La filantropía global como herramienta para cambiar agendas urbanas:

la Iniciativa Bloomberg de Seguridad Vial “Visión Cero” en Bogotá

Daniel Cano Gómez

Tutor: Darío Hidalgo

Trabajo de grado para optar al Titulo de Magister en Planificación Urbana y Regional

con énfasis en Transporte Público, Equipamiento Urbano y Movilidad

Universidad de Los Andes

Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo – CIDER

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Tabla de contenido

1. RESUMEN ..............................................................................................................................................4
2. PALABRAS CLAVE ...................................................................................................................................4
3. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................................4
3.1 MECANISMOS PARA LA TRANSFERENCIA DE POLÍTICA PÚBLICAS URBANAS ....................................................................... 7
3.1.1 Personal sembrado ................................................................................................................................... 8
3.1.2 Participación en la planificación de la ciudad .......................................................................................... 8
3.1.3 Construir para publicar ............................................................................................................................. 8
3.2 METODOLOGÍA .................................................................................................................................................... 9
4. REVISIÓN DE LITERATURA .................................................................................................................... 11
4.1 LA TRANSFERENCIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................................. 11
4.2 MARCO CONCEPTUAL DE SEGURIDAD VIAL: ............................................................................................................. 12
4.2.1 La visión tradicional de la seguridad vial................................................................................................ 12
4.2.3 La política centrada en la evidencia y el momentum de la seguridad vial............................................. 13
4.2.4 El sistema seguro / Visión Cero............................................................................................................... 14
4.3 RESUMEN DE LA SITUACIÓN DE SEGURIDAD VIAL EN BOGOTÁ ..................................................................................... 15
5. ANÁLISIS DE RESULTADOS .................................................................................................................... 18
5.1 PERSONAL SEMBRADO ......................................................................................................................................... 19
5.2 INFLUENCIAR LOS PLANES DE LARGO PLAZO ............................................................................................................. 21
5.3 POSICIONARSE COMO LÍDER EN REDES GLOBALES DE CONOCIMIENTO. .................................................................. 23
6. CONCLUSIONES ....................................................................................................................................26
6.1 RECOMENDACIONES PARA ORGANIZACIONES FILANTRÓPICAS ..................................................................................... 28
6.2 RECOMENDACIONES PARA BIGRS EN BOGOTÁ ........................................................................................................ 29
7. TRABAJOS CITADOS ............................................................................................................................. 31
8. ANEXO 1: ............................................................................................................................................. 34
PREGUNTAS ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA PARA TRABAJO DE GRADO IMPLEMENTACIÓN DE LA INICIATIVA BLOOMBERG DE
SEGURIDAD VIAL EN BOGOTÁ ..................................................................................................................................... 34
ANEXO 2: ..................................................................................................................................................... 35
ANEXO FOTOGRÁFICO................................................................................................................................................ 35

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Índice de Ilustraciones:

Ilustración 1: Matriz de análisis de siniestros en autopistas (Haddon Jr., 1968) ..................................... 13

Ilustración 2: Variación en las muertes en Siniestros de Transito en Bogotá. Elaboración propia con
datos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (1997, 1998, 2008, 2009, 2010,
2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 1999, 2000, 2001, 2002, 200 ...................................... 16

Índice de Tablas
Tabla 1: comparación entre seguridad vial tradicional y visión cero. Elaboración propia basada en OMS
(2016) ................................................................................................................................................ 15
Tabla 2: Análisis de entrevistas a funcionarios de BIGRS. Elaboración propia ......................................... 18

Indice de Fotografìas
Fotografía 1: Intervención piloto en el Parque Central de Bosa. Propiedad del autor ............................ 35
Fotografia 2: Plaza Calle 80. Tomada por el autor .................................................................................... 35
Fotografía 3: Tweet de agradecimiento de la adopción de la Visión Cero. Tomado de la Cuenta de la
Fundación FIA.................................................................................................................................... 35
Fotografía 4: Tweet con video del Alcalde describiendo la importancia de ser una Ciudad visión Cero.
Tomado de la Cuenta de la Fundación FIA ....................................................................................... 36

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 1. Resumen
Uno de los objetivos de la filantropía es introducir nuevos paradigmas y teorías para la solución de
problemas sociales y urbanos. A través de los proyectos filantrópicos se consigue no solo la puesta en
marcha de una iniciativa en particular, sino la transformación en la manera de afrontar los problemas
urbanos y transferir métodos para abordar problemas sociales. Este documento analiza el caso de la
Iniciativa Bloomberg de Seguridad Vial, la cual ha contribuido a un cambio en el paradigma discursivo
de la seguridad vial en Bogotá y la incorporación de la Visión Cero como elemento central en la
interpretación de la problemática local de seguridad vial.

2. Palabras clave
Seguridad vial, Visión Cero, agendas urbanas, apropiación del conocimiento, Bogotá

3. Introducción
Cambiar paradigmas en la manera en que tradicionalmente se han entendido o resuelto problemas
sociales ha sido parte importante de los intereses de los programas de la filantropía internacional.
Entidades como la Fundación Rockefeller o la Fundación Bill and Melinda Gates no solo han utilizado
sus grandes recursos en la generación de proyectos que mejoren las condiciones de problemáticas como
el VIH, la malaria, la falta de equidad en la educación o la pobreza extrema, sino que han buscado
promover la difusión de nuevas formas de solucionar dichas problemáticas. El presente trabajo busca
profundizar en la capacidad que tienen los proyectos filantrópicos para introducir nuevos paradigmas en
el abordaje de problemas urbanos. Para alcanzar este propósito, se analiza cómo la Iniciativa Global
Bloomberg de Seguridad Vial (BIGRS por sus siglas en inglés) ha influido en la ciudad de Bogotá para la
apropiación del paradigma de Visión Cero en Seguridad Vial. En este sentido el foco de análisis es
identificar los elementos clave que han permitido la transferencia de conocimiento hacia la ciudad. El
documento no busca hacer una evaluación de la iniciativa sino identificar el impacto que ha tenido el
proyecto en dicha transferencia de conocimiento.
La siniestralidad vial es uno de los grandes generadores de riesgo para la vida de los habitantes de
las metrópolis del siglo XXI. Las ciudades contemporáneas están diseñadas alrededor de un sistema vial
que prioriza el uso del transporte automotor. Este sistema vial busca que los vehículos alcancen grandes

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velocidades y logren desplazarse por grandes distancias en poco tiempo. En paralelo, este sistema tiene
externalidades altamente negativas para la sociedad: el gran número de muertos y heridos causados por
siniestros de tránsito. Las cifras son alarmantes. Según la Organización Mundial de la Salud los siniestros
de tránsito son la causa de 1.25 millones de muertes y casi 50 millones de heridos al año en el mundo
entero (World Health Organization, 2015). De acuerdo al Institute for Health Metrics and Evaluation, la
inseguridad vial es la octava causa de muertes en Colombia y la tercera entre personas de 15-49 años
(Institute for Health Metrics and Evaluation, 2016). Adicionalmente, desde un punto de vista económico,
los incidentes de tránsito generan pérdidas entre el 1% y el 3.12 % del PIB global (World Health
Organization, 2015). Según cálculos del Banco Interamericano de Desarrollo, en Colombia el impacto
económico puede llegar al 3.1% del PIB (Bahalla, 2013). En el caso de Bogotá durante el 2017 murieron
549 personas y 6.771 terminaron heridas (Observatorio Nacional de Seguridad Vial, 2018), alcanzando
una tasa de 7.41 muertos por cada 100.000 habitantes comparada con los 14.93 muertos a nivel nacional
(Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2017).
El problema de muertes y heridos en el tráfico ha sido considerado tradicionalmente como técnico,
pero tiene grandes implicaciones sobre el desarrollo social y económico de una ciudad. Es un problema
que tiende a afectar principalmente a los sectores más vulnerables de la sociedad. En su mayoría las
víctimas tienden a ser residentes de zonas de menores ingresos socioeconómicos (Nantulya & Reich,
2002). En el caso de Bogotá, los muertos se concentran en sectores socioeconómicamente deprimidos y
con alta actividad industrial como Suba, Engativá y Kennedy, afectando en su mayoría a habitantes de
barrios de estratos 1, 2 y 3 (Observatorio Nacional de Seguridad Vial, 2018). La siniestralidad vial está
afectando principalmente a hombres jóvenes que se encuentran en edad productiva y que en muchos casos
son el sustento económico de su familia, por esta razón, la siniestralidad vial se convierte en factor
generador de pobreza y de disminución de calidad de vida de la población más vulnerable. Bogotá, por
ser la ciudad más poblada del país, tiene la mayor cantidad de personas en riesgo.
La siniestralidad vial en América Latina es un problema principalmente urbano. En Colombia, por
ejemplo, el 63,11% de las muertes suceden en ciudades (Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, 2017). La solución a la problemática de seguridad vial implica necesariamente retos profundos
para la planificación y el desarrollo. Bogotá ha trabajado fuertemente en la reducción de su siniestralidad
desarrollando propuestas novedosas como la Cultura Ciudadana y la puesta en marcha del Transmilenio.
Estas iniciativas permitieron una disminución importante de los muertos durante la década de los 90
(Vergel, Erik; Hildalgo, Dario; Bray Sharpin, 2018). A partir del año 2006, las muertes se han estabilizado,

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con algunos cambios interanuales, lo cual inaceptablemente altas. Se requiere entonces, que el Estado en
cabeza de la secretaría de movilidad continúe los esfuerzos para mejorar dicha situación.
Bogotá es reconocida a nivel internacional por sus desarrollos innovadores en promoción de
movilidad sostenible, construcción de sistemas tipo BRT (Hidalgo & Gutiérrez, 2013; Wood, 2015) y sus
intentos en mejora del tránsito en las últimas décadas. En dicho marco, la ciudad fue invitada a participar
en el proceso de selección de la segunda ronda de la Iniciativa Global Bloomberg de Seguridad Vial
(BIGRS por sus siglas en inglés), financiada por Bloomberg Philantrophies. Al ser seleccionada, Bogotá
recibió apoyo técnico en seguridad vial durante los años 2015 a 2020. El apoyo es ofrecido en especie, no
en dinero. Socios de la Iniciativa dan asesoría directa a la ciudad en aspectos de diseño, comunicaciones
y control policial. Igualmente, BIGRS contrata a “Personal Sembrado”, es decir profesionales contratados
por uno de los socios de la iniciativa, que trabajan directamente para la Secretaría de Movilidad. En el
caso de Bogotá, las entidades adscritas son: Vital Strategies, WRI/Embarq, National Association of City
Transportation Officials (NACTO), Global Road Safety Partnership (GRSP) y Jonhs Hopkins University
Bloomberg School for Public Helath con el apoyo del Grupo Sur Universidad de los Andes.
Bloomberg Philantropies en retorno de la cooperación solicita a la ciudad demostrar resultados en
política pública de seguridad vial. Igualmente, Bloomberg Philantrophies, busca formar personal que
continúe el trabajo una vez agotada la cooperación. El programa se basa en una propuesta estructurada
enviada por la ciudad para obtener la cooperación filantrópica, y tiene evaluación anual de resultados, y
mecanismos permanentes de interacción entre las ciudades participantes y los socios. Para Bloomberg
Philantropies es importante que los resultados positivos sean divulgados y recibir reconocimiento por ello.
Como consecuencia de la realización de proyectos basados en el estado del arte de la seguridad bajo
el apoyo del personal sembrado y de la inclusión de ideas contemporáneas en la planificación de la ciudad
se ha empezado a cambiar el paradigma por medio del cual se busca solucionar la problemática de la
seguridad vial en Bogotá. Durante las últimas dos décadas se ha venido desarrollando un debate teórico y
práctico sobre la manera de afrontar la problemática de seguridad vial. Por un lado, la visión tradicional
basada en la mejora de los comportamientos de los usuarios (Nacionales, Roja, & Roja, n.d.) y por otro
lado la aproximación sistémica a la seguridad vial o Visión Cero o Sistema Seguro, que plantea la
necesidad de un rediseño del sistema vial en su conjunto para garantizar la seguridad de las personas
durante su movilidad sin importar su tendencia a cometer errores (Wegman, 2016). El presente trabajo
busca demostrar los mecanismos por medio de los cuales BIGRS ha sido un catalizador para el cambio de
paradigma en seguridad vial en Bogotá.

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 La mayoría de las iniciativas que se han hecho en la ciudad han estado adscritas a lo que se denomina
la visión tradicional en seguridad vial. Incluso la Cultura Ciudadana se enmarca en el mismo paradigma.
Actualmente, la ciudad busca acoger el nuevo paradigma de seguridad vial: la Visión Cero. En este
documento argumenta que este cambio se debe en gran medida a la búsqueda de un reconocimiento
internacional al ser pioneros en la implementación de la visión cero, lo cual se consiguió mediante la
implementación de proyectos bajo la batuta de personal altamente calificado, y de una influencia en los
instrumentos de planificación urbana.
En razón de lo anterior, se definieron 3 categorías de análisis: 1. Personal Sembrado, 2. Participación
en la planificación de la ciudad y 3. Posicionarse como líder en redes globales de conocimiento. La primera
categoría de análisis se desarrolla al encontrar que existe un hueco en la literatura de transferencia de
conocimiento donde se han estudiado figuras como los Persuasive Practitioners que son expertos que
recurren a narrativas de éxito para promover una transferencia de conocimiento, pero que no se encuentra
mayor estudio frente a la inserción de personal al interior de las entidades públicas para transferir el
conocimiento. La segunda categoría de análisis responde a la importancia que tienen los instrumentos de
planificación urbana en la definición e implementación de políticas púbicas. Finalmente, la tercera
categoría busca retomar la importancia de las redes de conocimiento que ha sido planteado entre la
literatura de transferencia de conocimiento y ahondar como esta ha sido de vital importancia en la
implementación de la iniciativa.
3.1 Mecanismos para la transferencia de política públicas urbanas
En términos de desarrollo urbano, América Latina ha sido utilizada como laboratorio para la
aplicación tardía de teorías urbanas desarrolladas en países del norte global. Un ejemplo de ello fue la
adopción de la ciudad modernista que nunca fue construida en totalidad Europa, pero sí tuvo un desarrollo
pleno en América Latina con la construcción de Brasilia (Holston, 1989). De igual manera, en la actualidad
las teorías sobre siniestralidad vial han sido desarrollados en los países nórdicos y están siendo transferidos
a América Latina para su eventual incorporación en las políticas públicas de seguridad vial. Este proceso
de transferencia de información ha sido promovido principalmente por organizaciones internacionales,
entidades filantrópicas y la banca multilateral, quienes han unido en un proceso de transferencia de
conocimiento sobre políticas públicas. Un proceso de lo que Dolowitz (2000) llamaría Policy Transfer.
La transferencia de conocimiento se puede lograr mediante distintos actores, como a través de
entidades gubernamentales, entidades no gubernamentales o los bancos de desarrollo. En su estudio sobre
la transferencia de las políticas de transporte de Bogotá a otras ciudades, Montero (2017) habla de los

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persuasive practitioners como agentes principales en esos procesos de transferencia. Estas son personas
que argumentan haber desarrollado una experiencia en el sector público y que buscan replicar su trabajo
en otras latitudes. En la investigación se encontró una figura con algunas similitudes denominada personal
sembrado. Se trata de personas que son contratadas por la entidad cooperante para trabajar al interior del
gobierno. Se asemeja a los persuasive practitioners en que son medios para la transferencia de
conocimiento mediante las experiencias de expertos. Sin embargo, en vez de influenciar a terceros para
que realicen el trabajo, acompañan de manera directa la aplicación de las ideas.
Este documento busca analizar los principales mecanismos que ha usado la iniciativa global
Bloomberg de Seguridad Vial y que condujeron al cambio de paradigma en las políticas públicas de
seguridad vial en Bogotá. Para dicho propósito se utilizaron 3 categorías de análisis relacionadas con las
herramientas que ha utilizado la iniciativa. Las categorías son: Personal sembrado, participación en la
planeación de largo plazo y construir para publicar.
3.1.1 Personal sembrado
En el caso de la Iniciativa Bloomberg de Seguridad Vial se introduce una figura novedosa para
generación de transferencia de conocimiento. el Personal Sembrado. Estos funcionarios son contratados
y dirigidos por las organizaciones cooperantes, pero trabajan de manera directa con la secretaria de
movilidad. En consecuencia, cuentan con una posición privilegiada para promover la incorporación de
ideas novedosas en la administración local. Se decidió utilizar este tipo de funcionarios como una categoría
de análisis para ahondar en la capacidad
3.1.2 Participación en la planificación de la ciudad
La iniciativa además de enfocarse únicamente en intervenciones puntuales ha buscado permear la
planificación de largo plazo de la ciudad. El principal mecanismo para lograr dicho objetivo, fueron los
estudios realizados por WRI para el Plan Distrital de Seguridad Vial. Estos estudios se convirtieron en
insumos esenciales en la preparación del nuevo Plan Distrital de Seguridad Vial, en el que se declara la
Visión Cero como la visión de seguridad vial de Bogotá. De igual manera, los esfuerzos de largo plazo de
la iniciativa han llevado a que la Visión Cero sea incluida como un elemento esencial del Plan Maestro de
Movilidad de Bogotá. Actualmente el Plan Maestro se encuentra en etapa de diseño y planeación. Sin
embargo, según lo identificado en los pliegos para la contratación de la consultoría de dicho plan, la Visión
Cero es uno de los siete pilares que deben contener el texto final.
3.1.3 Posicionarse como líder en redes globales de conocimiento
Generar una buena imagen a nivel nacional e internacional es un elemento recurrente en los
proyectos que conforman la iniciativa Bloomberg. Justamente este animo por estar a la vanguardia de la

8
seguridad vial y poder contar una historia de éxito ha contribuido a que se tome la retorica y la filosofía
de la visión cero.
Varias de los proyectos denotan más una intención de quedar bien retratados en una publicación que
generar el mayor impacto posible para la ciudad. El caso más evidente de dicha circunstancia es la Plaza
Calle 80, la cual, a los pocos meses de ser desarrollada ya aparecía en guías internacionales de diseño
urbano publicadas por NACTO. En este caso, se buscó que la intervención se pudiera ejecutar en un corto
periodo de tiempo y que fuese lo suficientemente impactante como para ser incluida en la publicación.
Justamente este tipo de publicaciones se hacen con el objetivo de participar en redes de transferencia de
conocimiento. Pero, para lograr un verdadero impacto en las publicaciones es menester que la historia que
se cuente tenga elementos innovadores y diferenciadores. Qué sentido tendría contar una narrativa sobre
una intervención que repite las metodologías basadas en el usuario que hoy se están haciendo en la mayoría
de las ciudades del mundo.
Pero más aun, la intención de realizar actuaciones encaminadas a demostrar una innovación en
materia de política pública replicable en otras latitudes, obligan a la ciudad a aplicar nuevas ideas y
paradigmas urbanos. No sorprende entonces, entonces que la ciudad decida adoptar el paradigma de la
Visión Cero, el cual se considera que está a la vanguardia de la seguridad vial a nivel global. Los
componentes que no se adscriben a esta visión novedosa no van a tener la misma repercusión a nivel
internacional.
3.2 Metodología
Con el objetivo de medir el impacto que ha tenido la iniciativa en los paradigmas por medio de los
cuales se hacen las políticas públicas de seguridad vial en la ciudad de Bogotá se utilizaron varias fuentes
de información primaria y secundaría.
En primer lugar, se realizaron entrevistas semi-estructuradas a funcionarios públicos, funcionarios
de las organizaciones participantes de la iniciativa y personal sembrado (Ver Anexo 1). Para la
elaboración de las entrevistas se diseñó un protocolo de entrevista que combina preguntas descriptivas y
estructurales que permiten ahondar en los pensamientos y creencias de los participantes. Dichas
entrevistas fueron transcritas y luego procesadas para la identificación de las respuestas a la luz de las
categorías de análisis propuestas (Munrraiz, 1992).
En segundo lugar, se tomaron los documentos de política pública vigentes como los planes distritales
de seguridad vial al igual que estudios previos y pliegos de condiciones para la contratación de
consultorías. Nuevamente dichos materiales, fueron evaluados a la luz de las categorías de análisis para

9
definir a que paradigma estaban inscritos y si ha habido un proceso de cambio en los paradigmas utilizados
por la administración.
Se asistió a algunas de las capacitaciones realizadas por NACTO y WRI, las cuales fueron
complementadas con entrevistas a los capacitadores y a algunos de los asistentes. Se recopilaron los
informes, publicaciones y documentos producidos por los distintos miembros de la iniciativa como los
estudios elaborados por Johns Hopkins, Vital Strategies, IRAP, WRI y NACTO. Se realizó un seguimiento
a la participación de los miembros de la iniciativa en conferencias y eventos donde se pudiera buscar o
difundir la iniciativa.
Se realizo un seguimiento a los medios de comunicación relacionados con la iniciativa incluyendo:
comunicados de prensa, campañas de comunicación y participación en prensa. Por último, se realizó un
seguimiento a las redes sociales de los socios de la iniciativa utilizando la herramienta
Followthehashtag.com.

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 4. Revisión de literatura

El presente capitulo busca construir el marco teórico y conceptual necesario para llevar a cabo el
análisis. De manera inicial se realiza un análisis de los distintos debates que se han hecho en las disciplinas
de las relaciones internacionales y la planeación urbana frente a la transferencia de conocimiento y el
aprendizaje de políticas públicas. Posteriormente se realizará una descripción de los debates que ha tenido
la disciplina de la seguridad vial desde su gestación a mediados de los años 60s. En particular haciendo la
distinción entre la denominada Visión Tradicional, con sus distintas aproximaciones teóricas como la
Matriz de Haddon, el enfoque basado en el usuario y la cultura ciudadana y el paradigma de la Visión
Cero. En tercer lugar, se realizará un análisis de la situación de seguridad vial en Bogotá y de algunos
estudios que han buscado explicar dicha situación. Finalmente se presentará brevemente la estructura de
la iniciativa.
4.1 La transferencia de políticas públicas
La transferencia de conocimiento entre gobiernos se ha convertido en una manera fundamental de
construir políticas públicas y de crear agendas políticas. Este ha sido una preocupación recurrente de varias
disciplinas incluyendo las Relaciones Internacionales y la Planificación Urbana. Este es el caso también
de la seguridad vial, la cual ha venido siguiendo un proceso de lo que Barry Buzan denomina
securitización. Un proceso en el cual agentes del norte global buscan posicionarlo como un problema
fundamental de la seguridad del Estado y la sociedad en los países en desarrollo (Buzan, 2015). Los
procesos securitizados, son aquellos que se encuentran en el centro de la agenda política. Sin embargo,
Buzan solo reconoce la manera en que una temática se prioriza en la agenda, no la manera en que se
generan procesos de aprendizaje o cambios de paradigmas disciplinares.
Peter Haas si ha planteado cómo las instituciones y en particular las organizaciones internacionales
aprenden y mutan con el objetivo de solucionar problemas que no existían en el momento de su creación
por eso define el aprendizaje en organizaciones como: un proceso político donde un conocimiento
compartido por expertos y autoridades en la materia es aplicado por hacedores de política pública en sus
iniciativas (Haas & Haas, 1995). La pregunta entonces es, cómo funcionan estos procesos de aprendizaje
y que mecanismos permiten que una idea cruce fronteras y empiece a ser aplicada en otras latitudes.
A nivel de la planificación urbana hay varios mecanismos que han sido identificados para los
procesos de transferencia de conocimiento que llevan a este aprendizaje. Dolowitz y Marsh hablan de
transferencia de conocimiento cuando las ideas migran a través de las fronteras influidas por elementos

11
como el nivel de voluntad u obligatoriedad de la aplicación de las ideas aprendidas, de donde provienen
las ideas planteadas y quienes son los que realizan la transferencia de información (Dolowitz & Marsh,
2000).
Distintos actors pueden jugar un papel en la definición de estas políticas públicas. Pero una
experiencia exitosa no es efectiva si carece de una historia releante. Tanto Montero como Laura Lieto han
identificado la importancia de este tipo de narrativas para lograr una transferencia efectiva del
conocimiento. Lieto centró sus argumentos en la necesidad de crear narrativas miticas que identifiquen un
mito fundacional para el surgimiento de una idea (Lieto, 2013). Por su parte Montero demuestra que la
simplificación de las narrativas, abstrayendo el contexto resulta ser un elemento fundamental para que las
teorias sean adoptadas (MONTERO, 2017). Sergio Montero plantea que algunas personas se dedican a
compartir historias simplificadas de los resultados de éxito de sus gestiones, exportando de esta manera
formas de hacer políticas públicas. El autor denomina a este tipo de actores “profesionales persuasivos” o
persuasive practitioners (MONTERO, 2017).
Finalmente, el uso de modelos o ciudades ejemplares como palanca para generar cambios globales
(Montero, 2018), es tambén un mecanismo usado por la filantropía global para replicar ciertas políticas
públicas en multiples ciudades. En este contexto, las organizaciones filantropicas han jugado un papel
muy importante en el proceso de definir qué políticas y qué ciudades constituyen ejempos de casos
exitosos, lo cual tiene efectos en muchas otras ciudades.

4.2 Marco conceptual de seguridad vial:

Para analizar cómo ha cambiado el paradigma de la seguridad vial en Bogotá en años recientes es
necesario entender primero los distintos debates que han existido alrededor de la seguridad vial.
4.2.1 La visión tradicional de la seguridad vial
Si bien la problemática de seguridad vial surgió desde los inicios del transporte motorizado, fue
durante los años 60 y 70 del siglo pasado, con la popularidad del automóvil y el rediseño de las ciudades
según principios modernistas, que la seguridad vial se convirtió en una problemática mayor. Las autopistas
propuestas por Robert Moses y Harland Bartolomeo en Norteamérica ayudaron a popularizar el carro
particular y transformar las ciudades, aumentando de manera considerable las velocidades de circulación
y los conflictos entre vehículos (Hall, 1988). Estos conflictos desencadenaron un aumento de los muertos
y heridos en el tránsito. Durante este periodo y como consecuencia del crecimiento del tráfico en EEUU,
el médico salubrista William Haddon, entonces director de la National Highway Traffic Safety
Administration, escribió el texto más reconocido y citado en el ámbito de la seguridad vial: Accident

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Research: Methods and Approaches (Haddon Jr., 1968). Haddon entendió en su teoría que los siniestros
de tránsito no son eventos fortuitos, sino el resultado de múltiples causas y elementos conjuntos (Haddon
Jr., 1968). Es así como el autor plantea que los siniestros deben entenderse en tres momentos: 1. Antes del
impacto, 2. El momento del impacto y 3. El momento posterior al impacto. Igualmente se deben evaluar
las acciones de los siguientes actores: los conductores, los pasajeros, los peatones, los ciclistas,
motociclistas, la vía y la policía (Haddon Jr., 1968).

Ilustración 1: Matriz de análisis de siniestros en autopistas (Haddon Jr., 1968)

Durante la década de los 70 los estudios cuantitativos intentaron buscar un culpable al problema de
la seguridad vial, encontrando la posibilidad de enfocarse en el usuario. Un estudio observacional llevado
a cabo por la Universidad de Indiana para el Departamento de Transporte de EEUU encontró que el 93%
de los siniestros eran atribuibles a factores humanos, el 34% a factores ambientales y el 13% al vehículo
(US Department of Transportation, 1979). Desde entonces, la Agencia de Seguridad en el Trafico y en las
Autopistas de EE. UU. (NHTSA por sus siglas en inglés) ha promovido la incorporación de políticas
públicas a nivel internacional enfocadas en el cambio de actitud de los usuarios. Cuarenta años más tarde,
la mayoría de los estudios sobre seguridad vial siguen todavía enfocándose justamente en el usuario
(Staton et al., 2016). Estas ideas teóricas han marcado de manera general la manera en que se ha afrontado
el problema. En Colombia se ha trabajado en la mejora de la seguridad vial partiendo de esta perspectiva
enfocada en el usuario. El Fondo de Prevención Vial cread por la Ley 100 de 1993 se diseño como una
entidad dedicada a la realización de campañas de concientización para usuarios. De igual manera, la teoría
de la Cultura Ciudadana implementada por Antanas Mockus en Bogotá es una aproximación adscrita al
paradigma del usuario.
4.2.3 La política centrada en la evidencia y el momentum de la seguridad vial
En el año 2004 la Organización Mundial de la Salud (OMS) publica el estudio Reporte Global en
Reducción de heridos en el Tráfico iniciando un movimiento global por mejorar las políticas públicas de
seguridad vial. Dicho movimiento apoyado por distintas organizaciones como la OMS, la Fundación FIA

13
y la Alianza Global de Seguridad Vial, propone crear políticas públicas basadas en la evidencia y
compartir buenas practicas internacionales como el Sunflower Project en Europa (Wegman, 2008) y el
Benchmark de seguridad vial para América Latina (Vieria Gomes, 2016). Posteriormente, con la
publicación de los informes de la OMS: Reporte Global en Prevención de Daño en el Tráfico (Sharma,
2008) y el Reporte del Estatus Global de Seguridad (World Health Organization, 2009) contribuyeron a
la creación de un debate real sobre este fenómeno que la OMS definió como pandemia.
4.2.4 El sistema seguro / Visión Cero
En 1997 el parlamento sueco declaró moralmente inaceptable que el Estado tuviese metas sobre el
número de muertos y heridos como consecuencia del tránsito en las calles, por esta razón definió que la
única visión aceptable era cero muertos y cero heridos. Este es lo que Healey llamaría el mito fundacional
de una teoría, en este caso la Filosofía de la Visión Cero (Healey, 2011). De aquí en adelante el problema
de seguridad vial se entiende como una problemática ética que busca la protección de vidas humanas por
encima de los costos monetarios o los impactos sobre el crecimiento económico. Para responder a esta
perspectiva ética, los investigadores desarrollaron una perspectiva teórica de carácter sistémico que busca
transformar las características del sistema vial en su conjunto para garantizar la protección de los
usuarios(Bash, 2015; Kim, Muennig, & Rosen, 2017; Wegman, Dijkstra, Schermers, & van Vliet, 2005).
La Visión Cero, parte de la idea de colocar al ser humano en el centro del diseño del sistema vial,
asumiendo las limitaciones que este tiene tanto para recibir impactos como la tendencia que tiene a
cometer errores.
Las premisas principales de esta teoría son:
• El ser humano es propenso a cometer errores
• El ser humano es altamente frágil y tiene una capacidad limitada para recibir impactos
• La responsabilidad es compartida por todos los actores involucrados en la seguridad vial: esto
incluye a los usuarios y a los diseñadores y operadores del sistema vial (OECD- International
Transport Forum, 2008).
• Los distintos elementos del sistema, como el diseño de los vehículos, las vías la formación y
comportamiento de usuarios, el control etc. deben integrarse para que, si uno de los elementos
falla, los demás puedan corregirlo.
El sistema seguro toma inspiración de la Aviación Civil. En la Aviación Civil, todos los elementos
son considerados como parte de un único sistema y son evaluados y corregidos de manera conjunta. La
responsabilidad del piloto es compartida con el controlador aéreo, los técnicos de mantenimiento, los

14
diseñadores del avión, etc. (Gómez, 2014). Como se denota anteriormente, el error humano es un pilar
fundamental de la visión cero. Se sobre entiende que la educación y el control solo pueden ayudar a
construir un nivel máximo de seguridad, pero que la naturaleza del ser humano de errar, lo llevaría a
situaciones fatales si el sistema no considera esa tendencia a cometer errores. Es por tanto necesario
disminuir la libertad del ser humano para tomar decisiones dentro del sistema vial, para alcanzar el nivel
óptimo de seguridad (Wegman et al., 2005). Por lo que la visión sistémica de la seguridad vial aboga por
el diseño de mecanismos que dificulten o impidan que las personas hagan actividades peligrosas o de
riesgo en las vías.
A continuación, se presenta un resumen comparativo de ambas iniciativas, desarrollado por el autor
basado en el cuadro comparativo realizado por la organización Vision Cero Initiative.

Tradicional Visión Cero

¿Cuál es el problema? Accidentes Fatalidades y heridos graves

¿Cuáles son las causas? Factores humanos La gente es frágil y propensa a cometer errores
¿Quién es el máximo responsable? Usuarios de las calles Diseñadores del sistema
¿Cuál es la aproximación de Aproximación reactiva para Aproximación sistémica para construir un
planificación reducir el problema sistema vial seguro
¿Cuál es la meta a resolver? # óptimo de muertos y 0 fatalidades o heridos graves
heridos
Tabla 1: comparación entre seguridad vial tradicional y visión cero. Elaboración propia basada en OMS (2016)

4.3 Resumen de la situación de seguridad vial en Bogotá

Actualmente se calcula que en la ciudad se causan 550 muertes al año y 7.000 lesionados graves
(Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, 2018). Pero la dinámica de seguridad vial en
la ciudad ha cambiado bastante en las últimas décadas. Durante los años 90 la ciudad tuvo un descenso en
las cifras de mortalidad vial, como se puede evidenciar en la ilustración # 2. Dos causas han sido
encontradas en la literatura para dicha variación: la implementación de las campañas de Cultura Ciudadana
propuestas por el alcalde Antanas Mockus y continuadas por las siguientes administraciones (Vergel,
Erik; Hildalgo, Dario; Bray Sharpin, 2018) y la puesta en marcha del Sistema BRT que redujo la
mortalidad en corredores de alta peligrosidad (Hidalgo, Pereira, Estupiñán, & Jiménez, 2013).

15
 1500
1299 Variación en las muertes por siniestros de tránsito en Bogotá
1171 1165
1106
1014
1000 923
788
698 664 640
564 511 551 536 528 529 566 570 534 556 591 549
500

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Ilustración 2: Variación en las muertes en Siniestros de Transito en Bogotá. Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses (1997, 1998, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 1999, 2000, 2001, 2002, 200

Frente a la Cultura Ciudadana es importante aclarar que es una propuesta novedosa a la problemática
de cumplimiento de normas en Colombia (Mockus Sivickas, 2008), pero justamente al tratarse de una
perspectiva basada en el cumplimiento de normas centrar el peso de la responsabilidad sobre la seguridad
vial en el usuario antes que el sistema en su conjunto. La Cultura Ciudadana es una propuesta novedosa
adscrita al Paradigma Tradicional de Seguridad Vial. Sin embargo, la infraestructura también jugó un
papel importante en la generación de nuevos comportamientos en Bogotá, lo que Rachel Berney (2011)
denominó urbanismo pedagógico. Según este autor en los años 90 en Bogotá se logró una sincronía entre
la propuesta pedagógica y la infraestructura para cambiar comportamientos (Berney, 2011).
Con una perspectiva similar, Hidalgo planteó que la construcción del sistema BRT Transmilenio
permitió eliminar conflictos viales en corredores de alta peligrosidad entre buses y tráfico mixto, al igual
que desarrolló infraestructuras adecuadas para peatones, logrando reducir de manera contundente la
siniestralidad en los corredores intervenidos (Hidalgo et al., 2013). Si bien se podría llegar a argumentar
que estas reducciones se dieron causadas por una intervención a la infraestructura, esta no intervino el
sistema vial en su conjunto, ni se crearon corredores con velocidades seguras para todos los usuarios. Es
decir que estas intervenciones también se enmarcaron en la Visión Tradicional de la seguridad vial,
además de que el principal objetivo de la implementación del sistema no era la mejora de la seguridad
vial, sino la mejora al transporte público.
Otros estudios se han realizado para detallar la problemática de la seguridad vial en Bogotá,
enfocados en distintos actores viales, como peatones (Alban Conto, n.d.), o Motocicletas (Rodriguez, D;
Santana, M & Pardo, 2015; Velandía, Edder; Urazan, 2018). Siguiendo de esta manera la idea de realizar
un análisis basado en la visión tradicional. Se identifica entonces que estudios desde una perspectiva

16
sistémica de la política pública de seguridad vial hay relativamente pocos. Este documento busca abrir la
discusión sobre la perspectiva de la Visión Cero en la ciudad y cuales han sido los mecanismos por medio
de los cuales estas ideas han sido traídas al contexto de la ciudad.
Esto puede ser causado en parte por que la ciudad no estaba implementando políticas públicas de
Visión Cero esta circunstancia cambió a partir de diciembre de 2017, fecha en que se expide el Plan
Distrital de Seguridad Vial: Visión Cero la ciudad empieza a implementar este nuevo paradigma, que
permitiría una disminución mayor en las cifras de mortalidad.

17
 5. Análisis de resultados
Para analizar los mecanismos por medio de los cuales ha tenido la iniciativa en la transferencia de
creencias y conocimientos de los tomadores de decisión y por consiguiente en las políticas públicas de
seguridad vial en Bogotá se identificaron tres categorías de análisis: personal sembrado, planificación de
políticas públicas y la generación de intervenciones de carácter replicable y publicable. A continuación,
se presentan los resultados que demuestran los mecanismos por medio de los cuales se alcanzó el cambio
de paradigma en seguridad vial en Bogotá.
Si bien esta investigación demuestra que se ha dado un cambio paulatino en el paradigma por medio
del cual se busca atacar la problemática de inseguridad vial en Bogotá y como la Iniciativa Bloomberg de
Seguridad Vial ha jugado un papel fundamental en dicho cambio, al interior de las organizaciones
participantes no existe una visión unificada sobre la manera en que se debe resolver la seguridad vial. En
la siguiente tabla se resumen los resultados de las entrevistas realizadas a los funcionarios de la iniciativa
y los paradigmas a los cuales se adscribe cada uno de ellos.
Análisis de entrevistas a funcionarios de BIGRS
Entidad para Función que realiza la Rol del entrevistado Paradigma al que se inscribe
la que trabaja organización
GRSP Mejorar el control vial Dirigir las capacitaciones a policías de Visión tradicional
tránsito y la mejora del control vial
WRI Asesoramiento en diseño y Dirigir el desarrollo de políticas Visión Cero
planificación vial y urbana públicas de seguridad vial
NACTO Diseño de mejoras a las vías/ Capacitador principal Visión Cero
capacitación a funcionarios
Johns Recolección de datos y Asistente graduado encargado de la Visión Tradicional
Hopkins análisis del impacto de la coordinación de recolección de datos
iniciativa Estudiante de maestría (evaluación del Visión Tradicional
uso de la información)
Profesor investigador A nivel personal se adscribe a la
Visión Cero, sin embargo, la
evaluación realizada utiliza los 5
factores de riesgo propios de la
Visión Tradicional.
Vital Coordinación general del Coordinador general del proyecto en la Visión Cero en particular la
Strategies proyecto/ campañas de administración Petro influencia del diseño urbano
comunicación Coordinador general del proyecto en la Visión Cero, pero reconoce su
administración Peñalosa perspectiva ha venido cambiando
a lo largo de su vida profesional
Tabla 2: Análisis de entrevistas a funcionarios de BIGRS. Elaboración propia

Como se ve en la tabla anterior no se puede asumir que BIGRS tiene como objetivo la
implementación de la Visión Cero en la ciudad, sino que al buscar implementar un proyecto que esté a la
vanguardia en la materia, se terminan por implementar teorías consideradas como lo más avanzadas en la
materia, como es el caso de la Visión Cero.

18
5.1 Personal sembrado
Una de las principales características de la iniciativa que la diferencia de otros programas de
cooperación internacional es la presencia del denominado personal sembrado. Se trata de personas
contratadas por las organizaciones parte de la iniciativa, pero que trabajan al interior de la Secretaria de
Movilidad. Esta es una figura diferente a la tradicional consultoría utilizada por las organizaciones
cooperantes. El personal sembrado actúa como expertos que implementan los cambios propuestos desde
el interior de la misma organización. De las cinco organizaciones presentes en Bogotá, dos tienen personal
sembrado, particularmente Vital Strategies y GRSP, mientras las otras tres utilizan la figura de la
consultoría tradicional en la cual elaboran documentos, desarrollan capacitaciones con experto71s
internacionales, etc.

No obstante, el personal sembrado ha jugado un papel muy importante en la implementación de

iniciativas de las otras tres entidades. Por ejemplo, los proyectos de transformación urbanos como las del
proyecto plazas y las intervenciones en Bosa desarrolladas por NACTO contaron con una importante
colaboración de varias personas del grupo de personal sembrado. Por ejemplo, la intervención de Bosa
Central: La zona se caracteriza por la alta afluencia de peatones, acompañados de múltiples actores viales
como camiones, buses y motocicletas. En las 2 cuadras de intervención se encuentran dos colegios,
incluyendo el Claretiano que cuenta con 3 jornadas y más de 3.000 estudiantes. Lo más importante, es uno
de los sectores donde se concentra una mayor cantidad de muertos y heridos en la ciudad. La intervención
buscó probar mecanismos para la disminución de perfiles viales, que pudieran reducir la velocidad y
aumentar el espacio para el peatón. A diferencia de la primera intervención, sería esperable una fuerte
reducción de la siniestralidad vial en este sector, en particular de peatones y ciclistas (Ver anexo
fotográfico). En dicho lugar se decidió probar distintas maneras de usar el espacio público para
demostrarle a los funcionarios de la administración local como mediante una intervención sistémica es
posible reducir el riesgo vial manteniendo el buen funcionamiento de las vías.

En dichos escenarios los miembros del Personal sembrado toman el rol de mediadores y aplicadores
de las ideas de NACTO, las cuales de entrada no fueron bien recibidas por los funcionarios de la
administración. En las propias palabras de Sky Dunkan de NACTO “…Carlos1, uno de los ingenieros,
cuando empezamos a trabar con el pensaba que lo que estábamos haciendo estaba loco. Y por lo que

1 Nombre cambiado para proteger la identidad del funcionario.

19
escuchamos ahora, el esta empujando las fronteras e implementando estas prácticas en su labor diaria.” 2
Justamente Sky plantea que es este involucramiento y la actividad diaria el que ha promovido el cambio.
Así que más allá de contar con recomendaciones de expertos, han sido estos esfuerzos por contar con los
expertos al interior de la organización y hacer el trabajo de manera conjunta lo que lleva al cambio.
Igualmente, Sky plantea que “…muchas veces si contamos con el compromiso político de alto nivel, es
necesario convencer a los coordinadores de nivel medio y a los funcionarios de lo que se quiere lograr.”

Otro ejemplo de la utilidad del personal sembrado como mecanismo útil para la puesta en marcha
final de las técnicas y las ideas propuestas por expertos internacionales fue los entrenamientos y
capacitaciones a miembros de la policía de tránsito en detección de velocidad. Según el personal sembrado
de GRSP Omar Gonzales, quien es un oficial retirado de la policía los ejercicios de pilotaje realizados por
la iniciativa han contribuido al cambio de paradigma de los policías de tránsito: “La misma policía tenía
la creencia de que la velocidad no era un problema en Bogotá. Que vivimos en un estado permanente
de trancón… …empezó a hacerse en horas de la madrugada.” Es relevante preguntarse si este efecto
hubiese sido posible únicamente con los estudios de velocidad realizados por WRI (López Valderrama,
José Segundo; Lleras Rodriguez, Natalia; Hidalgo, 2017).

En efecto, los controles de velocidad realizados en la madrugada, siguiendo las recomendaciones

del personal sembrado llevaron a una reducción estadísticamente significativa en los muertos en los
sectores de prueba piloto en la Avenida Boyacá. Según los estudios realizados por WRI en 2017
comparando el promedio de victimas fatales y no fatales de los años 2011 a 2015 con el año 2016: se dio
una reducción fue del 38% en el sector 4 entre la calle 80 y la calle 53, de 58% en el sector 6 entre la calle
53 y la calle 17 y se evidenció un aumento del 8% en el sector 6 entre la calle 17 y la avenida 26 sur. Se
aclara igualmente que en 5 de los otros 7 sectores de la avenida Boyacá, donde no se hizo control
adicional, se evidenciaron aumentos en las cifras de mortalidad durante el periodo en estudio. (WRI,
2017).

De igual manera, el personal sembrado permitió implementar proyectos como la iniciativa IRAP de
evaluación de la malla vial de la ciudad. Más allá de que los expertos de IRAP hubiesen traído la
tecnología y realizado las evaluaciones, el trabajo de funcionarios de personal sembrado como Natalia

2 Traducción realizada por el autor

20
Tinjacá y Daniel Sonenklar contribuyeron a que esta tecnología sea realmente utilizada. Esta no es la
primera vez que se realizan mediciones de la malla vial utilizando la metodología IRAP, actualmente se
encuentra disponible el análisis de casi 11.500 km de la malla vial nacional. Sin embargo, a la hora de
priorizar intervenciones en seguridad vial financiadas por la Agencia Nacional de Seguridad Vial el único
ente territorial que utilizó la metodología IRAP para definir lo puntos a intervenir fue Bogotá.

Lo cierto es que el personal sembrado contribuyo a que las ideas pudiesen permear a nivel más
profundo entre los funcionarios de la administración.

5.2 Influenciar los planes de largo plazo

Con el objetivo de generar un impacto en el largo plazo, la iniciativa Bloomberg, desde 2015 ha
asesorado la elaboración del nuevo Plan Distrital de Seguridad Vial para Bogotá (PDSV), el cual fue
aprobado por el Acuerdo Distrital 813 de 2017. El Plan Distrital de Seguridad Vial es el principal
documento de planificación de las intervenciones en seguridad vial de la ciudad para los próximos 10
años, por lo que los efectos de lo que quedó allí consignado durarán mucho mas que la iniciativa o la
actual administración. Dicho plan realiza un cambio evidente en términos conceptuales frente al plan
anterior, reconociendo que dicho cambio tiene una relación directa con la Iniciativa. De alguna manera
este plan busca ser el punto de partida de la Visión Cero en la ciudad trayendo la narrativa mítica generada
en Suecia (Lieto, 2013).
¿Cómo consiguió BIGRS participar de manera tan activa en el plan? Una combinación de
documentos de consultoría y capacitaciones a funcionarios involucrados en la redacción del plan. WRI
realizó un documento entregado a la administración con el apoyo de expertos internacionales en el que
proponía los elementos necesarios para implementar Visión Cero en Bogotá. Dicho documento fue citado
por la misma administración en los considerandos del PDSV.
Que la Secretaría Distrital de Movilidad, a través de la suscripción de un acuerdo de voluntades con The
Union, hace parte de la Iniciativa Global de Seguridad Vial de Bloomberg Philantrophies. Cooperación a
través de la cual y con participación de uno de sus aliados, el World Resoruces Institute — WRI, logró la
construcción del mencionado documento "PLAN DISTRITAL DE SEGURIDAD VIAL: VISIÓN CERO.
AÑO 2017 DSVCT - T - 001 - 2017". (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2017).
Más allá de las menciones eventuales que se encuentran en el texto del nuevo plan, se mencionan
elementos conceptuales como la velocidad y la protección a usuarios vulnerables, lo cual denota un cambio
de mentalidad por parte de la administración. Por ejemplo se menciona: “…Resaltando entre otras: que la

21
velocidad es un factor que incide en la gravedad de los accidentes de tránsito (siniestros viales), que los
usuarios vulnerables son los actores viales mayormente involucrados en los mismos, que hay un
crecimiento de fatalidades en la población motociclista y por ello se deben controlar comportamientos
riesgosos” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2017)
En particular se resalta la definición de siniestro de tránsito, la cual contradice al Código Nacional
de Tránsito Ley 769 de 2002. En el código de tránsito se habla de Accidente de tránsito como: “Evento
generalmente involuntario, generado al menos por un vehículo en movimiento, que causa daños a personas
y bienes involucrados en él e igualmente afecta la normal circulación de los vehículos que se movilizan
por la vía o vías comprendidas en el lugar o dentro de la zona de influencia del hecho (Congreso de la
República, 2002)”. Por le contrario, en el PDSV se plantea que:
“Que la Organización Mundial de la salud utiliza el término siniestro vial en inglés "road crash" en lugar de
accidente de tránsito para referirse a los hechos de tránsito que se pudieron haber evitado y prevenido en el
marco de la co-responsabilidad y la autorregulación, adicionalmente el enfoque de Visión Cero contempla el
término siniestro vial, que se define como "daño provocado por un hecho de tránsito que se pudo haber
evitado y prevenido en el marco de la responsabilidad y la autorregulación. Los siniestros viales ocurren
cuando varios eslabones de una cadena se rompen, lo que quiere decir que las causas de un siniestro pueden
identificarse para tomar medidas que eviten este tipo de sucesos en un futuro"(Alcaldía Mayor de Bogotá,
2017).
Entonces se evidencia que se generó una apropiación de lo planteado por el documento desarrollado
por WRI al igual que en las distintas capacitaciones realizadas por la iniciativa, pues la administración
prefirió seguir los lineamientos de las organizaciones internacionales sobre los de la legislación vigente.
Este documento de planificación no se ha quedado en el vació, sino que ha estado acompañado de
otros documentos que obligan a los funcionarios a implementar medidas de visión Cero. Este es el caso
del manual de auditorias de seguridad vial inspirado en la Visión Cero desarrollado por BIGRS, el cual
debe ser aplicado en los proyectos de infraestructura que está realizando la ciudad. De igual manera, la
implementación del proyecto de gestión de la Velocidad lanzado en agosto de 2018 durante la Semana de
la Seguridad Vial es una evidencia de como estas ideas están siendo llevadas a la práctica.
Otra evidencia de que los documentos de consultoría y las capacitaciones realizadas por los expertos
internacionales en Visión Cero permearon las ideas de la administración local se encuentran en el proceso
de selección de la Consultoría para la creación del nuevo Plan Maestro de Movilidad. En el anexo técnico
al proceso de selección se incluye la Visión Cero como uno de los 7 ejes temáticos que deben ser incluidos
en el Plan, el cual debe estar alineado con el Plan Distrital de Seguridad Vial (Secretaria Distrital de

22
Movilidad de Bogota, 2017). Se aclara que BIGRS no tuvo injerencia en el proceso de elaboración de
dichos estudios previos.
Queda entonces la duda de hasta que punto todos estos ejercicios de planificación lograrán permear
el Plan de Ordenamiento Territorial – POT que actualmente se encuentra en proceso de construcción.

5.3 Posicionarse como líder en redes globales de conocimiento.

La Iniciativa Global, tiene como su nombre lo indica una pretensión de lograr generar un impacto a
nivel global. Sin embargo, tan solo 10 ciudades y 5 países han sido beneficiarios de la iniciativa. Es decir
que su área de influencia en verdad es relativamente reducida. Por dicha razón, se escogen ciudades que
puedan ser elevadas en el sentido planteado por Montero (Montero, 2018). Justamente para lograr ese
proceso de leveraging cities, la iniciativa busca realizar proyectos que puedan ser ejemplos de liderazgo
en distintos medios de difusión como buenas prácticas, al igual que hagan que la ciudad se posicione como
líder en la temática de la seguridad vial. Esto se nota en el desarrollo de múltiples proyectos que podrían
ser publicados, difundidos y por ese medio replicados en otras ciudades. Dado que actualmente se
considera la Visión Cero como el estadio más avanzado de la seguridad vial, enfocar esfuerzos en ser
incluido en dicha iniciativa significa posicionar a Bogotá como líder en la agenda de Seguridad Vial a
nivel regional.
Un ejemplo significativo frente a la idea de usar la iniciativa para crear ideas “elevables” fue el caso
de la plaza 80. Esta intervención urbana de bajo costo fue desarrollada por la organización NACTO en
noviembre de 2016 luego de unos pilotos hechos en el mes de octubre con la Participación de Janeth
Sadik-Khan exsecretaria de Movilidad de Nueva York durante la administración Bloomberg y quien está
jugando el rol de Persuasive Practitioner. Dicha intervención, que tuvo poco impacto en la seguridad vial
fue incluida en la Guía para el Diseño Global de Vías, única guía gratuita desarrollada por NACTO, la
cual se publica en mayo de 2017 (NACTO, 2017). Es posible argumentar que la intervención se realizó
con el fin de contar con una estrategia mencionable en dicha guía de diseño urbano, incluyendo de esta
manera a la ciudad en las redes de conocimiento sobre diseño urbano y movilidad. Es importante aclarar
que dicha intervención fue financiada con dineros de Bloomberg Philantropies, pero no en el marco de
BIGRS sino de la iniciativa Bloomberg Associates.
Otro ejemplo de este proceso de Levearing cities es la manera en que se ha difundido el lanzamiento
de la Visión Cero como proyecto de ciudad. Sí bien es cierto que, desde el punto de vista de política
pública, la Visión Cero fue lanzada con la Firma del Plan Distrital de Seguridad Vial en diciembre de

23
2017, dicho lanzamiento fue un evento conocido por pocos y poco difundido por la administración
distrital. Pero durante la conferencia Walk 21, realizada en Bogotá en octubre de 2018 que el Alcalde
empieza a hacer menciones explicitas de Bogotá como una ciudad Visión Cero como en los videos
publicados por la Fundación FIA y la alcaldía a través de redes sociales (Ver tweet en el anexo
fotográfico). Justamente esto empieza a suceder más como un acto fundacional, una narrativa en los
términos de Healey (Healey, 2011). Así las cosas, se le da mas relevancia al planteamiento discursivo que
a los mismos documentos de política pública
Por otra parte, desde una perspectiva de orden más científico y técnico, se evidencia un esfuerzo
importante por lograr publicar en múltiples espacios los resultados de los distintos proyectos de la
iniciativa. Esto se entiende como otro mecanismo para buscar elevar la experiencia exitosa. A
continuación, se presentarán una serie de ejemplos de estas publicaciones.
Los análisis de velocidad y siniestralidad vial realizado por WRI fueron publicados en el Congreso
Colombiano de Transito y Transporte. Lo cual no solo busca replicar la experiencia sino demostrar el
efecto que han tenido las altas velocidades y el exceso de velocidad en la seguridad vial de Bogotá, lo cual
busca una solución desde la filosofía de la Visión Cero, no desde la visión tradicional. Cabe mencionar
que en vez de hacer hincapié en el impacto de los controles de velocidad y el comportamiento de las
personas, este estudio se enfoca en el diseño urbano y su impacto en la siniestralidad vial.
Por otra parte, en el año 2016, se realizó con dineros de Bloomberg una evaluación el nivel de
seguridad de 120 km de vías arteriales de la ciudad utilizando la metodología IRAP. Dicha metodología
evalúa la seguridad de las vías por actor vial arrojando una calificación por estrellas. Siendo 0 estrellas la
peor calificación y 5 estrellas la mayor. Con base en este estudio, se decidió intervenir la avenida calle
80 en dos puntos críticos y se realizará una intervención de la avenida circunvalar con apoyo de la Agencia
Nacional de Seguridad Vial. Posterior a las intervenciones viales se realizó una nueva evaluación de los
puntos críticos.
Este ejercicio de intervenciones basados en la evidencia recopilada por IRAP son relevantes por
varias razones. La administración local tuvo que hacer un proceso de adaptación y apropiación del sistema
para poder definir cuales de las recomendaciones planteadas tenían sentido para Bogotá, omitiendo las
recomendaciones propias de los entornos rurales y dándole importancia en aquellas adaptadas a las
características de Colombia.
Pero adicional a esto, la administración tiene el objetivo de publicar los resultados de este proyecto
tanto en medios indexados como en espacios de difusión científica Si bien el texto aun no está publicado

24
y no es posible citarlo, es posible evidenciar que parte de lo que se busca por medio de dicha publicación
es el de demostrar la utilidad de la metodología IRAP para impactar en la seguridad vial, en particular
cuando se utiliza para la toma de decisión. Igualmente, es interesante ver como la Secretaria de Movilidad
cambia su manera de priorizar las intervenciones que va a realizar con el presupuesto de mantenimiento y
seguridad vial basado en la intervención. De esta manera es posible evidenciar que la realización de la
iniciativa Bloomberg ha permitido cambiar los comportamientos de los funcionarios públicos frente a la
manera de definir y priorizar intervenciones en la infraestructura vial. Es decir que hay una intención de
demostrar los cambios en la visión de la seguridad vial.
Finalmente, los estudios realizados por la Universidad de Johns Hopkins serán parte de una edición
especial de la revista Public Health, tal cual como se realizó con la primera etapa de BIGRS en el año
2016.

25
 6. Conclusiones
La seguridad vial es un grave problema global que se soluciona principalmente desde el ámbito
local. Es por ello por lo que las medidas urbanas y de gobernanza local son fundamentales para la efectiva
reducción de las muertes en el tránsito. Resulta fundamental que las medidas que han sido efectivas en la
reducción de muertes sean reproducidas, compartidas y replicadas.
La Iniciativa Global Bloomberg de Seguridad Vial ha sido un proyecto que le ha permitido a Bogotá
modificar un proceso de cambio en su manera de afrontar los problemas de seguridad vial.
Tradicionalmente la ciudad venía trabajando desde una visión tradicional que implica enfocar la
responsabilidad sobre los siniestros de tránsito en los usuarios, enfocando los esfuerzos de mejora de la
seguridad vial en el control y la pedagogía. La iniciativa Bloomberg de Seguridad Vial ha contribuido a
la adopción de la aproximación sistemática o Visión Cero en seguridad vial, la cual se enfoca en medidas
de infraestructura y corresponsabilidad. Esto se logró a través de tres mecanismos: personal sembrado
influencia en la planificación de la ciudad y posicionamiento de la ciudad como líder a nivel global.
El personal sembrado son profesionales que trabajan al interior de la Secretaria, pero son
contratistas directos de los socios de la iniciativa. El personal sembrado ayudó a crear un canal de
comunicación entre los miembros de la administración distrital y los expertos internacionales, logrando
que las ideas propuestas por los expertos pudiesen permear más profundamente la administración local,
al igual que realizar tareas directas para la avanzar en el proyecto BIGRS. Este es el caso de los resultados
de la evaluación IRAP, que fueron utilizados de una manera mucho más adecuada en esta ocasión en
comparación a la evaluación realzada por el Fondo de Prevención Vial hace 6 años. Igualmente, estas
personas fueron fundamentales a la hora de desarrollar las intervenciones urbanas. Este es el caso de las
intervenciones en Bosa y la calle 80, donde se utilizó todo el aprendizaje de la iniciativa para mejorar la
seguridad vial. Estos profesionales han ayudado a generar mecanismos para replicar la iniciativa,
participando en eventos a nivel local e internacional y difundiendo las experiencias exitosas. Vale la pena
que este tipo de figuras sean implementadas en otro tipo de proyectos de cooperación para acompañar la
labor de los consultores.
Igualmente, tanto este personal sembrado, como los documentos de consultoría diseñados por la
iniciativa, lograron permear lo suficiente a la administración local como para ser incluidos en los
mecanismos de planificación. Dicho cambio es evidente, desde varios puntos de vista: la presencia en
instrumentos de planificación como el Plan Distrital de Seguridad Vial y el Plan Maestro de Movilidad,

26
los nuevos proyectos que se están implementando como el programa de gestión de velocidad y la
construcción de nuevos espacios urbanos seguros para actores vulnerables.
La presencia en los mecanismos de planificación permite que estas ideas transciendan tanto el
tiempo de la iniciativa como el de la administración actual. Pero son las personas que aplican las políticas
públicas las que realmente deciden si cumplir o no un plan. Entonces los cambios de creencias que se
hayan podido alcanzar entre los funcionarios de nivel intermedio jugarán un papel tan importante como
el mismo Plan Distrital de Seguridad Vial.
El interés de generar proyectos que se vean bien en publicaciones y puedan ser elevados a círculos
de difusión de conocimiento han hecho que se finalmente se decida trabajar bajo la filosofía de la Visión
Cero, considerada la mas avanzada en el sector de la seguridad vial.
Se evidencia, por ejemplo, un efecto replicador en el gobierno nacional de las prácticas locales.
Alejandro Maya como Director de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) planteó la en repetidas
ocasiones la necesidad de implementar la Visión Cero a nivel nacional. De Igual manera, la ANSV con
apoyo de la Federación Colombiana de Municipios realizaron un programa de talleres a nivel nacional
con autoridades territoriales para educar en el cambio de paradigma. Podemos ver entonces como se ha
venido gestando un proceso de transferencia del conocimiento en el que la información proviene de una
fuente externa como organizaciones internacionales, academia o empresas consultoras internacionales y
esta es transmitida a la ciudad de Bogotá a través de la financiación de una organización filantrópica.
Bogotá adopta y apropia las ideas propuestas por los organismos cooperantes y al ponerlas en marcha
promueve discusiones técnicas que pueden ser llevadas al gobierno nacional, quien a su vez promoverá la
adopción de dichas iniciativas en las distintitas municipalidades del país.
Se puede concluir que, si se ha dado un proceso de cambio en el paradigma mediante el cual se
definen los proyectos de seguridad vial en la ciudad.
Por otra parte, en términos de mortalidad vial, aun está en proceso de desarrollo, por lo que aun no
se pueden hablar de resultados definitivos. Pero si se puede percibir una reducción en las muertes por
siniestros viales al comparar las cifras de siniestralidad desde el año 2014 con las del 2017. Mayores
estudios se deben desarrollar para identificar sí el apoyo de BIGRS fue un detonante de esta reducción.
Sin embargo, los estudios observacionales realizados por la Universidad de Johns Hopkins dan a entender
que si ha habido algunos cambios de comportamiento que ayudarían a explicar el cambio en las cifras
(Vecino, 2018). No obstante, se deberán hacer otro tipo de estudios que demuestren si los cambios en el

27
diseño urbano y sobretodo la perspectiva sistémica propuesta por la Visión Cero es la causa de dicho
cambio en las cifras.
Surge entonces la preocupación sobre la posibilidad de mantener dichos resultados en el largo plazo.
¿Una vez terminada la financiación por parte de Bloomberg Philantrophies el gobierno distrital seguirá
contando con el apoyo del personal que actualmente es contratado por Bloomberg? ¿Seguirá la ciudad
utilizando herramientas como IRAP para evaluar la seguridad vial en la ciudad cuando no cuente con el
apoyo técnico?
Dado que BIGRS incluye a 5 países en su primera ronda de financiación y 10 ciudades en la segunda
y que los mecanismos de participación han sido relativamente similares en los países que hacen parte de
la iniciativa, tomaría sentido replicar esta investigación en otras de las ciudades y de esta manera conocer
sí el impacto fue similar.
La presente investigación denota una serie de mecanismos que pueden llegar a promover por generar
cambios de creencias y comportamientos de los funcionarios públicos. Así las cosas, entidades de
cooperación, filantropía y ONGs interesadas en transferir conocimiento y promover la aplicación de
medidas que se encuentren a la vanguardia de las disciplinas y que requieran de un cambio de paradigma
podrían utilizar los mecanismos aquí planteados. El personal sembrado puede convertirse en un aliado a
la hora de pilotear medidas que vayan en contravía con el paradigma comúnmente aplicado. Igualmente,
se pueden convertir en mecanismos que ayuden a que las ideas propuestas por expertos internacionales o
consultorías sean efectivamente aplicadas en el territorio. En segundo lugar, se recomienda buscar
mecanismos para permear la planificación de las ciudades. Bien sea mediante documentos técnicos,
acompañamiento por parte de externos o de incidencia política. Aquello que se incluya en la planificación
de la ciudad generará un impacto de largo plazo en la definición y aplicación de las políticas públicas. En
tercer lugar, las redes internacionales de conocimiento pueden ser utilizadas como medio para incentivar
a los tomadores de decisión a que adopten una aproximación novedosa a la solución de problemas urbanos.

6.1 Recomendaciones para organizaciones filantrópicas

Como recomendaciones finales del presente para trabajo para los encargados de la aplicación de la
siguiente política pública, al igual que los interesados en el uso de la filantropía global como mecanismo
para el cambio de paradigmas de solución de problemas sociales, se presentan las siguientes
recomendaciones.
Recomendaciones generales:

28
 1. Se debe contar con un mayor nivel de coherencia entre las teorías que se piensan aplicar. Las
entidades participantes tienen roles diferentes que se complementan entre sí, pero debe haber
un mayor nivel de coherencia teórica entre las intervenciones.
2. Se requiere de una alineación no solo con las entidades que trabajen en el tema puntual sino
con otras entidades del gobierno local y nacional que puedan participar en el tema de manera
tangencial o tengan un rol alterno. Igualmente, invitar a participar a entidades claves en el
sector del gobierno nacional puede ayudar a una mejor alineación de las políticas vigentes.
Personal Sembrado:
3. Se debe promover por garantizar que el personal sembrado juegue el papel de puente entre
las propuestas generadas por medio de consultorías y la administración distrital.
4. Se debe propender por encontrar mecanismos para que el personal sembrado pueda seguir
en la administración luego del final de la financiación.
Planificación y políticas públicas:
5. Se requiere impactar en la planificación de largo plazo de la ciudad. Los instrumentos de
planificación local, como el POT en el caso de Colombia, son los instrumentos en los cuales
quedan depositados los proyectos de largo plazo. En consecuencia, debe buscarse una
participación dentro de estos
Construir para Publicar:
6. Para lograr un efecto replicador de las ideas propuestas, resulta útil usar ciudades
emblemáticas, las cuales sirven de piloto para la puesta en marcha de iniciativas. Dichas
ciudades pueden convertirse en casos de éxito para ser replicados en otras ciudades del
mundo.

6.2 Recomendaciones para BIGRS en Bogotá

Recomendaciones generales:
1. Buscar mecanismos de interacción entre funcionarios de las distintas secretarias y entidades
de la administración local para mejorar una intervención más transversal.
Personal Sembrado:
2. Continuar con la contratación del personal sembrado una vez terminada la iniciativa
3. Garantizar mecanismos que permitan la continuidad de la aplicación de las ideas y tecnología
transferida a la administración por medio de la iniciativa, como es el caso de la metodología

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 IRAP, los proyectos de gestión de velocidad y la inclusión de la Visión Cero en los distintos
documentos e instrumentos de planificación.
Planificación y políticas públicas:
4. En el caso de Bogotá la inclusión de la Visión Cero en el Plan Local de Seguridad Vial ya
es un éxito, pero si esta no se traduce al Plan de Ordenamiento Territorial y el nuevo Plan
Maestro de Movilidad, no se logrará el impacto esperado.
5. Aplicar los conocimientos adquiridos en los ejercicios de intervenciones urbanas como la de
Bosa Central en los principales proyectos de la ciudad como son: la primera línea del metro
de Bogotá, las nuevas troncales de Transmilenio (BRT), el Transmicable, los planes
parciales de renovación urbana y de desarrollo del borde norte y occidental de la ciudad.
6. Continuar con las intervenciones viales en los lugares definidos como una o dos estrellas
según la metodología IRAP.
Construir para Publicar:
7. Ampliar los elementos de evaluación de la iniciativa, de tal manera que no se evalué
únicamente los 5 factores de riesgo, los cuales son evidentemente de comportamiento
humano, sino otros elementos holísticos que incluyan el impacto de intervenciones a
infraestructura, construcciones urbanas etc.

30
 7. Trabajos citados
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33
 8. Anexo 1:
Preguntas Entrevista semiestructurada para trabajo de grado implementación de la iniciativa
Bloomberg de Seguridad Vial en Bogotá

Pregunta Motivación de la pregunta

¿Quién es el máximo responsable de la seguridad Conocer el paradigma de la seguridad vial al cual
vial en Bogotá? se adscribe la persona y alrededor del cual basa
su trabajo.
¿Cuál es la prioridad en infraestructura de Entender el modelo de ciudad que esta persona
movilidad en Bogotá? tiene en su cabeza y por consiguiente reafirmar
el paradigma de la seguridad vial al que se
adscribe.
¿Qué relación encuentra entre el desarrollo Conocer el papel que debe tener la seguridad
urbano, el Plan de Ordenamiento Territorial y los vial, según el entrevistado en la planificación de
distintos instrumentos de planificación urbana y la ciudad. Esta respuesta se relaciona
la seguridad vial? directamente con la segunda categoría de
análisis.
¿Cree usted que la Visión Cero en seguridad vial Se busca ahondar en el papel que pueda haber
se está apropiando por parte de los funcionarios tenido el personal sembrado en la
de la administración distrital? transformación de las creencias y las ideas de los
¿Con sus compañeros de trabajo ha tenido funcionarios de la administración local.
diferencias teóricas o filosóficas frente al diseño
o implementación de medidas de seguridad vial
en el territorio?
¿Desde su trabajo personal, qué tan responsable Conocer que tanto han apropiado las ideas de la
se siente cuando escucha de un muerto o herido Visión Cero, en particular la responsabilidad de
en el tránsito en la ciudad? los diseñadores del sistema vial en la seguridad
de las personas.
Sí usted pudiera escoger el límite de velocidad de Conocer el nivel de apropiación de la Visión Cero
la ciudad ¿cuál sería? desde una perspectiva de visiones de ciudad
¿Qué tan lejos vive de su lugar de trabajo y frente a la velocidad adecuada de
habitualmente como llega al mismo? desplazamiento.
Sí pudiera hacer un cambio de fondo para
mejorar la seguridad vial ¿cuál sería?
¿Alguna vez ha usado los datos que tiene sobre
seguridad vial para tomar una decisión personal,
por ejemplo, comparar un carro que tenga 5
estrellas de seguridad o evitar una avenida
particularmente peligrosa?

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 Anexo 2:
Anexo fotográfico

Fotografía 1: Intervención piloto en el Parque Central de Bosa. Propiedad del autor

Fotografia 2: Plaza Calle 80. Tomada por el autor

Fotografía 3: Tweet de agradecimiento de la adopción de la Visión Cero. Tomado de la Cuenta de la Fundación FIA

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Fotografía 4: Tweet con video del Alcalde describiendo la importancia de ser una Ciudad visión Cero. Tomado de la Cuenta de la Fundación
FIA

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