Suspension de La Ejecución Del Acto

LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL DE LA EJECUCIN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO Y OTRAS MEDIDAS CAUTELARES1
Garanta de los derechos - Anlisis jurisprudencial2 y prospectiva
EMILIO BIASCO3
SUMARIO:
I.- CUESTIONES PRELIMINARES

II.- ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DERECHO COMPARADO
III.- FUNDAMENTOS SUPRALEGALES DE LA SUSPENSIN
IV.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES
V.- DOGMTICA DEL INSTITUTO
VI.- VIABILIDAD DE OTRAS MEDIDAS CAUTELARES
VII.- PROSPECTIVA
"La duracin del proceso es uno de sus defectos humanos, que an cuando quepa
perfeccionar la regulacin del mismo, no podrn jams ser eliminados del todo".-
Francesco Carnelutti: Sistema de Derecho procesal civil.-
"El tiempo necesario para obtener la razn, no debe convertirse en dao para quien tiene
razn"4.-
Giuseppe Chiovenda: Istituzioni di Diritto processuale civile.-
Justice delayed is justice denied (justicia retrasada es justicia denegada)(Proverbio ingls).-
"La suspensin no es una medida cautelar eficaz frente a denegaciones, frente a

inactividades, frente a decisiones que a veces son adoptadas, porqu no decirlo, como un abuso,
cnico incluso, de la potestad de la decisin previa y que echa resueltamente sobre los administrados
1 Versin ampliada de la clase dictada en el Cursillo de posgrado en Derecho Administrativo, de la Facultad de
Derecho de la Universidad de la Repblica, correspondiente al ao 1995.-
2 Jurisprudencia del TCA.- Carlos Mara Velzquez: Repertorio de la Jurisprudencia del Tribunal de los
Contencioso Administrativo - 1952 - 1956 - Montevideo, s/f.- Revista de Derecho Jurisprudencia y Administracin:
Tomos 66 (p. 249-251), 67 (p. 237-241), 69 (p.236-240), 71 (p. 136-140), 72 (p. 107-110), 73 (p. 184-188), 74 (p. 207-
210), y 76 (p. 168-173).- Repertorios sistematizados y computarizados por el TCA.- Anuario del Ministerio de Justicia - T.
31, vol. 21, Montevideo, 1979.- Anuario de Derecho administrativo: tomos I a IV.-
3 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Pblico - Doctor en Diplomacia - Profesor Titular de
Derecho pblico en la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin - Profesor Adjunto de Derechos Humanos
en la Facultad de Derecho.-
4 En la actualidad, la jurisprudencia y la doctrina han acuado frases derivadas de aqulla formulacin original
de Chiovenda; como: "la necesidad del proceso para tener razn, no debe convertirse en un dao para el que tiene la
razn"; "la tutela cautelar tiene el fin de evitar que el tiempo necesario para llegar a la sentencia judicial, no concluya por
vaciar irreversiblemente el contenido del derecho ejercitado"; etc.- V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las
Medidas Cautelares, Madrid, 1995, p. 121.-
000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

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la obligacin de emprender largos recursos al final de los cuales, problemticamente, podr encontrar
una reparacin".-
Eduardo Garca de Enterra: Hacia una nueva justicia administrativa.-
"Uno de los aspectos menos satisfactorios del actual sistema de la Justicia administrativa, es
la falta de apropiados mecanismos jurisdiccionales, cautelares y de urgencia, frente a la accin de la
Administracin Pblica".-
Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo.-
I.- CUESTIONES PRELIMINARES
La duracin de los procedimientos de autotutela administrativa, as como de los

procedimientos contencioso-administrativos, hace necesario establecer algn mtodo
preventivo, como remedio de proteccin de los administrados, contra los daos emergentes
de la ejecucin de los actos administrativos; tratando de evitar el riesgo del dao
irreparable, cuando por lo menos resulte ms gravoso que la interrupcin de la
ejecucin del acto.-5
Se ha sealado con razn que en la actual situacin padecida por casi todos los
ordenamientos jurdicos positivos vigentes, la cuestin de la suspensin de la ejecucin del
acto administrativo constituye uno de los puntos calientes y vitales de la justicia
administrativa.-6
Para resolver esos problemas graves y generales de la justicia de todos los pases,
la doctrina procesal fue perfilando, desde hace mucho tiempo, el instituto de las medidas
cautelares, como mecanismo de conciliacin entre celeridad y ponderacin de las
decisiones jurisdiccionales.-
En tal sentido afirmaba Calamandrei, entre hacer las cosas pronto, pero mal, o
hacerlas bien, pero tarde, las medidas cautelares piensan sobre todo hacerlas pronto,
dejando el problema del bien y del mal a las reposadas formas del proceso ordinario.-7
No obstante, para poder abordar con mayor eficacia el grave tema propuesto, se
requiere la previa consideracin de algunas precisiones terminolgicas y de ciertas
cuestiones tericas8.-
5 V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134, prr. 343.-
6 V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 290.-
7 V.: Piero Calamandri: Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelari, p. 4.-
8 Adems, como seala Levrero, es evidente que la ejecucin no ser la misma en el caso de un reglamento
(norma abstracta y general, de carcter permanente) que en el de un acto individual, y que an dentro de esta ltima
categora, hay actos que requieren una mera ejecucin material, en tanto que otros producen sus efectos desde el
momento de su vigencia, o necesitan de la emisin de otros actos para su completa ejecucin (V.: Constancio Levrero:
Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de los efectos; en RDJA t. 69, p. 238).-

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1.- En primer lugar, no puede pasar desapercibido que tanto en el vocabulario
normativo, como en la terminologa de ciertos autores, se suele invocar indistintamente las
frases "suspensin de la ejecucin del acto administrativo"9, y "suspensin del acto
administrativo"10, como si fueran sinnimas; y no lo son.-
Ni literal11, ni conceptualmente, es lo mismo suspender un acto, que suspender la

ejecucin de un acto12.-
Suspender un acto supone bloquear todos sus efectos, incluso los ya cumplidos;
suspender la ejecucin del acto, supone solamente detener los efectos futuros del
cumplimiento del mismo.-13
En doctrina, se sostiene que la denominada suspensin de la ejecucin del acto

administrativo ya sea en va administrativa o jurisdiccional, supone tcnicamente la
cesacin temporal, provisional o transitoria de la eficacia del acto administrativo.-14
Se trata de una medida que tiende a asegurar la integridad del objeto del litigio, en
tanto se produce la decisin definitiva acerca de la anulabilidad del acto.-
En el mbito jurisdiccional, cuando se emite una providencia conclusiva sobre el

fondo, cesa la referida situacin de provisionalidad, reapareciendo la eficacia
9
As, en la Ley N 15869 se lee: "...podr decretar la suspensin transitoria, total o parcial, de la ejecucin del
acto impugnado,..." (art. 20).-
10 As, en la Ley N 15869 se lee: "Decretada la suspensin del acto,..." (art. 31).-
11 Para Sayagus Laso, la palabra suspensin se emplea con dos significados distintos: para indicar el estado
del acto suspendido en sus efectos y para individualizar el acto que dispuso la suspensin.- V.: Tratado de Derecho
administrativo, t. II, p. 447.- Segn seala Levrero, para el Diccionario de la Real Academia Espaola, "ejecucin" es "la
accin y efecto de ejecutar", y "ejecutar" significa "poner por obra una cosa".- Pero tambin dicho texto seala que
"ejecutar" es sinnimo de "cumplir", y este trmino equivale a "llevar a efecto", siendo "efecto", "lo que se sigue por vir-
tud de una causa".- Combinando las definiciones precisadas, nos parece posible concluir, en principio, que la ejecucin
de un acto administrativo se extender por todo el tiempo que medie entre el momento en que entra en vigencia y aquel
en que se logran todos los efectos jurdicos que el acto ha querido producir.- De esta manera, el fin de la ejecucin
viene a asimilarse con lo que los autores llaman el agotamiento del acto administrativo, el cual tiene lugar cuando ste
ha producido todos sus efectos.- V.: "Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus efectos,
en RDJA, t. 69, p. 236 y ss.-
12Cannada-Bartoli sostiene que la suspensin del acto administrativo designa tanto el acto que suspende,
como el efecto subsecuente.- V.: Eugenio Cannada-Bartoli: Sospensione dell'efficacia dell'atto amministrativo, en NDI.-
13 V.: J. M. Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en Enciclopedia Jurdica Bsica, t. IV, p. 6437
- Madrid, 1995; quien sostiene que suspender un acto administrativo significa paralizar temporalmente su eficacia.- Para
Sayagus Laso la suspensin del acto es, por tanto, un preliminar de su ulterior extincin o de las otras medidas de
contralor que puedan adoptarse.- V.: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 447.-
14 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo - Madrid,
1986, t. I, p. 543 y ss.-

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temporalmente suspendida (fallo confirmatorio), o cesando la eficacia en forma definitiva
(fallo anulatorio).-
En nuestro derecho como ocurre en otros ordenamientos, esa notoria confusin

terminolgica del legislador y a veces de la doctrina, puede y debe superarse mediante
una interpretacin histrica, armnica y sistemtica, considerndose que de lo que se trata
es de considerar la suspensin de la ejecucin del acto administrativo en va
jurisdiccional15.-
2.- En segundo lugar, vamos a considerar una de las posibles suspensiones de la

ejecucin del acto administrativo: la suspensin jurisdiccional regulada por el derecho
interno; quedando fuera el estudio de las suspensiones administrativas16, legislativas17 o
decretadas por otra administracin pblica18, as como la suspensin de la ejecucin de los
actos en el Derecho comunitario19.-
3.- En tercer lugar corresponde determinar a qu se debe denominar ejecucin del

acto.-
La ejecucin del acto puede tener dos significados:
a) hacer efectivo o realizar lo que el acto dispone20; o
b) el surgimiento de los efectos jurdicos o materiales causados por el acto.-

15 Al respecto seal con razn Cassinelli que "la referencia de la suspensin del acto, debe entenderse como
una abreviatura, una expresin de lenguaje que se remite -implcitamente o elpticamente- a la aclaracin que surge un
poco antes en la misma ley, acerca de cul es el verdadero contenido de la decisin del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, en este caso".- V.: H. Cassinelli Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto
administrativo", conferencia indita.-
16 Respecto de la suspensin administrativa de la ejecucin del acto administrativo, pueden sealarse las
siguientes normas nacionales: a) Ley N 12549 de 29.X.58, art. 58: actos dictados por rganos universitarios; b) Ley N
14040 de 20.X.1971, art. 19: recursos contra las multas aplicadas por la Comisin de Patrimonio Histrico, Artstico y
Cultural de la Nacin; c) DL N 14335 de 23.XII.1974: contra las infracciones a la Ley de Turismo; d) Ley N 15739 de
28.III.1985, art. 27: suspensin de los actos recurridos en ANEP; e) Ley N 15939 de 28.XII.1987, art. 68: resoluciones
que denieguen o eliminen los beneficios tributarios o de financiamiento establecidos por la Ley Forestal; f) Ley N 15903
de 10.XI.1987, art. 510, TOCAF, art. 62: actos dictados en los procedimientos de contratacin; g) Decreto 500/91, art.
150 autoriza que, por va reglamentaria se disponga la suspensin de la ejecucin de los actos administrativos.-
17 Excepcionalmente algunas normas legales disponen la suspensin de la ejecucin del acto administrativo
recurrido: a) la Ley N 14040 de 20.X.1971, art. 19; b) el DL 14335 de 23.XII.1974, art. 27; c) la Ley N 15939 de
28.XII.1987, art. 68; d) la Ley 15903 de 10.XI.1987, art. 510 (TOCAF, art. 62).- En otros casos, las leyes habilitan a la
Administracin a reglamentar la suspensin de la ejecucin de sus actos: a) Ley 12549, de 29.X.1958, art. 58; b) Ley
15739 de 28.III.85, art. 27.-
18 J.M. Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en Enciclopedia jurdica bsica, t. IV, p. 6437 y ss.-
19 Tratado de la Comunidad Econmica Europea, art. 185; Tratado de la CECA, art. 39; Tratado de Euratom,
arts. 18 y 83.-
20 V.: Eduardo J. Couture: Vocabulario jurdico, p. 260.-

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Para Levrero, la ejecucin de un acto administrativo se extender por todo el tiempo
que medie entre el momento en que entra en vigencia y aqul en que se logran todos los
efectos jurdicos que el acto ha querido producir21.-
Al respecto, seala Giorgi, que el perjuicio grave e irreparable de que habla la norma
habilitante de la suspensin jurisdiccional, no es el causado por el acto impugnado, sino el
que deriva de la ejecucin de ese acto.-22
4.- En cuarto lugar, es necesario perfilar distintos conceptos conexos:
La eficacia23, es la idoneidad del acto para producir efectos jurdicos: constitutivos,

declarativos o preclusivos; e individualiza el momento operativo del acto perfecto, en el cual
ste despliega sus efectos, en tanto se han integrado sus elementos esenciales y de
eficacia.-24
A veces, los actos producen efectos en forma inmediata y automtica25; otras veces
es necesario recurrir a la fase de ejecucin.-
La ejecucin es la actividad normativa o material que debe realizar la

Administracin, para desarrollar los efectos propios del acto.-
La exigibilidad es la posibilidad concreta de realizar el acto ejecutivo, en cuanto no

ha sido suspendido.-
La ejecutividad es la situacin del acto cuando no existen obstculos para su

ejecucin por la propia Administracin.-
La ejecutoriedad es la situacin del acto cuya ejecucin coactiva puede realizarse

por la propia Administracin; es la denominada autotutela administrativa.-26
21V.: Constancio Levrero Bocage: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus
efectos, en RDJA, t. 69, p. 238; quien agrega que el fin de la ejecucin viene a asimilarse con lo que los autores llaman
el agotamiento del acto administrativo, el cual tiene lugar cuando ste ha producido todos sus efectos.-
22 V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender
la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, Ao, XVII, N 2-3-4, p. 266-267.-
23 La eficacia se distingue de la perfeccin, que refiere a la conclusin del procedimiento conducente a la

existencia del acto; y de la validez, que indica que el acto carece de vicios.- El acto perfecto, podra no ser eficaz; la
validez del acto, no condiciona su eficacia.-
24 Falzea: Voci di Teoria Generale del Diritto.-
25 V.: Luis Alberto Viera: La jurisdiccin anulatoria y los actos de eficacia temporal, en RDJA, t. 70, p. 194 y
ss.-
26 V. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 97 y ss.- La autotutela administrativa es la potestad mediante
la cual, la Administracin queda directamente facultada para -sin autorizacin jurisdiccional y contra la voluntad del

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La suspensin incide sobre la ejecucin del acto, provocando su inercia; pero no
incide sobre la eficacia del mismo.-
La suspensin impide a los titulares de las situaciones jurdicas subjetivas

generadas por el acto en cuestin, durante el perodo de veda, el ejercicio de la
legitimacin necesaria para realizar las operaciones correspondientes.-
En todo caso, la suspensin de la ejecucin del acto presupone la existencia de un
acto perfeccionado y eficaz, cuya ejecucin se encuentre en curso, o que an no hubiere
concluido.-27
5.- En quinto lugar, segn Couture la suspensin, como accin y efecto de

suspender, supone detener o parar, por cierto tiempo, un trmino, obra, ejercicio de
empleo u otra forma de actividad.-28
Por ello, cabe concluir que, en cuanto a los efectos, la terminacin de la suspensin
de la ejecucin del acto, habilita a tomar en consideracin lo ocurrido con anterioridad a
ella.-29
6.- En sexto lugar, corresponde aclarar si la suspensin de la ejecucin del acto

posee el carcter de transitoria o de provisoria.-
Segn ensea Calamandrei, el concepto de provisoriedad -al igual que el de

interinidad- es ms retringido que el temporalidad; temporal, es lo que no dura siempre, lo
que tiene duracin limitada; provisorio es lo que est destinado a durar hasta tanto
sobrevenga un evento sucesivo, en vista y en espera del cual el estado de provisoriedad
subsiste durante el tiempo intermedio; provisorio equivale a interino, pues ambas
expresiones indican lo que est destinado a durar solamente el tiempo intermedio que
precede al evento esperado.-30
La ley habla de suspensin transitoria.-
Transitorio31 es lo que dura algn tiempo, lo pasajero, lo temporal; es una situacin

de pasaje de una posicin a otra.-
sujeto pasivo- realizar el objeto del acto.- V.: Luigi Galateria-Massimo Stipo: Manuale de Diritto amministrativo, p. 351 y
ss.-
27 V.: Vincenzo Cerulli Irelli: Corso di Diritto amministrativo, parte III, p. 194 y ss.-
28 V. Eduardo J. Couture: Vocabulario Jurdico, p. 564.-
29 Es la posicin clsica, asumida por nuestro Cdigo Civil art. 1244.- A diferencia de la interrupcin, que hace
perder todo lo ocurrido con anterioridad (Cdigo Civil, arts. 1232 y ss).-
30 V.: Piero Calamandrei: Introduccin al estudio sistemtico de las Medidas Cautelares, p. 36.-
31 Son sinnimos de transitorio: finito, temporal, efmero, fugaz, pasajero, acabable, perecedero.-

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En tanto que provisorio o provisional32 es lo dispuesto o establecido interinamente,
entretanto, mientras; lo provisorio desaparece cuando se obtiene la solucin definitiva.-
La calidad de provisorio, significa que los efectos jurdicos de las medidas cautelares
no slo tienen duracin temporal (pronunciada con la clusula rebus sic stantibus: duran
mientras no cambien las circunstancias de hecho de la relacin), sino que se limitan al
lapso que deber transcurrir entre la emisin de la providencia cautelar y la emisin de la
providencia definitiva.- 33
La medida cautelar es una medida provisoria, adoptada para evitar, interin, un mal
mayor; y sin perjuicio de lo que se decida en definitiva.-
Ensea Cassinelli que la medida cautelar crea una situacin intermedia entre la
mera intimacin (en cuanto haya lugar por derecho) y la condena.-
La medida cautelar se parece a la condena por cuanto obliga a la administracin; y

se parece a la intimacin, en cuanto que ese ajuste se har sin perjuicio de lo que
establezca la sentencia definitiva.-34
II.- ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DERECHO COMPARADO
La suspensin cautelar de la ejecucin del acto administrativo, posee un amplsimo

desarrollo en el derecho comparado, mostrando notorias caractersticas diferenciales en los
diversos ordenamientos jurdicos.-
Al respecto, puede detectarse una clara distincin, entre las soluciones que prefieren
la necesaria continuidad de la accin del Estado; y las soluciones que priorizan la
proteccin de los interesados.-
Las primeras, se fundan en los principios de legitimidad y ejecutividad de los actos

administrativos; las segundas, se fundan en la proteccin de los derechos y libertades
individuales.-
Entre ambos extremos, existe una variada gama de posiciones intermedias; y como
en tantas situaciones de la vida, las respuestas habrn de encontrarse en el indeterminado
trmino medio; no por aplicacin terica y mecnica de ciertas posturas (generalmente
32 Son sinnimos de provisional: interino, sustituto, suplente; temporal, accidental, eventual, inestable;
provisorio, precario, inseguro; transitorio, pasajero.-
33 V.: Piero Calamandrei: Introduccin, op. cit. p. 36 y 37.-
34 V.: Derecho pblico - vol. II, p. 149, prr. N 373.-

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apodadas de "salomnicas"), sino por la estricta aplicacin de principios enraizados desde
larga data en el ordenamiento positivo: que generalmente disponen una difcil, pero justa y
necesaria ecuacin entre la defensa del inters general (proteccin del orden o el inters
pblico) y la prevencin y reparacin del dao producido al sujeto (derecho a la prevencin
y a la reparacin integral el dao sufrido).- 35
Resulta imposible referirnos a la totalidad de esa rica variedad de sistemas; por lo

que nos remitiremos a sealar algunas experiencias que, a nuestro juicio, poseen
caractersticas interesantes para el ulterior desarrollo del tema.-
A) ESTADOS UNIDOS
En Estados Unidos pas con un clsico sistema de tipo judicialista antes de la

sancin de la APA (Ley de Procedimiento Administrativo), la Corte Suprema haba
declarado que la facultad de suspender un acto administrativo cuestionado, no requera
texto expreso que lo autorizara, ya que era parte del repertorio tradicional de la
administracin de justicia, que en esa materia ejerca un poder judicial implcito.-36
A partir de la ley de procedimiento administrativo (APA) de 1946, se facult a los

tribunales judiciales competentes a revisar el acto encausado, toda vez que lo requieran las
circunstancias, con el objeto de evitar un dao irreparable, postergando su entrada en vigor
o manteniendo el statu quo durante el proceso.-37
En uno de los precedentes ms frecuentemente citados, se dispone que el ejercicio

de dicha facultad jurisdiccional debe responder a cuatro condicionantes:
a) la demostracin convincente de la probabilidad de triunfo sobre el fondo; 38
b) la demostracin de que de no suspenderse el acto, se sufrir un dao irreparable;
c) la demostracin de que la suspensin del acto no produce daos a terceros

interesados en el procedimiento; y
d) la demostracin de que la suspensin del acto no afecta el inters pblico.-39
35 Constitucin Nacional, art. 10.-
36 Caso Scripps-Howard Radio, Inc. v. FCC, 316 US 4 (1942), citado por Mairal, op. cit. t. 2, p. 763.-
37 USC 705, citado por Mairal, op. cit, t. II, p. 763.-
38 Excepto cuando la Administracin no acompaa los antecedentes del acto; o, habindolos acompaado, por
su volumen resulta imposible realizar un estudio sumario, en cuyo caso basta con demostrar la posibilidad (y no la
probabilidad) razonable del xito sobre el fondo.-
39 Caso Virginia Petroleum Jobbers Association v. Federal Power Commission, DC Cir. 259 F. 2d 921 (1958),
citado por Mairal, op. cit., t. II, p. 763.-

8
En un caso reciente, la jurisprudencia norteamericana seal que para proceder a la
suspensin del acto encausado, basta la existencia de un perjuicio serio y la presencia de
cuestiones que justifiquen un debate judicial; salvo que exista un inters pblico en la
ejecucin inmediata del acto, en cuyo caso deber tomarse en cuenta la probabilidad de
xito del recurso en cuanto al fondo del asunto.-40
B) FRANCIA41
1.- En Francia, la tutela cautelar en el proceso administrativo fue lenta y tarda:
A) En 1889 la Ley de 22.VI.1889 regul el Constat d'urgence (designacin de

expertos para la constatacin de hechos susceptibles de motivar una reclamacin sobre
ellos).-
Se trata de un procedimiento no contradictorio, en el que slo se exige la notificacin

a la contraparte; y se desarrolla sin asistencia de letrado, ni la existencia de un acto
administrativo previo.-
B) El Decreto de 30.IX.1953 instaur el surcis excution (suspensin del acto).-
Es un incidente dentro del proceso contencioso-administrativo que autoriza la

suspensin de la ejecucin, cuando:
a) el acto sea ejecutable (no procede ante actos negativos);
b) se d el fumus boni iuris;
c) y el dao fuere difcilmente reparable (periculum in mora).-
Pero an dndose todas las condiciones sealadas, el Juez posee potestad para
apreciar si procede o no ordenar la suspensin.-
C) la Ley de 18.XII.1955 instaur el rfr administratif;
D) el Decreto 88-907 de 2.IX.1988 instaur el rfr-provision.-
40 Caso Union Carbide Agricultural Produts Co., Inc. v. Costle 632 F. 2d 1014, ed Cir. (1980), cit. por Mairal, op.
cit. t. II, p. 764.-
41 V.: George Vedel: Derecho administrativo, 444 y ss. - Madrid, 1980.-Andr de Laubadre: Manual de
Derecho administrativo, Bogot 1984.-

9
El principio general es que -salvo textos especiales muy escasos- la accin
jurisdiccional contra un acto administrativo no suspende su ejecucin.-42
Excepcionalmente -rara vez- se podr acceder a la suspensin (reglas restrictivas)

cuando:
a) Est en juego el orden pblico43 (anteriormente se refera al orden, la seguridad y

la tranquilidad pblicas).-
b) El Consejo de Estado estima que la ejecucin de la medida recurrida no es de

naturaleza tal, como para causar al demandante un perjuicio irreparable, o difcil de
reparar44.-
c) El accionante invoque motivos serios, y lo suficientemente importantes como para

hacer predecir la anulacin.-
d) La decisin impugnada ha ocasionado una modificacin en la situacin de hecho

o de derecho del interesado.-
e) La decisin forzosa de una decisin afectada de suspensin por sentencia,

constituye una va de hecho.-
El Consejo de Estado:
a) No accede a la suspensin ms que si la demanda tiene posibilidades serias de

xito y cuando el perjuicio causado por la ejecucin puede ser irreparable.-
b) Se abstiene de decretar la suspensin, cuando con la misma puede perjudicar

gravemente la accin de la administracin.-
Segn expresa Mairal, en la apreciacin de estos extremos, la jurisprudencia

reciente evidencia una creciente liberalidad; llegando a invertirse la carga de la prueba,
mediante la obligacin de la Administracin de demostrar la improbabilidad de prosperacin
de la accin45.-
Por otro lado, la doctrina ha criticado la duracin del procedimiento, que alcanza a
42 Decreto de 28.I.1968 (modificativo del Decreto N 53-934, de 30.IX.1953, art. 91).-
43 Dicho criterio fue abandona progresivamente y acab por ser suprimido con carcter general, por Decreto
83/59 de 27.I.1983.-
44 Especialmente en materia de permiso de construccin, en el que la demolicin de un inmueble ilegalmente
autorizado presenta dificultades prcticas onerosas.-
45 V.: Hctor A. Mairal: Control judicial de la administracin pblica, t. II, p. 768.-

10
cinco meses en cada una de las dos instancias; con lo que generalmente al final, el acto
qued totalmente consumado y el Tribunal no puede ms que aceptar el hecho
consumado.-46
Adems, y segn lo consigna Garca de Enterra, desde 1988, en Francia se admite

incluso el rfr provision contra la administracin, obligndola al pago anticipado de sus
deudas, en todo o en parte, cuandO su oposicin no parece inicialmente "seria" o
consistente.-47
C) ITALIA.-48
En este pas, por regla general, las acciones contencioso-administrativas carecen de

efectos suspensivos, atento a que se sostuvo que sera perjudicial al inters pblico, que la
ejecucin de los actos administrativos dotados de ejecutividad, se paralizara por
impugnaciones con meros fines dilatorios.-
El nico mecanismo cautelar o de urgencia a disposicin del recurrente, es la

suspensin49 de la ejecucin del acto impugnado.-50
Dado que de la ejecucin inmediata de los actos administrativos, pueden derivarse

daos graves e irreparables, se admite al recurrente la facultad de solicitar, en va
incidental de actuacin rpida, la suspensin cautelar51 de la ejecucin del acto
46 En Francia se da, adems, la figura del denominado rfr administrativo.- La palabra rfr carece de
equivalente exacto en castellano.- En Derecho administrativo puede traducirse como recurso accesorio.- El diccionario
Larousse la traduce como recurso de urgencia.- Se trata de un procedimiento a cargo del Presidente de un Tribunal,
caracterizado por su rapidez y simplicidad.- Se otorga al Presidente o a su delegado, sin decisin administrativa previa y
mediante simple demanda, el poder de ordenar cualquier medida til, sin perjuicio de lo principal y sin obstaculizar la
ejecucin de ninguna decisin administrativa.-
47V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 341-342.- Al respecto
seala el autor -citando al italiano Zagrebelski-, que en toda Europa se est generalizando la tcnica de habilitar una
"justicia provisional" inmediata y rpida, dejando la "justicia definitiva" remitida, ya sin grave dao, y slo en los casos en
que pueda existir un litigio serio y no abusivo, a los largos y dilatados procesos.-
48V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia Administrativa en Italia, p. 163 y ss. - Buenos Aires, 1986 -Sebastiano
Cassarino: Manuale di Diritto processuale amministrativo - Milano, 1990 - Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo
amministrativo - Torino, 1979.- Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 367 y ss.-Milano, 1992 - Eugenio Cannada-
Bartoli: Sospensione dell'efficacia dell'atto amministrativo; en NDI.- Guido Landi-Giuseppe Potenza: Manuale di diritto
amministrativo - Milano, 1990 - Franco Gaetano Scoca: Tribunali amministrativi regionali, en Dizionario amministrativo -
Milano, 1983.-
49 Segn unos autores, la suspensin se refiere a la ejecucin del acto, y segn otros autores, se refiere a la
eficacia.- V.: Franco Gaetano Scoca: Tribunali amministrativi regionali, op. cit.-
50 Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo, vol. 21, p. 1288.-
51 La concepcin de la complementariedad de la accin cautelar con la accin principal, a cuyo servicio se
encuentra, parece la ms idnea para comprender la posibilidad de obtener un pronunciamiento interino, que incide en
la esfera jurdica de otro sujeto, independientemente de la determinacin de la existencia de una situacin de ventaja, de
parte de quien solicita la medida cautelar.-

11
impugnado; pero slo en aqullos casos en que la situacin del interesado no se encuentre
total y definitivamente perjudicada52.-
Se trata de un procedimiento de naturaleza incidental, que se desarrolla como fase

procesal autnoma53, pero que est instrumentalmente coligado con el juicio principal54.-
La decisin jurisdiccional importa una valoracin comparativa entre el perjuicio

provocado al particular por la ejecucin del acto y el perjuicio que se provoca a la
Administracin o la inhibicin de ejecutarlo55.-
No obstante lo cual el Consejo de Estado, en sentencia de 21 de noviembre de

1945, sostuvo que la suspensin misma, como es natural, aunque promovida por el
recurrente, puede concederse an en inters de la Administracin.-56
Originariamente la suspensin cumpla la funcin de conservar la situacin

planteada en el juicio; pero, posteriormente, con la introduccin de la suspensin propulsiva
y la suspensin de los actos negativos, condicionados o a trmino, la suspensin se
transform en anticipo de la sentencia definitiva.-
En todo caso cabe advertir que la suspensin no puede imponer obligaciones de

hacer a la Administracin.-
Por otra parte, la suspensin slo incide sobre el acto impugnado, pero no sobre la
relacin; conservando la Administracin la potestad de decidir al respecto.-
La Corte Constitucional ha sostenido que el poder del juez administrativo de

suspender la ejecucin del acto impugnado constituye un elemento esencial para la tutela
jurisdiccional del administrado frente a los actos de la Administracin; declarando la
inconstitucionalidad de una ley que pretendi restringir la suspensin de los actos en
52 La suspensin puede decretarse en tanto perduren los efectos de la ejecucin.-
53 Segn Roehrssen el proceso incidental tiene una causa petendi diferente de la principal (posibilidad de daos
graves e irreparables); requiere una carga de iniciativa distinta (solicitud separada de la que sirve para ocurrir en el
proceso de mrito) y no es prejudicial con respecto al citado proceso de mrito.- V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia
Administrativa en Italia, p. 164.-
54 En tal sentido seala Caianiello que en el proceso administrativo, dicha conexin restringe la tipologa de las
medidas cautelares, a la sola suspensin de la eficacia del acto impugnado.- V.: Vincenzo Caianiello: Lineamenti del
processo amministrativo, p. 409.- La doctrina que ha estudiado especficamente el punto (Paleologo: Il giudizio
cautelare amministrativo - Padova, 1970) excluye la posibilidad de considerar decisiones cautelares a las del rfr, la
actividad anticipatoria de la instruccin de futuros procesos, previstas en el mbito del proceso civil, o los secuestros
asegurativos contra la Administracin.- Ibidem, p. 412 y 413.-
55 La Ley N 1034 de 6.XII.1971, art. 21 inc. final establece que si el recurrente, alegando daos graves e
irreparables derivados de la ejecucin del acto, solicita la suspensin, en la instancia, el TAR pronuncia una resolucin
motivada emitida en cmara de consejo.-
56 V.: Cino Vitta: Diritto amministrativo, vol. II, p. 670.-

12
materia de expropiacin y de ocupacin urgente, a los casos de error grave y evidente
sobre la individualizacin del inmueble o del propietario.-57
Asimismo, por Sentencia N 190 de 28.VI.198558, decidida en funcin del principio

de igualdad de los justiciables, la Corte Constitucional reconoci al juez contencioso, los
mismos poderes cautelares abiertos de que dispone el juez civil, segn el art. 700 del
Codice de Procedura Civile59; criterio de aplicacin comn y general, desde entonces, sin
que se haya necesitado Ley alguna que as lo declare; por lo que lo esencial del actual
sistema contencioso italiano es el uso sistemtico de las medidas cautelares, como modo
ordinario de adelantar la solucin de los litigios, que luego las Sentencias definitivas se
limitan, aos despus a confirmar, o, excepcionalmente, a rectificar.-
En dicha sentencia se declar inconstitucional la limitacin de las medidas

cautelares disponibles contra la Administracin, nicamente a la suspensin del acto
impugnado, y habilit la posibilidad de que, en base al simple fumus boni iuris, el juez
contencioso pudiese dictar medidas positivas, en sustitucin de una denegacin arbitraria
por la Administracin, de la pretensin del recurrente.- 60
Sobre la base de los arts. 3 (principio de igualdad) y 113 de la Constitucin61, la

Corte concluy que es inconstitucional el art. 21 de la Ley TAR, en cuanto no permite al
juez administrativo adoptar, en las controversias sobre el empleo pblico, objeto de su
exclusiva jurisdiccin, las medidas cautelares que segn el caso sean ms idneas para
asegurar provisionalmente los efectos de la posterior decisin de fondo.-
La sentencia que decide el incidente, se debe basar en el balance de dos

presupuestos esenciales, en que debe fundarse la demanda:
57 V.: Guido Landi - Giuseppe Potenza: Manuale di diritto amministrativo, p. 895.-
58 Dicha sentencia resolvi una serie de cuestiones de inconstitucionalidad, planteadas en el curso de tres
procesos: a) 163 profesores de la Universidad de Gnova solicitaron al juez, invocando el art. 700 CPC, que ordenase a
la Universidad que les pagara la ayuda familiar y un complemento especial; b) 34 funcionarios del Ayuntamiento de Sa
Pietro Vernotico pidieron al Juez, invocando el mismo precepto, que obligase al Ayuntamiento a pagarles el plus de
peligrosidad; c) 4 puericultores del Hospital N. Melli, al amparo del art. 700 del CPC solicitaron la anulacin, la
suspensin de la eficacia o la desaplicacin de la orden del Director del Hospital que dispuso que los vigilantes de
infancia se utilizasen en la seccin pediatra.- V.: Carmen Chinchilla Marn: La tutela..., op. cit. p. 128.-
59 Dicha norma establece: "Fuera de los casos regulados en las secciones anteriores a este captulo, quien
tenga motivos fundados para temer que durante el tiempo necesario para hacer valer su derecho, en va ordinaria, ste
pueda verse amenazado por un perjuicio inminente e irreparable, podr solicitar al juez la adopcin de las medidas
urgentes que, segn las circunstancias, aparezcan como las ms idneas para asegurar provisionalmente los efectos de
la decisin de fondo".-
60 V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, Madrid, 1995, p. 21 y 22, y p. 341.-
61 Dicha norma establece: Contra los actos de la Administracin Pblica siempre se admite la tutela
jurisdiccional de los derechos y de los intereses legtimos ante los rganos de jurisdiccin ordinaria o administrativa.-
Dicha tutela jurisdiccional no puede ser excluida o limitada a medios particulares de impugnacin o para determinada
categora de actos.-

13
a) Fumus boni juris62; el recurso debe poseer un mnimo de admisibilidad y
fundabilidad, valoradas sumariamente en una primera lectura del recurso.-
b) Periculum in mora63; el acto impugnado debe ser susceptible de provocar un

dao grave e irreparable.-
La demanda de suspensin:
A) Es admisible:
a) cuando el acto admite ejecuciones, aunque sean parciales;
b) o cuando se trata de actos de ejecucin continuada.-
B) No es admisible:
a) si el acto qued completamente agotado;
b) o cuando el dao es fcilmente reparable a la terminacin del proceso.-
Tambin se puede pedir la suspensin de los actos negativos (p.e.: suspensin de la

exclusin de un concurso; no admisin a los exmenes escolares; la no inscripcin en el
registro profesional; etc.).-
En lugar de la suspensin del acto, el juez administrativo puede disponer el depsito

de una caucin, determinando el monto, la modalidad y los trminos del mismo64; tambin
puede determinar el pago de sumas respecto de las cuales la administracin resulte
claramente deudora.-
La sentencia no anula el acto, sino que suspende su eficacia, hasta que se produzca
el pronunciamiento definitivo; pero la Administracin queda impedida de adoptar actos
ejecutivos o consecuenciales, o de reiterar el acto.-
La solicitud de suspensin puede acompaar la demanda o realizarse a posteriori.-
Decretada la suspensin, surge para la Administracin y a travs de ella, para los

autorizados o concesionarios, la obligacin negativa y futura, de abstenerse de cumplir
62 Juicio de probabilidad sobre de la existencia del derecho controvertido, en base a una deliberacin sumaria.-
63Indagacin en torno a la verosimilitud del peligro que podra sobrevenir, hacen difcil o imposible la tutela del
derecho.- V.: Franco Gaetano Scoca: Tribunali amministrativi regionali, op. cit.-
64 V.: Ley N 166 de 27.V.1975, art. 81.-

14
actos u operaciones ejecutivas del acto impugnado65.-
Segn Mairal, en la prctica jurisdiccional italiana, se otorga un buen porcentaje de

suspensiones de la ejecucin de los actos encausados66.-
D) ESPAA
1.- En este pas se concibe la suspensin de la ejecucin, como el cese temporal o

transitorio, provisional o cautelar de la eficacia del acto.-
2.- Se ha admitido que la interposicin de un recurso contencioso-administrativo, no

impide la ejecucin del acto; pero el Tribunal de la causa, a peticin de parte, puede
acordar la suspensin.-
3.- La suspensin procede cuando la ejecucin hubiese de ocasionar daos o

perjuicios de imposible o difcil reparacin (LPA art. 116 y LJ art. 122).-
4.- Tanto la Administracin como los Tribunales interpretan esta excepcin muy
restrictivamente, entendiendo que no procede acordar la suspensin de la ejecucin del
acto recurrido, cuando los perjuicios que puedan derivarse de dicha ejecucin, sean
susceptibles de ser valorados econmicamente, basados en la solvencia econmica del
Estado67.-
5.- No obstante, en la exposicin de motivos de la vigente Ley reguladora de la

Jurisdiccin contencioso-administrativa de 27.XII.1956, modificada por Ley de 17.III.1973,
se establece que, al juzgar sobre la suspensin de la ejecucin de los actos procesados, se
debe ponderar ante todo, la medida en que el inters exija la ejecucin, para otorgar la
suspensin, con mayor o menor amplitud, segn el grado en que el inters pblico est en
juego; no cupiendo excluir la reparacin por la circunstancia de que el dao o perjuicio que
podra derivarse, sea valorable econmicamente.-
6.- La posibilidad de la reparacin no debe medirse en trminos econmicos,

bastando con que la reparacin in natura resulte imposible o difcil; por ejemplo: cuando las
sanciones temporales pueden terminar de cumplirse antes de culminar el proceso; o
cuando se niega la admisin a un servicio pblico; o en el caso de resoluciones que
ordenan demoliciones o imponen sanciones confiscatorias por su cuanta; etc.-68
65 En caso contrario deber intimrsele a travs del tribunal el cumplimiento bajo pena de incurrir en los delitos
especificados en el Cdigo Penal -omisin dolosa de ejecutar una orden judicial, o inobservancia de una orden
legalmente dada- para ese tipo de conductas.-
66 V.: Hctor A. Mairal: Control judicial de la administracin pblica, v. II, p. 769 y 770.-
67 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 544.-
68 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: op. cit. p. 544 y 545.-

15
En todo caso, lo decisivo ha de ser la comparacin entre la intensidad de los
intereses pblicos y privados en juego; optndose por el perjuicio menor.-
7.- Otra hiptesis agregada por la Ley de 2.XII.1963, es la suspensin de la

ejecucin en los casos en que el accionamiento se funde en alguna de las causas de
nulidad de pleno derecho; pero, en la prctica no puede operar, habida cuenta que supone
un juicio anticipado sobre el fondo del asunto.-
8.- A veces se exige caucin para responder de los perjuicios que para el inters
pblico o de terceros, puedan resultar de la suspensin del acto.-
9.- No obstante, los actos que inciden sobre los derechos fundamentales, cuentan
con una proteccin jurisdiccional especfica, adoptndose la regla opuesta, debiendo el
Tribunal conceder la suspensin solicitada, salvo que se justifique la existencia o la
posibilidad de perjuicio grave para el inters general (LPJDF, de 26.XII.1978, art. 7 ap. 4, 5
y 7)69.-
En los dems supuestos contemplados por la LPJDF, la suspensin puede

solicitarse en cualquier momento y ha de ser acordada, en aquellos casos en que se
justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el inters general (art. 7.4).-
En definitiva, el sistema general se invierte en los casos de afectacin de derechos

fundamentales; convirtindose la suspensin en regla y el mantenimiento del acto en
excepcin, cuya procedencia es preciso justificar caso por caso.-70
10.- En el perodo democrtico, la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de 1979

(art. 56.1) admiti la suspensin de la ejecucin del acto, cuando tal ejecucin hubiere de
ocasionar un perjuicio que hara perder al amparo su finalidad, y an en ese caso, permite
denegar la suspensin cuando de sta pueda seguirse perturbacin grave de los intereses
generales, o de los derechos fundamentales o libertades pblicas de un tercero.- 71
11.- Inmediatamente despus, la Ley Orgnica General de Penitenciara de 1979

(art. 44.3), estableci que los recursos administrativos o jurisdiccionales interpuestos contra
las sanciones disciplinarias a los internados en establecimientos penitenciarios, suspenden
la ejecucin del acto, salvo cuando se refieren a actos de disciplina grave.-
12.- En 1980, la Ley Orgnica del Consejo General del Poder Judicial (art. 44)
69 V.: Fernando Lpez Ramn: Lmites Constitucionales de la autotutela administrativa; en Introduccin a los
Derechos fundamentales, p. 2250, Madrid, 1988.-
70 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 545 y
546.-
71 V.: Fernando Lpez Ramn, op. cit.-

16
estableci que las correcciones disciplinarias impuestas por el Consejo, slo seran
ejecutorias, cuando hubiesen ganado firmeza, sin perjuicio de la medida disciplinaria de
suspensin provisional del funcionario; o sea, que slo poda ser ejecutado, el acto
administrativo firme.-
13.- Por ltimo, el Texto Articulado del procedimiento Econmico-Administrativo de

1980 (art. 22.1), admiti la suspensin de los actos tributarios recurridos, siempre que se
garantizara el importe de la deuda.-
14.- En lo que respecta al mbito jurisprudencial, pueden sealarse los

siguientes hitos:
a) Se admite la suspensin del acto en supuestos de reparacin imposible, como los

actos administrativos que disponen una demolicin o que imponen la realizacin de obras
en un edificio para el que se solicita la declaracin de ruina.-
b) Se suspende la vigencia de una disposicin de carcter general, porque su

naturaleza normativa determina la notoriedad de los trastornos y la generalidad e
imposibilidad de valorar los daos que la ejecucin conllevara.-
c) Se suspende una disposicin organizativa porque su inmediata ejecucin es

susceptible de perjuicios de difcil reparacin, dada la imposibilidad de reponer el estado de
cosas existente.-
d) Se consideran supuestos de difcil o imposible reparacin, el cambio de nombre

de un medicamento; la ampliacin del nmero de licencias de taxmetros; la clausura de
establecimientos dedicados a actividades lcitas; etc.-
e) Se suspende el acto revocatorio de la autorizacin para una escuela

particular de conductores, fundado en:
1) Que el cierre implica la privacin de ingresos necesarios para la subsistencia del

recurrente.-
2) El desprestigio y los problemas de interrupcin del curso para los alumnos.-
3) Que no se invocaron motivos de inters pblico.-
f) Se suspende una orden municipal de vallar un terreno, fundado en la dificultad de

valorar los daos y porque nada permite sustentar que el inters pblico afectado sea
incompatible con la suspensin.-
g) Se suspende una autorizacin de derribo de una finca, por el perjuicio ocasionado

al inquilino recurrente y por el inters pblico en la conservacin de un edificio de inters
artstico.-

17
h) Se considera que el hecho de que los daos por la ejecucin del acto sean
evaluables, no excluye la procedencia de la suspensin, fundada en las dificultades que
tornan imposible fijar el quantum de la indemnizacin.-
i) Se suspende la ejecucin de la denegatoria de autorizacin definitiva de una sala

de bingo que funcionaba con autorizacin provisoria porque se excluye la posibilidad
de que la actora pueda cumplir el nico fin con que se constituy y por la difcil
determinacin de las contingentes ganancias.-
En definitiva, concluye Lpez Ramn la suspensin del acto recurrido, no se

considera excepcional, procedindose a ponderar los intereses enfrentados, en lugar de
valorar si el dao de ejecucin es o no reparable.-72
15.- Con razn se ha sostenido que, siguiendo una tendencia general de los
Tribunales europeos y del Tribunal de Justicia de las Comunidades, dos sentencias del
Tribunal Constitucional recientes (de 17.XII.199273 y 29.IV.199374), constitucionalizan las
medidas cautelares en el contencioso-administrativo, ponindolas a cubierto del propio
legislador.-75
16.- Coronando ese proceso de revalorizacin de las medidas cautelares respecto

de los actos administrativos, en sentencia del Tribunal Supremo de 20.XII.1990, se
concluye que el art. 24 de la Constitucin reconoce el derecho a una tutela judicial
efectiva, comprensivo de un derecho fundamental a la tutela cautelar, que neutraliza la
irrazonable supervalorizacin de los privilegios administrativos, como la presuncin de
validez de los actos administrativos, y el privilegio de autoejecucin.-76
E) ALEMANIA
1.- En el Derecho alemn, en principio impera la regla del efecto suspensivo del
recurso; y las medidas cautelares positivas son ordinarias y no discutidas77.-
72 V.: Fernando Lpez Ramn: Lmites Constitucionales de la autotutela administrativa; en Introduccin a los
Derechos fundamentales, vol. III, p. 2252 y ss. - Madrid, 1988.-
73 Sobre la inconstitucionalidad del art. 6.2 de la Ley de 1979 sobre fincas manifiestamente mejorables, que
prohbe la suspensin judicial de los actos administrativos en la materia.-
74Sobre impugnacin de las Ordenes de servicios mnimos ante la huelga general de 14.XII.1988 y suspensin
y modificacin cautelar de esas Ordenes.-
75
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 305 y ss.- En tal sentido,
cabe destacar que el Tribunal Constitucional, declar la inconstitucionalidad de ciertas leyes que prohiban
positivamente que los Tribunales Contencioso-administrativos suspendieran la aplicacin de sus preceptos.-
76 V.: Jaime Rodrguez-Arana Muoz: Suspensin del acto y medidas cautelares; en Los Derechos
fundamentales y Libertades pblicas, p. Vol. I, p. 330, Madrid, 1993.-
77 V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 22.-

18
2.- Fundado en el principio constitucional que establece que cualquiera que sea
lesionado en sus derechos por el poder pblico, dispone de una va de derecho ante los
Tribunales (art. 19.4), el Tribunal Federal Constitucional ha entendido que esta va de
derecho ha de ser una proteccin efectiva (effktiven Rechtschutz); lo que ha llevado a que
el efecto general de los recursos contencioso-administrativos sea suspensivo, contra la
regla contraria que prevalece en otros derechos; slo excepcionalmente el recurso no
interrumpe la ejecucin del acto recurrido.-78
3.- Segn ensea Forsthoff, en principio, la ejecucin del acto administrativo se

detiene al interponerse el recurso correspondiente, el cual posee un efecto suspensivo.-
Pero las leyes reservan a la Administracin que dict el acto, la posibilidad de

ordenar o exigir su ejecucin, siempre que a la demora se opongan razones de inters
pblico; o sea que se invierte el procedimiento seguido en los dems pases.-
4.- No obstante, en la prctica actual, el aumento de la actividad estatal llev a que

se hiciera un uso ms asiduo de la clusula, sealada anteriormente; de tal forma que la
regla se ha convertido en excepcin, y viceversa.-
En especial en el mbito tributario, en donde la regla es la ejecucin y la suspensin

es la excepcin, previo establecimiento de una caucin.-
5.- Con arreglo a la normativa vigente, tanto el recurso de reposicin, como el de

alzada con la accin, tienen efectos suspensivos, salvo en los casos de litigios que versen
sobre contribuciones pblicas y costas; pero se autoriza al organismo emisor del acto, a
ordenar la ejecucin, cuando as lo exija el inters pblico.-
6.- La sola presentacin de la demanda, hace competente al Tribunal de la causa

para entender en el incidente de suspensin del acto; y su resolucin posee preeminencia
sobre las decisiones del organismo pblico.-
7.- Tambin se ha discutido si los tribunales administrativos estn facultados para

dictar otras medidas cautelares.-79
78 As lo dispone el pargrafo 80 del Cdigo procesal administrativo (Verwaltungsgerichtordnung), vigente
desde 1960.- V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medicas Cautelares, op. cit. p. 301.- Al respecto afirma
Vogel que como principio general, tanto el recurso administrativo como la accin de nulidad tienen efecto suspensivo,
sin poderse ejecutar el acto; no obstante, la autoridad administrativa, puede decretar la inmediata ejecucin del acto
suspendido.- En casos excepcionales -como: a) las rdenes urgentes de polica; b) el llamamiento de reclutas; o c) las
liquidaciones de impuestos-, se invierte el principio; pero, a peticin de parte, el Tribunal administrativo, puede decretar
la suspensin del acto.- V.: Klaus Vogel: La tutela jurdica frente al poder pblico en la Repblica Federal de Alemania,
en RDJA, t. 66, p. 165.-
79 En contra se ha sostenido: a) que tales medidas son ajenas al procedimiento contencioso-administrativo; b)
que la tutela se realiza mediante la suspensin de la ejecucin del acto; y c) que al admitirse la medida cautelar, se
adoptara necesariamente en un recurso no administrativo-jurisdiccional, la rplica, lo cual es inadmisible.- V.: Ernst
Forthoff: Tratado de Derecho administrativo, p. 709 y 740 - Madrid, 1958.-

19
F) ARGENTINA
Segn ensea Cassagne80, en Argentina existen tres cauces nacionales bsicos

para peticionar la suspensin de los efectos del acto administrativo:
A) Como medida cautelar en el contencioso administrativo
Como medida cautelar autnoma o accesoria dentro de un proceso contencioso-

administrativo (LNPA art. 12), fundada en tres causales, cada una de las cuales da lugar
por s misma a la adopcin de la medida:
a) Casos de nulidad absoluta
Cuando es manifiesta, la suspensin puede ser decretada por el juez de la causa; si

no es manifiesta, es nulidad relativa, o se trata de omisiones ilegtimas, etc., por analoga
se recurre a la prohibicin de innovar (CPCCN, art. 230) o a las medidas cautelares
genricas previstas en el CPCCN art. 232.-
b) Existencia de perjuicios graves al accionante
No se refiere tanto a la irreparabilidad econmica, sino a la imposibilidad de

compensarlo a travs de la mera indemnizacin.-
c) Razones de inters pblico
Se trata de razones de inters pblico especfico que, a juicio del Tribunal, justifican
la adopcin de la medida.-
B) Como medida cautelar analoga a la del proceso civil
Como medida cautelar autnoma o accesoria dentro de un proceso contencioso-

administrativo, con fundamento analgico en los arts. 230 y 232 del CPCCN.-
En esta hiptesis, la suspensin se decreta siempre inaudita parte, si concurren
80 V.: Juan Carlos Cassagne: La suspensin de los actos en sede administrativa y judicial, en Estudios de
Derecho pblico, p. 49 y ss.- Buenos Aires, 1995.- Adems, del mismo autor: "La suspensin del acto administrativo
como consecuencia de la interposicin de un recurso en sede administrativa", El Derecho, t. 41, p. 997.- "La suspensin
del acto en sede administrativa y los efectos de la interposicin de recursos", Acto Administrativo, publicacin de la
Universidad del Norte Santo Toms de Aquino, Catlica de Tucumn, 1982.- "Efectos de la interposicin de los recursos
y la suspensin de los actos administrativos", El Derecho, de 2-IX-1993.- "Efectos de la interposicin del recurso y la
suspensin de los efectos de los actos administrativos"; Revista de Direito Administrativo, octubre/diciembre 1993, Ro
de Janeiro.- "La suspensin de los actos en la sede administrativa y judicial", Procedimiento Administrativo, Ponencias
del IV Encuentro hispano-argentino sobre Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 15 y16 de febrero de 1994;
Edicin de la Escola Galega de Administracin Pblica (EGAP).-

20
cuatro requisitos, dos de origen normativo y dos de elaboracin jurisprudencial:
a) La verosimilitud del derecho (fumus bonis juris)
Basta con que el vicio alegado o la situacin jurdica permita inducir, prima facie, que
existe una verosimilitud de derecho.-
A mayor verosimilitud del derecho, menor exigencia en la gravedad del dao.-
b) El peligro de la demora (periculum in mora)
Se trata de un recaudo procesal, que debe ser apreciado con amplitud, habida
cuenta que se hallan involucradas las garantas de la defensa y la igualdad de las partes en
el proceso.-
c) La gravedad del perjuicio
Se debe determinar en base a la proporcionalidad en cuanto al exceso entre el dao

emergente de la ejecucin y el emergente de la suspensin; debindose descartar el
concepto de dao irreparable, por cuanto la axiomtica solvencia del Estado, anulara la
procedencia del instituto.-
d) El inters pblico
La suspensin debe otorgarse sin afectar el inters pblico.-
El inters pblico protegido:
a) debe apreciarse por el Tribunal y no por la Administracin;
b) es el inters pblico y concreto que se conculca con la medida;
c) cede ante la ilegalidad manifiesta;
d) es el inters general y no el de la Administracin involucrada;
e) debe realizarse un balance entre el dao producido a la comunidad y el dao

sufrido por el particular.-
C) Como incidente dentro de la accin de amparo81
Segn ensea Dromi, la suspensin de la ejecucin del acto encausado opera como
81 V.: Roberto Dromi: Derecho administrativo, p. 712 y 713 - Buenos Aires, 1994.-

21
una verdadera medida de no innovar, contra la administracin pblica, y puede
plantearse previa, simultnea o posteriormente a la interposicin de la accin.-
El Tribunal debe resolver, previa vista de la contraparte, en un incidente que se

sustancia por cuerda separada.-
La suspensin de la ejecucin del acto procede en aqullos casos en que, prima

facie, el acto sea nulo o pueda producir un dao irreparable, en caso de resultar anulado.-
Cabe distinguir dos hiptesis:
a) si el acto es atacado de nulidad, el Tribunal puede decretar la suspensin;
b) si slo es atacado de anulabilidad, se exige adems, que pueda producir un dao

grave.-
No sera procedente la suspensin:
a) Respecto de actos que disponen la clausura o demolicin de locales,

construcciones o instalaciones; la destruccin de casas por razones de seguridad,
moralidad o higiene pblicas, siempre que se funden en dictmenes tcnicos y que no se
trate de actos atacados de nulidad.-
b) Cesantas o exoneraciones de funcionarios pblicos.-
El Tribunal posee la potestad de exigir contracautela; as como fijar la modalidad y

monto de la misma.-
G) Las medidas cautelares en el derecho comunitario europeo
A pesar de ser ajena a nuestro trabajo, es conveniente recordar algunos

precedentes jurisprudenciales, habida cuenta de la conexin que la doctrina realiza con el
Derecho interno de los Estados.-
1.- Segn ensea Garca de Enterra, en el Tribunal de Justicia de las Comunidades

Europeas, un enunciado del Tratado de la CEE (arts. 185 y 18682) que citaba slo las
medidas de suspensin, no ha encontrado obstculo alguno para extenderse hacia
medidas positivas.-83
82 Art. 185.- Los recursos propuestos a la Corte de justicia no tienen efecto suspensivo.- Pero la Corte puede,
cuando repute que las circunstancias lo requieran, ordenar la suspensin de la ejecucin del acto impugnado.- Art. 186.-
La Corte de justicia, en los negocios que le sean propuestos, puede ordenar los actos provisorios necesarios.- V.:
Rolando Quadri y otros: Trattato Istitutivo della Comunit Economica Europea, Vol. III, p. 184 y ss.-
83 V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 22.-

22
2.- La doctrina jurisprudencial Comunitaria se encuentra expuesta en el caso
Factortame84, leading case constituido por la Sentencia de la Cmara de los Lores de
18.V.1989 y la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de
19.VI.1990.-85
3.- Esta ltima sentencia se redujo a resolver la cuestin de la existencia en el

Derecho Comunitario de una norma que imponga y faculte a los jueces nacionales a
acordar medidas cautelares contra su propio Derecho nacional.-
4.- Seala el Gran Maestro espaol, que el escrito de conclusiones presentado por
el Abogado general Giuseppe Tesauro, resume la doctrina general en la materia; en los
siguientes trminos:
a) La mera suspensin del proceso a quo como consecuencia del planteamiento de

la cuestin prejudicial, segn el art. 177 del TCEE, no es una medida cautelar, porque no
satisface ninguna exigencia de tutela provisional de los derechos alegados.-
b) Existe una verdadera exigencia de tutela cautelar, incluso cuando se d la

posibilidad de resarcir econmicamente la frustracin de la Sentencia como consecuencia
del retraso, consecuencia de la insuficiencia de la reparacin en dinero, respecto a la
utilidad de la futura Sentencia; tratando de lograr una eficacia no ilusoria de los medios de
tutela judicial.-
84 Segn Garca de Enterra, dicha sentencia estableci la doctrina de que la efectividad de la tutela que el
Juez nacional ha de dispensar al Derecho Comunitario puede imponerle la necesidad de acordar medidas cautelares
contra su propio Derecho nacional, aun contra el procedente de Leyes formales de su propio pas, contra las que el juez
carece en el orden interno de cualquier jurisdiccin propia; esta exigencia llevara incluso a tener que adoptar medidas
cautelares no previstas en su propio ordenamiento interno, siempre que sean precisas para asegurar preventivamente
esa tutela judicial efectiva del Derecho Comunitario.- V.: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 141.- Y ms
adelante concluye que dicha sentencia ha definido la obligacin de los jueces nacionales, en su aplicacin del Derecho
comunitario, de suspender cautelarmente su propio derecho nacional, an el de mayor rango, dando rdenes o
injuctions positivas a sus Administraciones respectivas, y todo ello en base al fumus oni iure.- Ibidem, p. 342.-
85 En el caso, el Gobierno ingls pretendi preservar su cuota nacional de pesca, dictando la Ley Merchant
Shipping de 1988, que reservaba para los barcos con bases en puertos britnicos, que descarguen la pesca
preferentemente en puertos britnicos y cuyos propietarios o explotadores sean ciudadanos britnicos residentes en el
Reino Unido o una sociedad britnica, con residencia en su territorio y cuyo capital en su 75% sean de propiedad de
britnicos y administrada por britnicos o residentes en igual proporcin.- Los recurrentes fueron una serie de
sociedades constituidas o adquiridas en el Reino Unido y administradas por ciudadanos espaoles y que descargaban
95 barcos, en puertos preferentemente espaoles, entablaron un recurso contencioso-administrativo (judicial review)
contra la aplicacin de la citada ley, pues contradeca el Derecho comunitario; solicitando como medida cautelar (interim
relief) la suspensin inmediata de las mismas, para evitar tener que amarrar los barcos o malvenderlos.- La High Court
hizo lugar a la medida cautelar solicitada, pero la Court of Appeal la revoc, por entender que un Tribunal britnico no
poda suspender leyes aprobadas por su Parlamento.- En una segunda apelacin la Cmara de los Lores mantuvo la
exclusin de la medida cautelar basada en que en ningn caso los tribunales ingleses pueden acordar (interim relief) ni
dirigir injuctions contra la Corona; preguntando al Tribunal de Justicia de las Comunidades, si el Derecho Comunitario
impona la suspensin de las Leyes nacionales.-V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares,
op. cit. p. 105 y ss.-

23
c) Conforme a lo afirmado en la Sentencia Simmenthal de 1978, reiterada en
varias oportunidades, las normas de Derecho Comunitario provistas de eficacia directa,
deben desarrollar la plenitud de sus efectos, de manera uniforme en todos los Estados
miembros, a partir de su entrada en vigor y mientras conserven su validez, lo que hace ipso
iure inaplicable, por el solo hecho de su entrada en vigor, cualquier disposicin contraria de
la legislacin nacional preexistente, impidiendo a la vez, la formacin vlida de nuevos
actos legislativos nacionales, incompatibles con normas comunitarias.-
d) La norma comunitaria, inmediatamente eficaz en el interior de los Estados

miembros, atribuye al ciudadano una posicin jurdica subjetiva desde su entrada en vigor y
mientras dure su validez, independientemente e incluso contra la voluntad nacional
preexistente o sucesiva, que eventualmente pueda negar aquella posicin subjetiva.-
e) De acuerdo al principio de colaboracin establecido en art. 51 del TCEE la

modalidad y los mecanismos de tutela de los derechos atribuidos al particular por las
normas comunitarias, son los que disponen los ordenamientos internos de los Estados, en
ausencia de una sistema procesal armonizado, siempre que ese Derecho interno no haga
prcticamente imposible el ejercicio de los derechos que el juez nacional tiene obligacin
de tutelar.-
f) Es incompatible con las exigencias inherentes a la naturaleza misma del Derecho

Comunitario, cualquier disposicin que forme parte del ordenamiento jurdico de un Estado
miembro, o cualquier prctica, legislativa, administrativa o judicial, que lleven a una
reduccin de la eficacia concreta del Derecho Comunitario por el hecho de negar al Juez
competente para aplicar este Derecho, el poder de hacer, en el acto mismo de aplicacin,
todo cuanto sea necesario para inaplicar las disposiciones legislativas nacionales que
eventualmente obstaculicen la plena eficacia de las normas comunitarias.-
g) En la Sentencia Comisin c. Grecia, de 1989, se afirma que el artculo 5 del

TCEE impone a los Estados miembros, adoptar todas las medidas necesarias para
garantizar el alcance y la eficacia del Derecho Comunitario, obligacin que deber cumplir
bien con los medios predeterminados por su ordenamiento, bien si los medios faltasen, por
su propia iniciativa.-
h) Los jueces nacionales tienen obligacin de otorgar una tutela jurisdiccional

completa y efectiva, a los particulares titulares de posiciones jurdicas subjetivas en base a
normas comunitarias inmediatamente eficaces, lo que supone la incompatibilidad con el
Derecho Comunitario de cualquier disposicin o prctica nacional, que constria al juez a
negar la eficacia plena de las normas comunitarias.-
i) La tutela cautelar tiene como fin objetivo el de evitar que el tiempo necesario para
llegar a la Sentencia judicial, no concluya por vaciar irreversiblemente el contenido del
derecho ejercitado, fin fundamental de todo ordenamiento jurdico.-
j) La tutela cautelar pretende, en cuanto sea posible, evitar que el dao provocado

24
por la no coetaneidad entre los dos momentos de la declaracin judicial del derecho
respecto a la existencia de ste, perjudique la efectividad o la funcin misma de dicha
declaracin judicial, dando plena eficacia a la Sentencia definitiva.-
k) La relacin necesaria entre efectividad de la tutela y tutela cautelar ha sido

destacada por juristas de la talla de Chiovenda y Calamandrei, en Italia y Hellwig en
Alemania, fundamentando el principio de que la duracin del proceso no debe ser en
perjuicio de quien tiene razn86.-
l) Las medidas cautelares se revelan como un instrumento fundamental e

inexcusable de cualquier sistema jurisdicional, debiendo ejercitarse todas las veces en que
la realizacin de la funcin declarativa del derecho pueda ir en perjuicio del titular de ste,
atendida la duracin del proceso.-
ll) La presuncin de legitimidad del acto administrativo no puede negar al juez la

posibilidad de suspender temporalmente los efectos respecto al caso cuestionado en
espera de la decisin definitiva sobre su legitimidad y sobre el alcance con relacin a una
norma prevalente.-
m) Corresponde al juez valorar si la apariencia del derecho invocado es o no lo

suficientemente relevante para otorgar o denegar la tutela cautelar en base a criterios
sustanciales, ligados a la mayor o menor apariencia de legitimidad de las disposiciones
controvertidas (fumus boni iuris), as como a la posibilidad de que una u otra de las
posiciones enfrentadas resulten perjudicadas en la espera de la decisin definitiva del juicio
(periculum in mora).-
n) El acto administrativo presuntamente legtimo, puede ser suspendido en va

cautelar, en tanto se llega al definitivo juicio de legitimidad.-87
) En un sistema de control constitucional concentrado, son numerosos los jueces

ordinarios apoyados por la mayora de la doctrina que han dictado medidas cautelares,
suspendiendo la aplicacin de la Ley, en tanto que decide el Tribunal Constitucional.-
o) Existe un principio general y una directiva de racionalidad del ordenamiento,

segn el cual, en presencia de los presupuestos necesarios (fumus boni iure y periculum in
mora), corresponde al juez de la causa, el poder-deber de emitir las medidas provisionales
idneas para asegurar cautelarmente, los efectos de la decisin sobre el fondo.-88
86 Sentencias del Tribunal Constitucional Italiano N 180 de 26.VI.1985; y del Tribunal Constitucional Alemn de
1973.-
87El Tribunal Constitucional alemn ha suspendido la aplicacin de leyes en va cautelar, en supuestos de

recursos de amparo o Verfassungsbeschwerden.-
88 El Consejo Constitucional francs en sentencia de 23.I.1987 declar la inconstitucionalidad de una Ley que
exclua la suspensin cautelar de una acto administrativo, como contrario a la "garantie essentielle des droit de la
dfense".-

25
p) La obligacin que el Derecho Comunitario impone al Juez nacional, de garantizar
una efectiva tutela jurisdiccional a los derechos atribuidos al particular directamente por la
norma comunitaria, comprende la obligacin de disponer la tutela cautelar y de urgencia, de
los derechos invocados en base a tales normas, siempre que concurran los presupuestos
de hecho y de derecho, en espera de la decisin definitiva y de la eventual interpretacin
prejudicial del Tribunal de Justicia.-89
5.- Un tiempo despus, el Tribunal de Justicia dict la Sentencia Zuckerfabrik, de

21.II.1991 simtrica de la Sentencia Factortame, que admite la posibilidad que el Juez
nacional adopte medidas cautelares en contra del Derecho Comunitario.-
III.- FUNDAMENTOS SUPRALEGALES DE LA SUSPENSIN
A) Normas internacionales
Calificada doctrina americana y europea, advierte que el proceso administrativo y, en

su seno, la suspensin de la ejecucin de los actos administrativos impugnados, integran la
constelacin de garantas indirectas o reflejas de proteccin de los Derechos humanos,
formando parte de la exitosamente denominada jurisdiccin constitucional de la
libertad90.-
De manera que el contencioso-administrativo se transforma en un mecanismo de

revisin ex-post de la adecuacin a derecho de la Administracin, cuando, en ejercicio de
potestades atribuidas por las leyes, desarrolla los derechos fundamentales reconocidos,
explcita o implcitamente, por la Constitucin y las leyes.-91
En consecuencia, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado

ante la jurisdiccin competente, aparece como uno de los recursos efectivos instaurados
por los instrumentos internacionales de proteccin de los Derechos humanos, incorporados
a nuestro derecho positivo, en plena coherencia y desarrollo del rgimen constitucional.-
89 V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 103 y ss.-
90Frase acuada por el notable jurista italiano Mauro Cappelletti.- Seala el mejicano Fix Zamudio que en los
pases en los cuales no existen remedios especficos para tutelar los derechos humanos, son los tribunales
administrativos y especficamente el Consejo de Estado, los que tutelan al particular frente a los actos de la
administracin, an cuando esa tutela se refiere directamente a la afectacin de los derechos ordinarios o secundarios
de los gobernados, es decir, est dirigida de manera inmediata a la proteccin del principio de legalidad y no de la
constitucionalidad, por lo que slo de manera refleja se protegen los derechos fundamentales de los administrados.-
Hctor Fix Zamudio: La proteccin procesal de los Derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, p. 42 y ss.-
Madrid, 1982.-
91 Enrique Linde, Luis Ignacio Ortega y Miguel Snchez Morn, con la coordinacin de Eduardo Garca de
Enterra: El sistema europeo de proteccin de los derechos humanos, p. 224 y ss.- Madrid, 1983.-

26
a) Declaracin universal de los derechos humanos
A partir de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 10.XII.1948, los

principales instrumentos internacionales de proteccin de los derechos y libertades,
incluyen previsiones sobre la necesaria existencia en todos los ordenamientos positivos
internos de recursos de amparo efectivos, ante tribunales competentes, contra cualquier
tipo de actos que violen los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o las
leyes.-92
b) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
Con mayor valor y fuerza jurdica, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Polticos estableci la garanta del amparo, como recurso efectivo contra violaciones de
derechos y libertades, cometidas por personas pblicas o privadas, para ante autoridades
administrativas o jurisdiccionales.-93
c) Convencin Americana de Derechos Humanos
En el mbito americano, la Convencin de San Jos de Costa Rica de 22.XI.1969,

estableci con carcter general, que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo,
rpido y efectivo, ante tribunales competentes en amparo de sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin, las leyes y el propio pacto.-94
d) Convencin Europea de Derechos Humanos
Con anterioridad a los documentos sealados, la Convencin Europea de Derecho

Humanos ya se haba ocupado del tema, en los mismos trminos que el Pacto
92
El art. 81 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece: Toda persona tiene derecho a un
recurso efectivo, ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la constitucin o por la ley.-
93 El Pacto Internacional de Derecho Civiles y Polticos establece: Art. 21, N 3.- Cada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos
en el presente Pacto hayan sido violados podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido
cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial,
administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidir
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las posibilidades de recurso judicial; c)
Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el recurso.-
94 La Convencin Americana de Derechos Humanos, establece: Art. 251.- Proteccin judicial.-1.- Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley
o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones
oficiales.- 2.- Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema
legal del Estado decidir sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso.- b) A desarrollar las
posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisin en que se haya estimado procedente el recurso.-

27
Internacional de Derechos Civiles y Polticos.-95
Conclusin
Sintetizando los textos sealados, Fix Zamudio define al remedio procesal interno
de carcter especfico como el instrumento establecido por el ordenamiento jurdico
nacional, que por su carcter de rpido, sencillo y reparador, puede hacerse valer
eficazmente por los particulares afectados ante un organismo judicial ordinario o
especializado, para la defensa de sus derechos humanos, establecidos en la Carta
Fundamental.-96
Dichas normas establecen un verdadero y amplio derecho fundamental a la tutela

jurisdiccional, en todas sus manifestaciones, incluida la adopcin de la ms amplia
gama de medidas cautelares, tendientes a tutelar los derechos y libertades de las
personas; que ingresa a nuestro derecho interno, por la amplia ventana del art. 72 de la
Constitucin, con naturaleza, valor y fuerza de norma constitucional, directamente aplicable
por los operadores jurdicos, sin necesidad de previa reglamentacin (C. art. 332).-
B) La suspensin de la ejecucin del acto en la constitucin nacional
a) Normas generales sobre la proteccin de los derechos
El art. 71 de la Constitucin establece que "los habitantes de la Repblica tienen

derecho a ser protegidos en el goce de" ciertos bienes jurdicos que menciona.-
Dicha norma combinada con el art. 72 establece el derecho fundamental a la

proteccin de los bienes, derechos y libertades enumerados por la Carta, o derivados de la
personalidad humana o de la forma republicana de gobierno.-
Sin embargo, la norma no dice cmo se debe hacer para reclamar la efectiva
proteccin de esos bienes, en los casos en que el goce sea amenazado o agredido por la
ejecucin de un acto administrativo impugnado, primero en va administrativa, y luego en
va jurisdiccional.-
A su vez, el art. 10 de la Carta establece que "estn sometidas a la autoridad de los

magistrados las acciones privadas de las personas que de algn modo atacan el orden
pblico o perjudican a un tercero".-
95 El Art. 131 del referido pacto establece: Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en la
presente Convencin han sido violados, tiene derecho a la concesin de un recurso efectivo ante una instancia
nacional, incluso cuando la violacin haya sido cometida por personas que acten en el ejercicio de sus funciones
oficiales.-
96 V.: Hctor Fix Zamudio: La proteccin procesal de los Derechos humanos ante las jurisdicciones
nacionales, p. 56, Madrid, 1982.-

28
Por su parte en el art. 72 se dispone que "estn comprendidos en la Constitucin
los derechos inherentes a la personalidad humana y los que se derivan de la forma
republicana de gobierno".-
Y otorgando efectividad al sistema de derechos individuales y facultades pblicas,

el art. 332, establece que no dejarn de aplicarse por falta de reglamentacin, los
preceptos constitucionales que reconocen derechos a los individuos o atribuyen
facultades e imponen deberes a las autoridades; obligando a todos los operadores
jurdicos (en especial a la Justicia y la Administracin), a su inmediata aplicacin.-
b) Normas referentes a la jurisdiccin contencioso-administrativa
En cuanto al alcance de los fallos del TCA, el art. 310 de la Constitucin establece
que "El Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o anulndolo, sin
reformarlo".-
Dicha norma regula la competencia del TCA en cuanto al fondo del asunto, pero
nada establece en cuanto a los poderes que le corresponde desarrollar, como tpico
sistema orgnico de ejercicio preferente de una funcin jurisdiccional especializada; no le
otorga la potestad de suspender el acto.-
C) Rgimen legal de la accin de amparo97
En nuestro pas, la accin de amparo -de explcita y amplia base constitucional- fue
regulada en forma restrictiva por la Ley N 16011 de 9.XII.1988 que, instituyendo la accin
de amparo, en su art. 11, dispuso:
Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, podr deducir la accin

de amparo contra todo acto, omisin o hecho de las autoridades
estatales o paraestatales, as como de particulares que, en forma actual o
inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad
manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o
implcitamente por la Constitucin (artculo 72), con excepcin de los casos
en que proceda la interposicin del recurso de habeas corpus.-
La accin de amparo no proceder en ningn caso:
A) Contra los actos jurisdiccionales, cualquiera sea su naturaleza y el

rgano del que emanen.-
97 Esta norma reglamenta restrictivamente el recurso de amparo; por lo que debe entenderse que en lo no
regulado, se aplican los principios generales de derecho emanados de la Constitucin.-

29
Por lo que refiere a los actos emanados de los rganos del Poder Judicial, se
entiende por actos jurisdiccionales, adems de las sentencias, los actos
dictados por los jueces en el curso de los procesos contenciosos.-
B) Contra los actos de la Corte Electoral, cualquiera sea su naturaleza.-
C) Contra las leyes y los decretos de los Gobiernos Departamentales

que tengan fuerza de ley en su jurisdiccin.
En proteccin del derecho o libertad presuntamente violado, el Juez competente,

puede, en cualquier momento del proceso respectivo, adoptar medidas provisionales,
previas a la sentencia de fondo (art. 71).-
Tambin se estableci el carcter subsidiario de la accin de amparo,

disponindose que slo proceder cuando no existan otros medios judiciales o
administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del artculo
91 o cuando, si existieren, fueren, por las circunstancias, claramente ineficaces para la
proteccin del derecho98.-
Por ltimo, si la pretensin fuere manifiestamente improcedente, el Juez rechazar

el accionamiento, sin sustanciarlo, disponiendo el archivo de las actuaciones (art. 21).-
D) conexiones entre la suspensin de la ejecucin del acto y el amparo
Por su naturaleza, efectos y procedimientos, tanto el amparo, como la suspensin de

la ejecucin del acto, constituyen institutos de proteccin de los derechos y libertades que
pueden funcionar en forma separada o sucesiva; en el entendido que en ltima
instancia la suspensin no es ms que una especie del gnero amparo.-
As, sera posible plantear:
a) La suspensin de la ejecucin del acto lesivo, como medida provisional dentro de

la accin de amparo (Ley N 16011, art. 71)99.-
98 Ley N 16011.- Art. 9- CONTENIDO DE LA SENTENCIA.- La sentencia que haga lugar al amparo deber
contener: A) La identificacin concreta de la autoridad o el particular a quien se dirija y contra cuya accin, hecho u
omisin se conceda el amparo; B) La determinacin precisa de lo que deba o no deba hacerse y el plazo por el cual
dicha resolucin regir, si es que corresponde fijarlo; C) El plazo para el cumplimiento de lo dispuesto, que no podr
exceder de veinticuatro horas continuas a partir de la notificacin. Sin perjuicio de lo establecido la sentencia podr
disponer las sanciones pecuniarias conmutativas (conminativas) dispuestas por el decreto ley 14.970, de 14 de
diciembre de 1970.
99 Ensea Gelsi que la disposicin referida, otorga amplios poderes al Juez: a) En cuanto a la iniciativa, que
tanto puede ser de parte, como de oficio, concordando ms con las facultades del Juez en materia penal, que en lo civil
(CGP art. 311.3).- b) En cuanto al contenido, concordando con el art. 317 del CGP, que se refiere no slo a las medidas
cautelares, sino tambin a otras "provisionales y anticipadas" que se rigen, por analoga, por las disposiciones relativas
a las medidas cautelares.- c) En cuanto al contenido, que puede ser de "inmediata actuacin" de la demanda u otras

30
b) El amparo, dentro del incidente de suspensin de la ejecucin del acto
administrativo recurrido o impugnado; cuando cualquiera de esos medios resulten
ineficaces para la proteccin del derecho lesionado (Ley N 16011, art. 21).-
Sin embargo, el panorama de la jurisprudencia nacional, es el siguiente:
a) Con anterioridad a la ley de amparo, el TCA ha sostenido que no procede la

suspensin, cuando se plantea una accin de amparo100.-
b) No procede recurrir al amparo, sino a la suspensin de la ejecucin el acto,

cuando existan dudas sobre las normas aplicables101.-
c) Es admisible el amparo como remedio, previo al agotamiento de la via

administrativa102.-
d) No procede el amparo cuando se puede utilizar la suspensin del acto en va

recursiva o administrativa103.-
e) No basta con invocar la lentitud del trmite para solicitar la suspensin de la

ejecucin del acto, en la accin de amparo104.-
f) El peligro alegado para solicitar la suspensin del acto en el amparo, debe ser
actual e inminente105.-
g) Si el dao es reparable, corresponde plantear la suspensin del acto, y no el

amparo106.-
que sean requeridas; tal actuacin inmediata de la demanda es una medida anticipada, pero que se adopta con carcter
de primaria (por la duracin del proceso) y cautelar (para asegurar la resolucin definitiva, y a ser confirmada o dejada
sin efecto por sta).- V.: Adolfo Gelsi Bidart: Proceso de amparo en la Ley de Uruguay, en La accin de amparo,
ONSC, p. 65.-
100 TCA - S. 220, 221 y 362/87.-
101 TAC 21 - S. N 255 de 11/IX/89.- TAC 31 - S. N 254, de 1/IX/89.- TAC 81 - S. N 10, de 14/II/91.-
102 TAC 61 - S. N 8, de 8/II/93.-
103
Jdo. Ldo. Cont. Adm. 21 - S. N 194, de 9/IX/92 y S. N 614, de 16/III/92.- TAC 71 - S. N 171, de 25/IX/92.-
TAC 21 - S. N 255, de 1/II/89.- TAC 121 - S. N 79, de 14/VI/90.-
104 Jdo. Ldo. Cont. Adm. 21 - Res. de 18/I/91.- - TAC 51 - S. N 231, de 27/II/91.-
105 Jdo. Ldo. de Maldonado 6 - S. N 31, de 29/VIII/90.-
106 Jdo. Ldo. de Maldonado 51 - Res. 485, de 11/III/91.-

31
IV.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES
DIVERSAS ETAPAS EN LA SUSPENSIN DE LA EJECUCIN JUDICIAL DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL DERECHO PATRIO
1.- Primera etapa: Hasta la vigencia de la Ley N 13318.-
2.- Segunda etapa: Desde la Ley 13318 al DL N 15524.-
3.- Tercera etapa: Desde el DL 15524 a la Ley N 15589.-
4.- Cuarta etapa: Desde la Ley N 15589, a la fecha.-
11.- Primera etapa: Hasta la vigencia de la Ley N 13318
1.- Anteproyecto de Cdigo de lo Contencioso Administrativo, formulado por

el Dr. Luis Varela.-
En el Cdigo de lo Contencioso Administrativo proyectado por el Dr. Luis Varela en

1906, se dispona:
Art. 21.- La interposicin del recurso judicial suspender el cumplimiento de

la resolucin reclamada.-
No obstante si la Administracin considerase necesario proceder a su

ejecucin inmediata por exigirlo graves razones de inters pblico, podr
hacerlo as con expresin de motivos y sin perjuicio de las resultancias del
recurso.-
Comentaba Varela primer gran Maestro del Derecho administrativo uruguayo

que, "en estricto derecho, la verdadera solucin podra ser la contraria, ya que las
decisiones de la autoridad deben reputarse legtimas y ser obligatorias mientras lo contrario
no resulte de los recursos legales que se interpongan contra ellas; y ya tambin que no es
posible que los particulares puedan paralizar a capricho aquellas decisiones, interponiendo
recursos que acaso no tendrn ms objeto que impedir maliciosamente la aplicacin de las
providencias administrativas".-
Pero agregaba el temperamento seguido es el ms ventajoso para los

particulares y para la Administracin, "a la cual le conviene en caso de reclamo, aplazar el
cumplimiento de las resoluciones reclamadas, porque de ese modo se evita la posibilidad
de ulteriores y acaso gravosas reparaciones".-

32
En materia de concesionarios de obras y servicios pblicos, se estableca que:
Art. 22.- Las empresas de obras y servicios pblicos podrn hacer uso
de la facultad que el artculo anterior acuerda a la Administracin, si
mediase autorizacin de sta o de la ley, para llevar adelante la
resolucin reclamada en las condiciones del artculo anterior.-
Por ltimo, se propugna la suspensin de la ejecutoriedad de las providencias

susceptibles de reclamaciones, hasta despus de vencido el trmino para la interposicin
de los recursos respectivos; en los siguientes trminos:
Art. 23.- A los efectos de los artculos anteriores, toda providencia que sea
susceptible de reclamacin particular, no causar ejecutoria hasta despus
de vencido el trmino para la interposicin del recurso, a menos de que
mediase la declaratoria de urgencia de que habla el artculo 21.-107
El rgimen general proyectado por el Dr. Varela, fue recogido muchos aos
despus por el TOCAF108, respecto de los recursos administrativos interpuestos contra
los actos dictados en el procedimiento de contratacin administrativa.-
2.- Reglamento de la Junta Econmico Administrativa de Montevideo109
La referida norma estableci por primera vez en nuestro derecho positivo el instituto
de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, aunque circunscrito a la rbita
Departamental.-
Dispuso que, segn la gravedad del caso, el Poder Ejecutivo o los Tribunales de
Apelacin reunidos, podrn ordenar la suspensin del acto reclamado mientras unos y
otros resuelven la cuestin110.-
107 V.: Luis Varela: Estudios de Derecho administrativo - De lo Contencioso administrativo - t. 20, p. 70 y 71.-
Montevideo, 1906.-
108TOCAF.- Art. 62.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- Los actos administrativos dictados en los
procedimientos de contratacin podrn ser impugnados mediante la interposicin de los recursos correspondientes en
las condiciones y trminos preceptuados por las normas constitucionales y legales que regulan la materia. El plazo para
recurrir se computar a partir del da siguiente a la notificacin o publicacin.- El interesado remitir copia del escrito o
impugnaciones presentados al Tribunal de Cuentas, disponiendo de un plazo de cuarenta y ocho horas a tales efectos.-
Los recursos tendrn efecto suspensivo, salvo que la Administracin actuante por resolucin fundada declare que dicha
suspensin afecta inaplazables necesidades del servicio o le causa graves perjuicios.- Resuelto el recurso, se
apreciarn las responsabilidades de los rganos o funcionarios responsables y del propio recurrente. Si esto hubiere
actuado con mala fe o con manifiesta falta de fundamento se le aplicarn sanciones de suspensin o eliminacin del
Registro de Proveedores y Contratistas del Estado, sin perjuicio de las acciones judiciales que pudieran corresponder
por reparacin del dao causado a la Administracin.-
109 Art. 41 in fine del Reglamento para la Junta Econmico Administrativa de Montevideo, de 4.XII.1891.-
110 V.: Mauro Sierra: Lo contencioso-administrativo, p. 137 y ss. - Montevideo, 1893.-

33
En consecuencia, en el mbito municipal, la competencia para disponer la
suspensin de la ejecucin del acto administrativo se adjudic a los Juzgados y Tribunales,
segn la gravedad del caso.-111
3.- LEY DE JUNTAS DE 1903112
La ley de Juntas de 1903 estableca que, segn la gravedad del caso, el Poder
Ejecutivo, los jueces o tribunales respectivamente, podrn ordenar la suspensin del acto
reclamado, mientras se decide la cuestin.-
O sea que, la potestad suspensiva se extiende incluso a la Administracin.-
4.- LEY DE INTENDENCIAS DE 1919113
La Ley de Intendencias de 1919 mantuvo los regmenes anteriores, estableciendo

que, segn la gravedad del caso, las Asambleas Representativas, las Comisiones
Permanentes y las autoridades judiciales podrn resolver en cualquier instancia la
suspensin del acto reclamado114.-
5.- Ley N 9515, orgnica de los Gobiernos Departamentales115
La Ley Orgnica de los Gobiernos Departamentales, -aun vigente- dispone que,

segn la gravedad del caso, las Juntas Departamentales cuando conozcan por va de
recursos, y las autoridades judiciales en cualquier instancia, podrn decretar la
suspensin del acto reclamado116.-
6.- Provisin de vacantes en la Administracin Central y Servicios
111 Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 37.-
112 Art. 43 de la Ley N 2820 de 10 de julio de 1903 (Ley de Juntas).-
113 Art. 77 de la Ley N 7042 de 13 de noviembre de 1919.-
114 Comentando el precepto sealado afirmaba Demicheli que" La prerrogativa judicial de suspender los actos
administrativos constituye, en primer trmino, una verdadera injonction, puesto que la autoridad judicial al suspender un
acto administrativo, prohibe su ejecucin, anulando sus efectos jurdicos.- Constituye as un mandato de no hacer,
semejante al que se admite en el sistema judiciario".- V.: Alberto Demicheli: Lo contencioso-administrativo - t. I, p. 107
y ss. - Montevideo, 1937.-
115 V.: Art. 67 de la Ley N 9515 de 28.X.1935.-
116 Sealando que en la prctica ese artculo fue letra muerta, deca Sayagus Laso que slo conoca dos
casos jurisprudenciales de suspensin de la ejecucin de actos administrativos departamentales, ocurridos poco

despus de dictada la ley de 1919, que contena un precepto similar al del art. 67 de la Ley N 9515, vigente hasta la
fecha.- V.: Enrique Sayagus Laso: Derecho Administrativo - Gobiernos Departamentales - t. IV, p. 960.- En definitiva
concluy no incorporando una norma similar en su Proyecto de Ley Orgnica de los Gobiernos Departamentales.-

34
Descentralizados117
Esta norma actualmente derogada dispona que118 tendra efecto suspensivo la

interposicin de recursos ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo contra las
promociones de funcionarios pertenecientes a la Administracin Central y Servicios
Descentralizados.-
7.- Primer rgimen general para la suspensin de la ejecucin de los actos

administrativos119
En el mbito nacional, recin en 1964 se regul la suspensin de la ejecucin de los

actos administrativos, disponindose que:
"En las acciones de nulidad deducidas ante el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo, a peticin de parte interesada y oyendo a la administracin
demandada, el Tribunal podr disponer la suspensin transitoria, total o
parcial, de la ejecucin del acto impugnado, si sta fuera susceptible de
causar un perjuicio grave o irreparable en caso de dictarse ulteriormente un
fallo anulatorio".-
Esta primera incursin en el tema, no provino del foro ni del pretorio, sino de la
117 Art. 11 de la Ley N 12276 de 10.II.1956.-
118 El texto de la norma estableca que: "Las vacantes existentes y las que se produzcan en lo sucesivo en los
diversos grados y categoras del escalafn civil, de los organismos de la Administracin Central y Servicios
Descentralizados, que den lugar a ascensos, slo podrn ser provistas en el perodo comprendido entre los 210 y 270
das de producida, con funcionarios comprendidos en cada item o en su defecto, con funcionarios de categora
equivalente o inferior de otros item del Presupuesto General.- Esas promociones sern efectuadas por antigedad
calificada, y en casos de igualdad de derechos se proveern por concurso de oposicin.- Los funcionarios que se
consideren lesionados por las promociones que se efecten, podrn recurrir dentro de los quince das ante el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo.- La interposicin del recurso tendr efecto suspensivo contra la resolucin recurrida.-
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, antes de dictar resolucin, oir al Directorio del Estatuto del Funcionario.-
La Contadura General de la Nacin dar cuenta a la Asamblea General de las vacantes que no se hubieran previsto
dentro del plazo de 270 das antes indicado.- Los cargos administrativos correspondientes al ltimo grado del escalafn
de cada item de los organismos mencionados, sern suprimidos cuando se produzca su vacancia.- No estn
comprendidas en las reglas anteriores las vacantes que se produzcan en los servicios asistenciales y preventivos del
Estado; en los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional, con excepcin de las que corresponda al personal
administrativo, y las de la Direccin General de Aduanas, Direccin General de Impuestos Internos, Direccin General
de Impuestos Directos, Oficina de Recaudacin del Impuesto a las Ganancias Elevadas, Direccin General de Catastro
y Administracin de Inmuebles Nacionales, Contadura General de la Nacin y Servicios de Garantas de Alquileres,
Fiscalas, Personal de Vigilancia de Institutos Penales, Consejo del Nio, Obras Sanitarias de Estado, personal tcnico y
docente de la Comisin Nacional de Educacin Fsica, operarios de la Imprenta de la Administracin de Loteras y Caja
de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores Rurales y Domsticos y de Pensiones a la Vejez.- El Poder Ejecutivo
redistribuir los cargos vacantes en los organismos exceptuados, pudiendo darles cualquier destino, con preferencia a
satisfacer las necesidades de las oficinas o reparticiones del interior del pas, en una proporcin no menor del treinta por
ciento.-
119 Art. 347 de la Ley N 13318 de 28 de diciembre de 1964.-

35
doctrina y la legislacin120.-
Este primer rgimen general se caracteriza por:
a) admitir la introduccin de la excepcin una vez deducida la accin anulatoria, y en

cualquier etapa del juicio (quedando desprotegida la ejecucin del acto durante la
tramitacin de la extensa va administrativa);
b) la ejecucin del acto impugnado deba ser susceptible de causar un perjuicio

grave o irreparable;
c) la decisin de la demanda, la resuelve el rgano colegiado que entiende en la

cuestin de fondo, lo que no deja de tener sus inconvenientes prcticos.-121
Analizando el rgimen instaurado por la referida norma, sealaba Cassinelli

que la misma mereca graves objeciones:
a) que consagraba una accin cautelar a cargo del TCA, no prevista en la Seccin
XVII de la Constitucin, y por lo mismo, claramente inconstitucional;
b) que vedaba la accin cautelar durante todo el lapso de duracin de la va

administrativa122.-
Al respecto sealaba Giorgi, que a travs de dicha norma, "la voluntad legislativa ha
esclarecido y desarrollado la voluntad del constituyente manifestada en los artculos 309 y
310 de nuestra Ley Fundamental".-123
Analizando la norma, el referido autor entendi que instauraba un instituto de

amparo, de carcter preventivo, contra la actuacin arbitraria y antijurdica de la
Administracin; fundada en la necesidad de hacer efectivos los derechos de la particulares,
conciliando las prerrogativas del poder pblico, con las garantas de los administrados124.-
En todo caso se entendi que el instituto constitua una limitacin al principio general
de que los recursos y acciones no suspenden la eficacia inmediata de los actos
120V.: Horacio Cassinelli Muoz: Confrontacin entre los sistemas de lo contencioso administrativo en
Alemania Federal y en Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 164.-
121 V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134, prr. 343.-
122 V.: Confrontacin entre los sistemas de lo contencioso administrativo en Alemania Federal y en Uruguay,
en RDJA, t. 66, p. 165-166.-
123Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender la

ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, Ao XVII, N 2-3-4, p. 254.-
124 Es tambin la posicin del TCA, explicitada ampliamente en la S. N 889 de 10.10.94.-

36
administrativos.-125
En cuanto a otros posibles alcances de esta norma, -segn comentaba Real- supla,
en las materias de jurisdiccin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al recurso de
amparo, garanta que reputaba implcita en nuestro ordenamiento constitucional, conforme
a los arts. 7 y 72 de la Carta Magna126.-
No obstante lo cual, la Ley N 13355, de 17.VIII.1965 (llamada de abreviacin de

juicios), en su art. 62 in fine, dispuso que las medidas cautelares decretadas por los jueces,
no alcanzaran a las personas jurdicas de Derecho pblico127; obstaculizando as, toda
posible interpretacin jurisprudencial fundada en los arts. 7 y 72 de la Constitucin.-
La solucin legal es notoriamente antinmica con lo dispuesto en los arts. 7 y 72 de

la Constitucin; resultando derogada por la posterior vigencia de la Constitucin de 1967,
que reiter la frmula protectora sealada.-
8.- Segundo rgimen general de suspensin de la ejecucin jurisdiccional del

acto128
Casi al final del perodo de facto, el Consejo de Estado, sancion el denominado

Decreto Ley N 15524129, orgnico del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
estableciendo que:
"En las acciones deducidas ante dicho rgano, a peticin de parte interesada
y previa vista por el trmino de seis das a la persona jurdica estatal
demandada, el Tribunal podr disponer la suspensin transitoria, total o
parcial, de la ejecucin del acto impugnado, si sta fuera susceptible de
causar un perjuicio grave, o de difcil reparacin, o irreparable, en caso de
dictarse ulteriormente un fallo anulatorio" (art. 30).-
125 V.: Hctor Giorgi, op. cit.-
126 Alberto Ramn Real: Aspectos administrativos y contenciosos de la situacin del Club de Golf, en RFDCS,
Ao XVIII, N 3-4, p. 712; y Los diversos sistemas de control poltico y administrativo del Estado, en RFDCS, Ao XXII,
N 1-4, p. 332.-
127 Afirma con razn Cassinelli, que esa prohibicin constituye un evidente error jurdico, pues al querer evitarse
el riesgo de que el Juzgado se pusiera a administrar por va de las medidas cautelares, as como evitar la interferencia
entre stas y la sentencia del TCA; no se tuvo en cuenta que la medida cautelar, por definicin, es precautoria y
provisional, y al dictarse la sentencia definitiva queda sin efecto.- Adems, cuando la Administracin acta de hecho, la
Ley N 13355 prohbe obtener una cautela en defensa del derecho agredido.- V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho
pblico, vol. II, p. 149, prr. 373.-
128 Art. 30 del DL N 15524, de 9.I.1984.-
129 Convalidado genricamente por la Ley N 15738 de 13.III.1985.-

37
El Decreto ley orgnico del TCA se caracteriza principalmente por:
a) poder ser interpuesta una vez deducida la accin anulatoria y en cualquier estado
del juicio;
b) la ejecucin del acto debe ser susceptible de causar un perjuicio grave, o de difcil
reparacin, o irreparable.-
9.- Rgimen legal vigente130
El rgimen legal vigente, es el establecido por la Ley N 15869, en cuanto establece:
Art. 2.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pedido de la parte

actora, que deber formularse con la demanda y previa sustanciacin con un
traslado por seis das a la parte demandada, podr decretar la suspensin
transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto impugnado, siempre que la
misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daos graves, cuyo
alcance y entidad superen los que la suspensin pudiere ocasionar a la
organizacin y funcionamiento del rgano involucrado.-
La posibilidad de percibir la correspondiente indemnizacin no impedir que,

atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensin.-
Dicha suspensin tambin podr ser decretada por el Tribunal cuando, a su

juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente
ilegal.-
La decisin del Tribunal, en este caso, no importar prejuzgamiento.-
Art. 3.- Decretada la suspensin el acto, sta mantendr su vigor desde la

notificacin a la parte demandada y hasta la conclusin del proceso, pero el
Tribunal, a peticin de parte o de oficio y en cualquier momento del trmite,
podr, en atencin a las nuevas circunstancias, dejarla sin efecto o
modificarla.-
Si la parte demandada no evacua el traslado o hacindolo, omite el adecuado

cumplimiento de lo dispuesto en los artculos 63 y 64 del decreto ley 15524,
podr decretarse la suspensin si de las afirmaciones de la parte actora y de
los elementos de juicio que sta hubiere incorporado al efecto, surgen
circunstancias que, a juicio del Tribunal, la hicieran pertinente, sin perjuicio
de la ratificacin de lo decidido, luego de incorporados los antecedentes
130 Ley N 15869 de 22.VI.1987.-

38
administrativos.-
En todos los casos el Tribunal deber decidir sobre la peticin de suspensin

dentro del plazo de treinta das de concluida la sustanciacin del incidente,
suspendindose ese plazo durante un mximo de sesenta das para el
diligenciamiento de las probanzas que el Tribunal estime necesarias y
disponga por va de diligencias para mejor proveer.-
El rgimen vigente introduce las siguientes innovaciones:
a) la solicitud slo puede formularse junto con la demanda;
b) la suspensin procede cuando la ejecucin del acto fuere susceptible de irrogar a

la parte actora daos graves;
c) la posibilidad de percibir indemnizacin, no impide la suspensin;
d) la suspensin podr ser decretada de oficio;
e) se incluye expresamente la necesidad de que el acto impugnado aparezca,

inicialmente, como manifiestamente ilegal.-
V.- DOGMTICA DEL INSTITUTO
Fundando su opinin contraria a la existencia del instituto en estudio, seala

Boquera Oliver que "si se presume que el acto administrativo se dicta para satisfacer un fin
pblico de acuerdo con la legalidad, no es posible suspender su eficacia, pues dejara de
satisfacerse temporalmente el fin pblico que lo justifica"131.-
Pero es por esa misma y sencilla razn, que slo un inters pblico superior al del
acto mismo, puede llegar a justificar la suspensin de la ejecucin del acto cuestionado: la
defensa de los derechos y libertades de los administrados.-
1.- Concepto de suspensin de la ejecucin del acto administrativo
La ejecucin del acto administrativo puede cesar ya sea en forma definitiva, ya sea
en forma temporal, lo que importa un cierto estado de inercia de las situaciones jurdicas
131 Continua afirmando el autor: "Los fines pblicos no pueden dejar de atenderse sin razn suficiente.-Si el
acto administrativo es jurdicamente regular, no existir razn para paralizar sus efectos y, si es ilegal, deber ser
destruido o modificado.- Por eso la Administracin, cuando le corresponde juzgarlo, no puede suspender su eficacia
antes de declararlo ilegal; los Jueces, antes de juzgarlo, tampoco pueden suspenderlo y despus de juzgarlo ya no
existe razn para hacerlo, pues si lo consideran ilegal debern declararlo nulo, anularlo o modificarlo y si lo estiman
legal, debern confirmarlo".- V.: J. M. Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en Enciclopedia Jurdica
Bsica, t. 4, p. 6437.-

39
producidas por su emisin132.-
Tcnicamente, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo constituye la

anttesis de su generalmente reconocida ejecutividad.-
La suspensin de la ejecucin no produce efectos sobre la validez, ni sobre la

eficacia del acto, ni posee una funcin repristinatoria del mismo; sino que suspende, ex
nunc, la posibilidad de ejecutarlo133.-
El acto suspendido conserva su imperatividad, y la suspensin opera solamente

sobre uno de los contenidos de la eficacia: la ejecucin134.-
Procesalmente, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo constituye una

especie de medida cautelar135, una de cuyas finalidades es impedir que resulte eficaz la
decisin que ponga fin a la impugnacin incoada, o impedir que el acto cuestionado, siga
produciendo efectos daosos.-
Segn Calamandrei, el inters especfico que justifica la emanacin de cualquier

medida cautelar, es el que surge de la existencia de un peligro de dao jurdico, derivado
del retardo de una providencia jurisdiccional definitiva (periculum in mora)136.-
La suspensin de la ejecucin, constituye una necesaria excepcin al carcter

ejecutivo de los actos administrativos, en la medida que provoca la cesacin temporal y
transitoria de la eficacia del acto.-
Como medida cautelar suspensiva, tiende a repartir equitativamente entre la

Administracin y el administrado, la carga de la sempiterna lentitud de los procedimientos
administrativos y jurisdiccionales.-
132 A diferencia de la pendencia, la inercia se produce como consecuencia de un acto extrao y sucesivo a la
especie que le dio origen, y produce la temporal imposibilidad de desarrollar, total o parcialmente, sus efectos.- Durante
la inercia, se mantiene la posicin subjetiva, que ya no es operativa, en todo o en parte; aunque podr volver a serlo,
automticamente cuando cese la causa productora de la misma.- V.: Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto
amministrativo, vol. 1, p. 145.-
133 V.: Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo, vol. 11, p. 655.-
134V.: Massimo Severo Giannini: Diritto amministrativo, vol. 21, p. 1035.- Por ejemplo -seala Giannini- si un
acto que ha extinguido un derecho, es suspendido, el efecto extintivo se produce, pero la situacin de hecho, es la que
exista antes de la adopcin del acto suspendido.-
135 V.: Massimo Severo Giannini: Diritto amministrativo, vol. 2, p. 1035.-
136 Piero Calamandrei: Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares, p. 40.- Segn este
autor la tutela cautelar permite hacer las cosas pronto y bien; entre hacer las cosas pronto, pero mal, y hacerlas bien,
pero tarde, las medidas cautelares tienden ante todo a hacerlas pronto, dejando el problema de justicia intrnseca a la
sentencia definitiva.-

40
Es una garanta de naturaleza preventiva137, pues supone la paralizacin transitoria
de los efectos del acto impugnado.-
Es una medida provisional que protege al administrado frente a posibles efectos

irreversibles de la normal ejecucin inmediata de los actos administrativos.-138
2.- Excepcionalidad del instituto
Generalmente, tanto en el derecho nacional como en el derecho comparado, las

normas que regulan el instituto de la suspensin de los efectos del acto administrativo, son
de carcter excepcional y de interpretacin estricta139.-
No obstante lo cual, tanto la Administracin como los Tribunales interpretan dicha

excepcin, an ms restrictivamente de lo que es, por naturaleza.-
As, se ha entendido por reiterada Jurisprudencia, que no procede acordar la

suspensin de la ejecucin del acto recurrido cuando los perjuicios que puedan derivarse
de dicha ejecucin sean susceptibles de ser valorados econmicamente, y ello so pretexto
de la solvencia econmica de los Entes pblicos.-
Tratando de paliar esa situacin, la Ley espaola reguladora de la Jurisdiccin

contencioso-administrativa de 27.XII.1956, modificada por Ley de 17.III.1973, en su
exposicin de motivos seala que al juzgarse "sobre la procedencia de la suspensin se
debe ponderar, ante todo, la medida en que el inters pblico exija la ejecucin, para
otorgar la suspensin, con mayor o menor amplitud, segn el grado en que el inters
pblico est en juego.-
Respecto de la dificultad de la reparacin, no cabe excluirla sin ms por la

circunstancia de que el dao o perjuicio que podra derivar de la ejecucin sea valorable
econmicamente".-140
Por otra parte, la posibilidad de la reparacin, no debe medirse en trminos

econmicos; bastando con que la reparacin in natura sea imposible o difcil.-
3.- Fundamentos de la suspensin de la ejecucin del acto
137 Posicin sustentada por el TCA.- Ver S. N 506 de 24.IV.1995.-
138 ATS de 13.VI.1990 - Ar. 5096.-
139 V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA y su potestad de suspender la ejecucin de los actos
administrativos, en RFDCS, ao XVII, p. 261 y ss.- S. N 153 de 3.IX.1973.-
140 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 544.-

41
1.- Como regla general y salvo norma expresa en contrario y en defensa del
inters pblico presupuesto en los actos administrativos, la interposicin de recursos
administrativos o acciones jurisdiccionales, no suspende la ejecucin del acto
administrativo impugnado.-
Pero, cuando de la ejecucin del acto, puedan derivarse daos graves o

irreparables, se permite al recurrente solicitar incidentalmente la suspensin de su
ejecucin.-
2.- La finalidad del instituto es evitar la produccin de nuevos efectos (ex nunc)
perjudiciales, emergentes de la ejecucin del acto impugnado, antes de permitir una ms
adecuada ponderacin de los presupuestos de hecho y de derecho que lo motivaron.-
3.- El pronunciamiento sobre la suspensin de la ejecucin del acto, supone una

valoracin comparativa entre dos bienes jurdicamente protegibles:
a) el necesario cumplimiento de la funcin pblica; y
b) la intangibilidad de los derechos y el patrimonio del interesado.-
4.- Se trata de una tpica medida de amparo141, cautelar y autnoma, tendiente a

enervar los efectos daosos de la ejecucin de un acto impugnado de nulidad; y poder
efectivizar el derecho a no padecer o soportar daos y, en su caso, a recibir la reparacin
correspondiente142.-
5.- Se puede afirmar que la funcin de la suspensin de la ejecucin del acto

es:
a) para unos, el mantenimiento del statu quo, hasta la emisin del acto conclusivo;
y
b) para otros, la anticipada realizacin de los efectos conclusivos de la sentencia

definitiva.-143
6.- Es instituto de conciliacin y equilibrio entre el ejercicio del poder pblico y el
141 V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo de
Uruguay, en Cuaderno de Derecho procesal, N 1, p. 67 - Montevideo, 1973.-
142 En tal sentido el TCA ha sealado que la suspensin de la ejecucin de un acto administrativo supone, en
sustancia, una medida de seguridad o garanta para el administrado, dirigida a prevenir la causacin de un perjuicio
grave o irreparable, para el caso de que el juicio concluya en fallo anulatorio.- S. N 101 de 29.VI.1973.-
143 V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 368; quien sostiene que esta segunda posicin surgi como
consecuencia de la introduccin de medidas suspensivas propulsivas, y en particular con la suspensin de los actos
negativos y de las suspensiones condicionadas y a trmino; aunque en ningn caso -segn su opinin-, la suspensin
puede importar obligaciones de hacer a cargo de la Administracin.-

42
goce de los derechos individuales.-144
7.- Puede disponerla, la autoridad administrativa que dict el acto, o una autoridad
jurisdiccional habilitada para ello.-
8.- La suspensin siempre posee carcter provisorio y cautelar, que sin entrar a
prejuzgar sobre la cuestin de fondo, pueda adoptarse en prevencin de los daos
derivados de un ulterior fallo anulatorio145.-
A continuacin, deber dictarse el acto definitivo, retirando el acto suspendido,

mediante: confirmacin o derogacin de la suspensin.-
9.- A veces la ley fija un trmino para dictar el acto definitivo que resuelve la
suspensin.-
10.- Desde el punto de vista de los efectos, la suspensin trata de evitar la

inefectividad temporal del recurso interpuesto, respecto de la suspensin de la ejecucin el
acto.-
11.- Desde el punto de vista de las consecuencias, la suspensin de la ejecucin

trata de evitar la posible sustitucin de la reparacin en especie, por el equivalente.-
En todo caso, el Tribunal competente deber apreciar, en qu medida el inters

pblico exige la impostergable ejecucin del acto encausado146.-
12.- Una lectura constitucionalizante de las normas sobre la suspensin de la

ejecucin de los actos administrativos, debe partir de la base inexorable que la Carta
Magna, reconoce el derecho a la proteccin en el goce de todos los derechos (arts. 7 y
72), y a la reparacin integral del dao (art. 10, 24, 312); y que, si se prohbe causar
dao al prjimo (neminen laedere), implcitamente debe impedirse en lo posible la
eminente (peligro) comisin de cualquier dao; o atenuarse el dao ya causado; o
posponerse el dao actual, posible o probable, causado por un acto sospechado de
ilegitimidad.-
En consecuencia, con o sin normativa legal expresa, los Derechos Fundamentales
144 V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de
suspender la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, Ao XVII, N 2-3-4, p. 263.- Por otra parte, sostiene
Marienhoff que la valoracin de los daos respectivos, es materia circunstancial, que debe valorarse en cada caso
particular .- V.: Tratado de Derecho administrativo, t. 1, p. 657 y ss.- En tal sentido el TCA ha sostenido que debe
resguardarse el equilibrio entre, por un lado las prerrogativas de la Administracin y, por el otro, las garantas de los
individuos (S. N 625 de 8.V.1995).-
145 S. N 101 de 29.VI.1973.-
146 Segn reza la exposicin de motivos de la Ley Espaola sobre la Contencioso administrativo de 1956.-

43
gozan de una clara, continua, actual y necesaria proteccin internacional147 y constitucional
(art. 7 y 72), la que -adems- prev su insoslayable e impostergable efectividad148 (art.
332).-
13.- En consecuencia, puede afirmarse que la suspensin de la ejecucin del acto

administrativo encuentra sustento en nuestro derecho positivo, ya sea en la va genrica
del amparo149, como en la va especfica de la suspensin; que, en definitiva, constituye
una especie del ms amplio gnero de garantas de proteccin de los derechos.-
14.- Atento a la duracin del proceso contencioso-administrativo, el control sobre la

ejecutividad de los actos procesados, constituye un avance sobre el probable juzgamiento
respecto al fondo del asunto.-150
15.- La doctrina nacional acorde con la doctrina universal en la materia ha

sostenido que el principio de la no suspensin automtica de la eficacia del acto
administrativo, por la interposicin de un recurso administrativo o jurisdiccional, responde a
la imperiosa necesidad de dar continuidad a la accin administrativa (C. art. 65 inc. 2);
pero que el instituto de la suspensin de la ejecucin del acto "persigue conciliar las
prerrogativas del poder pblico, con las garantas de los administrados, y de equilibrar los
sistemas colectivos, representados por la Administracin, con los intereses y derechos
individuales".-151
4.- Constitucionalidad de la suspensin del acto
Durante cierto tiempo, en nuestro pas se discuti acerca de la admisibilidad de la

suspensin de la ejecucin del acto administrativo por la Constitucin uruguaya,
mostrndose dividida la doctrina verncula que se ocupara del tema.-
147 En el mbito internacional rigen al respecto, como normas generales, las siguientes: I) Declaracin Universal
de Derechos Humanos.-Art. 81.- II) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.- Art. 21.3.- III) Convencin
Americana de Derechos Humanos.- Art. 251.- IV) Convencin Europea de Derechos Humanos.- Art. 131.-
148 La vocacin de efectividad de los Derechos humanos se encuentra reconocida a nivel planetario, y
constituye una de las caractersticas inherentes a este tipo de derechos.- En el ordenamiento positivo nacional el art.
332 de la Constitucin establece "Los preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechos a los individuos,
as como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades pblicas, no dejarn de aplicarse por falta
de la reglamentacin respectiva, sino que sta ser suplida, recurriendo a los fundamentos de leyes anlogas, a los
principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas".- En el derecho brasilero, para obtener un
efecto parecido, se introdujo un recurso constitucional especfico, denominado mandato de injuncin.- V.: Jos Da
Silva Pacheco: O mandado de segurana e outras acoes constitucionais tpicas, p. 287 y ss. - San Pablo, 1991.-
149Ver art. 7 de la Ley N 16011.- Giorgi sostiene que la suspensin supone un instituto de amparo de
carcter preventivo, con la actuacin arbitraria o antijurdica de la Administracin.- V.: La competencia del TCA y su
potestad de suspender la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, ao XVII, p. 263.-
150 Auto de 31,VII,1992 (Ar. 6221).-
151 Hctor Giorgi: El Contencioso administrativo de anulacin, p. 139; y Sobre la suspensin de ejecucin del
acto impugnado ante el TCA, en RDP, N 7, p. 157.-.-

44
1.- Interpretando el art. 310 de la Constitucin152 Sayagus Laso afirmaba que no
cabe duda que durante la tramitacin del juicio, el Tribunal no puede suspender
provisoriamente la ejecucin del acto impugnado; siendo discutible que la ley pudiera
establecer esa facultad para los casos graves y susceptibles de ocasionar perjuicios
irreparables, tal como se permite en otros pases.-153
2.- En idntico sentido, Giorgi, en su difundida tesis sobre "El contencioso

administrativo de anulacin", sealaba que conforme a lo dispuesto por el art. 310, inc. 1
de la Constitucin, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo carece de atribuciones para
suspender los actos administrativos que se impugnan en su sede, pues nicamente puede
anularlos (total o parcialmente) o confirmarlos.-154
3.- Para el Profesor Real, estrictamente la materia no se encuentra prevista en la

Constitucin, que slo permite confirmar o anular el acto, sin reformarlo; por lo que el
legislador, en ejercicio de la competencia interpretativa de la Carta (C. art. 85, num. 20),
puede decidir si la facultad de suspender provisionalmente, como medida cautelar, el acto
administrativo recurrido, es compatible con la competencia constitucional del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.-155
4.- El Profesor Cassinelli Muoz, sostiene que la accin cautelar de suspensin de

la ejecucin del acto:
a) no est prevista en la Seccin XVII de la Constitucin;
b) no se funda en la ilegitimidad del acto impugnado, sino en la gravedad o

irreparabilidad del dao;
c) no pide la anulacin del acto, sino la suspensin de su ejecucin;
d) no es una accin definitiva, sino una accin cautelar156.-
Por lo que, ante la falta de una norma constitucional expresa que le otorgue al TCA
potestad para suspender la ejecucin del acto, sostiene que la solucin correcta sera que
152 El inc. 1 del art. 310 de la Constitucin establece: El Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo,
confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo.-
153 V.: Enrique Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 599.-
154 V.: Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 58 y 59.-
155 V.: Alberto Ramn Real: La accin de amparo en la jurisprudencia argentina y ante el derecho uruguayo,
en RFDCS, Ao XIV, N 1, p. 141.
156 V.: H. Cassinelli Muoz: Confrontacin entre los sistema de lo contencioso administrativo en Alemania
Federal y en Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 165-166.-

45
la demanda de suspensin de la ejecucin del acto, como medio de proteccin en el goce
de los derechos fundamentales, debera presentarse ante el Poder Judicial, fundndose en
el derogado COT, art. 132, ordinal 7.-157
5.- Por nuestra parte, sin desconocer lo discutible del tema, consideramos que:
a) La Constitucin slo se refiere al contenido de la sentencia definitiva del TCA,

pero nada dice -en forma expresa- respecto de las providencias cautelares o urgentes.-
b) Para resolver este tema previamente debe contestarse la cuestin de si la

adopcin de medidas cautelares de los derechos, requiere texto expreso, o si, slo
mediante norma en contrario se podran considerar desplazadas del ordenamiento jurdico.-
c) Salvo texto expreso en contrario, toda competencia jurisdiccional comprende la

adopcin de medidas cautelares destinadas a asegurar el resultado del proceso158.-
d) Existe una preferencia universal por la proteccin de los Derechos humanos, en

forma rpida y efectiva, establecida ampliamente en los instrumentos internacionales que
regulan la materia, y los arts. 7, 72 y 332 de la Constitucin.-
e) Esa competencia debe pertenecer al sistema orgnico encargado de resolver

sobre el fondo de asunto (anulacin del acto).-
En consecuencia, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo que causa

agravio as como otras medidas cautelares, con o sin previa impugnacin o
accionamiento, constituye uno de los recursos efectivos instaurados por los instrumentos
internacionales de proteccin de los Derechos humanos, incorporables automticamente a
nuestro derecho positivo, en plena coherencia y desarrollo con el rgimen constitucional
vigente.-
5.- Naturaleza sustancial y procesal de la suspensin jurisdiccional de la

ejecucin del acto impugnado
A) Naturaleza sustancial
157 El art. 132, N 7 del COT, estableca: Los Jueces incurren en responsabilidad en los siguientes casos: 7) Si
no amparasen, pudiendo, a los individuos cuyos derechos sean violados o amenazados, y sin esperar requisicin de
parte, desde que tengan conocimiento oficial del hecho.- V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134,
prr. 343.- Seala Cassinelli que no es necesaria una modificacin legislativa, ya que la jurisprudencia, fundndose en el
art. 7 de la Constitucin, puede juzgar que la prohibicin del inciso final del art. 62 de la ley 13355 qued derogada al
reiterarse, en el ltimo texto constitucional plebiscitado, la consagracin expresa del derecho a ser protegido en el goce
de los derechos fundamentales.- V.: Confrontacin entre los sistemas de lo contencioso administrativo en Alemania
Federal y en Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 166.-
158Conf. Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministativo, vol. 21, p. 1292.- Pietro Virga: Il provvedimento
amministrativo, p. 326.- En el caso, parece procedente, adems, aplicar el principio de que quien puede lo ms, puede
lo menos.-

46
Se trata de un instituto de excepcin que puede llegar a limitar la presuncin de
legalidad que beneficia a los actos administrativos.-159
Supone un medio de amparo, de carcter preventivo, contra la actuacin arbitraria o

antijurdica de la Administracin; y una excepcin al principio segn el cual los recursos y
acciones no suspenden la eficacia de tales actos.-160
Constituye una medida de seguridad o de garanta, un instituto de amparo de

carcter preventivo, dirigido a prevenir la causacin de un perjuicio grave, de difcil
reparacin o irreparable, en el caso de dictar un ulterior fallo anulatorio.-161
Segn Giorgi, la suspensin tiene su raz en la necesidad de tornar efectivos los

derechos de los particulares, muchas veces lesionados de manera irreparable cuando
llega tardamente el pronunciamiento jurisdiccional.-162
La suspensin de la ejecucin del acto, constituye:
a) una garanta;
b) un instituto de amparo;
c) una medida preventiva contra las actuaciones arbitrarias o antijurdicas de la

Administracin, que no implica pronunciamiento sobre el fondo del asunto;
d) una medida que excepciona al principio segn el cual los recursos o acciones no
suspenden la eficacia del acto impugnado; y
e) un cercenamiento a la presuncin de legalidad que beneficia a los actos

administrativos.-
Es un instituto de funcin tuitiva que habilita a otorgar proteccin preventiva

jurisdiccional, en caso de dao que pueda sufrir el administrado, cuyo alcance supere los
que la suspensin pudiera ocasionar a la organizacin y funcionamiento del rgano
involucrado.-163
159 S. N 468 de 29.XII.1986 - S. N 469 de 29.XII.1986 - S. N 331 de 22.IX.1986.-
160 V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en RFDCS, t. XVII, p. 261
y ss.- S. N 2 y 3 de 4.II.1987 - S. N 78 de 22.IV.1987 - S. N 95 de 4.V.1987 - S. N 98 de 6.V.1987 - S. N 176

29.VI.1987 - S. N 182, 184, 185, 186 y 187 de 29.VI.1987 - S. N 90 de 2.III.1988 - S. N 336 de 29.VI.1988 - S. N 376
de 1.VIII.1988 - S. N 628 de 31.X.1988.-
161 S. N 387 de 27.IX.1989 - S. N 402 de 16.X.1989 -
162 V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA, en RFDCS, t. XVII, p. 263
163 S. N 57 de 28.XII.1967 - S. N 889 de 10.X.1994 - S. N 506 de 24.IV.1995 - S. N 1303 de 30.IX.1992 - S.

47
B) Naturaleza procesal
La doctrina procesalista comparada, se encuentra dividida entre quienes sostienen

la naturaleza de proceso cautelar de la suspensin de la ejecucin del acto (Guasp, Prieto
Castro, Fairen, Chiovenda, Carnelutti, Liebman) y quienes niegan tal calificacin
(Calamandrei, Alcal Zamora).-
No obstante, doctrina ms reciente considera necesaria la adopcin de un sistema

de tutela anticipatoria, que comprendera tres tipos diversos de procedimientos:
a) el procedimiento de tutela sumaria no cautelar;
b) el procedimiento de tutela interina; y
c) el procedimiento cautelar propiamente dicho.-164
En nuestro pas pacficamente se admite, tanto por parte de la doctrina, como por
parte de la jurisprudencia, que se trata de un incidente de naturaleza cautelar.-
6.- Diferencias con otros institutos
A) Con la anulacin
La anulacin es mucho ms que la suspensin de los efectos del acto, pues posee
efectos retroactivos (ex tunc).-
La anulacin es definitiva; mientras que la suspensin es provisional.-
La suspensin es una media cautelar; la anulacin se dirige al fondo del asunto, y

destruye la voluntad de la Administracin.-
La anulacin es una decisin jurisdiccional de contenido constitutivo y de efecto

definitivo; la suspensin es una medida cautelar, de efectos transitorios.-
La suspensin es contingente y excepcional165; la anulacin -cuando corresponde-

constituye el normal resultado del proceso contencioso-administrativo.-166
N 709 de 28.VIII.1595 - S. N 53 de 13.II.1995 -
164 Convencin Nacional de procesalistas italianos, Bari, 1985.-
165 V.: Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 38.-
166 Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 38.-

48
B) Con la desaplicacin
Si bien existen notorias semejanzas, debe distinguirse la suspensin de la ejecucin

del acto, de su inaplicabilidad.-
Mientras que la suspensin es transitoria y cautelar; la desaplicacin167 es

permanente y definitiva.-
7.- Caracteres de la suspensin jurisdiccional
Las medidas cautelares constituyen micro procedimientos especiales, incoados para

encarar ciertas situaciones de peligro o de urgencia; y se les considera provisionales,
cautelares o de conservacin, porque son dictadas antes de finalizar el proceso principal;
permitiendo que, sin resolver sobre el fondo del asunto, se proteja al accionante respecto
de daos graves y actuales, provocados por la ejecucin del acto impugnado.-
Calificada como medida cautelar por excelencia, la suspensin de la ejecucin del

acto administrativo, poseera los caracteres propios de este instituto procesal.-
a) Es un procedimiento contradictorio
Parte de la doctrina ha negado naturaleza jurisdiccional a la sentencia que otorga

o deniega la suspensin de la ejecucin del acto:
a) Pues la sentencia no aplica una norma de derecho, sino que constituye el

ejercicio de un poder discrecional (Rocco, Lucifredi, Berio, Aliota).-
b) Porque no dirime una controversia atinente al contraste entre norma y

comportamiento, ya que la ejecutividad del acto, independientemente de su validez, deriva
de la ley misma.-
A tales objeciones se contest respectivamente, que:
a) La discrecionalidad, es usual en no pocas decisiones jurisdiccionales.-
b) La decisin siempre est fundada en la valoracin de la probabilidad de contraste

entre el comportamiento de la Administracin al dictar el acto y las normas jurdicas; por lo
que la decisin posee un carcter anticipada y provisoriamente sancionatorio (Paleologo).-
Contrariando lo que normalmente sera un procedimiento cautelar, se procede a or

167 La desaplicacin constituye una facultad procesal del juez ordinario, en cuanto le permite sentenciar sin
tener en cuenta los actos administrativos ilegtimos.-V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 246.-

49
previamente a la Administracin.-
La accesoriedad al juicio principal y la naturaleza incidental, le atribuyen el mismo

carcter que al proceso principal al que accede.-168
En nuestro pas, el TCA ha sostenido que la suspensin de la ejecucin del acto

administrativo impugnado supone la formalizacin de un incidente, con procedimiento
contradictorio, que debe culminar en el fallo correspondiente, que admite el recurso de
reposicin169.-
b) Debe constituir un procedimiento relativamente rpido, sencillo y efectivo
En teora, la suspensin de la ejecucin del acto justiciado ante la jurisdiccin

contenciosa administrativa es un tpico procedimiento de amparo de derechos, de carcter
breve y urgente170, sencillo y efectivo, tendiente a paralizar los efectos daosos de un acto
impugnado en sede administrativa y jurisdiccional.-
En la prctica, lamentablemente el procedimiento lleva un tiempo que no es el ideal

para los medios de amparo de los derechos lesionados.-
c) Es un procedimiento incidental, instrumental o accesorio
El procedimiento de suspensin se inserta en el proceso de anulacin del acto,

como incidente del mismo; presuponiendo que el proceso principal se encuentra
regularmente instaurado.-171
La suspensin de la ejecucin del acto administrativo es una medida

instrumental172, en tanto que no constituye un fin en si misma, sino un medio para obtener
un resultado presuntamente igual al del proceso principal.-
Se ha afirmado que el incidente de suspensin es autnomo (proceso dentro del

proceso), porque constituye una accin de conservacin distinta de la accin de
impugnacin, dado que paraliza temporariamente los efectos lesivos del acto y tiene una
causa petendi diferente (posibilidad de daos graves)173.-
168 Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo, p. 426 y 427.-
169 S. N 123 y 124 de 28.8.72.-
170 V.: Carmen Chinchilla Marn: La tutela, op. cit. p. 36 y 37.-
171 V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327.-
172 V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo de
Uruguay, en Cuaderno de Derecho procesal, N 1, p. 67 y ss.-
173 V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia Administrativa en Italia, p. 161 y ss.-

50
Pero ello no supone la iniciacin de un procedimiento independiente, sino que est
ligado e integra un proceso de impugnacin del acto, a iniciarse o ya iniciado (en los
ordenamientos que as lo aceptan)174.-
La autonoma entre el proceso principal y el procedimiento cautelar supone, en

ambos casos, la independencia del examen de los presupuestos procesales.-
Por otro lado, la finalidad perseguida es la de retrotraer la situacin, al estado que se

encontraba antes de comenzar la ejecucin del acto impugnado.-
d) Es un procedimiento preventivo y asegurativo
Asegura la eficacia de una probable sentencia definitiva; y previene el dao que la

ejecucin del acto genere durante la duracin del proceso.-
e) Es un procedimiento temporal
La suspensin jurisdiccional del acto sometido anulacin, dura hasta que se dicte la
sentencia definitiva de confirmacin del acto, o mientras no se revoque la suspensin.-
f) Es un procedimiento provisional y cautelar
Como procedimiento de carcter provisional175 y subordinado al principal, su eficacia

perdura hasta la conclusin del juicio al que accede176; y puede ser revisable en cualquier
momento antes de dictarse la sentencia definitiva, y como consecuencia de sta.-
Siendo un pronunciamiento rebus sic stantibus177, es modificable durante el

transcurso del juicio principal; y ello, a pesar de la injustificable prohibicin verncula del
planteamiento fuera de la demanda178.-
175Seala Giorgi que la suspensin es una medida de orden cautelar que no destruye la manifestacin de
voluntad administrativa, sino que la enerva en sus efectos, provisoriamente; a diferencia de la anulacin que es un
procedimiento jurisdiccional de contenido constitutivo y de efecto definitivo.- V.: El Contencioso, op. cit. p. 38.- Como su
eficacia est subordinada a la decisin de mrito sobre la demanda principal, cesa con la decisin definitiva del
proceso.- V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327.-
176 V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 260.-
177 En consecuencia, tanto la Administracin, como los contrainteresados pueden solicitar la revocacin de la
suspensin, por advenimiento de hechos posteriores que puedan cambiar las bases de la providencia suspensoria.-V.:
Guido Landi - Giuseppe Potenza: Manuale di diritto amministrativo, p. 900.-

51
A diferencia de lo que ocurre con el acto transitorio, cuando el acto provisional
desaparece, se borran retroactivamente (ex tunc) sus efectos179.-
Es un procedimiento cautelar180 en cuanto garante la eficacia del proceso

definitivo, asegurando -mediante la evitacin de futuros daos- que la situacin de hecho
quede de forma de poder adecuarse a la situacin jurdica emanada de la decisin de la
accin principal.-181
La suspensin tiende a conservar incambiada, hasta el trmino del proceso

contencioso-administrativo, la situacin de hecho y de derecho preexistente a la emisin
del acto impugnado182.-
g) Es un procedimiento precario
El objeto de esta especie de medida cautelar, no es garantizar la efectividad de la

decisin final, sino asegurar el resultado de una probable sentencia definitiva.-
Sus efectos duran hasta la emisin de la sentencia que decide la causa principal;
pero podran desaparecer antes, cuando por cualquier causa, cesen los efectos del acto en
cuestin183.-
h) Es un procedimiento excepcional
Salvo casos excepcionales, la impugnacin jurisdiccional de los actos

administrativos carece de efecto suspensivo.-
La facultad de suspender la ejecucin de un acto administrativo, supone una

excepcin al principio segn el cual los recursos no suspenden la eficacia de los actos
impugnados184.-
179 Conf.: Horacio Cassinelli Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo -
Conferencia indita.-
180 Segn algunos autores, como consecuencia de la naturaleza cautelar de la suspensin: a) no requiere
necesariamente el examen preventivo de las cuestiones prejudiciales; b) no constituye juzgamiento implcito sobre el
fondo; c) no es susceptible de impugnacin por revocacin o por defecto de jurisdiccin.- V.: Pietro Virga: Il
provvedimento amministrativo, p. 327 y 328.-
181 V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 259.-
182 V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327.-
184 V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA y su potestad de suspender la ejecucin de los actos
administrativos, en RFDCS, t. XVII, p. 261 y ss.- S. N 123 y 124 de 28.VIII.1972.-

52
Por tratarse de un instituto de excepcin, el legislador lo disciplin como potestad del
TCA185.-
Para poder obtener la suspensin jurisdiccional de la ejecucin del acto recurrido, es

necesario recurrir a un procedimiento reglado y restrictivo, sometido a requisitos rigurosos;
cuya aplicacin -en no pocos casos-, llega a frustrar la viabilidad del instituto.-
i) Requiere necesariamente un fallo del TCA
En todo caso el Tribunal debe expedirse sobre la peticin de suspensin de la

ejecucin del acto: admitindola total o parcialmente, o rechazndola.-
8.- Sujetos del impulso procesal
a) Peticin de parte
En principio, se encuentran legitimados para incoar el incidente quienes poseen

legitimacin procesal en la accin de nulidad.-
El incidente de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, puede ser

instaurado por el titular de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo.-
La falta de legitimacin procesal en el accionamiento anulatorio, enerva la

legitimacin para solicitar la suspensin.-186
En consecuencia, al carecer el actor de legitimacin en el proceso principal, carece

de legitimacin tambin en el proceso accesorio de suspensin de la ejecucin del acto
impugnado.-
b) De oficio
En nuestro pas como en muchos otros la solucin legislativa y jurisprudencial

es que esta medida especial, tambin puede ser solicitada de oficio, cuando a juicio del
TCA el acto impugnado aparezca inicialmente, como manifiestamente ilegal; situacin que
comprende tanto los actos contrarios a una regla de derecho, como los dictados con
desviacin de poder.-187
185 S. N 123 y 124 de 28.VIII.1972.-
186 S. N 237 de 10.III.1993.- La decisin de iniciar una accin reivindicatoria contra el actual poseedor, no
lesiona un derecho subjetivo o un inters directo, personal y legtimo, pues la iniciacin de un procedimiento
jurisdiccional, en s mismo, no perjudica a nadie.-
187 S. N 387 de 18.XI.1987.- Contra: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 31.-

53
Se ha planteado la inconstitucionalidad de la solucin legislativa.-188
La solucin de la cuestin planteada pasa por la consideracin del tema tratado ut

supra respecto a si en los textos constitucionales se encuentra considerada o no, la
suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado.-
c) Conformidad de partes
En ciertos casos, actor y demandado se han presentado ante el TCA solicitando

de mutuo acuerdo la suspensin de la ejecucin del acto procesado, habindose
accedido a lo peticionado189.-
No obstante se ha sealado con razn que, tratndose de una materia de orden

pblico, el TCA tiene el deber de controlar la existencia de los presupuestos de
admisibilidad del ejercicio de la potestad jurisdiccional; por lo que la admisin por parte de
la Administracin, de los hechos denunciados por el accionante, no eximen al cuerpo, de
analizar el acogimiento del petitorio, de acuerdo a los extremos constitucionales y legales
aplicables190.-
9.- Hiptesis de suspensin jurisdiccional de la ejecucin de un acto

administrativo en la jurisdiccin contencioso administrativa
Ms de treinta aos de jurisprudencia del TCA en la materia, implican un importante

campo de reflexiones en torno a la temtica que nos ocupa.-
A) Irrogacin de daos graves a la parte actora - "faire grief"
Al aceptarse y consolidarse la tesis de que la suspensin de la ejecucin slo

procede en aqullos casos en que, del cumplimiento del acto puedan derivarse daos
calificados por su imposible o difcil reparacin, el resultado efectivo de la prctica
jurisprudencial, ha sido:
1) la existencia de escassimos casos de suspensin del acto;
2) la ineficacia del procedimiento, al resolverse cuando ya se han producido parte

importante o an la totalidad de los efectos del acto.-
188 V.: Eduardo Esteva: Modificaciones al Decreto-Ley orgnico del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
anticipo, p. 20.-
189 S. N 125 de 20.IX.1968 y S. N 49 de 24.VI.1968.-
190 V.: Horacio Cassinelli Muoz: Suspensin jurisdiccional del acto administrativo pronunciada de conformidad
de partes, en RDJA, t. 67, p. 240 y ss.-

54
En tales casos, estamos ante una especie de enjuiciamiento histrico191, tendiente a
verificar la legalidad de un acto administrativo totalmente consumado.-192
En esta materia la evolucin normativa uruguaya tuvo altibajos notorios, pasando

sucesivamente por diversas etapas, caracterizadas por exigirse:
a) la existencia de perjuicio grave o irreparable (Ley N 13318);
b) la existencia de perjuicio grave o de difcil reparacin o irreparable (DL N 15524);
c) la existencia de daos graves.-
Todo lo cual se reflej claramente en la jurisprudencia del TCA correspondiente a los

diversos perodos considerados.-
En general el TCA ha entendido que la suspensin de la ejecucin del acto procede

cuando exista el peligro de irrogar a la parte actora193, un dao material grave, inminente,
irreparable o difcilmente reparable.-
En ciertas oportunidades el TCA ha sostenido que la locucin "perjuicio grave o

irreparable", est condicionada a su difcil o imposible reparacin en caso de dictarse un
fallo anulatorio194.-
En otras sentencias, el pretorio ha sostenido que los daos morales, en principio,

quedaran suficientemente resarcidos, si correspondiere, al emitirse el fallo final195;
situacin no discriminada por la legislacin.-
a) No obstante, en numerosos casos el TCA ha rechazado las pretensiones

suspensivas, sosteniendo que eran de aqullas cuya ejecucin en la eventualidad de
dictarse un fallo anulatorio, no es susceptible de causar perjuicios graves o irreparables
191 V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. II, p. 543 y
ss.-
192 Al respecto, en el derecho comparado hispanoamericano existen soluciones diversas; exigindose: que el
dao sea de reparacin imposible (antigua legislacin espaola); o de reparacin difcil (ley espaola de 1956 y ley de
Costa Rica); que se trate de evitar perjuicios notoriamente graves (Panam); que la suspensin no afecte el inters
pblico, el orden pblico o el inters social (Mxico).-V.: Jess Gonzlez Prez: Derecho procesal administrativo
hispanoamericano, p. 256 y ss.- Bogot, 1985.-
193En el derecho comparado, la suspensin procede tambin cuando el peligro de dao recae sobre la
Administracin.- V.: Enrico Guicciardi: La giustizia amministrativa, p. 243.-
194S. N 14 de 2.VI.1965 - S. N 123 y 124 de 28.VIII.1972 - S. N 120, 121, 122, 123, 124, 125 y 126 de
9.IV.1986.-S. N 136 de 14.IV.1986 - S. N 265 de 23.VII.1986.-
195 S. N 153 de 3.IX.1973.-

55
al solicitante mayores a los que se le causara a la Administracin, con la suspensin de
la ejecucin del acto impugnado (teora del balance), pudiendo ser econmicamente
reparables por la Administracin, en caso de recaer sentencia anulatoria; como por
ejemplo:
la postergacin en la carrera administrativa196;
el pase a situacin de retiro militar197;
la adscripcin a la Cancillera de un funcionario diplomtico que aduca

gravsimos perjuicios de orden profesional, familiar y econmicos198;
la extensin de los beneficios establecidos en favor de personas no videntes,

para viajar gratuitamente en los transportes colectivos de pasajeros, ya que el libre trnsito
impedira acreditar fehacientemente el total de los viajes realizados, haciendo difcil el
clculo del perjuicio sufrido199;
el mero dao econmico es siempre susceptible de reparacin; por lo que no

puede ser fundante de la suspensin200;
la denegacin de la solicitud de una institucin privada de inters pblico de que

se la declare exonerada del pago de todos los impuestos nacionales (L. 12804, art. 387),
atento a la grave situacin financiera que implica el cumplimiento del acto201;
la suspensin de la revocacin de lc designacin del compareciente, atento al

dao patrimonial que le causa202;
la suspensin de la revocacin de la designacin como Jefe, atento al grave

perjuicio que le causa203;
196 S. N 25 de 15.V.1967 - S. N 51 de 26.VI.1968 - S. N 119 de 17.V.1971 - S. N 291 de 26.V.1971.-
197 S. N 40 de 4.IX.1967.-
198 S. N 46 de 1.X.1967.-
199 S. N 34 de 30.VIII.1967.-
200 En sentencias recientes -y por lo mismo al amparo del rgimen jurdico en vigor- TCA ha sostenido
reiteradamente que los daos de carcter econmico, al ser siempre susceptibles de reparacin por la Administracin,
no constituyen base adecuada para acceder a una solicitud de suspensin de la ejecucin del acto impugnado.- S. N
639 de 10.V.1995 - S. N 872 de 16.VIII.1993 - S. N 721 de 30.VIII.1995 - S. N 640 de 10.V.1995.-
201 S. N 13 de 6.V.1968.-
202 S. N 75 de 19.VIII.1968.-
203 S. N 79 de 21.VIII.1968.-

56
la fijacin del precio mximo de venta al pblico de un medicamento, que obliga a
una comercializacin a un precio inferior al 50% a los costos probados204;
la designacin del representante de un Instituto Pblico, para integrar el Directorio

de la Persona Pblica no Estatal205;
la intimacin a la empresa compareciente de la renovacin de su planilla de

trabajo, efectuando ajustes de categoras en su personal, que implicar la expedicin de
ttulos ejecutivos que importarn varias decenas de embargos206;
la publicacin de laudos que posibilitan la obligatoriedad y exigibilidad judicial de

tarifas salariales que no pueden pagarse207,
la irreparabilidad de los perjuicios en materia de mritos funcionales, por la no

designacin interina en un cargo de Director suplente208;
la resolucin por la que se confieren funciones de abogado a cuatro funcionarios

del Ente209;
la fijacin de la contribucin mensual de un estudio de Abogado210;
la resolucin por la que se prescindi de los servicios del actor, dictada al trmino
de un perodo de prueba en base al informe de que los servicios no seran necesarios211;
la circular del BCU que estableci que las Casas de Cambio deban depositar en
calidad de garanta cierta suma de dinero, en el trmino de 10 das, bajo pena de quedar
automticamente cancelada la autorizacin de funcionamiento212;
la revocacin de la cesin de uso de un parque municipal(Club de Golf), fijando
204 S. N 80 de 21.VIII.1968.-
205 S. N 106 de 12.IX.1968.-
206 S. N 7 de 27.III.1968.-
207 S. N 8 de 27.III.1968.-
208 S. N 9 de 27.III.1968.-
209 S. N 104 de 12.IX.1968.-
210 S. N 78 de 21.VIII.1968.-
211 S. N 140 de 27.IX.1968.-
212 S. N 147 de 2.X.1868.-

57
un plazo para desocuparlo y trasladar las instalaciones existentes213.-
la cesanta de un funcionario214;
la afectacin de un predio para explotacin minera, teniendo en cuenta que la

servidumbre afecta menos del 10% del bien, que no existen ms mejoras que los
alambrados; que los planes de mejoras de la actora, no han tenido principio de ejecucin;
que el predio es de inters minero y la actividad minera es de inters nacional215;
la suspensin del acto de destitucin de funcionario pblico, fundada en motivos

de carcter econmico, por ser siempre susceptible de reparacin por la Administracin216;
la resolucin de suspensin por seis meses sin goce de sueldo217;
la devolucin de las retenciones de haberes correspondientes a la retencin de la

cuota gremial218;
el descuento de haberes de pasividad, en base a norma habilitante, pues los

perjuicios de carcter econmico son susceptibles de reparacin219;
las designaciones realizadas en el escalafn tcnico-profesional220;
la resolucin por la que se determina que la actora adeuda cierta suma en

relacin con la adjudicacin de una licitacin221;
la resolucin Ministerial por la que se intim a la compareciente el pago del

descanso intermedio de media hora complementaria del efectivamente gozado por los
trabajadores ocupados en trabajos nocturnos en rgimen de horario continuo, por cierto
213 S. N 57 de 28.XII.1967.- V.: A. R Real: Aspectos administrativos y contenciosos de la situacin del Club de
Golf, en RFDCS, ao XVIII, N 3-4, p. 705 y ss.-
214 S. N 114 de 9.VI.1969 - S. N 344 de 9.VIII.1971 - S. N 313 de 2.VI.1971.-
215 S. N 303 de 22.III.1995.-
216 S. N 639 de 10.V.1995 - S. 506 de 24.IV.1995.-
217 S. N 115 de 9.VI.1969.-
218 S. N 92 de 19.V.1969.-
219 S. N 721 de 30.VIII.1995.-
220 S. N 156 de 1.IX.1969.-
221 S. N 12 de 26.II.69.-

58
perodo222;
la resolucin del PE por la que se dispuso la afiliacin de la actora a una Caja

paraestatal y una liquidacin de aportes que correspondera pagar223;
la concesin de lnea de transporte de pasajeros, pues son mayores los perjuicios

que pueden causarse a la demandada, respecto de la prestacin del servicio pblico
respectivo224;
la resolucin por la que se dispuso la intervencin de cantidad de litros de vino de

las bodegas de la compareciente225;
la oposicin al derecho al ascenso del funcionario226;
la resolucin por la que se prrroga la autorizacin para continuar desempeando

tareas por el trmino de 90 das, para continuar con el trmite jubilatorio227;
la resolucin por la que se declara cesantes a varios actores228;
la resolucin Municipal por la que se declar ruinosa la finca que alquilan los
actores, intimndose su inmediata demolicin229;
- cuando la paralizacin o cierre del comercio que la ejecucin del acto impondra, es
un hecho incierto o eventual, que no aparece en autos como notorio o probado230;
la resolucin Municipal por la que se resolvi la demolicin de construcciones

levantadas bajo apercibimiento de clausura231;
222 S. N 179 de 8.X.1969 - S. N 60 de 24.IV.1970 - S. N 49 de 30.III.1970 - S. N 59 de 17.III.1971.-
223 S. N 97 de 19.V.1969.-
224 S. N 439 de 6.VI.1994.-
225 S. N 117 de 9.VI.1969 - S. N 397 de 22.XI.1971.-
226 S. N 48 de 29.IV.1969.-
227 S. N 49 de 29.IV.1969.-
228 S. N 139 de 4.VIII.1969.-
229 S. N 169 de 15.9IX.1969.-
230 S. N 24 de 5.III.1969.-
231 S. N 193 de 3.XII.1969.-

59
la resolucin del PE por la que se imputa al fondo "Premio Estmulo" los costos u
honorarios profesionales devengados por la prestacin de los servicios tcnicos que los
curiales de la DGI realicen en aplicacin de la Ley 12804, art. 378, que son abonados por
los contribuyentes morosos o defraudadores232;
el decreto Departamental por el que con la apariencia de una tasa, se establece

un verdadero impuesto a las ventas233;
la resolucin por la que se declara que un partido poltico constituye una

asociacin ilcita234;
la resolucin del BROU por la que declar vacante el cargo del accionante por
abandono del mismo235;
la resolucin por la que se limita el lugar de residencia del refugiado a cierta zona
del pas236;
la resolucin del PE por la que se revocan resoluciones de organismos

paraestatales confirmatorias de despidos efectuados en diversas empresas y se
sustituyeron por suspensin temporaria de los trabajadores237;
la resolucin Ministerial por la que se intima a la compareciente el pago de

licencias al personal integrante del servicio de watchman de la Prefectura del Puerto de
Montevideo238;
la resolucin del BSE por la que se dispuso el pasaje del actor a prestar servicios
en Casa Central, apartndolo de su cargo de portero en un edificio de propiedad del
Banco239;
la resolucin de Subsistencias por la que se dispone, por falsa declaracin de

existencia de nafta, la confiscacin del producto que fuera intervenido en una estacin de
232 S. N 219 de 11.IX.1970.-
233 S. N 249 de 2.XII.1970.-
234 S. N 50 de 30.III.1970.-
235 S. N 48 de 30.II.1970.-
236 S. N 89 de 11.V.1970.-
237 S. N 250 de 2.XII.1970.-
238 S. N 248 de 11.XI.1970.-
239 S. N 85 de 2.IV.1971.-

60
servicio, autorizando su venta a los precios vigentes en el lugar y la formulacin de
denuncia penal240;
la resolucin del PE por la que se sustituyen los despidos decretados por la

empresa compareciente, por una suspensin241;
la sancin disciplinaria de seis meses de suspensin sin goce de sueldo242;
la imposicin de una multa a la empresa compareciente243;
la eliminacin del actor del registro de afiliados al organismo previsional244;
la declaracin de caducidad del permiso precario y revocable otorgado a la

empresa de transporte colectivo de pasajeros del actor245;
- la intimacin a la empresa actora de regularizar el pago de salarios a los

trabajadores destajistas que emplea246;
el traslado de la actora de Seccin Escribana Autorizante a Gerencia de

Sucursales y Agencias247;
la intimacin a una agencia noticiosa que el redactor responsable debe ser

ciudadano uruguayo248;
la intervencin de un Banco privado y traba de embargo genrico sobre los

bienes particulares de sus Directores249;
la intimacin a la actora del pago a los vendedores del 1% sobre las cobranzas
240 S. N 36 de 3.III.1971.-
241 S. N 84 de 2.IV.1971.-
242 S. N 332 de 23.VI.1971.-
243 S. N 333 de 23.VI.1971.-
244 S. N 78 de 26.VI.1972.-
245 S. N 1 de 9.II.1972.-
246 S. N 190 de 22.XI.1972.-
247 S. N 48 de 22.V.1972.-
248 S. N 150 de 2.X.1972.-
249 S. N 151 y 152 de 4.X.1972 - S. N 163 de 18.X.1972.-

61
percibidas, como integrante del salario250;
el quedar en situacin de interina la actora, en relacin al cargo que actualmente

desempea, no puede determinar situaciones irreversibles o perjuicios que, y en la
eventualidad de una sentencia que lo anule, no puedan ser satisfactoriamente
reparados251.-
b) Asimismo el TCA ha rechazado numerosas solicitudes, por no aparecer

prima facie, manifiestamente ilegal:
habiendo tenido a la vista las actuaciones administrativas agregadas al principal,

no se advierte prima facie que el acto aparezca como manifiestamente ilegal252;
por no considerar que la multa impuesta al curial, aparezca como

manifiestamente ilegal, o por no tener dinero para pagarla253;
por no considerar que la destitucin del funcionario aparezca como

manifiestamente ilegal254.-
c) En otras oportunidades, el TCA ha decretado la suspensin de la ejecucin

del acto impugnado:
el acto dictado por una Intendencia, que revoca la autorizacin concedida al

extinto cnyuge de la actora, por el Consejo Local Autnomo, para construir y utilizar en un
predio municipal y por veinte aos, un edificio destinado a oficinas comerciales y de
informacin turstica255;
confrontados los perjuicios que se soportaran por las partes, se llega a la

conclusin que efectivamente, seran mayores los que se causaran a la parte actora en
comparacin a aqullos que pudieran irrogrsele a la Administracin, en virtud de la
ejecucin del acto administrativo procesado256;
la irreversibilidad de determinada situacin laboral, habilita a decretar la

250 S. N 208 de 13.XII.1972.-
251 S. N 434 de 8.XII.1986.-
252 S. N 1258 de 6.XII.1993.-
253 S. N 1077 de 18.X.1993.-
254 S. N 506 de 24.IV.1995.-
255 S. N 119 de 23.VIII.1972.-
256 S. N 68 de 6.III.1989 - S. N 354 de 24.VII.1989 - S. N 375 de 6.IX.1989.-

62
suspensin de la ejecucin del acto lesivo257;
el reintegro al BPS de los haberes presuntamente mal percibidos por el actor, le

causara un dao grave cuyo alcance y entidad superaran los que se le ocasionaran al
Organismo demandado con la suspensin de la ejecucin del acto258;
varios de los efectos perjudiciales (por ejemplo: prdida de la clientela) son de

consecuencias irreparables y difcilmente indemnizables de manera satisfactoria, por
cuanto ni es fcil repristinar situaciones de mercado, ni acordar indemnizaciones que
cubran realmente posibilidades econmicas cercenadas por la clausura259;
la clausura de establecimiento por razones de salubridad, entendiendo que los

aspectos de carcter econmico son susceptibles de reparacin260.-
En esta materia, la doctrina ha sealado que la suspensin de la ejecucin del acto

debera acordarse no slo cuando la ejecucin del acto comporte alteraciones del estado
de las cosas (demoliciones, construcciones, corte de plantaciones, etc.) que tornen
imposible la repristinacin al estado originario, sino cuando la reparacin del inters
ofendido, an posible, sera fuertemente oneroso para la Administracin261.-
Para que se pueda dar curso a la peticin de amparo suspensorio, se requiere la

demostracin sumaria de que la ejecucin del acto impugnado, puede provocar perjuicios
en el administrado.-
En tal sentido, el TCA ha sostenido que el cumplimiento previo de lo requerido por la

Administracin -pago de la multa impuesta- consolida la situacin, pues el pago que se
pretenda impedir, hace perder la razn de ser a la peticin de suspensin del acto por
inexistencia de perjuicio futuro.-262
Por otra parte, tanto para ser impugnables en la jurisdiccin anulatoria, como para
que pueda considerarse la posible suspensin de la ejecucin, es necesario que el acto
administrativo sea susceptible de causar agravio o perjuicio, en sentido jurdico y no en
sentido material, atento a que slo se encuentra legitimado para accionar, el titular de un
derecho o de un inters directo, personal y legtimo (Constitucin, art. 309, inc. 3).- 263
257 S. N 363 de 24.VII.1989.-
258 S. N 382 de 27.IX.1989.-
259 S. N 410 de 17.XI.1986.-
260 S. N 872 de 16.VIII.1993.-
261 V.: Enrico Giucciardi: La giustizia amministrativa, p. 243, nota 4.-
262 S. N 553 de 3.X.1988.-
263 Conf.: Hctor Giorgi: El Contencioso Administrativo de Anulacin, p. 157.-

63
La ausencia de perjuicio impide la solicitud de suspensin, porque con anterioridad,
no se pudo entablar la accin.- 264
El TCA ha sostenido -a nuestro juicio, sin razn- que los perjuicios de orden
meramente patrimonial, que pueden ser reparados por la Administracin como la
imposicin de una multa, no motivan la suspensin de la ejecucin del acto, por mayor
que fuere su entidad o gravedad.-265
Asimismo, sostuvo que el perjuicio alegado debe estar fundado266 y probado (in re
ipsa), o debe probarse267.-
En relacin con el dao a que puede estar sometido el peticionante, el TCA ha

sostenido que no basta con enunciar hechos o posibilidades capaces de constituir una
situacin de verdadera dificultad o imposibilidad reparatoria o de extrema gravedad del
perjuicio; sino que dichas pautas deben resultar acreditadas, ya sea porque in re ipsa surja
la evidencia de una situacin como la requerida, ya sea porque se aporten elementos
fehacientes prima facie, demostrativos de futuras consecuencias irreparables o de tan difcil
reparacin.-268
Al respecto, debern aportarse elementos de juicio concretos, que permitan evaluar

los daos y aplicar el criterio comparativo.-
Por ltimo, cabe recordar siguiendo a Giorgi que cuando la restitutio in

integrum es imposible, es legtimo paralizar la accin administrativa de manera preventiva,
por el empleo del denominado sursis d'excution269.-
B) Cuyo alcance y entidad superen los que la suspensin pudiere ocacionar a

la organizacin y funcionamiento del organo involucrado.- Teora del balance.-
264 S. N 432/92 de 11.V.1992.-
265 S. N 6 de 17.III.1965 - S. N 123 y 124 de 28.VIII.1972 - S. N 30 de 23.II.1987 - S. N 98 de 6.V.1987 - S.
N 103 de 11.V.1987 - S. N 118 de 20.V.1987 - S. N 107 de 7.III.1988 - S. N 527 de 28.IX.1988 - S. N 275 de

15.VI.1988 - S. N 658 de 9.XI.1988 - S. N 91 de 2.III.1989.- S. N 125 de 5.IV.1989 - S. N 380 de 27.IX.1989 -
266 S. N 76 y 77 de 26.VI.1972.-
267 El TCA ha rechazado la solicitud de suspensin, atento a que en autos no se han justificado los extremos
exigidos por la ley.- S. N 42 de 11.X.1967 - S. N 324 de 8.IX.1986.-
268 S. N 324 de 8.IX.1986.-
269 S. N 57 de 28.XII.1967.- H. Giorgi: Potestad de suspender la ejecucin de los actos administrativos, en
RFDCS, t. XVII, p. 265-266.-

64
Segn el TCA, el texto legal exige la realizacin de un balance entre los perjuicios
que la ejecucin o la suspensin del acto pudieren causar, en orden a los intereses de las
partes.-270
En este rubro la jurisprudencia del TCA se debati en torno a una casustica variada,
en la que predomina la posicin conservadora, en el sentido de exigir la existencia de una
ecuacin cuasi matemtica entre los daos comparables.-
En tal sentido, pueden destacarse las siguientes fundamentaciones:
a) Con la ejecucin del acto deben producirse situaciones irreversibles o

susceptibles de generar perjuicios, que en su momento no puedan ser debidamente
resarcidos.-271
b) El balance entre los perjuicios causados por la ejecucin y los causados por la
suspensin del acto constituye el elemento central, fundamental y habilitante para la
concesin de un beneficio de naturaleza excepcional, y de cumplimiento estricto en cuanto
a sus condicionantes.-272
c) No siempre es necesario que el dao sea irreparable; a los efectos de la

suspensin es suficiente que el dao derivado de la ejecucin, sea manifiestamente
mayor que el derivado de la suspensin.-273
Como seala Cassagne, se debe determinar en base a la proporcionalidad en

cuanto al exceso entre el dao emergente de la ejecucin y el emergente de la suspensin;
debindose descartar el concepto de dao irreparable, por cuanto la axiomtica solvencia
del Estado, anulara la procedencia del instituto.-
d) Dicha valoracin es materia circunstancial, determinable caso por caso.-274
e) Debe encontrarse un equilibrio entre las prerrogativas de la Administracin y las
270 S. N 375 de 6.VIII.1989 - S. N 241 de 19.VIII.1987.- S. N 390 de 23.XI.1987 - S. N 2 de 3.II.1989 - S. N
92 de 15.II.1989 - S. N 128 de 5.IV.1989 - S. N 13 de 12.II.1990 - S. N 175 de 23.IV.1990 - S. N 213 y 218 de

30.IV.1990 - S. N 221, 227 y 238 de 2.V.1990 - S. N 241 de 7.V.1990 - S. N 280 de 21.V.1990 - S. N 306 y 308 de
13.6VI.1990 - S. N 359, 366 y 367 de 30.VII.1990 - S. N 413 de 15.VIII.1990 -S. N 425 de 22.VIII.1990 - S. N 505 de
26.IX.1990 - S. N 537 de 10.X.1990 - S. N 542 de 15.X.1990 - S. N 569 de 24.X.1990 - S. N 583 de 31.X.1990 - S. N
592 de 9.XI.1990 - S. N 616 de 19.XI.1990 - S. N 617 de 21.XI.1990 - S. N 638 de 23.XI.1990 - S. N 664 de 23.XI.90.-
S. N 68 de 6.III.1989 -
271 S. N 566 de 5.X.1988.-
272 S. N 569 y 570 de 10.X.1988.-
273
S. N 92 de 15.III.1989 - S. N 124 y 125 de 5.IV.1989 - S. N 354 de 24.VII.1989 - S. N 402 de 16.I.1989 -
S. N 411 de 25.X.1989 -
274 V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I. p. 657 y ss.-

65
garantas individuales; manifestado en un dao provocado al administrado, que sea mayor
que el irrogado a la Administracin, en caso de decretarse la suspensin de la ejecucin
del acto.-275
f) El Estado posee aptitud bastante para cubrir cualquier eventual reclamacin

reparatoria patrimonial, para el supuesto de producirse el dao.-276
g) La devolucin de sumas percibidas por los funcionarios constituye un dao mayor

que el padecido por la Administracin reclamante.-277
h) No puede causar dao irreparable un acto de concurso, ya cumplido y ejecutado.-

278
i) Los perjuicios que se pueden irrogar con la suspensin de la jubilacin del actor,
superan los que la suspensin pueda ocasionar a la organizacin y funcionamiento del
BPS.-279
j) La suspensin del pago de haberes jubilatorios causa perjuicios mayores a los que
se irrogaran a la Administracin con la suspensin del mismo.-280
k) El pago de una multa considerable constituye un dao superior al que debera

soportar la Administracin sancionadora.-281
l) Los daos emergentes del cese del pase en comisin, no son superiores a los que
puede causarse a la Administracin.-282
C) La posibilidad de recibir la indemnizacin no obsta a la decisin de

suspender la ejecucin del acto
Al respecto el art. 2, inc. 2 de la Ley N 15869 establece que:
275 S. N 303 de 22.III.1995 - S. N 1138 de 12.XII.1994 - S. N 439 de 6.VI.1994 -
276 S. N. 655 de 10.V.1995.-
277 S. N 52 de 11.III.1991.-
278 S. N 1245 de 1.XII.1993.-
279 S. N 179 de 23.III.1994.-
280 S. N 362 de 5.IV.1995 -
281 S. N 1196 de 15.XI.1993.-
282 S. N 488 de 24.V.1993.-

66
"La posibilidad de percibir la correspondiente indemnizacin, no impedir que,
atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensin".-
La innovacin legal supone un avance beneficioso en favor de la admisin de la

suspensin -y por lo mismo-, debe ser bienvenida, pues impide que el TCA pueda rechazar
solicitudes, fundado en que la Administracin siempre podra hacer frente a la reparacin
econmica.-
10.- Modalidades de la suspensin
A) Suspensin automtica o discrecional
En el derecho comparado, al margen de la posicin tradicional, existe una corriente

legislativa que introduce la suspensin automtica de la ejecucin del acto impugnado,
en especial, cuando imponga una sancin pecuniaria; cuyo objeto es la proteccin de los
derechos fundamentales (p. e.: Espaa).-
La suspensin automtica supone la existencia de normas expresas que establecen

ese efecto ante la presentacin de los recursos administrativos o de la accin de nulidad en
su caso.-
La suspensin discrecional supone la atribucin expresa o implcita o an la no

prohibicin de suspender la ejecucin del acto, tanto a la Administracin, como a la
Jurisdiccin.-
B) Suspensin legislativa, administrativa o jurisdiccional
1.- La legislacin puede disponer, de manera abstracta, la suspensin de la

ejecucin de todos, de algunos o de ningn acto administrativo.-
Pero como por ley no pueden dictarse actos administrativos, y como la suspensin
de un acto administrativo es tpico ejercicio de funcin administrativa, debe concluirse que
por ley no puede suspenderse la ejecucin de un acto administrativo concreto, sino de una
categora abstracta de actos.-283
2.- Salvo norma expresa en contrario, por principio general, la Administracin que
dicta el acto, puede suspender su ejecucin, por decisin propia o a solicitud de parte.-
Pero cuando la autoridad que dict el acto se encuentra sometida a jerarqua o a
283 V.: Nstor Luis Montezanti: Suspensin del acto administrativo, p. 55 y ss.-

67
tutela administrativa, la suspensin de la ejecucin del acto recurrido tambin puede ser
dispuesta por el rgano de alzada.-284
3.- En cuanto a la suspensin jurisdiccional de la ejecucin, puede basarse en

previsiones expresas o implcitas.-
La suspensin jurisdiccional puede darse tanto ante la Justicia ordinaria, como ante
la Justicia administrativa.-
a) Por la justicia ordinaria
Se ha sostenido con razn que el Poder Judicial tiene atribucin para entender en
las acciones cautelares tendientes a la proteccin de los derechos fundamentales, inclusive
contra la Administracin, aunque para acogerlas sea menester disponer la suspensin
provisional de la ejecucin de los actos administrativos; toda vez que la Jurisdiccin
ordinaria, puede desaplicar, sin procedimiento especial, cualquier acto administrativo
contrario a la Constitucin o a las leyes285.-
b) Por la justicia administrativa
Es la solucin corrientemente admitida en el derecho comparado y -desde hace

aos- en el derecho nacional.-
C) Respecto al alcance de la suspensin
En cuanto, al alcance, la suspensin de la ejecucin del acto puede ser parcial o

total.-
a) Suspensin Parcial
El TCA ha sostenido que, as como procede la anulacin parcial de un acto, cabe

asimismo la suspensin parcial.-
En tal sentido, cabe suspender la ejecucin de determinados aspectos del acto

impugnado, mantenindose los restantes que no causen agravio.-286
As, en una sentencia sostuvo que la exigencia del BPS de reintegro de haberes
indebidamente cobrados, causara un dao grave, cuyo alcance y entidad superaran los
284 V.: J.M. Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, op. cit..-
285V.: Horacio Cassinelli Muoz: Suspensin cautelar de la ejecucin del acto mientras se tramita la via
administrativa, en RDJA, t. 66, p. 253.-
286 S. N 382 de 27.IX.1989.- S. N 387 de 27.IX.1989 - S. N 1196 de 15.XI.1993.-

68
que se le ocasionaran al Organismo demandado con la suspensin de la ejecucin del
acto.-287
b) Suspensin total
Procede la suspensin total de la ejecucin del acto impugnado o a impugnar, toda

vez que no alcance la suspensin parcial, para enervar los efectos lesivos del mismo.-
11.- Presupuestos de la suspensin jurisdiccional
La sentencia que resuelve el incidente posee carcter provisorio, y su eficacia se

agota con la emisin de un pronunciamiento del Tribunal en la instancia, o mediante la
sentencia confirmatoria que culmine el accionamiento anulatorio.-
Dicha sentencia se funda en una sumaria deliberacin sobre dos presupuestos

bsicos e inseparables:
a) Fumus bonis juris
Prima facie, el recurso debe ser proponible y fundado, con un mnimo de

credibilidad; y el acto cuestionado debe estar teido de ilegalidad manifiesta.-
Dicho requisito fue recogido expresamente por el art. 2, inc. 2 de la Ley N 15869,
al establecer que:
"Dicha suspensin tambin podr ser decretada por el Tribunal cuando, a su

juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente
ilegal".-
La ilegalidad exigida es la que emerge de la contrastacin del acto impugnado con la

totalidad del ordenamiento jurdico superior, incluida la Constitucin288.-
Segn el TCA, debe distinguirse entre ilegalidad manifiesta y aparente.-
287 S. N 382 de 27.IX.1989 -
288 En la hiptesis debe estarse a lo establecido por la doctrina administrativista, respecto al concepto y alcance
del denominado principio de legalidad del ejercicio de la funcin administrativa.- Al respecto seala Virga que el trmino
"ley" debe entenderse en sentido lato, comprensivo no slo de la ley en sentido formal, sino tambin de la ley en sentido
material; y que la Administracin est sometida a la ley en cuanto al ejercicio del poder, a la autoridad que lo ejerce y al
contenido del acto emitido.- V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 1, p. 8 y 9.- Respecto del principio de legalidad:
Fois: Legalit (principio di) en EdD; A. Levi: Legittimit (dir. amm.) en EdD; Merz: Osservazioni sul principio di legalit, en
RTDP, 1976, p. 1355.-

69
La ilegalidad que lleva a la suspensin, es la ilegalidad manifiesta, es decir, la que
surge en forma evidente del propio acto289.-
Lo manifiestamente ilegal segn afirma Gelsi Bidart alude a lo indudable, a lo

que todos pueden advertir; se trata de un resultado de conocimiento al que se llega
espontneamente, sin requerir cargos y especficos razonamientos; que aparece sin
tropiezos, sin alternativas para todo el que conoce el ordenamiento jurdico.-290
Cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza

con claridad y contundencia, no corresponde escudriarla, sino concluir que no se
configura la nota de "manifiesta".-
Pero el acto de manifiesta o aparente legalidad, no debe ser suspendido, so pena

de incurrirse en violacin del principio de separacin de poderes.-291 292
Existe manifiesta ilegalidad cuando se invade la competencia de otra persona

pblica; como por ejemplo cuando un decreto deroga normas presupuestales de rango
legal.-293
La calidad de manifiesto alude a lo indudable, a lo que todos pueden advertir; un

resultado de conocimiento al que se llega espontneamente, sin requerir cargos y
especficos razonamientos; que aparece sin tropiezos, sin alternativas, para todo el que
conoce el orden jurdico294; evidencia que cuando la ilegalidad invocada no aflora a la
superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde
escudriarla de la forma que debe hacerse regularmente, sino por el contrario, concluir que
no se configura sin duda esa nota de "manifiesta".-
En tal sentido ensea Marienhoff que as como al acto administrativo portador de

una "ilegalidad manifiesta" corresponde suspenderlo, del mismo modo, el acto
administrativo de "manifiesta o aparente legalidad", no debe ser suspendido en sus efectos;
materia sta en que el rgano jurisdiccional debe proceder con harta cautela o prudencia,
so pena de incurrir en una violacin del principio constitucional de separacin de poderes
289 S. N 1098 de 28.XI.1994.-
290 V.: Adolfo Gelsi Bidart: Publicaciones de la Presidencia de la Repblica, p. 44 - Montevideo, 1989.-
291 V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss.-
292 S. N 38, 39, 41, 42 de 22.II.1988 - S. N 74, 78, 79, 84 de 29.II.1988 - S. N 87, 90, 91 y 118 de 9.III.1988 -
S. N 336 de 29.VI.1988 - S. N 376 de 1.VIII.1988 - S. N 628 de 31.X.1988 - S. N 658, 660, 661, de 9.XI.1988 - S. N
669 de 14.XI.1988 - S. N 679 de 16.XI.1988 - S. N 727 de 7.XII.1988 - S. N 732 de 12.XII.1988.-
293 S. N 1432 de 23.XII.1992.-
294 Conf.: Adolfo Gelsi Bidart: en Publicaciones de la Presidencia de la Repblica - Montevideo, 1989, p. 44.-

70
estatales".-295 296
Va de suyo, que no procede la suspensin del acto cuando, prima facie, no aparece
configurada su manifiesta ilegalidad.-297
Por ltimo, cabe afirmar, que el TCA ya no podr sostener que prescinde de la
ilegalidad que inficiona al acto, pues ello constituye tema a considerar junto con el fondo del
asunto, al dictarse la sentencia definitiva298.-
b) Periculum in mora (o periculum rei)
El acto impugnado debe ser susceptible de acarrear un dao grave (considerable o

no fcilmente reparable)299.-
La reparabilidad del dao emerge de la comparacin entre el sacrificio que se

impone a la Administracin suspendiendo el acto; y el sacrificio que se le impone al
administrado, ejecutando el acto impugnado.-300
La ley uruguaya establece dos criterios determinantes de la procedencia de la

medida cautelar:
a) el dao; y
b) la ilegalidad.-
En esta materia, citando a Marienhoff, el TCA ha sostenido que ambos supuestos

pueden funcionar conjunta o separadamente, como en el caso en que el acto sea legal,
pero cause perjuicios.-301 302
295 Conf.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss.-
296 S. N 1098 de 28.XI.1994 -
297 S. N 1258 de 6.XII.1993 - S. N 721 de 30.VIII.1995.-
298 S. N 6 de 5.II.1986.-
299 El art. 122.1.2 de la LJCA espaola admite la solicitud de suspensin en caso de que la ejecucin pudiese
ocasionar perjuicios de reparacin imposible o difcil.-
300 La Ley espaola exige que el rgano administrativo competente para resolver el recurso administrativo
ordinario, pondere, en trminos suficientemente razonados, el perjuicio que la suspensin causara al inters pblico o a
terceros, y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido.-V.:
Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal espaol - Madrid, 1995, p.229.-
301 V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss.-
302 Esta ltima hiptesis parece imposible, habida cuenta de que slo son procesables ante la justicia
Contencioso-administrativa, los actos definitivos cumplidos por la Administracin, contrarios a una regla de derecho o
dictados con desviacin de poder (C. art. 309).-

71
En cuanto a las situaciones susceptibles de suspender la ejecucin del acto
procesado, ha sostenido que:
a) los efectos perjudiciales (p.e.: la prdida de clientela) provenientes de la ejecucin

del acto (clausura del establecimiento), deben ser incuestionables, irreparables y
difcilmente indemnizables (en cuanto no resulte fcil repristinar situaciones de mercado) y
producir prueba in re ipsa303;
b) el quedar en situacin de interino, no constituye una situacin irreversible o

susceptible de causar perjuicios irreparables.-304
Por otra parte el TCA ha sostenido que es necesario demostrar la inmediatez del
perjuicio que lleva a solicitar la suspensin de la ejecucin del acto impugnado; y procede
respecto de la ejecucin del acto, pero no respecto de otras consecuencias ajenas a la
misma.-305
La consecuencia daosa debe derivar directamente de la ejecucin o cumplimiento

del acto.-306
En consecuencia, no procede la suspensin, si la consecuencia daosa retiro de

la autorizacin para funcionar como Casa de Cambio, no deriva de la ejecucin del acto
impugnado necesidad de constitucin de garanta, dentro de los 10 das contados desde
la autorizacin para funcionar, sino de la negativa a cumplir ese acto.-
En ese caso, el perjuicio no resulta de la ejecucin del acto impugnado, sino de una
actitud adoptada por el administrado, al negarse a realizar el depsito en garanta.-307
Segn Korzeniak308, el Tribunal no constata la existencia o inexistencia de un

perjuicio derivado inmediatamente de la ejecucin del acto, sino que prev la posibilidad
de uno u otro de los extremos de esa alternativa.-
303 S. N 37 de 12.IV.1972 - S. N 68 de 12.VI.1972 - S. N 111 y 112 de 7.VIII.1972 - S. N 132 de 6.IX.1972 -
S. N 190 de 22.XI.1972 - S. N 410 de 17.XI.1986 - S. N 721 de 30.VIII.1995.-
304 S. N 434 de 8.XII.1986 - S. N 38, 39, 41, 42 de 22.II.1988 - S. N 74, 78, 79, 84 de 29.II.1988 - S. N 87,
90, 91 y 118 de 9.III.1988 - S. N 336 de 29.VI.1988 - S. N 376 de 1.VIII.1988 - S. N 628 de 31.X.1988 - S. N 658, 660,
661, de 9.XI.1988 - S. N 669 de 14.XI.1988 - S. N 679 de 16.XI.1988 - S. N 727 de 7.XII.1988 - S. N 732 de
12.XII.1988.-
305 S. N 137 de 24.II.1992 -
306 Segn el TCA, ello surga claramente de la utilizacin del vocablo "esta" -incluido en el art. 347 de la Ley N
13318-, con clara referencia a la ejecucin del acto.-
307 S. N 147 de 11.X.1968.-
308
V.: Jos Korzeniak Fuks: La inmediatez del perjuicio como requisito de la suspensin cautelar del acto
impugnado, en RDJA, t. 66, p. 127 y ss.-

72
c) Agotamiento previo de la va administrativa
El accionamiento ante el TCA est condicionado al agotamiento previo de la va

administrativa; tal como surge de la exigencia constitucional respecto a que la accin de
nulidad slo podr ejercitarse una vez agotada la va administrativa (C. art. 319), mediante
la interposicin y sustanciacin de los recursos correspondientes (C. art. 317),
transformndose el acto originario en acto administrativo definitivo (C. art. 309).-
Corresponde plantear si el incidente de suspensin tambin requiere el agotamiento

previo de la va administrativa.-
El TCA ha sostenido apoyndose en la opinin del Dr. A. R. Real309 que es

requisito para la pretensin de suspensin de la ejecucin del acto, el agotamiento previo
de la va administrativa310.-
No obstante, se ha postulado la solucin contraria, sobre la base de que la

imposicin de una larga espera, violara el derecho a ser protegido continuamente en el
goce de los derechos y bienes (C. arts. 7, 72 y 332)311.-
d) Actos que requieran ejecucin
Segn seala la doctrina, la ejecucin del acto administrativo, se extiende durante

todo el tiempo que media entre su vigencia y la produccin de la totalidad de sus efectos.-
312
Por lo mismo, slo son susceptibles de habilitar la suspensin de la ejecucin,

aqullos actos que requieren o pueden admitir algn tipo de ejecucin.-
Consecuentemente, la jurisprudencia administrativa considera a la ejecucin

completa del acto, como un lmite de la suspensin313.-
12.- Actos susceptibles de suspensin
309 V.: Alberto Ramn Real: Reformas recientes al Derecho administrativo uruguayo, en RFDCS, t. XVII, N 2,
3 y 4, p. 215.-
310 S. N 42 de 11.X.1967.-
311 V.: Isaac Abulafia: Contencioso Administrativo, p. 12-13.-
312 V.: Constancio Levrero Bocage: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus
efectos, en RDJA, t. 69, p. 236 y ss.-
313 V.: Eugenio Cannada-Bartoli: Sospenzione dell'efficacia dell'atto amministrativo, en NDI, p. 937.-

73
Por regla general, no todos los actos administrativos impugnables, son susceptibles
de suspensin de su ejecucin en va jurisdiccional.-
Asimismo, se ha sostenido que slo procede la suspensin del acto impugnado y no

de otro que no lo hubiere sido.-314
Al respecto el TCA ha sentenciado que de acuerdo a lo establecido en el art. 21 de

la Ley N 15869, para accederse a la solicitud de suspensin del acto enjuiciado, ste debe
poseer una operatividad inmediata.-315
Asimismo, carece de efectos prcticos, y no amerita decretar la suspensin, cuando

el acto enjuiciado, de hecho, ya se encuentra suspendido316.-
En materia de actos susceptibles de suspensin, en el derecho comparado se

ha sealado que:
A) No son susceptibles de suspensin los actos impugnados completamente

agotados, esto es, aqullos que hubieren cumplido todos sus efectos; pues las
providencias que resuelven los incidentes, no podran remover los efectos ya producidos,
sino slo los efectos futuros317.-
Por lo mismo, no pueden ser objeto de suspensin los actos sometidos a la

jurisdiccin contenciosa anulatoria, revocados por la propia Administracin318, o ya
suspendidos.-
Va de suyo que la existencia de aspectos incumplidos del acto, constituye un

presupuesto de hecho, necesario de la solicitud de suspensin, ya sea en va
administrativa, como en va jurisdiccional.-
En principio corresponde concluir que, en estas hiptesis, no cabe entrar a la

consideracin de la solicitud de suspensin de la ejecucin, por ausencia de uno de los
presupuestos de hecho del peticionamiento.-319
314 S. N 49 de 22.V.1972 - S. N 189 de 9.XI.1972 - S. N 937 de 10.VIII.1992 -
315 S. 368 de 6.IX.1989.- S. 50 de 22.II.1989 - En otras oportunidades el TCA ha sostenido que el acto debe
poseer operatividad y ser manifiestamente ilegtimo (S. 134 de 5.VI.1981 y S. 1114 de 7.IX.1992).-
316 S. N 68 de 12.VI.1972.-
318 S. N 874 de 16.VIII.1993.- La circunstancia que la Administracin haya dictado posteriormente otras
resoluciones referentes al mismo tema y con similar incidencia, no mantiene el contenido de la que fuera
especficamente impugnada en autos.-
319 S. N 402 de 16.X.1989 - S. N 1130/91 de 16.XII.1991 - S. N 514/92 de 20.V.1992.-

74
En definitiva, cuando el acto impugnado ha cumplido todos sus efectos, carece de
objeto no slo la solicitud accesoria de suspensin de su ejecucin, sino tambin la accin
anulatoria.-320 321
No obstante, aunque se hubiere dado inicio a la ejecucin, igualmente podra

solicitarse la suspensin:
a) cuando slo hubo una ejecucin parcial, por la parte no ejecutada;
b) cuando se trate de actos de tracto sucesivo o continuado322, interrumpindose

la ejecucin de los actos todava no cumplidos.-
B) El caso especial de la posible suspensin los actos negativos, expresos o

tcitos, de administracin activa o de control 323.-
Parte de la doctrina y la jurisprudencia, ha sostenido la no suspensin de los actos

negativos.-
Y ello, por cuanto la suspensin de la ejecucin del acto se dirige a paralizar la

actividad positiva de la Administracin, imponindole a la misma, una obligacin de no
hacer, de no emprender ni proseguir determinada actividad324.
SAYAGUES llega incluso a mencionar el caso de exclusin de futuras licitaciones

como un ejemplo de acto que requiere la emisin de otros actos para su ejecucin, toda
vez que la firma intente presentar ofertas en el futuro (op. cit.,t.1, p. 393, nota 5).-325
320 Como seala Constancio Levrero, la ejecucin de un acto administrativo se extender por todo el tiempo
que medie entre el momento en que entre en vigencia y aqul en que se logran todos los efectos jurdicos que el acto ha
querido producir; con lo que el fin de la ejecucin viene a asimilarse con lo que los autores llaman "agotamiento del acto
administrativo", que tiene lugar cuando ste ha producido todos sus efectos.- RDJA, t. 69, p. 236 y ss.-
321 S. N 402 de 16.X.1989 -
322 V.: Enrico Guicciardi: La giustizia amministrativa, p. 243.-
324 Seala Levrero que el hecho de que muchas veces los efectos del acto se produzcan sin necesidad de
hechos positivos que tiendan a concretarlos no quiere decir que el acto no se est ejecutando.- En los mltiples casos
en que la Administracin impone -por ejemplo- obligaciones de no hacer, el acto se ejecutar precisamente mediante
esa conducta negativa: cuando se sanciona a un funcionario con una suspensin, la ejecucin de dicho acto, consistir
precisamente, en parte fundamental, en que aqul se abstenga de concurrir a su lugar de trabajo por el lapso fijado.-
Algo similar sucede en el caso en que se inhabilita a una firma para presentarse a futuras licitaciones.- Es ms: en
ambas hiptesis, permanece siempre latente la posibilidad de que la Administracin deba realizar actos positivos de
ejecucin para impedir que el administrado viole lo prescripto.- V.: La suspensin de la ejecucin del acto
administrativo y el agotamiento de sus efectos, en RDJA, t. 66, p. 263 y ss.-

75
Suspender la ejecucin de los actos negativos, expresos o tcitos, supondra emitir,
aunque en forma provisoria, un acto positivo por parte del Tribunal, sustituyndose a la
propia Administracin.-326
El TCA ha sostenido que carece de efectos posibles la suspensin de un acto

denegatorio, pues no se puede trasmutar lo dispuesto por la resolucin negativa, por una
resolucin positiva.-327 328
En efecto, la negativa a otorgar la autorizacin solicitada, no puede trasmutarse en

la orden impartida por el TCA a la Administracin, de proceder, a otorgarla de manera
transitoria.-
No obstante lo cual, y a los efectos de ampliar el campo de accin de la suspensin

cautelar, en el derecho comparado se admite que podra solicitarse la suspensin de la
ejecucin de ciertos actos administrativos negativos, como ser:
a) la exclusin de un concurso, disponindose la admisin condicionada a las

pruebas;
b) la suspensin de la negativa de concesin de la dispensa del servicio militar,

mantenindose la dispensa;
c) la suspensin de la negativa de exoneracin tributaria, debiendo mantenerse la

exoneracin;
d) la suspensin del silencio de la Administracin y del acto de control

negativo(visto) para la provisoria ejecutividad de los actos administrativos.-
C) Suspensin preceptiva de la ejecucin del crdito fiscal, acreditando estar

en trmite la accin de nulidad.-
326 V.: Sebastiano Cassarino: Manuale di Diritto processuale amministrativo, p. 378.-
327 Caso de denegatoria a una solicitud de refinanciacin de deudas con el Instituto Nacional de Colonizacin.-
328 S. N 120, 126 y 130 de 5.IV.1989 -

76
El TCA ha entendido que habida cuenta que el art. 97 inc. 7 A del Cdigo Tributario
faculta a solicitar ante la correspondiente Sede Judicial, la suspensin de la ejecucin del
acto que contiene un crdito fiscal, de carcter preceptivo -similar a la impetrada ante la
Justicia Administrativa-, no procede otorgarla en va contencioso-administrativa.-329
D) Suspensin de la ejecucin del acto consecuencial de otro anterior
Cuando la resolucin impugnada se encuentre ligada formal y sustancialmente con

otra resolucin dictada por la misma autoridad y respecto de la misma actora, resolucin
suspendida, en cuanto a su ejecucin, por otra sentencia del TCA corresponde que se
aplique idntico tratamiento y fundamento, por referirse a un acto consecuencial del
primeramente suspendido.-330
Sayagus Laso menciona el caso de exclusin de futuras licitaciones, como un

ejemplo de acto que requiere la emisin de otros actos para su ejecucin, toda vez que la
firma intente presentar ofertas en el futuro.-
E) Demandas improponibles o improcesables
Atento al carcter indiscutiblemente accesorio del procedimiento de suspensin de la

ejecucin del acto administrativo definitivo impugnado, la improponibilidad de la demanda,
lleva inexorablemente al rechazo de la suspensin de la ejecucin del acto.-
En ciertos casos, el TCA ha sostenido la improcedencia de la suspensin de la

ejecucin, en caso de demandas de improcesabilidad del acto impugnado331.-
En otras oportunidades el TCA ha considerado, que cuando la demanda principal

resulta manifiestamente improponible, no cabe admitir la suspensin de la ejecucin del
acto.-332
Tampoco procede el incidente de suspensin, cuando se produjo la perencin de la

instancia principal333.-
329 S. N 103 de 11.V.1987 - S. N 1405 de 9.XII.1992 - S. N 257 de 20.III.1995 - S. N 622 de 8.V.1995 - S. N
640 de 10.V.95.- El citado texto normativo establece que el procedimiento se suspender a pedido de parte, cuando al
ser citado de excepciones el demandado acredite que se encuentra en trmite la accin de nulidad contra la resolucin
que se pretende ejecutar.- Se trata de una norma de carcter preceptivo, bastando la simple presentacin del interesado
ante el Juzgado pertinente, con una constancia autntica que le expedir la Sede y relativa a la gestin en trmite.-
330 S. N 862/91 de 21.X.1991.-
331 S. N 397 de 16.X.1989 - S. N 237 de 10.III.1993.-
332 S. N 397 de 19.X.1989 -

77
13.- Momento en que procede incoar la solicitud
El planteo del incidente supone considerarlo en base a las siguientes alternativas

principales:
a) Junto con la demanda.-
b) Despus de instaurada la demanda.-
c) Con anterioridad a la presentacin de la demanda.-
d) Antes, con o despus de incoada la demanda334.-
A.- Planteo de la medida cautelar junto con la demanda
Es la solucin actual del derecho uruguayo, conforme a la clara y contundente

previsin legal.-335
Lamentablemente resulta ser el ms restrictivo de los regmenes existentes en la

materia.-
Ninguna razn milita en favor de su mantenimiento; y es uno de los aspectos que

requiere urgente modificacin.-
Y ello por cuanto, los institutos de proteccin cautelar de los derechos, deben
proponer alternativas aptas para dar respuestas rpidas, sencillas y efectivas, a la situacin
los bienes jurdicos agredidos.-
B.- Planteo de la suspensin con anterioridad a la demanda336
A) Prestigiosa doctrina nacional337 ha sostenido que a pesar de la clara prohibicin

334 Los nuevos Cdigos Provinciales argentinos admiten en forma expresa la interposicin de la suspensin
antes de presentar la demanda, si hubiere urgencia notoria (Cdigos de Corrientes, art. 12; Neuqun, art. 21; Mendoza,
art. 22; Tucumn, art. 20.-
335 Las normas anteriores desligaban el planteo del incidente de suspensin, de la demanda, permitiendo que el
mismo se introdujera una vez deducida la accin de nulidad, aunque en cualquier parte del proceso, antes de la
sentencia.-
336 La LJCA espaola admite que la pretensin de suspensin del acto pueda efectuarse en cualquier momento
del procedimiento, sustancindose en pieza separada, y resolvindose mediante un Auto susceptible de recurso de
casacin (art. 123.1).- V.: Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p.
354.-
337 V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo en
Uruguay, en Cuaderno de Derecho procesal N 1, p. 69.- Analizando la Ley N 15869, en el mismo sentido, v.: Ricardo
Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 26 y ss.-

78
legal, sera posible plantear la suspensin de la ejecucin del acto, aun antes de
presentarse la demanda, en calidad de medida previa en absoluto, como en el caso ms
generalmente previsto en materia procesal, respecto de los embargos preventivos.-
Dicha posicin se funda en que:
a) La redaccin de la norma legal no impide que la medida se solicite antes de

presentarse la demanda.-
b) El ejercicio de la accin no consiste exclusivamente, ni requiere de manera

imprescindible, el planteamiento de la pretensin como acto primero de aqulla.-
c) Lo fundamental es el carcter instrumental de la suspensin, al servicio de una

posible nulidad ulterior, que no tiene valor en s, sino para asegurar la eficacia de una
eventual sentencia que acoja la demanda de nulidad.-
d) Si la suspensin se plantea preventivamente, el TCA de oficio o a peticin de

parte fijar el plazo para presentar la demanda, so pena de decaer la suspensin
decretada.-
B) Sin embargo, atento al sistema instaurado por la Constitucin uruguaya, parece

ms fundada la posicin negativa, toda vez que:
a) El contencioso-administrativo se compone de una etapa necesaria y previa, que

se desarrolla en el mbito interno de la Administracin, quien posee la potestad y
excepcionalmente la obligacin de suspender la ejecucin del acto recurrido.-
b) El TCA se ocupa de la impugnacin de actos administrativos definitivos, y stos

adquieren definitividad, una vez agotada la va administrativa; intern le est vedada toda
competencia en esa materia.-
c) Atento a la modalidad del sistema contencioso nacional, slo se podra quedar

habilitado para introducir la cautela, durante el trmino de sesenta das corridos para poder
interponer la demanda anulatoria ante el TCA, trmino en que el acto ya es definitivo, y el
Tribunal adquiere competencia en la materia anulatoria.-
En nuestro ordenamiento jurdico, por prescripcin Constitucional, dicha

competencia slo podra ejercerse a partir del momento en que el acto enjuiciado adquiera
la calidad de acto definitivo.-338
338 El Art. 309 de la Constitucin establece: El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocer de las
demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin, en el ejercicio de sus
funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviacin del poder.- La jurisdiccin del Tribunal comprender
tambin los actos administrativos definitivos emanados de los dems rganos del Estado, de los Gobiernos
Departamentales, de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados.- La accin de nulidad slo podr
ejercitarse por el titular de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo, violado o lesionado por el
acto administrativo.-

79
No obstante, la terminante redaccin de la norma legislativa vigente, obliga a
presentar el incidente, junto con la demanda (ni antes, ni despus); solucin que
consideramos innecesariamente restrictiva.-
d) La presentacin prematura de la demanda anulatoria, suspende los

procedimientos jurisdiccionales hasta que se cumpla el requisito del agotamiento de la va
administrativa; en consecuencia, tambin se paralizara la suspensin de la ejecucin del
acto impugnado, incorporada a esa demanda anticipada339.-
e) En todo caso, y en virtud de la aplicacin de las normas generales, el interesado

podr utilizar los medios rpidos y efectivos del amparo340 ante la Justicia ordinaria.-
Asimismo podra admitirse como lo hace Cassinelli, la posibilidad de solicitar la

suspensin de la ejecucin del acto u otras medidas cautelares, ante la jurisdiccin
ordinaria, sin necesidad de esperar al agotamiento de la va administrativa.-341
C) Planteo posterior a la demanda
El planteo del incidente de suspensin de la ejecucin del acto junto con la demanda
o despus de interpuesta la misma, es la solucin mayoritaria en el derecho comparado.-
No obstante, en nuestro pas, atento al claro y concluyente texto legal, despus de

interpuesta la demanda, slo sera posible plantear la suspensin de la ejecucin del acto
administrativo, a travs de la accin de amparo, instaurada por la Ley N 16011, tal como lo
admite implcitamente su art. 7.-
As lo ha consignado el TCA, recordando que, la norma habilitante, establece que la

solicitud de suspensin de la ejecucin del acto administrativo definitivo impugnado, slo
puede formularse conjuntamente con la demanda.-342
Por lo que, atento a la terminante disposicin de la ley, debe ser rechazada in limine
-por extempornea- toda promocin de la solicitud de suspensin de ejecucin del acto
339 Contra: Ricardo Bengoa Villamil, Anlisis de la Ley N 15869, p. 28 y ss.-
340 Antes de la vigencia de la Ley N 16011, el TCA haba rechazado por improcedente la solicitud de la
suspensin del acto en oportunidad de plantear una accin de amparo ante esa Sede.- S. N 220 y 221 de 17.VIII.1987 -
S. N 362 de 26.X.1987.- Segn el TCA slo puede avocarse al estudio de una solicitud de suspensin de la ejecucin
del acto, para el caso de que la misma acceda a una accin de nulidad.- S. 220 y 221 de 17.VIII.1987 - S. 362 de
26.X.1987.-
341 V.: Horacio Cassinelli Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, en
Conferencia indita; y Derecho pblico, vol. II, p. 135, prr. 343.-
342 S. 381 de 27.IX.1989 -

80
procesado, realizada fuera de la demanda de nulidad.-343
d) Antes, con o despus de incoada la demanda
Es la solucin ms amplia, que permitira al Tribunal competente, actuar con mayor

elasticidad y oportunidad, cuando se den las restantes condicionantes legales.-344
Pero esta solucin, no cabe respecto de la rgida y restrictiva estructura de la

suspensin de la ejecucin del acto, organizado por la legislacin contencioso-
administrativa uruguaya.-
14.- Aspectos procesales del procedimiento incidental
1.- Sustanciacin mediante traslado
A diferencia de lo que generalmente sucede en los procesos cautelares, el

procedimiento organizado por nuestro ordenamiento jurdico, supone que una vez
incorporada o adjuntada a la demanda anulatoria, la solicitud de suspensin de la ejecucin
del acto administrativo, debe sustanciarse con un traslado a la Administracin demandada,
por el trmino de seis das hbiles, prorrogables y no perentorios345.-
2.- Cargas de la Administracin
Si la parte demandada no evacua el traslado, o hacindolo, omite remitir los

antecedentes administrativos (DL 15524, art. 63) o los informes, antecedentes o
expedientes administrativos (art. 64), el TCA podr decretar la suspensin, si de las
afirmaciones de la parte actora y de los elementos de juicio que sta hubiere incorporado al
efecto, surgen circunstancias que, a su criterio, la hicieran pertinente.-
3.- Trmino para diligenciar pruebas
Tratndose de un procedimiento contradictorio, las partes del proceso incidental,

poseen la carga de ofrecer los medios de prueba de las respectivas afirmaciones, bajo
pena de ser rechazadas sus pretensiones346.-
343 S. 381 de 27.IX.1989 -
344 V.: Manuel Mara Diez: Derecho procesal administrativo, p. 297.-
345 V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 29 y 30.- Isaac Abulafia: Contencioso
Administrativo, p. 12 y ss.-
346 En efecto, numerosas sentencias del TCA rechazan la demanda incidental, sin entrar a analizar la
argumentacin, por falta de prueba de los perjuicios alegados por el actor.- V.: Isaac Abulafia: Contencioso
Administrativo, p. 13.-

81
No existe trmino probatorio; pero se establece que habr un plazo de sesenta das
para el diligenciamiento de las probanzas que el Tribunal estime necesarias y disponga por
va de diligencias para mejor proveer.-
4.- Dictamen del Procurador del Estado en la Contencioso Administrativo.-
Aunque la norma no lo prev, corresponde, en aplicacin de los principios generales

en la materia347.-
5.- Trmino para decidir.-
El Tribunal deber decidir sobre la peticin de suspensin, dentro del plazo de

treinta das de concluida la sustanciacin del incidente.-
6.- Ratificacin de lo decidido.-
El Tribunal podr ratificar lo decidido -de oficio-, una vez incorporados los
antecedentes administrativos.-
7.- Mutabilidad de la sentencia.-
Por esencia, la sentencia que decide el incidente suspensorio del acto, no pasa en
autoridad de cosa juzgada formal.-
En caso de reconsiderarse la cuestin a solicitud de las partes, se generar un

nuevo incidente, pero esta vez, con el propsito de suspender, total o parcialmente, la
suspensin de la ejecucin del acto impugnado.-
La revocacin parcial o total por el propio Tribunal, no requiere procedimiento

alguno.-348
15.- Contenido y efectos de la sentencia que dispone la suspensin de la

ejecucin del acto
1.- La sentencia de suspensin generalmente contiene un mandato negativo

(obligacin de no hacer) paralizante de la actividad de la Administracin, imponindole la
obligacin de no continuar, o no recomenzar determinada actividad.-
En ese sentido se ha parangonado la suspensin a la anulacin, con la nica
347 V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 30.-
348 V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 35.-

82
diferencia que sta remueve y cancela el acto en forma definitiva.-349
Pero la tendencia doctrinaria y jurisprudencial moderna, se encamina a imponer a la

Administracin incluso obligaciones positivas obligaciones de hacer, a pesar que, en
general, el juez administrativo no puede sustituir directamente, la voluntad de la
Administracin.-
2.- La sentencia de suspensin paraliza temporalmente y slo respecto del

recurrente los efectos futuros incumplidos del acto efectos ex nunc350, hasta la
sentencia definitiva o hasta que se revoque la providencia suspensoria; sin retrotraerse a la
posicin jurdica preexistente, pues carece de efectos retroactivos.-
3.- La jurisprudencia del Consejo de Estado italiano sostuvo que, cuando el Tribunal
competente suspende la ejecucin de un reglamento y de un acto de aplicacin del mismo,
la suspensin deber entenderse referida a este ltimo; mientras que la suspensin del
acto reglamentario, slo tendr efectos respecto de otros litigios en que la norma hubiere
sido invocada.-351
4.- La paralizacin temporal de los efectos del acto impide a la Administracin:
a) reiterar el acto cuyos efectos fueron suspendidos, emitiendo otro acto de idntico
contenido; o
b) emitir nuevos actos ejecutivos o consecuenciales.-
5.- No obstante, y a pesar de la suspensin, la Administracin podra emitir actos

conexos con el acto cuyos efectos fueron suspendidos; como p.e.: suspendida la
ocupacin de urgencia de un bien, la Administracin podra decretar la expropiacin de ese
bien.-
Se suele admitir el ejercicio de la autotutela administrativa, anulando, revocando,

sustituyendo o modificando el acto, subsanado de vicios, como resultado de un reexamen y
de nuevas valoraciones; siempre que no se trate de una mera repeticin del acto
suspendido.-352
6.- La sentencia que admite la suspensin del acto puede ser ser revocada en
cualquier momento, por el Tribunal, cada vez que sobrevengan modificaciones a la
situacin de hecho existente en el momento en que fuera emitida.-
351 V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 373, nota 26.-

83
7.- La sentencia puede contener un trmino o una condicin suspensiva o
resolutoria, y puede referirse slo a una parte de la ejecucin del acto impugnado
(suspensin parcial).-
8.- Cuando el ordenamiento jurdico lo autorice (p.e.: para los procedimientos

ablativos), se puede disponer el depsito de una caucin, determinndose el monto, las
modalidades y el trmino del depsito.-
9.- En materia de empleo pblico, en va de urgencia, se podra ordenar a la

demandada que no ha rebatido la existencia de sumas respecto a las cuales la
Administracin resulte incontrovertiblemente deudora, el pago de una parte de las sumas
necesarias para atender al sostn del recurrente y de su familia.-
10.- El pronunciamiento del TCA concluyendo el incidente, no prejuzga, ni puede

prejuzgar, sobre el fondo del asunto, pues como afirma el pretorio la referencia al "fallo
anulatorio" es puramente hipottica y al solo efecto de apreciar la gravedad o
irreparabilidad del perjuicio353.-
16.- IMPUGNACIN DE LA SENTENCIA DE SUSPENSIN
Parte de la doctrina ha negado la recurribilidad de la sentencia de suspensin,

fundada en la falta de autonoma de la misma, habida cuenta que no constituye un fin en s
misma, sino un medio para la eficacia de la anulacin.-354
Sin embargo parece ms convincente la posicin de nuestro TCA en cuanto ha

sostenido pacficamente y en forma sostenida, que contra el fallo que resuelve el
procedimiento de suspensin de la ejecucin del acto, procede el recurso de reposicin355.-
17.- Ejecucin de la sentencia de suspensin
1.- Desde que fuere notificada de la providencia suspensoria, la Administracin tiene

la obligacin negativa de abstenerse de ejecutar actos u operaciones materiales de
ejecucin del acto impugnado, mientras dure el proceso, o mientras no sea revocada por
contrario imperio.-
En ese sentido, puede afirmarse que la sentencia priva a la Administracin del poder
353 S. N 57 de 28.XII.1967.-
354 V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 260 y 261.-
355 S. N 123 y 124 de 28.VIII.1972 - S. N 153 de 3.IX.1973.-

84
de obrar en base al acto cuyos efectos fueron suspendidos.-
Por su parte, una vez obtenida la suspensin, el actor posee un derecho subjetivo a
la inejecucin del acto por parte de la Administracin; pudiendo exigir la condena al
resarcimiento de los daos producidos por la inobservancia de la sentencia de suspensin
de la ejecucin del acto356.-
2.- Tratndose de actividades administrativas de autorizacin o de concesin,

incumbe a la Administracin la obligacin de vigilar que los particulares no realicen actos
de ejecucin, como si la providencia respectiva dijera: "la autoridad administrativa est
encargada del cumplimiento de esta sentencia".-
3.- Si el acto ya hubiere tenido algn grado de ejecucin quedando, no obstante,

algo por ejecutar, la suspensin de la ejecucin desarrollar sus efectos hacia el futuro,
dejando firmes los actos ya cumplidos.-
4.- Para el caso de inercia de la Administracin, el recurrente beneficiado con la

suspensin, puede recurrir al Tribunal para solicitar la emisin de nuevas medidas
tendientes a la ejecucin de la suspensin de la ejecucin del acto.-
5.- La resistencia al cumplimiento de la providencia suspensoria, permitir:
a) exigir a los infractores, la responsabilidad disciplinaria o poltica, en su caso;
b) efectuar denuncias ante el superior jerrquico o tutelar;
c) exigir la responsabilidad penal por desacato (CP. art. 173), u omisin contumacial
de los deberes del cargo (CP. art. 164);
d) reclamar la responsabilidad patrimonial.-
VII.- VIABILIDAD DE OTRAS MEDIDAS CAUTELARES
Prestigiosa doctrina ha sostenido que la exigencia de conformar el procedimiento

cautelar al proceso principal, restringe la tipologa del primero a la sola suspensin de la
ejecucin del acto administrativo impugnado.-357
Y apoyados en la taxatividad de los remedios cautelares previstos expresamente por

la ley, se ha excluido que en el proceso administrativo puedan ser de recibo las actividades
anticipatorias de la instruccin de futuros procesos, previstas para el proceso civil.-
357 V.: Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo, p. 412.-

85
Sin embargo, en la ltima dcada, se han alzado numerosas voces discrepantes, no
slo en el mbito de la doctrina, sino incluso en importantes y prestigiosos fallos
jurisprudenciales.-
As, puede sealarse que el Tribunal Supremo de Espaa ha declarado aplicable el

artculo 1428 de la Ley de Enjuiciamiento Civil a las medidas cautelares de la LJCA,
admitiendo la adopcin de medidas cautelares inespecficas respecto de la suspensin de
la ejecucin del acto administrativo impugnado.-358
Y, en el mbito doctrinal, se ha sostenido con razn que la proverbial pobreza

de medios cautelares en la justicia administrativa, requiere de rpidas reformas legislativas
tendientes a dotarla de los medios eficaces para mantener intacta, durante el curso del
proceso, la posibilidad de satisfaccin del inters invocado, organizando un completo y
elstico sistema de cautelas en el Contencioso administrativo359.-
En tal sentido, en espera de futuras reformas legislativas, en va jurisdiccional

sustentada en prestigiosa doctrina y en recientes prcticas jurisdiccionales podra
recurrirse a algunas alternativas a la situacin actual:
A) Adoptando, en funcin supletoria y vicaria, instrumentos cautelares innovativos

sobre la base de las medidas cautelares ordinarias y genricas, en especial en los
asuntos patrimoniales.-
B) Aplicando la prohibicin de innovar, en caso de peligrar el derecho, con o sin

constitucin de cautelas.-
C) Aplicando los interdictos posesorios.-
D) Dilatando al mximo la aplicacin del actual proceso cautelar, de manera de

hacerle cumplir funciones diversas a las tpicas y limitadas de la suspensin de la ejecucin
del acto:
a) extendiendo la admisibilidad de la suspensin a los actos administrativos privados

de ejecutividad;
b) suspendiendo la aplicacin de ciertos actos negativos;
c) acompaando la providencia de suspensin con determinados lmites al mbito de

la misma;360
358 V.: Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p. 355.-
359 V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 289.- Manuel Mara Diez: Derecho procesal administrativo, p.
300 y ss.-
360 V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 289 y ss.-

86
d) admitiendo el recurso de amparo ante la jurisdiccin pertinente;
e) solicitando la suspensin de la ejecucin del acto u otras medidas cautelares,

ante la jurisdiccin ordinaria, sin necesidad de esperar al agotamiento de la va
administrativa.-
VIII.- PROSPECTIVA
1.- El mantenimiento del sistema estricto de la decisin administrativa previa, no

puede sostenerse ms que al precio de un nuevo aumento sustancial y abierto, del mbito
de las medidas cautelares a disposicin del Juez de lo contencioso o de la justicia
ordinaria, en su caso.-
2.- Ese sistema debe comprender toda la amplia gama de medidas conservatorias,
pero tambin y, sobre todo, de medidas cautelares de prestacin positiva, que son
perfectamente conocidas, por ejemplo, en el Derecho anglosajn y en el Derecho comn de
muchos los Estados (como el rfr de provision francs).-
3.- En tal sentido debera admitirse al Tribunal competente, la utilizacin de la amplia

gama de medidas cautelares -tal como actualmente dispone el Juez en el sistema alemn-,
como nica forma de luchar efectivamente contra el uso abusivo de la decisin previa,
como arma utilizada fuera de su justificacin material originaria.-361
4.- Parafraseando a la reciente jurisprudencia reseada, puede afirmarse que en el

ordenamiento jurdico uruguayo, tambin existe un derecho a la tutela judicial efectiva,
comprensivo del derecho fundamental a la tutela cautelar habida cuenta que el
derecho de goce es continuo y actual, no admitiendo dilaciones que puedan soslayarse,
que alcanza a neutralizar la irrazonable e infundada supervalorizacin de privilegios
administrativos, como la presuncin de validez y de autoejecucin de los actos
administrativos.-
5.- No caben dudas acerca que la tutela cautelar, tiene como fin evitar que el tiempo
necesario para llegar a la sentencia judicial, no concluya por vaciar el contenido del
derecho ejercitado, fin fundamental de todo ordenamiento jurdico.-
6.- La tutela cautelar tiende a evitar que el dao provocado por la no coetaneidad
entre el momento de la declaracin judicial del derecho, y la existencia de ste, perjudique
la efectividad de dicha declaracin, dando plena eficacia a la sentencia definitiva.-
7.- La relacin necesaria entre efectividad de la tutela y la tutela cautelar se funda en

361 Eduardo Garca de Enterra: Hacia una nueva justicia administrativa, p. 65 y 66.- Eladio Escusol Barra -
Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p. 355.-

87
el principio de que la duracin del proceso no debe resultar en perjuicio de quien tiene la
razn.-
8.- Las medidas cautelares se revelan como un instrumento fundamental e

insustituible de cualquier sistema jurisdiccional, debiendo ejercitarse todas las veces en que
-atendida la duracin del proceso- la realizacin de la funcin declarativa del derecho
pueda ir en perjuicio del titular de ste.-
9.- La presuncin de legitimidad del acto administrativo no puede negar al juez la

posibilidad de suspender temporalmente sus efectos, respecto al caso cuestionado, en
espera de la decisin definitiva sobre su legitimidad y sobre el alcance con relacin a una
norma prevalente.-
10.- Corresponde al juez valorar si la apariencia del derecho invocado es o no lo

suficientemente relevante como para otorgar o denegar la tutela cautelar en base a criterios
sustanciales, ligados a la mayor o menor apariencia de legitimidad de las disposiciones
controvertidas (fumus boni iuris), as como a la posibilidad de que una u otra de las
posiciones enfrentadas resulten perjudicadas en la espera de la decisin definitiva del juicio
(periculum in mora).-
11.- El acto administrativo presuntamente legtimo, puede ser suspendido en va

cautelar, en tanto se llega al definitivo juicio de legitimidad.-
12.- Existe un principio general y una directiva de racionalidad del ordenamiento,

segn el cual, en presencia de los presupuestos necesarios (fumus bonis iuris y periculum
in mora), corresponde al juez de la causa, el poder-deber de emitir las medidas
provisionales idneas para asegurar cautelarmente, los efectos de la decisin sobre el
fondo.-
13.- Como consecuencia de los desarrollos que anteceden, cabe concluir, que la
necesaria e impostergable ampliacin de las medidas cautelares respecto de la ejecucin
de los actos administrativos, ya sea mediante desarrollos realizados legtimamente en va
jurisprudencial o mediante reformas legislativas, en el seno de lo contencioso-
administrativo y an ante la justicia ordinaria, se encuentra respaldada por calificada
doctrina y jurisprudencia de los ms variados orgenes; pero ms que nada, por numerosos
textos internacionales e internos de garanta, que le otorgan un fundamento slido y
duradero, sealizador de futuros desarrollos generalizados de tpicos institutos de tutela de
los derechos y libertades fundamentales.-
14.- La ejecucin de los actos administrativos impugnados, debe dejar de constituir

un principio infranqueable; as como la suspensin de su ejecucin, debe dejar de ser una
excepcin absoluta.-
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91

Suspension de La Ejecución Del Acto

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LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL DE LA EJECUCIN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO Y OTRAS MEDIDAS CAUTELARES1

Garanta de los derechos - Anlisis jurisprudencial2 y prospectiva

I.- CUESTIONES PRELIMINARES

Francesco Carnelutti: Sistema de Derecho procesal civil.-

Giuseppe Chiovenda: Istituzioni di Diritto processuale civile.-

Justice delayed is justice denied (justicia retrasada es justicia denegada)(Proverbio ingls).-

"La suspensin no es una medida cautelar eficaz frente a denegaciones, frente a

1 Versin ampliada de la clase dictada en el Cursillo de posgrado en Derecho Administrativo, de la Facultad de

Derecho de la Universidad de la Repblica, correspondiente al ao 1995.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo.-

I.- CUESTIONES PRELIMINARES

La duracin de los procedimientos de autotutela administrativa, as como de los

6 V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 290.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

Ni literal11, ni conceptualmente, es lo mismo suspender un acto, que suspender la

En doctrina, se sostiene que la denominada suspensin de la ejecucin del acto

En el mbito jurisdiccional, cuando se emite una providencia conclusiva sobre el

1986, t. I, p. 543 y ss.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

En nuestro derecho como ocurre en otros ordenamientos, esa notoria confusin

2.- En segundo lugar, vamos a considerar una de las posibles suspensiones de la

3.- En tercer lugar corresponde determinar a qu se debe denominar ejecucin del

La ejecucin del acto puede tener dos significados:

a) hacer efectivo o realizar lo que el acto dispone20; o

b) el surgimiento de los efectos jurdicos o materiales causados por el acto.-

20 V.: Eduardo J. Couture: Vocabulario jurdico, p. 260.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

4.- En cuarto lugar, es necesario perfilar distintos conceptos conexos:

La eficacia23, es la idoneidad del acto para producir efectos jurdicos: constitutivos,

La ejecucin es la actividad normativa o material que debe realizar la

La exigibilidad es la posibilidad concreta de realizar el acto ejecutivo, en cuanto no

La ejecutividad es la situacin del acto cuando no existen obstculos para su

La ejecutoriedad es la situacin del acto cuya ejecucin coactiva puede realizarse

la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, Ao, XVII, N 2-3-4, p. 266-267.-

23 La eficacia se distingue de la perfeccin, que refiere a la conclusin del procedimiento conducente a la

24 Falzea: Voci di Teoria Generale del Diritto.-

26 V. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 97 y ss.- La autotutela administrativa es la potestad mediante

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

La suspensin impide a los titulares de las situaciones jurdicas subjetivas

5.- En quinto lugar, segn Couture la suspensin, como accin y efecto de

6.- En sexto lugar, corresponde aclarar si la suspensin de la ejecucin del acto

Segn ensea Calamandrei, el concepto de provisoriedad -al igual que el de

La ley habla de suspensin transitoria.-

Transitorio31 es lo que dura algn tiempo, lo pasajero, lo temporal; es una situacin

28 V. Eduardo J. Couture: Vocabulario Jurdico, p. 564.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

La medida cautelar se parece a la condena por cuanto obliga a la administracin; y

II.- ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DERECHO COMPARADO

La suspensin cautelar de la ejecucin del acto administrativo, posee un amplsimo

Las primeras, se fundan en los principios de legitimidad y ejecutividad de los actos

provisorio, precario, inseguro; transitorio, pasajero.-

33 V.: Piero Calamandrei: Introduccin, op. cit. p. 36 y 37.-

34 V.: Derecho pblico - vol. II, p. 149, prr. N 373.-

000.SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM

Resulta imposible referirnos a la totalidad de esa rica variedad de sistemas; por lo

En Estados Unidos pas con un clsico sistema de tipo judicialista antes de la

A partir de la ley de procedimiento administrativo (APA) de 1946, se facult a los

En uno de los precedentes ms frecuentemente citados, se dispone que el ejercicio

a) la demostracin convincente de la probabilidad de triunfo sobre el fondo; 38

b) la demostracin de que de no suspenderse el acto, se sufrir un dao irreparable;

c) la demostracin de que la suspensin del acto no produce daos a terceros

d) la demostracin de que la suspensin del acto no afecta el inters pblico.-39