Variaciones sobre la irregularidad de los actos y los

efectos de la sentencia anulatoria1.

Miguel Pezzutti2

1. Introducción.
Una cuestión que -por aparentemente obvia la respuesta- no es profundizada, es la de
determinar qué se entiende por anulación en los términos de los artículos 309 y siguientes de
la Constitución.
La doctrina uruguaya ha analizado el concepto de anulación al ocuparse de la descripción
estructural (como modo de extinción) y la dinámica (al estudiar los medios para remediar las
situaciones derivadas de actos irregulares) del acto administrativo
Para SAYAGUES LASO los medios de extinción de los actos administrativos podían reducirse
a cuatro: “la revocación por mérito o por ilegalidad (esta última denominada por muchos
anulación), la caducidad y el decaimiento”3 . Pese a que su análisis se centra en la figura de la
revocación, aclara -en el contexto histórico en el que produjo su obra - “Actualmente, estando
en funciones el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es indudable que sólo él puede
extinguir en vía jurisdiccional los actos administrativos irregulares, es decir, anularlos”4
Por ende, la anulación parece ser encarada como una vía de extinción del acto.
ROTONDO afirma que existen seis vías de extinción: Cumplimiento, decaimiento, caducidad,
renuncia, revocación y anulación5.
Del mismo modo, DELPIAZZO señala que la anulación es uno de los modos de extinción del
acto administrativo 6

1
Este trabajo contiene una exposición que se denominó sencillamente “Los efectos subjetivos del fallo
anulatorio”. Ella fue presentada en las Jornadas en las que homenajeamos a nuestro recordado maestro Mariano
Brito, sin saber que pocos días después nos dejaría el Prof. Juan Pablo Cajarville -quien además envió su saludo
a las Jornadas- . Siento que el agregado al título constituye un homenaje a su detallada y profunda visión del tema
en “Variaciones sobre el agotamiento de la vía administrativa, la revocabilidad de los actos administrativos y el
cumplimiento de la sentencia anulatoria. Análisis de unas sentencias, algunos precedentes y temas conexos y
derivados”, publicado en Sobre Derecho Administrativo Vol. III., 1ª. Ed, FCU, 2019.

Por otro lado, el agregado que incorporo al título no hace otra cosa que reconocer el estado aún inestable de
muchas de las ideas que expondré, cuya consolidación vendrán de la mano de reflexiones más profundas que
permitan superar algunas dudas que -confieso sin pudor- aún me asaltan en este tema. Planteado de esta manera,
asumo que resulta en una descripción más humilde y real que la que surgía del título originalmente empleado.
2
Profesor en las Maestrías en Derecho Administrativo Económico y en Tributación de la Universidad de
Montevideo.
3
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 11ª Ed., FCU, 2022, p. 499
4
SAYAGUES LASO, Enrique.Tratado..., cit, p. 507
5
ROTONDO, Felipe. Manual de Derecho Administrativo, FCU, 2021, p. 307
6
DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo General, Vol 1, 3ª. Ed, 2017, p. 358.
Como muchos institutos, los análisis de la anulación no han escapado a la influencia del modelo
francés, profundamente internalizado en buena parte de las soluciones normadas en nuestro
país.
JEAN RIVERÓ7, analizando el recurso de exceso de poder -que en ese régimen implica la
revisión por parte del Consejo de Estado que culmina con la anulación o confirmación del acto-
expresaba:
“La anulación hace desaparecer el acto; su desaparición es absoluta”
A esta tesis adhirió SAYAGUES8, y luego del maestro, se consolidó doctrinalmente.
Recientemente el TCA9 da cuenta de esta circunstancia al afirmar:
“Como lo sostiene la doctrina especializada, al anularse el acto revocatorio por el fallo
citado, dicho acto se extingue, desaparece del mundo jurídico como si nunca se hubiese
dictado, con efectos retroactivos al momento de su perfeccionamiento (“ex tunc”) (Cf.
Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, p.
292, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU,
1988, p. 596, Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II,
FCU, 2012, p. 775; y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU,
2015, p. 348).”
Por lo tanto, desde esta perspectiva, el acto administrativo resulta fulminado por el acto -
jurisdiccional- anulatorio; aquél es eliminado, expulsado completamente del mundo jurídico.
Sin embargo, al aproximarnos al texto constitucional, puede apreciarse una eventual
insuficiencia pese al consenso doctrinal. El art. 311 dispone que el fallo tiene efectos en el caso
concreto o, en determinadas circunstancias, tiene efectos generales. El propio Tribunal, por
otra parte, ha desenvuelto en su jurisprudencia una línea que confirma que la anulación con
efectos para el caso concreto sería la regla y la anulación con efectos erga omnes responde a
una facultad conferida por el constituyente que permite “amplificar” el alcance del
pronunciamiento10
Por ende, la pregunta se centra en el desafío de determinar qué implicancias tiene el concepto
de anulación en la Constitución uruguaya cuando se le atribuye como efecto de la sentencia
que dicta el TCA. De la respuesta surgirán a su vez, nuevos cuestionamientos respecto de los
efectos de los actos anulados, tanto respecto de las partes como de los terceros interesados.

7
RIVERÓ, Jean. Derecho Administrativo. Traducción al castellano de la 9ª. Ed, Ed. Olejnik, Buenos Aires, 2019,
p. 313
8
SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado, cit... T.II, pág. 592
9
Sentencia 36 de 2022, del 10 de febrero de 2022.
10
Sentencia 325 de 2021, del 10 de agosto de 2021.
 2. Los supuestos de la anulación: irregularidades de los actos, distintas
clases y consecuencias.
En nuestro régimen, la ilegitimidad no equivale a invalidez. Ello porque, como veremos, el
acto administrativo, en orden a su ajuste a derecho, puede ser legítimo o ilegítimo. Sin embargo,
esta circunstancia no necesariamente determina que se verifique un supuesto de invalidez.
Como advirtió adecuadamente CAJARVILLE11 las consecuencias de la ilegitimidad -es decir,
la sanción que se deriva de la vulneración del ordenamiento por parte de un acto jurídico-
dependen del ordenamiento jurídico en tanto impida o restrinja la “aptitud para innovar en el
orden jurídico preexistente creando, modificando o suprimiendo situaciones jurídicas
resultantes de otros actos o hechos anteriores”, tomando para si la distinción de “fuerza activa
y pasiva” que evocara previamente CASINELLI MUÑOZ para referir a la forma en que un
acto modifica otros o se resiste a la modificación que otros puedan conllevar.
Estas consecuencias, se verifican según el régimen en un lugar y un momento dado, aunque
anticipo que dentro de ese régimen deben considerarse a los principios -en particular el de
razonabilidad- que determinará unas consecuencias lógicas generalmente aplicables a los casos
en los que no existan otras reglas expresas.
Asumiendo que los regímenes regulan de manera diversa las consecuencias de la irregularidad,
puede suceder que subsistan actos que se dictan en disconformidad con la regla de derecho por
diversas razones (irrelevancia del vicio, ausencia de impugnación necesaria por parte del
interesado, etc).
Ello no impide comenzar con una premisa básica: para que un acto sea inválido, debe ser
ilegítimo12. Luego, de modo adicional, la invalidez debe ser la consecuencia determinada por
el ordenamiento. La afirmación contraria no es sostenible como proposición verdadera, puesto
que, para ser válido, lo usual es que el acto sea legítimo, pero puede suceder que asistamos a
actos irregulares que sean considerados igualmente válidos.
Algunos ordenamientos refieren a los vicios, su trascendencia y consecuencias, refiriendo a
categorías como la inexistencia, la nulidad absoluta o de pleno derecho, la nulidad relativa o
anulabilidad, la infracción grave, la infracción simple, la irregularidad no invalidante13.
Un problema frecuente es el empleo de estos conceptos por traslación de glosas basadas en
regímenes extranjeros. Por ende, el acierto dogmático es, a mi juicio, inescindible de su
consideración en un marco normativo dado y por ello no pueden trasladarse sin más los
conceptos de derechos como el argentino o el español, al régimen uruguayo.
En este sentido debe señalarse que no existe en nuestro derecho administrativo ninguna norma
de carácter general que establezca distingos entre nulidades absolutas o relativas para los actos

11
CAJARVILLE, Juan Pablo . Sobre Derecho Administrativo, T. II, 3ª. Ed. p. 13
12
En la Constitución, el acto resulta anulable cuando es “contrario a una regla de derecho o dictado con
desviación de poder”. Puede apreciarse que la desviación de poder es una categoría no es ontológicamente
contraria a la violación de una regla de derecho, por lo que la irregularidad por ilegitimidad es única pese a la
distinción constitucional.
13
GARCIA DE ENTERRIA Y FERNANDEZ, Curso De Derecho Administrativo, Tomo I, p 606.
administrativos, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con los arts. 47 y 48 de la Ley
española de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas14, o los
arts. 14 y 15 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo en Argentina15.
El régimen uruguayo determina que la consecuencia derivada de la irregularidad de los actos
administrativos depende de los supuestos de control administrativo y jurisdiccional de los
actos. Es decir, no sólo tiene que ver con los vicios del acto, sino con los poderes jurídicos del
órgano que controla la regularidad.
De este modo, en el régimen uruguayo puede hablarse de existencia, validez y eficacia, y sus
acrónimos de inexistencia, invalidez e ineficacia para referir a los fenómenos que derivan de
la presencia o ausencia de vicios en presupuestos y elementos. Y a partir de ello, se consagran
vías para restituir el imperio de la legitimidad, ya sea saneadoras o expulsivas de los actos. En
este último caso, hablaremos de revocación o anulación.

2.1. La inexistencia desde la teoría de las irregularidades

a. Planteo.
La existencia del acto es una cuestión que excede los ejidos estrictos del acto administrativo y
se proyecta como materia de debate, en general, a los actos jurídicos. Desde una primera
aproximación al concepto, podría decirse que ella se verifica cuando los elementos previstos
normativamente para el perfeccionamiento del acto están ausentes.

14
Artículo 47. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho
en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b)
Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan
un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos
expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando
se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en
una disposición con rango de Ley. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables
o restrictivas de derechos individuales. Artículo 48. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administración
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 2. No obstante, el
defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas
fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza
del término o plazo.
15
ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos: a)
Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por
simulación absoluta. b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de
causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las
formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.
Artículo 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia
de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.
Tanto CAJARVILLE16 como DELPIAZZO17 y ROTONDO18 identifican dos elementos en los
actos administrativos: materia (determinación de la voluntad jurídica de órgano) y forma (como
manifestación exteriorizada de esa voluntad). En ambos casos, el elemento central contenido
es el de la voluntad orgánica.
Antes que ahora sostuve que los elementos involucran la existencia o la validez del acto, a
diferencia de los presupuestos, que afectan la validez o la eficacia, pero no la existencia19.
La cuestión no es sencilla puesto hay opiniones que rechazan la “inexistencia” como categoría
y otras que la admiten. MARIENOFF, en Argentina, señaló que la jurisprudencia de la CSJN
no empleaba la expresión inexistencia en sentido estricto, sino como asimilable a la nulidad
absoluta.20 Para un sector doctrinario, en cambio, corresponde la consideración de este
fenómeno como ajeno a la teoría de las nulidades, por lo que se configura cunado ha mediado
un impedimento natural a la formación del acto; en cambio, cuando el impedimento surge de
la norma, se trataría de un supuesto de nulidad.21
Incluso entre quienes admiten la categoría, se asumen dos posturas: una formal y otro material.
Ejemplo de la primera corriente, aun cuando lo hace respecto de los actos legislativos, es la
que expresa CASINELLI MUÑOZ22 al sostener que “el criterio de existencia del acto con
valor y fuerza de ley es el de su promulgación como tal, expresa o ficta. Todo acto que el
órgano ejecutivo mande tener por acto legislativo, cualquiera haya sido el trámite anterior,
existe en el ordenamiento jurídico”.
La postura material, a su vez, presenta vertientes diversas. Algunas resultan más bien amplias,
y asocian la existencia del acto con la ausencia de vicios que resultan invalidantes de forma tan
grosera, que puede sostenerse que el acto no existe23. Esta postura también parece ser la
adoptada por la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Mendoza en la cual
las irregularidades de los actos determinan su nulidad absoluta, nulidad relativa o inexistencia
según su gravedad. 24 La consecuencia del acto inexistente, a falta de expresa regulación en el

16
CAJARVILLE, Juan P. Sobre … Tomo II, p. 39
17
DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo General, cit, Tomo I, p. 317
18
ROTONDO, Felipe. Manual…. P. 303
19
PEZZUTTI, Miguel. Buena Administracion y trascendencia de los vicios. Memorias del XX FIDA, El Salvador,
2020.
20
MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 2, p. 188 sostiene: La Corte Suprema de
Justicia habla en sus pronunciamientos de "acto inexistente", de "inexistencia". Pero al referirse a esto lo hace
sin darle el significado que un sector de la doctrina pretende atribuirle. Cuando habla de acto "inexistente", el
Tribunal entiende referirse al acto "nulo", a la nulidad "absoluta". Así se desprende de sus decisiones. En cierta
oportunidad, refiriéndose al acto "nulo", dijo que "su nulidad se confunde con la inexistencia", y que "en el
derecho administrativo por razones institucionales la declaración de actos inexistentes o nulos es independiente
del hecho de que ella pueda o no pedirse por los interesados" (914) . La referencia al acto "inexistente" no fue
hecha, pues, en sentido específico (915)
21
LLAMBIAS, Jorge. “Diferencia específica entre la nulidad y la inexistencia d ellos actos jurídicos, LL 50-876.,
citado por CASSAGNE, Juan C., ElActo Administrativo, 4ª. Ed. Actualizada, La Ley, 2021, p. 293
22
CASINELLI MUÑOZ, Horacio. Inexistencia, nulidad o inconstitucionalidad de los actos legislativos. En
Derecho Constitucional y Administrativo, La Ley, 2010, pág. 511
23
SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado… Tomo I, p. 510
24
Artículo 72º Las consecuencias jurídicas de los vicios del acto administrativo se gradúan, según su gravedad,
en: a) Anulabilidad. b) Nulidad. c) Inexistencia. La anulabilidad corresponde al vicio leve, la nulidad al vicio
grave y la inexistencia al vicio grosero. El vicio muy leve no afecta la validez del acto.
ordenamiento vigente, parece ser la innecesaridad de declaración de nulidad y la imposibilidad
de aplicación legítima, manifestándose generalmente como una vía de hecho o una voluntad
personal del funcionario25.
CASSAGNE critica la categoría de los actos inexistentes, a la que califica una construcción de
neto corte civilista, derivada de necesidades propias de esa disciplina 26, que constituye una
contradicción entre en si misma, introduciendo una confusión innecesaria en la clasificación
fundada en la gravedad de la invalidez, especialmente con la “nulidad manifiesta”.27
Entiendo que esta postura material amplia es objetable dada su natural imprecisión, ya que las
visiones sobre qué es un vicio de tal o cual magnitud como para calificar su inexistencia
difícilmente permita arribar a criterios uniformes.
b. Opinión del autor
En mi opinión la inexistencia como categoría resulta congruente con la consecuencia de la falta
de verificación de los elementos del acto, y ello puede referir a supuestos formales como
materiales.
Puede hablarse con cierta propiedad de inexistencia en aquellos casos en donde la voluntad
administrativa no se conforma fácticamente, por no haberse formado en la realidad o no haberse
expresado con una determinada solemnidad exigida. En algunos casos, el ordenamiento emplea
mecanismos para sustituir la inexistencia por la existencia, aunque siempre con alcances
limitados a lo estrictamente necesario. Tal es el caso de los mal llamados actos administrativos
fictos28, donde, a ciertos efectos se reputa existente un acto que no lo es. El Tribunal de lo
Contencioso Administrativo ha dado este tratamiento a la impugnación prematura de un acto
ficto cuando no se ha cumplido el plazo previsto para su configuración.
Entiendo que una hipótesis de inexistencia ocurre cuando un órgano colectivo debe obtener
una mayoría especial para manifestarse, pero ella no se ha reunido.
Desde la perspectiva que hemos denominado formal, existirá acto administrativo, pero con un
vicio en la forma y por ello podrá ser anulado. A mi juicio en tales casos no hay un vicio en el
procedimiento de formación de la voluntad, sino que en realidad no se formó una voluntad
orgánica. Puede que la mayoría simple lo acordara, pero si se requiere una mayoría absoluta,
por ejemplo, esa voluntad no es la del órgano. Lo mismo podría sostenerse en el caso del
usurpador de funciones29.
Cada ordenamiento jurídico positivo podrá establecer mecanismos para ponderar estas
situaciones con el principio de seguridad jurídica, pero entiendo que la categoría debe
reservarse a las más claras hipótesis de “no acto”, y en consecuencia, ningún atributo de

25
SANCHEZ CARNELLI, Lorenzo. “Existe el acto administrativo inexistente? En Doctrina y Jurisprudencia,
Tomo 5, CADE, 2010.
26
CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo, La Ley, 4ª. Ed,. p. 291 y 292
27
CASSAGNE, Juan Carlos. Ibidem, p. 294.
28
Art. 318 de la Constitución. COMADIRA, Julio R. , El Acto Administrativo, cit., p. 58.; CASINELLI MUÑOZ,
Los plazos para decidir en RDJA, T. 57, p. 93 y ss.
29
Sayagués Laso, Enrique. Tratado..., Tomo I, 10ª. Ed, p. 511.
aquellos se deriva ni es necesaria impugnación alguna, puesto que ella carece de objeto. Todos
los jueces o administraciones deberán desconsiderar cualquier pretensión pública o privada de
aplicación de éstos, y considerarlos, como señala con acerito CASSAGNE, meras vías de
hecho30.
La consecuencia es relevante, porque si no existe acto, no es necesaria ni la vía administrativa
agotada, ni la sentencia anulatoria para que cualquier autoridad administrativa o jurisdiccional
desconozca fuerza vinculante a esa manifestación de voluntad que no es la procedimental.
Entiendo que tampoco respecto de ellos ningún plazo de caducidad para alegar la ilegitimidad
como defensa.

2.2. Las irregularidades de los actos administrativos y sus consecuencias

SAYAGUES afirmó que la teoría de las irregularidades de los actos administrativos constituye
uno de los capítulos más difíciles del derecho público31.
Gastón JEZE32, encabezó el análisis del capítulo sobre irregularidades con una serie de
preguntas cardinales:
“ ¿Qué influencia tiene una irregularidad sobre la eficacia jurídica del acto
realizado? ¿Acarrea responsabilidad personal del autor del acto irregular? Quién
puede prevalerse de la irregularidad. ¿Bajo qué forma podrá o deberá invocarse la
irregularidad? ¿Durante cuánto tiempo podrá oponerse? ¿Puede ella ser
convalidada de suerte que el acto jurídico no quede afectado? ¿Por qué medios?”
a. Planteo. Visión comparada
Los distintos ordenamientos pueden determinar, y de hecho lo hacen, los alcances de los
requisitos para la validez y eficacia de los actos administrativos, lo que agrega complejidad
para un análisis que culmine en conclusiones uniformes con pretensión de universalidad, pero
conviene desde ya considerar dos planos: la regulación de las irregularidades de la de sus
consecuencias (validez o invalidez, eficacia o ineficacia) así como los remedios (extintivos o
saneadores).
Analizaremos algunas aproximaciones al primer tema (las irregularidades y sus consecuencias)
en el derecho comparado, con algunas someras puntualizaciones respecto de los remedios, lo
que será analizado más en profundidad desde la perspectiva del régimen uruguayo.
Una primera conclusión que puede anticiparse es que el repaso de regímenes y opiniones
permite identificar claramente serias dificultades para encontrar un camino uniforme.

30
CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo, cit, p. 295
31
SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado... Tomo I, 11ª. Ed, p. 482; DELPIAZZO, Carlos. Derecho
Administrativo General, V. 1, cit, p. 321
32
JEZE, Gastón. Principios Generales del Derecho Administrativo. Tomo I, Depalma, 1948, p. 73
En España, PAREJO ALFONSO33 afirma que la validez de los actos administrativos depende
de su conformidad o no con el ordenamiento jurídico, gozando de una presunción juris tantum
de validez que permite desplegar sus efectos de manera inmediata34. Distingue las condiciones
de validez y de eficacia de los actos y señala que, admitiendo la incidencia del Derecho civil
en la categorización, dos son los tipos básicos de invalidez: la “nulidad radical, absoluta o de
pleno derecho”, y la “nulidad relativa o anulabilidad” 35. La primera se deriva de una
“infracción esencial del ordenamiento”, lo que determina sus consecuencias: ineficacia
absoluta, invalidez total desde el momento mismo del nacimiento del acto, carácter
insubsanable, oponibilidad erga omnes e imprescriptibilidad de su invocación.
Aún antes de la Ley 39/15, RAMON FERNANDEZ señaló la raigambre civilista del análisis
de las nulidades en el derecho administrativo, no por restarle a éste autonomía científica, sino
porque ubica su conformación en un proceso de origen pretoriano, Consejo de Estado francés
mediante, que a su vez aplicó los modelos que tenía a mano y conocía previamente desde el
Derecho civil36. Respecto de las nulidades absolutas, como categoría general a todas las ramas
del Derecho, sostiene que los actos afectados “carecen de efectos sin necesidad de una previa
impugnación. Este supuesto máximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de efectos
característicos que... son de tres órdenes: ineficacia inmediata, ipso iure, del acto; efecto
general o erga omnes de la nulidad e imposibilidad de sanarlo por confirmación o
prescripción.”37 En lo que nos importa, sostiene que la nulidad absoluta es susceptible de
oponerse por cualquiera, e incluso el juez puede apreciarla de oficio. Enseñaba que, en la
traslación al fenómeno administrativo, se manifiestan matices propios, porque en la medida en
que con su actuar la administracion satisface el “interés público”, existe una presunción de
validez de los actos que opera como “inversión del principio orientador” respecto del Derecho
civil.38
El Derecho positivo español reconoce estos conceptos en los arts. 47 y 48 de la Ley 39/15, lo
mismo que su antecedente en los artículos 62 y 63 de la LRJPAC de 1992, al distinguir
nulidades absolutas de relativas, tasando las primeras y dando un carácter prácticamente que
residual a las segundas. La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2011, por otra
parte, señala que, para los actos reglamentarios, la nulidad absoluta determina la expulsión del
ordenamiento jurídico con un efecto erga omnes.39
La Legislación alemana también establece un detallado régimen de nulidades40.

33
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo, Tirant LoBlanch, Valencia, 2016, p. 529
34
PAREJO ALFONSO, Luciano, ibidem, p. 530
35
PAREJO ALFONSO, Luciano. Ibidem, p. 543
36
RAMON FERNANDEZ, Tomás. La nulidad de los actos administrativos. Ed. Olejnik,2019, p. 44
37
RAMON FERNANDEZ, Tomás. Op. Cit; p. cit.
38
RAMON FERNANDEZ, Tomás. Ibidem, p. 105
39
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones..., cit, p. 544
40
Art. 44 de la Art. 44 NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(1) Un acto administrativo es nulo en la medida en que se encuentra afectado por un vicio particularmente grave,
y esto es evidente considerando razonablemente todas las circunstancias relevantes.
(2) Sin perjuicio de que las condiciones previstas en el apartado 1 se encuentren cumplidas, es nulo el acto
administrativo
MAURER señala que el acto es válido si se cumplen tres presupuestos: la admisibilidad del
acto administrativo (el órgano administrativo está autorizado a actuar en el caso concreto
mediante un acto administrativo), la validez formal (si las correspondientes decisiones de
competencia, procedimiento y forma han sido observadas) y la validez material (si el contenido
del acto administrativo es conforme al Derecho en vigor)41
De acuerdo con el art. 44.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la nulidad de pleno
derecho de los actos se vincula no sólo a la existencia de un vicio particularmente grave, sino
que además consagra la llamada “teoría de la evidencia”. MAURER aclara que el carácter
evidente se reclama del vicio, más no de la gravedad. Esta evidencia se determina “desde la
perspectiva de un ciudadano atento y juicioso”. De todos modos, el art. 44.2 agrega supuestos
tasados de nulidad absoluta. El acto nulo de pleno derecho es ineficaz y por ende ni el
ciudadano ni la Administración deben ajustarse a él. A consecuencia de ello, el ciudadano
puede simplemente ignorarlo, para impugnar las medidas de ejecución si la Administracion
pretende implementarlas42
Fuera de ello, es decir, de las hipótesis tasadas en el art. 44.2 o de la regla general de la
irregularidad o vicio grave y evidente prescrita en el art. 44.1, los actos son solamente
“impugnables”, de suerte que la nulidad -que no opera de pleno derecho- será declarada por la
administracion o la autoridad jurisdiccional. En estos casos, el previo agotamiento de la vía
administrativa es requisito para la declaración judicial, admitiendo la suspensión de los efectos
del acto durante la tramitación, salvo que exista un interés público comprometido y

1. Que fue dictado por escrito o por vía electrónica, pero no se encuentra identificada la autoridad administrativa
que lo dicta
2. Que, en virtud de una norma, puede ser solamente dictado mediante la entrega de un documento pero que no
corresponde a la forma establecida;
3. Que una autoridad administrativa dictó fuera de su competencia fundada por el art. 3, ap. 1 n1 sin estar
autorizada para ello
4. Que nadie puede por razones de hecho ejecutar
5. Que requiere el cometido de un acto ilícito que constituye un tipo legal penal o de sanción administrativa
6. Que viola las buenas costumbres
(3) Un acto administrativo no es nulo solo porque
1.. Las disposiciones sobre competencia en razón de territorio no han sido observadas, salvo que se trate de un
caso del apartado 2, n 3
2.. Según el Art. 20 apartado 1 primera frase, n° 2 al 6 una persona excluida participó
3. Una comisión que necesariamente debía cooperar por norma en el dictado del acto administrativo no adoptó la
resolución que esta prescripta o que no estaba capacidtado para tomar la resolución;
4.La cooperación necesaria de otra autoridad, prevista por una norma, no se ha producido
(4) Si la nulidad afecto sólo a una parte del acto, éste es nulo en su totalidad cuando la parte nula es tan esencial
que la autoridad administrativa no hubiere dictado el acto administrativo sin esta parte nula.
(5) En todo momento la autoridad administrativa de oficio puede constatar la nulidad. A solicitud, se la debe
constatar si el requirente tiene un interés legítimo a esto.
....
Art. 46. Consecuencias de vicios de procedimiento y de forma.
La anulación de un acto administrativo, que no es nulo según el Articulo 44, no puede ser requerida solamente
por el hecho de haber vulnerado reglas de procedimiento, de forma o de competencia en razón del territorio, si es
evidente que la vulneración no ha influido en la decisión del fondo.
41
MAURER, Hartmut. Derecho Administrativo Parte general, Marcial Pons, 2011, p. 266.
42
MAURER, Hartmut. Op. Cit., p. 287
comprobado por el Tribunal.43 Estas características parecen asimilar la categoría de “actos
impugnables” a los supuestos de nulidades relativas.
En Portugal la normativa consagra la distinción entre la nulidad 44 y la anulabilidad45 El acto
nulo es totalmente ineficaz desde el inicio, independientemente de su declaración de nulidad;
en cualquier momento el interesado puede alegarla (salvo ley en contrario), y existe la
posibilidad de atribuir efectos jurídicos a situaciones de hechos derivadas de tales actos, en
concurrencia con los principios de buena fe, protección de la confianza y de proporcionalidad
con otros principios constitucionales, “designadamente associados ao decurso do tempo” (art.
162)
El régimen de la anulabilidad es de carácter residual, ya que se verifica respecto de actos
contrarios a las normas y principios aplicables salvo que exista otra sanción prevista para tal
violación. Los actos anulables deben ser impugnados ante la administracion o tribunal
administrativo competente, dentro de los plazos legalmente establecidos. Resulta interesante la
solución prevista en el art. 163.5 cuando se dispone que no pueden ser anulados los acto cuyo
contenido no pueda ser otro por tener un “contenido vinculante” o “la apreciación del acto
concreto permita identificar apenas una solución como legalmente posible”. Como explicaba
FREITAS DO AMARAL46 el acto anulable aún invalido, es jurídicamente eficaz hasta el

43
MAURER, Hartmut. Introducción al Derecho Administrativo Alemán. Ed. Olejnik, Buenos Aires, 2019, p. 73
44
Código de Procedimiento Administrativo, Decreto Ley 4/2015. Art. 162
1 - São nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
2 - São, designadamente, nulos:
a) Os atos viciados de usurpação de poder;
b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu
autor se integre;
c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de
um crime;
d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;
e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;
f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral;
g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;
h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria
legalmente exigidos;
i) Os atos que ofendam os casos julgados;
j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;
k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;
l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido.
45
Art. 163: 1 - São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas
jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.
2 - O ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser
anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração.
3 - Os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo
competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos.
4 - Os atos anuláveis podem ser anulados pela Administração nos prazos legalmente estabelecidos.
5 - Não se produz o efeito anulatório quando:
a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso
concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo
conteúdo.
46
FRITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. 2ª. Ed. 2013.
momento en que sea anulado o suspendido, y resulta obligatorio para los funcionarios públicos
llamados a aplicarlo.
En Brasil, a falta de normas expresas, BANDEIRA DE MELLO47 resumía las tendencias
doctrinarias en tres corrientes: a) quienes entienden que el vicio acarrea siempre la nulidad del
acto48, b) quienes sostienen la tradicional distinción entre actos nulos y anulables, siendo que
aquellos pueden ser relevados incluso de oficio, no son convalidables y prescriben “longi
temporis”49; y c) quienes sostienen que existen tres categorías, actos nulos, anulables e
irregulares, siendo que ninguna de ellas responden a las estructuras del Derecho civil50. Por su
parte, el propio BANDEIRA adhirió a la distinción entre nulos y anulables, agregando el
reconocimiento de los actos inexistentes51, categoría rechazada por los otros autores
mencionados. La línea divisoria entre nulidad absoluta y relativa se traza en la posibilidad de
convalidación. En su opinión, sólo los actos anulables serían convalidables, algo que no aplica
a los nulos y a los inexistentes
El criterio de la convalidación es también el admitido por DI PIETRO52. Esta autora señala que
no pueden transportarse automáticamente las categorías del Derecho civil y sus consecuencias,
entre ellas, la posibilidad de relevar de oficio las nulidades absolutas.
Algo más meticulosa es la clasificación que formula JUSTEN FILHO53 al distinguir la
irregularidad irrelevante, la irregularidad superable (“suprível”), la nulidad relativa, la nulidad
absoluta y la inexistencia jurídica. Para él, la nulidad relativa se verifica cuando “el defecto
afecta intereses disponibles de sujetos específicos, o que subordina la declaración del defeto
a la iniciativa del interesado. En la nulidad relativa, se admite que el acto defectuoso produzca
efectos hasta que se declare el vicio (o, en algunos casos, hasta que el particular se revele
contra él)”; en cambio la nulidad absoluta es el fruto de un “defectos que lesiona intereses
indisponibles o intereses disponibles de sujetos indeterminados, lo que impone el deber -poder
de la Administración Pública de pronunciar la existencia del vicio, con efectos generalmente
retroactivos a la echa en que se configuró el defecto”54. Por otro lado, rechaza que el criterio
distintivo entre ambas categorías de nulidades sea el interés público, considerando la
imposibilidad de reconocer un único interés público y la posible existencia de un interés
público en reconocer la validez o eficacia de actos defectuosos.
El régimen argentino debe ser analizado desde el plano federal y el provincial.

47
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 18ª. Ed, 2004.
48
Esta es la tesis de Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., 2002, p. 169 -170)
49
Esta tesis se la atribuye, entro otros, a Oswaldo Anarha de Mello , en su clásica obra Principios Gerais de Direito
Administrativo, ... p. 576
50
Atribuye esta tesis a Seabra Fagundes, en “O controle dos atos Administrativos pelo Poder Judiciario, 3ª. Ed,
Rio de Jaineiro, 1957, p. 60.
51
También adhería a esta distinción tripartita retella Junior en “Do ato administrativo”, Ed. Bushatsky, 1977, p.
138.
52
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. Forense, 2019. p. 281
53
JUSTEN FILHO, Marcal. Curso de Direito Administrativo, 10ª. Ed, 2014, p. 434
54
JUSTEN FILHO, Marcal. Op. Cit, p. 435. La traducción fue efectuada por el autor de este trabajo.
En efecto, la LNPA contiene un régimen de nulidades de los actos, y las normas provinciales
también lo hacen en su respectivo ámbito de competencia. Se hace imposible agotar el régimen
provincial dado que ello, por si sólo, constituiría el objeto de un análisis separado, por lo que
nos centraremos en el régimen federal.
La LNPA constituye un mojón fundamental en esta materia, pero es parte de la evolución en
el tratamiento del problema, algo que se precede del debate sobre la aplicación de las reglas
del Derecho civil al régimen de nulidades de los actos administrativos.
Cabe agregar la relevancia de la jurisprudencia de la CSJN, ya que, aunque no se trate de un
sistema de precedente vinculante, los antecedentes deben ser conocidos y considerados por los
magistrados en los casos55.
SAMMARTINO56 expresaba en 2014 que existen tres períodos o épocas en materia de
nulidades: “El primero de ellos comprende todo el período anterior a la sanción de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos. Este segmento exhibe, como veremos, tres
estadios distintos. La segunda época se inicia con el advenimiento de la Ley de Procedimientos
Administrativos. La tercera etapa anuda su origen a la reforma constitucional de 1994 y a la
interpretación que de ella viene realizando la Corte Suprema (CS), sobre todo en los tres
últimos lustros. Durante este período es dable verificar que el reingreso del principio de
juridicidad desde los principios y valores del Estado constitucional social de derecho impacta
directa y concretamente sobre todas las parcelas que metodológicamente estructuran el acto
administrativo, entre ellas, el régimen de las nulidades”
En 1941, el fallo de “Ganadera los Lagos” de la CSJN plantea una doctrina que reconoce las
particularidades del Derecho administrativo frente al civil, y que es posible efectuar las
discriminaciones impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia del derecho
administrativo57 El caso ameritaba resolver una cuestión central: se trataba de un reclamo sobre
una ilegitimidad producida 17 años antes del accionamiento. Por ende, si se aplicaban las reglas
de las nulidades civiles y se la calificaba como absoluta, la acción no estaba sujeta a plazo.
La doctrina de la CSJN en el caso puede resumirse del siguiente modo: el sistema de la
invalidez del acto jurídico -consagrado entonces en el art. 1037 y sigs. del Código Civil de
Velez Sarfield- no es aplicable de manera directa o subsidiaria al acto administrativo, sino que
“la integración del ordenamiento administrativo lagunoso se debía realizar a través de la
técnica de interpretación denominada analogía” 58 El fallo, además, introduce algunos
elementos importantes en la construcción de una teoría de las nulidades de los actos
administrativos: a) definió los elementos esenciales en la estructura del acto (competencia,
objeto o finalidad, y forma), de suerte que si alguno de ellos resulta inexistente, existe una

55
RIVERA (h.), Julio César - LEGARRE, Santiago. La obligatoriedad de los fallos de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación desde la perspectiva de los tribunales inferiores. La Ley, Argentina, Cita Online: 0003/012959.
56
SAMMARTINO, Patricio. Precisiones sobre la invalidez del acto administrativo en el Estado constitucional de
derecho. En “El Derecho”, N° 13487, Año LI, 21 de mayo de 2014, p. 1
57
COMADIRA, Julio R. El acto administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. La Ley,
Bs.As., 2003, p71
58
SAMMARTINO, Patricio. Precisiones..., cit,
causa esencial de invalidez; b) identificó dos coordenadas relevantes, una vinculada a la
visibilidad del vicio y por ende, los actos ser nulos o anulables, y la otra vinculada a la gravedad
del vicio, de suerte que si afecta alguno de los elementos esenciales en la estructura del acto,
la nulidad es absoluta, y si no, es relativa y, c) finalmente declaró la improcedencia del control
oficioso de juridicidad de los actos, ya que estos gozan de presunción de legitimidad.
Antes aún de la LNPA sobrevino otro hito relevante: la aprobación en 1966 de la Ley 16986.
Esta disposición, al reglamentar la acción de amparo consagró la hipótesis de “ilegitimidad
manifiesta”59. Como sostuvo PERRINO60 se trata de un supuesto que no repercute en la
gravedad de la infracción sino en su exterioridad o visibilidad, de suerte que ella resulta notoria
o patente.
CASSAGNE61 sostuvo que la identificación de la ilegitimidad manifiesta conlleva una
ampliación y una restricción de la nulidad absoluta, puesto que ella se predica respecto de una
vía procesal determinada (acción de amparo) y por ende, respecto de los actos que vulneran
derechos o garantías constitucionales.
La LNPA, como sostiene SAMMARTINO62 contempló, apartándose de la doctrina sentada en
“Ganadera los Lagos”, “una clasificación binaria: actos nulos y anulables (arts. 14 y 15,
LNPA)”. Señalaba que esta parecía ser la tendencia también en el derecho privado argentino
contemporáneo según surgía del por entonces proyecto que culminó aprobado como CCyCN
en 201463.
Finalmente, de acuerdo con este autor, la incorporación en la Constitución de 1994 de la
cláusula de amparo en el art. 43 vuelve a dar relevancia al carácter manifiesto de la ilegitimidad
del acto, desplazando sus efectos a los remedios (en el caso, admisión de la revocación de oficio
o retiro del acto, sin necesidad de acción de lesividad en los términos del art. 17 de la LNPA,
algo sostenido por la PTN en su dictamen de 15-11-00)64.

59
El carácter de manifiesto de un vicio había sido objeto de pronunciamiento antes por parte de la CSJN, en
particular y de manera tajante, en el caso “Pustelnik” de 1980, como habilitante general de la declaración de
nulidad absoluta.
60
PERRINO, Pablo. Teoría de la invalidez del ato administrativo, en Acto administrativo y reglamento
administrativo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, RAP, Buenos Aires, 2002, p. 128.
61
CASSAGNE, Juan C. El acto... cit, p. 279
62
SAMMARTINO, Patricio. Precisiones..., cit.
63
ARTICULO 386.- Criterio de distinción. Son de nulidad absoluta los actos que contravienen el orden público,
la moral o las buenas costumbres. Son de nulidad relativa los actos a los cuales la ley impone esta sanción sólo en
protección del interés de ciertas personas.
ARTICULO 387.- Nulidad absoluta. Consecuencias. La nulidad absoluta puede declararse por el juez, aun sin
mediar petición de parte, si es manifiesta en el momento de dictar sentencia. Puede alegarse por el Ministerio
Público y por cualquier interesado, excepto por la parte que invoque la propia torpeza para lograr un provecho.
No puede sanearse por la confirmación del acto ni por la prescripción.
ARTICULO 388.- Nulidad relativa. Consecuencias. La nulidad relativa sólo puede declararse a instancia de las
personas en cuyo beneficio se establece. Excepcionalmente puede invocarla la otra parte, si es de buena fe y ha
experimentado un perjuicio importante. Puede sanearse por la confirmación del acto y por la prescripción de la
acción. La parte que obró con ausencia de capacidad de ejercicio para el acto, no puede alegarla si obró con dolo.
64
SAMMARTINO, Patricio. Precisiones... cit, p.5
De esta revisión del derecho comparado es posible extraer algunas conclusiones primarias:
a. No existe una consideración uniforme de los vicios de los actos y sus consecuencias
jurídicas. Algunos sistemas optan por una clasificación tripartita y otras bipartita, e
incluso no todas ellas denominan a estos fenómenos de igual forma.
b. En la distinción entre clases de nulidades, la identificación de nulidades absolutas y
relativas se basa en mecanismos que tienen ciertos puntos de conexión. Por lo general,
la nulidad absoluta es tasada, y la relativa resulta la solución residual. Sin embargo, la
textura abierta de algunas hipótesis de nulidad absoluta (como genérica la violación de
la Ley o de derechos fundamentales) hace que esta distinción se relativice fuertemente.
c. Por lo que refiere a los criterios que fundamentan la distinción, algunos sistemas lo
basan en el carácter directo o indirecto del interés público, pero otros emplean el criterio
del carácter manifiesto o palmario de la irregularidad; otros centran la distinción en sus
consecuencias, esto es, si son o no subsanables.
d. En cuanto a sus efectos temporales, también existen matices, ya que, si bien por lo
general la nulidad absoluta se reconoce como imprescriptible, existen discrepancias
acerca de la necesidad de que se articulen previamente medios impugnatorios.
e. Finalmente, existen matices en cuanto a los efectos subjetivos que producen los actos
que restituyen la legitimidad afectada, si bien se nota una tendencia proclive a asociar
la nulidad absoluta con los efectos erga omnes de su declaración.
b. Planteo. Régimen uruguayo.
La normativa uruguaya es extremadamente parca en este punto y no existen normas expresas
que clasifiquen los vicios o irregularidades de los actos administrativos, así como su
tratamiento. La regulación se centra en las vías de procedimiento para hacerlos valer y qué
presupuestos y alcances tienen esas instancias de control.
A partir de ello, la doctrina y la jurisprudencia han desenvuelto una matriz de conceptos que
dieron lógica interna al sistema, aunque no siempre ha podido cubrir las fisuras derivadas de
una normativa modesta.
El derecho positivo, como dijimos, regula fundamentalmente la vía impugnatoria y el
contencioso anulatorio, temas que son desarrollados luego por el legislador y la
reglamentación, ya que, en el Derecho uruguayo, el régimen del procedimiento administrativo
no es reservado a la Ley formal.
En este orden:
a. La Constitución de la República establece las bases del sistema de modo que:
i. el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocerá de las demandas de nulidad
de actos administrativos definitivos dictados en violación de la regla de derecho o
desviación de poder (art. 309)
ii. los actos revisten el carácter de definitivo si respecto de ellos se agotó la vía
administrativa (art. 319)
 iii. el TCA, en su fallo, se limita a anular o confirmar el acto (art. 310), sin perjuicio
de la reserva de la acción reparatoria para el caso de considerar suficientemente
fundada la demanda de nulidad.
iv. Que el fallo del TCA tiene efectos subjetivos en el caso concreto cuando sea
dictado “por causar lesión a un derecho subjetivo del demandante”, pero cuando
“la decisión declare la nulidad del acto en interés de la regla de derecho o de la
buena administración, producirá efectos generales y absolutos”.
v. Las relaciones entre la vía anulatoria y la reparatoria de los daños y perjuicios
causados por los actos administrativos
b. La Legislación,
i. define el concepto de regla de derecho, superando la distinción entre reglas y
principios (art. 23 del DL 15.524),
ii. también establece los plazos con que cuentan los particulares para accionar de
nulidad (art. 9 de la Ley 15869, desenvolviendo la competencia atribuida por el art.
319 de la Constitución),
iii. establece las reglas sobre actos procesables, anulación de actos de aplicación de
actos generales (art. 25, DL 15524)
c. La reglamentación (Decreto 500/991):
i. contiene expresas previsiones sobre la revocación del acto administrativo general
en vía recursiva, estableciendo que los efectos son generales (art. 16..)
ii. y la distinción de la trascendencia de los vicios del procedimiento respecto de la
nulidad de los actos principales (art. 7)
Como dije, la doctrina en general no ha centrado los análisis en la distinción de los tipos de
nulidades, ni esbozó la aplicación de las reglas de las nulidades civiles al derecho
administrativo recogiendo la regla del art. 1560 del Código Civil, algo que ha resultado
frecuente en el derecho comparado.
Ello es comprensible desde que el derecho positivo no lo impuso con reglas especiales para la
materia administrativa y por ende, se ha asumido que todos los actos son de regla anulables.
Los análisis doctrinarios se orientaron principalmente a distinguir dos cuestiones: i) una de
carácter terminológico, centrada en distinguir entre anulación y revocación65, ya que el art. 317
de la Carta llama “anulación” al fenómeno extintivo que produce el recurso del mismo nombre
interpuesto para ante el Poder Ejecutivo en el marco del control tutelar y también al efecto de
la sentencia que dicta el TCA; y ii) una cuestión sustantiva, respecto de cuáles vicios o
irregularidades conllevaban anulación y cuales no, desplazando la discusión de los tipos de
nulidad al ámbito de los tipos de irregularidades, su trascendencia y las facultades del Tribunal
para relevarlos.
Sobre esto último, GIORGI66 remitió a la discusión de la reforma constitucional de 1952, en
cuyos antecedentes se consigna que “si la causal de nulidad no es lo suficientemente grave
para declarar la nulidad” el acto puede ser mantenido por el Tribunal, algo que el texto

65
REAL, Alberto Ramón. Estudios sobre Derecho Administrativo, Tomo II, CED, 1967, p. 38
66
GIORGI, Hector. Obra y Dictámenes . Recopilación. La Ley Uruguay, 2010, p. 844.
constitucional admite desde que el TCA puede no anular, pero reservar la acción reparatoria
del daño. 67
Desde entonces se perfila un sistema donde la distinción se traza entre vicios relevantes o
suficientes para decidir la anulación y las meras irregularidades.
SAYAGUÉS habló de actos irregulares, más que de actos nulos o anulables. Esta última
distinción no se percibe en su obra sin perjuicio de señalar que ella había sido “en cierto grado”
empleada en la jurisprudencia uruguaya, aunque “sin responder a un criterio sistemático, pero
inspirada por la preocupación de hallar la solución justa en los casos concretos” 68. Sostuvo
que el análisis debía distinguir los efectos respecto de la Administracion y de los administrados.
Aquella siempre conserva el poder jurídico de revocar los actos inválidos, lo que se justifica
simplemente en la adecuación de su actuación a derecho. Señalaba, sin embargo, que esta regla
rígida determinaría situaciones injustas y por ello, la doctrina y la jurisprudencia admitieron
limitaciones a esta facultad.
Ahora bien, mientras que la doctrina -por las razones antes expresadas- no ha profundizado en
la distinción entre nulidades absolutas y relativas, el TCA en su jurisprudencia ha hecho caudal
de la distinción, aunque sin un alcance preciso.
En algunos fallos la nulidad absoluta no es adoptada sino como modo de enfatizar la gravedad
o el carácter ostensible del vicio, a modo de fundamentación del fallo (tal el caso de la sentencia
428 de 2020, en la que se califica la falta de vista previa como una irregularidad que determina
una “nulidad absoluta”).
En la misma línea otras sentencias profundizan en menciones doctrinarias que fundamentan
más intensamente el fallo, pero de autores en cuyos ordenamientos se reconoce la distinción.
De todos modos, en estos casos la invocación busca enfatizar la existencia del vicio (tal el caso
de las sentencias 115 de 2020, con cita a Cassagne y 799 de 2019, con cita a Comadira).
Finalmente, el mayor interés que reviste la invocación de la distinción entre nulidades absolutas
y relativas en la jurisprudencia del TCA es la relativa al relevamiento de oficio del vicio en el
acto69. Amén de una intensa invocación efectuada por el Ministro Corujo en su fundada
discordia a la Sentencia 415 de 2018, ha de destacarse la relativa al vicio en la incompetencia
que invoca la sentencia 646 de 2000, en la cual con la pluma magistral de Bermudez se sostuvo:
“La falta de potestad -sea con carácter general, sea en forma específica por razones de
oportunidad, como en el ocurrente-, configura el supuesto máximo de incompetencia, el
más grave y manifiesto de todos. Ya que, como es sabido, la incompetencia es UN VICIO
DE ORDEN PÚBLICO que NO REQUIERE DENUNCIA DE PARTE INTERESADA

67
A mi juicio, esta referencia resulta equívoca. El que la Constitución admita que puede existir reparación sin
anulación no determina que existan vicios que no deban ser relevados. De hecho, a mi entender, en esta disposición
la Constitución consagra implícitamente la reparabilidad del daño causado por actos lícitos, es decir, regulares y
sin vicios.
68
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado..., TI. 11ª. Ed, p. 490
69
Es de destacar la Sentencia 323 de 2013 en la que, incluso, se manifiesta directamente en el fallo: “Anúlase el
acto administrativo impugnado por relevamiento de oficio de la causal de nulidad absoluta de incompetencia del
órgano emisor”
 PARA PODER SER DECLARADO; y ello, porque la COMPETENCIA ES
IRRENUNCIABLE y se ejercerá PRECISAMENTE por lo órganos que la tienen atribuida
como propia. Como cuestión DE ORDEN PÚBLICO que es siempre la competencia, su
ausencia puede y debe apreciarse "ex officio", aun sin excitación de parte. Y esto es,
justamente, lo característico de la nulidad DE PLENO DERECHO o NULIDAD
ABSOLUTA, porque hace a la eficacia intrínseca del acto que, por ello, carece ab-initio
de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación y no puede sanarse por
confirmación, puesto que "...no está en el comercio de los hombres, ni en la esfera de la
autonomía de la voluntad". La trascendencia general de la misma supone, por último, la
nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo ("titulos invalidus non
potest aliquem effectum validum operari"), sin otra limitación que la relativa a los terceros
de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto (cf. GARCÍA DE ENTERRIA
Y OTRO: Ob. cit. t. I, 8ª. ed., Civitas S.A., Madrid, 1998, págs. 602, 603, 607, 610, 612,
624).”
Esta función del distingo entre nulidades absolutas y relativas no tiene que ver con los efectos
del fallo sino con la causal de apertura al control, operando como una mitigación de la
tradicional exigencia a la alegación del vicio en base al principio dispositivo.
De todos modos, estas menciones revelan que, aún con cierta falta de desarrollo sistemático, el
TCA ha recurrido a la distinción entre nulidades absolutas y relativas.

3. El fallo anulatorio y los sujetos alcanzados por sus efectos.

El art. 311 de la Constitución, con una redacción que no contribuye a una interpretación
pacífica, establece:
Cuando el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo declare la nulidad del acto
administrativo impugnado por causar lesión a un derecho subjetivo del demandante,
la decisión tendrá efecto únicamente en el proceso en que se dicte.
Cuando la decisión declare la nulidad del acto en interés de la regla de derecho o de
la buena administración, producirá efectos generales y absolutos.
Los debates se han centrado en diversos ejes que analizaremos separadamente.

3.1. ¿el Tribunal posee facultades para disponer los alcances del fallo o se
encuentra vinculado por el texto constitucional?
Los primeros comentaristas se mostraron proclives a reconocer una facultad en favor del
Tribunal.
DURAN MARTINEZ, como vimos, sostuvo en cambio que la Constitución no confiere
ninguna opción al Tribunal cuando se trata de la nulidad de reglamentos dictados en la
protección de intereses legítimos, y por ende, el fallo en tales casos tendrá siempre efectos erga
omnes.
El Tribunal70 no dictó ningún fallo con efectos erga omnes hasta transcurridos casi cuarenta
años de su consagración, y luego, cuando lo hizo, actuó con singular prudencia. Por ello es
posible sostener que hasta ese entonces asumió implícitamente que no existían efectos
generales que se produjesen de mantera automática, sino que ellos sólo se verifican cuando él
así lo dispone.
La primera sentencia dictada por el TCA con efectos generales y absolutos fue la N° 851 del
16 de octubre de 1991, y en ella el Tribunal dedicó una prolija reseña de la doctrina que
justificaba anular con efectos erga omnes un reglamento de ejecución que desbordaba los
márgenes legales.
En ella sostuvo ya la tesis de la reserva del Tribunal para apreciar la procedencia de tales
efectos, así como la inexistencia de relación entre los efectos del acto y los efectos del fallo.
Como señala ROTONDO71, el primer fallo no indagó en las situaciones jurídicas que
legitimaron el accionamiento, pero al igual que años después, el Tribunal otorga el efecto sobre
la apoyatura de un variado conjunto de argumentos entre los que resalta el siguiente: “debe
atenderse a la naturaleza del acto impugnado... ; pero también a la entidad d ellos vicios
invalidantes de dicho acto, por invasión de la esfera y materia privativas de la ley que implican
exorbitar el alcance de la potestad reglamentaria” 72
Luego de esos primeros fallos, a principios de los años 2000 el TCA deja de fundamentar con
tal nivel de detalle los efectos erga omnes, hasta el dictado de la Sentencia 42 de 2008, donde
desarrolla el concepto de interés de la regla de derecho73. A mayor abundamiento, lo particular

70
Una actualizada y singularmente lúcida revisión de este punto es realizada por Mariana SANTO en su trabajo
presentado a la Semana Académica del Instituto de Derecho Administrativo de 2021 denominado “LOS
ASPECTOS SUBJETIVOS DEL FALLO EN PROCEDIMIENTOS COMPETITIVOS: ANULACIÓN CON
EFECTOS GENERALES DE UN ACTO PARTICULAR Y CONCRETO”, FCU, 2021, p. .... .
71
ROTONDO, Felipe. Manual ... cit. p. 360
72
Sentencia 996 de 1996, extracto publicado en el Anuario de Derecho Administrativo T. VIII, FCU, 2000, caso
769, p. 613, también en sentencia 373/998, 1354/999, .219/000, 544/000
73
“De lo expresado anteriormente es lógico y aún necesario otorgar a la anulación efectos generales y absolutos,
en cuanto resultaría contradictorio, advirtiendo la ilegitimidad de lo resuelto por el B.P.S., que se calcularan
aportaciones de seguridad social de los actores en forma diversa al resto del sector. Es de hacer notar que la
facultad constitucional que da el citado artículo 311 de la Constitución no está condicionada a la legitimación
de los accionantes para representar el “sentir del sector”. Ya que para promover la acción de nulidad se le exige
al compareciente ser titular de un interés directo, personal y legítimo lesionado, lo que fue acreditado, por los
accionantes y no discutido por la demandada.
Para otorgar efectos generales absolutos a la sentencia la norma exige que: “se declare la nulidad del acto en
interés de la regla de derecho y buena administración”. Tarigo expresa “que debe interpretarse solo en el sentido
de que la acción no fue movida por un derecho subjetivo perfecto y que la extinción del acto busca proteger
prevalentemente el interés objetivo mencionado” (Cf. Enfoque procesal del Contencioso Administrativo de
anulación pág. 62).
Giorgi expresa: “Si bien es frecuente que en los litigios en los que se plantea la violación de un derecho subjetivo
perfecto, la decisión administrativa impugnada afecte únicamente a una situación jurídica particular, la del
accionante, puede darse el caso de que dicha decisión lesione derechos subjetivos de más de una persona. Ello
ocurre, por ejemplo, en el contencioso de la función Pública suscitado por la impugnación de normas
reglamentarias dictadas por la Administración y violatorias de los derechos de los funcionarios. La anulación de
estas normas producirá efectos en el caso concreto, según el texto Constitucional. Sin embargo, mediarían
también aquí, aplicando el criterio del constituyente, razones de buena administración, de protección del orden
jurídico u de igualdad de tratamiento a los administrados para justificar una sentencia anulatoria con efectos
“erga omnes” (Cf. El Contencioso Administrativo de Anulación pág. 289 No. 60)”
del caso fue que quienes habían comparecido como actores eran, además de titulares de
taxímetros afectados por una resolución del BPS que modificaba la forma de aportación en
franca violación del principio de legalidad, el Presidente y Secretario de la organización
empresarial del sector. Por ende, solicitaron al TCA el dictado del fallo con efectos generales
y absolutos, lo que fue dispuesto, pero con reserva de que no corresponde a las partes pedirlo,
ni el Tribunal queda a ello condicionado.
Los fundamentos son reiterados, en lo medular, en la Sentencia 279 de 2010, por la que se
anuló una resolución del Directorio del BROU que encomendaba a la División Recursos
Humanos de dicho ente, el registro en las fojas de servicios de los recursos administrativos
interpuestos por los funcionarios.
En los últimos años el Tribunal ha sustentado sus decisiones con efectos generales y absolutos
basándose en el principio de igualdad, especialmente en el caso de reglamentos74 (tal como
hizo en la sentencia 42 de 2008).
En múltiples fallos ha recurrido a las ideas de GARCÍA DE ENTERRÍA, para sostener que la
nulidad con efectos erga omnes tiene una finalidad purgativa y tal objetivo prevalece sobre
“evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al
tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE
ENTERRÍA, ob. cit., t. I cit., págs. 244-245; Sentencia T.C.A. No. 1016/998; Cf. Sentencia
T.C.A. No. 619/013, Sentencia T.C.A. No. 696/013, Sentencia T.C.A. No. 59/014, entre otras)”;
según se cita en Sentencia T.C.A. No. 212/016” 75
Quizás la invocación de este último punto, el de la economía procesal, deba ser moderado en
su relevancia por tratarse de la solución para un determinado grupo de sujetos (aquellos que
habían impugnado o estaban en posición de hacerlo) pero no para quienes no impugnaron y
por ende, a su respecto no es una cuestión de economía sino de acceso a la justicia.
Finalmente, el Tribunal a anulado con efectos generales ciertos actos dictados en el marco de
procedimientos competitivos (por ejemplo, Sentencia 1 de 2020), en el que se anula el acto de
selección fruto de un concurso efectuado en base a unas bases que también habían sido anuladas
con efectos generales y absolutos por carecer el órgano convocante de poderes estatutarios
propios (en el caso, la Agencia Nacional de Vivienda).

3.2. Cuando el Tribunal anula, ¿anula?

Volvamos al comienzo de este análisis con una pregunta que parece desafiar la lógica formal.
Mucho antes que nosotros, JIMENEZ DE ARECHAGA76 sembró la inquietud al decir que en
determinados supuestos el Tribunal “lo “anula” -pongamos la palabra anulación entre
comillas- sólo para el caso particular controvertido, esto es, lo declara inaplicable a la
situación que generó la demanda. En cambio, si se considera que ello conviene al interés de

74
Sentencia 192 de 2022.
75
Sentencia 348 de 2022,
76
JIMENEZ DE ARECHAGA, Justino. La Constitución de 1952, Tomo IV, p. 95, citado por LANDONI, Angel,
“El Proceso Contencioso de Anulacion”, Alcali Editores 1977, p. 131
la regla de derecho o de la buena administración, lo anula -aquí sin comillas- con efectos
generales y absolutos; lo extingue””. LANDONI, en 1977, señaló que esta postura era
minoritaria.
DURAN MARTINEZ define al contencioso administrativo de anulación como el “litigio que
se dilucida a través de un proceso por el cual se procura la anulación o, según el caso, la
desaplicación de un acto administrativo”77. Es evidente que el empleo del giro “desaplicación”
denota una diferencia con el instituto de la anulación.
Llegados a este punto la cuestión se centra en revisar de qué habla la Constitución cuando dice
que el Tribunal puede “anular”.
CAJARVILLE78 enseñaba que la Constitución regula detalladamente una serie de cuestiones
extremadamente relevantes sobre la acción de nulidad. Sin embargo, señalo, la Carta no
explicita qué se entiende por anular.
Podría sostenerse que la anulación opera sobre los efectos del acto, en cuyo caso la nulidad se
desplaza a ese plano y no al acto como manifestación de voluntad. De este modo, el acto no se
extingue sino sólo sus efectos. Esta es la posición que podría sostenerse siguiendo las
enseñanzas de DELPIAZZO, quien afirma que la anulación “puede ser caracterizada como un
acto administrativo derivado que extingue total o parcialmente los efectos del acto por razones
de legitimidad, razón por la cual sus efectos se retrotraen al momento del acto, o sea, “ex
tunc””79
En este punto honro al maestro haciendo aquello que constantemente invita a sus discípulos a
hacer, especialmente cuando -como es el caso- se trata de hacer escuela de verdad: analizar
críticamente y -si fuere menester- disentir fundadamente.
Entiendo que si se predica que la nulidad opera sobre los efectos, no se extingue su fuente
generadora, lo que obliga a asumir que cuando la Constitución refiere a “anulación” sólo lo
haría en sentido propio -coincidente con el de “modo de extinción del acto”- cuando se trata de
una sentencia anulatoria con efectos en el caso concreto respecto de la o las personas
individuales cuyas situaciones jurídicas fueran alteradas por el acto y son al mismo tiempo
parte en el proceso, o el fallo tiene efectos generales y por ende alcanza a todos los sujetos
dentro de una categoría.
Si como hemos visto, la doctrina tradicionalmente asocia la anulación con un medio de
extinción del acto administrativo y además se requiere mantener coherencia con el texto
constitucional, es preciso admitir que el concepto de anulación refiere a la extinción del acto
mismo y no de sus efectos, lo que es tan sólo consecuencia de aquello.
Por ende, a mi juicio, la anulación siempre es una forma de extinción de la voluntad
administrativa, elemento material o sustantivo del acto administrativo.

77
DURAN MARTINEZ, Augusto. Contencioso Administrativo, 2ª. Ed, FCU, 2015, p. 20
78
CAJARVILLE, Juan Pablo. Variaciones... cit, pl 310.
79
DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo... V. 1, cit, p. 359
Como sostuve antes, la voluntad contenida en el acto presenta contornos objetivos, temporales,
espaciales y subjetivos80.
De tal suerte, la anulación opera sobre la voluntad administrativa manifestada, sustituyéndola.
En nuestro sistema no es posible que esta sustitución sea por una voluntad de contenido diverso
-que sería lo propio de un proceso de plena jurisdicción- sino que la sustitución es por la vía de
nulificación, lo que determinará la ausencia de voluntad administrativa respecto de ese ámbito
subjetivo (individuos alcanzados en los supuestos de hecho o identificados directa o
indirectamente en el acto) alcanzado por el fallo. En otras palabras, se extingue la matriz
productora de efectos jurídicos, extirpando la porción afectada por la irregularidad.
Por ende, si la anulación se entiende como erradicación total o parcial de la voluntad
administrativa creadora de efectos jurídicos, se superan las cavilaciones que JIMENEZ DE
ARECHAGA alertó oportunamente y DURAN resaltó luego.
Por esta vía interpretativa resultará innecesario recurrir a la distinción entre “anulación” e
“inoponibilidad” para el fallo contencioso anulatorio, especialmente porque el texto
constitucional no refiere a esta segunda figura.
Tampoco sería adecuado referir a la “desaplicación”, excepto para dos situaciones: a) las que
resultan del ejercicio de las facultades de los magistrados del Poder Judicial frente a los actos
administrativos que no pueden anular, por reservarse en forma exclusiva esta potestad al TCA,
y b) las que se derivan del ejercicio de poderes cautelares o provisionales por parte del propio
TCA antes de anular, puesto que en ese caso, tan sólo se tratará de suprimir los efectos sin
afectar la validez debatida del acto hasta tanto sea decidido el incidente81.
En efecto, la desaplicación se verifica cuando, sin extinguirse, ciertos efectos del acto son
excluidos para resolver un caso concreto. En nuestro régimen y más allá de algunas
cavilaciones jurisprudenciales, los jueces ordinarios pueden desaplicar los actos
administrativos en atención al principio de jerarquía del ordenamiento jurídico y sometimiento
de la Administración a la regla de derecho.
Se entiende que esto no es lo que sucede en la anulación ya que el acto administrativo se
extingue mediante un acto dictado por una autoridad con poder suficiente para ello, con motivo
una irregularidad que amerita la calificación de invalidante, y además, con efectos retroactivos
al momento en que la nulidad se ha producido, erradicándolo del mundo jurídico. Ello puede
coincidir temporalmente con el dictado del acto (si el vicio se verifica en sus elementos o en
los presupuestos de fondo), o aún antes, cuando se trata de la nulidad en cascada generada por
la de un acto del procedimiento previo que infecciona el iter formativo de la voluntad
procedimental.

80
PEZZUTTI, Miguel. Una visión estructural del acto administrativo en el Decreto N° 500/991. En ESTUDIOS
SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: EN CONMEMORACIÓN DE LOS 30 AÑOS DEL
DECRETO N° 500/991 DE 27 DE SETIEMBRE DE 1991, AA.VV., Carlos Delpiazzo (coord.)., Universidad de
Montevideo, 2022.
81
Véase al respecto la reciente sentencia 362 de 2021.
 3.3. Efectos del acto y efectos del fallo.
Con relación a este punto la mayoría de la doctrina ha considerado que no existe necesaria
vinculación entre los efectos del acto y los del fallo.
DELPIAZZO82 sostiene que “para la asignación de efectos subjetivos o generales a la
sentencia anulatoria, más que al alcance (subjetivo o general) del acto administrativo de que
se trate, se debe atender a la situación jurídica subjetiva del accionante” Esta línea coincide
con la expresada por SAYAGUÉS, quien ejemplificaba con el supuesto de una impugnación
de un acto reglamentario por parte del titular de un interés, y el “Tribunal diera efectos
absolutos al fallo por considerar conveniente para la buena administración o en interés del
derecho objetivo, que la reglamentación se extinguiese para todos y no sólo para el
reclamante” , y por ende, admitiendo que el acto reglamentario no necesariamente sea anulado
con efectos generales.
DURAN MARTINEZ83, en cambio, siguiendo a FRUGONE, sostuvo que la sentencia es un
acto derivado, dictado en función de la naturaleza del acto y por ende, “para precisar los efectos
de la sentencia anulatoria debe en primer lugar determinarse la naturaleza del acto
impugnado”. De esta manera, el fallo con efectos erga omnes sólo rige para los actos generales
-como los reglamentos-, no para los subjetivos.
En el trabajo del profesor CAJARVILLE que evocamos en el título de este artículo, el caso
comentado consiste, resumidamente, en un primer fallo (Sentencia 527/011) derivado de una
acción de nulidad interpuesta por funcionario que pretendía ocupar un cargo, y ocurre al TCA
agraviado por la designación de otro funcionario al que no se lo cita al proceso. Obtenida la
sentencia anulatoria, el agraviado pretende la designación como forma de ejecución del fallo,
lo que es cumplido por la Administración, dejando sin efecto la designación originaria. El
perjudicado por el acto de ejecución del fallo impugna el acto y, en un giro paradojal que
culmina en la discordia de la Dra. Alicia Castro, el Tribunal dicta una sentencia que anula el
acto de ejecución de su propio fallo precedente (Sentencia 408/016).
Esta situación revela que no sólo un acto formalmente calificado como reglamento o
disposición general puede afectar a diversos sujetos84 y luego ser anulado con efectos
generales85, sino que puede también serlo un acto que tenga formalmente efectos para el caso
concreto, pero despliega efectos sobre terceros interesados.
Esto ocurre normalmente en los concursos o licitaciones, donde, pese a que existen
resoluciones que designan a un funcionario o adjudican el contrato, implícitamente se resuelve
sobre situaciones jurídicas de otros interesados o titulares de derechos (los participantes en los
procedimientos competitivos) que pretenden satisfacción. Y, por ende, en estos supuestos el
Tribunal puede anular con efectos generales y extender las situaciones jurídicas derivadas del
fallo.

82
DELPIAZZO, Carlos. Derecho Administrativo ..., V. 2, p. 404.
83
DURAN MARTINEZ, Augusto. Contencioso..., cit., p. 334
84
CAJARVILLE, Juan Pablo. Variaciones, cit..., p. 343
85
CAJARVILLE, Juan Pablo, Variaciones..., cit, p. 344.
Por todo ello entiendo que los efectos del fallo se encuentran condicionados, aunque no de
manera unívoca, a los efectos del acto administrativo cuya nulidad se pretende.

El Decreto 500/991 incorpora una clasificación cuádruple que surge del reconocimiento del
ámbito subjetivo y material al que referirán los actos. En efecto, la distinción entre actos
generales y particulares dice relación con los aspectos subjetivos hacia donde los efectos se
encaminan; los caracteres de abstracción o concreción tienen que ver con la definición de los
supuestos materiales, es decir, a qué eventos habrá de aplicarse independientemente de los
sujetos involucrados.

Al igual que su antecedente, el Decreto 640/973, reconoce la calidad de acto administrativo a

los reglamentos, cuestión que supera algunas discusiones en la materia. Sin embargo, contiene
dos categorías adicionales: i) el reglamento singular -denominación atribuida a los actos
particulares y abstractos; y ii) la disposición general para referir a los actos generales pero
concretos.

La abstracción como característica refiere a la técnica normativa por la cual las situaciones de
hecho reguladas o alcanzadas por el acto se efectúan en relación con una descripción hipotética.
Por el contrario, la concreción implica la descripción de un evento puntual, y como
consecuencia, el acto jurídico se agotará en esa ocasión. De ahí que para buena parte de la
doctrina, los primeros tengan el atributo de la normatividad y los segundos de la consuntividad.

La generalidad, por su parte, refiere a la descripción del ámbito subjetivo en base a una calidad
colectiva, de suerte que quienes pertenecen a ese conjunto o categoría quedan incluidos en la
disposición. En cambio, la particularidad refiere a los sujetos en tanto individuos,
independientemente de que se pueda tratar de uno o varios. Alguna doctrina incluye en estos
últimos a los llamados actos plurios o plurimos en los cuales existe una pluralidad de sujetos y
los efectos pueden verse recíprocamente condicionados86

Pues bien, el acto singular no puede ser anulado con efectos generales por una razón lógica: no
se pueden extinguir ni la voluntad fuera de su ámbito subjetivo ni los efectos que por ende, no
se producen.
Sin embargo, algunas veces los actos formalmente singulares (denominados resoluciones por
el art. 120 del Decreto 500/991) producen efectos plurisubjetivos, que pueden ser implícitos -
como el caso del que adjudica una licitación y sin decirlo expresamente está rechazando otras-
o condicionados -como el que determina un tributo respecto de un contribuyente y junto con

86
Empleo el concepto en el sentido que refleja COMADIRA, Fernando, Régimen jurídico de la función
administrativa reglamentaria, en Fuentes y Procedimiento Administrativo, Jornadas de la Universidad Austral,
RAP, 2019. Debe notarse, sin embargo, que esta terminología en el derecho italiano refiere simplemente a los
actos plurisubjetivos simples, es decir, a una acumulación de acto individuales e individualizables, pero
acumulados formalmente en uno, como señalan Maurizio Mirabella, Massimo Di Stefano, Andrea Altieri en su
Corso di diritto amministrativo, Griuffre Ed, 2009, p. 446) Afirman: “Gli atti plurimi sono atti suddivisibili in
singoli provvedimenti, anche da un puto d vista formale sono unici (esempio de atto plurimo e un decreto
ministeriale di promozione de un contingente di impiegati a lla cualifica superiore)”
él, a ciertos responsables-. En estos casos, es posible la anulación con efectos generales sin
que exista reproche lógico.
Finalmente adelanto mi opinión respecto de que la anulación de un acto reglamentario debe,
de regla, considerarse declarada con efectos generales y sólo excepcionalmente puede
admitirse la nulidad en el caso concreto. Lo contrario implicaría considerar que la
inderogabilidad singular de los reglamentos no es un principio general.
El Decreto 500/991 en su art. 166 reconoce esta regla de manera implícita al disponer que la
revocación de los actos reglamentarios entraña siempre la derogación o reforma de estos con
efectos generales. En esta misma línea, la jurisprudencia más reciente del Tribunal reconoce
estos fundamentos de manera implícita, aun cuando no proclame la consecuencia que venimos
de sostener.

3.4. ¿Son excluyentes entre si las hipótesis previstas en cada inciso del art.
311?
DURAN MARTINEZ sostuvo que el giro empleado en el inciso segundo del art. 311 (interés
de la reglade derecho o de la buena administracion) “no es sino una alusión al interés público
y conforme a nuestro sistema contencioso de anulación ese interés público es el directamente
tutelado cuando existe un interés legítimo. No cabe otra interpretación al no existir una acción
popular”.
GIORGI87 interpretó la regla con literalidad, pero avistó una debilidad en la fórmula que
consideró consagrada en la Carta. “El dualismo constitucional en la regulación de los efectos
de la sentencia anulatoria no responde a un principio lógico”; ejemplificaba luego con el
supuesto de normas reglamentarias que vulneraran derechos subjetivos pero que igualmente
mediarían también razones de buena administracion para darle efectos generales.
Nuevamente CAJARVILLE aportó un matiz trascendente. Sostuvo, coincidentemente con
DURAN, que las reglas de derecho no tienen interés, pero a diferencia de éste, consideró que
no hay una relación excluyente entre las hipótesis del inciso primero y segundo. Para él no hay,
como en el art. 309 una descripción excluyente entre derechos e intereses legítimos, sino que
puede darse el supuesto de una afectación de un derecho subjetivo que, al mismo tiempo,
deviene relevante al interés de la regla de derecho y por ende, admite el dictado de un fallo con
efectos generales y absolutos. Como vimos, un sólido sector de la doctrina ha sostenido que el
inciso segundo, al prever las causales de anulación con efectos generales, no puede sino referir
a los intereses legítimos. La conjugación verbal empleada en el inciso primero parece
robustecer esta postura, aunque también el inciso segundo tiene un tenor imperativo.
CAJARVILLE dio el paso para entender que en la propia imprecisión del texto constitucional
se abría la posibilidad de interpretarla de la forma en que GIORGI intuyó que resultaba más
lógica.

87
GIORGI, Obras y Dictámenes, Ed. La Ley, 2010, p. 925.
 3.5. La situación de los terceros interesados partícipes y no partícipes en
el proceso.
El fallo alcanza a los terceros que hayan participado en el proceso, y a los no participes cuando
su situación se encuentra alcanzada por los efectos generales.
i. Terceros partícipes en el proceso.
La cuestión de las tercerías ha tenido un análisis renovado desde que la Ley 20.010 habilitó la
comparecencia no sólo de terceros coadyuvantes con la Administracion -solución prevista ya
en los arts. 55 y siguientes del Decreto Ley 15524-, sino también la de los coadyuvantes con el
demandado.
El tema plantea una aparente cuestión previa de constitucionalidad. El art. 319 establece que el
agotamiento de la vía administrativa es un presupuesto de procesabilidad del acto, pero remite
a la Ley en cuanto al plazo para la presentación.
Por ende, una interpretación ajustada a la Constitución, incluso conservadora, sólo requerirá al
tercero el agotamiento de la vía administrativa, pero al haber dispuesto la Ley una oportunidad
de comparecencia, se supera la cuestión del plazo para hacerlo.88
Adicionalmente podría sostenerse una visión más amplia en favor de la comparecencia de los
terceros coadyuvantes con el Administrado que no agotaron la vía administrativa si el fallo es
pasible de ser dictado con efectos generales89, algo que resulta incluso más inquietante cuando
se trata de sujetos que puedan invocar la representación de intereses difusos, como veremos
unos párrafos más adelante.
Finalmente, una interpretación más debatible podría sostener que en el caso del tercero el
agotamiento de la vía no es exigido porque, en la medida en que ella es presupuesto de la
acción, no debería controlarse en la participación coadyuvante. Esta visión podría sostenerse
en el principio de tutela jurisdiccional como regla de derecho, y a partir de ella, el carácter
restrictivo de la interpretación de las normas que impidan el acceso a la justicia.
Adicionalmente, si se entiende que el recurso administrativo es una vía para madurar el acto
previo a su judicialización, este reclamo se habría satisfecho con la circunstancia de que un
único interesado recurra.90
Otro tema relevante refiere situación jurídica de las partes frente a la citación de los terceros.
La doctrina tradicional no concibió el juicio anulatorio sin la participación de los terceros
interesados. SAYAGUÉS sostuvo los terceros interesados en el mantenimiento del acto debían
ser noticiados, ya que, si se trataba de acciones deducidas por el titular de un interés, podía

88
Esta postura, a la que adhiero, ya había sido sostenida previamente por la doctrina procesalista. En este sentido,
VALENTIN, Gabriel. “El proceso principal contencioso administrativo de anulación”, en Procesos
Constitucionales, FCU, 2018, p. 767, y antes en el trabajo conjunto con la Dra. Selva KLETT, en “Estudios sobre
la Administracion uruguaya”, cit. .
89
VALENTIN, Gabriel. Idem, p. 768.
90
Al respecto me pronuncio de manera más amplia en un trabajo titulado “Las tres funciones de los recursos
administrativos”, a publicarse por el Instituto de Derecho Administrativo en una obra colectiva en homenaje al
Prof. Augusto Duran Martinez.
tener “efectos absolutos”, y si se alegaba la violación de un derecho subjetivo, “se llegaría al
absurdo de que la anulación del acto produciría efectos entre el accionante y la
administracion, y no frente a los terceros, respecto de los cuales el acto continuaría teniendo
validez”. La consecuencia que extraía de esta situación era que algunas sentencias “pueden
considerarse inexistentes, por cuanto al no haber sido emplazadas una de las partes
necesarias, falta un elemento constitutivo del proceso en el que fueron dictadas”.
GIORGI91 se pronunció sobre el punto señalando que el actor debía dirigir la demanda no sólo
contra la Administracion, sino también contra el tercero interesado.
La Ley 20010 establece en su artículo 4 que “Tanto en la demanda de anulación, como en la
contestación de la administración se podrá denunciar los nombres y domicilios de los
terceros...”.
El carácter facultativo de la denuncia de los terceros interesados parece emerger del texto, pero
el art. 5 establece luego que en el plazo para contestar la demanda “la Administración
demandada podrá allanarse a la pretensión, oponer excepciones previas, contestar
contradiciendo o limitarse a comparecer denunciando siempre a los terceros interesados.”
(resaltado nuestro)
El texto del art. 5 permitiría sostener que la citación, para la Administracion, no es una mera
carga tendiente para hacer los efectos del fallo a terceros que resultarán alcanzados por un acto
de cumplimiento de aquél.
VALENTIN en un reciente trabajo refleja esta misma circunstancia y señala que “la ley no
consagra la respuesta normativa ante el incumplimiento del supuesto deber de denunciar al
tercer, lo que diluye el alcance imperativo del texto”92. A mi juicio, la Administracion tiene el
deber de asegurar que los efectos de sus actos sean pasibles de ejecución a todos los individuos
alcanzados en su ámbito subjetivo, incluso cuando sea del caso ejecutar una sentencia
anulatoria.
A mi juicio debe distinguirse la situación jurídica de las partes frente a los terceros, con las
consecuencias que se derivan de la no citación.
Como marco general debemos recordar que todo acto administrativo no es otra cosa que el
ejercicio de una competencia, la que, a su vez, constituye un deber atribuido por el
ordenamiento que se rodea de ciertos poderes para su cumplimiento93.
Desde esta perspectiva es fácil comprender que la Administracion debe adoptar todas las
medidas para que sus actos sean ejecutables, puesto que ellos integran la competencia y como
tales son deberes que exceden largamente la lógica propia del principio de disponibilidad.
En otras palabras, la competencia no es disponible, sino que se rige por el principio de
oficialidad. Y, por ende, la Administracion no puede desentenderse de cómo ejecutará los actos

91
GIORGI, Hector. Obras.. cit, p. 791.
92
VALENTIN, Gabriel. El Proceso de anulación de los actos administrativos. FCU, 2022, p. 54.
93
PEZZUTTI, Miguel. Algunas reflexiones sobre el principio de especialidad (en especial, sobre la construcción
de obra pública), en Organización Administrativa, AAVV, Felipe Rotondo (Coord), UM, 2015.
necesarios para cumplir con un fallo. De ello se sigue que la Administracion debe individualizar
y reclamar la citación a los terceros respecto de los que pretenderá luego hacer valer los actos
dictados en ejercicio de su competencia. Este deber, a mi juicio, no involucra a los terceros
interesados en la anulación que no hubieren impugnado el acto.
Tema distinto es la trascendencia. Como vimos, SAYAGUES sugirió la posibilidad de que el
fallo sea nulo, por aplicación de las reglas procesales civiles94. Analizado desde nuestra
actualidad normativa, estaríamos hablando de una hipótesis de litisconsorcio pasivo necesario
regulada en el art. 46 del C.G.P., lo cual ocurre cuando “por la naturaleza de la relación
jurídica sustancial que sea objeto del proceso no pudiere pronunciarse sentencia útilmente sin
la presencia (litisconsorcio activo) o el emplazamiento (litisconsorcio pasivo) de todos los
interesados, aquéllos deberán todos comparecer y éstos deberán todos ser emplazados en
forma legal”.
LANDONI se preguntaba, durante la vigencia del CPC, qué consecuencias tendría el hecho de
que no se emplace a los terceros y la sentencia anula el acto en perjuicio del tercero no
emplazado.
Sostenía que si la persona era cierta y determinada, correspondería haberlo citado y por ende
“la cosa juzgada no lo afecta”; en cambio si es persona ideterminada o se ignora la existencia
de sujetos beneficiarios, no era menester emplazarlo por edictos ni designarle defensor de
oficio, pero la cosa juzgada lo afectaría igualmente95. En apoyo de tal solución menciona la
circunstancia de que el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo participe como
garante de la situación de ese tercero, solución análoga a la que regulaba expresamente para la
acción de declaración de inconstitucionalidad de los actos legislativos en la Ley 13747,
respecto de la función del Fiscal de Corte respecto de los terceros interesados cuya existencia
se ignora.
En resumen, con fundamento en los artículos 4 y 5 de la Ley 20.010 y en los desarrollos
conceptuales antes efectuados, entiendo que la Administración tiene el deber de denunciar a
los terceros interesados en el mantenimiento del acto cuya existencia conoce, al tiempo que el
demandante tiene la carga de hacerlo. En principio no habrá nulidad del fallo, pero la
consecuencia del deber de la Administración determinará su responsabilidad en caso de que,
en cumplimiento del fallo, deba dictar un acto lesivo del interés del tercero o eventualmente,
la ilegitimidad de este en tanto el fallo no será nunca respecto de ese tercero, un fundamento
suficiente para revocar el acto96
ii. Terceros no partícipes en el proceso. El fallo con efectos generales.
El efecto general del fallo anulatorio reconoce su fuente en los regímenes de control objetivo
de la legitimidad de los actos.

94
SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado..., T. II, p. 598, cita al pie 769.
95
LANDONI SOSA, Angel. El proceso contencioso administrativo de anulación. Alcali Editorial, 1977, p. 81
96
CAJARVILLE, Juan Pablo. Variaciones..., cit. p. 339 y ss.
GIORGI97recordaba que, incluso, era debatida la función jurídica estatal ejercida. En efecto, el
fallo con efectos generales y absolutos es un acto jurídico con idéntico alcance que el acto
anulado (si, como hemos visto, aplica a los actos generales y a los plurimos con el alcance que
les hemos dado, no a los estrictamente singulares). Cuando se trata de un acto de carácter
general, la anulación con los mismos efectos establece el contenido de la regla aplicable,
extirpando la porción anulada y haciendo renacer la regla anterior aplicable modificada por la
anulada.
Esta solución implica un poder normativo, y por ello, se ha sostenido que se trata en puridad
de función administrativa y no jurisdiccional.
Esta afirmación puede sostenerse en un sistema como el francés, en el que el Consejo de Estado
es un órgano administrativo.
Pese a lo debatible del asunto, entiendo que no se afecta la naturaleza del fallo. En efecto, en
nuestro ordenamiento se asume que el criterio distintivo de las funciones estatales es mixto, de
carácter orgánico-formal. El criterio material coadyuva para determinar qué función se cumple
una vez que ésta se ha ejercido, como enseñaba magistralmente CAJARVILLE.98
El fallo con efectos generales obedece a un órgano que integra una estructura institucional
asimilable a uno de los poderes clásicos, al que se le ha atribuido el ejercicio de la función
jurisdiccional de regla, respetándose la regla preconizada por REAL hace mucho. Luego, el
procedimiento en que se dicta el fallo responde a las mismas formas que el establecido para el
dictado de fallos con alcances particulares. Por ende, se presentan las notas típicas de la función
jurisdiccional en nuestro régimen. El matiz se presenta en el criterio material, ya que al igual
que los reglamentos, el fallo con efectos generales participa de los atributos de los actos
normativos (función legislativa).
Este punto genera dos cuestiones adicionales a resolver, ambos vinculados con la publicidad.
En primer lugar, nuestro sistema no prevé la publicación de los fallos que anulan con efectos
erga omnes los actos reglamentarios. Una básica simetría en las formas determina que sea
adecuada la precisión que alertó SANCHEZ CARNELLI99. Por ende, y más allá de que podría
entenderse un poder implícito del Tribunal (art. 332 de la Constitución), el legislador debería
consagrar la publicación del fallo anulatorio con efectos erga omnes.
Hay otro punto vinculado a la publicidad, aunque algo más complejo.
Asumido que se trata de función jurisdiccional, la estructura actual del proceso determina que
el fallo pueda modificar la situación jurídica de terceros que no han sido escuchados y por ende,
no tuvieron posibilidad de articular una defensa.

97
GIORGI, Hector. Obras.... p. 9235
98
CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre ..., cit, T.I, Apuntes sobre “funciones” y “cometidos” del Estado. p. 127;
PEZZUTTI, Miguel. Los criterios para definir los límites de las funciones jurídicas del Estado y las facultades
sancionatorias de la Administracion. En Anuario de Derecho Administrativo, V. 14, 2007, p. 65
99
SANCHEZ CARNELLI, Lorenzo. El contencioso administrativo, Ed. Nueva Jurídica, 1998 p. 120
No se trata aquí de, como se ha sostenido respecto de algunos fallos administrativos en otros
ordenamientos, de un efecto reflejo derivado de la constatación judicial de ciertos hechos, sino
de la aplicación integral de los efectos normativos derivados del mismo, más allá de los matices
respecto de los aspectos materiales vinculados a este efecto.
Cabe recordar sobre esto último que GIORGI100 propuso que los efectos generales del fallo no
aplican a los casos “similares”, por lo que “no extingue los actos administrativos no recurridos
aun cuando sean de igual contenido que el que ha sido objeto de impugnación y anulado, ni
ampara, por consiguiente, a las personas cuyo interés legítimo ha sido lesionado por aquéllos.”
Estas ideas fueron bien desarrolladas por DURAN101 para quien el fallo con efectos generales
no afecta los actos de ejecución firmes y si hubieren hecho nacer derechos, no podrían siquiera
ser revocados. Los actos de ejecución que no generan derechos, en cambio, podrían ser
revocados pero esta facultad es discrecional102.
Fuera de tales cuestiones, lo que resulta claro es que no hay instancia en la que pueda darse el
conocimiento por parte de los interesados en el mantenimiento del acto cuando una acción que
se inicia a partir del impuso del titular de una situación jurídica individualizable, como reclama
el art. 309 de la Carta, con la que esos terceros no tienen conexión directa de conocimiento.
Las objeciones pueden plantearse incluso a nivel de la conformidad del proceso con los
postulados del llamado bloque de constitucionalidad integrado con las disposiciones
convencionales.
Existen dos opciones para regular el punto.
La primera opera en regímenes como el francés, en el que el tercero beneficiario del acto
anulado en un recurso de exceso de poder tiene la posibilidad de apelar el fallo, algo que el
Consejo de Estado reconoció desde el arret Boussuge en 1912. Afirmaba RIVERO que esta
revisión atenúa el carácter objetivo del recurso, y permite la defensa a los terceros que no han
intervenido en el proceso “sea porque hayan ignorado su existencia sea porque hayan confiado
a la administracion la defensa del acto” 103
La segunda consiste en dar noticia del proceso antes del fallo para permitir su participación y,
eventualmente, precluir las instancias de objeción posteriores al fallo, solución que considero
más adecuada porque permite participar en de manera integral en el debate contradictorio,
produciendo prueba si correspondiere, lo que generalmente queda acotado en una instancia
revisora.
Por ende, entiendo que el legislador puede regular estas situaciones previendo la citación de
los terceros interesados de oficio mediante publicación de edictos que resulten adecuados y
suficientes para conocer la existencia del litigio. Esta definición, en el caso de los actos

100
GIORGI, Hector. Obra... cit, p. 925.
101
DURAN MARTINEZ, Augusto. Contencioso... cit, p. 339
102
Una visión alternativa podría centrarse en el hecho de que la anulación del acto que constituye motivo de otro
implicaría el decaimiento de aquél, cuestión cuya profundidad excede el marco de este análisis.
103
RIVERO, Jean. Derecho Administrativo, cit, p. 315
reglamentarios, debería ser prevista de manera preceptiva al momento de disponer el traslado
de la demanda.
Luego, esos terceros, coadyuvantes con cualquiera de las partes, podrán comparecer y tomar
en proceso en cualquier etapa (arts. 4 y 5 de la Ley 20010).
Una cuestión interesante sobre la que creo que no se ha debatido aún, es la participación de los
representantes de intereses difusos en las tercerías.
En efecto, es conocido el debate planteado respecto de esta situación respecto de la acción de
nulidad, ya que se originalmente sostuvo que el art. 309, al reclamar un interés directo, personal
y legítimo, estaría excluyendo los intereses difusos.
La revisión de esta postura que podríamos denominar clásica fue postulada por diversos autores
(DURAN MARTINEZ104, VALENTIN y KLETT105). Adhiero a la visión revisora en cuanto a
que el interés difuso no es sino una particular forma de articular la representación de situaciones
jurídicas diversas (que incluso pueden ser verdaderos derechos subjetivos) que no tienen, a
priori, una identificación concreta en un individuo o colectivo determinable, y que se regula
con determinadas particularidades a los efectos de establecer los alcances de la cosa juzgada
en el caso.
Sobre esta base, cuando el interés difuso se concretiza en la situación de un individuo
(propietario lindero de una fábrica contaminante respecto de un permiso otorgado a esa fábrica,
por ejemplo) no cabe duda de que tiene legitimación para pedir la nulidad, pero además, el fallo
con efectos generales que consagra la Constitución podría ser el remedio para garantizar el
interés de la regla de derecho comprometida (art. 47 de la Constitución) y dar efectos generales
y absolutos al fallo.
Es más, el art. 311 fue interpretado de tal modo que coincide con la fórmula que luego recogió
el art. 220 del CGP: el fallo tiene efectos generales, salvo el que no resulta estimatorio de la
demanda, y por ende la pretensión puede volver a ser planteada por otro legitimado106,.
Un tema adicional vinculado a los intereses difusos es el de las tercerías.
El art. 309 de la Constitución dispone que la legitimación se exige para la presentación de la
acción de nulidad. A partir de ello podría inferirse que si no se posee legitimación para
interponer la acción, no se la tiene para ser tercerista.
Sin embargo, si se entendiese que la restricción es la excepción y la regla el acceso a la justicia,
especialmente en los casos en los que el fallo podría tener efectos generales y absolutos, los
terceristas podrían sostener que no están alcanzados por la exigencia de una legitimación
especial y por ende, los representantes de intereses difusos pueden presentar una tercería sin
que se les objete esta circunstancia. Ello se puede postular con mayor intensidad luego de la

104
DURAN MARTINEZ, Augusto. Contencioso..., 2ª. Ed, p. 119
105
KLETT, Selva y VALENTÍN, Gabriel. “La reforma del Contencioso Administrativo de Anulación” en
Estudios sobre la Administracion uruguaya. Tomo II, Rotondo (c) FCU, 2015, p. 375 y ss.
106
GIORGI, Hector. Obras...., p. 927. Es interesante la cita a distintos autores que en el derecho comparado
sostuvieron la postura contraria, entre ellos, GUICCIARDI en Italia.
aprobación de la Ley 20.010, que modificando el art. 104 del Decreto Ley 15524, manda
integrar las soluciones no previstas en las leyes especiales con las disposiciones del Título 1
del CGP, aun cuando el art. 4 tiene una redacción que no permite sostenerlo de manera clara.107
Finalmente corresponde indagar cuándo se verifica el denominado “interés de la regla de
derecho o de la buena administracion”.
Como hemos visto, la doctrina ha debatido centralmente si esta disposición está asociada a la
legitimación para accionar o no. Y que dentro de quienes sostienen la tesis afirmativa, coincide
con la figura del interés legítimo. A su vez, dentro de esta corriente, predomina aquella que
determina que el Tribunal deberá darle tales efectos al fallo de manera preceptiva.
Por mi parte creo que las disposiciones admiten una lectura a la que el propio Tribunal se acercó
sin mayores desarrollos, como vimos en el previamente.
En efecto, el concepto de interés de la regla de derecho, como patrocina DURAN, incluye al
interés legítimo; sin embargo, tiene razón CAJARVILLE cuando, apartándose de la postura de
GIORGI, sostiene que el interés de la regla de derecho puede estar involucrado ante la
protección de un derecho subjetivo.
Por ende, el Tribunal tendría la facultad de apreciar cuándo sucede esta circunstancia, y agrego,
sin perjuicio de que el legislador pueda regular las situaciones en las que desarrolle, a priori, el
concepto de interés de la regla de derecho.
En esta línea, no encuentro objeciones de constitucionalidad para que el legislador disponga
que el efecto general se verifica de regla en tres circunstancias:
a. En los fallos anulatorios de reglamentos,
b. en los actos que deciden procedimientos competitivos o en los que fuera del sujeto
mencionado en el acto existan terceros cuyas situaciones jurídicas dependen de la de él
por disposición legal, garantizando debidamente la noticia y contradictorio por parte de
esos terceros alcanzados por el fallo, y
c. en los casos en que existan vicios de gravedad de los actos, en los que se configure una
nulidad absoluta.
Esta tercera categoría como vimos ha sido invocada por el Tribunal en su primer fallo con
efectos generales, al considerar la violación de las reglas de la competencia como relativas al
interés de la regla de derecho.
Por ende, nada impedirá al legislador regular el régimen de nulidades de los actos
administrativos analizando criterios que, hemos visto, son adoptados en el derecho comparado,
y a partir de ello su conexión con “el interés de la regla de derecho y la buena administracion”,
dando un marco previsible a una fórmula que, hasta hoy, ha permitido que se la siga calificando
como un giro poético del constituyente.

107
En efecto, mientras que el inciso primero refiere a que se deben denunciar a los terceristas cuya situación
jurídica coincide con las del art. 309 de la Constitución, cuando se regula la tercería espontanea en el segundo
inciso, sólo se habla de interesados.
Con todo, si este fuera el camino adoptar por la Comisión que crea la Ley 20010 para proyectar
la reforma integral del contencioso anulatorio y así lo dispusiera el legislador, habrá de
prevenirse siempre el riesgo que oportunamente alertó VIERA108: que una clasificación de
infracciones no constituya un requisito formal intrincado que acabe por determinar que
prevalezca el acto pese a ser contrario a Derecho.

4. Algunas conclusiones
No es novedoso afirmar que la deficiente redacción de los textos constitucionales ha sido
interpretada muchas veces de manera virtuosa, y otras veces, ha prohijado el debilitamiento de
la función de garantía que la acción de nulidad representa en el sistema de control de la
Administracion.
Vemos que ni el TCA ni la doctrina han logrado generar una línea de consenso. Sin embargo,
la laxitud de las reglas constitucionales, admitiendo distintas interpretaciones, abre la puerta a
la acción legislativa para que, de modo positivo, encamine los textos y conceda al máximo
tribunal administrativo las herramientas adecuadas para brindar certeza a las personas
convocadas a movilizar acciones jurisdiccionales contra los actos administrativos contrarios a
una regla de derecho.
Aun cuando esperamos los frutos del trabajo encomendado por la Ley 20.010 a la Comisión
que estudie la reforma integral y robustezca la labor de carácter impostergable que debe asumir
el legislador, algunas conclusiones pueden extraerse del régimen vigente:
a. Existe una relación lógica entre los efectos subjetivos de los actos y los efectos del fallo.
Esto no opera de manera automática, pero ofrece al menos dos premisas básicas
emergentes de la lógica del sistema: no es posible que un acto singular provoque más
efectos que aquellos que emergen, expresa o implícitamente de su ámbito subjetivo
generador de efectos jurídicos, y no es posible que un acto general sea anulado en un
caso concreto sino sólo en circunstancias extraordinarias.
b. Podría sostenerse que cuando el fallo anulatorio se declara con efectos inter-partes, se
limita a declarar la inoponibilidad de un acto administrativo respecto de la relación
jurídica entablada entre actor y ente público demandado. Sin embargo, apartándome de
algunas cavilaciones anteriores, creo que es más adecuado consensuar el concepto de
anulación como el acto derivado por el que se suprime total o parcialmente la voluntad
administrativa creadora de efectos jurídicos. La supresión parcial referirá a supuestos
en los que uno de los ámbitos regulados por el acto es extirpado, permaneciendo otros,
junto con los efectos que de él se deriven. Será total cuando refiera a la completa
fulminación de la voluntad.
c. El Tribunal ha interpretado que posee la facultad de disponer los efectos generales de
un fallo anulatorio, y para ello ha recurrido a fundamentos que pueden agruparse en el
principio de igualdad y su relación con las normas reglamentarias, la gravedad de los
vicios relevados (en particular en el caso de la incompetencia) y en los que resuelven

108
VIERA, Luis Alberto. Los Procesos Contencioso-administrativos. Separata de la Revista Uruguaya de Derecho
Procesal, N° 3, 1975, p. 10.
 los procedimientos competitivos (como sucedió en la Sentencia 1 de 2020). El
legislador podría tomar esta guía para consagrar los supuestos en los que el fallo tendrá
efectos generales.
d. Esta labor podría incluir la consagración de reglas que establezcan la distinción entre
vicios que determinen nulidades absolutas, así como las consecuencias de tales
irregularidades. Como vimos, en el derecho comparado se ha tomado la matriz civilista
para ajustarla a los paradigmas de nuestra ciencia. La regulación concreta de las
hipótesis de inexistencia, nulidad absoluta y nulidad relativa podrían ser útiles para
determinar consecuencias concretas de cada supuesto, y ser además una fuente de
certidumbre en otros institutos -podría ser tanto en materia cautelar como en el amparo
cuando se reclama ilegitimidad manifiesta para su procedencia-.
e. Los efectos respecto de terceros que comparezcan en el proceso plantean el debate de
los alcances del deber de convocarlos. Con base en la doctrina clásica y ahora en lo
dispuesto por la Ley 20.010 es posible sostener que la Administración tiene el deber de
denunciar los terceros a quienes pretende se extiendan los efectos del fallo. Calificarlo
como deber no implica asumir que se trata de consagrar un litisconsorcio pasivo
necesario, regulado con un paradigma dispositivo en el GCP, sino que determina que
la Administración sea responsable por la violación de este deber frente al tercero
lesionado, incluso si actuó de modo impecable en la defensa del acto, puesto que cuando
pretenda aplicar el acto no podrá oponer sus efectos al tercero no citado.
f. El fallo con efectos generales, poco analizado fuera de la determinación de cuándo
corresponde, requiere de una regulación que permita el conocimiento de los terceros
afectados, tanto del litigio como del fallo. Al respecto la citación de los terceros en toda
impugnación de una norma reglamentaria y la publicación del fallo anulatorio con
efectos erga omnes implicarían una reglamentación del texto constitucional de forma
más ajustada a los principios de debido proceso y tutela jurisdiccional reconocidos en
el plano convencional.