EN EL DICTAMEN
N 55.741, DE 1957. Dentro del concepto de empresa fiscal
dijo el dictamen N 55.741, de 1957 la Constitucin Poltica
involucra indudablemente a aquellos servicios personificados y
patrimonializados mediante los cuales el Estado atiende necesidades pblicas con caractersticas esencialmente comerciales.
Es el caso, entre otros, de la Empresa de los Ferrocarriles del
Estado, la Empresa Nacional de Transportes, la Empresa Martima del Estado, etc.
13. B. D) LA ACEPTACIN JUDICIAL DE LA TESIS DEL DICTAMEN N 55.741,
DE 1957. La Corte Suprema de Justicia, en el fallo de 27 de
septiembre de 1968, coincidi con el criterio categorizador
extrado por la Contralora General de la Repblica del artculo 45, inciso 3, de la Constitucin de 1925, y segn el cual
el cuadro clasificatorio de la Administracin del Estado era
un circuito cerrado que no permita complementacin innovadora alguna ajena a la tipologa orgnica descrita en ese
precepto.
Pronuncindose sobre la naturaleza jurdica del Banco del
Estado de Chile, la Excma. Corte manifest en esa sentencia
que del artculo 1 del DFL N 251, de 1960, se deduce, necesariamente, que dicho Banco no es parte de la Administracin
Pblica, ni es institucin semifiscal; la calificacin de empresa
que por razones claras la ley le asigna, slo permite ubicarlo
dentro de la nocin de empresa fiscal del Estado.
Segn puede advertirse, la nica manera de deducir necesariamente la naturaleza de empresa fiscal del Estado del Banco del Estado de Chile luego de desechadas las posibilidades

82

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

de que esta entidad pudiera constituir un organismo de la


Administracin Pblica o una institucin semifiscal, era derivando ese carcter de un proceso de caracterizacin-eliminacin realizado contra un modelo que impeda explorar una
solucin distinta de las all ofrecidas, circunstancia que una vez
aceptada obligaba a configurar a todo rgano u organismo del
sector pblico dentro de los tipos administrativos aceptados
por la Carta Fundamental: Administracin Pblica, institucin
semifiscal o empresa fiscal, como haba concluido el dictamen
N 55.741, de 1957.
13. C. LA

APERTURA DE LA CLASIFICACIN DE

1957:

LAS NORMAS CONS-

TITUCIONALES Y LEGALES PERMITIERON CONSIDERAR COMO PARTE DE LA

ADMINISTRACIN

ESTADO A LAS INSTITUCIONES FISCALES Y A LAS


LOS DICTMENES NOS 80.429, DE 1960, Y 11.537, DE
1973. La clasificacin de los servicios de la Administracin del
Estado alcanzada por la Contralora General de la Repblica
en su dictamen N 55.741, de 1957, busc, naturalmente, y
logr sin lugar a dudas ofrecer una visin unitaria y armnica
de la Administracin Pblica, dentro de la variedad de figuras
organizacionales que haban surgido al interior del sector pblico chileno.
Pero la rigidez de sus planteamientos, que premeditadamente haban desconocido la variedad legislativa en aras de
postular la unicidad constitucional, se quebr con motivo de
dos dictmenes aprobados con posterioridad: el N 80.429, de
1960, y el N 11.537, de 1973, que admitieron en el cuadro
organizacional de la Administracin Pblica a las instituciones
fiscales y a las municipalidades, respectivamente.
En efecto, el dictamen N 80.429, de 1960, acept, dentro
de la categora instituciones, el tipo instituciones fiscales como
figuras administrativas legtimamente admitidas por el ordenamiento y diferentes de las instituciones semifiscales que contemplaba el artculo 45, inciso 3, de la Constitucin de 1925.
Invocado el beneficio de trienios por un profesor fiscal,
haciendo valer servicios prestados en el Servicio Nacional de
Salud, persona jurdica de derecho pblico que se relacionaba
con el Ejecutivo a travs del Ministerio de Salud, la Contralora
General comenz por expresar que como dichos aumentos de
remuneraciones se devengaban por servicios fiscales prestados al
Estado, lo primero que corresponda examinar era si ese orgaMUNICIPALIDADES.

DEL

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

83

nismo pertenece a la administracin pblica fiscal, por cuanto


de ser afirmativa la solucin, el tiempo trabajado en l por un
funcionario de Educacin podr ser considerado como desempeado para el Fisco y computado para los trienios que le
corresponden de acuerdo con el Estatuto Administrativo.
Al respecto, debe recordarse la norma de la Constitucin
Poltica que previene textualmente que Es deber del Estado
velar por la salud pblica y el bienestar higinico del pas.
Deber destinarse cada ao una cantidad de dinero suficiente
para mantener un servicio nacional de salubridad.
De esta disposicin es posible inferir que en la Administracin Pblica debe existir un servicio nacional de salubridad para cumplir la obligacin que asume el Estado de velar
por la salud pblica y el bienestar higinico del pas, y que el
mantenimiento del servicio debe financiarse con cargo al Presupuesto de la nacin, por cuanto el constituyente de 1925
hace referencia a una cantidad que anualmente debe destinarse a mantenerlo y las sumas que el Estado invierte se traducen en gastos que anualmente figuran en el Presupuesto
fiscal.
En estas condiciones, puede afirmarse que el Servicio Nacional de Salud constituye un organismo al cual compete realizar un cometido funcional que la Constitucin Poltica
encomienda al Estado y que ordena financiar por medio de
sumas que el Fisco debe destinar en su Presupuesto anual,
circunstancias que permiten asignar a este Servicio el carcter
de organismo fiscal, si bien con particulares caractersticas de
autonoma en relacin con la Administracin central.
En efecto, debe tenerse presente que de acuerdo a lo
establecido en su ley orgnica, el Servicio Nacional de Salud
ser una persona jurdica, de administracin autnoma, depender del Ministerio de Salubridad y se regir por las disposiciones de la presente ley. Como puede observarse, la ley ha
dotado de personalidad jurdica y de autonoma de administracin al Servicio Nacional de Salud, pero tanto este hecho
como la circunstancia de que se contemplen otras fuentes de
recursos para financiar su funcionamiento, distintas a los aportes
presupuestarios fiscales, no obstan a que deba ser considerado
como una institucin fiscal con un rgimen especial de autonoma, y no le confieren, por lo tanto, la naturaleza de institucin semifiscal.

84

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

Adems, agreg este dictamen, el personal del servicio se


rige por el Estatuto del personal de la Administracin Civil del
Estado.
El Servicio Nacional de Salud, en estas condiciones, concluy diciendo el dictamen N 80.429, de 1960, constituye una
institucin perteneciente a la Administracin Fiscal, si bien
dotada de autonoma de administracin y de personalidad jurdica para el mejor desarrollo de su actividad funcional.
A su vez, el dictamen N 11.537, de 1973, confirmando la
lnea de apertura con que la Contralora General de la Repblica apreciaba ahora el cuadro clasificatorio de la Administracin del Estado, admiti, en un breve enunciado, pero con
mltiples radiaciones en la esfera del derecho pblico, que las
municipalidades eran una rama de la Administracin estatal,
incorporando a los tradicionales municipios de raz electiva
vecinal, a la Administracin estatal, lo que implic, cualquiera que sea la acepcin que se d a la palabra Estado, restar a
estas corporaciones aquella autonoma que histricamente se
les reconoca ante el poder central.
13. D. SNTESIS. A 1973, entonces, la Administracin del Estadonacin chileno apareca conformada, segn la jurisprudencia
administrativa, por:
La Administracin Pblica en sentido restringido, constituida por los servicios fiscales, dependientes o de administracin central;
Las empresas fiscales o del Estado;
Las instituciones, semifiscales y fiscales, y
Las municipalidades.
ESTADO : LAS
ESTADO . EL DICTAMEN N 10.492, DE 1979. Normalmente la jurisprudencia de
la Contralora General de la Repblica busca dictaminar atendiendo a circunstancias, normas y argumentos de derecho
pblico. Slo incidentalmente aplica el derecho privado, al
reconocer un principio general de derecho o a ttulo ilustrativo.
De all que la actividad empresarial del Estado haya sido
enfocada reiteradamente por la jurisprudencia desde la perspectiva jurdico-pblica.
14. LAS

FORMAS DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL

EMPRESAS PBLICAS Y LAS EMPRESAS PRIVADAS DEL

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

85

As lo haba hecho en el dictamen N 55.741, de 1957, al


formular el concepto constitucional de Administracin Pblica, de empresas fiscales y de instituciones semifiscales, y de
igual manera habra de seguir hacindolo ms adelante.
En estas circunstancias, es natural que el dictamen N 41.919,
de 1959, al analizar las empresas fiscales o del Estado lo hiciera
definindolas como aquellos servicios que el Estado atiende
comercialmente, haciendo empresa, y a los cuales les otorga
cierta autonoma legal para su desenvolvimiento, tales como la
Empresa de los Ferrocarriles del Estado, FAMAE, etc., y que
por dictamen N 64.792, de 1970, aadiera que lo peculiar en
una empresa es el hecho de que exista un servicio personificado que persiga fines de carcter comercial o industrial, y, por
lo mismo, que su actividad se traduce en celebrar o ejecutar
actos de comercio.
Desde este ngulo de caracterizacin de la actividad empresarial del Estado, dijo consecuentemente el dictamen N 16.974,
de 1970, por empresas del Estado deben entenderse los servicios pblicos que tienen personalidad jurdica de derecho pblico y persiguen fines comerciales o industriales, que realizan
actos de comercio en el rea del transporte: Lnea Area Nacional-Chile, Empresa de Transportes Colectivos del Estado,
Empresa de los Ferrocarriles del Estado, Empresa Martima del
Estado; de la agricultura, tal es el caso de la Corporacin de la
Reforma Agraria, del Servicio Agrcola y Ganadero, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; de la construccin: Corporacin de Mejoramiento Urbano, Corporacin de la Vivienda,
Corporacin de Servicios Habitacionales, etc.
Sin embargo, hay oportunidades en que la Contralora General de la Repblica se plantea consideraciones de ms amplio
espectro. Es lo ocurrido en el caso del dictamen N 10.492, de
1979, en que la Contralora General, refirindose a las empresas
pblicas, con motivo de una consulta que le fuera formulada y
por los trminos mismos en que le fue planteada, acept una
visin general de la actividad empresarial del Estado.
La actividad empresarial del Estado, segn este oficio, se
expresa organizacionalmente en empresas pblicas y empresas
privadas del Estado.
Las empresas del Estado o empresas pblicas o estatales
dice este dictamen son entidades creadas por la ley que tienen personalidad jurdica de derecho pblico distinta y separa-

86

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

da del Fisco; cuentan con un patrimonio propio que originalmente est constituido por fondos pblicos y han sido dotadas
de autonoma para gestionar el mismo. Son, adems, organismos funcionalmente descentralizados que, con tal naturaleza,
integran los cuadros orgnicos de la Administracin. Cabe agregar que, no obstante contar con la citada autonoma, se encuentran bajo la supervigilancia del poder central, la que se
ejerce de diversas formas, como son, a modo de ejemplo, la
designacin del Vicepresidente Ejecutivo, el que es de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, o el nombramiento de ciertos representantes en los directorios o consejos,
el control jurdico de los actos ms importantes, la aprobacin
previa de planes de inversin o de la planta de sus empleados.
Las empresas privadas del Estado comprenden las empresas, sociedades o entidades privadas en que el Estado o sus
empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporcin, o, en las mismas condiciones, representacin o
participacin.
Aun cuando el Estado o los entes pblicos participen en
dichas empresas privadas, tal hecho no tiene el alcance de
modificar su naturaleza jurdica, que es esencialmente de derecho privado, sin que por ello, entonces, puedan considerarse
formando parte de los cuadros orgnicos de la Administracin
como empresas del Estado.
De esta manera, la actividad empresarial del Estado, segn
el dictamen N 10.492, de 1979, origina dos tipos de organismos:
Las empresas pblicas del Estado, que son personas jurdicas de derecho pblico, servicios pblicos personificados, como
tales servicios descentralizados del Estado, y
Las empresas privadas del Estado, que son personas jurdicas de derecho privado; sociedades, organizaciones que en tal
carcter estn al margen del cuadro orgnico de la Administracin Pblica por hallarse sometidas por entero al derecho comn.
15. LA SISTEMATIZACIN DE LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIN
DEL ESTADO DE CHILE ALCANZADA POR LA CONTRALORA GENERAL DE
LA R EPBLICA. EL SECTOR PBLICO Y EL SECTOR PRIVADO: LOS DICTMENES N OS 23.379, DE 1959, Y 14, DE 1973. LA ESTRUCTURA DEL SECTOR

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

PBLICO: EL DICTAMEN

87

N 64.792, DE 1970. La labor cumplida por


la Contralora General para despejar y precisar el campo organizacional de la administracin chilena durante el lapso de
tiempo que discurre entre 1957, ao del dictamen N 55.741, y
1970, ao en que se cierra el perodo formativo de la Administracin Pblica, se fue desarrollando con gran estabilidad en el
tiempo.
Poco a poco, el organismo contralor logr clarificarse a s
mismo el panorama administrativo y fue capaz de precisar hacia la Administracin y la ciudadana el significado de diversos
trminos organizacionales, armonizando legislacin y realidad
administrativa.
Por este camino, en 1959, por dictamen N 23.379, empez
precisando los conceptos de sector pblico y de sector privado.
El sector pblico, dijo en este pronunciamiento, est formado por el conjunto de organismos integrantes del Estado,
por los servicios pblicos; el sector privado, en contraposicin
a l, est constituido por los organismos o empresas que nacen
y actan de y por iniciativa privada.
El conjunto de organismos integrantes del Estado constituyen el sector pblico en contraposicin a los organismos o
empresas que actan por iniciativa privada o al margen del
Estado. En otras palabras, podra decirse que los servicios pblicos determinan el sector pblico frente al sector privado.
El concepto de sector pblico empleado en algunas leyes
precis en el dictamen N 14, de 1973 es comprensivo de
todos aquellos servicios pblicos que integran orgnicamente
la Administracin del Estado, sealados en la Constitucin Poltica del Estado y que son, fundamentalmente, las reparticiones de la Administracin central y los organismos, servicios,
instituciones y empresas funcional y territorialmente descentralizadas, cuyas caractersticas comunes son las de ser entidades creadas por la ley con la finalidad de satisfacer una necesidad
pblica, que cuenta con un rgimen jurdico especial y financiamiento con cargo a recursos fiscales o pblicos en sentido
amplio.
Y qu es la Administracin del Estado?
La frase Administracin del Estado, seal en el dictamen
N 50.423, de 1960, tiene, en la Constitucin de 1925, un significado diferente al de Administracin Pblica. Administracin
del Estado es un trmino genrico que comprende a todos los

88

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

servicios mediante los cuales el Presidente de la Repblica cumple con su funcin de administrar el Estado que la Constitucin le encomienda: dentro de este concepto quedan
comprendidos los servicios fiscales, semifiscales y empresas del
Estado.
En cambio, el trmino Administracin Pblica es especfico, comprende a aquellos servicios fiscales, o sea, aquellos dependientes directamente del poder central y que actan con la
personalidad jurdica del Estado.
Por consiguiente, la Administracin del Estado est constituida por los servicios estatales; la Administracin Pblica, por
los servicios fiscales.
La expresin servicios fiscales consign el dictamen
N 65.241, de 1961, reiterado en 1967 por el N 8.283 es ms
restringida que la de servicios estatales.
Por servicios fiscales slo deben entenderse aquellos integrados a la Administracin central, que carecen de personalidad jurdica propia y regulan sus gastos a travs del presupuesto
fiscal.
Los servicios o entidades estatales, bajo el comn requisito
de pertenecer al Estado, incluyen a todos los organismos que
integran la Administracin estatal, cualquiera que sea su denominacin, naturaleza o rgimen de administracin.
Por su parte, la voz servicio pblico dijo el dictamen
N 53.842, de 1968 abarca a todos los servicios de la Administracin del Estado, sea que tales organizaciones dependan del
Supremo Gobierno, sea que slo se relacionen con l a travs
de los respectivos ministerios, como ocurre con las instituciones y las empresas pblicas.
La Contralora General de la Repblica mantuvo en el tiempo la categorizacin de los organismos administrativos que haba logrado disear en el transcurso del tiempo.
Segn esta tesis jurisprudencial, haba diversos tipos orgnicos dentro de la Administracin y como seal el dictamen
N 53.842, de 1968, la diferencia ms notoria que se da en el
campo de la Administracin del Estado entre los distintos organismos que la integran, radica en el hecho de que algunos
tienen personalidad jurdica y otros carecen de ella.
Por eso despert inters en los medios administrativistas el
dictamen-sntesis N 64.792, de 1970, que recogi resumidamente la doctrina de la Contralora General en materia de

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

89

clasificacin de los organismos de la Administracin del Estado, presentando el esquema general de la Administracin chilena acuado hasta entonces por la jurisprudencia.
Cabe hacer presente, desde un amplio punto de vista se
lee en este pronunciamiento contralor, que los servicios pblicos se encuadran dentro del sector fiscal o de administracin central, y del sector autnomo o de administracin
descentralizada, segn la personalidad jurdica que los habilite
para actuar y atendiendo a la naturaleza de sus recursos.
Son servicios fiscales o de administracin central los que
actan bajo la personalidad jurdica del Fisco, del Estado en
sentido restringido.
Son entes autnomos o de administracin descentralizada,
los servicios pblicos que tienen personalidad jurdica distinta
del Fisco y manejan su propio patrimonio, pudiendo distinguirse entre ellos, como especies, a las instituciones y a las
empresas pblicas.
Se entiende que una institucin, sea fiscal o semifiscal, se
caracteriza por ser un servicio personificado que persigue fines
de progreso general, de fomento o de ndole social.
Se entiende a su vez que lo peculiar en una empresa es el
hecho de que exista un servicio personificado que persiga fines
de carcter comercial o industrial, y, por lo mismo, que su
actividad ordinaria se traduce en celebrar o ejecutar actos de
comercio.
16. IMPORTANCIA Y EFECTO DE LA CARACTERIZACIN ORGANIZACIONAL: LAS
FORMAS ASUMIDAS POR LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DETERMINAN
PERTENENCIA; LOS CONFIGURADOS BAJO FORMAS PBLICAS, PERTENECEN AL
SECTOR PBLICO Y SE RIGEN POR EL DERECHO PBLICO ADMINISTRATIVO;
LOS CONSTITUIDOS BAJO FORMAS PRIVADAS, PERTENECEN AL SECTOR PRIVADO Y SE RIGEN POR EL DERECHO COMN. La lnea jurisprudencial
estabilizada el ao 1957 por el dictamen N 55.741, y complementada el ao 1960 por el posterior dictamen N 80.429, permiti modelar una Administracin del Estado formada por:
Un sector central, constituido por los servicios fiscales, y
Un sector funcional y territorialmente descentralizado, formado por los organismos personificados que integraban dicha
Administracin.
La Administracin del Estado as estructurada daba origen,
a su vez, en palabras de los dictmenes Nos 23.379, de 1959, y

90

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

14, de 1973, al concepto de sector pblico, que es el comprensivo de todos aquellos servicios pblicos que integran la Administracin del Estado, esto es, de los organismos de la
administracin central y de los de la administracin funcional
y territorialmente descentralizada: los dems son organismos
del sector privado.
Como precis el dictamen N 22.683, de 1996, refirindose
en general a los poderes pblicos, los rganos del Estado son
creados por la Constitucin o por la ley para cumplir con las
funciones que justifican la existencia del Estado y pertenecen a
la esencia del mismo, las cuales son de orden legislativo, jurisdiccional y administrativo. Tambin es propio de los rganos
del Estado estar sujetos legalmente a un rgimen jurdico de
derecho pblico, que determina la organizacin, las funciones
y la competencia del organismo estatal, es decir, el mbito
dentro del cual estn autorizados para ejercer las atribuciones
y los poderes jurdicos o potestades pblicas de que estn dotados para desarrollar su actividad y cumplir con sus fines.
Si todos estos organismos conformaban el sector pblico o
estatal en sentido amplio, todos ellos, entonces, pasaban a regirse por un rgimen jurdico de derecho pblico administrativo, pues, como prevena el Cdigo Civil en su artculo 547,
inciso 2, las personas jurdicas de derecho pblico no estaban
ni se hallan sujetas a las normas de organizacin, funcionamiento y disolucin de las personas jurdicas privadas en l
contenidas, sino a lo que dispongan sobre estas materias las
leyes y reglamentos especiales.
Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de este ttulo
XXXIII del libro primero a las corporaciones o fundaciones de derecho pblico, como la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades
religiosas y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas
corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.

Por el contrario, las organizaciones componentes del sector


privado, que asumen las formas clsicas previstas en el Cdigo
Civil: corporaciones, fundaciones y sociedades, no integran la
Administracin del Estado y se rigen por las leyes de derecho
comn, cualquiera que sea la conformacin de su capital o la
composicin de sus directorios.
En efecto, indic el dictamen N 40.236, de 1966: los servicios que adoptan en su organizacin frmulas societarias de

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

91

derecho privado, no forman parte de la Administracin del


Estado; la Sociedad de Construcciones y Operaciones Agropecuarias S.A. (SOCOAGRO ) aadi el dictamen N 18.726, de
1973, es una sociedad annima particular, por ms que en su
constitucin se hayan empleado fondos pblicos; jurdicamente hizo ver el dictamen N 43.494, de 1973 no puede
atribuirse a Laboratorio Chile S.A. la calidad de empresa del
Estado, sino tan slo de una sociedad annima en la cual la
totalidad del capital social pertenece a organismos estatales,
circunstancia esta ltima que de manera alguna puede alterar
su calificacin jurdica de sociedad annima.
Anlogo criterio seguir el dictamen N 10.492, de 1979, al
pronunciarse sobre qu eran las empresas pblicas y las empresas privadas del Estado, y sostener que las primeras eran personas jurdico-administrativas integrantes de la Administracin
Pblica, en tanto las empresas privadas del Estado constituan
sujetos de derecho privado, sometidos a la ley comn. Aun
cuando el Estado o los entes pblicos participen en estas empresas privadas sostuvo ese dictamen, tal hecho no tiene el
alcance de modificar su naturaleza jurdica, que es esencialmente de derecho privado, sin que pueda considerarse, por
ello, que forman parte de los cuadros orgnicos de la Administracin del Estado, como lo hacen, en cambio, las empresas
pblicas del Estado.
Seccin segunda
EL DESARROLLO ORGANIZACIONAL ADMINISTRATIVO
Y LA CONCEPCION ORGANIZACIONAL CIVILISTA
17. EL

DERECHO ADMINISTRATIVO ORGANIZACIONAL, BASE DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO GENERAL.

Slo desde comienzos del pasado siglo,


la sociedad occidental conoci la existencia de un derecho
pblico como cuerpo de normas de obligada observancia para
las autoridades pblicas.
Como hace ver Otto Mayer, el Estado constitucional se caracteriza porque en l la potestad del Estado se reviste a s
misma de formas y rasgos caractersticos del derecho. El derecho pblico no significa ya, como en el eufemismo de los antiguos doctores, una esfera en la cual, por oposicin a la del

92

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

derecho civil, no existe derecho cuando se trata de relaciones


entre Estado y sbdito. Tenemos ante nosotros el hecho de la
existencia de un derecho pblico que se aplica a la administracin al lado de aquel que queda atribuido a las relaciones
civiles, y que debe considerarse respecto del Estado como el
derecho comn que en la duda le es aplicable.11
Pues bien, este cuerpo de normas de obligada observancia
no apareci repentinamente en el mundo jurdico. Producto
cultural de la sociedad, como es el derecho positivo, esta nueva
realidad normativa fue formndose en el tiempo. Desde luego,
como anota Massimo Severo Giannini, recin el 18 de febrero
de 1800 se dicta por primera vez, en Francia, una ley reguladora de una administracin pblica,12 de manera que slo desde
este ao en adelante comienza a generarse y a crecer un derecho administrativo positivo.
Pero el derecho pblico no slo vino a regular las relaciones entre el Estado y sus sbditos, como sealaba el profesor
Mayer, sino que antes de la aparicin de un derecho administrativo relacional existi un derecho administrativo organizacional, regulador precisamente de la estructura administrativa
que sirve de soporte a toda actuacin de sus autoridades.
Las nacientes constituciones de la Europa occidental que se
ajustaron al modelo francs, condicionaron, en efecto, la creacin de los cargos y servicios pblicos, y la fijacin de sus atribuciones y funciones, o sea, la existencia misma del cuerpo de
la Administracin Pblica, a lo que dispusiera la ley, exigiendo,
por lo tanto, desde comienzos del derecho administrativo positivo la regulacin legislativa de este soporte estructural que es
la organizacin, sin cuya existencia era imposible que se diera
relacin jurdica administrativa alguna.
La praxis demostr que era as y la doctrina y legislacin
del siglo pasado tambin tuvieron oportunidad de constatarlo.
Entre los ndices que demuestran la precedencia organizacional a la relacional en la doctrina y legislacin, pueden mencionarse en Chile dos ejemplos de por s sugerentes: uno, la

11
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, tomo I, Editorial Depalma,
1949, pg. 68.
12
Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo, volumen I, Dott. A. Guiffr Editores, 1970, pg. 56.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

93

intervencin que tuvo don Andrs Bello en el Consejo de la


Universidad de Chile, en la sesin del 3 de agosto de 1850,
abogando por la enseanza del derecho administrativo; el otro,
el artculo 45 del Cdigo Civil, que define el caso fortuito o
fuerza mayor, abarcando en su definicin y consiguientes efectos: eximir de responsabilidad a los actos administrativos.
En la mencionada sesin, el Rector de la Universidad de
Chile advierte la ausencia de un curso de estudios administrativos con aplicacin a Chile en los planes de estudio de la
carrera de leyes, en que, a ms de darse nociones jenerales
sobre la materia, se ensee el mecanismo de todas las oficinas
pblicas i sus atribuciones, la organizacin del impuesto, etc., i
propuso se pidiese el remedio de esta falta al seor Ministro de
Instruccin Pblica. Insisti en que la clase de derecho administrativo, cuya creacin acaba de proponer, no deba comprender solamente, segn su idea, la parte econmica, sino
tambin el manejo de todas las dems oficinas que completan
la administracin pblica, esto es, el estudio de la organizacin administrativa, tal como la desarrollara ms tarde, el ao
1859, el seor Santiago Prado en sus Principios Elementales
de Derecho Administrativo chileno, adaptados a la enseanza
del ramo en el Instituto Nacional.
El artculo 45 del Cdigo Civil, posterior a esta sesin, ya
que el Cdigo es de 1855, reconoce, enseguida, abierta y francamente que el acto de autoridad dictado por un funcionario
pblico es fruto de un ius politiae y que, en tal carcter, no se
halla bajo la regulacin de un ius publicum, desde el instante
que le desconoce todo valor como fuente de derecho administrativo relacional, al considerarlo como un imprevisto causal
de fuerza mayor.
Artculo 45. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es
posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos,
los actos de autoridad ejercidos por un funcionario pblico, etc.

En estas condiciones, pues, bien puede afirmarse que en


tanto la estructura de la Administracin Pblica estuvo sometida a derecho desde los albores del constitucionalismo, su
actuacin de poder pblico, sus actos de derecho pblico, en
cambio, no se hallaron bajo la sujecin del derecho sino ms
tarde, en particular bajo el perodo del Estado liberal de segunda generacin, el surgido en Francia con posterioridad a

94

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

1872, cuando se reconocen como jurisdiccionales aquellos dos


grandes recursos del derecho administrativo francs que fueron el recurso por exceso de poder y el de plena jurisdiccin,
mediante los cuales las autoridades administrativas pasaron a
estar sujetas al derecho en la misma forma en que los particulares se hallaban sometidos a la ley comn y a los tribunales
de justicia.
18. LA CONSTRUCCIN ORGANIZACIONAL CIVILISTA. Con todo, tanto el
derecho administrativo relacional como su antecedente, el derecho administrativo organizacional, se encontraron en su tiempo ante una dificultad igualmente conflictiva para ambos: la
ausencia de construcciones jurdicas que explicaran qu era y
qu abarcaba cada campo disciplinal y cules eran las formas
relacionales: hechos, actos y contratos, y las formas organizacionales: categoras y tipos estructuradores del ser de la Administracin Pblica, que comprendan sus respectivos mbitos
de aplicacin.
Carecieron, como ocurre en una disciplina que inicia su
vida doctrinal, de un juego de conceptos y trminos que les
asignara contenido y ofreciera un vocabulario propio para explicarse, y explicar a su vez, los fenmenos administrativos;
carecan de una terminologa apta para expresar las caractersticas distintivas de dichas relaciones u organizaciones.
En cambio, el derecho comn s contaba con un aceptado
inventario terminolgico.
Para el derecho comn, el mundo jurdico era un mundo
ordenado y armnico.
Su escena estaba reservada a los sujetos de derecho y a su
actividad jurdica, desplegada hacia la obtencin de bienes.
La idea de sujeto de derecho, como nico titular de derechos subjetivos, dominaba as el campo de lo judicial y de lo
extrajudicial. Estos sujetos de derecho, las personas, podan ser
naturales o jurdicas.
Las personas jurdicas podan ser personas jurdicas de derecho privado y personas jurdicas de derecho pblico.
Las personas jurdicas de derecho privado, a su vez, podan
perseguir fines solidarios, situacin en la cual constituan corporaciones, universitas personarum, o fundaciones, universitas bonorum, o reunir caracteres de uno u otro tipo de entidades; o
perseguir fines utilitarios, caso en el cual se estructuraban como

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

95

sociedades o compaas, que abarcaban varios tipos jurdicos


especficos.
Las personas jurdicas de derecho pblico, agregar el artculo 547, inciso 2, del Cdigo Civil, son la nacin, el fisco, las
iglesias, las comunidades religiosas, las municipalidades y los
establecimientos que se costeaban con fondos del erario. Estas
corporaciones y fundaciones precisar el Cdigo se rigen
por leyes y reglamentos especiales.
Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de este ttulo
XXXIII del libro primero a las corporaciones o fundaciones de derecho pblico, como la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades
religiosas y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas
corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.

De esta manera, el Cdigo Civil sistematiz el cuadro de las


personas en el mundo jurdico, uno de sus grandes mritos
pedaggicos, y reconoci la calidad de sujetos de derecho no
slo a las corporaciones, fundaciones y sociedades de derecho
privado, sino tambin a las personas jurdicas de derecho pblico, concibindolas como corporaciones y fundaciones plenamente capaces en el campo relacional civil, aunque liberadas
de las normas de organizacin, funcionamiento y disolucin
contenidas en su ttulo XXXIII del libro primero del Cdigo
Civil, por cuanto las reconoca sujetas a un rgimen jurdico
propio.
El Cdigo Civil, en consecuencia, consagr una determinada terminologa, congruente con la idea bsica de categorizacin que gui su clasificacin de las personas jurdicas, y esta
forma de expresar la realidad subjetiva pas a constituir un
conjunto de palabras definidas por el legislador, al tenor de lo
dispuesto en su artculo 20; por lo tanto a adquirir en el campo
del derecho la estabilidad que brinda la aceptacin legal.
Artculo 20. Las palabras de la ley se entendern en su sentido natural y
obvio, segn el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las
haya definido expresamente para ciertas materias, se les dar en stas su significado legal.

El Estado en sentido amplio, el Estado-nacin, la sociedad


chilena organizada jurdicamente, pas a ser conceptuada, en
consecuencia, como un conjunto de corporaciones y fundaciones de derecho pblico, segn si la nota prevalente de una

96

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

organizacin se hallaba en las personas, en cuyo caso constitua una corporacin: as ocurra con el Estado-persona y con
las municipalidades, o si era una masa de bienes afectada a un
fin, situacin en la cual configuraba una fundacin: tal suceda
con los establecimientos pblicos, que eran normalmente y en
esencia fondos fiscales, recursos del erario nacional, afectados
a un fin pblico.
Con todo, los factores sociales y socioeconmicos de cambio, segn se ha visto, fracturaron la visin civilista.
El legislador del mbito administrativo, interpretando la
sensibilidad nacional, cre numerosos organismos con distintas peculiaridades, los que por generarse segn las exigencias
de la realidad surgieron espontneamente, atentos a su objetivo, pero ajenos a la tipologa organizacional civilista, al concepto e imagen de las corporaciones y fundaciones previstas en el
Cdigo Civil, estructurndose conforme a patrones inditos para
la doctrina y la jurisprudencia civilistas.
19. LA

CLARIFICACIN ORGANIZACIONAL ADMINISTRATIVA: LA PERSONALI-

DAD JURDICA DE DERECHO PBLICO ADMINISTRATIVO, EJE DE LA SISTEMATIZACIN ADMINISTRATIVA.

La sistematizacin de la Administracin
del Estado por parte de la doctrina, como ha podido advertirse, sigui el camino marcado por el legislador administrativo y
se apart, entonces, del esquema organizacional contenido en
el artculo 547, inciso 2, del Cdigo Civil, segn el cual el
Estado-nacin, la sociedad chilena organizada, se compona
del Estado-fisco, de las municipalidades y de otras corporaciones y fundaciones de derecho pblico genricamente denominadas establecimientos pblicos o costeados con fondos del
erario.
Desde luego, la aparicin de los servicios fiscales, como
consecuencia del factor administrativo de cambio (1833-1919),
sorprendi al pensamiento civilista: dentro de una misma persona jurdica aparecieron grandes estructuras con atribuciones
propias y dotadas de recursos humanos, materiales y financieros, que aunque fiscales, les eran asignados, sin embargo, para
ser administrados por un director o director general de una
manera ms bien independiente.
De este modo, una persona jurdica pas a mostrar una
forma distinta de la habitual en las corporaciones y fundaciones; tratbase de una persona jurdica que se mostraba plurior-

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

97

ganizacional hacia el mundo jurdico, formada por numerosas


organizaciones con otros tantos representantes, capaces, competentes para actuar por cada una de ellas de una u otra manera en el campo del derecho, realidad de difcil explicacin
para las ideas aceptadas por el derecho comn, que se basaban
en la imagen de una persona jurdica que actuaba por medio
de su representante legal o convencional.
Enseguida, la surgencia de los servicios descentralizados,
como respuesta a las etapas social y socioeconmica de cambio vividas por el pas, arranc de una conviccin societaria
tan profunda, que todos los crculos del pas coincidieron
en la necesidad de crear los servicios pblicos necesarios
para afrontar las exigencias que demandaban los tiempos,
sin prestar atencin a si esos organismos se ajustaban o no a
los tipos y denominacin de corporaciones y fundaciones
que estableca el Cdigo Civil para las personas jurdicas de
derecho pblico que no eran el Estado o las municipalidades, reconociendo as, implcitamente, su originalidad jurdica organizacional.
Porque, en este recorrer administrativo: Qu naturaleza
jurdica caba atribuir a los establecimientos pblicos frente a
las personas jurdicas de derecho pblico creadas por el legislador desde 1920 en adelante?
Qu diferenciaba a un establecimiento pblico, persona
jurdica de derecho pblico consultado por el Cdigo Civil, de
una institucin semifiscal o fiscal?
Y de una empresa del Estado?
La superacin de estas preguntas por parte de la jurisprudencia y de la doctrina traera consigo la clarificacin del organigrama administrativo y contribuy a estabilizar una
determinada conceptualizacin-terminologa en el mbito de
la Administracin del Estado.
Por de pronto, y como apreciacin general, ha de tenerse
presente que la jurisprudencia administrativa, por desenvolverse en el campo de la Administracin Pblica y estar habituada
a manejar la ley administrativa, nunca se ocup ni se preocup
de los conceptos y clasificaciones del derecho civil. Sus consideraciones surgieron directamente de la Constitucin y de la
ley, encontrando normal no acudir al Cdigo Civil, que tambin era ley y poda ser derogada, por ende, por otra ley posterior, como era la referida a lo administrativo.

98

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

La jurisprudencia judicial, heredera de otra tradicin, mostr una interesante evolucin.


De tronco civilista, no tuvo dudas en responder que las
empresas pblicas no eran establecimientos pblicos. Ello, porque si bien las empresas podan asimilarse a las fundaciones,
en la medida que antes que constituir una universitas personarum eran bienes fiscales afectados por la ley al cumplimiento
de un fin industrial o comercial, el hecho de tratarse de organismos empresariales, de personas estatales que actuaban en el
mismo mbito de las sociedades, que dentro del Cdigo se
caracterizaban precisamente por perseguir fines de lucro, hizo
que las empresas del Estado pasaran a reconocerse como distintas de los establecimientos pblicos, como un nuevo tipo
subjetivo ajeno a los conceptos de corporacin o de fundacin
sobre los cuales discurra el Cdigo Civil para configurar a las
personas jurdicas de derecho pblico.
Ya en 1946, por sentencia de 20 de diciembre de ese ao, la
Corte de Apelaciones del Trabajo de Santiago afirm, sin sombra de duda, que la Lnea Area Nacional, LAN-Chile, era una
empresa fiscal de administracin autnoma; la Corte de Apelaciones de Santiago, por fallo del 25 de julio de 1952, concluy que la Empresa de los Ferrocarriles del Estado era una
empresa industrial y comercial del Estado, creada como una
persona jurdica propia, distinta del Fisco, y la Corte Suprema
de Justicia, el 29 de diciembre de 1961, conceptu al Banco
Central como una empresa semipblica, organismo semifiscal
y de administracin autnoma.13
En el caso de las instituciones del Estado, fiscales y semifiscales, la jurisprudencia judicial se encontr ante mayores dificultades, porque las leyes mismas no contribuan a encontrar
una respuesta unvoca.
Desde la dcada de 1950, sin embargo, estimul el enfoque
de perspectivas amplias que demostraron ser unificadoras de la
concepcin civil y la administrativa. Acogi los criterios del
derecho administrativo y super la casustica organizacional,
centrando sus reflexiones en el concepto de persona jurdica
de derecho pblico y de servicio pblico.
13

Estas y las otras citas jurisprudenciales que se hacen en este prrafo corresponden al Repertorio de Legislacin y Jurisprudencia Chilenas, Cdigo Civil,
tomo primero, 2 edicin, Editorial Jurdica de Chile, 1968, artculo 547.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

99

Rehuy, por consiguiente, la referencia a denominaciones especficas, generadoras de diferencias no siempre relevantes en la esfera jurdica, para remontarse a ideas de mayor
amplitud.
Necesario es recordar que la jurisprudencia de la dcada
de 1920, sin conocer la terminologa-caracterizacin de instituciones del Estado, fiscales y semifiscales, haba tipificado a los
establecimientos que se costean con fondos del erario por s
mismos, como un tipo especfico de personas jurdicas de derecho pblico. Segn lo expresado por la Excma. Corte en sentencia de 12 de junio de 1911, un establecimiento pblico
tena el carcter de tal por la sola circunstancia de que se
costeara con fondos del erario. Dicho establecimiento aadi no necesita cumplir con los requisitos que el artculo 546
seala para obtener la personalidad jurdica.
La sentencia de 22 de septiembre de 1927 de la Corte de
Apelaciones de Santiago, precis, a su vez, que la expresin
costearse con fondos del erario empleada por el inciso 2 del
artculo 547, debe racionalmente entenderse en el sentido de
que los establecimientos se costean habitual y ordinariamente
con esos fondos, los que integran la totalidad de los necesarios
a sus gastos.
No pierde el carcter de persona jurdica de derecho pblico un establecimiento que recibe anualmente del erario los
fondos suficientes para proveer a su conservacin y sus gastos,
por la circunstancia de que dedique tambin a su mantenimiento las rentas de bienes propios.
No es necesario que esos establecimientos, para tener el
carcter de personas de derecho pblico, vivan exclusiva y solamente de los fondos del erario, porque para llenar tal exigencia,
entendida en forma tan estricta, deberan llegar hasta el extremo de tener que rechazar toda ddiva que no fuere del erario.
Por tratarse de establecimientos que se costean con fondos
del erario, la caracterstica propia de estos organismos se halla
en su financiamiento y no en su origen, de manera que para
determinar si un hospital es o no corporacin o fundacin de
derecho pblico, hay que atender a su condicin econmica
actual, y no a si el origen de aqul se debe a la iniciativa de la
caridad particular o del poder pblico.
Ms tarde, ya en la dcada de 1950, los fallos de la Corte
Suprema de Justicia se perfilan, sin embargo, con una clara

100

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

inclinacin hacia la conceptualizacin general de los establecimientos pblicos y de las instituciones semifiscales y fiscales,
segn se ha dicho, enfocndolas como personas jurdicas de
derecho pblico, constitutivas de servicios pblicos, antes que
como tipos especficos de organismos pblicos.
As, por sentencia de 21 de agosto de 1950, la Excma. Corte
examin y precis los atributos que hacan que una persona de
derecho pblico fuera tal, diciendo que estos atributos, en lo
que se refiere a las personas jurdicas de derecho pblico y,
especialmente, a los establecimientos pblicos que se costean
con fondos del erario nacional, consisten en lo siguiente:
a) Que la persona jurdica est dotada de potestades pblicas (atributo que jurdicamente se llama imperio);
b) Que est destinada a realizar fines de inters colectivo
(fin pblico);
c) Que para dicha realizacin disponga de recursos materiales que deben ser proporcionados por la colectividad cuyos
intereses va a servir (por los componentes de la nacin);
d) Que est sujeta a un rgimen jurdico especial en su
organizacin, administracin y funcionamiento; y
e) Que tenga representante legal que intervenga en su nombre, judicial y extrajudicialmente.
Por tener igual orientacin que esta sentencia de 1950, ha
de citarse el fallo de 5 de noviembre de 1959, en el cual la
Corte Suprema de Justicia analiz qu eran las instituciones
semifiscales dentro de la organizacin administrativa nacional,
haciendo ver que las nuevas denominaciones que el legislador
daba a algunos organismos administrativos no importaba restarles el carcter de establecimientos pblicos que el Cdigo
Civil reconoca al tercer tipo de personas jurdicas de derecho
pblico que contemplaba en su artculo 547, inciso 2, desde el
momento que dichas instituciones eran una simple modalidad, una forma de adaptacin del Estado a sus nuevas funciones que antes no entraban en su rbita de accin.
Si un establecimiento pblico celebra contratos privados y
ejecuta operaciones mercantiles; si a sus empleados, para efectos previsionales, se les califica de particulares, primero, y de
semifiscales despus afirm en este fallo la Excma. Corte,
ello no altera la naturaleza y condicin esencial de sus funciones principales, que son pblicas y que tienden a satisfacer
necesidades de la colectividad nacional.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

101

Tal servicio pblico rene los cuatro elementos constitutivos que el derecho administrativo seala para que tenga la
condicin de pblico:
a) que haya una necesidad pblica que se trata de satisfacer
en forma regular y continua;
b) que se instituya para realizar esa funcin el nmero
necesario de agentes jerarquizados;
c) que disponga de bienes o recursos econmicos destinados a cumplir su cometido; y
d) que se rija por un sistema jurdico especial.
La circunstancia de que los bienes o recursos con que se
dota al servicio sean fiscales y se entreguen conforme a la Ley
de Presupuesto o constituyan un patrimonio propio, no influye
en su calificacin de servicio pblico del Estado.
Tampoco pierde esta calidad por el hecho de ejecutar actos de naturaleza pblica y actos de naturaleza privada. La
personalidad jurdica no puede confundirse con la actividad
desarrollada.
Tampoco se altera la calidad de establecimiento pblico
por considerarse al organismo que tiene este carcter como
una institucin semifiscal. Esta ltima condicin no es sino
una simple modalidad, una forma de adaptacin del Estado a
sus nuevas funciones que antes no entraban en su rbita de
accin sino nicamente en la de los particulares y que ahora,
por voluntad e intencin del legislador, ejecuta para satisfacer
una necesidad colectiva que considera merecedora de atencin estatal y que debe solucionar buscando el bien comn.
Como constatara don Carlos Balmaceda Lazcano, la Corte
Suprema de Justicia al ao 1943 estima que las instituciones
semifiscales son verdaderos establecimientos pblicos.14
Por esta va se desdramatiz la complejidad organizacional
de la Administracin Pblica y la conceptualizacin de las personas administrativas en la jurisprudencia judicial, acercando
la perspectiva judicial a la administrativa, que tambin se haba
orientado en el mismo sentido, como lo demostr el dictamen
N 64.792, de 1970, analizado en un prrafo anterior, al clasificar los servicios pblicos en servicios fiscales y servicios descentralizados o autnomos, estos ltimos subclasificados en
14

Balmaceda Lazcano, Carlos, vid. op. cit., pg. 436.

102

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

instituciones, fiscales y semifiscales, y empresas pblicas del


Estado, segn la personalidad jurdica que acreditaran tener y
los fines que persiguieran cumplir.
La doctrina tambin buscara superar la complejidad de las
caracterizaciones microadministrativas en aras de despejar el
organigrama administrativo.
A esta preocupacin respondieron las conclusiones alcanzadas en las Primeras Jornadas Chilenas de Derecho Pblico,
de 1961, y la opinin del profesor Silva Cimma del ao 1969.
Las Primeras Jornadas, reunidas en la Facultad de Derecho
de la Universidad de Chile en Santiago, el 19 de octubre de
1961, concluyeron, en efecto, que era necesario establecer
una terminologa uniforme para determinar los servicios pblicos, acordndose postular como integrantes de la administracin nacional a los servicios fiscales y autnomos, definiendo a
los servicios fiscales como aquellos que carecen de personalidad jurdica, se financian con los fondos del Presupuesto General de la Nacin y estn subordinados directamente al
Presidente de la Repblica, y como servicios autnomos aquellos que tienen personalidad jurdica propia, patrimonio distinto del Fisco y gozan de autonoma del Poder Central, aunque
estn sometidos a la supervigilancia del Presidente de la Repblica. Entre los servicios autnomos se encuentran las empresas estatales, entendindose por tales aquellos servicios que
para cumplir una finalidad pblica realizan una actividad industrial o comercial, y las instituciones autnomas, cuya caracterstica es gozar de un mayor grado de autonoma.15
El profesor Silva Cimma, en 1969, abogar, por su parte,
por evitar la duplicidad de referencia de que se vala la legislacin administrativa para aludir a estos organismos, al acudir
a las expresiones establecimiento pblico e institucin semifiscal, pues entre ambos tipos de organismos slo concurran
diferencias secundarias que no alteraban su naturaleza intrnseca. Creemos dir por estas razones el profesor Silva que
las diferencias que pueden hacerse entre instituciones semifiscales y establecimientos pblicos dicen relacin ms bien
con el criterio que ha manifestado el legislador respecto de

15
Vase Revista de Derecho Pblico, Seminario de Derecho Pblico, Universidad de Chile, N 1 (enero 1963), Crnica, pg. 100.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

103

ellas, especialmente en cuanto a su mayor o menor autonoma, a su administracin, a sus finalidades, a su patrimonio y
naturaleza de los bienes que lo forman, a la calidad de su
personal, a su fiscalizacin; en una palabra, a su rgimen
legal.
En una palabra, la distincin entre una y otra clase de
personas administrativas deriva principalmente del rgimen
legal a que las ha sujetado el legislador, que permite diferenciarlas si las examinamos detenidamente, aun cuando debamos reconocer que en muchos casos ello importa una tarea
difcil.
La verdad es que ambas clases de personas administrativas
tienen tres de los elementos fundamentales comunes: personalidad jurdica de derecho pblico, patrimonio propio y autonoma mayor o menor con respecto al poder administrativo central,
pero en todo caso independencia que permite diferenciarlas
de los servicios dependientes.
Estas circunstancias nos hacen concluir en el sentido de
que es indispensable uniformar los regmenes legales de los
establecimientos pblicos e instituciones semifiscales.16
Seccin tercera
LA SISTEMATIZACION DE LA ADMINISTRACION
DEL ESTADO A 1970
20. LA SISTEMATIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA AL AO 1970.
La evolucin que en sus variables histricas, doctrinales y jurisprudenciales se ha seguido en los prrafos precedentes, se concretara el ao 1970 en el cuadro clasificatorio de la
Administracin del Estado elaborado por la Contralora General de la Repblica.
Segn este esquema organizacional, la Administracin estaba formada por formas administrativas tpicas:
Los servicios fiscales, organismos tcnicos del Estado-fisco, y
Los servicios personificados, instituciones y empresas.

16
Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II,
1969, cit., pgs. 277 y 283.

104

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

En otros trminos, por las categoras jurdicas de los servicios centralizados y de los servicios descentralizados del Estadonacin.
Los servicios fiscales, como se ha manifestado, constituan
parte, integraban la persona jurdica Estado. Llambanse fiscales, porque sus bienes y sus presupuestos eran de esta naturaleza, los de la persona Estado-fisco; dependientes, porque estaban
sometidos al poder jerrquico del Presidente de la Repblica;
centrales, porque pertenecan a la esfera del poder central.
Junto al Estado-persona y a los servicios pblicos fiscales se
hallaban las personas administrativas o servicios pblicos personificados, que conformaban el gran cuadro de la descentralizacin administrativa, funcional o por servicios, y territorial o
por circunscripciones territoriales.
La descentralizacin funcional o por servicios constaba de
dos tipos de organismos administrativos, diferenciados por el
fin que perseguan alcanzar: si sus objetivos eran de progreso
general, social o cultural, el servicio personificado tomaba el
nombre de institucin pblica o del Estado; si sus finalidades
eran industriales o comerciales, el de empresa pblica o del
Estado.
A nivel territorial, a su vez, funcionaban las municipalidades, que eran una rama de la Administracin del Estado, no
bien caracterizada, por carecer de una connotacin estatal definida, atendida la composicin electiva de sus autoridades, los
regidores, uno de los cuales era el alcalde. El otro organismo
territorial consultado en la Constitucin de 1925, la asamblea
provincial, nunca fue creado por el legislador, de modo que se
perdi en el olvido.
El conjunto de organismos, as caracterizado, modelaba el
sector pblico, regido por el derecho pblico administrativo.
Frente a l, constituase el sector privado, conformado por
corporaciones, fundaciones y sociedades de derecho privado,
sometidas al derecho comn.
La geometra del diseo doctrinal-jurisprudencial slo vino
a denotar cierta novedad el ao 1973, al ponerse de relieve,
dentro de la Administracin del Estado, la existencia de figuras
atpicas, regidas sin embargo por el derecho pblico.
Se trata, djose, de gestiones administrativas, actividades
engarzadas al interior de la Administracin Pblica que desarrollaban una activa vida jurdica, incluso haba entre ellas un

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

105

ferrocarril, el de Santiago a El Volcn, pero que carecan de


personalidad jurdica. Son actividades inorgnicas insertas en
una persona administrativa que les da organicidad, y surgen de
una universalidad de hecho afectada a un fin pblico.
Se las clasific en gestiones culturales, sociales y econmicas, segn su objeto, mencionndose, entre ellas, al Fondo Histrico y Bibliogrfico Jos Toribio Medina, al Fondo de
Educacin y Extensin Sindical y a los Almacenes Reguladores
de la Direccin de Industria y Comercio, respectivamente.17
Con posterioridad, y en atencin a la rigidez arquitectural
que la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la
Administracin del Estado impuso a la Administracin Pblica,
no hubo investigaciones en el campo del derecho organizacional, de modo que la doctrina se atuvo a la estructuracincaracterizacin bsica de la Administracin del Estado de Chile
contenida en dicha ley, entre las cuales no se hallaban esas
figuras atpicas.
21. LA EVOLUCIN ADMINISTRATIVA EN LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES
DE 1833, 1925, 1943 Y 1970. La evolucin antes reseada se
expresa sugerentemente en las modificaciones que experimentaron los textos constitucionales en su recorrido histrico institucional.
As, la Constitucin de 1833 se limitaba a regular una administracin pblica fiscal, dependiente o central, concibindola
articulada en cargos pblicos, cuya creacin, supresin y atribuciones confiaba a la ley.
Artculo 36. Son atribuciones esclusivas del Congreso:
1. Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos
destinados para los gastos de la administracin pblica que debe presentar el
Gobierno.
Artculo 37. Slo en virtud de una ley se puede:
2. Fijar anualmente los gastos de la administracin pblica;
10. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar sus atribuciones; aumentar o disminuir sus dotaciones; dar pensiones y decretar honores a
los grandes servicios.

17
Vase Pantoja Bauz, Rolando, Curso de Derecho Administrativo, Administracin del Estado, Organizacin, Ediciones Jurdicas Jec (1973), pgs. 38 y sigts.

106

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

La Constitucin de 1925 no dispondra algo diferente a lo


que haba prescrito su predecesora, demostrando que los cambios del mundo poltico no eran percibidos todava por o para
el mbito administrativo.
Artculo 43. Son atribuciones exclusivas del Congreso:
1. Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos
destinados para los gastos de la administracin pblica que debe presentar el
Gobierno.
Artculo 44. Slo en virtud de una ley se puede:
4, primera parte. Aprobar anualmente el clculo de entradas y fijar en la
misma ley los gastos de la administracin pblica.
5, primera parte. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar
sus atribuciones; aumentar o disminuir sus dotaciones, y decretar honores pblicos a los grandes servidores.

De aqu que la misma Constitucin de 1925, luego de la


reforma constitucional aprobada por la Ley N 7.727, de 1943,
haya innovado en la visin tradicional de la Administracin del
Estado para dar acogida a las nuevas formas organizacionales
creadas por el legislador. Hablar ahora de Administracin Pblica, empresas fiscales e instituciones semifiscales, consciente,
como se dej constancia en la historia fidedigna de su establecimiento, que era conveniente incorporar al cuerpo del Cdigo Poltico las nuevas organizaciones que mostraba el escenario
administrativo de la poca.
Artculo 45, inciso 3, primera parte. Corresponder, asimismo, al Presidente
de la Repblica la iniciativa para alterar la divisin poltica o administrativa del
pas; para crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y para conceder o
aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administracin Pblica, de
las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales.

Aos despus, con la reforma aprobada por la Ley


N 17.284, de 1970, la Constitucin Poltica de la Repblica
experimentar otra transformacin: se referir, en otra dimensin histrica y con mayor seguridad administrativa, a los servicios de la Administracin del Estado, tanto central como
descentralizada, obviando toda referencia a tipos organizacionales especficos.
Artculo 45, inciso 2, primera parte. Corresponder exclusivamente al Presidente de la Repblica la iniciativa (...) para crear nuevos servicios pblicos o

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

107

empleos rentados; para fijar o modificar las remuneraciones y dems beneficios


pecuniarios del personal de la administracin del Estado, tanto central como
descentralizada (...).

Las expresiones administracin pblica y empleos pblicos, de 1833 y 1925; servicios pblicos, Administracin Pblica, las empresas fiscales y las instituciones semifiscales, de
1943, y las de administracin del Estado, tanto central como
descentralizada, de 1970, no slo fueron nombres identificadores de organismos componentes del sector pblico administrativo: constituyeron, en verdad, frmulas terminolgicas
representativas, en cada tiempo y edad, de lo que fue el ser de
la Administracin del Estado de Chile, los hitos fijadores del
itinerario organizacional desde el cual el derecho administrativo chileno ha estructurado su esfuerzo sistematizador del panorama orgnico del pas, en un recorrido que se desplaza
desde la centralizacin a la descentralizacin, desde el centralismo a la libertad de actuacin-gestin, desde la jerarqua a la
coordinacin, desde la rigidez a la fluidez, en una evolucin
difcil, surgida como respuesta institucional a los urgentes requerimientos que se sucedieron en la sociedad chilena.
Este recorrido, con todo, nunca se separ de la idea rectora
contenida en la Constitucin Poltica de la Repblica, que reconoca al Jefe de Estado la titularidad de ejercicio de la funcin
administrativa, de manera que en definitiva, la determinacin
de la naturaleza administrativa o no de una entidad pblica
derivaba de la existencia o inexistencia de un vnculo de dependencia o de supervigilancia o tutela que la relacionara con el
centro administrativo nacional representado por el Presidente
de la Repblica, pues solo al mediar uno de estos vnculos el
organismo poda caracterizarse como administrativo; de lo contrario era de carcter paraestatal o simplemente privado o particular, segn si tuviera personalidad jurdica de derecho pblico
o personalidad jurdica de derecho privado.

LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO
CAPITULO
TERCERO

108

LA CONCEPCION SUBJETIVA, FORMAL U


ORGANICA DE LA ADMINISTRACION
DEL ESTADO

SUMARIO: 22. La doctrina chilena acepta la conceptualizacin de la Administracin del Estado desde el punto de vista subjetivo, formal u orgnico.
23. La concepcin constitucional de la Administracin del Estado desde el
punto de vista subjetivo, formal u orgnico. 24. La tipologa de organismos
administrativos establecida por el artculo 62, inciso 4, numerales 2 y 3, de
la Constitucin Poltica de la Repblica, en concordancia con su artculo 55,
acepta, en principio, el cuadro clasificatorio estructurado por la jurisprudencia administrativa a 1970. 25. Las Bases de la Institucionalidad consagran una
Administracin del Estado funcional y territorialmente descentralizada. 26.
No obstante estas similitudes, median antecedentes que fracturan la categorizacin-tipologa tradicional de la Administracin del Estado.

22. LA

ADMIESTADO DESDE EL PUNTO DE VISTA SUBJETIVO, FORMAL U


ORGNICO. Coincidiendo con la perspectiva clsica de caracterizacin de las funciones del Estado, el ius administrativismo
chileno se ha inclinado por definir a la Administracin Pblica
desde un punto de vista subjetivo.
Ello significa considerar a la Administracin del Estado
como sujeto, como persona, dir el profesor Iribarren;1 con
esta expresin quiere significarse la persona que desarrolla las
actividades del Estado, esto es, que administra, confirmar
Ernesto Merino.2 La perspectiva orgnica, agregar Manuel Jara
Cristi, se basa en la persona u organismo que administra.3
DOCTRINA CHILENA ACEPTA LA CONCEPTUALIZACIN DE LA

NISTRACIN DEL

1
Iribarren, Juan Antonio, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Nascimento, 1936, pg. 27.
2
Merino, Ernesto, op. cit., pg. 52.
3
Jara Cristi, Manuel, op. cit., pg. 58.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

109

Anlogo significado se recoge en la obra del profesor Patricio Aylwin. No es posible desconocer seala al respecto el
empleo de la expresin servicio pblico en estos diversos sentidos, ya como organizacin, ya como actividad, pero aparte de
otras razones preferimos el primero: como organizacin, porque es el que mayor asidero tiene en el derecho chileno. Nuestra Constitucin Poltica, el Cdigo Penal, el Estatuto
Administrativo para los Funcionarios de la Administracin Civil,
y, en general, las leyes nacionales, lo mismo que la doctrina
(Huneeus, Roldn, Varas, Silva Cimma) y la jurisprudencia, conciben al servicio pblico en su acepcin orgnica y amplia, dentro de la cual se comprenden todas las formas de intervencin
administrativa del Estado regidas por el derecho pblico.4
Si analizamos nuestra Carta Poltica Fundamental y otros
textos de legislacin complementaria seala Enrique Silva Cimma, nos parece que aquella ha entendido la expresin servicio pblico en el sentido de rganos componentes o integrantes
de la Administracin Pblica, es decir, entidades de que el
Estado se vale para cumplir su poltica de satisfacer las necesidades pblicas, o, desde otro punto de vista, organismos en
que se materializa la facultad de administrar el Estado que
entrega al Presidente de la Repblica en el mbito nacional, y
a los municipios en lo relativo a la administracin de las comunas o agrupacin de comunas.
La expansin experimentada por la Administracin, con el
surgimiento de las instituciones semifiscales y las empresas fiscales, ha respondido nicamente a los imperativos de constante evolucin y renovacin en lo administrativo, en lo social y en
lo econmico, pero no por ello estos organismos dejan de
ser servicios pblicos orgnicamente considerados.5
La aceptacin del criterio subjetivo hace decir al profesor
Arturo Aylwin, asimismo, que comnmente, cuando en la legislacin o en el lenguaje diario se habla de administracin o
de administracin del Estado, se estn refiriendo precisamente
a ese trmino en sentido orgnico. En consecuencia, la Administracin del Estado, denominada en muchas ocasiones como
Administracin Pblica o en otras con la sola palabra Adminis4

Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pg. 90.


Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II,
1969, cit., pgs. 62 y 65.
5

110

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

tracin, comprende a todos los rganos e instituciones del Estado que realizan funcin administrativa.6
Estas opiniones han llevado a la Corte Suprema de Justicia a
constatar, como lo hizo por sentencia de 27 de septiembre de
1968, que si bien el concepto de Administracin del Estado no
ha sido definido por la ley, la doctrina administrativa chilena
acepta, sin excepciones, que dentro de l quedan comprendidos
todos los servicios, organismos e instituciones por intermedio de
los cuales se desarrolla, en general, la funcin de realizar los
cometidos que integrando el sector pblico tienen por fin satisfacer los intereses y necesidades de la colectividad.
Dentro de este amplio concepto tienen cabida todos los
servicios que integran la Administracin Pblica, las empresas
fiscales y las instituciones semifiscales, entidades estas que, en
esta forma, son mencionadas en el artculo 45 de la Constitucin Poltica del Estado (del ao 1925).
ADMINISTRACIN DEL ESTALa
Administracin del Estado puede caracterizarse en la Constitucin Poltica de la Repblica tambin desde un punto de vista
subjetivo, formal u orgnico, atendiendo, entonces, a los rganos y organismos que ella instituye o contempla.
As, el artculo 24, inciso 1, confa al rgano Presidente de
la Repblica el ejercicio exclusivo y excluyente de las funciones
de gobierno y administracin, reconocindole, adems, la calidad de Jefe del Estado.
23. LA

CONCEPCIN CONSTITUCIONAL DE LA

DO DESDE EL PUNTO DE VISTA SUBJETIVO, FORMAL U ORGNICO.

Artculo 24, inciso 1. El gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado.

El artculo 32 de la Carta Fundamental, en sus numerales 9 y


10, nomina a los ministros, subsecretarios, intendentes y gobernadores, embajadores, ministros diplomticos y representantes chilenos ante los organismos internacionales, reconocindoles el
carcter de funcionarios de confianza exclusiva del Primer Mandatario y delineando los servicios de gobierno interior y exterior,
en cuyas plantas estn consultados los respectivos cargos.
6
Aylwin Azcar, Arturo, Apuntes de Derecho Administrativo, Contralora General de la Repblica, 1980, pg. 39.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

111

Las dems actividades administrativas tambin pueden ser


configuradas desde un ngulo subjetivo: en primer lugar, cuando el Cdigo Poltico menciona directamente a determinados
organismos administrativos del nivel nacional, regional y comunal, como lo hace en los artculos 62, inciso 4, numeral 2;
100, inciso 2, y 107; en segundo trmino, indirectamente, al
confiar a la ley la determinacin de la organizacin bsica de
la Administracin Pblica, como se da en el artculo 38, inciso
1, de la Carta Fundamental.
En efecto, en el campo de la administracin nacional, estas
perspectivas pueden fundamentarse en los artculos 62, inciso
4, N 2, y 38, inciso 1, de la Carta Fundamental.
En el artculo 62, inciso 4, N 2, pues en l la Constitucin
de 1980 menciona y por lo tanto admite la caracterizacin de
los servicios fiscales, semifiscales y autnomos, de las empresas
del Estado y municipales, predicamento que reitera y complementa a continuacin el numeral 3 del mismo inciso.
En el artculo 38, inciso 1, ya que en l la Carta Fundamental se remite a una ley orgnica constitucional, para confiarle la organizacin bsica de la Administracin Pblica.
Artculo 62, inciso 4. Corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica, la iniciativa exclusiva para:
2. Crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos, de las empresas del Estado o municipales; suprimirlos y
determinar sus funciones o atribuciones.*
3. Contratar emprstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones
que puedan comprometer el crdito o la responsabilidad financiera del Estado,
de las entidades semifiscales, autnomas, de los gobiernos regionales o de las
municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras
cargas financieras de cualquier naturaleza, establecidas en favor del Fisco o de
los organismos o entidades referidos.
Artculo 38, inciso 1. Una ley orgnica constitucional determinar la organizacin bsica de la Administracin Pblica, garantizar la carrera funcionaria y
los principios de carcter tcnico y profesional en que deba fundarse, y asegurar tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitacin y el
perfeccionamiento de sus integrantes.

*
El 12 de octubre de 1997, el Congreso Pleno acord sustituir este nmero
2 del inciso cuarto del artculo 62 de la Constitucin Poltica, por el siguiente:
2. Crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.

112

24. LA

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

TIPOLOGA DE ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS ESTABLECIDA POR

62, INCISO 4, NUMERALES 2 Y 3, DE LA CONSTITUCIN


POLTICA DE LA REPBLICA, EN CONCORDANCIA CON SU ARTCULO 55,
ACEPTA, EN PRINCIPIO, EL CUADRO CLASIFICATORIO ESTRUCTURADO POR
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA A 1970. El artculo 62, inciso 4,
numeral 2, de la Constitucin de 1980 aparece como el heredero del artculo 45 de la Carta de 1925, en la redaccin que le
diera la importante reforma incorporada al texto constitucional por la ley N 7.727, de 1943.
Ello, porque bien puede sostenerse que este artculo 45,
inciso 2, constituy la matriz de origen de la tipologa de
organismos administrativos que recoge la Constitucin vigente.
EL ARTCULO

Artculo 45, inciso 2, primera parte. Corresponder, asimismo, al Presidente


de la Repblica la iniciativa para alterar la divisin poltica o administrativa del
pas; para crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados y para conceder o
aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administracin Pblica, de
las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales.

Segn se ha visto en el captulo anterior, esta fue la primera


norma constitucional que contuvo una visin-clasificacin de
la Administracin del Estado en Chile.
Veintisiete aos habran de transcurrir desde esta reforma
para que el texto de la Carta Poltica fuera modificado nuevamente, ahora por la Ley N 17.284, de 1970, para incluir en l
una remisin genrica a esos grandes sectores componentes de
la Administracin, que son la administracin central y la descentralizada funcional y territorial.
Artculo 45, inciso 2, primera parte. Corresponder exclusivamente al Presidente de la Repblica la iniciativa (...) para crear nuevos servicios pblicos o
empleos rentados; para fijar o modificar las remuneraciones y dems beneficios
pecuniarios del personal de la administracin del Estado, tanto central como
descentralizada (...).

En la actualidad, al disponer, entonces, el artculo 62 que


corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica, la
iniciativa exclusiva para: 2. Crear nuevos servicios pblicos o
empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos, de las
empresas del Estado o municipales; suprimirlos y determinar
Ello, en razn de haberse radicado en las municipalidades, por el nuevo
artculo 110 agregado a la Carta Fundamental por esa misma reforma, la facultad de crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, como tambin establecer los rganos o unidades que la ley orgnica constitucional respectiva permita.

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

113

sus funciones o atribuciones, recoge la tcnica legislativa de


1943, de consignar tipos especficos de organismos.
Sin perjuicio de la amplia alusin a los empleos rentados
que formula este artculo para exigir que su creacin, supresin y fijacin de atribuciones necesariamente provenga de
una ley de iniciativa del Presidente de la Repblica, el artculo
62, inciso 4, en sus numerales 2 y 3, destaca de entre las
dems disposiciones supremas en materia organizacional, porque faculta para fundar en ella una determinada terminologaconcepto-caracterizacin de organismos administrativos.
Artculo 62, inciso 4. Corresponder, asimismo, al Presidente de la Repblica, la iniciativa exclusiva para:
2. Crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos, de las empresas del Estado o municipales; suprimirlos y
determinar sus funciones o atribuciones.
3. Contratar emprstitos o celebrar cualquiera otra clase de operaciones
que puedan comprometer el crdito o la responsabilidad financiera del Estado,
de las entidades semifiscales, autnomas, de los gobiernos regionales o de las
municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras
cargas financieras de cualquier naturaleza, establecidas en favor del Fisco o de
los organismos o entidades referidos.

Segn esta terminologa-concepto-caracterizacin, el sector


pblico estara formado por servicios pblicos, que por estructurarse de una cierta manera, propia de cada uno de ellos, los
hace ser servicios fiscales, servicios semifiscales, servicios autnomos, de las empresas del Estado y municipales, que el mismo
inciso, en su numeral 3, referir a las entidades semifiscales,
autnomas, a los gobiernos regionales, que fueron incorporados al texto constitucional por la Ley N 19.097, de 1991, y a las
municipalidades, lo que permite afirmar, entonces, desde el ngulo subjetivo de observacin, que para la Constitucin Poltica
de la Repblica el sector pblico est formado, en principio, por
servicios pblicos, de acuerdo con los rasgos jurdicos que presenta cada uno de los tipos que integran ese gnero.
A su vez, el artculo 55, en sus incisos 1 y 2, alude a las
entidades fiscales autnomas, como otro tipo especfico de
servicios pblicos.
De este modo, bien puede sostenerse, desde el punto de
vista orgnico o formal, que la Constitucin Poltica de la Repblica vigente no es ajena a aquella sistematizacin de los
organismos de la Administracin del Estado alcanzada por la

114

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

jurisprudencia administrativa en las dcadas 1950-1970, en la


medida que los preceptos examinados admiten la existencia
de:
servicios pblicos fiscales,
servicios pblicos o entidades semifiscales,
entidades fiscales,
servicios pblicos autnomos,
empresas del Estado,
gobiernos regionales, y
municipalidades.
25. LAS BASES DE LA INSTITUCIONALIDAD CONSAGRAN UNA A DMINISTRACIN DEL E STADO FUNCIONAL Y TERRITORIALMENTE DESCENTRALIZADA.
La aceptacin inicial de los tipos administrativos diseados a
1970 puede verse confirmada por el artculo 3 de la Constitucin Poltica de la Repblica, que establece las categoras administrativas de la descentralizacin funcional y territorial.
El artculo 3, contenido dentro de su captulo primero
sobre las Bases de la Institucionalidad, prescribe que la Administracin chilena ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la
ley, consagrando as la descentralizacin funcional y territorial como un sistema postulado-establecido por la Carta Fundamental.
Artculo 3. El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones.
Su administracin ser funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley.

Como se recordar, el dictamen sntesis N 64.792, de 1970,


de la Contralora General de la Repblica, haba anticipado
que los tipos administrativos podan caracterizarse atendiendo
a la personalidad jurdica:
Si carecan de ella, por estar insertos dentro de la persona
Estado, eran servicios fiscales, dependientes o de administracin central;
Si se trataba de organismos personificados, podan configurar instituciones o empresas pblicas, segn sus finalidades,
y pertenecan al sector descentralizado.
Son entes autnomos o de administracin descentralizada
expres ese informe los servicios pblicos que tienen perso-

LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION, SISTEMATIZACION

115

nalidad jurdica distinta del Fisco y manejan su propio patrimonio, pudiendo distinguirse entre ellos, como especies, a las
instituciones y a las empresas pblicas.
Se entiende que una institucin, sea fiscal o semifiscal, se
caracteriza por ser un servicio personificado que persigue fines
de progreso general, de fomento o de ndole social.
Se entiende a su vez que lo peculiar en una empresa es el
hecho de que exista un servicio personificado que persiga fines
de carcter comercial o industrial, y por lo mismo, que su
actividad ordinaria se traduzca en celebrar o ejecutar actos de
comercio.
Segn esta construccin orgnico-jurdica, aceptada por
lo dems en el administrativismo, la descentralizacin funcional o por servicios, en su caso la territorial, abarca, entonces, a las instituciones y empresas del Estado, lo que
llevara a pensar, dentro de esta lnea de pensamiento y frente
a los artculos ya mencionados, que el Cdigo Poltico hace
suyo el diseo organizacional de la Administracin Pblica
alcanzado a 1970 por la Contralora General de la Repblica, en las categoras y tipos organizacionales que hace suyos
y regula.
26. NO OBSTANTE

ESTAS SIMILITUDES, MEDIAN ANTECEDENTES QUE FRAC-

TURAN LA CATEGORIZACIN-TIPOLOGA TRADICIONAL DE LA

ADMINISTRAESTADO. Con todo, y si bien es cierto que la Constitucin


Poltica de la Repblica aparece reiterando los conceptos organizacionales acuados con anterioridad a su vigencia, desde el
instante que en su artculo 3 postula la descentralizacin administrativa, tanto funcional como territorial, y que en su artculo 62, inciso 4, numerales 2 y 3, y en los incisos 1 y 2 del
artculo 55 hace suyo el nombre de servicio pblico para categorizar a los organismos administrativos del Estado con sus
tipos caractersticos de servicios fiscales, instituciones semifiscales y fiscales, y de empresas del Estado, en el plano de la Administracin nacional, y de gobiernos regionales y municipalidades
en los niveles regional y comunal, estas similitudes, estas palabras de igual sonido a las que dominaron los espacios administrativos del pasado, no significan que tras ellas concurra una
misma realidad normativa.
Como tendr oportunidad de sealarse en los captulos siguientes, la simetra del diseo organizacional alcanzado en
CIN DEL

116

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

1970 acusaba ya por aquel tiempo el impacto de algunas corrientes gubernativas y legislativas que hablaban de otros tipos
organizacionales, fracturando esa unidad de visin.
Con posterioridad a esta poca, al entrar en vigencia la
Constitucin de 1980, la concepcin institucional contenida
en su texto incorporar al derecho pblico chileno un renovador plan maestro basado en dos grandes y nuevos principios: el
de la servicialidad del Estado y el de la distribucin de las
competencias pblicas, que impactaron el tejido pblico produciendo importantes consecuencias en el organigrama del
Estado y de la Administracin Pblica, dndole un nuevo sentido a la prospectiva institucional, que la doctrina an no asimila
en trminos de poder proyectarla hacia la vida societaria, viabilizando el espritu de convergencia nacional en el hacer pas
que anim a esa Carta Fundamental.