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REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS

POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Por
IIGO SANZ RUBIALES
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Valladolid

SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. LA REVOCACIN DE SANCIONES POR MOTIVOS DE


OPORTUNIDAD: CONCEPTO Y DISTINCIN DE FIGURAS AFINES: 2.1. Concepto de revocacin de actos
restrictivos de derechos. El articulo 105 LAP. 2.2. La condonacin de sanciones: A) Diferen-
cias con la revocacin. B) Previsiones normativas de condonacin.3. LA REVOCACIN DE
SANCIONES: F.S POSIBLE? UN DEBATE ABIERTO: 3.1. Legalidad y oportunidad en a imposicin de
sanciones: su influjo en la posibilidad de revocacin. 3.2. Argumentos a favor y en contra de
la revocacin de sanciones. 3.3. Las sanciones son actos restrictivos de derechos y, por tanto
(en principio), revocables.4. Lf.vilTES DE LA REVOCACIN: 4.1. / inters pblico. 4.2. El princi-
pio de igualdad. 4.3. La integridad del ordenamiento jurdico. 4.4. Sometimiento de la revoca-
cin a procedimiento administrativo. 4.5. Los derechos de los particulares.5. CONCLUSIONES.

1. INTRODUCCIN

En la revocacin de las sanciones administrativas se ponen a prueba


los principios generales del Derecho administrativo sancionador y del rgi-
men jurdico de los actos administrativos. Si, por una parte, el principio de
legalidad (en sentido amplio) exige la ejecucin de las sanciones adminis-
trativas impuestas, por otra, la revocabilidad de los actos administrativos
de gravamen (reconocida por la Ley) permite (en principio) la revocacin
de aqullas.
Desgraciadamente, la jurisprudencia sobre este problema es escasa,
por no decir inexistente, ya que el sujeto sancionado, beneficiado por el
acto revocatorio, suele estar de acuerdo con el resultado alcanzado, con lo
que no se suscitan apenas pleitos (1). Pero la controvertida potestad de re-
vocacin de sanciones, por ser su ejercicio difcil de controlar desde el
punto de vista jurdico, resulta peligrosa y debe interpretarse restrictiva-
mente, sometindose a diversos requisitos, tanto materiales como forma-
les, para salvaguardar la integridad del ordenamiento y los derechos de los
administrados.

(1) E. GARCA-TREVIJANO GARNICA. Consideraciones sobre la revocacin de actos admi-


nistrativos no declarativos de derechos y de gravamen, REDA, nm. 91 (1996). pg. 421.

Revista de Administracin Pblica 359


Nm. 148. Enero-abril 1999
IIGO SANZ RUBIALES

2. LA REVOCACIN DE SANCIONES POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD:


CONCEPTO Y DISTINCIN DE FIGURAS AFINES

2.1. Concepto de revocacin de actos restrictivos de derechos.


El artculo 105 LAP
Segn el nuevo artculo 105.1 de la Ley 30/1992, en la redaccin esta-
blecida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de aqulla, las
Administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos
de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dis-
pensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico (2). Esta posibilidad
revocatoria no se reconoca de forma expresa por la vieja Ley de Procedi-
miento de 1958, antecesora de la vigente. Por eso, resultaba difcil recono-
cer la revocabilidad general de los actos administrativos. Mientras para al-
gunos autores (GONZLEZ PREZ) se trataba de una potestad incuestiona-
ble, dado que el acto administrativo es, esencialmente, revocable (3),
esta caracterstica del poder administrativo no se admita de forma pacfi-
ca por todos: para BOQUERA (sin perjuicio de la existencia de excepciones),
la irrevocabilidad del acto administrativo nace de su propia esencia (4).
En todo caso, la ausencia de un precepto legal legitimador de la revoca-
cin con carcter general provoc una gran inseguridad sobre si se podan
o no revocar actos desfavorables (5).
No obstante lo anterior, la revocabilidad de los actos desfavorables se
pudo deducir de la interpretacin sensu contrario del viejo principio de
irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, que s tena su plas-
macin en diversos preceptos de la Ley de Procedimiento de 1958, sobre
todo en el relativo a la revisin de oficio de actos anulables (art. 110) (6).

(2) La redaccin original del precepto, vigente hasta la reciente reforma, era la si-
guiente, mucho ms genrica que la actual: Las Administraciones pblicas podrn revocar
en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos v los de
gravamen, siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento jurdico." Como
puede observarse, la modificacin ha venido a confirmar el reconocimiento de dicha po-
testad revocatoria, pero reforzando sus lmites, para evitar la inseguridad jurdica deriva-
da de la falta de sealamiento de stos en la primera redaccin del precepto.
(3) J. GONZLEZ PREZ, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo,
2." ed., Civitas, Madrid, 1988, pg. 932. Ya lo reconoca, con carcter general, en La revo-
cacin de los actos administrativos en la jurisprudencia espaola, nm. 1 de esta REVISTA
(1950), pg. 151.
(4) J. M. BOQUERA OLIVER, Estudios sobre el acto administrativo. \:' ed., Civitas, Ma-
drid, 1982. pg. 133 (tesis que mantiene en las posteriores ediciones). Vase, igualmente,
lnsusceptibilidad de la suspensin de la eficacia del acto administrativo, nm. 135 de esta
REVISTA (1994), pgs. 37-39, donde seala: Una y otra [irrevocabilidad e insusceptbilidad
de suspensin] constituyen lmites intrnsecos del poder administrativo. Todo poder, por
naturaleza, intenta eliminar sus lmites, aunque stos procedan de su misma esencia. En
el mismo sentido, vid. R. RESTA, La revoca degli alti amministrativi, Mario Bulzoni, Roma,
1970, pg. 82.
(5) J. M. SALA ARQUF.R, La revocacin en el Derecho Administrativo espaol, IEA, Ma-
drid, 1974, pg. 276.
(6) J. GONZLEZ PREZ, Comentarios..., cit., pgs. 887 y ss.: E. GARCA DE ENTERRIA y

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Pero la Ley 30/1992 ha ido ms lejos al reconocer, de forma explcita y


con carcter general, la revocabilidad de los actos de gravamen, coincidien-
do con la posicin ms extendida entre la doctrina espaola (7) y con la po-
sicin del Consejo de Estado, para el que la propia razn de ser de la Ad-
ministracin pblica, en cuanto custodia de los intereses pblicos, lleva a
estimar que en Derecho administrativo la regla general es la revocabilidad
de los actos... La irrevocabilidad es una excepcin a la potestad de los rga-
nos administrativos de poder en cualquier tiempo volver sobre sus decisio-
nes anteriores (8).
Ahora bien, por los riesgos que conlleva el ejercicio de la potestad revo-
catoria, resulta conveniente determinar el objeto, alcance y condiciones de
su ejercicio, deslindando esta figura respecto de otras instituciones afines,
tambin previstas por nuestro ordenamiento jurdico-administrativo.
Hay revocacin (ex art. 105 LAP) cuando el acto se extingue por moti-
vos de oportunidad (9). Son, en principio, estos motivos inadecuacin del
acto al inters pblico, y no la legalidad disconformidad del acto con el
ordenamiento jurdico, los que permiten ejercitar la revocacin (10). Aho-
ra bien, lo dicho no obsta a la utilizacin de la potestad revocatoria (hoy re-
conocida en el art. 105 LAP) para eliminar del mundo jurdico actos desfa-
vorables especficamente, sanciones, ilegales e inoportunos, sin necesi-
dad de utilizar la revisin de oficio, referida a los actos declarativos de
derechos (11).

T. R. FERXXDEZ RODKICLEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, 9.' ed.. Civitas, Ma-
drid, 1997, pg. 650; igualmente, E. GARCA-TREVIJANO GARNICA (Consideraciones..., cit., pg.
418), que, sin embargo, matiza tal posicin (pgs. 419-420); vase, entre otras, la STS de
30 de marzo de 1987 (Az. 3954). Para BOQUERA, sin embargo, la interpretacin que recono-
ca la revocabilidad de los actos de gravamen careca de justificacin suficiente {Insuscep-
tibilidad..., cit.. pg. 37).
(7) E. GARCIA-TRF.VIJANO GARNICA. Consideraciones.... cit.. pg. 415. Entre la doctrina
italiana no se acepta la vinculacin de la revocabilidad de los actos con los efectos (favora-
bles o restrictivos) de stos respecto de los administrados: R. RESTA, La revoca.... cit., pgs.
271-272.
(8) Dictamen 162/93, Seccin 6.", 19-11-93, Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1993.
(9) J. M. SALA AROUER, op. cit., pgs. 28-29. Ese es el sentido tradicional de la revoca-
cin en la doctrina; vase, p. ej., R. BOCANEGRA SIERRA, La revisin de oficio de los actos ad-
ministrativos, IEAL. Madrid, 1977, pg. 210, que habla de eliminacin del acto vlido por
razones de oportunidad; tambin en la jurisprudencia: cfr. J. J. GONZLEZ RIVAS, Estudio
jurisprudencial del acto administrativo, Comares, Granada, 1989, pgs. 193 y ss. Por con-
tra. M. CUCHILLO FOIX parece identificar las tcnicas revocatoria y anulatoria (que slo se
diferenciaran por los motivos), a la luz de la terminologa empleada: para esta autora, la
revocacin es la potestad administrativa por la cual la Administracin puede volver sobre
sus actos y proceder a su anulacin, por razones de conveniencia u oportunidad (...) (La
revisin de oficio y la revocacin en la LRJPAC, en W.AA., Administracin pblica y pro-
cedimiento administrativo, 1.a ed.. Bosch, Barcelona, 1994, pg. 416).
(10) Por ello, la presuncin de legalidad de los actos no restringe la posibilidad de re-
vocacin. Aunque para BOQUERA no deberan ser revocables ni siquiera los actos que impo-
nen obligaciones, porque gozan de presuncin de legalidad (Estudios..., 7." ed.. 1993. pg.
433), J. M. SALA AROCER entiende que la presuncin de legalidad no conlleva la irrevocabi-
lidad, porque sta es por motivos de oportunidad, no de legalidad (La revocacin..., cit.,
pg. 275).
(11) Cfr. R. BOCANEGRA SIERRA, op. cit., pg. 211; E. GARCIA-TREVIJANO GARNICA, Consi-
deraciones..., cit., pg. 426. En el mismo sentido, derivado de una interpretacin sensu

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Para perfilar con mayor precisin la potestad revocatoria de actos san-


cionadores, es importante distinguirla de la condonacin de sanciones ad-
ministrativas (12).

2.2. La condonacin de sanciones

A) Diferencias con la revocacin.

Para algunos autores (B. LOZANO), en la prctica, condonacin y re-


vocacin son asimilables, dado que sus efectos seran idnticos (13): la
eliminacin con efectos ex nunc de la eficacia de un previo acto
(administrativo), es decir, la extincin de la obligacin de cumplimiento
de la sancin impuesta. Adems, en ambos casos, se trata de potestades
administrativas de ejercicio discrecional (14).
Ahora bien, aunque tienen en comn la naturaleza discrecional y la
privacin de efectos del acto sancionador, difieren, sin embargo, en otros
aspectos:

a) En primer lugar, en cuanto a la naturaleza jurdica de cada una de


las tcnicas: frente a la revocacin, que es una potestad administrativa de
eliminacin de actos administrativos en general, la condonacin slo es
aplicable a los actos de gravamen, que imponen obligaciones, especialmen-
te sanciones y obligaciones tributarias.
b) Adems, en lo que se refiere al ejercicio de la actividad, mientras
que la potestad revocatoria, gracias a la habilitacin general operada por
la Ley 30/1992, es ejercitable, de oficio o a instancia de parte, en todos los
mbitos de actividad administrativa (siempre que se d el supuesto de he-
cho previsto por sta), la aplicacin de la condonacin a las sanciones ad-
ministrativas slo es admisible si est expresamente previsto por la co-
contrario de la revisin de oficio de los actos, vanse los Dictmenes del Consejo de Estado
nm. 1538/92, de 17-12-1992 {Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1992), y 1475/94, de 16-
3-1995 {Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1995).
(12) Vase, a este respecto, M. MONTORO PUERTO, Indultos de sanciones administra-
tivas, en Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, T. XII, pgs. 404 y 405.
(13) B. LOZANO, La extincin de as sanciones administrativas y tributarias, Marcial
Pons, Madrid, 1990, pg. 180. Vase tambin M. GMEZ PUENTE, La inactividad de la Admi-
nistracin, Aranzadi, Pamplona, 1997, pg. 710.
(14) El indulto, por su pane, constituye una manifestacin del derecho de gracia que
opera como tcnica de extincin de la responsabilidad administrativa (subjetiva): tiene na-
turaleza penal, tal y como dispone la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870, y slo excep-
cionalmente es aplicable a las sanciones administrativas (M. MONTORO PUERTO, op. cit.,
pg. 406; B. LOZANO, La extincin..., cit., pgs. 179-180, que cita expresamente la excep-
cin: el RD 33/1986, de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, seala, en su
artculo 19.1: La responsabilidad disciplinaria se extingue con el cumplimiento de la san-
cin, muerte, prescripcin de la falta o de la sancin, indulto v amnista; y el artculo 22 in-
siste: La amplitud y efectos de los indultos de sanciones disciplinarias se regularn por las
disposiciones que los concedan). Como derecho de gracia (con efectos ms restrictivos
que la amnista), su ejercicio corresponde al Rey art. 62./,) CE.

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rrespondiente normativa sectorial (15) y, por supuesto, a solicitud del


sancionado (16).
c) Por otra parte, a pesar de los elementos comunes, los efectos del
ejercicio de ambas potestades varan: la revocacin suprime el acto mis-
mo, la resolucin por la que se impone la sancin; esto es, el soporte for-
mal de sta, con lo que todos sus efectos todava no producidos sancio-
nes accesorias previstas en la resolucin, anotacin de antecedentes que-
dan tambin consecuentemente eliminados (17). Sin embargo, con la
condonacin se extingue la obligacin impuesta por la sancin y formal-
mente opera no mediante la eliminacin del acto, sino mediante la suspen-
sin o inejecucin de los efectos (18). Por tanto, aqulla incide en la exis-
tencia del acto; sta, en la eficacia (19), de tal forma que la inejecucin,
ms all del perodo de prescripcin, tiene un efecto extintor de la sancin,
al provocar la prescripcin de la sancin.
La regulacin general vigente en materia de condonacin de sanciones
es mnima, y se reduce a la remisin condicional de sanciones, aludida por
el artculo 4.5 del Reglamento estatal del Procedimiento Sancionador, y
cuya efectiva admisin se deja en manos de la legislacin sectorial.
d) Finalmente, los lmites o requisitos del ejercicio de una y otra po-
testad pueden ser distintos; en concreto, la Ley General Presupuestaria
prohibe perdonar el pago de las obligaciones derivadas de sanciones pecu-
niarias, salvo expresa previsin legal. El artculo 30, despus de sealar
que no se podrn enejenar, gravar ni arrendar los derechos econmicos de la
Hacienda Pblica fuera de los casos regulados por las Leyes, establece en su
prrafo 2.:

Tampoco se concedern exenciones, perdones, rebajas,


ni moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda P-
(15) B. LOZANO. La extincin..., cit., pg. 177. Vase, igualmente, la previsin del ar-
tculo 4.5 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de proce-
dimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora en la Administracin del Estado
RPPS: En los casos y forma previstos por las Leyes, la Administracin podr resolver
rnotivadamente la remisin condicional que deje en suspenso la ejecucin de la sancin.
En contra, vase M. BELADIEZ ROJO {Validez y eficacia de los actos administrativos, Marcial
Pons, Madrid, 1994. pg. 165). que identifica revocacin y condonacin de los actos, con
lo que la revocacin de los actos de gravamen slo ser posible en los casos en los que
una ley expresamente admita esa posibilidad. As ocurre, por ejemplo, en los supuestos de
condonacin de las deudas contra la Hacienda Pblica (art. 30.2 LGPr...).
(16) SOBRAO MARTNEZ, Las causas de extincin de la responsabilidad administrativa,
Estudios de Derecho Civil, Madrid, 1978, pgs. 775 y ss.; para el rgimen de la remisin
condicional del artculo 4.5 aRPS. as lo afirma J. GARBER LLOBREGAT, El procedimiento ad-
ministrativo sancionador, 2. ed., Tirant lo blanch, Valencia, 1998. pg. 487. Vase, asimis-
mo, el artculo 16.1 (en relacin con el prrafo 7 del mismo precepto) de la Ley 14/1998,
de 1 de junio, sobre el rgimen de control para la proteccin de los recursos pesqueros.
(17) Cfr. M. MOKTORO PUERTO, op. cit., pgs. 404-405.
(18) Tal y como pone de manifiesto el citado artculo 4.5 RPPS. As parece tambin
deducirse de lo que seala M. MOMTORO PUERTO, op. cit., pg. 404.
(19) Sin embargo, M. LAFUENTE BENACHES llega a calificar la inejecucin (e incluso la
suspensin) como modalidades de la potestad administrativa de revocacin de los actos
desfavorables: en El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos de la Administracin
del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, pg. 137.

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IIGO SANZ RUBIALES

blica, sino en los casos y en la forma que determinen las Le-


yes (20).

El precepto mantiene la exigencia de Ley para autorizar los perdones,


pero stos se aplican a los derechos de la Hacienda Pblica, concepto que
incluye las deudas no tributaras. Aunque la LGPr utiliza, en esto, trmi-
nos poco concretos [segn el art. 22, son derechos econmicos de la Ha-
cienda Pblica v constituyen el haber de la misma: (...) d) los dems recursos
que obtenga la Hacienda Pblica], deben incluirse, entre los dems recur-
sos, los ingresos derivados de sanciones pecuniarias, tal y como conrma,
en el mbito local, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales [que establece en su art. 2.1: La Hacienda de las Enti-
dades locales estar constituida por los siguientes recursos: (...) g) el produc-
to de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias], y en el au-
tonmico, las leyes correspondientes (21).
Por tanto, las obligaciones derivadas de sanciones pecuniarias son de-
rechos de la Hacienda Pblica, es decir, autnticos ingresos pblicos de
naturaleza no tributaria (22), por lo que no pueden ser perdonadas ni apla-
zadas, salvo que se prevea explcitamente por Ley formal (23).
Ahora bien, aunque las multas constituyen es cierto la parte del
len de las sanciones, no son el nico tipo: en los diversos sectores de acti-
vidad el ordenamiento prev sanciones que restringen la capacidad de
obrar fundamentalmente, en el mbito profesional de los administra-
dos; actos restrictivos del derecho de propiedad (art. 33 CE), de los dere-
chos de libertad (en especial, libertad de empresa: art. 38 CE) y de la acti-
vidad profesional en general, que pueden imponerse a ttulo principal (pri-
vacin del derecho al cargo, prdida de retribuciones, clausura de fbricas
o locales) o a ttulo accesorio respecto de una sancin pecuniaria (inhabili-
taciones, comisos, etctera) (24).
Por ello, si las multas o sanciones pecuniarias no son condonables
salvo expresa previsin legal ad casum en una interpretacin sensu
contrario, las sanciones no-pecuniarias (que no constituyen derechos de la
Hacienda Pblica) s deberan poder ser perdonadas, mediante una simple

(20) El antiguo 180.1 TRRL (derogado por la LHL) tena una redaccin muy similar.
Actualmente, el artculo 30 LGPr es aplicable a las Haciendas locales, de acuerdo con lo
establecido por el artculo 2.2 LHL.
(21) P. ej., la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de regulacin de la Hacienda de Castilla
y Len, seala en su artculo 30: Constituyen derechos de la Hacienda de la Comunidad los
ingresos siguientes: (...) 11 Las multas y sanciones impuestas en el mbito de sus compe-
tencias.
(22) Vase, por todos, J. J. FERREIRO LAPATZA, Curso de Derecho Financiero espaol,
18.a edic, Marcial Pons. Madrid, 1996, pg. 162.
(23) B. LOZANO, (op. cit., pgs. 182-183) aplica esta prohibicin tambin a la revoca-
cin de sanciones. Sin embargo, en una interpretacin estricta de la Ley, se prohiben ex-
clusivamente los perdones, rebajas o moratorias. La revocacin afecta a los actos v no ex-
clusivamente a las obligaciones que stos imponen y, por tanto, se trata de una tcnica
distinta y ajena a la prohibicin del artculo 30 LGPr. Vid. infra, 4.2.
(24) Vid., por todos, E. GARC(A DE ENTERRIA y T. R. FF.RNNDEZ RODRGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, II, 5.'ed., Civitas, Madrid, 1998, pgs. 190-194.

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habilitacin reglamentaria. No es casualidad que el Reglamento Disciplina-


rio de los Funcionarios Pblicos permita sin previa habilitacin legal la
condonacin (por inejecucin) y la suspensin (aplazamiento) de sancio-
nes, a la vista de que entre las sanciones disciplinarias no se incluyen las
sanciones pecuniarias; el artculo 14 seala: Por razn de las faltas a que
se refiere este Reglamento, podrn imponerse las siguientes sanciones:
a) Separacin del servicio, b) Suspensin de funciones, c) Traslado por
cambio de residencia, d) Deduccin proporcional de retribuciones (derogado
por el art. 36 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre), e) Apercibimiento.

B) Previsiones normativas de condonacin.

Es criticable la ausencia de una regulacin general de la condonacin


de sanciones administrativas, que incluyese la determinacin de supuestos
y el alcance de dicha condonacin, similar a la previsin que el Cdigo
Penal contiene sobre la llamada suspensin de la ejecucin de las pe-
nas privativas de libertad (arts. 80 y ss.) y que ordinariamente conduce
a su condonacin o remisin arts. 85.2 y 87.5 (25): la identidad sus-
tancial entre la sancin penal y la administrativa hara conveniente tal
regulacin. Pero en la medida en que la regulacin de la condonacin
debe venir prevista en la correspondiente normativa sectorial, no est de
ms aludir a tres supuestos ejemplares de condonacin en el ordena-
miento espaol:

a) La remisin condicional en la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febre-


ro, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana.
Para la regulacin de la remisin del artculo 4.5 RPPS, ha servido
como modelo la previsin sectorial del artculo 25 de la Ley Orgnica de
Seguridad Ciudadana (26), que establece:

Las sanciones impuestas por estas infracciones podrn


suspenderse si el infractor se somete a un tratamiento de
deshabituacin en un centro o servicio debidamente acredi-
tado, en la forma y por el tiempo que reglamentariamente se
determine.

A su vez, el Reglamento al que se remite dicho precepto (aprobado por


RD 1079/1993, de 2 de julio, por el que se regula la remisin de las sancio-

(25) Artculo 85.2: Transcurrido el plazo de suspensin fijado sin haber delinquido
el sujeto, y cumplidas, en su caso, las reglas de conducta fijadas por el Juez o Tribunal,
ste acordar la remisin de la pena...; en sentido similar, pero referido a delitos cometi-
dos a causa de la dependencia de determinadas sustancias, el artculo 87.5 establece:
Transcurrido el plazo de suspensin sin haber delinquido el sujeto, el Juez o Tribunal
acordar la remisin de la pena si se ha acreditado la deshabituacin o la continuidad del
tratamiento del reo...
(26) J. GARBERI LLOBRF.GAT, El procedimiento.... cit.. pgs. 484 y ss.

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ISIGOSAXZKUBIAI.ES

nes administrativas en materia de drogas) posibilita la suspensin admi-


nistrativa de la sancin (por el mismo rgano que la impuso, y a instancia
del interesado), que conlleva, igualmente, la suspensin del perodo de
prescripcin de sta (art. 3.2); ahora bien, cuando el interesado ha cum-
plido satisfactoriamente su compromiso, la misma autoridad competente
acordar la remisin total o parcial de la sancin o sanciones impuestas
(art. 5.2). Caben, por tanto, dos posibilidades: la simple suspensin que
no alcanza a forzar la prescripcin y la remisin definitiva (condona-
cin) de la sancin, una vez comprobado que se han cumplido los requisi-
tos establecidos por el Reglamento.
La falta de regulacin legal suficientemente precisa suscita dudas so-
bre la viabilidad jurdica de esta figura. Efectivamente, es el Reglamento el
que determina el alcance de la suspensin y la posibilidad de condonar
sanciones; a este respecto, debe traerse a colacin la doctrina del Tribunal
Constitucional sobre el artculo 25.2 LOPSC, impugnado por los recurren-
tes de la Ley, que entendan que estaba infringiendo la reserva de Ley en
materia sancionadora, al remitir al Reglamento la forma y el tiempo de
aplicacin de dicha suspensin, dado que la Ley no establece con preci-
sin las circunstancias de dicha suspensin. Para el TC STC 341/1993,
de 18 de noviembre, FJ 9.b), sin embargo:
este llamamiento que la Ley hace al reglamento no conculca
el principio de legalidad en el orden sancionador (art. 25
CE) ni entraa, tampoco, quiebra de reserva de Ley alguna.
No se produce la primera infraccin porque el mbito de
proyeccin del principio de legalidad en el orden sanciona-
do!:., es el de la determinacin de los ilcitos y de las corres-
pondientes sanciones, sin que el artculo 25.1 CE sea de per-
tinente cita respecto a las regulaciones que afecten al procedi-
miento sancionador o a sus condiciones e incidencias (...).
En el recurso se dice, asimismo, que esta remisin vulnera-
ra una reserva de Ley para la regulacin de las condicio-
nes de suspensin del acto administrativo sancionador,
pero no existe tal reserva en la Constitucin, nica fuente
que podra imponerla (...). La Constitucin establece, cier-
tamente, una tal reserva, con carcter general, para la or-
denacin del "procedimiento a travs del cual deban pro-
ducirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia a los interesados" [art. IQS.c)], pero
tampoco esta regla constitucional ha sido vulnerada por el
artculo 25.2 de la LOPSC. El procedimiento para la adop-
cin del acto de suspensin no podr ser otro, en cuanto a
sus condiciones bsicas y garantas, que el procedimiento
administrativo comn (art. 31.2 LOPSC), si bien el regla-
mento habr de disponer, dentro de tal marco, las determina-
ciones especficas inherentes a esta previsin legal... y otro
tanto es preciso decir, por razones idnticas, acerca de la pre-

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cisin del tiempo de suspensin, por esta causa, de la san-


cin y de sus condiciones de revocacin definitiva, cuando
proceda.

Por tanto, la Ley puede dejar en manos del Reglamento la determina-


cin de las condiciones de condonacin y de suspensin de sanciones (27).

b) La remisin de las sanciones en la Ley 14/1998, de 1 de junio, de


rgimen de control para la proteccin de los recursos pesqueros.
La Ley 14/1998 tiene por objeto establecer el rgimen sancionador en
materia de pesca martima y de ordenacin del sector pesquero; aunque no
alude a ello en la Exposicin de Motivos, su artculo 16 regula la suspen-
sin condicional de las sanciones: Dictada la resolucin, que pone fin a la
va administrativa, el infractor podr solicitar en el plazo de un mes la sus-
pensin condicional de la ejecucin de la sancin impuesta, mediante escri-
to debidamente motivado, manifestando el compromiso de sujetarse a las
condiciones que para su otorgamiento se establezcan... (art. 16.1).
Ahora bien, esta suspensin que concede el Ministro (art. 16.3) de
acuerdo con los requisitos sealados en la Ley (art. 16.2), si se mantiene
por el cumplimiento de las condiciones establecidas (16.5 y 6), se convierte
automticamente en remisin de la sancin, esto es, en condonacin; as
lo establece el prrafo 7. de este mismo artculo:

Una vez cumplido el tiempo establecido de suspensin, si el


infractor, a la vista de los informes que pueden ser requeri-
dos al efecto, ha cumplido las condiciones establecidas y no
hubiera sido sancionado por otras infracciones pesqueras, el
Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentacin acordar la re-
misin de la sancin impuesta siempre que la resolucin ad-
ministrativa sancionadora sea firme y no haya recado sen-
tencia judicial.

En definitiva, bajo el ttulo de suspensin de sanciones, la Ley


14/1998 incluye no slo la suspensin, sino tambin la remisin o condo-
nacin de sanciones, realmente condicionada al cumplimiento de los re-
quisitos establecidos por la Administracin al otorgar la suspensin. Remi-
sin, por otra parte, que no necesita solicitar el infractor, porque se otorga
de oficio, tal y como se deduce de la redaccin del precepto: una vez cum-
plido el tiempo establecido de suspensin, si el infractor... ha cumplido las
condiciones establecidas... el Ministro acordar la remisin de la sancin
impuesta....

c) La inejecucin de sanciones en el Reglamento de Rgimen Discipli-


nario de los Funcionarios Pblicos.

(27) J. GARBERI LLOBREGAT, El procedimiento..., cit., pg. 486.

367
IIGO SANZ RUBIAI.IiS

Este Reglamento, aprobado por RD 33/1986, de 31 de enero, siguiendo


la previsin del viejo reglamento disciplinario, establece en su artculo 50:

El Ministro de la Presidencia podr acordar la inejecu-


cin de la sancin, y el rgano competente para resolver po-
dr acordar su suspensin temporal por tiempo inferior al
de su prescripcin.
Si la sancin fuera de separacin del servicio, el acuerdo
de su inejecucin o suspensin corresponder al Consejo de
Ministros.
Ambos acuerdos debern adoptarse de oficio, o a instan-
cia del interesado, siempre que mediare causa fundada para
ello.
En estos casos, con excepcin de la sancin por faltas le-
ves, deber ser oda previamente la Comisin Superior de
Personal (28).

Es de sealar la distincin que hace el precepto entre inejecucin y


suspensin temporal; aunque se trata de tcnicas de similar naturaleza
jurdica suspensiva (inciden exclusivamente en la eficacia de los actos
administrativos, no en su existencia o validez), sin embargo, los rganos
competentes para dictarlas son distintos: mientras que puede disponer la
suspensin (o aplazamiento) el propio rgano sancionador, nicamente el
Ministro puede inejecutar la sancin. La razn es que los efectos del
ejercicio de una y otra tcnica son radicalmente distintos: en el primer
caso se aplaza la e.xigibilidad de la sancin, mientras que en el segundo se
obtiene la absoluta inexigibilidad (con posterior extincin) de sta; en la
prctica, ste es un supuesto de condonacin de la sancin disciplinaria,
aunque la extincin de la sancin se obtiene por prescripcin (prevista
como tcnica de extincin de la responsabilidad disciplinaria en el art. 19
del Reglamento) (29).

(28) Este ltimo prrafo ha sido derogado por RD 1085/1990. de 31 de agosto, en lo


que se refiere a la exigencia de informe de la Comisin de Personal.
(29) La Lev 30/1992 no prev la suspensin de sanciones al margen de los procedi-
mientos de revisin de la legalidad. Aunque, con buen criterio, GMEZ-FERRER MORA.NT ad-
mite la posibilidad de suspensin del acto de gravamen durante la tramitacin del proce-
dimiento de revocacin [La revisin de oficio, en VV.AA. (dir. por J. LEGUINA VII.W y
M. SNCHEZ MORN'), La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas v
del Procedimiento Administrativo Comn, Tecnos, Madrid, 1993, pg. 317], la jurispruden-
cia no es unnime: M. LAKJENTI; (La ejecucin forzosa de los actos administrativos por la
Administracin pblica, Tecnos, Madrid. 1991, pg. 77) seala cmo, frente a algunas deci-
siones que manifiestan la obligatoriedad del ejercicio de la potestad de ejecucin forzosa,
otras sealan que ra/ones de inters general aconsejan el aplazamiento de la ejecucin.
Cita tambin jurisprudencia en los dos sentidos J. BARCELONA LLOP {Ejecutividad, ejecuto-
riedad y ejecucin forzosa de los actos administrativos, Universidad de Cantabria, 1995,
pgs. 304 y ss.). Convendr, por ello, estar a lo que disponga la normativa sectorial. As,
prev la suspensin de sanciones (al margen de recursos) el artculo 255 del Reglamento
Penitenciario de Prisiones (aprobado por RD de 9 de febrero de 1996). En lo que se refiere
a las deudas pecuniarias, y de acuerdo con la habilitacin otorgada por el artculo 34.4
LGPr, el artculo 48 del Reglamento General de Recaudacin dispone la posibilidad de

368
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Hay que sealar que el rgimen disciplinario es un supuesto paradig-


mtico de Relaciones especiales de sujecin (30). En stas, el inters
general por el que se impone la sancin correspondiente se instrumenta a
travs de la satisfaccin del propio inters organizativo y funcional de la
Administracin sancionadora. Por ello, debe matizarse la aplicacin del
principio de legalidad en la ejecucin de las sanciones, por lo que la Admi-
nistracin puede disponer, con mayor libertad, de los efectos de las sancio-
nes (31).
En todo caso, el artculo 49 del Reglamento Disciplinario seala que
las sanciones se ejecutarn en el plazo de un mes, por lo que slo la pre-
sencia y adecuada motivacin de una justa causa (concepto jurdico in-
determinado) puede permitir a la Administracin incjecutar la sancin co-
rrespondiente, basada en el inters pblico, precisamente para evitar una
decisin arbitraria o discriminatoria (32).

3. LA REVOCACIN DE SANCIONES: ES POSIBLE? UN DEBATE ABIERTO

Se puede aplicar la potestad revocatoria a las sanciones administrati-


vas? Si Ja Ley se refiere a los actos de gravamen o desfavorables, como ac-
tos susceptibles de revocacin, lgicamente deben quedar incluidas las
sanciones, porque constituyen uno de los supuestos tpicos de actos de
gravamen.
Sin embargo, la conclusin no es tan sencilla: las sanciones adminis-
trativas son, a la vez, actos administrativos de gravamen y manifestaciones
del tus puniendi (33) y se someten, por ello, no slo al rgimen jurdico de
los actos administrativos, sino tambin a los principios informadores del

aplazamiento y fraccionamiento del pago, tanto en perodo voluntario como ejecutivo,


cuando la situacin de su tesorera, discrecionalmente apreciada por la Administracin,
les impida efectuar el pago de sus dbitos (J. SANZ LARRUGA, El procedimiento administra-
tivo de apremio, La Ley. Madrid, 1990. pgs. 217-218, 375-376).
(30) Cfr. M. LPEZ BENITEZ, Naturaleza y presupuestos constitucionales de las Relacio-
nes especiales de sujecin, Civitas. Madrid, 1995, pgs. 206-208; J. M. TRAYTER, Manual de
Derecho disciplinario de los funcionarios pblicos. Marcial Pons, Madrid, 1992, pgs. 64-
65; E. GARCIA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso..., II, cit., pg. 173.
(31) Tal y como reconoce, por otra pane, la STS de 17 de julio de 1982 (Az. 4428):
(...) ha de tenerse en cuenta que en el mbito de la potestad disciplinaria frente a sus ser-
vidores, la Administracin no se halla singularmente apoderada de este privilegio de ejecu-
tividad en trmino tales que demanden un inmediato o inaplazable cumplimiento de las
sanciones disciplinarias impuestas; antes al contrario, se prevn supuestos en que la efec-
tividad de tales sanciones queda demorada a momento posterior, como es el caso del ar-
tculo 1 1.2 del Reglamento de Rgimen Disciplinario de 16 de agosto 1969, o ms relevan-
te cual la hiptesis regulada en el artculo 62 del mismo reglamento, en que (...) establece
que "El rgano competente para decidir el procedimiento podr acordar la suspensin o
inejecucin de la sancin, de oficio o a instancia de! interesado si mediara causa justa
para ello", sin ms requisito formal que la previa audiencia de la Comisin Superior de
Personal, salvo en el caso de sancin por faltas leves, siendo de notar que se trata de su-
puesto diverso al de suspensin en va de recurso... (Cdo 6.")-
(32) M. LAFUENTE BE.NACHES. El rgimen..., cit., pg. 138.
(33) C. E. PAI.IERO y A. TRAVI. La sanzione amministrativa. Proftli sistematici. Giuffi,
Milano, 1988, pg. 255. "

369
IIGO SANZ RUBIALES

Derecho penal, que inciden, sin duda alguna, sobre la posibilidad de revo-
cacin administrativa. Adems, la eventual revocacin de sanciones ex
art. 105 LAP resulta difcil de controlar y por ello se presta fcilmente a
la desviacin de poder. Por todo ello, seala con razn GARCA DE ENTERRA
que tan importante o ms que el principio [de revocabilidad del art. 105
LAP] es la excepcin, aunque sta aparezca formulada en trminos mucho
ms convencionales y tpicos (34).
En efecto, la naturaleza jurdica de las sanciones actos administrati-
vos, pero con una finalidad punitiva condiciona el alcance de esta potes-
tad, o incluso su propia existencia. De ah que, a pesar de lo establecido por
el artculo 105.1 LAP, la posibilidad de revocacin de sanciones no haya
sido pacficamente admitida por la doctrina, que utiliza diversas argumen-
taciones para afirmar o negar tal potestad.

3.1. Legalidad y oportunidad en la imposicin de sanciones:


su influjo en la posibilidad de revocacin

Actualmente, nadie admite ya que la imposicin de sanciones constitu-


ya un derecho subjetivo de la Administracin, que puede ejercitar o
no (35); se trata de una potestad administrativa. Ahora bien, del carcter
obligatorio o facultativo de su ejercicio se pueden deducir consecuencias
importantes para el anlisis de la revocabilidad de las sanciones.
Uno de los argumentos que se ha utilizado con frecuencia para admitir
la revocabilidad de las sanciones gira en torno al carcter discrecional de
stas: si es facultad discrecional su imposicin, tambin debera serlo su re-
vocacin, total o parcial. O, dicho de otro modo: la Administracin no po-
dr revocar los actos que constituyen aplicacin reglada del ordenamiento
jurdico, de forma tal que ste quedara inobservado de llevarse a cabo la
revisin (36). Para la doctrina italiana, la revocacin (por motivos de opor-
tunidad) slo es aplicable a algunos actos dictados en ejercicio de potesta-
des discrecionales, mientras que respecto de los actos reglados no es ejerci-
table en modo alguno (37). Por tanto, se producira una estrecha relacin
entre discrecionalidad y oportunidad: si la Administracin tiene la posibili-
dad de imponer o no una sancin, la tendr tambin de revocarla (38).

(34) Curso..., I, cit., pg. 651.


(35) Lo entenda as G. ZAXOBIKI, Le sanzioni amministrative, Fratelli Bocea, Torino,
1924, pg. 38; entre la doctrina espaola, segua este planteamiento M. MONTORO PUERTO,
Indultos..., cit., pg. 401.
(36) R. GMIZ-FERRR MORANT, La revisin..., cit., pg. 317.
(37) R. RESTA, La revoca.... cit., pg, 123 ss.; R. ALESSI, La revoca..., cit., pgs. 26 ss.;
C. VITTA, Diritto amministrativo. vol. I, UTET, Turn, 1962, pg. 462.
(38) Cfr. J. M. SALA AROUKR, op. cit., pgs. 147-148. En contra. B. BOSCH Y SAI.O.M, La
potestad correccional en la Administracin Local. Sanciones: estudio en especial de las mul-
tas municipales y gubernativas, Abella, Madrid, 1968, pag. 333; entre la doctrina italiana,
una crtica matizada a este silogismo puede verse en R. ALKSSI, La revoca degli arti ammi-
nislrativi, Giuffr, Milano, 1942, pg. 27, que, sin embargo, advierte la estrecha relacin
existente entre revocabilidad de un acto y poder discrecional de la Administracin.

370
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Lo que plantea serias dudas doctrinales en el ordenamiento espaol es


el sometimiento de la decisin de ejercitar la potestad sancionadora a los
principios de legalidad y/u oportunidad (39):
Es conocida la tesis de A. NIETO confirmada por la prctica adminis-
trativa habitual segn la cual la potestad sancionadora es de ejercicio fa-
cultativo: la Administracin no est obligada por la ley a castigar, sino
que simplemente se le autoriza a hacerlo. Ahora bien sigue diciendo el
mismo autor, una cosa es la iniciacin del expediente sancionador (que
expresa el ejercicio de la potestad sancionadora) y otra muy distinta el que,
una vez iniciado el expediente y llegado a la resolucin, sta haya de ser
condenatoria si se comprueba la existencia de la infraccin... (40).
Por contra, GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ RODRGUEZ sealan que,
de acuerdo con la extensin de la accin popular a las sanciones adminis-
trativas, en modo alguno puede admitirse que abrir un expediente sancio-
natorio y sancionar dentro de l constituya una potestad discrecional de la
Administracin (41); aunque, sorprendentemente, el propio T. R. FERNN-
DEZ suaviza este criterio en determinados sectores de actuacin, como el
bancario, en el que la apertura de un expediente..., puede tener en ste con-
secuencias incalculables y producir perjuicios de costossima reparacin aun
en el caso de que la actividad administrativa de comprobacin clarifique fi-
nalmente la cuestin que dio origen a esa actividad; por eso, (...) dentro de
ciertos lmites sancionar o no sancionar puede ser opcional, siempre que, cla-

(39) La determinacin durante la tramitacin del procedimiento del contenido


de la sancin que debe imponerse ante una infraccin administrativa tiene, sin lugar a du-
das, elementos de discrecionalidad. Esta (relativa y reducida) discrecionalidad en la deter-
minacin de la sancin se confirma con la necesidad de aplicar el principio de proporcio-
nalidad, ex artculo 131 LAP, pero no supone que la Administracin pueda, libremente,
iniciar o no un procedimiento sancionador o decidir, en su caso, sancionar o no (cuando
del expediente se deduce la existencia de infraccin administrativa). Como recuerda
F. MODERNE, la existencia de sanciones "regladas", el automatismo de la represin admi-
nistrativa, supondra una aproximacin a la responsabilidad objetiva y un alejamiento al
principio de "culpabilidad" [constitucionalizado en Espaa, tal y como reconoce el Tribu-
nal Constitucional]. Adems, sera contrario al principio de proporcionalidad, es decir, a
la adecuacin razonable de las sanciones a las infracciones cometidas: F. MODERNE, Sanc-
lions administratives el justice constitutionnelle (Contribution a Vtude du jus puniendi de
l'Etat dans les dmocraties contemporaines), Econmica. Pars, 1993, pg. 316. Hasta el
punto de que, como seala el mismo autor, el Conseil Constitutionnel francs declar in-
constitucionales las sanciones automticas en su Decisin 84/181 DC, de 10-11 de octu-
bre de 1984. Sin embargo, habitualmente, la potestad sancionadora se ha considerado re-
glada en todos sus elementos [M. PONCE ARIANES, La nueva regulacin de la revisin de ofi-
cio, Universidad de Cdiz. 1995, pg. 90; sin asumirlo personalmente, A. HUERCO LORA, La
desigualdad en la aplicacin de potestades administrativas de gravamen: remedios jurdicos,
nm. 137 de esta REVISTA (1995), pg. 191].
(40) A. NIETO, Derecho administrativo sancionador, 2.a ed., Tecnos, Madrid, 1994, pgs.
142-143. A. HUERCO LORA defiende la discrecionalidad en la iniciacin del expediente san-
cionador (con razones absolutamente convincentes, fundadas en el principio de igualdad),
pero entiende que la resolucin final es totalmente reglada, porque la ponderacin del prin-
cipio de proporcionalidad la retrotrae, desde el momento de decidir la sancin que se impo-
ne, al momento de iniciar el expediente sancionador (La desigualdad..., cit., pg. 220).
(41) E. GARCA DE E.NTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso..., II, cit., pg. 186.
Por su parte, M. BELADIEZ entiende que los actos de gravamen son siempre reglados, dicta-
dos en el ejercicio de potestades regladas: en Validez y eficacia..., cit., pgs. 165-166.

371
IIGO SANZ RUBIALES

ro est, se busque y se encuentre una solucin alternativa al problema que


la eventual sancin habra de afrontar... (42).
En apoyo de la indisponibilidad de la potestad sancionadora cabe se-
alar la vigencia del principio de legalidad penal, que vincula tambin a la
Administracin como consecuencia de la existencia de un nico tus pu-
niendi estatal y de la igualdad sustancial entre sanciones administrativas
de orden general y sanciones penales, deducible del artculo 25 de la Cons-
titucin (43).
Sin embargo, en la prctica, la doctrina no acepta fcilmente el lema
discrecionalidad en la imposicin-oportunidad en la revocacin, y as,
las conclusiones a que llegan los distintos autores poco tienen que ver con
la discrecionalidad o no de su imposicin; a la vista de que a pesar de
todo es manifiesta la ausencia de ligazn entre la oportunidad en la ini-
ciacin del expediente sancionador y la posibilidad de revocacin, convie-
ne hacer un anlisis ms detallado de los argumentos que se utilizan para
afirmar o negar la revocabilidad de las sanciones administrativas.

3.2. Argumentos a favor y en contra de la revocacin de sanciones

Los partidarios de admitir la revocacin de las sanciones parten del re-


conocimiento expreso de dicha potestad en la Ley 30/1992: si la Ley atribu-
ye esta potestad a la Administracin, no se le puede negar. As, PARADA, al
comentar la revocacin, reconoce que no hay nada que objetar, en princi-
pio, a la revocacin de los actos de gravamen y sancionadores, frente a la
cual no es oponible el principio de la vinculacin de la Administracin a
sus propios actos. Por el contrario, puede y debe revocarlos cuando esa revo-
cacin es conveniente a los intereses y fines pblicos (44) (la cursiva es
ma).

(42) T. R. FERNANDEZ RODRGUEZ, LOS poderes pblicos de ordenacin bancada y su


eficacia preventiva, en Libro Homenaje al Profesor Jos Luis VILLAR PALAS/. Civitas, Ma-
drid. 1989, pg. 425: Esto, en su elementalidad, explica que unos y otros prefieran la dis-
crecin, que slo es posible a partir de una cierta ambigedad normativa y de un apodera-
mienlo a la Administracin suficientemente amplio, en cuyo marco siempre hay posibilida-
des de negociar, esto es, de discutir y consensuar una solucin satisfactoria para ambas
partes. Esto explica, tambin, la escasa o nula conflictividad formal en el sector."
(43) M. REBOLLO PUIG, Potestad sancionadora, alimentacin v salud pblica, MAP, Ma-
drid, 1989, pg. 714. Vase, igualmente, M. GMEZ PUENTE, La inactividad..., cit., pgs. 399-
400. Entre la doctrina italiana se mantuvo la opinin de que la funcin sancionadora tena
carcter discrecional no slo respecto del contenido de la sancin, sino tambin referida al
ejercicio de la funcin (BORSI), coherente con una visin de la funcin sancionadora (espe-
cialmente, la disciplinaria) como instrumental para la realizacin de intereses particulares
de la Administracin. Frente a este planteamiento doctrinal, la Ley n." 689 de 1981 no cali-
fica en modo alguno como discrecional dicha potestad sancionadora; es ms, de los art-
culos 13, 14, 18 y 19 se deduce, ms bien, la obligatoriedad de su ejercicio (C. E. PAI.IERO y
A. TRAVI, La sanzione..., cit., pgs. 251-252).
(44) R. PARADA, Derecho Administrativo, I, Parte General, 9." ed.. Marcial Pons, 1997,
pgs. 221-222. Los peros que apunta el autor hacen referencia no a la posibilidad revo-
catoria, sino a los lmites de sta: adems de no contrariar el ordenamiento, se debera exi-
gir que tal revocacin favoreciera los intereses pblicos sin perjudicar a terceros, a fin de

372
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Otros se apoyan, adems, en los preceptos que prohiben la revocacin


de obligaciones tributarias en la legislacin sectorial: artculos 30.2 LGPr,
10./) LGT; si se interpretan sensu contrario, seran revocables los actos de-
clarativos de obligaciones no tributarias BOQUERA (45), entre los cuales
este autor incluye las sanciones de todo tipo (46).
En fin, se apuntan tambin argumentos de orden prctico: la eficacia
que ha podido tener esta tcnica aplicada a supuestos concretos. GARCA DE
ENTERRA admite la revocabilidad de sanciones, deducible del artculo
105.1 LAP: alude, para ello, a la virtualidad probada que la revocacin
de sanciones disciplinarias jug en los ltimos aos del rgimen de Fran-
co, con ocasin de la separacin del servicio de determinados catedrticos
por motivos polticos (47).
Frente a los autores citados anteriormente, que admiten con ms o
menos cautelas la posibilidad de revocacin de las sanciones administra-
tivas, otros siguen negando dicha potestad: algunos se apoyan en lo que
consideran carcter totalmente reglado de la potestad sancionadora, que
impedira su revisin por motivos de oportunidad, para evitar desigualda-
des (PONCE ARIANES) (48). Para NIETO que parte de que la potestad de
imponer sanciones es de ejercicio facultativo, una vez finalizado el expe-
diente sancionador, la resolucin debe ser coherente con lo tramitado.
Por lo mismo, impuesta una sancin no sera lcita su revocacin de oficio
sin formalidad alguna alegando que se trata de un acto de gravamen no suje-
to a los lmites legales especficos de tal revocacin. O ms exactamente to-
dava: la revocacin es admisible si se constata que la sancin fue indebida-
mente impuesta; no siendo admisible, en cambio, si su imposicin fue co-
rrecta (49). Para NIETO, por tanto, una vez impuesta la sancin cabra
nicamente la revocacin por motivos de legalidad, nunca de oportunidad
(oportunidad que rige frente al principio de legalidad en la iniciacin
del expediente).
Otros autores se apoyan en la vigencia del principio de conservacin de
los actos administrativos, que impedira reconocer la libre revocabilidad
de las sanciones (M. BELADIEZ): estara prohibida la revocacin porque di-

cerrar el paso a arbitrarios o discrecionales perdones de sanciones administrativas o a la con-


donacin de otros deberes pblicos de inexcusable observancia (respeto a los derechos de
terceros reconocido explcitamente por el art. 106 LAP). En sentido similar, admitiendo la
revocabilidad, vase J. GONZLEZ PREZ y F. GONZLEZ NAVARRO, Rgimen jurdico de las Ad-
ministraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, 1.a ed., Civitas, Madrid,
1994, pg. 1081; opinin que mantena GONZLEZ PREZ tambin respecto de la normativa
derogada por la LAP (Comentarios..., cit., pg. 942).
(45) J. M. BOQUERA OLIVER, Estudios..., 7." ed.. cit., pg. 446. Y lo ejemplifica con un
supuesto tpico de la Espaa ca: de esta manera, con motivo de las fiestas del Santo
Patrn o del Da del Turista, pueden perdonarse multas municipales u otras sanciones
que, muchas veces, ya se imponen con la idea de revocarlas si se estima conveniente.
(46) Adems de no reconocer la naturaleza de ingreso no tributario de las sanciones
pecuniarias, este autor aplica a la revocacin la prohibicin de perdones del artculo 30
LGPr [vid. supra, 2.2.A)].
(47) Op. cit., I, pg. 651.
(48) La nueva regulacin..., cit.. pg. 90
(49) A. NIETO, Derecho administrativo..., cit., pgs. 142-143.

373
I'IGO SANZ RUBIALES

cho principio impone a los miembros de la comunidad jurdica el genri-


co deber de conservar aquellos actos que, existiendo un inters en su man-
tenimiento, puedan cumplir vlidamente su finalidad (50).
Tampoco B. LOZANO admite la revocabilidad de las sanciones adminis-
trativas. Y se apoya en varios argumentos: entre otros, en la propia natura-
leza de la potestad sancionadora. Para la autora (que en este punto sigue a
PARADA), la actividad sancionadora es distinta de la polica; por eso, aun-
que en principio, al ser la sancin un acto de gravamen, la Administra-
cin podra en cualquier momento proceder a su revocacin, la Adminis-
tracin no puede revocarlos libremente, porque toda norma y actividad
sancionatoria presupone tericamente una infraccin o conducta antijur-
dica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que est limitando
su derecho (51). Argumento criticable, porque aqu PARADA (que, por otra
parte, admite la revocabilidad de las sanciones, como qued expuesto ms
arriba) y LOZANO condicionan la efectiva limitacin de derechos a la previa
actuacin (lcita) del administrado. Sin embargo, el hecho de que el parti-
cular haya o no infringido previamente el ordenamiento no significa que
no se est limitando su derecho mediante las sanciones: stas son tan res-
trictivas como las medidas de polica. nicamente cambia el supuesto de
hecho (que puede ser una conducta antijurdica, a diferencia de la polica,
caracterizada por la adecuacin del supuesto de hecho al ordenamiento).
Adems, el artculo 105.1 LAP habla de actos de gravamen o desfavorables;
y es indudable que, aunque la sancin no fuese un acto de gravamen (que
lo es), se tratara, en todo caso, de un acto desfavorable.
La atencin a la propia nalidad de la potestad sancionadora llevara
tambin a rechazar la revocabilidad con carcter general: la sancionadora
es una potestad-funcin que, como tal, debe ejercitarse conforme a intere-
ses ajenos a los del propio titular; debe entenderse que la Administracin
est obligada al ejercicio de sus potestades cuando ese inters comunitario
lo exija, obligacin que marca incluso las potestades discrecionales ms
amplias (52). Es decir, el inters que subyace en la imposicin de una
sancin administrativa, que se basa en el respeto de la norma que estable-
ce la sancin ante la correspondiente infraccin, debera imponerse, en
principio, a los criterios de apreciacin discrecional del inters pblico que
pudiera aducir la Administracin para revocar dicha sancin (53). La san-
cin, de esta forma, no debera poder ser revocada porque perdera su pro-
pia razn de ser, su funcin penalizadora de conductas antijurdicas.
Finalmente, puede encontrarse otra razn en la prohibicin legal de
perdones en el pago de los derechos a la Hacienda Pblica; como las san-
ciones son seala B. LOZANO dbitos a la Hacienda Pblica, el perdn
de las mismas exigira previa habilitacin legal; este argumento del que se

(50) M. BEI.ADIEZ ROJO, Validez y eficacia..., cit., pg. 163.


(51) B. LOZANO, La extincin..., cit., pg. 180; el entrecomillado ltimo corresponde a
R. PARADA, Derecho Administrativo I (Parte General), Marcial Pons, 1989, pg. 285, citado
por la anterior.
(52) M. REBOLLO PUIG, op. cit., pg. 715.
(53) Cfr. J. M. SALA ARQUER, op. cit.. pg. 276.

374
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

sirve B. LOZANO es el mismo que utiliza BOQUERA para admitir justo lo con-
trario, la revocabilidad (54), y plantea varios problemas: por una parte, el
de si se debe aplicar a la revocacin la prohibicin legal de perdonar obli-
gaciones pecuniarias: como hemos visto, una cosa es la condonacin de la
obligacin impuesta y otra la revocacin del acto. En todo caso, es critica-
ble que se pueda aplicar a todas las sanciones tambin a las no-pecunia-
rias el carcter de derechos de la Hacienda Pblica.

3.3. Las sanciones son actos restrictivos de derechos y, por tanto


(en principio), revocables

En todos los argumentos esgrimidos, a favor y en contra de la revoca-


bilidad de las sanciones, se trasluce el temor a una utilizacin inadecuada
de tal potestad y la necesidad de imponer lmites formales, procedimen-
tales, sustantivos, etc. a su ejercicio. Es la propia Ley de Rgimen Jurdi-
co la que, adems de reconocer la revocabilidad de los actos de gravamen,
establece los lmites de este poder de revocacin, con especial precisin
despus de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
De ah que el problema se centre, en primer lugar, en determinar si las
sanciones son actos de gravamen o desfavorables (a los que se pueden apli-
car, por tanto, las previsiones de la Ley 30/1992). La respuesta es clara: las
sanciones constituyen uno de los supuestos tradicionales de actos restricti-
vos (si es que no son el acto restrictivo por antonomasia). Lo cual viene
confirmado por la doctrina especializada que, con carcter general, aplica
esta calificacin (55).
Las sanciones administrativas son, pues, actos administrativos, someti-
dos, por tanto, al rgimen general de los actos y al procedimiento ordina-
rio de la Ley 30/1992 en todo lo que no contradiga su regulacin legal es-
pecfica, pero con las especialidades derivadas de la peculiaridad de la po-
testad sancionadora, que se plasman en el rgimen jurdico de los
principios y del procedimiento especial al que se someten (Captulo IX de
la Ley 30/1992, que incluye importantsimas exigencias constitucionales ex
arts. 24 y 25 CE, y Reglamentos Sancionadores de las distintas Administra-

(54) Vid. supra, nota 32.


(55) E. GARCA DE ENTERRIA y T. R. FERNNDEZ RonRfGUEZ. Curso.... I, cit., pg. 562;
J. A. GARCfA-TREVUANO Fos, Los actos administrativos, 1.a ed., Civitas, Madrid, 1986, pg.
257; E. GARcfA-TREVUANO CRNICA, Consideraciones..., cit.. pgs. 427-428. Aunque sigue
diciendo este autor cabra matizar esta afirmacin, atendiendo, ms que al tipo de acto,
a sus eventuales efectos, en un momento concreto y en una situacin determinada: pinse-
se, sin ir ms lejos, en los llamados actos de doble efecto. La consideracin de las sancio-
nes como actos restrictivos se confirma tambin por las previsiones legales; as, el nuevo
artculo 44 LAP (relativo a la perencin) establece: En los procedimientos iniciados de
oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal
de resolver, produciendo los siguientes efectos: (...) 2. En los procedimientos en que la Ad-
ministracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de inteivencin, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad (...).

375
IIGO SANZ RUBIALES

ciones pblicas). De este rgimen dual ordinario, como actos adminis-


trativos; especial, como sanciones surgen precisamente los problemas de
la aplicabilidad de la revocacin por motivos de oportunidad (reconocida
para los actos en general, pero no especficamente para las sanciones, por
la Ley 30/1992) (56).
Por todo ello, resulta imprescindible determinar cules son las diferen-
cias entre las sanciones y los dems tipos de actos restrictivos de derechos,
sometidos in totum al rgimen general de la LAP. Interesa poner de mani-
fiesto la diferencia (teleolgica y proccdimental) entre las sanciones y otras
medidas administrativas de gravamen, especialmente las de polica o las
ablatorias: todas son actos administrativos restrictivos de derechos del des-
tinatario; ahora bien, stas se someten, en su produccin, al principio pro
librtate que obliga a escoger la medida menos restrictiva de la libertad y
propiedad individuales (57) y que facilitara la revocacin de la medida en
el caso de un cambio de circunstancias; aqullas no estn sometidas, sin
embargo, a dicho principio (s a otros, como el de culpabilidad), lo cual di-
ficulta la revocacin. Por otra parte, como se vio ms arriba, mientras que
las sanciones constituyen la consecuencia jurdica de una actuacin ilcita,
las medidas de polica o ablatorias (una prohibicin, una expropiacin) se
vinculan a actuaciones lcitas de los administrados.
En definitiva, las sanciones se pueden considerar, sin lugar a dudas,
como actos restrictivos, sometidos a principios distintos que las medidas
de polica, cuya revocacin es difcil pero posible (en abstracto).

4. LMITES DE LA REVOCACIN

La redaccin original del artculo 105.1 LAP estableca un nico bice


a la revocacin de actos de gravamen: Las Administraciones podrn revo-
car sus actos... siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento
jurdico-. Ahora bien, para evitar la inseguridad jurdica derivada de un l-
mite tan genrico como la no-infraccin del ordenamiento (obvio e innece-
sario, por otra parte) y de la ausencia de requisitos especficos, e impulsa-
da por las fuertes crticas doctrinales al respecto, la reciente Ley 4/1999, de
13 de enero, de Modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

(56) La Ley 30/1992 es aplicable tambin a las sanciones disciplinarias en lo que se


refiere a sus requisitos como actos administrativos y, en concreto, a la eficacia y revoca-
cin: aunque la DA 8.a LAP exclua de su mbito de aplicacin los procedimientos discipli-
narios, con posterioridad la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, modific (DA 3.") la citada
DA 8.'', al establecer que dichos procedimientos disciplinarios se regiran por su normativa
propia y, en su defecto, por las normas contenidas en los Ttulos Preliminar, I, II, III, IV,
V, VII, VIII y X; no les resulta aplicable, por tanto, el Ttulo IX, relativo a la potestad san-
cionadora, ni el VI, relativo al procedimiento administrativo, pero s los relativos al rgi-
men de los actos administrativos.
(57) J. M. DE LA CP.TARA, La actividad de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1983,
pgs. 225, 271-272; vanse, igualmente, los artculos 96.2 LAP y 84.2 LBRL.

376
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Administrativo Comn, incluye la potestad y sus lmites reforzados (58)


en un nuevo artculo 105.1 LAP:

Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cual-


quier momento sus actos de gravamen o desfavorables,
siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento
jurdico.

Pero, incluso hoy, las limitaciones del artculo 105 no son las nicas
existentes; tal y como establece el artculo 106, las facultades de revisin
no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leves. Y todos
estos condicionamientos se establecen tambin para la revocacin (es un
error identificar revisin con revisin de oficio; la revocacin por moti-
vos de oportunidad est, por supuesto, tambin incluida, sin lugar a du-
das).
El establecimiento de estos requisitos en un precepto distinto de la re-
vocacin y su aplicacin a otras potestades podra llevar a restar importan-
cia a este conjunto importante cualitativa y cuantitativamente de limi-
taciones que, sin embargo, son aplicables a la revocacin y que juegan un
papel esencial en la viabilidad de esta potestad, hasta el punto de reducir
ostensiblemente la posibilidad de su ejercicio. Precisamente por eso, algn
autor ha llegado a decir que si se aplicaran con rigor las fuertes limitacio-
nes que establece el artculo 106 LAP, la potestad de revocar actos de gra-
vamen posiblemente se esfumara (BOQUERA) (59).
Antes de analizar los diversos lmites de la revocacin de sanciones es
preciso determinar cules, de los previstos en el artculo 106 LAP, son re-
almente aplicables a aqulla. Aunque para CASTILLO BLANCO (que recono-
ce, sin embargo, que dicha tesis no es, ni mucho menos, pacfica) se trata
de limitaciones exclusivamente aplicables a la anulacin/revocacin de
actos favorables, lo cierto es que algunos de dichos requisitos inciden en
la revocacin de disposiciones sancionadoras, como tendremos ocasin
de sealar. En todo caso, es cierto que los principios de equidad y de bue-
na fe tienen una incidencia lgica en la conformacin de la seguridad ju-

(58) Como seala la propia Exposicin de Motivos, apartado V: En materia de revo-


cacin de actos, el nuevo artculo 105 refuerza sus lmites, aadiendo que no puede consti-
tuir dispensa o exencin no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igual-
dad o al inters pblico. No est de ms recordar que este precepto no sufri modifica-
cin alguna durante la tramitacin parlamentaria de esta Ley, hasta el punto de que
nicamente se present una enmienda la n." 55 del Congreso, del Grupo Federal IU
que calificaba, sorprendentemente, al inters pblico y al principio de igualdad como tr-
minos jurdicos indeterminados, usados como coartada de la discrecionalidad de la Ad-
ministracin, colocada en un plan dominante (cfr. BOCCGG, Congreso de los Diputa-
dos, n." 109-11, de 5 de junio de 1998, pg. 50).
(59) J. M. BOOUERA OLIVER, Estudios..., 7." ed., cit., pg. 446.

377
IIGO SANZ RUBIALES

rdica que se opone a la modificacin de situaciones beneficiosas aunque


ilegales (60).

4.1. Elin teres p blico


El nuevo artculo 105.1 de la Ley 30/1992 exige que la revocacin no
sea contraria al inters pblico, configurando ste como un requisito o l-
mite ms de la potestad revocatoria (61). Pero no se trata de un lmite es-
pecfico, caracterstico de la revocacin: toda actuacin administrativa
busca satisfacer los intereses generales y no puede contrariarlos.
Partiendo de la base de que la sancin se impuso atendiendo al inters
pblico (inters que debe justificar, asimismo, la eventual revocacin),
cabe plantearse qu relacin existe entre el inters pblico que fund el
acto revocado y el que funda el acto revocatorio (62).
Pues bien, la causa de inters pblico justificadora de la revocacin
debe ser sobrevenida y distinta de la que legitim la imposicin de la san-
cin (63): puede derivar de un cambio de circunstancias fcticas o, inclu-
so, de un cambio legislativo que conlleve la desaparicin del tipo de la in-
fraccin cuya consecuencia jurdica es la sancin (en este sentido, resulta
perfectamente justificable desde la perspectiva del inters pblico la
revocacin de una sancin impuesta por un comportamiento que ha deja-
do por modificacin de la normativa correspondiente de constituir in-
fraccin administrativa); en todo caso, se trata de un cambio en el inters
pblico producido despus de dictarse el acto y que aconseja la extincin
de ste. De dicha causa de inters pblico legitimadora debe quedar cons-
tancia en el procedimiento administrativo (informes, alegaciones, motiva-
cin, etc.).

(60) F. CASTILLO BLANCO, La proteccin de confianza en el Derecho Administrativo,


Marcial Pons, Madrid, 1998, pgs. 278 y ss., donde analiza los diversos lmites establecidos
en el artculo 106 (equidad, buena fe, etc.) a la luz de la consideracin de que dicha regu-
lacin hace, con carcter general, prevalecer el principio de seguridad jurdica sobre el de
legalidad de la actuacin administrativa cuando los actos emanados de la Administracin
Pblica hayan hecho surgir efectos favorables para los administrados.
(61) n este sentido, R. ALESSI, La revoca.... pg. 115. Vase, en Espaa, J. M. SALA
AROUER, op. cit., pg. 276, que seala cmo, para el Consejo de Estado, la revocacin del
acto gravoso debe efectuarse, en todo caso, por motivos de inters pblico (Dictamen de
5 de setiembre de 1960, Exp. 25471). Segn el Consejo de Estado sigue diciendo este
autor, con tal de que el fin sea pblico, la revocacin del acto restrictivo por motivos de
oportunidad es una posibilidad que no se halla limitada por ningn otro principio. Vase,
en la misma lnea, el ms reciente Dictamen 50107, de 18 de marzo de 1987, citado por
E. GARCA-TRKVIJANO CRNICA (Consideraciones..., cit., pg. 421).
(62) J. M. SAI.A AROUER, op. cit., pgs. 213-214. En contra, M. BELADIEZ no admite la
revocabilidad de sanciones por entre otros motivos la primaca del inters pblico vin-
culado al principio de conservacin de los actos: al contrario de lo que pudiera parecer,
la conservacin de este tipo de actos puede tener para el inters pblico ms importancia
que la de un acto declarativo de derechos.... Si algo exige el inters pblico en casos
como ste [revocacin de sanciones por motivos de oportunidad], es la conservacin del
acto de gravamen (op. cit.. pg. 164).
(63) M. LAFURNTE BEXACHES, El rgimen disciplinario.... cit.. pg. 138.

378
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

La inadecuacin del acto revocador de una sancin a la causa de inte-


rs pblico puede considerarse como un supuesto de desviacin de poder,
lo que hara de la revocacin un acto anulable (cfr. arts. 63 LAP y 70.2
LJCA) (64).

4.2. El principio de igualdad

El principio de igualdad, tradicionalmente admitido como un impor-


tante lmite a la revocacin de sanciones, ha sido finalmente recogido
como tal, y de forma expresa, por el artculo 105.1 de la nueva Ley 4/1999,
de refoma de la 30/1992. Con naturalidad cabe incluir tambin, como una
de las concreciones de este principio, la condicin de que la revocacin
mo constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, clusula
igualmente novedosa del mismo precepto.
El principio de igualdad constituye, desde el mbito sustantivo, el prin-
cipal lmite u obstculo a la prctica de la revocacin de sanciones admi-
nistrativas (65); especialmente cuando se trata de las llamadas sanciones
en masa, cuya tramitacin est totalmente automatizada y que se impo-
nen a cientos de ciudadanos diariamente (v. gr., multas por exceso de velo-
cidad, en materia de trfico) (66).
Lgicamente, para enjuiciar la existencia de una infraccin de este
principio es preciso comparar la actuacin administrativa revocadora
con la que viniese llevando a cabo, respecto de las sanciones impuestas por
ella, la misma Administracin (67). Ms en concreto, es precisa, a la luz de
la doctrina del Tribunal Constitucional, una triple comprobacin: que exis-
ta una identidad de supuestos de hecho, que hayan sido objeto de trato di-
ferente y, finalmente, valorar en qu medida ello obedece a un cambio de
criterio, es decir, si se trata de una solucin genrica conscientemente
diferenciada de la que anteriormente se vena manteniendo y no una res-
puesta individualizada al concreto supuesto planteado, en cuyo caso s
que se estara infringiendo el principio, como consecuencia de la solucin
particular (68).

(64) Sobre la desviacin de poder en relacin con la condonacin de sanciones, vase


B. LOZANO, op. cit., pg. 186. Para SALA ARQUER, la heterogeneidad absoluta de intereses
pblicos fundantes del acto revocado y del revocador produce una incongruencia entre
medio y fin que da lugar a la desviacin de poder {op. cit., pgs. 216-217).
(65) Cfr. GARCA DE ENTERRA, op. cit., pg. 650; E. GARCA-TREVUANO GARNICA, Conside-
raciones..., cit., pg. 421.
(66) Vase, p. ej., J. JUNCEDA MORENO, Derecho sancionador en materia de trfico. En
especial, la retirada del permiso de conducir, nm. 145 de esta REVISTA (1998), pg. 429.
(67) Como seala la STC 47/1989, de 21 de febrero, la igualdad en la aplicacin de
la Ley dentro de la Administracin, lo mismo que en el mbito jurisdiccional, solamente
es predicable de las decisiones que tengan su origen en el mismo rgano o entidad
[J. SUAY RINCN, El principio de igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucio-
nal, en Estudios sobre la Constitucin Espaola (Homenaje al Profesor GARCIA DE
EKTERRIA), T. II, pg. 886].
(68) Cfr. M. RODRGUEZ-PINERO y F. FERNNDEZ LPEZ, Igualdad y discriminacin,
Tecnos, Madrid, 1986, pg. 25. Se rompera as la igualdad... si al aplicarse esta norma

379
IIGO SAN7. RUBIALES

Sabido es que la Administracin pblica no est vinculada al prece-


dente administrativo; por ello, la Administracin puede cambiar de crite-
rio en las resoluciones que emita, siempre que exista una razn de inters
pblico debidamente justificada, como deja sealado el artculo 54 LAP:
Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de dere-
cho: (...) c) los [actos] que se separen del criterio seguido en actuaciones pre-
cedentes o del dictamen de rganos consultivos. Mediante esta sucinta re-
ferencia a hechos y fundamentos de derecho se posibilita, por tanto, el
eventual control de la incidencia de la revocacin no slo sobre el princi-
pio de igualdad, sino tambin sobre los principios de transparencia de las
decisiones administrativas y de interdiccin de la arbitrariedad (69).
Y la razn de la exigencia de motivacin es que, aunque no est vincu-
lada al precedente, la Administracin s lo est al principio de igualdad. El
cambio de criterio est autorizado a la luz de la Constitucin si se pue-
de reconocer como tal cambio; es no ya el cambio de criterio, sino la in-
justificacin del mismo lo que vedara el principio de igualdad... (70). En
definitiva, las razones justificadoras de un cambio de criterio (no de una
solucin particular) pueden ser variadsimas, pero deben quedar inclui-
das en el inters general y ser exteriorizadas mediante la adecuada moti-
vacin, suficientemente convincente (71).
El respeto del principio de igualdad en la revocacin de las sanciones
convierte el ejercicio de esta potestad en un difcil equilibrio: en la medida
en que la revocacin adoptada por el rgano administrativo no puede con-
figurarse como una solucin particular, sino como un criterio genrico,
necesariamente se tratar de decisiones potencialmente abiertas a una plu-
ralidad de casos; pero la aplicacin general de la revocacin podra supo-
ner un fraude a la potestad punitiva otorgada por el ordenamiento, y dar al
traste con la funcin punitiva del sistema sancionador. Entre estos extre-
mos queda el difcil equilibrio de la potestad revocatoria.

4.3. La integridad del ordenamiento jurdico


La limitacin establecida por el artculo 105.1 que la revocacin no
sea contraria al ordenamiento jurdico resulta excesivamente genrica e
general no se hiciera de manera general, con abstraccin de las personas concretas afecta-
das (ibidem, pg. 21). En similar sentido a esta doctrina, vase VV.AA. (dirigido por
O. AI.ZAGA VILLAMIL). Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978. T. II, Edersa, Ma-
drid, 1997, pgs. 260-263. Aunque, en la doctrina del Tribunal Constitucional, estos requi-
sitos estn referidos a la actuacin judicial, resultan perfectamente aplicables a la actua-
cin discrecional administrativa.
(69) R. GMEZ-FF.RRER MORA.NT, op. cit.. pg. 317. Sobre la aplicacin de este principio
constitucional de interdiccin de la arbitrariedad a la potestad revocadora. B. LOZANO, op.
cit., pg. 183; M. CUCHILLO FOIX, op. cit., pg. 421; M. BELADIEZ, op. cit., pg. 165.
(70) M. RODRGUEZ PINERO, op. cit.. pg. 26. Bastara seala este autor una refe-
rencia expresa al criterio anterior y mostrar las razones que justifican el apartamiento de
ese criterio.
(71) Segn la doctrina del TS: cfr. M. F. FERNANDO PABLO, La motivacin del acto ad-
ministrativo. Tecnos, Madrid, 1993, pg. 205.

380
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

incluye todas las dems limitaciones establecidas por razones de legalidad.


El ordenamiento jurdico-administrativo incluye, adems de normas escri-
tas leyes, reglamentos, principios jurdicos (72). Por tanto, en el caso
de la revocacin, ser posible llevarla a cabo si no se infringe algn precep-
to legislativo (73) o reglamentario, o algn principio jurdico.
No obstante, este requisito se potencia con lo que establece el artculo
106, que seala que las potestades de revisin (la revocacin, entre ellas)
podrn llevarse a cabo si su ejercicio no resulta contrario a las leyes (74):
insiste en la adecuacin al ordenamiento jurdico-legal. En relacin con
esto, no est de ms recordar que el artculo 30.2 LGPr, que prohibe sal-
vo expresa previsin legal la condonacin de sanciones pecuniarias, no
es aplicable a la revocacin, porque como se vio ms arriba son tcni-
cas distintas, aunque coincidan algunos de sus efectos. Caso contrario, se
estara configurando la potestad sancionadora como una tcnica mera-
mente recaudatoria, lo cual vendra a atentar contra la propia finalidad de
las normas sancionadoras, que no es ni sancionar ni recaudar, sino hacer
que se cumpla la norma (75).

4.4. Sometimiento de la revocacin a procedimiento administrativo


La revocacin de una sancin es un acto declarativo de la voluntad ad-
ministrativa y, como tal, debe someterse al correspondiente procedimiento
administrativo: Los actos administrativos dice el art. 53.1 LAP se pro-
ducirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido.
La exigencia de procedimiento administrativo tiene que ver con la salva-
guarda del principio de legalidad y de los derechos de los interesados; es
decir, es un principio formal que se configura como instrumento para la
salvaguarda de otros principios sustantivos y/o formales. El procedimiento
servir para valorar tanto la oportunidad de la decisin (las razones que
justifican la revocacin) como su legalidad (que tal revocacin no es con-
traria al ordenamiento jurdico ni a los derechos de los administra-
dos) (76).
Por tanto, la revocacin debe producirse mediante el correspondiente
procedimiento administrativo (lo cual no es bice para que se lleve a cabo

(72) Cfr. M. BEI-ADIEZ, op. cit., pg. 166.


(73) J. GONZLEZ PREZ reduce, no obstante, el papel limitador de las leyes en la revo-
cacin de sanciones: si el acto es un acto de gravamen (p. ej., sancionador), no existe l-
mite a su revocabilidad, aplicando los principios generales. El acto puede ser revocado
(...). Es posible revisar el acto sancionador en beneficio del sancionado, como es posible
indultar al condenado por una sentencia (J. GONZLEZ PREZ y F. GONZLEZ NAVARRO, R-
gimen jurdico..., cit.. pg. 1081).
(74) Como normas con fuerza de ley emanadas del Parlamento: J. GONZLEZ PREZ y
F. GONZLEZ NAVARRO, Rgimen jurdico.... cit., pg. 1080. Vase la STS de 29 de enero de
1975, citada en nota a pie de pgina.
(75) Cfr. A. HUERGO LORA, La desigualdad..., cit., pg. 219.
(76) R. GMEZ-FERRER MORANT, op. cit.. pg. 317; F. GARRIDO FALLA, Tratado de Dere-
cho Administrativo, 1, 12." ed., Tecnos. Madrid. 1994, pgs. 472-474.

381
IIGO SANZ RUBIALES

en cualquier momento, como seala el art. 105.1 LA: esta apostilla se re-
fiere a la decisin de iniciar los trmites para la revocacin, y no a la deci-
sin revocatoria, que surgir tras la tramitacin correspondiente). Ahora
bien, en la medida en que no se establece un procedimiento formalizado
especfico (a diferencia de la revisin de oficio) (77), le resultarn de apli-
cacin los trmites del procedimiento ordinario regulado en la Ley
30/1992, que incluye como mnimo la audiencia al destinatario con
anterioridad a la propuesta de resolucin (78).
Sobre la posibilidad de suspender el acto que est siendo objeto del
procedimiento administrativo de revocacin, es lgico que as sea, porque,
en caso contrario, la revocacin perdera su razn de ser. As lo entienden,
adems, algunos autores (GMEZ-FERRER), ante el lgico silencio de la Ley,
que no dispone procedimiento alguno. El nico requisito que seala es el
de la audiencia del interesado (que, adems, estar de acuerdo con la sus-
pensin: si no lo estuviera, dicho acto no sera desfavorable y, por ello, la
revocacin no sera lcita) (79).
Finalmente, si el procedimiento sancionador correspondiente se inici
como consecuencia de una denuncia, sera conveniente al menos co-
municar al denunciante la decisin revocatoria, al igual que se le debi co-
municar si la solicit la iniciacin del procedimiento sancionador co-
rrespondiente (80).

4.5. Los derechos de los particulares

Los actos sancionadores no reconocen derechos a los destinatarios;


todo lo ms, les imponen obligaciones. Por ello, resulta difcil que la revo-
cacin de las sanciones incida negativamente en la esfera jurdica de aqu-
llos (81). Por otra parte, tal y como resulta configurada la potestad sancio-
nadora, los administrados distintos del destinatario carecen de derechos

(77) F. GONZLEZ NAVARRO, Derecho Administrativo espaol, vol. III, Eunsa, Pamplo-
na, 1997, pg. 1145.
(78) Cfr. M. CUCHILLO FOIX, op. cit.. pg. 420; en el mismo sentido, R. GMEZ-FERRER
MORANT, La revisin..., cit., pg. 317; GARCIA-TREVIJANO, Revisin..., cit., pgs. 643 y ss.
(79) Op. cit., pg. 317.
(80) Cfr. artculo 11.2 RPPS.
(81) Tal y como ha tenido ocasin de poner de manifiesto recientemente, el Tribunal
de Primera Instancia de la Comunidad Europea (Sala 2.a), en la sentencia de 10 de julio de
1997, en el as. T-227/95, AssiDoman Krafl Products AB c. Comisin de las Comunidades Eu-
ropeas, que seala, entre otras cosas: A este respecto, conviene recordar la jurisprudencia
en materia de revocacin de actos administrativos que conceden derechos subjetivos o
ventajas similares en favor del destinatario. El Tribunal de Justicia ha reconocido, sin per-
juicio de la proteccin de la confianza legtima y del principio de seguridad jurdica, el de-
recho de las Instituciones comunitarias a revocar, por razn de su ilegalidad, una Decisin
que haya concedido un beneficio a su destinatario (...) (n." 44). Y a continuacin seala:
Esta jurisprudencia se aplica a fortioii en un supuesto en el que la Decisin se limite a im-
poner cargas al justiciable o a imponerle sanciones, como ocurre en el caso de autos. Efecti-
vamente, en este supuesto, las consideraciones relativas a la proteccin de la confianza legti-
ma y de los derechos adquiridos del destinatario no se oponen a que la Comisin revoque la
Decisin (n." 45).

382
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

relativos a la imposicin de la sancin, porque su posicin, en principio, es


la de titulares de un mero inters en defensa de la legalidad, aunque es po-
sible que la sancin les pueda afectar directamente: tal sera el caso de los
actos de doble efecto, beneficiosos para unos y de gravamen para
otros (82); en estos casos, la revocacin de una sancin s que afectara, sin
lugar a dudas, a los derechos de los particulares (en concreto, de aquellos
beneficiados por la sancin), por lo que no podra llevarse a cabo.
Ahora bien, la posicin de control de los particulares o de algunos, en
concreto sobre la revocacin de la sancin ya impuesta puede verse refor-
zada, en funcin de diversas circunstancias: a) el reconocimiento legal de la
accin pblica (83); b) el reconocimiento legal de intereses colectivos o di-
fusos legitimantes (84); c) el reconocimiento de un inters legtimo al de-
nunciante (85). En todo caso, aun vindose reforzada la posicin de los ter-
ceros, resulta difcil reconocer la existencia de un derecho (que tiene co-
rrelativas obligaciones) en estos casos; podremos llegar a estar ante
intereses cualificados, legtimos, legitimatorios, pero intereses al fin y al
cabo. Los particulares interesados podrn instar de la Administracin el
cumplimiento efectivo de sus potestades; es ms, se podra plantear casos
se han dado la posibilidad de denunciar, tanto en va administrativa
como en va penal, al titular del rgano que ha llevado a cabo la revocacin
de una sancin, en contra de los intereses de un particular o de un grupo de
administrados (86).

(82) A. HUERCO LORA hace una completa seleccin de casos en los que un sujeto dis-
tinto del destinatario (en el supuesto, el denunciante) puede ostentar la condicin de inte-
resado: si es agraviado por la infraccin o ha sufrido sus consecuencias, si es competidor,
si la sancin es presupuesto de la aplicacin de una norma favorable al denunciante, si ha
participado en el procedimiento administrativo cuando dicha participacin est sujeta a
requisitos de legitimacin... (La desigualdad..., cit.. pgs. 211 y ss.).
(83) Aunque la Constitucin alude a la accin popular (art. 125), su establecimiento
se pone en manos de la Ley. Pero son escasas las previsiones legales de accin pblica: la
tradicional accin pblica urbanstica del artculo 304 TRLS, la de la Ley de Costas (art.
109), etc.
(84) Como ocurre, p. ej., en el mbito del derecho de consumo: vase el artculo 20
LGCU: "Las Asociaciones de consumidores y usuarios... podrn representar a sus asociados
y ejercer las correspondientes acciones de defensa de los mismos, de a asociacin o de tos in-
tereses generales de ios consumidores y usuarios (...)
(85) Cfr. M. REBOLLO PUIG, Interesados y denunciantes en el procedimiento adminis-
trativo sancionador, en el volumen colectivo (coordinado por J. BARNES VZQUEZ) El proce-
dimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, pgs. 229, 243 y ss.
(86) La prevaricacin como se dijo ms arriba es un delito en el que pueden in-
currir los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, tal y como tipifican los ar-
tculos 404 y ss. del Cdigo Penal: A la autoridad o funcionario pblico que, a sabiendas de
su injusticia, dictare resolucin arbitraria en un asunto administrativo.... Como ya deja-
mos sealado con ocasin de unos comentarios sobre la STC 34/1994, la peculiaridad del
tipo penal de la prevaricacin llev al Tribunal Constitucional en dicha sentencia a remon-
tarse, desde el proceso penal, al procedimiento administrativo, habilitador de la corres-
pondiente actuacin administrativa supuestamente injusta y punible: la legitimacin
para exigir, ante el Juez, el reconocimiento de un delito y la imposicin de la correspon-
diente sancin penal implica, necesariamente, la previa legitimacin para exigir de la Ad-
ministracin la imposicin de la sancin administrativa cuya revocacin configura el su-
puesto delito. En definitiva, procede reconocer el inters de la asociacin en cuestin en
que la Administracin ejercite correctamente las potestades administrativas (en este caso,

383
IIGO SANZ RUBIALES

En todo caso, al margen de los tres supuestos citados ms arriba, resul-


ta difcil controlar en derecho el uso que del artculo 105 LAP haga la Ad-
ministracin (87).
Por otra parte, todo lo sealado hasta el momento muestra cmo el es-
tablecimiento de una serie de requisitos de la posible revocacin de sancio-
nes encuentra apoyo en la necesidad de dar certidumbre a las situaciones
jurdicas subjetivas (aunque sean desfavorables) reconocidas por los actos
administrativos, lo que tiene una evidente conexin con el principio de se-
guridad jurdica; este principio constitucional (art. 9.3 CE) exige una inter-
pretacin restrictiva de la potestad revocatoria porque, caso contrario, se
podra producir una debilitacin o relajamiento de las obligaciones im-
puestas por las leyes o de la actividad administrativa cuyo incumplimiento
legitimara la imposicin de la sancin (88).
Finalmente, aunque la revocacin no afecte a derechos de los parti-
culares, puede afectar a las expectativas creadas por la previa actuacin
administrativa. Es difcil que se d en la prctica, pero la revocacin de
una sancin podra llegar a infringir el principio de confianza legtima, si
la previa sancin provoc una determinada actuacin de algn administra-
do (89). Segn la jurisprudencia, para que este principio constituya un l-
mite a la revocacin de actos es necesario que la actuacin administrativa
previa (en nuestro caso, la sancin) haya provocado no una mera actitud
de tolerancia, sino una determinada conducta de algn particular, con in-
cidencia en su esfera patrimonial (90).

sancionadoras y revocadoras): cfr. I. SANZ RUBIALKS. .A legitimacin de las asociaciones


ecologistas en el proceso judicial (comentario a a STC 34/1994. de. 31 de enero de 1994). en
el nm. 141 de esta REVISTA (1996), pgs. 155 y ss.
(87) E. GARCA-TREVUANO CRNICA, op. cit.. pg. 645. Seala este autor que, durante la
tramitacin parlamentaria de la Ley de Rgimen Jurdico, el Grupo Popular propuso una
reforma en el texto inicial (enmienda n." 507, de sustitucin al art. 101.4 del Proyecto): el
procedimiento para la revocacin debera ser el de la revisin de oficio si algn adminis-
trado se opusiera a la retirada del acto. Con ello, se evitara en gran medida la cercana po-
sibilidad de incurrir en desviacin de poder: la utilizacin de la potestad revocatoria para
fines distintos de los previstos en el ordenamiento, pero caso de oposicin se imposi-
bilitara la revocacin por motivos de oportunidad, ya que la revisin de oficio es siempre
por motivos de legalidad.
(88) E. GARCA-TRF.VIJANO CRSICA, Consideraciones.... cit.. pg. 422; en el ordenamien-
to preconstitucional, cfr. M. MONTORO PUERTO, op. cit., pg. 404.
(89) Aunque el principio de buena fe aparece mencionado en c artculo 106 como un
lmite al ejercicio de los poderes de anulacin y revocacin, dicho principio requiere un
cieno plano de igualdad en la relacin, mientras que entre Administracin y ciudadanos
las relaciones se basan en el ejercicio de potestades administrativas y. por tanto, en la des-
igualdad. Por ello, mejor que aludir a la buena fe, en general, es hacerlo al principio de
confianza legtima manifestacin no slo del principio de buena fe, sino tambin del
principio constitucional de seguridad jurdica. que resulta ms propio de la posicin
institucional de la Administracin y que protege a los ciudadanos frente a actuaciones ar-
bitrarias de la Administracin (F. CASTILLO BIJVN'CO, La proteccin..., cit., pgs. 273-274).
(90) F. CASTILLO BLANCO, op. cit.. pgs. 310 y ss.: I. SANZ RUMALES. La rectificacin de
errores materiales, aritmticos v de hecho en la jurisprudencia, REDA, nm. 90 (1996),
pg. 312.

384
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

5. CONCLUSIONES

La doble caracterizacin de las sanciones administrativas actos ad-


ministrativos, por una parte, y manifestaciones del ius puniendi, por otra
incide en la aplicabilidad del principio general de revocabilidad de los ac-
tos de gravamen o desfavorables, recogido en el artculo 105.1 de la Ley
30/1992.
La revocacin de sanciones por motivos de oportunidad, adems de di-
ferenciarse de la potestad anulatoria, debe distinguirse de la llamada con-
donacin de sanciones, que opera mediante la inejecucin o suspensin de
la sancin y que nicamente puede ser ejercitada en el caso de que est ex-
presamente prevista por las Leyes sectoriales, con las especficas limitacio-
nes que le seala la normativa aplicable.
La revocacin de sanciones, por su parte, exige en su ejercicio la adop-
cin de fuertes precauciones, para evitar incurrir en desviacin de poder. A
la luz del ordenamiento espaol, dicha potestad revocatoria debe someter-
se a las fortsimas restricciones establecidas por la Ley de Rgimen Jurdi-
co de las Administraciones Pblicas, con carcter general para todas las
tcnicas de revisin (art. 106) y, especialmente, al principio de igualdad,
que hacen de ella una potestad de difcil aplicacin. En este sentido, la Ley
4/1999, de 13 de enero, de Reforma de la Ley 30/1992, mejora ostensible-
mente la redaccin del citado artculo 105.1, al prever lmites especficos
del ejercicio de la potestad revocatoria: que ste no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes ni sea contrario al principio de igual-
dad o al inters pblico.
Por todo ello, aunque el ordenamiento espaol reconoce en abstracto
la revocabilidad de sanciones administrativas, establece intensas limitacio-
nes que restringen en gran medida la posibilidad de su ejercicio.

385
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS
POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Por
IIGO SANZ RUBIALES
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Valladolid

SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. LA REVOCACIN DE SANCIONES POR MOTIVOS DE


OPORTUNIDAD: CONCEPTO Y DISTINCIN DE FIGURAS AFINES: 2.1. Concepto de revocacin de actos
restrictivos de derechos. El articulo 105 LAP. 2.2. La condonacin de sanciones: A) Diferen-
cias con la revocacin. B) Previsiones normativas de condonacin.3. LA REVOCACIN DE
SANCIONES: F.S POSIBLE? UN DEBATE ABIERTO: 3.1. Legalidad y oportunidad en a imposicin de
sanciones: su influjo en la posibilidad de revocacin. 3.2. Argumentos a favor y en contra de
la revocacin de sanciones. 3.3. Las sanciones son actos restrictivos de derechos y, por tanto
(en principio), revocables.4. Lf.vilTES DE LA REVOCACIN: 4.1. / inters pblico. 4.2. El princi-
pio de igualdad. 4.3. La integridad del ordenamiento jurdico. 4.4. Sometimiento de la revoca-
cin a procedimiento administrativo. 4.5. Los derechos de los particulares.5. CONCLUSIONES.

1. INTRODUCCIN

En la revocacin de las sanciones administrativas se ponen a prueba


los principios generales del Derecho administrativo sancionador y del rgi-
men jurdico de los actos administrativos. Si, por una parte, el principio de
legalidad (en sentido amplio) exige la ejecucin de las sanciones adminis-
trativas impuestas, por otra, la revocabilidad de los actos administrativos
de gravamen (reconocida por la Ley) permite (en principio) la revocacin
de aqullas.
Desgraciadamente, la jurisprudencia sobre este problema es escasa,
por no decir inexistente, ya que el sujeto sancionado, beneficiado por el
acto revocatorio, suele estar de acuerdo con el resultado alcanzado, con lo
que no se suscitan apenas pleitos (1). Pero la controvertida potestad de re-
vocacin de sanciones, por ser su ejercicio difcil de controlar desde el
punto de vista jurdico, resulta peligrosa y debe interpretarse restrictiva-
mente, sometindose a diversos requisitos, tanto materiales como forma-
les, para salvaguardar la integridad del ordenamiento y los derechos de los
administrados.

(1) E. GARCA-TREVIJANO GARNICA. Consideraciones sobre la revocacin de actos admi-


nistrativos no declarativos de derechos y de gravamen, REDA, nm. 91 (1996). pg. 421.

Revista de Administracin Pblica 359


Nm. 148. Enero-abril 1999
IIGO SANZ RUBIALES

2. LA REVOCACIN DE SANCIONES POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD:


CONCEPTO Y DISTINCIN DE FIGURAS AFINES

2.1. Concepto de revocacin de actos restrictivos de derechos.


El artculo 105 LAP
Segn el nuevo artculo 105.1 de la Ley 30/1992, en la redaccin esta-
blecida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de aqulla, las
Administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos
de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dis-
pensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico (2). Esta posibilidad
revocatoria no se reconoca de forma expresa por la vieja Ley de Procedi-
miento de 1958, antecesora de la vigente. Por eso, resultaba difcil recono-
cer la revocabilidad general de los actos administrativos. Mientras para al-
gunos autores (GONZLEZ PREZ) se trataba de una potestad incuestiona-
ble, dado que el acto administrativo es, esencialmente, revocable (3),
esta caracterstica del poder administrativo no se admita de forma pacfi-
ca por todos: para BOQUERA (sin perjuicio de la existencia de excepciones),
la irrevocabilidad del acto administrativo nace de su propia esencia (4).
En todo caso, la ausencia de un precepto legal legitimador de la revoca-
cin con carcter general provoc una gran inseguridad sobre si se podan
o no revocar actos desfavorables (5).
No obstante lo anterior, la revocabilidad de los actos desfavorables se
pudo deducir de la interpretacin sensu contrario del viejo principio de
irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos, que s tena su plas-
macin en diversos preceptos de la Ley de Procedimiento de 1958, sobre
todo en el relativo a la revisin de oficio de actos anulables (art. 110) (6).

(2) La redaccin original del precepto, vigente hasta la reciente reforma, era la si-
guiente, mucho ms genrica que la actual: Las Administraciones pblicas podrn revocar
en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos v los de
gravamen, siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento jurdico." Como
puede observarse, la modificacin ha venido a confirmar el reconocimiento de dicha po-
testad revocatoria, pero reforzando sus lmites, para evitar la inseguridad jurdica deriva-
da de la falta de sealamiento de stos en la primera redaccin del precepto.
(3) J. GONZLEZ PREZ, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo,
2." ed., Civitas, Madrid, 1988, pg. 932. Ya lo reconoca, con carcter general, en La revo-
cacin de los actos administrativos en la jurisprudencia espaola, nm. 1 de esta REVISTA
(1950), pg. 151.
(4) J. M. BOQUERA OLIVER, Estudios sobre el acto administrativo. \:' ed., Civitas, Ma-
drid, 1982. pg. 133 (tesis que mantiene en las posteriores ediciones). Vase, igualmente,
lnsusceptibilidad de la suspensin de la eficacia del acto administrativo, nm. 135 de esta
REVISTA (1994), pgs. 37-39, donde seala: Una y otra [irrevocabilidad e insusceptbilidad
de suspensin] constituyen lmites intrnsecos del poder administrativo. Todo poder, por
naturaleza, intenta eliminar sus lmites, aunque stos procedan de su misma esencia. En
el mismo sentido, vid. R. RESTA, La revoca degli alti amministrativi, Mario Bulzoni, Roma,
1970, pg. 82.
(5) J. M. SALA ARQUF.R, La revocacin en el Derecho Administrativo espaol, IEA, Ma-
drid, 1974, pg. 276.
(6) J. GONZLEZ PREZ, Comentarios..., cit., pgs. 887 y ss.: E. GARCA DE ENTERRIA y

360
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Pero la Ley 30/1992 ha ido ms lejos al reconocer, de forma explcita y


con carcter general, la revocabilidad de los actos de gravamen, coincidien-
do con la posicin ms extendida entre la doctrina espaola (7) y con la po-
sicin del Consejo de Estado, para el que la propia razn de ser de la Ad-
ministracin pblica, en cuanto custodia de los intereses pblicos, lleva a
estimar que en Derecho administrativo la regla general es la revocabilidad
de los actos... La irrevocabilidad es una excepcin a la potestad de los rga-
nos administrativos de poder en cualquier tiempo volver sobre sus decisio-
nes anteriores (8).
Ahora bien, por los riesgos que conlleva el ejercicio de la potestad revo-
catoria, resulta conveniente determinar el objeto, alcance y condiciones de
su ejercicio, deslindando esta figura respecto de otras instituciones afines,
tambin previstas por nuestro ordenamiento jurdico-administrativo.
Hay revocacin (ex art. 105 LAP) cuando el acto se extingue por moti-
vos de oportunidad (9). Son, en principio, estos motivos inadecuacin del
acto al inters pblico, y no la legalidad disconformidad del acto con el
ordenamiento jurdico, los que permiten ejercitar la revocacin (10). Aho-
ra bien, lo dicho no obsta a la utilizacin de la potestad revocatoria (hoy re-
conocida en el art. 105 LAP) para eliminar del mundo jurdico actos desfa-
vorables especficamente, sanciones, ilegales e inoportunos, sin necesi-
dad de utilizar la revisin de oficio, referida a los actos declarativos de
derechos (11).

T. R. FERXXDEZ RODKICLEZ, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, 9.' ed.. Civitas, Ma-
drid, 1997, pg. 650; igualmente, E. GARCA-TREVIJANO GARNICA (Consideraciones..., cit., pg.
418), que, sin embargo, matiza tal posicin (pgs. 419-420); vase, entre otras, la STS de
30 de marzo de 1987 (Az. 3954). Para BOQUERA, sin embargo, la interpretacin que recono-
ca la revocabilidad de los actos de gravamen careca de justificacin suficiente {Insuscep-
tibilidad..., cit.. pg. 37).
(7) E. GARCIA-TRF.VIJANO GARNICA. Consideraciones.... cit.. pg. 415. Entre la doctrina
italiana no se acepta la vinculacin de la revocabilidad de los actos con los efectos (favora-
bles o restrictivos) de stos respecto de los administrados: R. RESTA, La revoca.... cit., pgs.
271-272.
(8) Dictamen 162/93, Seccin 6.", 19-11-93, Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1993.
(9) J. M. SALA AROUER, op. cit., pgs. 28-29. Ese es el sentido tradicional de la revoca-
cin en la doctrina; vase, p. ej., R. BOCANEGRA SIERRA, La revisin de oficio de los actos ad-
ministrativos, IEAL. Madrid, 1977, pg. 210, que habla de eliminacin del acto vlido por
razones de oportunidad; tambin en la jurisprudencia: cfr. J. J. GONZLEZ RIVAS, Estudio
jurisprudencial del acto administrativo, Comares, Granada, 1989, pgs. 193 y ss. Por con-
tra. M. CUCHILLO FOIX parece identificar las tcnicas revocatoria y anulatoria (que slo se
diferenciaran por los motivos), a la luz de la terminologa empleada: para esta autora, la
revocacin es la potestad administrativa por la cual la Administracin puede volver sobre
sus actos y proceder a su anulacin, por razones de conveniencia u oportunidad (...) (La
revisin de oficio y la revocacin en la LRJPAC, en W.AA., Administracin pblica y pro-
cedimiento administrativo, 1.a ed.. Bosch, Barcelona, 1994, pg. 416).
(10) Por ello, la presuncin de legalidad de los actos no restringe la posibilidad de re-
vocacin. Aunque para BOQUERA no deberan ser revocables ni siquiera los actos que impo-
nen obligaciones, porque gozan de presuncin de legalidad (Estudios..., 7." ed.. 1993. pg.
433), J. M. SALA AROCER entiende que la presuncin de legalidad no conlleva la irrevocabi-
lidad, porque sta es por motivos de oportunidad, no de legalidad (La revocacin..., cit.,
pg. 275).
(11) Cfr. R. BOCANEGRA SIERRA, op. cit., pg. 211; E. GARCIA-TREVIJANO GARNICA, Consi-
deraciones..., cit., pg. 426. En el mismo sentido, derivado de una interpretacin sensu

361
IIGO SANZ RUBIALES

Para perfilar con mayor precisin la potestad revocatoria de actos san-


cionadores, es importante distinguirla de la condonacin de sanciones ad-
ministrativas (12).

2.2. La condonacin de sanciones

A) Diferencias con la revocacin.

Para algunos autores (B. LOZANO), en la prctica, condonacin y re-


vocacin son asimilables, dado que sus efectos seran idnticos (13): la
eliminacin con efectos ex nunc de la eficacia de un previo acto
(administrativo), es decir, la extincin de la obligacin de cumplimiento
de la sancin impuesta. Adems, en ambos casos, se trata de potestades
administrativas de ejercicio discrecional (14).
Ahora bien, aunque tienen en comn la naturaleza discrecional y la
privacin de efectos del acto sancionador, difieren, sin embargo, en otros
aspectos:

a) En primer lugar, en cuanto a la naturaleza jurdica de cada una de


las tcnicas: frente a la revocacin, que es una potestad administrativa de
eliminacin de actos administrativos en general, la condonacin slo es
aplicable a los actos de gravamen, que imponen obligaciones, especialmen-
te sanciones y obligaciones tributarias.
b) Adems, en lo que se refiere al ejercicio de la actividad, mientras
que la potestad revocatoria, gracias a la habilitacin general operada por
la Ley 30/1992, es ejercitable, de oficio o a instancia de parte, en todos los
mbitos de actividad administrativa (siempre que se d el supuesto de he-
cho previsto por sta), la aplicacin de la condonacin a las sanciones ad-
ministrativas slo es admisible si est expresamente previsto por la co-
contrario de la revisin de oficio de los actos, vanse los Dictmenes del Consejo de Estado
nm. 1538/92, de 17-12-1992 {Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1992), y 1475/94, de 16-
3-1995 {Recopilacin de Doctrina Legal/Ao 1995).
(12) Vase, a este respecto, M. MONTORO PUERTO, Indultos de sanciones administra-
tivas, en Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, T. XII, pgs. 404 y 405.
(13) B. LOZANO, La extincin de as sanciones administrativas y tributarias, Marcial
Pons, Madrid, 1990, pg. 180. Vase tambin M. GMEZ PUENTE, La inactividad de la Admi-
nistracin, Aranzadi, Pamplona, 1997, pg. 710.
(14) El indulto, por su pane, constituye una manifestacin del derecho de gracia que
opera como tcnica de extincin de la responsabilidad administrativa (subjetiva): tiene na-
turaleza penal, tal y como dispone la Ley de Indulto de 18 de junio de 1870, y slo excep-
cionalmente es aplicable a las sanciones administrativas (M. MONTORO PUERTO, op. cit.,
pg. 406; B. LOZANO, La extincin..., cit., pgs. 179-180, que cita expresamente la excep-
cin: el RD 33/1986, de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios Pblicos, seala, en su
artculo 19.1: La responsabilidad disciplinaria se extingue con el cumplimiento de la san-
cin, muerte, prescripcin de la falta o de la sancin, indulto v amnista; y el artculo 22 in-
siste: La amplitud y efectos de los indultos de sanciones disciplinarias se regularn por las
disposiciones que los concedan). Como derecho de gracia (con efectos ms restrictivos
que la amnista), su ejercicio corresponde al Rey art. 62./,) CE.

362
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

rrespondiente normativa sectorial (15) y, por supuesto, a solicitud del


sancionado (16).
c) Por otra parte, a pesar de los elementos comunes, los efectos del
ejercicio de ambas potestades varan: la revocacin suprime el acto mis-
mo, la resolucin por la que se impone la sancin; esto es, el soporte for-
mal de sta, con lo que todos sus efectos todava no producidos sancio-
nes accesorias previstas en la resolucin, anotacin de antecedentes que-
dan tambin consecuentemente eliminados (17). Sin embargo, con la
condonacin se extingue la obligacin impuesta por la sancin y formal-
mente opera no mediante la eliminacin del acto, sino mediante la suspen-
sin o inejecucin de los efectos (18). Por tanto, aqulla incide en la exis-
tencia del acto; sta, en la eficacia (19), de tal forma que la inejecucin,
ms all del perodo de prescripcin, tiene un efecto extintor de la sancin,
al provocar la prescripcin de la sancin.
La regulacin general vigente en materia de condonacin de sanciones
es mnima, y se reduce a la remisin condicional de sanciones, aludida por
el artculo 4.5 del Reglamento estatal del Procedimiento Sancionador, y
cuya efectiva admisin se deja en manos de la legislacin sectorial.
d) Finalmente, los lmites o requisitos del ejercicio de una y otra po-
testad pueden ser distintos; en concreto, la Ley General Presupuestaria
prohibe perdonar el pago de las obligaciones derivadas de sanciones pecu-
niarias, salvo expresa previsin legal. El artculo 30, despus de sealar
que no se podrn enejenar, gravar ni arrendar los derechos econmicos de la
Hacienda Pblica fuera de los casos regulados por las Leyes, establece en su
prrafo 2.:

Tampoco se concedern exenciones, perdones, rebajas,


ni moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda P-
(15) B. LOZANO. La extincin..., cit., pg. 177. Vase, igualmente, la previsin del ar-
tculo 4.5 del RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de proce-
dimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora en la Administracin del Estado
RPPS: En los casos y forma previstos por las Leyes, la Administracin podr resolver
rnotivadamente la remisin condicional que deje en suspenso la ejecucin de la sancin.
En contra, vase M. BELADIEZ ROJO {Validez y eficacia de los actos administrativos, Marcial
Pons, Madrid, 1994. pg. 165). que identifica revocacin y condonacin de los actos, con
lo que la revocacin de los actos de gravamen slo ser posible en los casos en los que
una ley expresamente admita esa posibilidad. As ocurre, por ejemplo, en los supuestos de
condonacin de las deudas contra la Hacienda Pblica (art. 30.2 LGPr...).
(16) SOBRAO MARTNEZ, Las causas de extincin de la responsabilidad administrativa,
Estudios de Derecho Civil, Madrid, 1978, pgs. 775 y ss.; para el rgimen de la remisin
condicional del artculo 4.5 aRPS. as lo afirma J. GARBER LLOBREGAT, El procedimiento ad-
ministrativo sancionador, 2. ed., Tirant lo blanch, Valencia, 1998. pg. 487. Vase, asimis-
mo, el artculo 16.1 (en relacin con el prrafo 7 del mismo precepto) de la Ley 14/1998,
de 1 de junio, sobre el rgimen de control para la proteccin de los recursos pesqueros.
(17) Cfr. M. MOKTORO PUERTO, op. cit., pgs. 404-405.
(18) Tal y como pone de manifiesto el citado artculo 4.5 RPPS. As parece tambin
deducirse de lo que seala M. MOMTORO PUERTO, op. cit., pg. 404.
(19) Sin embargo, M. LAFUENTE BENACHES llega a calificar la inejecucin (e incluso la
suspensin) como modalidades de la potestad administrativa de revocacin de los actos
desfavorables: en El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos de la Administracin
del Estado, Tirant lo Blanch, Valencia, 1996, pg. 137.

363
IIGO SANZ RUBIALES

blica, sino en los casos y en la forma que determinen las Le-


yes (20).

El precepto mantiene la exigencia de Ley para autorizar los perdones,


pero stos se aplican a los derechos de la Hacienda Pblica, concepto que
incluye las deudas no tributaras. Aunque la LGPr utiliza, en esto, trmi-
nos poco concretos [segn el art. 22, son derechos econmicos de la Ha-
cienda Pblica v constituyen el haber de la misma: (...) d) los dems recursos
que obtenga la Hacienda Pblica], deben incluirse, entre los dems recur-
sos, los ingresos derivados de sanciones pecuniarias, tal y como conrma,
en el mbito local, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las
Haciendas Locales [que establece en su art. 2.1: La Hacienda de las Enti-
dades locales estar constituida por los siguientes recursos: (...) g) el produc-
to de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias], y en el au-
tonmico, las leyes correspondientes (21).
Por tanto, las obligaciones derivadas de sanciones pecuniarias son de-
rechos de la Hacienda Pblica, es decir, autnticos ingresos pblicos de
naturaleza no tributaria (22), por lo que no pueden ser perdonadas ni apla-
zadas, salvo que se prevea explcitamente por Ley formal (23).
Ahora bien, aunque las multas constituyen es cierto la parte del
len de las sanciones, no son el nico tipo: en los diversos sectores de acti-
vidad el ordenamiento prev sanciones que restringen la capacidad de
obrar fundamentalmente, en el mbito profesional de los administra-
dos; actos restrictivos del derecho de propiedad (art. 33 CE), de los dere-
chos de libertad (en especial, libertad de empresa: art. 38 CE) y de la acti-
vidad profesional en general, que pueden imponerse a ttulo principal (pri-
vacin del derecho al cargo, prdida de retribuciones, clausura de fbricas
o locales) o a ttulo accesorio respecto de una sancin pecuniaria (inhabili-
taciones, comisos, etctera) (24).
Por ello, si las multas o sanciones pecuniarias no son condonables
salvo expresa previsin legal ad casum en una interpretacin sensu
contrario, las sanciones no-pecuniarias (que no constituyen derechos de la
Hacienda Pblica) s deberan poder ser perdonadas, mediante una simple

(20) El antiguo 180.1 TRRL (derogado por la LHL) tena una redaccin muy similar.
Actualmente, el artculo 30 LGPr es aplicable a las Haciendas locales, de acuerdo con lo
establecido por el artculo 2.2 LHL.
(21) P. ej., la Ley 7/1986, de 23 de diciembre, de regulacin de la Hacienda de Castilla
y Len, seala en su artculo 30: Constituyen derechos de la Hacienda de la Comunidad los
ingresos siguientes: (...) 11 Las multas y sanciones impuestas en el mbito de sus compe-
tencias.
(22) Vase, por todos, J. J. FERREIRO LAPATZA, Curso de Derecho Financiero espaol,
18.a edic, Marcial Pons. Madrid, 1996, pg. 162.
(23) B. LOZANO, (op. cit., pgs. 182-183) aplica esta prohibicin tambin a la revoca-
cin de sanciones. Sin embargo, en una interpretacin estricta de la Ley, se prohiben ex-
clusivamente los perdones, rebajas o moratorias. La revocacin afecta a los actos v no ex-
clusivamente a las obligaciones que stos imponen y, por tanto, se trata de una tcnica
distinta y ajena a la prohibicin del artculo 30 LGPr. Vid. infra, 4.2.
(24) Vid., por todos, E. GARC(A DE ENTERRIA y T. R. FF.RNNDEZ RODRGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, II, 5.'ed., Civitas, Madrid, 1998, pgs. 190-194.

364
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

habilitacin reglamentaria. No es casualidad que el Reglamento Disciplina-


rio de los Funcionarios Pblicos permita sin previa habilitacin legal la
condonacin (por inejecucin) y la suspensin (aplazamiento) de sancio-
nes, a la vista de que entre las sanciones disciplinarias no se incluyen las
sanciones pecuniarias; el artculo 14 seala: Por razn de las faltas a que
se refiere este Reglamento, podrn imponerse las siguientes sanciones:
a) Separacin del servicio, b) Suspensin de funciones, c) Traslado por
cambio de residencia, d) Deduccin proporcional de retribuciones (derogado
por el art. 36 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre), e) Apercibimiento.

B) Previsiones normativas de condonacin.

Es criticable la ausencia de una regulacin general de la condonacin


de sanciones administrativas, que incluyese la determinacin de supuestos
y el alcance de dicha condonacin, similar a la previsin que el Cdigo
Penal contiene sobre la llamada suspensin de la ejecucin de las pe-
nas privativas de libertad (arts. 80 y ss.) y que ordinariamente conduce
a su condonacin o remisin arts. 85.2 y 87.5 (25): la identidad sus-
tancial entre la sancin penal y la administrativa hara conveniente tal
regulacin. Pero en la medida en que la regulacin de la condonacin
debe venir prevista en la correspondiente normativa sectorial, no est de
ms aludir a tres supuestos ejemplares de condonacin en el ordena-
miento espaol:

a) La remisin condicional en la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febre-


ro, de Proteccin de la Seguridad Ciudadana.
Para la regulacin de la remisin del artculo 4.5 RPPS, ha servido
como modelo la previsin sectorial del artculo 25 de la Ley Orgnica de
Seguridad Ciudadana (26), que establece:

Las sanciones impuestas por estas infracciones podrn


suspenderse si el infractor se somete a un tratamiento de
deshabituacin en un centro o servicio debidamente acredi-
tado, en la forma y por el tiempo que reglamentariamente se
determine.

A su vez, el Reglamento al que se remite dicho precepto (aprobado por


RD 1079/1993, de 2 de julio, por el que se regula la remisin de las sancio-

(25) Artculo 85.2: Transcurrido el plazo de suspensin fijado sin haber delinquido
el sujeto, y cumplidas, en su caso, las reglas de conducta fijadas por el Juez o Tribunal,
ste acordar la remisin de la pena...; en sentido similar, pero referido a delitos cometi-
dos a causa de la dependencia de determinadas sustancias, el artculo 87.5 establece:
Transcurrido el plazo de suspensin sin haber delinquido el sujeto, el Juez o Tribunal
acordar la remisin de la pena si se ha acreditado la deshabituacin o la continuidad del
tratamiento del reo...
(26) J. GARBERI LLOBRF.GAT, El procedimiento.... cit.. pgs. 484 y ss.

365
ISIGOSAXZKUBIAI.ES

nes administrativas en materia de drogas) posibilita la suspensin admi-


nistrativa de la sancin (por el mismo rgano que la impuso, y a instancia
del interesado), que conlleva, igualmente, la suspensin del perodo de
prescripcin de sta (art. 3.2); ahora bien, cuando el interesado ha cum-
plido satisfactoriamente su compromiso, la misma autoridad competente
acordar la remisin total o parcial de la sancin o sanciones impuestas
(art. 5.2). Caben, por tanto, dos posibilidades: la simple suspensin que
no alcanza a forzar la prescripcin y la remisin definitiva (condona-
cin) de la sancin, una vez comprobado que se han cumplido los requisi-
tos establecidos por el Reglamento.
La falta de regulacin legal suficientemente precisa suscita dudas so-
bre la viabilidad jurdica de esta figura. Efectivamente, es el Reglamento el
que determina el alcance de la suspensin y la posibilidad de condonar
sanciones; a este respecto, debe traerse a colacin la doctrina del Tribunal
Constitucional sobre el artculo 25.2 LOPSC, impugnado por los recurren-
tes de la Ley, que entendan que estaba infringiendo la reserva de Ley en
materia sancionadora, al remitir al Reglamento la forma y el tiempo de
aplicacin de dicha suspensin, dado que la Ley no establece con preci-
sin las circunstancias de dicha suspensin. Para el TC STC 341/1993,
de 18 de noviembre, FJ 9.b), sin embargo:
este llamamiento que la Ley hace al reglamento no conculca
el principio de legalidad en el orden sancionador (art. 25
CE) ni entraa, tampoco, quiebra de reserva de Ley alguna.
No se produce la primera infraccin porque el mbito de
proyeccin del principio de legalidad en el orden sanciona-
do!:., es el de la determinacin de los ilcitos y de las corres-
pondientes sanciones, sin que el artculo 25.1 CE sea de per-
tinente cita respecto a las regulaciones que afecten al procedi-
miento sancionador o a sus condiciones e incidencias (...).
En el recurso se dice, asimismo, que esta remisin vulnera-
ra una reserva de Ley para la regulacin de las condicio-
nes de suspensin del acto administrativo sancionador,
pero no existe tal reserva en la Constitucin, nica fuente
que podra imponerla (...). La Constitucin establece, cier-
tamente, una tal reserva, con carcter general, para la or-
denacin del "procedimiento a travs del cual deban pro-
ducirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia a los interesados" [art. IQS.c)], pero
tampoco esta regla constitucional ha sido vulnerada por el
artculo 25.2 de la LOPSC. El procedimiento para la adop-
cin del acto de suspensin no podr ser otro, en cuanto a
sus condiciones bsicas y garantas, que el procedimiento
administrativo comn (art. 31.2 LOPSC), si bien el regla-
mento habr de disponer, dentro de tal marco, las determina-
ciones especficas inherentes a esta previsin legal... y otro
tanto es preciso decir, por razones idnticas, acerca de la pre-

366
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

cisin del tiempo de suspensin, por esta causa, de la san-


cin y de sus condiciones de revocacin definitiva, cuando
proceda.

Por tanto, la Ley puede dejar en manos del Reglamento la determina-


cin de las condiciones de condonacin y de suspensin de sanciones (27).

b) La remisin de las sanciones en la Ley 14/1998, de 1 de junio, de


rgimen de control para la proteccin de los recursos pesqueros.
La Ley 14/1998 tiene por objeto establecer el rgimen sancionador en
materia de pesca martima y de ordenacin del sector pesquero; aunque no
alude a ello en la Exposicin de Motivos, su artculo 16 regula la suspen-
sin condicional de las sanciones: Dictada la resolucin, que pone fin a la
va administrativa, el infractor podr solicitar en el plazo de un mes la sus-
pensin condicional de la ejecucin de la sancin impuesta, mediante escri-
to debidamente motivado, manifestando el compromiso de sujetarse a las
condiciones que para su otorgamiento se establezcan... (art. 16.1).
Ahora bien, esta suspensin que concede el Ministro (art. 16.3) de
acuerdo con los requisitos sealados en la Ley (art. 16.2), si se mantiene
por el cumplimiento de las condiciones establecidas (16.5 y 6), se convierte
automticamente en remisin de la sancin, esto es, en condonacin; as
lo establece el prrafo 7. de este mismo artculo:

Una vez cumplido el tiempo establecido de suspensin, si el


infractor, a la vista de los informes que pueden ser requeri-
dos al efecto, ha cumplido las condiciones establecidas y no
hubiera sido sancionado por otras infracciones pesqueras, el
Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentacin acordar la re-
misin de la sancin impuesta siempre que la resolucin ad-
ministrativa sancionadora sea firme y no haya recado sen-
tencia judicial.

En definitiva, bajo el ttulo de suspensin de sanciones, la Ley


14/1998 incluye no slo la suspensin, sino tambin la remisin o condo-
nacin de sanciones, realmente condicionada al cumplimiento de los re-
quisitos establecidos por la Administracin al otorgar la suspensin. Remi-
sin, por otra parte, que no necesita solicitar el infractor, porque se otorga
de oficio, tal y como se deduce de la redaccin del precepto: una vez cum-
plido el tiempo establecido de suspensin, si el infractor... ha cumplido las
condiciones establecidas... el Ministro acordar la remisin de la sancin
impuesta....

c) La inejecucin de sanciones en el Reglamento de Rgimen Discipli-


nario de los Funcionarios Pblicos.

(27) J. GARBERI LLOBREGAT, El procedimiento..., cit., pg. 486.

367
IIGO SANZ RUBIAI.IiS

Este Reglamento, aprobado por RD 33/1986, de 31 de enero, siguiendo


la previsin del viejo reglamento disciplinario, establece en su artculo 50:

El Ministro de la Presidencia podr acordar la inejecu-


cin de la sancin, y el rgano competente para resolver po-
dr acordar su suspensin temporal por tiempo inferior al
de su prescripcin.
Si la sancin fuera de separacin del servicio, el acuerdo
de su inejecucin o suspensin corresponder al Consejo de
Ministros.
Ambos acuerdos debern adoptarse de oficio, o a instan-
cia del interesado, siempre que mediare causa fundada para
ello.
En estos casos, con excepcin de la sancin por faltas le-
ves, deber ser oda previamente la Comisin Superior de
Personal (28).

Es de sealar la distincin que hace el precepto entre inejecucin y


suspensin temporal; aunque se trata de tcnicas de similar naturaleza
jurdica suspensiva (inciden exclusivamente en la eficacia de los actos
administrativos, no en su existencia o validez), sin embargo, los rganos
competentes para dictarlas son distintos: mientras que puede disponer la
suspensin (o aplazamiento) el propio rgano sancionador, nicamente el
Ministro puede inejecutar la sancin. La razn es que los efectos del
ejercicio de una y otra tcnica son radicalmente distintos: en el primer
caso se aplaza la e.xigibilidad de la sancin, mientras que en el segundo se
obtiene la absoluta inexigibilidad (con posterior extincin) de sta; en la
prctica, ste es un supuesto de condonacin de la sancin disciplinaria,
aunque la extincin de la sancin se obtiene por prescripcin (prevista
como tcnica de extincin de la responsabilidad disciplinaria en el art. 19
del Reglamento) (29).

(28) Este ltimo prrafo ha sido derogado por RD 1085/1990. de 31 de agosto, en lo


que se refiere a la exigencia de informe de la Comisin de Personal.
(29) La Lev 30/1992 no prev la suspensin de sanciones al margen de los procedi-
mientos de revisin de la legalidad. Aunque, con buen criterio, GMEZ-FERRER MORA.NT ad-
mite la posibilidad de suspensin del acto de gravamen durante la tramitacin del proce-
dimiento de revocacin [La revisin de oficio, en VV.AA. (dir. por J. LEGUINA VII.W y
M. SNCHEZ MORN'), La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas v
del Procedimiento Administrativo Comn, Tecnos, Madrid, 1993, pg. 317], la jurispruden-
cia no es unnime: M. LAKJENTI; (La ejecucin forzosa de los actos administrativos por la
Administracin pblica, Tecnos, Madrid. 1991, pg. 77) seala cmo, frente a algunas deci-
siones que manifiestan la obligatoriedad del ejercicio de la potestad de ejecucin forzosa,
otras sealan que ra/ones de inters general aconsejan el aplazamiento de la ejecucin.
Cita tambin jurisprudencia en los dos sentidos J. BARCELONA LLOP {Ejecutividad, ejecuto-
riedad y ejecucin forzosa de los actos administrativos, Universidad de Cantabria, 1995,
pgs. 304 y ss.). Convendr, por ello, estar a lo que disponga la normativa sectorial. As,
prev la suspensin de sanciones (al margen de recursos) el artculo 255 del Reglamento
Penitenciario de Prisiones (aprobado por RD de 9 de febrero de 1996). En lo que se refiere
a las deudas pecuniarias, y de acuerdo con la habilitacin otorgada por el artculo 34.4
LGPr, el artculo 48 del Reglamento General de Recaudacin dispone la posibilidad de

368
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Hay que sealar que el rgimen disciplinario es un supuesto paradig-


mtico de Relaciones especiales de sujecin (30). En stas, el inters
general por el que se impone la sancin correspondiente se instrumenta a
travs de la satisfaccin del propio inters organizativo y funcional de la
Administracin sancionadora. Por ello, debe matizarse la aplicacin del
principio de legalidad en la ejecucin de las sanciones, por lo que la Admi-
nistracin puede disponer, con mayor libertad, de los efectos de las sancio-
nes (31).
En todo caso, el artculo 49 del Reglamento Disciplinario seala que
las sanciones se ejecutarn en el plazo de un mes, por lo que slo la pre-
sencia y adecuada motivacin de una justa causa (concepto jurdico in-
determinado) puede permitir a la Administracin incjecutar la sancin co-
rrespondiente, basada en el inters pblico, precisamente para evitar una
decisin arbitraria o discriminatoria (32).

3. LA REVOCACIN DE SANCIONES: ES POSIBLE? UN DEBATE ABIERTO

Se puede aplicar la potestad revocatoria a las sanciones administrati-


vas? Si Ja Ley se refiere a los actos de gravamen o desfavorables, como ac-
tos susceptibles de revocacin, lgicamente deben quedar incluidas las
sanciones, porque constituyen uno de los supuestos tpicos de actos de
gravamen.
Sin embargo, la conclusin no es tan sencilla: las sanciones adminis-
trativas son, a la vez, actos administrativos de gravamen y manifestaciones
del tus puniendi (33) y se someten, por ello, no slo al rgimen jurdico de
los actos administrativos, sino tambin a los principios informadores del

aplazamiento y fraccionamiento del pago, tanto en perodo voluntario como ejecutivo,


cuando la situacin de su tesorera, discrecionalmente apreciada por la Administracin,
les impida efectuar el pago de sus dbitos (J. SANZ LARRUGA, El procedimiento administra-
tivo de apremio, La Ley. Madrid, 1990. pgs. 217-218, 375-376).
(30) Cfr. M. LPEZ BENITEZ, Naturaleza y presupuestos constitucionales de las Relacio-
nes especiales de sujecin, Civitas. Madrid, 1995, pgs. 206-208; J. M. TRAYTER, Manual de
Derecho disciplinario de los funcionarios pblicos. Marcial Pons, Madrid, 1992, pgs. 64-
65; E. GARCIA DE ENTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso..., II, cit., pg. 173.
(31) Tal y como reconoce, por otra pane, la STS de 17 de julio de 1982 (Az. 4428):
(...) ha de tenerse en cuenta que en el mbito de la potestad disciplinaria frente a sus ser-
vidores, la Administracin no se halla singularmente apoderada de este privilegio de ejecu-
tividad en trmino tales que demanden un inmediato o inaplazable cumplimiento de las
sanciones disciplinarias impuestas; antes al contrario, se prevn supuestos en que la efec-
tividad de tales sanciones queda demorada a momento posterior, como es el caso del ar-
tculo 1 1.2 del Reglamento de Rgimen Disciplinario de 16 de agosto 1969, o ms relevan-
te cual la hiptesis regulada en el artculo 62 del mismo reglamento, en que (...) establece
que "El rgano competente para decidir el procedimiento podr acordar la suspensin o
inejecucin de la sancin, de oficio o a instancia de! interesado si mediara causa justa
para ello", sin ms requisito formal que la previa audiencia de la Comisin Superior de
Personal, salvo en el caso de sancin por faltas leves, siendo de notar que se trata de su-
puesto diverso al de suspensin en va de recurso... (Cdo 6.")-
(32) M. LAFUENTE BE.NACHES. El rgimen..., cit., pg. 138.
(33) C. E. PAI.IERO y A. TRAVI. La sanzione amministrativa. Proftli sistematici. Giuffi,
Milano, 1988, pg. 255. "

369
IIGO SANZ RUBIALES

Derecho penal, que inciden, sin duda alguna, sobre la posibilidad de revo-
cacin administrativa. Adems, la eventual revocacin de sanciones ex
art. 105 LAP resulta difcil de controlar y por ello se presta fcilmente a
la desviacin de poder. Por todo ello, seala con razn GARCA DE ENTERRA
que tan importante o ms que el principio [de revocabilidad del art. 105
LAP] es la excepcin, aunque sta aparezca formulada en trminos mucho
ms convencionales y tpicos (34).
En efecto, la naturaleza jurdica de las sanciones actos administrati-
vos, pero con una finalidad punitiva condiciona el alcance de esta potes-
tad, o incluso su propia existencia. De ah que, a pesar de lo establecido por
el artculo 105.1 LAP, la posibilidad de revocacin de sanciones no haya
sido pacficamente admitida por la doctrina, que utiliza diversas argumen-
taciones para afirmar o negar tal potestad.

3.1. Legalidad y oportunidad en la imposicin de sanciones:


su influjo en la posibilidad de revocacin

Actualmente, nadie admite ya que la imposicin de sanciones constitu-


ya un derecho subjetivo de la Administracin, que puede ejercitar o
no (35); se trata de una potestad administrativa. Ahora bien, del carcter
obligatorio o facultativo de su ejercicio se pueden deducir consecuencias
importantes para el anlisis de la revocabilidad de las sanciones.
Uno de los argumentos que se ha utilizado con frecuencia para admitir
la revocabilidad de las sanciones gira en torno al carcter discrecional de
stas: si es facultad discrecional su imposicin, tambin debera serlo su re-
vocacin, total o parcial. O, dicho de otro modo: la Administracin no po-
dr revocar los actos que constituyen aplicacin reglada del ordenamiento
jurdico, de forma tal que ste quedara inobservado de llevarse a cabo la
revisin (36). Para la doctrina italiana, la revocacin (por motivos de opor-
tunidad) slo es aplicable a algunos actos dictados en ejercicio de potesta-
des discrecionales, mientras que respecto de los actos reglados no es ejerci-
table en modo alguno (37). Por tanto, se producira una estrecha relacin
entre discrecionalidad y oportunidad: si la Administracin tiene la posibili-
dad de imponer o no una sancin, la tendr tambin de revocarla (38).

(34) Curso..., I, cit., pg. 651.


(35) Lo entenda as G. ZAXOBIKI, Le sanzioni amministrative, Fratelli Bocea, Torino,
1924, pg. 38; entre la doctrina espaola, segua este planteamiento M. MONTORO PUERTO,
Indultos..., cit., pg. 401.
(36) R. GMIZ-FERRR MORANT, La revisin..., cit., pg. 317.
(37) R. RESTA, La revoca.... cit., pg, 123 ss.; R. ALESSI, La revoca..., cit., pgs. 26 ss.;
C. VITTA, Diritto amministrativo. vol. I, UTET, Turn, 1962, pg. 462.
(38) Cfr. J. M. SALA AROUKR, op. cit., pgs. 147-148. En contra. B. BOSCH Y SAI.O.M, La
potestad correccional en la Administracin Local. Sanciones: estudio en especial de las mul-
tas municipales y gubernativas, Abella, Madrid, 1968, pag. 333; entre la doctrina italiana,
una crtica matizada a este silogismo puede verse en R. ALKSSI, La revoca degli arti ammi-
nislrativi, Giuffr, Milano, 1942, pg. 27, que, sin embargo, advierte la estrecha relacin
existente entre revocabilidad de un acto y poder discrecional de la Administracin.

370
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Lo que plantea serias dudas doctrinales en el ordenamiento espaol es


el sometimiento de la decisin de ejercitar la potestad sancionadora a los
principios de legalidad y/u oportunidad (39):
Es conocida la tesis de A. NIETO confirmada por la prctica adminis-
trativa habitual segn la cual la potestad sancionadora es de ejercicio fa-
cultativo: la Administracin no est obligada por la ley a castigar, sino
que simplemente se le autoriza a hacerlo. Ahora bien sigue diciendo el
mismo autor, una cosa es la iniciacin del expediente sancionador (que
expresa el ejercicio de la potestad sancionadora) y otra muy distinta el que,
una vez iniciado el expediente y llegado a la resolucin, sta haya de ser
condenatoria si se comprueba la existencia de la infraccin... (40).
Por contra, GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ RODRGUEZ sealan que,
de acuerdo con la extensin de la accin popular a las sanciones adminis-
trativas, en modo alguno puede admitirse que abrir un expediente sancio-
natorio y sancionar dentro de l constituya una potestad discrecional de la
Administracin (41); aunque, sorprendentemente, el propio T. R. FERNN-
DEZ suaviza este criterio en determinados sectores de actuacin, como el
bancario, en el que la apertura de un expediente..., puede tener en ste con-
secuencias incalculables y producir perjuicios de costossima reparacin aun
en el caso de que la actividad administrativa de comprobacin clarifique fi-
nalmente la cuestin que dio origen a esa actividad; por eso, (...) dentro de
ciertos lmites sancionar o no sancionar puede ser opcional, siempre que, cla-

(39) La determinacin durante la tramitacin del procedimiento del contenido


de la sancin que debe imponerse ante una infraccin administrativa tiene, sin lugar a du-
das, elementos de discrecionalidad. Esta (relativa y reducida) discrecionalidad en la deter-
minacin de la sancin se confirma con la necesidad de aplicar el principio de proporcio-
nalidad, ex artculo 131 LAP, pero no supone que la Administracin pueda, libremente,
iniciar o no un procedimiento sancionador o decidir, en su caso, sancionar o no (cuando
del expediente se deduce la existencia de infraccin administrativa). Como recuerda
F. MODERNE, la existencia de sanciones "regladas", el automatismo de la represin admi-
nistrativa, supondra una aproximacin a la responsabilidad objetiva y un alejamiento al
principio de "culpabilidad" [constitucionalizado en Espaa, tal y como reconoce el Tribu-
nal Constitucional]. Adems, sera contrario al principio de proporcionalidad, es decir, a
la adecuacin razonable de las sanciones a las infracciones cometidas: F. MODERNE, Sanc-
lions administratives el justice constitutionnelle (Contribution a Vtude du jus puniendi de
l'Etat dans les dmocraties contemporaines), Econmica. Pars, 1993, pg. 316. Hasta el
punto de que, como seala el mismo autor, el Conseil Constitutionnel francs declar in-
constitucionales las sanciones automticas en su Decisin 84/181 DC, de 10-11 de octu-
bre de 1984. Sin embargo, habitualmente, la potestad sancionadora se ha considerado re-
glada en todos sus elementos [M. PONCE ARIANES, La nueva regulacin de la revisin de ofi-
cio, Universidad de Cdiz. 1995, pg. 90; sin asumirlo personalmente, A. HUERCO LORA, La
desigualdad en la aplicacin de potestades administrativas de gravamen: remedios jurdicos,
nm. 137 de esta REVISTA (1995), pg. 191].
(40) A. NIETO, Derecho administrativo sancionador, 2.a ed., Tecnos, Madrid, 1994, pgs.
142-143. A. HUERCO LORA defiende la discrecionalidad en la iniciacin del expediente san-
cionador (con razones absolutamente convincentes, fundadas en el principio de igualdad),
pero entiende que la resolucin final es totalmente reglada, porque la ponderacin del prin-
cipio de proporcionalidad la retrotrae, desde el momento de decidir la sancin que se impo-
ne, al momento de iniciar el expediente sancionador (La desigualdad..., cit., pg. 220).
(41) E. GARCA DE E.NTERRA y T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso..., II, cit., pg. 186.
Por su parte, M. BELADIEZ entiende que los actos de gravamen son siempre reglados, dicta-
dos en el ejercicio de potestades regladas: en Validez y eficacia..., cit., pgs. 165-166.

371
IIGO SANZ RUBIALES

ro est, se busque y se encuentre una solucin alternativa al problema que


la eventual sancin habra de afrontar... (42).
En apoyo de la indisponibilidad de la potestad sancionadora cabe se-
alar la vigencia del principio de legalidad penal, que vincula tambin a la
Administracin como consecuencia de la existencia de un nico tus pu-
niendi estatal y de la igualdad sustancial entre sanciones administrativas
de orden general y sanciones penales, deducible del artculo 25 de la Cons-
titucin (43).
Sin embargo, en la prctica, la doctrina no acepta fcilmente el lema
discrecionalidad en la imposicin-oportunidad en la revocacin, y as,
las conclusiones a que llegan los distintos autores poco tienen que ver con
la discrecionalidad o no de su imposicin; a la vista de que a pesar de
todo es manifiesta la ausencia de ligazn entre la oportunidad en la ini-
ciacin del expediente sancionador y la posibilidad de revocacin, convie-
ne hacer un anlisis ms detallado de los argumentos que se utilizan para
afirmar o negar la revocabilidad de las sanciones administrativas.

3.2. Argumentos a favor y en contra de la revocacin de sanciones

Los partidarios de admitir la revocacin de las sanciones parten del re-


conocimiento expreso de dicha potestad en la Ley 30/1992: si la Ley atribu-
ye esta potestad a la Administracin, no se le puede negar. As, PARADA, al
comentar la revocacin, reconoce que no hay nada que objetar, en princi-
pio, a la revocacin de los actos de gravamen y sancionadores, frente a la
cual no es oponible el principio de la vinculacin de la Administracin a
sus propios actos. Por el contrario, puede y debe revocarlos cuando esa revo-
cacin es conveniente a los intereses y fines pblicos (44) (la cursiva es
ma).

(42) T. R. FERNANDEZ RODRGUEZ, LOS poderes pblicos de ordenacin bancada y su


eficacia preventiva, en Libro Homenaje al Profesor Jos Luis VILLAR PALAS/. Civitas, Ma-
drid. 1989, pg. 425: Esto, en su elementalidad, explica que unos y otros prefieran la dis-
crecin, que slo es posible a partir de una cierta ambigedad normativa y de un apodera-
mienlo a la Administracin suficientemente amplio, en cuyo marco siempre hay posibilida-
des de negociar, esto es, de discutir y consensuar una solucin satisfactoria para ambas
partes. Esto explica, tambin, la escasa o nula conflictividad formal en el sector."
(43) M. REBOLLO PUIG, Potestad sancionadora, alimentacin v salud pblica, MAP, Ma-
drid, 1989, pg. 714. Vase, igualmente, M. GMEZ PUENTE, La inactividad..., cit., pgs. 399-
400. Entre la doctrina italiana se mantuvo la opinin de que la funcin sancionadora tena
carcter discrecional no slo respecto del contenido de la sancin, sino tambin referida al
ejercicio de la funcin (BORSI), coherente con una visin de la funcin sancionadora (espe-
cialmente, la disciplinaria) como instrumental para la realizacin de intereses particulares
de la Administracin. Frente a este planteamiento doctrinal, la Ley n." 689 de 1981 no cali-
fica en modo alguno como discrecional dicha potestad sancionadora; es ms, de los art-
culos 13, 14, 18 y 19 se deduce, ms bien, la obligatoriedad de su ejercicio (C. E. PAI.IERO y
A. TRAVI, La sanzione..., cit., pgs. 251-252).
(44) R. PARADA, Derecho Administrativo, I, Parte General, 9." ed.. Marcial Pons, 1997,
pgs. 221-222. Los peros que apunta el autor hacen referencia no a la posibilidad revo-
catoria, sino a los lmites de sta: adems de no contrariar el ordenamiento, se debera exi-
gir que tal revocacin favoreciera los intereses pblicos sin perjudicar a terceros, a fin de

372
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Otros se apoyan, adems, en los preceptos que prohiben la revocacin


de obligaciones tributarias en la legislacin sectorial: artculos 30.2 LGPr,
10./) LGT; si se interpretan sensu contrario, seran revocables los actos de-
clarativos de obligaciones no tributarias BOQUERA (45), entre los cuales
este autor incluye las sanciones de todo tipo (46).
En fin, se apuntan tambin argumentos de orden prctico: la eficacia
que ha podido tener esta tcnica aplicada a supuestos concretos. GARCA DE
ENTERRA admite la revocabilidad de sanciones, deducible del artculo
105.1 LAP: alude, para ello, a la virtualidad probada que la revocacin
de sanciones disciplinarias jug en los ltimos aos del rgimen de Fran-
co, con ocasin de la separacin del servicio de determinados catedrticos
por motivos polticos (47).
Frente a los autores citados anteriormente, que admiten con ms o
menos cautelas la posibilidad de revocacin de las sanciones administra-
tivas, otros siguen negando dicha potestad: algunos se apoyan en lo que
consideran carcter totalmente reglado de la potestad sancionadora, que
impedira su revisin por motivos de oportunidad, para evitar desigualda-
des (PONCE ARIANES) (48). Para NIETO que parte de que la potestad de
imponer sanciones es de ejercicio facultativo, una vez finalizado el expe-
diente sancionador, la resolucin debe ser coherente con lo tramitado.
Por lo mismo, impuesta una sancin no sera lcita su revocacin de oficio
sin formalidad alguna alegando que se trata de un acto de gravamen no suje-
to a los lmites legales especficos de tal revocacin. O ms exactamente to-
dava: la revocacin es admisible si se constata que la sancin fue indebida-
mente impuesta; no siendo admisible, en cambio, si su imposicin fue co-
rrecta (49). Para NIETO, por tanto, una vez impuesta la sancin cabra
nicamente la revocacin por motivos de legalidad, nunca de oportunidad
(oportunidad que rige frente al principio de legalidad en la iniciacin
del expediente).
Otros autores se apoyan en la vigencia del principio de conservacin de
los actos administrativos, que impedira reconocer la libre revocabilidad
de las sanciones (M. BELADIEZ): estara prohibida la revocacin porque di-

cerrar el paso a arbitrarios o discrecionales perdones de sanciones administrativas o a la con-


donacin de otros deberes pblicos de inexcusable observancia (respeto a los derechos de
terceros reconocido explcitamente por el art. 106 LAP). En sentido similar, admitiendo la
revocabilidad, vase J. GONZLEZ PREZ y F. GONZLEZ NAVARRO, Rgimen jurdico de las Ad-
ministraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, 1.a ed., Civitas, Madrid,
1994, pg. 1081; opinin que mantena GONZLEZ PREZ tambin respecto de la normativa
derogada por la LAP (Comentarios..., cit., pg. 942).
(45) J. M. BOQUERA OLIVER, Estudios..., 7." ed.. cit., pg. 446. Y lo ejemplifica con un
supuesto tpico de la Espaa ca: de esta manera, con motivo de las fiestas del Santo
Patrn o del Da del Turista, pueden perdonarse multas municipales u otras sanciones
que, muchas veces, ya se imponen con la idea de revocarlas si se estima conveniente.
(46) Adems de no reconocer la naturaleza de ingreso no tributario de las sanciones
pecuniarias, este autor aplica a la revocacin la prohibicin de perdones del artculo 30
LGPr [vid. supra, 2.2.A)].
(47) Op. cit., I, pg. 651.
(48) La nueva regulacin..., cit.. pg. 90
(49) A. NIETO, Derecho administrativo..., cit., pgs. 142-143.

373
I'IGO SANZ RUBIALES

cho principio impone a los miembros de la comunidad jurdica el genri-


co deber de conservar aquellos actos que, existiendo un inters en su man-
tenimiento, puedan cumplir vlidamente su finalidad (50).
Tampoco B. LOZANO admite la revocabilidad de las sanciones adminis-
trativas. Y se apoya en varios argumentos: entre otros, en la propia natura-
leza de la potestad sancionadora. Para la autora (que en este punto sigue a
PARADA), la actividad sancionadora es distinta de la polica; por eso, aun-
que en principio, al ser la sancin un acto de gravamen, la Administra-
cin podra en cualquier momento proceder a su revocacin, la Adminis-
tracin no puede revocarlos libremente, porque toda norma y actividad
sancionatoria presupone tericamente una infraccin o conducta antijur-
dica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que est limitando
su derecho (51). Argumento criticable, porque aqu PARADA (que, por otra
parte, admite la revocabilidad de las sanciones, como qued expuesto ms
arriba) y LOZANO condicionan la efectiva limitacin de derechos a la previa
actuacin (lcita) del administrado. Sin embargo, el hecho de que el parti-
cular haya o no infringido previamente el ordenamiento no significa que
no se est limitando su derecho mediante las sanciones: stas son tan res-
trictivas como las medidas de polica. nicamente cambia el supuesto de
hecho (que puede ser una conducta antijurdica, a diferencia de la polica,
caracterizada por la adecuacin del supuesto de hecho al ordenamiento).
Adems, el artculo 105.1 LAP habla de actos de gravamen o desfavorables;
y es indudable que, aunque la sancin no fuese un acto de gravamen (que
lo es), se tratara, en todo caso, de un acto desfavorable.
La atencin a la propia nalidad de la potestad sancionadora llevara
tambin a rechazar la revocabilidad con carcter general: la sancionadora
es una potestad-funcin que, como tal, debe ejercitarse conforme a intere-
ses ajenos a los del propio titular; debe entenderse que la Administracin
est obligada al ejercicio de sus potestades cuando ese inters comunitario
lo exija, obligacin que marca incluso las potestades discrecionales ms
amplias (52). Es decir, el inters que subyace en la imposicin de una
sancin administrativa, que se basa en el respeto de la norma que estable-
ce la sancin ante la correspondiente infraccin, debera imponerse, en
principio, a los criterios de apreciacin discrecional del inters pblico que
pudiera aducir la Administracin para revocar dicha sancin (53). La san-
cin, de esta forma, no debera poder ser revocada porque perdera su pro-
pia razn de ser, su funcin penalizadora de conductas antijurdicas.
Finalmente, puede encontrarse otra razn en la prohibicin legal de
perdones en el pago de los derechos a la Hacienda Pblica; como las san-
ciones son seala B. LOZANO dbitos a la Hacienda Pblica, el perdn
de las mismas exigira previa habilitacin legal; este argumento del que se

(50) M. BEI.ADIEZ ROJO, Validez y eficacia..., cit., pg. 163.


(51) B. LOZANO, La extincin..., cit., pg. 180; el entrecomillado ltimo corresponde a
R. PARADA, Derecho Administrativo I (Parte General), Marcial Pons, 1989, pg. 285, citado
por la anterior.
(52) M. REBOLLO PUIG, op. cit., pg. 715.
(53) Cfr. J. M. SALA ARQUER, op. cit.. pg. 276.

374
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

sirve B. LOZANO es el mismo que utiliza BOQUERA para admitir justo lo con-
trario, la revocabilidad (54), y plantea varios problemas: por una parte, el
de si se debe aplicar a la revocacin la prohibicin legal de perdonar obli-
gaciones pecuniarias: como hemos visto, una cosa es la condonacin de la
obligacin impuesta y otra la revocacin del acto. En todo caso, es critica-
ble que se pueda aplicar a todas las sanciones tambin a las no-pecunia-
rias el carcter de derechos de la Hacienda Pblica.

3.3. Las sanciones son actos restrictivos de derechos y, por tanto


(en principio), revocables

En todos los argumentos esgrimidos, a favor y en contra de la revoca-


bilidad de las sanciones, se trasluce el temor a una utilizacin inadecuada
de tal potestad y la necesidad de imponer lmites formales, procedimen-
tales, sustantivos, etc. a su ejercicio. Es la propia Ley de Rgimen Jurdi-
co la que, adems de reconocer la revocabilidad de los actos de gravamen,
establece los lmites de este poder de revocacin, con especial precisin
despus de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
De ah que el problema se centre, en primer lugar, en determinar si las
sanciones son actos de gravamen o desfavorables (a los que se pueden apli-
car, por tanto, las previsiones de la Ley 30/1992). La respuesta es clara: las
sanciones constituyen uno de los supuestos tradicionales de actos restricti-
vos (si es que no son el acto restrictivo por antonomasia). Lo cual viene
confirmado por la doctrina especializada que, con carcter general, aplica
esta calificacin (55).
Las sanciones administrativas son, pues, actos administrativos, someti-
dos, por tanto, al rgimen general de los actos y al procedimiento ordina-
rio de la Ley 30/1992 en todo lo que no contradiga su regulacin legal es-
pecfica, pero con las especialidades derivadas de la peculiaridad de la po-
testad sancionadora, que se plasman en el rgimen jurdico de los
principios y del procedimiento especial al que se someten (Captulo IX de
la Ley 30/1992, que incluye importantsimas exigencias constitucionales ex
arts. 24 y 25 CE, y Reglamentos Sancionadores de las distintas Administra-

(54) Vid. supra, nota 32.


(55) E. GARCA DE ENTERRIA y T. R. FERNNDEZ RonRfGUEZ. Curso.... I, cit., pg. 562;
J. A. GARCfA-TREVUANO Fos, Los actos administrativos, 1.a ed., Civitas, Madrid, 1986, pg.
257; E. GARcfA-TREVUANO CRNICA, Consideraciones..., cit.. pgs. 427-428. Aunque sigue
diciendo este autor cabra matizar esta afirmacin, atendiendo, ms que al tipo de acto,
a sus eventuales efectos, en un momento concreto y en una situacin determinada: pinse-
se, sin ir ms lejos, en los llamados actos de doble efecto. La consideracin de las sancio-
nes como actos restrictivos se confirma tambin por las previsiones legales; as, el nuevo
artculo 44 LAP (relativo a la perencin) establece: En los procedimientos iniciados de
oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal
de resolver, produciendo los siguientes efectos: (...) 2. En los procedimientos en que la Ad-
ministracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de inteivencin, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad (...).

375
IIGO SANZ RUBIALES

ciones pblicas). De este rgimen dual ordinario, como actos adminis-


trativos; especial, como sanciones surgen precisamente los problemas de
la aplicabilidad de la revocacin por motivos de oportunidad (reconocida
para los actos en general, pero no especficamente para las sanciones, por
la Ley 30/1992) (56).
Por todo ello, resulta imprescindible determinar cules son las diferen-
cias entre las sanciones y los dems tipos de actos restrictivos de derechos,
sometidos in totum al rgimen general de la LAP. Interesa poner de mani-
fiesto la diferencia (teleolgica y proccdimental) entre las sanciones y otras
medidas administrativas de gravamen, especialmente las de polica o las
ablatorias: todas son actos administrativos restrictivos de derechos del des-
tinatario; ahora bien, stas se someten, en su produccin, al principio pro
librtate que obliga a escoger la medida menos restrictiva de la libertad y
propiedad individuales (57) y que facilitara la revocacin de la medida en
el caso de un cambio de circunstancias; aqullas no estn sometidas, sin
embargo, a dicho principio (s a otros, como el de culpabilidad), lo cual di-
ficulta la revocacin. Por otra parte, como se vio ms arriba, mientras que
las sanciones constituyen la consecuencia jurdica de una actuacin ilcita,
las medidas de polica o ablatorias (una prohibicin, una expropiacin) se
vinculan a actuaciones lcitas de los administrados.
En definitiva, las sanciones se pueden considerar, sin lugar a dudas,
como actos restrictivos, sometidos a principios distintos que las medidas
de polica, cuya revocacin es difcil pero posible (en abstracto).

4. LMITES DE LA REVOCACIN

La redaccin original del artculo 105.1 LAP estableca un nico bice


a la revocacin de actos de gravamen: Las Administraciones podrn revo-
car sus actos... siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento
jurdico-. Ahora bien, para evitar la inseguridad jurdica derivada de un l-
mite tan genrico como la no-infraccin del ordenamiento (obvio e innece-
sario, por otra parte) y de la ausencia de requisitos especficos, e impulsa-
da por las fuertes crticas doctrinales al respecto, la reciente Ley 4/1999, de
13 de enero, de Modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento

(56) La Ley 30/1992 es aplicable tambin a las sanciones disciplinarias en lo que se


refiere a sus requisitos como actos administrativos y, en concreto, a la eficacia y revoca-
cin: aunque la DA 8.a LAP exclua de su mbito de aplicacin los procedimientos discipli-
narios, con posterioridad la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, modific (DA 3.") la citada
DA 8.'', al establecer que dichos procedimientos disciplinarios se regiran por su normativa
propia y, en su defecto, por las normas contenidas en los Ttulos Preliminar, I, II, III, IV,
V, VII, VIII y X; no les resulta aplicable, por tanto, el Ttulo IX, relativo a la potestad san-
cionadora, ni el VI, relativo al procedimiento administrativo, pero s los relativos al rgi-
men de los actos administrativos.
(57) J. M. DE LA CP.TARA, La actividad de la Administracin, Tecnos, Madrid, 1983,
pgs. 225, 271-272; vanse, igualmente, los artculos 96.2 LAP y 84.2 LBRL.

376
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

Administrativo Comn, incluye la potestad y sus lmites reforzados (58)


en un nuevo artculo 105.1 LAP:

Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cual-


quier momento sus actos de gravamen o desfavorables,
siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento
jurdico.

Pero, incluso hoy, las limitaciones del artculo 105 no son las nicas
existentes; tal y como establece el artculo 106, las facultades de revisin
no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leves. Y todos
estos condicionamientos se establecen tambin para la revocacin (es un
error identificar revisin con revisin de oficio; la revocacin por moti-
vos de oportunidad est, por supuesto, tambin incluida, sin lugar a du-
das).
El establecimiento de estos requisitos en un precepto distinto de la re-
vocacin y su aplicacin a otras potestades podra llevar a restar importan-
cia a este conjunto importante cualitativa y cuantitativamente de limi-
taciones que, sin embargo, son aplicables a la revocacin y que juegan un
papel esencial en la viabilidad de esta potestad, hasta el punto de reducir
ostensiblemente la posibilidad de su ejercicio. Precisamente por eso, algn
autor ha llegado a decir que si se aplicaran con rigor las fuertes limitacio-
nes que establece el artculo 106 LAP, la potestad de revocar actos de gra-
vamen posiblemente se esfumara (BOQUERA) (59).
Antes de analizar los diversos lmites de la revocacin de sanciones es
preciso determinar cules, de los previstos en el artculo 106 LAP, son re-
almente aplicables a aqulla. Aunque para CASTILLO BLANCO (que recono-
ce, sin embargo, que dicha tesis no es, ni mucho menos, pacfica) se trata
de limitaciones exclusivamente aplicables a la anulacin/revocacin de
actos favorables, lo cierto es que algunos de dichos requisitos inciden en
la revocacin de disposiciones sancionadoras, como tendremos ocasin
de sealar. En todo caso, es cierto que los principios de equidad y de bue-
na fe tienen una incidencia lgica en la conformacin de la seguridad ju-

(58) Como seala la propia Exposicin de Motivos, apartado V: En materia de revo-


cacin de actos, el nuevo artculo 105 refuerza sus lmites, aadiendo que no puede consti-
tuir dispensa o exencin no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igual-
dad o al inters pblico. No est de ms recordar que este precepto no sufri modifica-
cin alguna durante la tramitacin parlamentaria de esta Ley, hasta el punto de que
nicamente se present una enmienda la n." 55 del Congreso, del Grupo Federal IU
que calificaba, sorprendentemente, al inters pblico y al principio de igualdad como tr-
minos jurdicos indeterminados, usados como coartada de la discrecionalidad de la Ad-
ministracin, colocada en un plan dominante (cfr. BOCCGG, Congreso de los Diputa-
dos, n." 109-11, de 5 de junio de 1998, pg. 50).
(59) J. M. BOOUERA OLIVER, Estudios..., 7." ed., cit., pg. 446.

377
IIGO SANZ RUBIALES

rdica que se opone a la modificacin de situaciones beneficiosas aunque


ilegales (60).

4.1. Elin teres p blico


El nuevo artculo 105.1 de la Ley 30/1992 exige que la revocacin no
sea contraria al inters pblico, configurando ste como un requisito o l-
mite ms de la potestad revocatoria (61). Pero no se trata de un lmite es-
pecfico, caracterstico de la revocacin: toda actuacin administrativa
busca satisfacer los intereses generales y no puede contrariarlos.
Partiendo de la base de que la sancin se impuso atendiendo al inters
pblico (inters que debe justificar, asimismo, la eventual revocacin),
cabe plantearse qu relacin existe entre el inters pblico que fund el
acto revocado y el que funda el acto revocatorio (62).
Pues bien, la causa de inters pblico justificadora de la revocacin
debe ser sobrevenida y distinta de la que legitim la imposicin de la san-
cin (63): puede derivar de un cambio de circunstancias fcticas o, inclu-
so, de un cambio legislativo que conlleve la desaparicin del tipo de la in-
fraccin cuya consecuencia jurdica es la sancin (en este sentido, resulta
perfectamente justificable desde la perspectiva del inters pblico la
revocacin de una sancin impuesta por un comportamiento que ha deja-
do por modificacin de la normativa correspondiente de constituir in-
fraccin administrativa); en todo caso, se trata de un cambio en el inters
pblico producido despus de dictarse el acto y que aconseja la extincin
de ste. De dicha causa de inters pblico legitimadora debe quedar cons-
tancia en el procedimiento administrativo (informes, alegaciones, motiva-
cin, etc.).

(60) F. CASTILLO BLANCO, La proteccin de confianza en el Derecho Administrativo,


Marcial Pons, Madrid, 1998, pgs. 278 y ss., donde analiza los diversos lmites establecidos
en el artculo 106 (equidad, buena fe, etc.) a la luz de la consideracin de que dicha regu-
lacin hace, con carcter general, prevalecer el principio de seguridad jurdica sobre el de
legalidad de la actuacin administrativa cuando los actos emanados de la Administracin
Pblica hayan hecho surgir efectos favorables para los administrados.
(61) n este sentido, R. ALESSI, La revoca.... pg. 115. Vase, en Espaa, J. M. SALA
AROUER, op. cit., pg. 276, que seala cmo, para el Consejo de Estado, la revocacin del
acto gravoso debe efectuarse, en todo caso, por motivos de inters pblico (Dictamen de
5 de setiembre de 1960, Exp. 25471). Segn el Consejo de Estado sigue diciendo este
autor, con tal de que el fin sea pblico, la revocacin del acto restrictivo por motivos de
oportunidad es una posibilidad que no se halla limitada por ningn otro principio. Vase,
en la misma lnea, el ms reciente Dictamen 50107, de 18 de marzo de 1987, citado por
E. GARCA-TRKVIJANO CRNICA (Consideraciones..., cit., pg. 421).
(62) J. M. SAI.A AROUER, op. cit., pgs. 213-214. En contra, M. BELADIEZ no admite la
revocabilidad de sanciones por entre otros motivos la primaca del inters pblico vin-
culado al principio de conservacin de los actos: al contrario de lo que pudiera parecer,
la conservacin de este tipo de actos puede tener para el inters pblico ms importancia
que la de un acto declarativo de derechos.... Si algo exige el inters pblico en casos
como ste [revocacin de sanciones por motivos de oportunidad], es la conservacin del
acto de gravamen (op. cit.. pg. 164).
(63) M. LAFURNTE BEXACHES, El rgimen disciplinario.... cit.. pg. 138.

378
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

La inadecuacin del acto revocador de una sancin a la causa de inte-


rs pblico puede considerarse como un supuesto de desviacin de poder,
lo que hara de la revocacin un acto anulable (cfr. arts. 63 LAP y 70.2
LJCA) (64).

4.2. El principio de igualdad

El principio de igualdad, tradicionalmente admitido como un impor-


tante lmite a la revocacin de sanciones, ha sido finalmente recogido
como tal, y de forma expresa, por el artculo 105.1 de la nueva Ley 4/1999,
de refoma de la 30/1992. Con naturalidad cabe incluir tambin, como una
de las concreciones de este principio, la condicin de que la revocacin
mo constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, clusula
igualmente novedosa del mismo precepto.
El principio de igualdad constituye, desde el mbito sustantivo, el prin-
cipal lmite u obstculo a la prctica de la revocacin de sanciones admi-
nistrativas (65); especialmente cuando se trata de las llamadas sanciones
en masa, cuya tramitacin est totalmente automatizada y que se impo-
nen a cientos de ciudadanos diariamente (v. gr., multas por exceso de velo-
cidad, en materia de trfico) (66).
Lgicamente, para enjuiciar la existencia de una infraccin de este
principio es preciso comparar la actuacin administrativa revocadora
con la que viniese llevando a cabo, respecto de las sanciones impuestas por
ella, la misma Administracin (67). Ms en concreto, es precisa, a la luz de
la doctrina del Tribunal Constitucional, una triple comprobacin: que exis-
ta una identidad de supuestos de hecho, que hayan sido objeto de trato di-
ferente y, finalmente, valorar en qu medida ello obedece a un cambio de
criterio, es decir, si se trata de una solucin genrica conscientemente
diferenciada de la que anteriormente se vena manteniendo y no una res-
puesta individualizada al concreto supuesto planteado, en cuyo caso s
que se estara infringiendo el principio, como consecuencia de la solucin
particular (68).

(64) Sobre la desviacin de poder en relacin con la condonacin de sanciones, vase


B. LOZANO, op. cit., pg. 186. Para SALA ARQUER, la heterogeneidad absoluta de intereses
pblicos fundantes del acto revocado y del revocador produce una incongruencia entre
medio y fin que da lugar a la desviacin de poder {op. cit., pgs. 216-217).
(65) Cfr. GARCA DE ENTERRA, op. cit., pg. 650; E. GARCA-TREVUANO GARNICA, Conside-
raciones..., cit., pg. 421.
(66) Vase, p. ej., J. JUNCEDA MORENO, Derecho sancionador en materia de trfico. En
especial, la retirada del permiso de conducir, nm. 145 de esta REVISTA (1998), pg. 429.
(67) Como seala la STC 47/1989, de 21 de febrero, la igualdad en la aplicacin de
la Ley dentro de la Administracin, lo mismo que en el mbito jurisdiccional, solamente
es predicable de las decisiones que tengan su origen en el mismo rgano o entidad
[J. SUAY RINCN, El principio de igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucio-
nal, en Estudios sobre la Constitucin Espaola (Homenaje al Profesor GARCIA DE
EKTERRIA), T. II, pg. 886].
(68) Cfr. M. RODRGUEZ-PINERO y F. FERNNDEZ LPEZ, Igualdad y discriminacin,
Tecnos, Madrid, 1986, pg. 25. Se rompera as la igualdad... si al aplicarse esta norma

379
IIGO SAN7. RUBIALES

Sabido es que la Administracin pblica no est vinculada al prece-


dente administrativo; por ello, la Administracin puede cambiar de crite-
rio en las resoluciones que emita, siempre que exista una razn de inters
pblico debidamente justificada, como deja sealado el artculo 54 LAP:
Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de dere-
cho: (...) c) los [actos] que se separen del criterio seguido en actuaciones pre-
cedentes o del dictamen de rganos consultivos. Mediante esta sucinta re-
ferencia a hechos y fundamentos de derecho se posibilita, por tanto, el
eventual control de la incidencia de la revocacin no slo sobre el princi-
pio de igualdad, sino tambin sobre los principios de transparencia de las
decisiones administrativas y de interdiccin de la arbitrariedad (69).
Y la razn de la exigencia de motivacin es que, aunque no est vincu-
lada al precedente, la Administracin s lo est al principio de igualdad. El
cambio de criterio est autorizado a la luz de la Constitucin si se pue-
de reconocer como tal cambio; es no ya el cambio de criterio, sino la in-
justificacin del mismo lo que vedara el principio de igualdad... (70). En
definitiva, las razones justificadoras de un cambio de criterio (no de una
solucin particular) pueden ser variadsimas, pero deben quedar inclui-
das en el inters general y ser exteriorizadas mediante la adecuada moti-
vacin, suficientemente convincente (71).
El respeto del principio de igualdad en la revocacin de las sanciones
convierte el ejercicio de esta potestad en un difcil equilibrio: en la medida
en que la revocacin adoptada por el rgano administrativo no puede con-
figurarse como una solucin particular, sino como un criterio genrico,
necesariamente se tratar de decisiones potencialmente abiertas a una plu-
ralidad de casos; pero la aplicacin general de la revocacin podra supo-
ner un fraude a la potestad punitiva otorgada por el ordenamiento, y dar al
traste con la funcin punitiva del sistema sancionador. Entre estos extre-
mos queda el difcil equilibrio de la potestad revocatoria.

4.3. La integridad del ordenamiento jurdico


La limitacin establecida por el artculo 105.1 que la revocacin no
sea contraria al ordenamiento jurdico resulta excesivamente genrica e
general no se hiciera de manera general, con abstraccin de las personas concretas afecta-
das (ibidem, pg. 21). En similar sentido a esta doctrina, vase VV.AA. (dirigido por
O. AI.ZAGA VILLAMIL). Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978. T. II, Edersa, Ma-
drid, 1997, pgs. 260-263. Aunque, en la doctrina del Tribunal Constitucional, estos requi-
sitos estn referidos a la actuacin judicial, resultan perfectamente aplicables a la actua-
cin discrecional administrativa.
(69) R. GMEZ-FF.RRER MORA.NT, op. cit.. pg. 317. Sobre la aplicacin de este principio
constitucional de interdiccin de la arbitrariedad a la potestad revocadora. B. LOZANO, op.
cit., pg. 183; M. CUCHILLO FOIX, op. cit., pg. 421; M. BELADIEZ, op. cit., pg. 165.
(70) M. RODRGUEZ PINERO, op. cit.. pg. 26. Bastara seala este autor una refe-
rencia expresa al criterio anterior y mostrar las razones que justifican el apartamiento de
ese criterio.
(71) Segn la doctrina del TS: cfr. M. F. FERNANDO PABLO, La motivacin del acto ad-
ministrativo. Tecnos, Madrid, 1993, pg. 205.

380
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

incluye todas las dems limitaciones establecidas por razones de legalidad.


El ordenamiento jurdico-administrativo incluye, adems de normas escri-
tas leyes, reglamentos, principios jurdicos (72). Por tanto, en el caso
de la revocacin, ser posible llevarla a cabo si no se infringe algn precep-
to legislativo (73) o reglamentario, o algn principio jurdico.
No obstante, este requisito se potencia con lo que establece el artculo
106, que seala que las potestades de revisin (la revocacin, entre ellas)
podrn llevarse a cabo si su ejercicio no resulta contrario a las leyes (74):
insiste en la adecuacin al ordenamiento jurdico-legal. En relacin con
esto, no est de ms recordar que el artculo 30.2 LGPr, que prohibe sal-
vo expresa previsin legal la condonacin de sanciones pecuniarias, no
es aplicable a la revocacin, porque como se vio ms arriba son tcni-
cas distintas, aunque coincidan algunos de sus efectos. Caso contrario, se
estara configurando la potestad sancionadora como una tcnica mera-
mente recaudatoria, lo cual vendra a atentar contra la propia finalidad de
las normas sancionadoras, que no es ni sancionar ni recaudar, sino hacer
que se cumpla la norma (75).

4.4. Sometimiento de la revocacin a procedimiento administrativo


La revocacin de una sancin es un acto declarativo de la voluntad ad-
ministrativa y, como tal, debe someterse al correspondiente procedimiento
administrativo: Los actos administrativos dice el art. 53.1 LAP se pro-
ducirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido.
La exigencia de procedimiento administrativo tiene que ver con la salva-
guarda del principio de legalidad y de los derechos de los interesados; es
decir, es un principio formal que se configura como instrumento para la
salvaguarda de otros principios sustantivos y/o formales. El procedimiento
servir para valorar tanto la oportunidad de la decisin (las razones que
justifican la revocacin) como su legalidad (que tal revocacin no es con-
traria al ordenamiento jurdico ni a los derechos de los administra-
dos) (76).
Por tanto, la revocacin debe producirse mediante el correspondiente
procedimiento administrativo (lo cual no es bice para que se lleve a cabo

(72) Cfr. M. BEI-ADIEZ, op. cit., pg. 166.


(73) J. GONZLEZ PREZ reduce, no obstante, el papel limitador de las leyes en la revo-
cacin de sanciones: si el acto es un acto de gravamen (p. ej., sancionador), no existe l-
mite a su revocabilidad, aplicando los principios generales. El acto puede ser revocado
(...). Es posible revisar el acto sancionador en beneficio del sancionado, como es posible
indultar al condenado por una sentencia (J. GONZLEZ PREZ y F. GONZLEZ NAVARRO, R-
gimen jurdico..., cit.. pg. 1081).
(74) Como normas con fuerza de ley emanadas del Parlamento: J. GONZLEZ PREZ y
F. GONZLEZ NAVARRO, Rgimen jurdico.... cit., pg. 1080. Vase la STS de 29 de enero de
1975, citada en nota a pie de pgina.
(75) Cfr. A. HUERGO LORA, La desigualdad..., cit., pg. 219.
(76) R. GMEZ-FERRER MORANT, op. cit.. pg. 317; F. GARRIDO FALLA, Tratado de Dere-
cho Administrativo, 1, 12." ed., Tecnos. Madrid. 1994, pgs. 472-474.

381
IIGO SANZ RUBIALES

en cualquier momento, como seala el art. 105.1 LA: esta apostilla se re-
fiere a la decisin de iniciar los trmites para la revocacin, y no a la deci-
sin revocatoria, que surgir tras la tramitacin correspondiente). Ahora
bien, en la medida en que no se establece un procedimiento formalizado
especfico (a diferencia de la revisin de oficio) (77), le resultarn de apli-
cacin los trmites del procedimiento ordinario regulado en la Ley
30/1992, que incluye como mnimo la audiencia al destinatario con
anterioridad a la propuesta de resolucin (78).
Sobre la posibilidad de suspender el acto que est siendo objeto del
procedimiento administrativo de revocacin, es lgico que as sea, porque,
en caso contrario, la revocacin perdera su razn de ser. As lo entienden,
adems, algunos autores (GMEZ-FERRER), ante el lgico silencio de la Ley,
que no dispone procedimiento alguno. El nico requisito que seala es el
de la audiencia del interesado (que, adems, estar de acuerdo con la sus-
pensin: si no lo estuviera, dicho acto no sera desfavorable y, por ello, la
revocacin no sera lcita) (79).
Finalmente, si el procedimiento sancionador correspondiente se inici
como consecuencia de una denuncia, sera conveniente al menos co-
municar al denunciante la decisin revocatoria, al igual que se le debi co-
municar si la solicit la iniciacin del procedimiento sancionador co-
rrespondiente (80).

4.5. Los derechos de los particulares

Los actos sancionadores no reconocen derechos a los destinatarios;


todo lo ms, les imponen obligaciones. Por ello, resulta difcil que la revo-
cacin de las sanciones incida negativamente en la esfera jurdica de aqu-
llos (81). Por otra parte, tal y como resulta configurada la potestad sancio-
nadora, los administrados distintos del destinatario carecen de derechos

(77) F. GONZLEZ NAVARRO, Derecho Administrativo espaol, vol. III, Eunsa, Pamplo-
na, 1997, pg. 1145.
(78) Cfr. M. CUCHILLO FOIX, op. cit.. pg. 420; en el mismo sentido, R. GMEZ-FERRER
MORANT, La revisin..., cit., pg. 317; GARCIA-TREVIJANO, Revisin..., cit., pgs. 643 y ss.
(79) Op. cit., pg. 317.
(80) Cfr. artculo 11.2 RPPS.
(81) Tal y como ha tenido ocasin de poner de manifiesto recientemente, el Tribunal
de Primera Instancia de la Comunidad Europea (Sala 2.a), en la sentencia de 10 de julio de
1997, en el as. T-227/95, AssiDoman Krafl Products AB c. Comisin de las Comunidades Eu-
ropeas, que seala, entre otras cosas: A este respecto, conviene recordar la jurisprudencia
en materia de revocacin de actos administrativos que conceden derechos subjetivos o
ventajas similares en favor del destinatario. El Tribunal de Justicia ha reconocido, sin per-
juicio de la proteccin de la confianza legtima y del principio de seguridad jurdica, el de-
recho de las Instituciones comunitarias a revocar, por razn de su ilegalidad, una Decisin
que haya concedido un beneficio a su destinatario (...) (n." 44). Y a continuacin seala:
Esta jurisprudencia se aplica a fortioii en un supuesto en el que la Decisin se limite a im-
poner cargas al justiciable o a imponerle sanciones, como ocurre en el caso de autos. Efecti-
vamente, en este supuesto, las consideraciones relativas a la proteccin de la confianza legti-
ma y de los derechos adquiridos del destinatario no se oponen a que la Comisin revoque la
Decisin (n." 45).

382
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

relativos a la imposicin de la sancin, porque su posicin, en principio, es


la de titulares de un mero inters en defensa de la legalidad, aunque es po-
sible que la sancin les pueda afectar directamente: tal sera el caso de los
actos de doble efecto, beneficiosos para unos y de gravamen para
otros (82); en estos casos, la revocacin de una sancin s que afectara, sin
lugar a dudas, a los derechos de los particulares (en concreto, de aquellos
beneficiados por la sancin), por lo que no podra llevarse a cabo.
Ahora bien, la posicin de control de los particulares o de algunos, en
concreto sobre la revocacin de la sancin ya impuesta puede verse refor-
zada, en funcin de diversas circunstancias: a) el reconocimiento legal de la
accin pblica (83); b) el reconocimiento legal de intereses colectivos o di-
fusos legitimantes (84); c) el reconocimiento de un inters legtimo al de-
nunciante (85). En todo caso, aun vindose reforzada la posicin de los ter-
ceros, resulta difcil reconocer la existencia de un derecho (que tiene co-
rrelativas obligaciones) en estos casos; podremos llegar a estar ante
intereses cualificados, legtimos, legitimatorios, pero intereses al fin y al
cabo. Los particulares interesados podrn instar de la Administracin el
cumplimiento efectivo de sus potestades; es ms, se podra plantear casos
se han dado la posibilidad de denunciar, tanto en va administrativa
como en va penal, al titular del rgano que ha llevado a cabo la revocacin
de una sancin, en contra de los intereses de un particular o de un grupo de
administrados (86).

(82) A. HUERCO LORA hace una completa seleccin de casos en los que un sujeto dis-
tinto del destinatario (en el supuesto, el denunciante) puede ostentar la condicin de inte-
resado: si es agraviado por la infraccin o ha sufrido sus consecuencias, si es competidor,
si la sancin es presupuesto de la aplicacin de una norma favorable al denunciante, si ha
participado en el procedimiento administrativo cuando dicha participacin est sujeta a
requisitos de legitimacin... (La desigualdad..., cit.. pgs. 211 y ss.).
(83) Aunque la Constitucin alude a la accin popular (art. 125), su establecimiento
se pone en manos de la Ley. Pero son escasas las previsiones legales de accin pblica: la
tradicional accin pblica urbanstica del artculo 304 TRLS, la de la Ley de Costas (art.
109), etc.
(84) Como ocurre, p. ej., en el mbito del derecho de consumo: vase el artculo 20
LGCU: "Las Asociaciones de consumidores y usuarios... podrn representar a sus asociados
y ejercer las correspondientes acciones de defensa de los mismos, de a asociacin o de tos in-
tereses generales de ios consumidores y usuarios (...)
(85) Cfr. M. REBOLLO PUIG, Interesados y denunciantes en el procedimiento adminis-
trativo sancionador, en el volumen colectivo (coordinado por J. BARNES VZQUEZ) El proce-
dimiento administrativo en el Derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, pgs. 229, 243 y ss.
(86) La prevaricacin como se dijo ms arriba es un delito en el que pueden in-
currir los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, tal y como tipifican los ar-
tculos 404 y ss. del Cdigo Penal: A la autoridad o funcionario pblico que, a sabiendas de
su injusticia, dictare resolucin arbitraria en un asunto administrativo.... Como ya deja-
mos sealado con ocasin de unos comentarios sobre la STC 34/1994, la peculiaridad del
tipo penal de la prevaricacin llev al Tribunal Constitucional en dicha sentencia a remon-
tarse, desde el proceso penal, al procedimiento administrativo, habilitador de la corres-
pondiente actuacin administrativa supuestamente injusta y punible: la legitimacin
para exigir, ante el Juez, el reconocimiento de un delito y la imposicin de la correspon-
diente sancin penal implica, necesariamente, la previa legitimacin para exigir de la Ad-
ministracin la imposicin de la sancin administrativa cuya revocacin configura el su-
puesto delito. En definitiva, procede reconocer el inters de la asociacin en cuestin en
que la Administracin ejercite correctamente las potestades administrativas (en este caso,

383
IIGO SANZ RUBIALES

En todo caso, al margen de los tres supuestos citados ms arriba, resul-


ta difcil controlar en derecho el uso que del artculo 105 LAP haga la Ad-
ministracin (87).
Por otra parte, todo lo sealado hasta el momento muestra cmo el es-
tablecimiento de una serie de requisitos de la posible revocacin de sancio-
nes encuentra apoyo en la necesidad de dar certidumbre a las situaciones
jurdicas subjetivas (aunque sean desfavorables) reconocidas por los actos
administrativos, lo que tiene una evidente conexin con el principio de se-
guridad jurdica; este principio constitucional (art. 9.3 CE) exige una inter-
pretacin restrictiva de la potestad revocatoria porque, caso contrario, se
podra producir una debilitacin o relajamiento de las obligaciones im-
puestas por las leyes o de la actividad administrativa cuyo incumplimiento
legitimara la imposicin de la sancin (88).
Finalmente, aunque la revocacin no afecte a derechos de los parti-
culares, puede afectar a las expectativas creadas por la previa actuacin
administrativa. Es difcil que se d en la prctica, pero la revocacin de
una sancin podra llegar a infringir el principio de confianza legtima, si
la previa sancin provoc una determinada actuacin de algn administra-
do (89). Segn la jurisprudencia, para que este principio constituya un l-
mite a la revocacin de actos es necesario que la actuacin administrativa
previa (en nuestro caso, la sancin) haya provocado no una mera actitud
de tolerancia, sino una determinada conducta de algn particular, con in-
cidencia en su esfera patrimonial (90).

sancionadoras y revocadoras): cfr. I. SANZ RUBIALKS. .A legitimacin de las asociaciones


ecologistas en el proceso judicial (comentario a a STC 34/1994. de. 31 de enero de 1994). en
el nm. 141 de esta REVISTA (1996), pgs. 155 y ss.
(87) E. GARCA-TREVUANO CRNICA, op. cit.. pg. 645. Seala este autor que, durante la
tramitacin parlamentaria de la Ley de Rgimen Jurdico, el Grupo Popular propuso una
reforma en el texto inicial (enmienda n." 507, de sustitucin al art. 101.4 del Proyecto): el
procedimiento para la revocacin debera ser el de la revisin de oficio si algn adminis-
trado se opusiera a la retirada del acto. Con ello, se evitara en gran medida la cercana po-
sibilidad de incurrir en desviacin de poder: la utilizacin de la potestad revocatoria para
fines distintos de los previstos en el ordenamiento, pero caso de oposicin se imposi-
bilitara la revocacin por motivos de oportunidad, ya que la revisin de oficio es siempre
por motivos de legalidad.
(88) E. GARCA-TRF.VIJANO CRSICA, Consideraciones.... cit.. pg. 422; en el ordenamien-
to preconstitucional, cfr. M. MONTORO PUERTO, op. cit., pg. 404.
(89) Aunque el principio de buena fe aparece mencionado en c artculo 106 como un
lmite al ejercicio de los poderes de anulacin y revocacin, dicho principio requiere un
cieno plano de igualdad en la relacin, mientras que entre Administracin y ciudadanos
las relaciones se basan en el ejercicio de potestades administrativas y. por tanto, en la des-
igualdad. Por ello, mejor que aludir a la buena fe, en general, es hacerlo al principio de
confianza legtima manifestacin no slo del principio de buena fe, sino tambin del
principio constitucional de seguridad jurdica. que resulta ms propio de la posicin
institucional de la Administracin y que protege a los ciudadanos frente a actuaciones ar-
bitrarias de la Administracin (F. CASTILLO BIJVN'CO, La proteccin..., cit., pgs. 273-274).
(90) F. CASTILLO BLANCO, op. cit.. pgs. 310 y ss.: I. SANZ RUMALES. La rectificacin de
errores materiales, aritmticos v de hecho en la jurisprudencia, REDA, nm. 90 (1996),
pg. 312.

384
REVOCACIN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD

5. CONCLUSIONES

La doble caracterizacin de las sanciones administrativas actos ad-


ministrativos, por una parte, y manifestaciones del ius puniendi, por otra
incide en la aplicabilidad del principio general de revocabilidad de los ac-
tos de gravamen o desfavorables, recogido en el artculo 105.1 de la Ley
30/1992.
La revocacin de sanciones por motivos de oportunidad, adems de di-
ferenciarse de la potestad anulatoria, debe distinguirse de la llamada con-
donacin de sanciones, que opera mediante la inejecucin o suspensin de
la sancin y que nicamente puede ser ejercitada en el caso de que est ex-
presamente prevista por las Leyes sectoriales, con las especficas limitacio-
nes que le seala la normativa aplicable.
La revocacin de sanciones, por su parte, exige en su ejercicio la adop-
cin de fuertes precauciones, para evitar incurrir en desviacin de poder. A
la luz del ordenamiento espaol, dicha potestad revocatoria debe someter-
se a las fortsimas restricciones establecidas por la Ley de Rgimen Jurdi-
co de las Administraciones Pblicas, con carcter general para todas las
tcnicas de revisin (art. 106) y, especialmente, al principio de igualdad,
que hacen de ella una potestad de difcil aplicacin. En este sentido, la Ley
4/1999, de 13 de enero, de Reforma de la Ley 30/1992, mejora ostensible-
mente la redaccin del citado artculo 105.1, al prever lmites especficos
del ejercicio de la potestad revocatoria: que ste no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes ni sea contrario al principio de igual-
dad o al inters pblico.
Por todo ello, aunque el ordenamiento espaol reconoce en abstracto
la revocabilidad de sanciones administrativas, establece intensas limitacio-
nes que restringen en gran medida la posibilidad de su ejercicio.

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