Violencias Basadas en Genero y Discriminacion

INFORME DEFENSORIAL:
VIOLENCIAS BASADAS EN GÉNERO

Y DISCRIMINACIÓN
Y DISCRIMINACIÓN
Defensoría Delegada para los Derechos

de las Mujeres y los Asuntos de Género
Bogotá, Colombia
Carlos Alfonso Negret Mosquera
Defensor del Pueblo
Jorge Enrique Calero Chacón
Vicedefensor del Pueblo
Juan Manuel Quiñones Pinzón
Secretario General
Diana Rodríguez Uribe
Defensora Delegada para los Derechos

de las Mujeres y los Asuntos de Género
Ana Milena González Román

Bibiana Andrea Muñoz Martínez
July Cubillos Leiton
Profesionales de la Delegada para los

Derechos de las Mujeres y Asuntos de
Género que elaboraron el informe
Magda Cárdenas Suárez

Laura Guevara Agudelo
Ruth Liliana Torres López
Cristina Rosero Peña
Juan Fernando Sánchez
Katherine Valderrama
Sara Ferrer Valencia
Juan José Verhelst López
Katherine Reyes Botia
Profesionales de la Delegada para los

Derechos de las Mujeres y los Asuntos
de Género que apoyaron la elaboración
del Informe
Fred Solís
Fotografías
Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional (USAID/
Colombia):
Lawrence J. Sacks
Director
Elizabeth Ramírez
Directora de la Oficina de
Democracia, Derechos Humanos
y Gobernabilidad
Programa de Derechos Humanos

de USAID/Colombia:
Leonardo Reales
Gerente
Fernando Calado
Director
Erika Rodríguez Gómez

Experta en Género y Poblaciones
Vulnerables
Esta publicación fue posible gracias al

apoyo del pueblo Americano y el gobierno
de Estados Unidos, a través de su Agencia
para el Desarrollo Internacional (USAID).
Los contenidos de este Informe son
responsabilidad exclusiva de sus autores
y no necesariamente reflejan los puntos
de vista de USAID ni del gobierno de los
Estados Unidos.
ISBN 978-958-8895-96-3
Contenido
PRESENTACIÓN 9
ABREVIATURAS 12
GLOSARIO 13
METODOLOGÍA 18
CONSIDERACIONES GENERALES 21
MARCO NORMATIVO APLICABLE 21
ANÁLISIS GENERAL DE LAS DINÁMICAS

DE LAS VIOLENCIAS Y LA DISCRIMINACIÓN
BASADA EN GÉNERO 23
ÁMBITOS 34
ÁMBITO SOCIO CULTURAL 35
Marco normativo aplicable 36

Diagnóstico respecto de la situación de las
mujeres y personas con orientación sexual
e identidad de género diversa 38
Acceso a la educación 44
Acción institucional en el ámbito
socio cultural 56
Barreras en el cumplimiento de las

obligaciones 59
ÁMBITO FAMILIAR 64

Diagnóstico respecto de la situación
de las mujeres y personas con orientación
sexual e identidad de género diversa 69
Acción Institucional 74
Barreras en el cumplimiento de las
obligaciones respecto de las mujeres
y de las personas con orientación
5
INFORME DEFENSORIAL: VIOLENCIAS BASADAS EN GÉNERO Y DISCRIMINACIÓN
ÁMBITO CONFLICTO ARMADO

Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ 92

Diagnóstico respecto de la situación de los
derechos de las mujeres y personas con
orientación sexual e identidad de género
diversa 99
Acción institucional 107
Barreras en el cumplimiento de las obligaciones
respecto de las mujeres y de las personas con
orientación sexual e identidad de género diversa 112
ÁMBITO DEFENSA DE DERECHOS HUMANOS 118

Diagnóstico respecto de la situación de las
mujeres y personas con orientación sexual
e identidad de género diversa 121
Acción institucional 126
respecto de las mujeres y personas con orientación
DESAFÍOS DEL ESTADO COLOMBIANO 135
Acceso a justicia 135

Atención en salud 138
Consideraciones frente a los sistemas
de información 139
Retos generales del Estado colombiano 140
RECOMENDACIONES 143
Ámbito sociocultural 143
Ámbito familiar 147
Ámbito del conflicto armado
y construcción de paz 148
Ámbito defensa de los derechos humanos 150
BIBLIOGRAFÍA 154
6
7
8
PRESENTACIÓN
Las violencias basadas en género y los actos de discriminación (en adelante
VBG-D) se constituyen en graves violaciones a los derechos humanos, que
obstaculizan la consecución de la equidad de género.
En palabras del Secretario General de las Naciones Unidas (2006), esa
violencia es inaceptable, ya sea cometida por el Estado y sus agentes, por
parientes o por extraños, en el ámbito público o privado, en tiempos de
paz o de conflicto. Mientras las VBG-D persistan, no se puede afirmar que
se han logrado progresos reales hacia la igualdad, el desarrollo y la paz1.
Esto implica retos significativos a los que se enfrentan tanto la sociedad
como el Estado, para transformar las estructuras que históricamente han
marginado y menoscabado los derechos de las mujeres y de las personas
con orientación sexual e identidad de género diversas, en adelante OSIGD,
para consolidar una sociedad basada en pilares de equidad, pluralidad,
prohibición de la discriminación, y en la eliminación de cualquier tipo de
violencia.
Si bien es destacable el avance del marco normativo nacional para la
atención de las violencias basadas en género, la Defensoría del Pueblo,
manifiesta su preocupación por la manera en que los estereotipos y
prejuicios continúan permeando a la institucionalidad, a través de algunos
de sus servidores y servidoras públicas, quienes se resisten a aplicar la
normatividad, incurriendo en conductas revictimizantes.
Estos actos configuran lo que se ha denominado violencia institucional.
Preocupan estas manifestaciones principalmente en el ámbito local, en
donde persisten barreras directas en materia de atención, protección y
acceso a la justicia.
La Defensoría del Pueblo hace un reconocimiento al rol fundamental que
han tenido la sociedad civil, la cooperación y los organismos internacionales
en el avance que, en materia de equidad de género y prevención de las
violencias basadas en género y discriminación, ha vivido Colombia. Han sido
las reivindicaciones de las mujeres, de las personas con OSIGD orientación
sexual e identidad de género diversa, y de sus organizaciones, las que han
promovido el avance normativo y, sobre todo, las que persisten en su tarea
de trabajar para que las normas se conviertan en una realidad.
1 Si bien las palabras del Secretario General se limitan a reconocer la igualdad entre hombre y mujer, la
Defensoría del Pueblo está convencida de que dicho pronunciamiento reconoce o debe reconocer la igualdad
formal y material de todas las personas sin discriminación alguna debido a la orientación sexual o identidad
de género.
9
En este contexto, el Defensor del Pueblo, en cumplimiento de su misión

constitucional, presenta este informe con sus respectivas recomendaciones,
en los términos del artículo 7 de la Ley 24 de 1992. Según dicho artículo,
las opiniones, informes y recomendaciones del Defensor del Pueblo tienen
la fuerza que le proporciona la Constitución Nacional, la ley, la sociedad,
su independencia, sus calidades morales y su elevada posición dentro del
Estado.
En este marco, a través de la Defensoría Delegada para los Derechos de las
Mujeres y los Asuntos de Género, se elaboró este Informe Defensorial, que
se constituye en el primero sobre la materia desde la creación de la entidad,
y que busca desde la voz de las víctimas, el trabajo en campo, y las quejas
que durante años viene recibiendo la Defensoría, seguir visibilizando el
fenómeno de la violencia y la discriminación basadas en género en el país.
Así mismo, pretende identificar las principales barreras de acceso a las rutas
de atención, protección y justicia; analizar las acciones del Estado respecto
de la prevención, sanción y protección de los derechos humanos de las
mujeres y personas con OSIGD; y finalmente realizar recomendaciones
a las entidades o sectores competentes en la materia para su posterior
seguimiento.
Por su parte, desde la Defensoría mantenemos el compromiso de fortalecer
de manera permanente la incorporación del enfoque de género en todas
las dependencias de la entidad, así como de continuar fortaleciendo la
atención especializada a las mujeres y personas con orientación sexual e
identidad de género diversas.
Con el apoyo de la cooperación internacional, en los dos últimos años
hemos incrementado de 19 a 25 la presencia de las duplas de género en
las Defensorías Regionales, lo que nos permite tener una mejor apreciación
de las dinámicas de violencia en los territorios. Así mismo, la entidad se
encuentra ad-portas de adoptar la política de género, mostrando una vez
más el profundo compromiso en materia de equidad de género, prevención
y erradicación de las violencias.
El informe aquí presentado es una invitación a todos los sectores, a participar
de la transformación de las estructuras de nuestra sociedad, abandonando
prejuicios, cuestionando estereotipos, rechazando comportamientos
machistas y construyendo relaciones de equidad.
Carlos Alfonso Negret Mosquera

Defensor del Pueblo
10
11
ABREVIATURAS
CEDAW Convención sobre la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer de 1979 (siglas en inglés).
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Comité CEDAW Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.
Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Convención Convención Interamericana para prevenir, sancionar y (Belém
do Pará) erradicar la violencia contra la mujer de 1994.
CPEM Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
DMAG Delegada para los Derechos de las Mujeres y los Asuntos
de Género.
DDHH Derechos Humanos.
DIH Derecho Internacional Humanitario.
ENDS Encuesta Nacional de Demografía y Salud.
FGN Fiscalía General de la Nación.
INMLCF Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
IVE Interrupción Voluntaria del Embarazo.
LGBTI Lesbiana, Gay, Bisexual, Trans o Transgénero e Intersex.
OACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos.
OEA Organización de Estados Americanos.
ONU Organización de las Naciones Unidas.
OSIGD Orientación Sexual e Identidad de Género Diversa.
PGN Procuraduría General de la Nación.
PIRC Planes Integrales de Reparación Colectiva.
SAT Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría
del Pueblo.
SIVIGE Sistema Integrado de Información sobre Violencia
de Género.
SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
SUDH Sistema Universal de Derechos Humanos.
UNP Unidad Nacional de Protección.
VBG-D Violencia Basada en Género y Discriminación.
VG Violencia de Género.
VIF Violencia Intrafamiliar.
12
GLOSARIO
CONCEPTO DEFINICIÓN
Personas con La Defensoría del Pueblo utiliza la expresión personas

orientación con “ orientación sexual e identidad de género diversas”,
sexual e relativa a todas aquellas que se identifican con una
identidad orientación sexual fuera de la heterosexualidad, y con
de género una identidad y expresión de género construida por
diversas - fuera de la obligatoriedad social que se impone al sexo
(OSIGD) de nacimiento. Esto de ninguna manera desconoce el
poder simbólico y movilizador del acrónimo LGBTI, pero
sí tiene la intención de incluir a cualquier persona que
hace parte de esta población sin sentirse identificada con
alguna de estas identidades políticas.
Discriminación Se entiende como toda distinción, exclusión y restricción

con base en de una persona en razón a su orientación sexual, iden-
la orientación tidad y expresión de género, que tenga por objeto o por
sexual, resultado, anular y menoscabar el reconocimiento, goce
identidad y ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad.
y expresión
de género
Violencia Toda acción de violencia causada por un ejercicio del

basada poder, fundamentado en estereotipos sobre lo femenino
en género y lo masculino, así como las relaciones desiguales entre
hombres y mujeres en la sociedad. Está cimentada sobre
referentes culturales que reproducen la valoración de lo
masculino en detrimento de lo femenino, y favorecen
el ejercicio del poder a través de actos de agresión o
coerción en contra de las mujeres, por el simple hecho de
serlo, así como de quienes no encajan en los parámetros
de género y sexualidad dominantes, como las personas
transgénero, lesbianas, bisexuales y hombres gay.
13
Violencia Es una forma de violencia de género impulsada por el

por deseo de castigar a quienes se considera que desafían las
prejuicio normas sociales de género y de sexualidad, por tanto, es
una violencia que se da en razón a la orientación sexual
e identidad de género de las personas. Comprende la
violencia como un fenómeno social, no como un hecho
aislado.
Analiza el contexto social y cultural en el que sus víctimas
han vivido, además de los prejuicios que han construido
sus victimarios y la motivación que los lleva a cometer
esos actos de violencia.
Violencia Es una de las manifestaciones más extremas de la

sexual violencia por prejuicio, en la que una persona es víctima
correctiva de violencia sexual en razón a su orientación sexual real
o percibida, e identidad de género, buscando que se
“corrija” la orientación sexual de la persona, o se consiga
que “actúe” de acuerdo al mandato cultural construido
alrededor del género.
Violencia Es la forma en que las instituciones contribuyen a

institucional fomentar, profundizar y legitimar los prejuicios y
la violencia contra algunos sectores sociales, las
acciones institucionales que corresponde a las acciones
institucionales que, en el desarrollo concreto de sus
funcione, por acción u omisión, por acción u omisión
causan o permiten que la violencia se reproduzca, no
la previenen, la fomentan o la omiten, amenazando la
materialización de los derechos humanos.
Enfoque Busca visibilizar y desnaturalizar los condicionamientos

de género socioculturales que establecen y mantienen desigual-
dades de poder entre hombres y mujeres. Implica
analizar las consecuencias e impactos de estas inequi-
dades en los campos políticos, sociales, laborales,
económicos, etc.
Perspetiva Es el proceso de evaluación de las consecuencias

de género para las mujeres y los hombres de cualquier actividad
institucional planificada, incluidas leyes, normas,
políticas o programas. Es una estrategia destinada
a hacer que las preocupaciones y experiencias de las
mujeres y hombres, sean un elemento integrante para
la elaboración, aplicación, supervisión y evaluación de
políticas y programas en todas las esferas políticas,
económicas y sociales, a fin de que mujeres y hombres
se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la
desigualdad.
14
Enfoque Es una expresión del derecho a la igualdad, que

diferencial busca remover barreras para el acceso a los derechos
y adelantar medidas afirmativas de reconocimiento
para poblaciones que tradicionalmente han sido
discriminadas. Se dirige a superar las desigualdades
entre estas poblaciones, lo que implica entender sus
realidades específicas e identificar múltiples situaciones
que les impiden materializar sus derechos, necesidades
e intereses.
Enfoque Es una herramienta de análisis que permite comprender

interseccional las situaciones que resultan del cruce o interacción de
varios factores o causas de discriminación. Este enfoque
busca identificar la forma en que esta interacción genera
experiencias específicas de violencia, que se cruzan con
las inequidades de género.
Discriminación Es toda distinción, exclusión, restricción o preferencia

que se basa en determinados motivos, como el sexo, la
opinión política, la identidad sexual, la orientación sexual,
o cualquier otra condición social, que tengan por objeto
o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce
o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
y libertades de todas las personas (Corte IDH, OC-24/17,
párr. 62, 81 y 90; y ACNUR, 1989, párr. 6).
Sexo Es el conjunto de características físicas que permiten

clasificar como hombre o mujer a una persona cuando
nace. Para determinar el sexo se toma en consideración
aspectos anatómicos, hormonales, fisiológicos y
genéticos, entre otros.
Género Se refiere a las identidades, las funciones y los atributos

construidos socialmente sobre la mujer y el hombre, y al
significado que se atribuye a las diferencias biológicas
(CEDAW, 2012). La diferencia entre sexo y género radica
en que el primero se concibe como un dato biológico
y el segundo como una construcción social. Es decir,
nacemos sexualmente como machos, hembras o intersex,
y aprendemos a ser hombres y mujeres mediante la
apropiación de las normas de género establecidas por
la sociedad.
15
Expresión Se refiere a la manifestación

de género externa de los rasgos culturales
que permiten identificar a una
persona como masculina o feme-
nina, conforme a los patrones
considerados propios de cada
género por una determinada
sociedad en un momento histó-
rico determinado. Puede o no
corresponder con su identidad
de género auto percibida (Corte
IDH, OC-24/17, p. 17; Comisión
Internacional de Juristas, 2007;
CIDH, 2015, párr. 22).
Identidad Es la vivencia interna e indi-

de género vidual del género tal y como
cada persona la siente profun-
damente, la cual podría corres-
ponder (cisgénero) o no (trans-
género) con el sexo asignado al
momento del nacimiento, inclu-
yendo la vivencia personal del
cuerpo y otras expresiones de
género, como la vestimenta, el
modo de hablar y los modales
(CIJ, 2007).
Orientación Se refiere a la capacidad de cada

sexual persona de sentir una profunda
atracción emocional, afectiva
y sexual por personas de un
género diferente al suyo, o de
su mismo género, o de más de
un género, así como la capa-
cidad de mantener relaciones
íntimas y sexuales con estas
personas.
16
17
METODOLOGÍA
El análisis de la información se realizó utilizando la metodología de análisis
retrospectivo con un enfoque applications-oriented analysis2, el cual busca
identificar objetivos y logros concretos de las acciones institucionales, con
el fin de brindar una base para evaluar los impactos que han tenido en la
garantía de derechos (Ordóñez Matamoros, 2013, p. 66).
Este método entiende que los problemas públicos, como el de la VBG-D,
son difíciles de comprender debido a la multiplicidad de aspectos que
conllevan. Por ello, más allá de intentar definir una relación directa entre
causa-solución-impacto, dichos aspectos se deben comprender de manera
integral, entendiendo que son cambiantes y exigen del Estado una constante
verificación y seguimiento de las acciones que implementa.
El presente informe se estructura en cuatro secciones en las cuales:
(i) se resumen las consideraciones generales sobre el marco normativo
aplicable y se revisan los principales tipos de violencia; (ii) se
desarrollan los principales aspectos de la VBG-D, desde cuatro ámbitos:
sociocultural, familiar, conflicto armado y defensa de los derechos
humanos; (iii) se plantean desafíos para el Estado y, finalmente,
(iv) se desarrollan las recomendaciones a las cuales hará seguimiento la
Defensoría del Pueblo.
La recolección de la información se centró en insumos sobre las situaciones
de violencia y las acciones institucionales adoptadas en el periodo 2014-
20183. Este proceso tuvo tres momentos e igual número de actores:
organizaciones de la sociedad civil, entidades estatales y organismos
internacionales, seleccionados a partir del método de análisis de múltiples
perspectivas, para conocer y aproximarse al problema desde distintas
visiones (Ordóñez Matamoros, 2013, p. 135).
Adicionalmente, la información recolectada se actualizó tomando como
base el informe presentado por el Estado colombiano a la CEDAW, en octubre
de 2018, teniendo en cuenta que se reporta información relacionada con
varios de los aspectos que se abordan en este informe.
2 Este tipo de análisis se enfoca en el estudio de variables de acción específica y busca identificar objetivos y
logros concretos de las acciones institucionales puestas en marcha.
3 El periodo analizado se escogió teniendo en cuenta que en enero de 2014 se creó la Delegada para los
Derechos de las Mujeres y los Asuntos de Género.
18
Figura 1. Insumos de información4
I. AL INTERIOR II. CONSULTA CON III. REQUERIMIENTOS

DE LA DEFENSORÍA SOCIEDAD CIVIL Y A ENTIDADES DEL
1. Se consultaron las ORGANIZACIONES ORDEN NACIONAL Y
22 duplas de género INTERNACIONALES TERRITORIAL
sobre las situaciones de 1. Se realizaron dos Conforme a las
violencia atendidas en el reuniones de trabajo competencias
período 2014-2018. con líderes, lideresas, institucionales, en el año
2. Se extrajo información organizaciones sociales y 2018 se requirió, a través
de la matriz de organismos internacionales. de un cuestionario, a
seguimiento a los casos. 2. Se aplicaron dos 23 entidades del orden
3. Se analizó información cuestionarios escritos y nacional, y a 2.434
de las distintas áreas un cuestionario virtual entidades del orden
de la entidad: Sistema orientados a identificar y territorial, con el fin
de alertas Tempranas priorizar las problemáticas de recabar información
y delegada para la que serían abordadas. acerca de las acciones
orientación y asesoría de 3. Se realizó revisión adoptadas para dar
las víctimas del conflicto documental de cumplimiento a las
armado interno. publicaciones obligaciones en materia
e investigaciones de de atención, protección
organizaciones y sanción de las VBG-D.
de la sociedad civil.
Fuente: Elaboración Delegada DMAG
Mientras que todas las entidades del orden nacional brindaron respuesta
a los requerimientos, un número escaso de comisarías de familia,
gobernaciones y alcaldías municipales suministraron información.
Figura 2. Entidades consultadas que emitieron respuesta

SOLICITUDES ENTIDADES RESPUESTAS
REQUERIDAS RECIBIDAS
23 Orden nacional 23
1.280 Comisarias de familia 120
32 Gobernaciones 11
1.122 Alcaldías 84
Fuente: Elaboración DMAG

4 Realizados en el mes de febrero de 2018 por la Delegada para los derechos de las mujeres y asuntos de género.
Sumado a su objeto, el cual es adoptar normas que permitan garantizar para todas las mujeres el derecho
a vivir una vida libre de violencias, esta Ley contiene disposiciones que reforman los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal, como la Ley 294 de 1996.
19
Por otro lado, la Audiencia Defensorial realizada el siete de marzo de 2018,

se constituyó como un espacio de diálogo en el que dieciséis entidades
del orden nacional5 ampliaron las acciones reportadas6 y respondieron
no solo al Defensor del Pueblo, sino a más de 200 personas presentes
(entre las que se encontraban cuatro organizaciones de la sociedad civil7),
quienes presentaron propuestas y desafíos en la materia y frente a las que
se asumieron algunos compromisos institucionales.
Conscientes de los obstáculos que persisten en el nivel regional para el
cumplimiento de la ley, lo aquí presentado buscará ser territorializado,
mediante audiencias e informes de carácter regional, lo cual permitirá
evidenciar la acción institucional en los departamentos y municipios del
país.
Este informe reconoce la gravedad que revisten todas las violencias contra
las mujeres y personas con orientación sexual e identidad de género diversa.
Sin embargo, por la complejidad y amplitud de los temas, se ha priorizado
en este documento el abordaje de tales violencias, desde los ámbitos que
fueron identificados en los grupos de trabajo previos, lo cual no excluye
la realización de nuevos informes temáticos, enfocados en problemáticas
concretas como IVE, trata de personas, violencia sexual, entre otras.
Finalmente, es importante señalar las restricciones metodológicas
existentes, frente al análisis de información de fuentes diferentes y
difícilmente comparables entre sí. La poca información existente, dificulta la
presentación de un análisis intersectorial, que permita identificar los impactos
diferenciales y riesgos sobre mujeres con mayores vulnerabilidades, como
las mujeres rurales, campesinas, indígenas, afro, diversas, migrantes, entre
otras.
5 A saber: la Fiscalía General de la Nación, Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, Procuraduría
General de la Nación, Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, Ministerio de Salud, Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Superintendencia Nacional de Salud, Unidad Nacional de
Protección, Ministerio de Defensa, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Ministerio de Justicia, Ministerio
de Tecnologías de la Información, Unidad para las Víctimas, Departamento Administrativo de Estadística y
Ministerio de Relaciones Exteriores, quienes intervinieron en ese orden. El Departamento Administrativo de la
Función Pública estuvo presente, pero se retiró durante el desarrollo de la audiencia y no intervino. Además,
estuvieron presentes el señor Vicepresidente de la República y la representante de ONU Mujeres en Colombia.
6 El análisis de la Audiencia Defensorial requirió una revisión de cifras oficiales, tanto públicas como las
aportadas por las entidades en sus respuestas. No obstante, estas no coinciden necesariamente entre sí,
por cuanto cada entidad registra la información haciendo uso de metodologías diferentes y con finalidades
distintas, dependiendo de sus competencias, por lo que resultan difícilmente comparables. Así mismo, en
muchos casos, las cifras están desagregadas únicamente por género y no por orientación sexual o identidad
de género.
7 A saber: Red Comunitaria Trans, Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES), Sisma
Mujer y Fundación Maísa.
20
CONSIDERACIONES GENERALES
MARCO NORMATIVO APLICABLE
Al considerar la amplitud del marco normativo y la jurisprudencia nacional
e internacional en materia de VBG-D, Se presenta una relación de las
principales normas y jurisprudencia aplicable. Además, en cada uno de
los ámbitos bajo los cuales se analiza la VBG-D, se encuentra una breve
mención desde el panorama internacional, regional y nacional, a los
aspectos normativos más relevantes.
El marco normativo internacional, además de reconocer el derecho a la
igualdad y no discriminación8, incorpora instrumentos que integran un
corpus juris para la prevención, investigación y sanción de la VBG-D9. En
el caso de las mujeres, la CEDAW y la Convención de Belem do Pará se han
consolidado como las herramientas principales en el marco de los sistemas
Universal e Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, SUDH
y SIDH respectivamente.
Dichos instrumentos incluyen el estándar de debida diligencia en relación
con la violencia contra las mujeres, que establece la obligación específica
para los Estados de desplegar medidas positivas para prevenir la violencia
contra la mujer, evitar que esta se perpetúe y castigar a los autores de
las agresiones. En el Sistema Interamericano, el fallo de fondo del caso
Campo Algodonero aporta estándares relevantes para la comprensión y la
respuesta a la VBG-D, tal y como lo es el estándar de la debida diligencia
del artículo 7 de la Convención de Belem do Para, en relación con el deber
de protección estatal frente a los actos de violencia de género cometidos
por particulares de manera sistemática10.
En el caso de las personas con orientación sexual e identidad de género
diversas, distintas declaraciones y resoluciones del SUDH y del SIDH expresan
su preocupación frente a la discriminación y la rechazan enfáticamente, así
mismo generan recomendaciones a los Estados para que adopten medidas
para su erradicación.
La orientación sexual y la identidad de género son categorías prohibidas
de discriminación (CIDH, 2015, p. 45), conforme a las cláusulas abiertas
de igualdad contenidas en los instrumentos regionales e internacionales
de protección de los derechos humanos. En el marco de la interpretación
8 ONU (1966). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. “1. Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se comprometen a respetar y a garantizar a todos los individuos […] sin distinción alguna
de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social”, (art. 2).
9 Ver anexo sobre las normas internacionales más relevantes al respecto.
10 Ver Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México.
21
evolutiva, los tribunales y mecanismos de protección comprenden que los

derechos de las personas con OSIGD también se encuentran garantizados
bajo la categoría debido al sexo (ONU, 1994)11, y la cláusula abierta de
no discriminación en razón de cualquier otra condición social (CIDH)12.
Así mismo, los Principios de Yogyakarta13 han servido como guía de
interpretación para garantizar sus derechos.
En cuanto a la normativa nacional, el artículo 13 de la Constitución, que
reconoce el derecho a la igualdad y la no discriminación, permea todo el
ordenamiento jurídico y brinda protección constitucional a las mujeres y a
las personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas.
El cuerpo jurídico colombiano es extenso en materia de prevención,
protección, atención y sanción ante todas las formas de violencia14. En
ese marco se encuentra como piedra angular la ley 1257 de 2008, que
recoge el concepto de violencia contra las mujeres adoptado tanto por la
CEDAW como por la Convención de Belén do Pará, y tiene como objetivo la
adopción de medidas para garantizar a las mujeres el derecho a vivir libres
de violencia tanto en el ámbito público como en el privado. Esto comprende
todas aquellas situaciones de violencia que se presenten, de manera que
no se reduce solo a la esfera de violencia intrafamiliar o de pareja, sino que
establece obligaciones estatales en relación con los derechos a la salud,
educación y trabajo.
Tratándose de jurisprudencia, la Corte Constitucional ha determinado el
alcance de diversas disposiciones del ordenamiento jurídico, y por medio
de múltiples sentencias ha protegido los derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres15, sus derechos laborales (desde una perspectiva de efectiva
igualdad16), sus derechos civiles (desde una interpretación igualitaria del
11 Ver también otros casos de dicho comité: Edward Young vs. Australia (comunicación nro. 941/2000), CCPR/
C/78/D/941/2000, 6 de agosto de 2000) y X vs. Colombia (Comité de Derechos Humanos, comunicación nro.
1361/2005: Colombia. 14/05/2007. CCPR/C/89/D/1361/2005).
12 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha señalado que “en cualquier otra
condición social, tal y como se recoge en el artículo 2.2 del Pacto, se incluye la orientación sexual (…). La
identidad de género también se reconoce como motivo prohibido de discriminación”. Asimismo, la Corte
Europea de Derechos Humanos ha sostenido que la orientación sexual y la identidad de género están
cubiertas por el Artículo 14 del Convenio Europeo sobre Derechos Humanos. El Artículo 14 de dicho tratado
establece: “El goce de los derechos y libertades reconocidos en el presente Convenio ha de ser asegurado
sin distinción alguna, especialmente por razones de sexo, raza, color, lengua, religión, […] o cualquier otra
situación”. Ver también de la CIDH (2015, p. 45) y la Observación General nro. 20: La no discriminación y
los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales) Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.
13 Los principios de Yogyakarta fueron elaborados por expertos en derecho internacional de los derechos
humanos, con la finalidad de orientar la aplicación e interpretación del derecho internacional de los
derechos humanos frente a las personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas. Si
bien estos principios no son vinculantes, revisten gran autoridad y han sido acogidos en algunas decisiones
internacionales como estándar de interpretación frente a los derechos de las personas con OSIGD.
14 Ver normativa nacional.
15 Sentencias C-355 de 2006 y T-388 de 2009.
16 Sentencias T-624 de 1995, T-247 de 2010, T-322 de 2002, T-005 de 2009 y la SU–070 de 2013, entre otras.
22
Código Civil17), los derechos de las mujeres víctimas del conflicto armado18,
el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia en el
marco de la violencia intrafamiliar19, o las más recientes sobre violencia
institucional y la protección del derecho al debido proceso, entre otros20.
Frente a la protección de la orientación sexual y la identidad de género,
el desarrollo en su mayoría ha sido por vía jurisprudencial. La Corte
Constitucional ha tenido avances significativos en cuanto a reconocimiento,
garantía, y protección de derechos. Es así como desde el año 1993 hasta
la actualidad, ha proferido sentencias de tutela y de constitucionalidad que
han buscado subsanar el déficit de derechos generado por la segregación
social, protegiendo derechos en distintos ámbitos sociales, tales como: la
escuela, el trabajo, las fuerzas militares, establecimientos penitenciarios,
etc., hasta la protección patrimonial de parejas del mismo sexo, el
matrimonio igualitario, la adopción, y el reconocimiento y la protección de
las familias en su diversidad.
De manera particular, se reconoce el avance en materia normativa con la
expedición de la Ley 1482 de 2011, que tipifica la discriminación en razón
del sexo u orientación sexual21, y los Decretos 762 de 2018 y 410 de 2018.
La Defensoría reconoce la riqueza del marco normativo, y en este sentido
destaca que más allá de la expedición de nuevas normas, se requiere una
efectiva aplicación de las mismas, para la eliminación de barreras que
impiden su plena implementación.
ANÁLISIS GENERAL DE LAS DINÁMICAS

DE LA VIOLENCIA Y LA DISCRIMINACIÓN
BASADA EN GÉNERO
Desde la óptica de la Defensoría, la VBG-D comprende aquellas violencias
dirigidas a las mujeres en su diversidad, y a la violencia por prejuicio contra
las personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas.
Violencias contra las mujeres

Las violencias contra las mujeres son prácticas sociales y políticas que se
caracterizan por ser sistemáticas y generalizadas (continuum), fundadas en
17 Sentencias C-082 de 1999, C-101 de 2005, entre otras.

18 Sentencias T-045 de 2010, T–717 de 2018 y Sentencia T-025 de 2004. Autos de la Sala de Seguimiento 092
de 2008, 098 de 2013, 009 de 2015 y 737 de 2017.
19 Sentencias T-772 de 2015, T-012 de 2016, T-241 de 2016, T-027 de 2017, T-184 de 2017, T-264 de 2017
20 Sentencias T-735 y T-015 de 2018.
21 Artículo 3°. “El Código Penal tendrá un artículo 134 A del siguiente tenor: Artículo 134 A. Actos de racismo
o discriminación. El que arbitrariamente impida, obstruya o restrinja el pleno ejercicio de los derechos de
las personas por razón de su raza, nacionalidad, sexo u orientación sexual, incurrirá en prisión de doce (12)
a treinta y seis (36) meses y multa de diez (10) a quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(Subrayado fuera de texto).”
23
expresiones de las relaciones de opresión, subordinación e injusticia social

que ellas viven (Sánchez, 2010), limitando su posibilidad de ser, sentir y
vivir. Así las cosas, la comunidad internacional se ha pronunciado en varias
ocasiones, llamando a los Estados a adoptar medidas para garantizar a las
mujeres una vida libre de violencias.
En ese orden y como se mencionó previamente, el Estado colombiano ha
desarrollado un importante marco normativo, y a través de la Ley 1257
de 2008 reconoce por violencias contra las mujeres “cualquier acción u
omisión, que le cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico,
económico o patrimonial por su condición de mujer, así como las amenazas
de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, bien sea
que se presente en el ámbito público o en el privado” (art. 2).
Sin embargo, existen otras manifestaciones como lo son las barreras a
la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), los ataques con agentes
químicos, la trata de personas, el acoso, la violencia gineco-obstétrica, la
tentativa de feminicidio y el feminicidio, que además han sido identificadas
en la gestión defensorial realizada por las duplas de género.
En este sentido, y teniendo en cuenta que el 8 de marzo de 2018 la Corte
IDH ratificó que “es deber de la sociedad rechazar la violencia contra las
mujeres y deber del Estado erradicarla y brindar confianza a las víctimas
en las instituciones estatales para su protección”22, la Defensoría aborda la
violencia y discriminación como un asunto estructural y transversal a todos
los ámbitos.
La Defensoría reconoce la riqueza del marco normativo,

y en este sentido destaca que más allá de la expedición
de nuevas normas, se requiere una efectiva aplicación
de las mismas, para la eliminación de barreras que
impiden su plena implementación.
Con base en las atenciones realizadas por la Delegada a través de las duplas
de género, se presentan algunas cifras que ponen en evidencia la situación
de derechos humanos de las mujeres:
22 Ver Caso V.R.P., V.P.C y otros VS: Nicaragua (2008). Corte IDH: Serie C nro. 350, párr. 152. Cfr. Caso
Fernández Ortega y otros vs. México (2010). Corte IDH: C nro. 215, párr. 193. Caso Gutiérrez Hernández y
otros vs. Guatemala (2017). Corte IDH: supra, párr. 149.
24
Figura 3. Atenciones por tipos de violencias
35.51%
34%
33.55%
31.39%
30.16%
27% 26.83%
26.02%
24.23% 24.55%
21.91% 21%
18%
17.55%
15.88%
12.42%
VIOLENCIA VIOLENCIA FÍSICA VIOLENCIA SEXUAL VIOLENCIA

PSICOLÓGICA ECONÓMICA
PATRIMONIO
2015 2016 2017 2018
9.85% 9.85%
6.99% 6.75% 6.77%

5.14% 5.71%
5.24%
23.47%
2.54%
2.33% 2.19%
1.16% 1.83%
0%
VIOLENCIA VIOLENCIA FEMINICIDIO TENTATIVA VIOLENCIA

CON ÁCIDO DE FEMINICIDIO DEFENSORA
DDHH
2015 2016 2017
Nota: Los porcentajes corresponden a la participación de cada tipo de violencia sobre el total de violencias
registradas. Fuente: Elaboración Delegada DMAG.
Como se observa, en los últimos cuatro años, la violencia psicológica

se ha ubicado, en la primera escala frente a otras expresiones de las
violencias concebidas en la Ley 1257 de 2008. Así mismo, se evidencia
una significativa incidencia en las violencias físicas y sexuales. La violencia
económica y patrimonial, aunque refleja menor porcentaje, es importante
resaltar que por la “naturalización social” suele ser más invisibilizadas y de
difícil identificación para las mujeres.
25
Frente al feminicidio en grado de tentativa, y la violencia contra líderes

y lideresas, las cifras reportadas y contrastadas con los datos de otras
fuentes de información de la Defensoría y de otras entidades del Estado,
reflejan resultados cuantitativos preocupantes, por tanto, se desarrollarán
de manera más detallada a lo largo del informe.
Por otra parte, del universo de casos reportados hasta la fecha, las mujeres
identificadas como afrocolombianas representan el 18% de las atenciones
efectuadas hasta diciembre de 2018, mientras que las mujeres identificadas
como indígenas fueron atendidas en porcentaje equivalente al 3% de las
atenciones globales.
En lo que respecta a las mujeres indígenas, efectivamente se ha evidenciado
un bajo nivel de concurrencia a la Defensoría del Pueblo, quizá por razones
relacionadas con la tramitación interna de los casos, su ubicación en
lugares lejanos y las dificultades de acceso. No obstante, desde la entidad
se han procurado esfuerzos para asegurar un contacto más próximo con
los grupos ubicados en zonas apartadas del país, mediante el desarrollo
de jornadas descentralizadas en terreno, y mayor énfasis en proyectos con
cobertura a mujeres afrodescendientes e indígenas.
Ahora bien, de las mujeres que acuden a la Defensoría para obtener asesoría
y asistencia frente a casos de violencia, se evidencia que el 34% de las
mujeres que declaró ser víctima del conflicto armado, manifestó además
haber sido víctima de violencia psicológica. De esta manera, los datos que
serán desarrollados a continuación confirman la alta frecuencia con la que
las mujeres son expuestas al continuum de las violencias.
Con respecto a la identificación de los presuntos agresores, las cifras
muestran que los principales se agrupan en tres actores: i) parejas, exparejas
y personas conocidas, lo que infiere que la exposición a la violencia se
agudiza en el entorno familiar y de confianza de las mujeres; ii) grupos
armados, por los impactos que el conflicto armado continúa representando
para las mujeres; iii) agentes del Estado, representados en la fuerza pública
y funcionarios públicos de entidades gubernamentales, lo que preocupa,
más aun cuando son quienes principalmente deberían proteger los derechos
humanos de las mujeres, en virtud de la responsabilidad internacional del
Estado al ratificar los tratados y convenciones en materia de derechos
humanos.
26
Figura 4. Presuntos agresores identificados
PAREJA / EX PAREJA 29,5%
ACTOR
ARMADO ILEGAL 15%
16,5%
OTRO FAMILIAR
CONOCIDO
MIEMBROS
DE LA FUERZA PÚBLICA 6%
FUNCIONARIOS
PÚBLICOS 4%
Violencia por prejuicio

Frente a las personas con orientación sexual e identidad de género
diversa, la Defensoría considera que los crímenes por prejuicio, también
conocidos como crímenes de odio, revisten una especial gravedad, pues
ellos constituyen racionalizaciones o justificaciones negativas frente a las
identidades de género y orientaciones sexuales no normativas (CIDH, 2015,
párr.44). En este escenario, las agresiones cometidas contra personas con
OSIGD buscan castigar las expresiones, orientaciones e identidades no
normativas.
Como ha sido reconocido por la CIDH, estos crímenes revisten un carácter
simbólico, pues envían un mensaje de control social contra las personas
LGBTI. En este sentido, no pueden ser entendidos como episodios aislados,
sino como parte de un contexto generalizado de violencia y discriminación
(ibid).
La Defensoría expresa preocupación frente a los altos índices de violencia
que se presentan por parte de personal de las entidades públicas contra
personas OSIGD, pues ellos constituyen el 35% de los agresores. Igualmente,
27
se observa cómo, de las personas atendidas, el 85% ha sufrido violencia por

prejuicio.
Durante el período 2014-2017, el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias
Forenses (INMLCF) reportó haber practicado 624 exámenes médicos legales
por presunto delito sexual a víctimas con orientación sexual diversa, y 148
a personas con identidad de género diversa. A saber:
Figura 5. Exámenes médicos legales por orientación

sexual (2014-2017)
Fuente: INMLCF. OFI. 318 SFF-2018 del 16 de febrero de 2018.
Figura 6. Exámenes médicos legales por identidad

sexual (2014-2017)
Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer

Transexual Transexual Transformista Transformita travesti Travesti
Fuente. INMLCF. OFI. 318 SFF-2018 del 16 de febrero de 2018.
En lo que respecta al delito de discriminación, preocupa que conforme

con la información reportada por la Fiscalía General de la Nación (FGN),
entre 2014 y 2017 se presentaron 667 denuncias y 222 archivos (FGN,
2018, p. 29). Sin embargo no se logró identificar el nivel de denuncia por
orientación sexual e identidad de género toda vez que la Fiscalía no reportó
un desagregado de la población víctima del referido delito.
28
Dinámicas de las violencias relativas a los feminicidios
o su tentativa y de la violencia sexual
En virtud de la transversalidad de estas violencias en cada uno de los
ámbitos abordados en este informe, señalaremos algunos elementos para
acercarnos a su comprensión y dinámicas.
Feminicidio
Las violencias basadas en género, principalmente las cometidas en los
espacios “privados” como la familia, tienen una característica fundamental
y es que son cíclicas. Según la antropóloga Leonor Walker se surten tres
fases23 en donde se vincula una serie de comportamientos violentos
repetitivos en el tiempo, cada vez más frecuentes y graves, sin distinción
de edad, raza, religión, estado civil o clase social (Bogantes, 2008). Dicho
escalamiento se puede dar hasta terminar con la vida de las mujeres.
El feminicidio trasciende de la familia a lo público, podemos hablar de esta
categoría cuando una mujer es asesinada en el ejercicio del trabajo sexual,
cuando ejerce liderazgo, por su orientación sexual, por su identidad de
género, o por el hecho de identificarse como mujer. Sin embargo, en esta
esfera existen pocas herramientas de análisis, diagnóstico e interpretación,
por tanto, se presentan barreras para el acceso efectivo a la justicia.
En el marco de la atención de casos para el 2018, se registraron en el país
47 feminicidios y 50 tentativas de feminicidios. Frente a estos, la pareja ha
sido reportada como agresora en 59 y 52% de los casos respectivamente,
como principales causantes de feminicidios y feminicidio en el grado de
tentativa.
23 Fase 1 Aumento de tensión: tiempo de duración; días, semanas, meses o años. Ocurren incidentes menores
de agresión de diversas formas como gritos, peleas pequeñas. La mujer ante los incidentes menores evita
cualquier conducta que pueda provocar al agresor, trata de calmarlo, tiene esperanza de que cambie, “acepta
sus abusos”, se niega a sí misma que está enojada por ser lastimada, busca excusas para culparse a sí misma,
tiende a minimizar los incidentes, evita al agresor, lo encubre con terceros, aumenta la tensión al extremo de
caer en la fase de agresión. Por otro lado, el agresor se muestra irritable, sensible, tenso, cada vez se vuelve
más violento, más celoso, incrementado las amenazas y humillaciones hasta que la tensión es inmanejable.
Fase 2 Incidente agudo de agresión: tiempo de duración de 2 a 24 horas. Es la descarga incontrolable de
las tensiones que se ha venido acumulando en la fase anterior, hay falta de control y destructividad total,
la víctima es gravemente golpeada, ella buscará un lugar seguro para esconderse, hay distanciamiento del
agresor. Los agresores culpan a sus esposas por la aparición de esta fase, sin embargo, estos tienen control
sobre su comportamiento violento y lo descargan selectivamente, en esta fase es cuando ella puede poner
la denuncia o buscar ayuda. Fase 3 Arrepentimiento y comportamiento cariñoso: generalmente es más
larga que la segunda fase y más corta que la primera. Se caracteriza por un comportamiento cariñoso, de
arrepentimiento por parte del agresor, pide perdón, promete que no lo hará de nuevo porque cree que la
conducta de la esposa [pareja] cambiará, la tensión ha desaparecido, ella se siente confiada (Teoría del Ciclo
de la Violencia propuesta por la antropóloga Leonor Walker (1979).
29
Según Medicina Legal, en el periodo 2014–2017, se registraron 4.078

feminicidios en Colombia24. De estos, 1.159 ocurrieron en 2014, 987 en
2015, 997 en 2016 y 940 en 201725 (INMLCF. OFI. 318 SFF-2018 del 16 de
febrero de 2018).
Figura 7. Feminicidios (2014-2017)
DEPARTAMENTOS HECHOS
Suma de TOTAL Frecuencia de ABS
100 120,00%
90
100,00%
Frecuencia de ABS
# DE NOTICIAS
80
70 80,00%
60
60,00%
40
30 40.00%
20
20,00%
10
0 0,00%
Valle del Cauca
Antioquia
BOGOTÁ, D.C.
Bolívar
Cauca
Atlántico
Santander
Meta
Tolima
Magdalena
Huila
Nariño
Sucre
Cundinamarca
Quindío
Putumayo
Boyacá
Chóco
Caldas
Córdoba
Cesar
Caquetá
Risaralda
Norte de Santander
Arauca
Casanare
Guaviare
La Guajira
Fuente: INMLCF. (OFI. 318 SFF-2018 del 16 de febrero de 2018).
El Boletín Estadístico Mensual de enero a noviembre de 2018 muestra un

aumento de los feminicidios en 32 casos más, en relación con el mismo
periodo del año anterior. Los departamentos con mayor ocurrencia de
feminicidios son: Valle del Cauca, Antioquia y Bogotá, tendencia que se
mantiene desde el año 2016 a la fecha.
De las respuestas obtenidas en el cuestionario realizado a la FGN, esta
entidad señaló que "la creación del tipo penal de feminicidio en la Ley
1761 de 2015 ha tenido un impacto considerable en la investigación y
judicialización de esta conducta, que no solo tiene que ver con el aumento
de los casos judicializados, sino con la forma con la que la entidad aborda
la investigación por este delito". (FGN, 2018, p. 9).
Las cifras reportadas muestran un aumento en la adecuación del hecho a
este tipo penal:
24 La Defensoría aclara que en sus informes Forensis, el INMLCF no hace uso del término “feminicidio”, sino de la
categoría “homicidios en mujeres”, por cuanto deja la tipificación del delito a las entidades competentes. No
obstante, convencida de que la violencia contra la mujer en Colombia es estructural, y en línea con la Directiva
004 de 2016, la Defensoría usa el término “feminicidio”, esperando contribuir a la visibilización de este delito.
25 Según el informe Forensis 2016 (p. 359), durante el 2015 se registraron 826 casos de homicidio de mujeres,
y 970 casos en el 2016, cifra que actualizó el INMLCF en su respuesta al cuestionario realizado por la
Defensoría. El INMLCF reportó que las cifras están sujetas a actualización.
30
Tabla 1. Variación de casos por tipo penal periodo
(2015 - 2017)
Homicidio
Actuaciones Feminicidio
agravado
Decisiones de archivo 1 15
Formulación de imputación 33 348
Sentencias condenatorias 26 188
TOTAL 60 551
Anotación: Antes de la Ley 1761 de 2015 la Fiscalía investigaba los “feminicidios” como homicidios
agravados por cometerse en contra de una mujer por el solo hecho de serlo de acuerdo con la
circunstancia de agravación adicionada por el artículo 26 de la Ley 1257 de 2008.
Fuente: FGN (Oficio No. 2018-03-02 de 2 del marzo de 2017).
La Defensoría valora la expedición de la Directiva nro. 0014 de julio de 2016

de la FGN (oficio nro. 2018-03-02 de 2 de marzo de 2017), según la cual,
frente a los homicidios de mujeres, la primera hipótesis investigativa será
el “hecho de ser mujer”, lo cual se reiteró como compromiso de la Vicefiscal
María Paulina Riveros, en la Audiencia Defensorial del siete de Marzo de
2018. Sin embargo, es prioritaria la difusión de esta, dado que dos años
después de su expedición, la Defensoría ha evidenciado desconocimiento
por parte de varios fiscales en el país.
Si bien la existencia del tipo penal ha hecho más visible la realidad de las
mujeres, debe realizarse un mayor esfuerzo en la prevención de todas las
expresiones de violencia, y la atención efectiva de los casos, identificando
oportunamente los ciclos de la violencia, lo cual es determinante para
prevenir la ocurrencia de este delito.
Es necesario articular las medidas administrativas con las de tipo penal,
pues existe un alto grado de desarticulación institucional que impide la
adopción de medidas efectivas e integrales para prevenir el feminicidio.
Violencia sexual
La violencia sexual en Colombia se encuentra presente en los diferentes
ámbitos de la vida de mujeres, niñas y adolescentes. Cada espacio consta
de unas particularidades que requieren la adopción diferenciada de
medidas por parte de las entidades, en materia de prevención, atención y
reparación.
Según el informe Forensis 2018, durante el año 2017 se registraron 23.798
casos de violencia sexual, con un incremento del 11,2% respecto al año
2016. Del total de casos, el 85%, corresponde a mujeres.
31
Al considerar los ámbitos de análisis del presente informe, llama la atención

que el 86,65% de los abusos se cometieron presuntamente por personas
cercanas a la víctima (familiar, conocido, amigo(a), pareja o expareja). El
escenario con mayor riesgo para que se cometan actos de violencia sexual
es la vivienda, donde se perpetró el 76,56% de los casos registrados durante
el año 2017.
Como se desarrollará en el capítulo correspondiente al conflicto armado, se
evidencia también la afectación diferencial que sufren las víctimas de este
delito en relación con el conflicto, y cómo su reporte, abordaje y atención
tienen particularidades diferentes.
De acuerdo a las atenciones realizadas por las duplas de género en el año
2018 se observa que: de las 3.225 atenciones realizadas, el 19.4% fue por
hechos de violencia sexual cometidos contra mujeres y personas OSIGD.
Frente al presunto agresor, el 43% fue un integrante de la familia, de los
cuales el 2.3% pertenece a la Policía o al Ejército Nacional.
Ahora bien, en relación con la atención a personas con OSIGD víctimas de
violencia sexual, el 42% fue agredida por un conocido o familiar, y el 58%
por una persona desconocida.
Aunque este informe hace referencia a la situación de mujeres adultas y
personas con OSIGD, debemos alertar y manifestar la preocupación de
la Defensoría del Pueblo respecto de la situación de los niños, niñas y
adolescentes quienes, según Medicina Legal, fueron víctimas en el 86,83%
de los casos.
En relación a las víctimas de violencia sexual, preocupa a la Defensoría que,
aunque Medicina Legal reporta un incremento del 12,76% en los casos de
este delito (2018), la Fiscalía aún no avanza lo suficiente en la investigación
de estos procesos.
Figura 8. Exámenes médico legales por presunto
delito sexual
20.500
20.072
20.000
19.500
18.866
19.000
18.257
18.500
17.966
18.000
17.500
17.000
16.500
2014 2015 2016 2017
Fuente: INMLCF (2017).
32
ÁMBITOS
33
ÁMBITOS
De acuerdo con la información recolectada (ver capítulo 4. Metodología),
se analizará la VBG-D que se presenta en los ámbitos socio-cultural,
familiar, del conflicto armado y en la defensa de los derechos humanos,
entendiendo que los mismos son interdependientes y que cada uno se
analiza desde una perspectiva transversal de derechos humanos y desde el
enfoque diferencial e interseccional. Esta es la clasificación metodológica
para los fines del presente informe.
Cada ámbito se encuentra estructurado así: i) marco normativo aplicable,
con una referencia de lo que considera la Defensoría son los puntos
más relevantes en materia internacional y nacional; ii) diagnóstico; iii) la
acción institucional implementada para atender las problemáticas y iv) las
principales barreras para la garantía de los derechos a las que se enfrentan
las mujeres y personas con OSIGD.
Presenta una aproximación a la

violencia sociocultural que viven las
mujeres y las personas con orientación sexual e identidad de género
diversa en la sociedad. En particular, en los sectores económico,
educativo y laboral.
ÁMBITO FAMILIAR
Analiza la violencia y discriminación contra la mujer y las personas con

OSIGD al interior de las familias de origen y elegidas.
ÁMBITO DEL CONFLICTO ARMADO

Responde al análisis de las violencias que afectaron a las mujeres y a
la población con OSIGD en el marco del conflicto armado.
ÁMBITO DE LA DEFENSA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
Analiza los riesgos y afectaciones diferenciales a las que se enfrentan
las y los lideres y defensores de derechos humanos y organizaciones
que representan a las mujeres y a las personas con orientacion sexual
e identidad de género diversa en el ejercicio de su labor.
34
ÁMBITO SOCIOCULTURAL
La VBG-D surge y se fortalece a través de las creencias, los prejuicios,
las prácticas e imaginarios que justifican las relaciones desiguales de
poder entre hombres y mujeres. Por medio de dichas preconcepciones
se mantienen las brechas en la garantía de los derechos humanos de las
mujeres y personas con OSIGD, generando altos índices de violencia en su
contra y traduciéndose en prácticas sociales discriminatorias y tolerantes
de la violencia de género.
Aunque la violencia estructural se encuentra instalada en lo sociocultural y
por tanto en este ámbito se soportan las expresiones que impactan la vida
de las mujeres y personas con OSIGD, las violencias que se abordarán en
este apartado hacen referencia a los medios sociales, políticos y económicos
a través de los cuales se perpetúa la posición subordinada de la mujer
respecto del hombre, y se refuerzan los roles y estereotipos de género y
de orientación sexual hetero-normativas, ello en relación con los derechos
económicos, sociales y culturales.
Este tipo de violencias se manifiesta en la limitación, por acción u omisión,
en el acceso que tienen la mujeres y personas con OSIGD a sus derechos.
Entre los derechos restringidos resaltan la educación, el trabajo, la salud y
el derecho al espacio público.
Para que las personas ejerzan libremente su orientación

sexual e identidad de género, se requiere un contexto
sociocultural que garantice y respete la diversidad;
que trabaje por identificar las causas y efectos de
la discriminación y de la violencia por prejuicio, y
en el que se desarrollen acciones diferenciales que
conduzcan a mitigar sus efectos para sancionar
jurídica y socialmente estas conductas.
35
Marco normativo aplicable
Tabla 2. Normativa internacional ámbito sociocultural
CEDAW Los Estados firmantes se comprometen a tomar

medidas apropiadas en las esferas política, social,
económica y cultural, para asegurar el pleno desarrollo
y adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle
el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en igualdad de condiciones
con el hombre.
Convención de El artículo 3 estipula que “el derecho de toda mujer a

Belem do Pará una vida libre de violencia incluye, entre otros:
a. el derecho de la mujer a ser libre de toda forma de
discriminación, y
b. el derecho de la mujer a ser valorada y educada
libre de patrones estereotipados de comportamiento y
prácticas sociales y culturales basadas en conceptos de
inferioridad o subordinación.”
La Declaración Este instrumento busca que los Estados pongan en

de la conferencia marcha políticas y prácticas orientadas a la adopción
mundial contra de medidas y planes de acción, incluidas las medidas
el racismo, la positivas para garantizar la no discriminación debido
discriminación al sexo y garantizar el acceso al empleo, a la vivienda,
racial, la a la educación, a la atención en salud y otros servicios
xenofobia y las
formas conexas
de intolerancia
(2001)
La Asamblea Ha aprobado desde el año 2008 nueve resoluciones que

General de la OEA se refieren a la protección de las personas contra tratos
discriminatorios basados en su orientación sexual
e identidad de género (incluyendo desde 2013 los
basados en la expresión de género), mediante las cuales
se ha exigido la adopción de medidas concretas para
una protección eficaz contra actos discriminatorios.
Litigio La Corte Interamericana en el caso Duque vs. Colombia,

internacional ratificó lo ya establecido en el caso Atala vs. Chile:
la orientación sexual y la identidad de género son
categorías protegidas a la luz de la Convención Ameri-
cana.
Fuente: Elaboración Delegada DMAG.
36
Tabla 3. Normativa nacional
Acceso Ley 1496 de 2011. Igualdad salarial.

al trabajo Ley 1788 de 2016. Prima de servicios para los trabajadores
y trabajadoras domésticos.
Ley 1822 de 2017. Licencia de maternidad de 18 semanas.
Ley 1823 de 2017. Estrategia de salas amigas de la familia
lactante.
Ley 1857 de 2017. Flexibilización laboral. Medidas de
protección a la familia.
Empodera- Ley 731 de 2002. Calidad de la vida de las mujeres rurales.

miento Ley 1413 de 2010. Reconoce la economía del cuidado y el
económico trabajo doméstico.
Ley 1900 de 2018. Equidad de la mujer en el acceso a la
adjudicación de terrenos baldíos.
Participación Ley 581 de 2000. Cuota de participación de la mujer en los

política niveles decisorios.
Acto legislativo 01 de 2009. Principio de equidad de género
al interior de los partidos políticos.
Ley 1475 de 2011. Reforma política. Cuota del 30% de
participación en listas de candidaturas. Estímulo de 5% en
proporción a mujeres elegidas.
Ley 1757 de 2016. Estatuto de participación.
No Ley 1482 de 2011. “Ley Anti discriminación” sanciona

discriminación penalmente actos de discriminación por razones de raza,
etnia, religión, nacionalidad, ideología política o filosófica,
sexo u orientación sexual, discapacidad y demás razones
de discriminación.
La Ley 1257 de 2008 se destaca por crear un marco normativo y

reglamentario para prevenir, atender y sancionar todo tipo de violencia
contra las mujeres y de este se ha desprendido un amplio compilado de
instrumentos legales.
Tabla 4. Decretos reglamentarios de la Ley 1257 de 2008
Compilado en el Decreto Único Reglamentario

Sector trabajo
del sector trabajo 1075 de 2015.
Sector justicia y Compilado en el Decreto Único Reglamentario
del derecho del sector justicia 1069 de 2015.
37
Compilado en el Decreto Único Reglamentario

Sector educación
del sector educación, 1075 de 2015.
Sector salud y Compilado en el Decreto Único Reglamentario

protección social del sector salud y protección social 780 de 2016.
Para la garantía de los derechos de las personas con OSIGD es importante

destacar la expedición del decreto 762 de 2018 como un decreto
reglamentario de la Ley 1482 de 2011.
Tabla 5. Decreto reglamentario de la Ley 1482 de 2011
Decreto 762 de Por medio de este decreto se adoptan la política

2018 – Política pública para la garantía del ejercicio efectivo
Pública LGBTI de los derechos de las personas LGBT26.
Actualmente se encuentra en el Ministerio del
Interior en proceso de implementación27.
Diagnóstico respecto de la situación de las mujeres y hombres

con orientación sexual e identidad de género diversa
Estereotipos, prejuicios y roles de género

Los dispositivos de poder que dan lugar a los actos de discriminación
y violencias se encuentran instalados en la familia, la sociedad y el
Estado, en donde se han acentuado y han adquirido a lo largo del tiempo
manifestaciones particulares y dinámicas concretas en virtud del territorio
y el momento histórico en que se presentan.
Este tipo de violencia no necesariamente se concreta en actos violentos,
sino que atraviesa una serie de discursos y expresiones que perpetúan
la subordinación de las mujeres y la exclusión de las personas LGBTI,
permeando la institucionalidad y las esferas de la participación de estos
sectores, lo que afecta de manera directa la eficiente implementación de
las leyes y la actuación de las instituciones.
26 La Defensoría del Pueblo ha participado en varios espacios, hasta ahora formalizados, para la atención de los
derechos de las personas con OSIGD, incluyendo, la Mesa de Trabajo del Decreto 1227, la Mesa de Enfoque
de Género y Orientaciones Sexuales de la UARIV y la Mesa Nacional de Casos Urgentes.
27 La Defensoría espera que el Ministerio del Interior avance en una efectiva implementación de la política
pública LGBTI para materializar la protección efectiva de los derechos de las personas con OSIGD.
38
Frente a las mujeres, la Encuesta de Tolerancia Social sobre Violencia
contra las Mujeres (CPEM, 2018) muestra algunas creencias y afirmaciones
que reflejan patrones machistas y patriarcales al interior de la sociedad
colombiana:
Figura 9. Tolerancia social sobre violencia

contra las mujeres
PERCEPCIÓN
66% Piensa que cuando los hombres están bravos

es mejor no molestarlos.
Considera que las mujeres que siguen con sus parejas 45%
después de ser golpeadas es porque les gusta.
Considera que las mujeres que se visten de manera

37% provocativa se exponen a que las violen.
Cree que los problemas familiares solo deben 66%

discutirse con miembros de familia.
Piensa que los violadores son por lo general hombres

15% que no pueden controlar sus instintos sexuales.
Las mujeres víctimas de violencias se sienten más inseguras cuando su pareja

consume alcohol que las mujeres en general (33% y 16% respectivamente).
Estudio realizado por Proyectamos Colombia S.A.S
Fuente: CPEM. Presentación realizada el 8 de junio de 2018. Segundo estudio sobre tolerancia social e
institucional a la violencia contra las mujeres en Colombia.
Los dispositivos de poder que dan lugar a los

actos de discriminación y violencias se encuentran
instalados en la familia, la sociedad y el Estado, en
donde se han acentuado y han adquirido a lo largo
del tiempo manifestaciones particulares.
Además, estas creencias se refuerzan y mantienen a partir de los roles

tradicionalmente asignados a las mujeres, según los cuales ellas deben
responder por las labores de cuidado y tareas del hogar. Tal como lo refleja
la Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS) Ministerio de Salud
2015.
39
Figura 10. Situación entre mujeres y hombres
68.8% 3.4%
49.9% 3.1%
60.8% 3.7%
Fuente: ENDS (2015)
Asimismo, la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (DANE, 2018),

muestra que las mujeres en promedio destinan siete horas y catorce
minutos semanales al desarrollo de actividades de servicio de cuidado o
domésticos no remunerados en el propio hogar, mientras los hombres
destinan en promedio tres horas y veinticinco minutos.
La carga desproporcionada en el tiempo invertido en las labores del hogar,
explicada por los roles de género, incide en el acceso que tienen las mujeres
a educación, trabajo remunerado, participación política o descanso. La
determinación de estos roles hace parte de una esfera de estereotipos y
prejuicios por medio de los cuales se admite la limitación al acceso a otros
derechos y se termina justificando la violencia.
Con respecto a las personas con OSIGD, un ejemplo que demuestra
los prejuicios de la sociedad se encuentra en la Encuesta Bienal de
Cultura realizada por la Alcaldía Mayor de Bogotá (2017), la cual destaca
que un 16% de los encuestados consideran que las personas gay, lesbianas,
bisexuales y transgénero son un peligro para la sociedad, un 43% considera
que a los homosexuales no se les debe permitir ser profesores de colegio,
así como un 31% dice estar de acuerdo con que el deber de todo hombre
es defender su hombría (apartado “Respeto y valoración de la diversidad”).
En lo que respecta a las personas con OSIGD, vale la pena señalar lo ya
manifestado por la organización Colombia Diversa (2012): “Los prejuicios
son siempre sociales, la violencia motivada por el prejuicio no es un evento
aislado, sino el resultado de un contexto local y social particular” (p.10).
El predominio de prácticas culturales machistas y patriarcales legitima
ciertos roles frente al género, así como la regulación de los cuerpos y las
sexualidades. Las cifras por violencia contra las personas con OSIGD revelan
40
41
la manifestación del prejuicio que, ante comportamientos que trasgreden

con lo que se considera un estándar social, genera discriminación y
violencia injustificada.
De los casos atendidos en 2018 por las duplas de género de la Defensoría
del Pueblo se observa lo siguiente:
Figura 11. Atenciones casos de personas con OSIGD
57%
Hombres
Gays
19%
4% 125 Mujeres
Personas CASOS Lesbianas
Bisexuales Personal de
Pareja o Fuerza Conocidos/
entidades
ex-pareja pública desconocidos
públicas
20%
Personas
trans
85% 77% PSICOLÓGICA
De las personas con OSIGD han 23% FÍSICA

sufrido violencia por prejuicio
Es importante resaltar que el 85% de las personas con orientaciones sexuales

e identidades de género diversas ha manifestado haber sufrido de violencia
por perjuicio, además de que, entre los tipos de violencia prevalente, 77%
de esta población manifiesta ser víctima de violencia psicológica y 23% de
violencia física.
Los casos atendidos han demandado atención psicosocial, orientación e
información en relación con los derechos sociales y culturales, además
del uso de espacios públicos, e instancias y mecanismos para denunciar
abusos por parte de autoridades.
El Instituto Nacional de Medicina Legal reportó un total de 2.885 casos de
lesiones personales, en los que la víctima es una persona con orientación
sexual diversa. Los casos se presentaron así:
42
Figura 12. Violencia interpersonal por orientación sexual
(2014-2017)
500
431
404
400
369
361
300
205 206
194
200
186
132
100 71
68 50 66 55
43 44
0
2014 2015 2016 2017

Hombre Mujer Homosexual Lesbiana
bisexual bisexual
Fuente: INMLCF (OFI. 318 SFF-2018 del 16 de febrero de 2018)
Si bien estas cifras per se no explican los motivos de la violencia, sí revelan

que los homosexuales representan el mayor número de víctimas de lesiones
personales, seguido de las lesbianas, y hombres y mujeres bisexuales.
Las cifras no son menos preocupantes frente a las víctimas de casos de
lesiones personales en los que la víctima es una persona con identidad de
género no hegemónica, como se aprecia en la siguiente gráfica:
Figura 13. Violencia interpersonal por identidad de género

(2014-2017)
200
178
150 148
115 104
92
100
85
74 71 76 77
72 64
60
49 53
50
31 38 33
28 31
7 6 6
0 1
2014 2015 2016 2017

Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer
transexual transexual transformista transformista travesti travesti
Fuente: INMLCF. (OFI. 318 SFF-2018 del 16 de febrero de 2018)
43
Conforme lo revela la figura 13, para el periodo 2014-2017 el INMLCF recibió

1.499 casos de violencia interpersonal, cuyas mayores víctimas fueron:
hombre transformista, seguido del hombre travesti, mujer transformista,
mujer transexual y la mujer travesti.
Acceso a la educación
En términos del acceso a la educación para las mujeres se reportan grandes
avances. Según el DANE (2018), la participación de las mujeres fue de 49,0%
en preescolar, 48,5% en básica primaria y 50,8% en básica secundaria y
media. Este incremento también se observa en educación superior, donde
entre 2006 y 2017 las mujeres pasaron de una participación en la educación
superior, de 32.8% a 58.5% (ONU Mujeres, 2018).
Sin embargo, aún se evidencian desigualdades y estereotipos relacionados,
por ejemplo, con el tipo de carreras que estudian hombres y mujeres.
Según el Ministerio de Educación, existe una segregación horizontal,
según la cual, si bien, tanto hombres como mujeres acceden a la educación
superior, las mujeres aún se matriculan mayoritariamente (70%) en
carreras asociadas a labores de cuidado. Los hombres, por su parte, se
matriculan mayoritariamente (70%) en carreras como las ingenierías, las
telecomunicaciones, la mecánica y afines (Ministerio de Educación, 2018).
El panorama frente al acceso a la educación de las mujeres rurales es
preocupante. Por un lado, la escasa información desagregada no permite
generar un análisis profundo de su situación, y, por otro, según cifras
contenidas en la gran encuesta integrada de hogares realizada por el DANE
en 2018, el acceso a la educación es crítico. En ese sentido se destaca que
el 12% de las mujeres rurales no cuentan con ningún grado de educación
cursado, el 43% cursó la básica primaria, el 20% la básica secundaria, el
17% la media, el 3% accedió a la educación técnica, el 1% la superior y el 0%
accedió a la educación en el nivel de posgrado.
Frente al nivel educativo de las personas con experiencias de vida
trans, el estudio de vulnerabilidad al VIH en Mujeres Trans y Línea Base
de Política Pública LGBT (PPLGBT), arrojó cifras que demuestran que los
hombres trans tienen mayores oportunidades de acceder a la educación
media que las mujeres trans. Estas personas son altamente vulnerables
al matoneo, la discriminación y la falta de entendimiento en los
establecimientos educativos.
44
Figura 14. Niveles socioeconómicos y educativos
de mujeres trans
NIVEL EDUCATIVO
57,89% 57,14% 57,89%
15,79% 21,43%
17,76% 14,29%
7,14%
Primaria Secundaria Técnico Universitario
Fuente: Estudio de vulnerabilidad al VIH en Mujeres Trans y Línea Base PPLGBT (2016).
Acceso al trabajo en condiciones de igualdad

La adecuada preparación de las mujeres en términos de educación no
se traduce en una garantía para al acceso al trabajo en condiciones de
igualdad. No solo es más difícil obtenerlo, sino que una vez acceden a este,
la mujer se enfrenta a la brecha salarial hombre-mujer.
Al comparar el acceso a la educación superior, la ENDS 2015 reveló que
el 35% de las mujeres efectivamente tiene mayor acceso que los hombres
(27.7%). Sin embargo, solo el 25% de las mujeres tiene acceso a un trabajo,
mientras que los hombres lo tienen en un 75% de los casos.
Figura 15. Comparativo de acceso a educación y trabajo
vs.
Fuente: ENDS (2015)
45
Dentro de la participación en el mercado laboral, la tasa de desempleo afecta

mayoritariamente a las mujeres, con tasas alrededor del 12% mientras para
los hombres es alrededor del 7% (DANE, 2018).
Figura 16. Tasa de desempleo (total nacional)
Fuente: DANE, 2018 GEIH: Gran Encuesta Integrada de Hogares.
La desigualdad también se evidencia con respecto a la continuidad del

trabajo. Los hombres tienen una mayor posibilidad de mantener su trabajo
de forma continua a lo largo del año. La mayor diferencia se presenta en el
sector agrícola de la zona rural donde el 71% de los hombres trabajan todo
el año, frente a un 41.4% en el caso de las mujeres (ENDS, 2015).
Además de las barreras que enfrentan las mujeres para acceder al trabajo, las
mismas se extienden a que este se dé en condiciones de igualdad. Cuando
las mujeres se incorporan en el mercado laboral perciben menores ingresos,
ya sea por discriminación directa o segregación ocupacional en empleos de
menor calidad y valoración (ONU Mujeres, 2018).
Existen avances en el tema del acceso al trabajo para las mujeres. De
acuerdo al Observatorio Laboral (Ministerio de Educación, 2018), Colombia
ha avanzado en la reducción de la brecha salarial entre hombres y mujeres
graduados de Educación Superior, al reducirla del 15,1% al 11,8% en los
últimos ocho años.
Sin embargo, al analizar las brechas salariales del total de la población,
incluyendo a las personas graduadas en educación superior y las que no, se
reporta que aún se mantiene una brecha salarial a favor de los hombres, de
un 22,29% para el segundo nivel y 15,18% para el tercer nivel. Además,
46
en el 2017 únicamente el 35.37% de los puestos de junta directiva fueron
ocupados por mujeres, y solo el 14% de las empresas tienen mujeres en
cargos de liderazgo (Aequales, 2018).
Uno de los elementos que afecta el acceso de las mujeres al trabajo en
condiciones de igualdad es el desarrollo de las actividades de cuidado y el
tiempo invertido en el trabajo no remunerado del cuidado del hogar, pues
como se mencionó anteriormente, las mujeres destinan por lo menos el
doble del tiempo en el desarrollo de estas tareas.
Así las cosas, las mujeres: (i) asumen labores de cuidado y trabajo doméstico
que les impiden competir y acceder al trabajo en igualdad de condiciones
con los hombres; (ii) ocupan menos cargos de decisión; asignándoles tareas
que responden a los roles tradicionales de género; (iii) devengan menores
salarios que los hombres por las mismas funciones.
Esto, además de reflejar inequidades en el acceso al trabajo, también
plantea serios retos en materia de dependencia económica de las mujeres
en sus parejas, factor que incide en que se mantengan las situaciones de
VBG-D. La independencia y autonomía económica de las mujeres resulta
fundamental para prevenir y romper con los ciclos de violencia.
Frente a las personas con OSIGD en los espacios laborales, como lo
manifiesta la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”–
CCAJAR (2012), esta discriminación es difícil demostrarla. Generalmente
estos actos se manifiestan en actitudes o conductas que, consciente o
inconscientemente, tienen como intención anular, dominar o ignorar a la
persona por su orientación sexual. En casos en que se demuestra que el
despido tiene un componente homofóbico, la ley obliga a la restitución en
el cargo, pero esto implica para la víctima re vincularse a un espacio en el
que ya fue rechazada.
En el caso de las mujeres transgénero, el Mecanismo Coordinador País
(2016) en su “Estudio de vulnerabilidad al VIH en Mujeres Trans y Línea
Base PPLGBT”, plantea que la gran mayoría vive en las áreas más pobres del
país, sus ingresos son muy bajos y se derivan básicamente de actividades
como la prostitución o incluso actividades ilegales.
En dicho estudio, el cual se apoya en datos recogidos por Colombia Diversa y
la Fundación Grupo de Acción y Apoyo a Personas Trans, se evidencia cómo
el 64% de las mujeres trans entrevistadas en la investigación han ejercido
o ejercen la prostitución, al igual que un 50% de los hombres trans. Los
resultados también indican que la mayoría de mujeres y hombres trans son
de un estrato socio-económico uno o dos y un porcentaje muy bajo
pertenece a los estratos tres y cuatro.
47
Figura 17. Niveles socioeconómicos y educativos

en mujeres Trans
NIVEL SOCIO ECONÓMICO NIVEL EDUCATIVO
57,2%
42,9% 57,89% 57,14% 57,89%
28,6%
13,8% 17,76% 15,79% 21,43% 14,29%
15,1% 7,14%
7,1% 1,3% 7,1%
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Primaria Secundaria Técnico Universitario
SALUD TRABAJO
23,7% Mujeres trans.: Hombres trans.:

de las mujeres
trans no están 61,5% 57,1%
Trabaja
afiliadas al
sistema de salud
En el ámbito NA
27%
de la peluquería
19,8% Emprendimiento 19,1% 13,8%
de prevalencia
de VIH en Vulneración de 35,7%
39,5%
derecho al trabajo
mujeres trans.
Discriminación 15,8% 14,3%
Fuente: Estudio de vulnerabilidad al VIH en Mujeres Trans y Línea Base PPLGBT (2016).
Esfera económica (Feminización de la pobreza)

En concordancia con el patrón de los países de la región, en Colombia las
mujeres resultan más afectadas por la pobreza que los hombres (CEPAL,
2016). Al darle mayor valor social y económico a las actividades asociadas
a lo masculino, los roles de género permean la economía, ocasionando que
las labores domésticas y actividades del cuidado del hogar en su mayoría
no sean remuneradas (ONU - CEPAL, 2005, pp. 1-2).
Como estas tareas han sido tradicionalmente delegadas a las mujeres, su
impacto socioeconómico es evidente. Mientras los hombres pueden trabajar
en tareas remuneradas, las mujeres, en especial las más empobrecidas,
asumen labores domésticas y del cuidado que les impiden devengar un
ingreso económico. La situación se agrava aún más al tratarse de mujeres
cabeza de familia.
En los hogares con jefatura femenina, el 96% de las mujeres tiene a su
cargo actividades de cuidado, y solo un 11,3% de ellas cuenta con un
cónyuge (mayoritariamente hombres) que desarrolla también este tipo de
actividades. Esto implica que la mayoría de las mujeres con jefatura del
hogar tiene una sobrecarga laboral (DANE, 2018).
48
Tabla 6. Participación de los jefes de hogar y cónyuges
en actividades de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado
por sexo y condición de pobreza
MUJER HOMBRE
NO POBRE POBRE NO POBRE POBRE
Jefe Cónyuge Jefe Cónyuge Jefe Cónyuge Jefe Cónyuge
participa en participa en participa en participa en participa en participa en participa en participa en
Año
actividades actividades actividades actividades actividades actividades actividades actividades

de cuidado de cuidado del cuidado de cuidado de cuidado de cuidado de cuidado de cuidado
del hogar del hogar del hogar del hogar del hogar del hogar del hogar del hogar
2009
92.0% 6.0% 94.5% 5.6% 56.3% 75.2% 51.9% 86.3%

2010
92.7% 7.1% 95.6% 6.5% 60.4% 74.6% 57.5% 87.4%

2011
93.3% 7.7% 95.8% 8.2% 61.6% 75.1% 59.6% 86.6%

2012
92.8% 9.3% 96.3% 8.1% 63.2% 74.3% 60.4% 85.9%

2013
93.0% 10.3% 96.5% 9.0% 63.4% 73.9% 60.8% 85.9%

2014
93.1% 11.2% 96.5% 10.7% 64.9% 72.4% 62.4% 84.7%

2015
93.1% 11.1% 95.8% 9.7% 66.2% 72.3% 62.5% 84.5%

2016
93.6% 12.1% 96.0% 11.4% 68.3% 72.3% 64.2% 85.2%

2017
93.3% 12.7% 96.0% 11.3% 68.5% 72.2% 65.7% 85.0%
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares - DANE (2018). Cálculos DDS- DNP.
La jefatura femenina del hogar ha sido utilizada como un indicador de la

relación entre la pobreza y las violencias basadas en género. Al estudiar
dicha relación, se ha señalado que los hogares con jefatura en cabeza
de mujeres tienen mayor incidencia de la pobreza debido a, entre otras
razones, las brechas de género en el mercado laboral y a las limitaciones
de tiempo y movilidad (CEPAL, 2005).
Tanto en las zonas rurales como urbanas, la pobreza tiene mayor influencia
en los hogares cuando la jefatura está en cabeza de las mujeres. En el
2017, la incidencia de pobreza monetaria en personas pertenecientes a
hogares de jefatura femenina fue 4,3 puntos porcentuales (p.p.) superior
a la incidencia de pobreza en las personas que habitan en hogares de
jefatura masculina; esta brecha es de 5,9 p.p. en la zona urbana y de 5,6
p.p. en lo rural (DANE, 2018). La pobreza extrema fue de 8,7%, 2,0 p.p.
por encima de la incidencia en la población perteneciente a hogares de
jefatura masculina. En términos de zonas, esta brecha es de 3,0 puntos
porcentuales en la zona urbana y de 4,6 puntos porcentuales en lo rural
(DANE, 2018).
49
Figura 18. Distribución de la población en condiciones

de pobreza 2009- 2017
Fuente: Gran Encuesta Integrada de Hogares - DANE, (2018). Cálculos DDS- DNP.
Si bien las mujeres destinan más tiempo al cuidado del hogar, las decisiones
sobre el mismo no son tomadas por ellas. De acuerdo a la ENDS, el 33,9%
de las mujeres que recibe dinero por su trabajo no decide por sí misma
cómo gastarlo. Esta situación se profundiza en las zonas rurales, donde el
39,3% de las mujeres comparte la decisión con sus parejas y el 2,4% deja
que sus parejas tomen las decisiones (Ministerio de Salud, 2015).
Es necesario adoptar medidas encaminadas al fortalecimiento de la
autonomía económica de las mujeres rurales y urbanas. Para esto, se
requieren acciones afirmativas en favor de las mujeres, dirigidas no solo a
la superación de la pobreza, sino a la distribución de las tareas relacionadas
con el cuidado y el trabajo no remunerado en el hogar.
En cuanto a la población con OSIGD, se evidencia que son las organizaciones
sociales las que se han encargado de sistematizar la información sobre este
grupo, notando una ausencia de estudios y recolección de información por
parte del DANE y del DNP sobre la relación de la pobreza con la orientación
sexual e identidad de género.
Condiciones socioculturales y su relación con la VBG-D

Las atenciones realizadas por las duplas de género y la caracterización de
los casos, permiten tener un panorama general sobre las dinámicas socio-
culturales que impactan las vidas de las mujeres en el país.
En el total de las atenciones, se observa que el 17% de las mujeres
asesoradas, orientadas o acompañadas manifestó ser bachiller, 11% indicó
haber cursado hasta la primaria, tan solo 5.7% sostuvo haber alcanzado
un título de educación superior (técnico o universitario), 0,056% de
especialización y 0,056% de maestría.
50
Figura 19. Porcentaje de mujeres por nivel
de educación formal
17%
11%
5,70%
0% 0%
BACHILLERATO PRIMARIA EDUCACIÓN ESPECIALIZACIÓN MAESTRÍA

SUPERIOR
Frente a la ocupación, la gran mayoría reportó ser ama de casa (14,6%),

actividad seguida por el trabajo informal o actividades económicas
independientes (7,83%), ser estudiantes (7%), o estar en situación de
desempleo (2,8%). De esta valoración, es de resaltar que un alto porcentaje
de mujeres victimizadas por las VBG-D manifestó que su ocupación
principal estaba desarrollada por las labores domésticas y de cuidado.
Así como un significativo número que reportó trabajar en actividades
tradicionalmente atribuidas a las mujeres (como la cocina, la confección, el
cuidado doméstico y/o familiar y la industria de la belleza).
Figura 20. Porcentaje de mujeres por ocupación
14,60%
7,83% 7%
2,80%
CUIDADO DEL HOGAR TRABAJO INFORMAL ESTUDIANTES DESEMPLEADAS

0 INDEPENDIENTE
Así mismo, del total de mujeres que reportaron estar en situación de

desempleo, 74,5% manifestó ser víctima de violencia física, 74% reportó
violencia psicológica, 39% violencia económica y 31% violencia sexual. En
este caso, más de la mitad (56,8%) reportó como victimario a su pareja o
expareja.
Figura 21. Mujeres en situación de desempleo
64% 50%
34%
14%
VIOLENCIA VIOLENCIA FÍSICA VIOLENCIA VIOLENCIA SEXUAL

51
Adicionalmente, del total de mujeres, el 14.7% manifestó que su actividad

económica principal es el cuidado del hogar y que se identifica como amas
de casa, de las cuales el 64% declaró ser víctima de violencia psicológica,
50% de violencia física, 34% de violencia económica y 14% de violencia
sexual. En estos casos, el porcentaje de participación de sus parejas o
exparejas como agresores también fue significativo, equivalente al 51%.
Figura 22. Mujeres dedicadas al cuidado del hogar
64% 50%
34%
14%
VIOLENCIA VIOLENCIA FÍSICA VIOLENCIA VIOLENCIA SEXUAL

Por el contrario, el número total de mujeres que manifestó estar vinculada

a alguna actividad laboral, económica o académica ascendió al 77% acudió
a la Defensoría del Pueblo. De ellas, 46% manifestó ser víctima de violencia
psicológica, menos de la mitad dijo haber sido afectada por violencia física
(34%), sexual 20% y económica (20%).
En general, para estas mujeres el porcentaje correspondiente frente a todas
las modalidades de violencia fue visiblemente inferior a los de las mujeres
dedicadas al cuidado del hogar y en situación de desempleo, así como
al del promedio de las mujeres atendidas por el personal de la Delegada
durante el periodo en estudio.
Tabla 7. Porcentaje de violencia contra las mujeres

por ocupación o nivel de formación educativa formal
OCUPACIÓN O NIVEL DE FORMACIÓN EDUCATIVA FORMAL

Mujeres vinculadas Promedio general:
Mujeres en
a alguna actividad Mujeres amas porcentajes de
Modalidades laboral, económica
situación de
de casa violencia contra
de violencia desempleo
o académica las mujeres
Psicológica 46,00% 74,00% 64,00% 62%
Física 34% 74.5% 50% 46%
Económica 20% 39% 34% 28%
Sexual 20% 31% 14% 25%
Patrimonial 16% 20% 31% 18%
Fuente: Elaboración Delegada DMAG,
52
Lo anterior indica que las mujeres con mayor autonomía económica y
formación académica formal que acudieron a la Defensoría del Pueblo
presentaron menores porcentajes de VBG-D que el promedio general
de mujeres, y que las mujeres cuya principal actividad económica es el
cuidado del hogar o en situación de desempleo se ubican en una escala
mucho más alta.
Tabla 8. Porcentaje de responsabilidad de la pareja
PORCENTAJES DE RESPONSABILIDAD DE LA PAREJA

Mujeres vinculadas a Mujeres en Mujeres Promedio
alguna actividad laboral, situación de amas de casa general
económica o académica desempleo
33% 56,80% 51% 34%
También se evidenció que del número total de mujeres vinculadas a

actividades laborales o estudiantiles, solo 0,73% declaró haber sido víctima
de trata de personas; mientras que, del total de mujeres desempleadas,
al menos 5,88% declaró haber sido víctima de dicho delito, porcentaje
significativamente mayor.
Así mismo, se encontró que del total de casos reportados de trata de

personas, en 30% de ellos la víctima solo había cursado primaria, y en otro
30% la víctima había llegado hasta el bachillerato. En los casos restantes no
se registró información sobre la formación académica de la víctima.
El promedio de edad de las víctimas de trata fue de 36 años, lo que

probablemente se debe a la existencia de mayores responsabilidades
económicas a cargo de estas mujeres y la baja acreditación educativa formal
(en consideración a los porcentajes previamente anotados). La mayoría de
ellas oscilaba en un rango de edad entre los 30 y 50 años. También se
registró una mujer de 82 años víctima de trata en modalidad de trabajo
forzados, así como dos menores de edad (de 15 y 13 años), ambas en
modalidad de explotación sexual.
Por otra parte, frente a la ocupación de la víctima, del total de casos

de trata reportados, 23% estaba en situación de desempleo, mientras
que solo 0,11 era estudiante; hubo una lideresa, una mujer vinculada a
actividad económica independiente, una empleada, y en los demás casos
no se reportó información, siendo la situación de desempleo la que más
incidencia generó frente a este delito. La modalidad de trata más registrada
fue la explotación sexual, seguida por los trabajos forzados.
53
Todo lo anterior evidencia un fuerte nexo entre la dependencia económica

y la alta incidencia de las modalidades de violencia consagradas en la
Ley 1257 de 2008, así como otras manifestaciones de la VBG-D, como
la trata de personas. En general, las mujeres en situación de desempleo
y las mujeres cuya única actividad económica es el cuidado del hogar
reportaron porcentajes mucho más altos en todas las modalidades de
violencia concebidas en la Ley 1257, excepto la violencia sexual en donde
el porcentaje fue mayor contra las segundas.
Por otro lado, frente a las mujeres en situación de desempleo, todos los
porcentajes de violencia fueron sustantivamente más altos que en las
mujeres sin dependencia económica. Además, la violencia física adquirió
especial acento en estos casos, ya que para las mujeres sin dependencia
económica prevaleció, en general, la violencia psicológica, caso contrario
para las mujeres en situación de desempleo y cuya única actividad económica
es el cuidado del hogar. Asimismo, la responsabilidad de las parejas resultó
significativamente superior para las mujeres amas de casa y sin vinculación
laboral. Así pues, en general, las mujeres con menor autonomía económica
y formación educativa formal se vieron significativamente más expuestas a
la VBG-D tanto en escenarios privados como públicos.
Respecto de las condiciones socioeconómicas de las personas con
orientación sexual e identidad de género diversa, se evidencia el continuum
de violencias que deben enfrentar en relación con barreras de acceso a la
educación y desprotección laboral, entre otras. De los 125 casos atendidos
en 2018, el 96,1% fue por hechos relativos a la violencia física, el 53%, por
violencia sexual, el 42,8% por violencia patrimonial, el 33,3% por violencia
económica y el 7,8% por violencia psicológica.
Frente al acceso a la educación, solo el 30,4 reporta información relacionada.
De ese porcentaje, el 6,8 tiene estudios de primaria, el 4,7% estudios de
bachillerato, el 5,2% estudios técnicos, el 2,6% estudios de pregrado y
el 0,5 de posgrado. Dicha cifra evidencia un acceso bajo a la educación
formal, que se podría explicar por las barreras de acceso a la misma por
la discriminación que las personas con OSIGD viven desde temprana edad.
Dicho panorama evidencia el continuum de violencias que enfrentan las
personas OSIGD y que les hace especialmente vulnerables en las esferas
públicas y privadas.
Acción institucional en el ámbito sociocultural

Con miras a contribuir en la difusión, articulación y robustecimiento de las
capacidades institucionales, a continuación se presentan algunas acciones
reportadas por las entidades responsables de trabajar en la transformación
de las causas sociales y estructurales de la VBG-D:
54
Figura 23. Entidades responsables
en el ámbito sociocultural
Consejería
Presidencial
para la Equidad
de la Mujer Ministerio
del Interior
Ministerio
de Educación Ministerio
de Trabajo Ministerio
de Cultura
Ministerio
de Salud Ministerio Fiscalía
Público General de
MinTIC (Procuraduría, la Nación
Defensoría y
Personerías)
Medidas de prevención y sensibilización

El Ministerio de Educación y en general el sector educación tienen la
mayor responsabilidad en materia de transformación cultural. Frente al
cuestionario realizado (oficio nro. 2018- ER- 025348) informó:
El compromiso del sector educativo con la trasformación de los patrones
culturales que subyacen a las situaciones de violencia e inequidad hacia
las mujeres, se expresa también a través del impulso de la Ley 1620 de
2013, por la cual se crea el Sistema Nacional de Convivencia Escolar y
Formación para los Derechos Humanos, la Educación para la Sexualidad
y la Prevención y Mitigación de la Violencia Escolar, y promulgación del
decreto reglamentario 1965 de 2013, recogido en el Decreto Único del
Sector Educativo.
En aplicación de la referida normativa, durante el 2014, el Ministerio
distribuyó al ciento por ciento de las secretarías de educación las Guías
Pedagógicas para la Convivencia Escolar, que en uno de sus capítulos
incorporaron la perspectiva de género y brindaron herramientas a los
establecimientos educativos para actualizar sus manuales de convivencia,
promoviendo el lenguaje incluyente.
Sin embargo, preocupa la falta de continuidad de estas iniciativas, así
como la limitación y los sesgos para abordar la educación sexual desde un
enfoque diferencial.
55
Por su parte, el Ministerio de Salud tiene la obligación de trabajar en la

promoción de derechos, así como de la comprensión de la diversidad en la
orientación sexual e identidad de género. Frente a esto informó que:
Se han diseñado e implementado estrategias de movilización que se
construyen mediante metodologías participativas de carácter cultural para
la prevención de las violencias de género, construidas de manera conjunta
por servidoras y servidores públicos de las secretarías de salud y demás
entidades que tienen competencias en el abordaje de violencias de género,
así como por lideresas y líderes de organizaciones sociales. Entre 2014 y
2016 se realizaron 61 movilizaciones en 23 departamentos.
Se reconocen las estrategias implementadas por el Ministerio de Salud en
territorios que han incluido espacios artísticos, toma de centros comerciales,
plazas de mercado, tiendas y lugares públicos y se considera oportuno,
conocer la medición de impacto que tiene la aplicación de la Metodología
de comunicación y movilización social para prevenir las violencias de
género, construida por el Ministerio e informada a la Defensoría.
Durante la Audiencia Defensorial, el INMLCF solicitó acompañamiento a
la Defensoría y al sector salud en un esquema de trabajo, para que las
prestadoras de salud abran la puerta al Instituto con miras a impulsar la
formación de su personal para visibilizar la VBG-D.
Por su parte, la Superintendencia de Salud se comprometió a propiciar
canales de comunicación eficientes y efectivos para que se haga un mejor
trabajo, tanto a través de las regionales, como de las quejas que se reciben
virtualmente.
El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
puso en conocimiento de la Defensoría del Pueblo varias estrategias de
prevención, entre las que se incluyen:
“i) El Plan Vive Digital: puntos de acceso comunitario conocidos como
Kioskos28; ii) El programa “En Tic Confío”: estrategia de promoción de
uso responsable del Internet, que ofrece herramientas para elevar el
#PoderDigital dirigido a enfrentar los riesgos asociados a nuevas tecnologías
como el grooming, el sexting29, ciberacoso y otros tipos de violencia; iii) La
estrategia #BajemosElTono: que busca mejorar la convivencia y el respeto
en internet, la cual tiene como uno de sus componentes asociados a la
violencia de género; iv) La estrategia “Mujer tienes derechos”: dirigida a
28 El Ministerio reportó que en la aplicación del Plan Vive Digital durante el periodo 2015-2017, 418.527
personas fueron beneficiadas. De estas 29.529 son afro, 39.353 indígenas, 1.513 raizales, 568 pertenecen
al pueblo Rom, 479 palenqueras y 1.263 están en condición de discapacidad. Asimismo se informó que se
beneficiaron 190 del sector LGBTI.
29 Sexting: compartir fotografías y videos sugestivos o sexualmente explícitos de uno mismo desde el teléfono
celular o internet. Grooming: cuando un adulto realiza ciertas acciones en línea para ganarse la confianza y
establecer un vínculo emocional con un menor de edad, para luego abusar sexualmente de él. Información
disponible en: https://www.enticconfio.gov.co/quienes-somos
56
prevenir distintas formas de violencia contra las mujeres que incluye piezas
como a) hombres comprometidos con la violencia de género, b) cómo
nombrar las violencias de género (material para periodistas) y c) actos de
violencia en el noviazgo (eslogan "el amor no es control"); y (v) Piezas de
promoción de la línea 155 como apoyo de la CPEM que fueron distribuidos
a las emisoras comunitarias. (Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, 2018).
Estrategias institucionales en el acceso al trabajo

Se destaca la existencia de Equipares como iniciativa interinstitucional
liderada por el Ministerio de Trabajo con acompañamiento de la Consejería
Presidencial para la Equidad de la Mujer y apoyo técnico del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que invita a las entidades
al análisis e implementación de acciones para la eliminación de brechas
laborales entre hombres y mujeres (en los ámbitos empresarial y rural)
(Ministerio de Trabajo, 2018, pp. 3-4). Sin embargo, no se cuenta con
información que permita evidenciar el impacto de la medida.
Varias de las entidades consultadas informaron contar con mecanismos

y rutas encaminadas a la prevención y sanción del acoso laboral y sexual
en el ámbito laboral. El Consejo Superior de la Judicatura, el DANE y el
Ministerio de Relaciones Exteriores reportaron expresamente hacer uso de
estos mecanismos.
Adicionalmente, el Ministerio de Cultura (2018) reportó la implementación

de dos proyectos durante 2015 y 2016, a saber: i) Mujeres tejedoras de
vida y ii) Emprende cultura. En relación con el primero indicó que desde
el año 2012, [el Ministerio] ha trabajado en coordinación con la Unidad
para las Víctimas en la estructuración y seguimiento de proyectos de
emprendimiento orientados a capacitar a las madres cabeza de familia
para mejorar la técnica de tejido de sus artesanías, y así tener mayor
aprovechamiento del uso de materiales reciclados, abriendo canales
de comercialización de los productos elaborados, de tal manera que las
madres cabeza de hogar vinculadas al proyecto puedan tener ingresos
económicos que ayuden al desarrollo cultural de sus municipios.
En relación con el segundo proyecto, el Ministerio de Cultura (2018) indicó

que tiene por objeto potenciar el desarrollo cultural de la población en
condiciones de vulnerabilidad, extrema pobreza y/o desplazamiento
forzado, mediante el fortalecimiento de un entorno apropiado para la
generación de ingresos, basado en la oferta formativa de competencias
y habilidades para el emprendimiento cultural, y en el cual desde la
perspectiva de género se busca la creación de modelos de negocio y
57
58
proyectos de emprendimiento en el que las mujeres y madres cabeza
de hogar, puedan acceder a escenarios comerciales.
Estos programas contribuyen a la autonomía económica de la mujer
en los territorios, y a la promoción de la cultura y la reparación de las
víctimas en el marco del conflicto armado.
La Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer ha adelantado
estudios, tanto a nivel nacional como territorial de medición de
tolerancia social sobre violencia contra las mujeres, lo que permite
evaluar y adoptar estrategias dirigidas a reducirla.
Al respecto, la Consejería destaca que sus resultados permitieron:
i) La creación y fortalecimiento del componente de género en las
políticas, lineamientos y prácticas educativas de los sistemas
formal y no formal de educación, salud y justicia; ii) Ampliar la
oferta de formación de derechos y normatividad para mujeres
víctimas de violencia y mujeres en general; iii) El fortalecimiento al
empoderamiento de mujeres víctimas de violencia sexual, y iv) La
realización de procesos de inducción y formación permanente de las
y los servidores en derechos humanos de las mujeres, con énfasis en
una vida libre de violencias (CEPEM, 2015).

Aunque se reconocen los esfuerzos institucionales en la materia,
pareciera que los resultados no logran impactar para lograr la
transformación de actitudes y comportamientos que fomentan,
toleran o generan VBG-D. La atención a casos es fundamental;
sin embargo, lo que realmente genera una transformación es la
prevención y el trabajo para transformar las relaciones inequitativas
de poder, los prejuicios y estereotipos.
Tanto las cifras de atención como las entrevistas a las y los
usuarios de la entidad revelan que los estereotipos mencionados
anteriormente se materializan en las prácticas institucionales que
contribuyen y legitiman la VBG-D. En este contexto se identifican
dos causas que explican esta situación: La primera tiene que ver con
el reconocimiento de las instituciones del Estado como manifesta-
ción de la sociedad a la que pertenecen, por tanto, los prejuicios y
estereotipos que dan lugar a las violencias y discriminación terminan
permeando la institucionalidad a través de las y los funcionarios.
La segunda está relacionada con el hecho de que, en el desarrollo
concreto de sus funciones, por acción o por omisión, las institu-
ciones permiten que la violencia se reproduzca, no la previenen, la
fomentan o la omiten.
59
Aunque se reconocen los esfuerzos institucionales

en la materia, pareciera que los resultados no
logran impactar para lograr la transformación
de actitudes y comportamientos que fomentan,
toleran o generan VBG-D.
60
Al respecto, el Segundo estudio sobre tolerancia social e institucional de las
violencias contra las mujeres, encontró algunos obstáculos que se pueden
resumir en la siguiente tabla (Consejería Presidencial de Equidad para la
Mujer, 2015, p. 40):
Figura 24. Aprobación social del castigo físico y menosprecio

hacia las mujeres/ conciliación
De servidores y servidoras públicos está de acuerdo

17% con que las mujeres que siguen con sus parejas
después de ser golpeadas es porque les gusta.
Considera que las VCM tienen más importancia

de la que se merecen. - Avance significativo -
14%
Afirma que las mujeres que se visten de manera

23% provocativa se exponen a que las violen.
Considera que todos los hombres son propensos 18%

a ser agresores.
Piensa que los violadores son por lo general hombres

15% que no pueden controlar sus instintos sexuales
- Avance significativo -
CONCILIACIÓN
Piensa que si está en sus manos resolver un
62% caso de violencia de pareja, la acción será la
de buscar que las partes concilien.
Creen que lo más importante es la unidad

familiar por eso es mejor conciliar.
55%
Estudio realizado por Proyectamos Colombia S.A.S
Fuente: CPEM. Presentación realizada el 8 de junio de 2018. Segundo estudio sobre tolerancia social e
institucional a la violencia contra las mujeres en Colombia.
La persistencia de imaginarios y estereotipos es una barrera para el

cumplimiento de las obligaciones del Estado. Así, aunque las instituciones
realizan importantes acciones en materia de capacitación y sensibilización,
las mujeres y personas con OSIGD en la atención que reciben, se enfrentan
a la subjetividad de la o el funcionario con sus prejuicios.
Es importante señalar que este estudio no contempla la tolerancia frente a
la población con OSIGD, razón por la cual la Defensoría hace un llamado a
que sea incluido para las próximas mediciones.
Lo expuesto en los párrafos precedentes evidencia la necesidad de que en
Colombia, tanto el Estado como la sociedad asumamos un compromiso en
la superación de las causas estructurales de las VBG-D.
61
62
La Corte Constitucional también extendió la
protección legal a las distintas conformaciones
de familias y a sus integrantes en lo relativo
a la violencia intrafamiliar.
63
ÁMBITO FAMILIAR
Las violencias basadas en género y la discriminación al interior de las

familias, especialmente las ocurridas contra las mujeres, se han hecho más
visibles en los últimos años, cobrando también especial relevancia por sus
alarmantes cifras y consecuencias nefastas en la vida e integridad de las
mujeres. Esto ha incidido en la adopción de políticas públicas por parte del
Estado para disminuir y atender integralmente a sus víctimas.
En lo que respecta a las violencias y discriminación contra personas con
orientación sexual e identidad de género diversas, aunque menos visibles,
son una realidad preocupante por sus impactos negativos en la vida de
quienes la padecen.
Si bien las violencias dirigidas a mujeres y personas con OSIGD comparten
algunas causas comunes, como las relaciones desiguales de poder, sus
dinámicas e impactos son diferenciados.
Así las cosas, la Defensoría del Pueblo acoge el concepto de familia
desarrollado por la Honorable Corte Constitucional que reconoce la
multiplicidad y diversidad en la conformación de estas, y les protege de las
violencias:
“(…) se entiende por familia aquella comunidad de

personas emparentadas entre sí por vínculos naturales
o jurídicos, que funda su existencia en el amor, el
respeto y la solidaridad, y que se caracteriza por la
unidad de vida o de destino que liga íntimamente a sus
integrantes más próximos”30
En esa orden, es importante señalar que por vía jurisprudencial la

Corte Constitucional ha reconocido progresivamente que las familias
homoparentales tienen los mismos derechos que las heterosexuales, toda
vez que dicha corporación encontró fundado su déficit de protección. Así,
no solo ha protegido el régimen patrimonial de las parejas del mismo sexo,
sino que trascendió su protección al reconocimiento de la diversidad de
familias, el matrimonio igualitario, la prohibición de la discriminación en
razón a la orientación sexual y la identidad de género en los procesos de
adopción, entre otros.
La Corte Constitucional también extendió la protección legal a las distintas
conformaciones de familias y a sus integrantes en lo relativo a la violencia
intrafamiliar.
30 Corte Constitucional. Sentencia T-070/15.
64
La Corte señaló que la violencia intrafamiliar es “todo daño o maltrato físico,
psíquico o sexual, trato cruel, intimidatorio o degradante, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión, producida entre miembros de
una familia, llámese cónyuge o compañero permanente, padre o madre,
aunque no convivan bajo el mismo techo, ascendientes o descendientes de
estos incluyendo hijos adoptivos, y en general todas las personas que de
manera permanente se hallaren integrados a la unidad doméstica”31.
Por tanto, el presente acápite analiza las expresiones de violencia y
discriminación contra mujeres y personas Lesbianas, Gay, Bisexuales,
Trans, Intersex - OSIGD, al interior de las familias de origen y elegidas, así
como el marco jurídico aplicable, las barreras institucionales identificadas
y la respuesta estatal.
31 Corte Constitucional. Sentencia C-059 de 2005
65
Normativa internacional32
Tabla 9. Normativa internacional sobre violencia

en el ámbito familiar
Artículo 16:
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas adecuadas para
eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacio-
nados con el matrimonio y las relaciones familiares (…)
Recomendación 19 del Comité CEDAW:

En cuanto a los arts. 5 y 16 de la CEDAW
23. La violencia en la familia es una de las formas más insidiosas de
la violencia contra la mujer. Existe en todas las sociedades. En las
relaciones familiares, se somete a las mujeres de cualquier edad a
violencia de todo tipo, incluidas las lesiones, la violación, otras formas
de ataque sexual y formas de violencia, violencia mental y de otra
índole, que se ven perpetuadas por las actitudes tradicionales. La
falta de independencia económica obliga a muchas mujeres a manten-
erse en relaciones violentas. La negación de sus responsabilidades
familiares por parte de los hombres puede representar una forma de
violencia y coerción. Esta violencia compromete la salud de la mujer y
CEDAW
entorpece su capacidad para participar en la vida familiar y en la vida

pública en condiciones de igualdad.
24. Recomendaciones concretas frente a la violencia en el ámbito

familiar:
• Los Estados deben velar por que las leyes contra la violencia y los
malos tratos en la familia, la violación, los ataques sexuales y otro
tipo de violencia contra la mujer protejan de manera adecuada a
todas las mujeres y respeten su integridad y dignidad.
• Entre las medidas necesarias para resolver el problema de la
violencia en la familia figuran las siguientes: i) Sanciones penales
en los casos necesarios y recursos civiles en caso de violencia en
el hogar; ii) Legislación que elimine la defensa del honor como
justificativo para atacar a las mujeres de la familia o atentar
contra su vida; iii) Servicios para garantizar la seguridad de las
víctimas de violencia en la familia, incluidos refugios y programas
de asesoramiento y rehabilitación; iv) Programas de rehabilitación
para los culpables de violencia en el hogar; v) Servicios de apoyo
para las familias en las que haya habido un caso de incesto o de
abuso sexual.
32 Esta lista es enunciativa y no taxativa.
66
Artículo 1
Reconoce que la violencia contra la mujer puede presentarse tanto en el
ámbito público como privado.
Artículo 2
Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física,
sexual y psicológica:
a. Que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier
otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya
compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre
otros, violación, maltrato y abuso sexual.
Artículo 7
Consagra los diferentes deberes del Estado en relación con la preven-
Convención Belem do Pará
ción, investigación y sanción de hechos constitutivos de violencia contra

la mujer.
Caso Maria da Penha de la CIDH (Informe N° 54/01 del 16 de Abril del
2001 contra Brasil).
La CIDH encuentra responsable al Estado de Brasil por la tolerancia hacia
los hechos de violencia doméstica de los que fue víctima Maria da Pehna
por parte de su expareja durante varios años de convivencia, y que
culminaron con la tentativa de homicidio de la víctima que le ocasionó
un estado de paraplejia irreversible.
Brasil fue encontrado internacionalmente responsable por la violación de
los arts. 8 y 25 de la CADH, pues diecisiete años después de ocurridos
los hechos no se profirió una sentencia definitiva frente al caso. Igual-
mente, se declaró la responsabilidad internacional por la violación al art.
24 de la Convención (igualdad ante la ley).
Frente a la Convención Belem do Pará, la CIDH declaró que se dieron los
supuestos de tolerancia estatal frente a la violencia doméstica. Se declaró
la responsabilidad de Brasil por la falta de cumplimiento a sus deberes
establecidos en los artículos 7(b), (d), (e) (f) y (g) de esa Convención, en
relación a los derechos por esta protegidos, entre ellos, a una vida libre
de violencia (artículo 3), a que se respete su vida, su integridad física,
psíquica y moral y su seguridad personal, su dignidad personal, igual
protección ante la ley y de la ley; y a un recurso sencillo y rápido ante
los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos (artículos 4(a), (b), (c ) (d), (e), (f) y (g)).
67
Normativa nacional
Tabla 10. Normativa nacional sobre violencia

intrafamiliar
Ley 294 Ley por medio de la cual se dictan normas para

de 1996 prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar.
Modificada por la Ley 1257 de 2008.
Ley 1257 Ratifica que la violencia contra la mujer se puede

de 2008 presentar en el ámbito público y privado. En particular
frente a la violencia intrafamiliar, la referida Ley dispone
la adopción de medidas de protección y atención33 para
las víctimas de violencia intrafamiliar (artículos 17 y
19).
Ley 1542 Tiene por objeto garantizar la protección y diligencia

de 2012 por parte de las autoridades en la investigación de
los presuntos delitos de violencia contra la mujer, y
eliminar el carácter de querellables y desistibles de los
delitos de violencia intrafamiliar e inasistencia alimen-
taria.
Ley 1773 Por medio de la cual se modifican algunos artículos

de 2016 del Código Penal. En su artículo 4, se excluyen los
beneficios y subrogados penales para el delito de
violencia intrafamiliar.
Decreto 1069 Enuncia como responsabilidad del Ministerio de

de 2015, el Justicia y del Derecho la de definir los lineamientos
cual compiló técnicos en materia de competencias, procedimientos
los decretos y acciones relacionadas con las funciones de atención
2897 y 4799 a las víctimas de violencia basada en género por parte
de 2011 de las Comisarías de Familia y otras autoridades
administrativas.
En adición, este Decreto establece quiénes son las

autoridades competentes para imponer las medidas de
protección, cuáles son las medidas de protección y el
procedimiento para su aplicación.
33 Sumado a su objeto, el cual es adoptar normas que permitan garantizar para todas las mujeres el derecho
a vivir una vida libre de violencias, esta Ley contiene disposiciones que reforman los Códigos Penal y de
Procedimiento Penal, como la Ley 294 de 1996.
68
La Corte Constitucional ha determinado el contenido y alcance de la
normativa sobre violencia intrafamiliar. En este sentido:
•• Flexibilizó los medios de prueba y la valoración integral de los indicios
de violencia34;
•• Estableció que la omisión y la dilación en el otorgamiento de medidas
de protección son vulneratorias del derecho fundamental a un recurso
judicial efectivo35;
•• Determinó que la violencia recíproca entre hombres y mujeres es
insuficiente para decidir que el agresor es inocente.
•• Protegió los derechos de las mujeres por valoraciones indebidas del
material probatorio, otorgando un valor jurídico a las valoraciones
psicológicas.
•• Otorgó valor jurídico a los Informes de Riesgo de Feminicidio del INMLCF,
•• Señaló que el simple desistimiento de la mujer víctima es insuficiente
sin antes analizar si la decisión fue autónoma y libre de coacción36, entre
otras.
En adición, en los últimos dos años ha protegido los derechos de las mujeres
por su revictimización a cargo del Estado, por medio de la profundización
en el concepto de violencia institucional37.
Diagnóstico respecto de la situación de las mujeres

y personas con orientación sexual e identidad
de género diversa
Las dinámicas de las relaciones de poder que se tejen al interior de las
familias en una sociedad que naturaliza y legitima las violencias contras
las mujeres y personas con orientaciones sexuales e identidades de género
diversas, conlleva a una afectación profunda de sus vidas, su integridad
personal y el goce de sus derechos.
Respecto de las mujeres, las violencias al interior de las familias las ponen
en graves condiciones de vulnerabilidad. Por un lado, porque los agresores
son en su mayoría miembros de la familia cercana, y de otro, porque dichos
actos se encuentran legitimados por el imaginario colectivo que permea
también la institucionalidad, y que desdibuja la violencia, la minimiza
considerándola un asunto de convivencia, relegándola al espacio privado.
34 Sentencia T-967 de 2014.

37 Sentencias T- 735 de 2017 y T-015 de 2018.
69
En el marco de la acción defensorial de asesoría y acompañamiento a

mujeres víctimas de las violencias de género al interior de la familia, en
el periodo 2016-2018, las Duplas de Género de la Defensoría Delegada
para los Derechos de las Mujeres y Asuntos de Género, realizaron 9.423
atenciones. Para el 2018, de las 3.100 atenciones, 1.577 se realizaron para
asesorar o acompañar asuntos relativos a la violencia intrafamiliar, es decir
un 51%.
De estos casos, el 49% corresponde a agresiones perpetradas por la pareja,
el 24% por la expareja, y el 27% por otros familiares.
Tabla 11. Comparativo de variables periodo 2016-2017
Año 2016 Año 2017 Año 2018

Variable
3.051 atenciones 3.272 atenciones 3.100 atenciones
Agresor
66% 65% 73%
Pareja/expareja
Dichas cifras coinciden con el patrón de violencias evidenciado en los

informes Forensis y los boletines mensuales de Medicina Legal, en donde
para 2018 se señala que en el 41,42% de los casos el presunto agresor
es el ex compañero permanente, o el ex esposo, o el ex novio, lo cual es
problemático en términos de protección legal, toda vez que en la aplicación
del derecho penal, respecto al delito de violencia intrafamiliar, las mujeres
que son victimizadas por estos actores salen del rango de protección de
este delito, pues las entidades a las cuales acuden les indican que no se
configura dicho tipo penal. Sin embargo, una interpretación de las violencias
contra las mujeres, en concordancia con el marco normativo internacional
de los derechos humanos de las mujeres, les endilga la responsabilidad
a comisarías de familia, fiscalías, y demás entidades con competencia en
atención y protección de las mujeres, para que genere las medidas de
protección consagradas en la Ley 1257 de 2008, en cumplimiento del
deber de debida diligencia del Estado, y prevenga peores situaciones de
victimización.
Frente a las expresiones de violencias en el ámbito familiar identificadas

en las atenciones, encontramos que el 71% manifestó haber sido víctima
de violencia psicológica, el 54% de violencia física, el 36% de violencia
económica, el 25% de violencia patrimonial y el 17% de violencia sexual.
Con respecto a las cifras, se evidencia una incidencia alta en el reporte

anual de las violencias psicológicas, físicas y económicas, lo que implica
grandes retos en materia de prevención, atención y protección efectiva de
las mujeres, pues las medidas de las autoridades deben dirigirse no solo al
70
restablecimiento de los derechos, sino a evitar que las violencias vuelvan
a ocurrir.
El índice de reporte también puede ser un indicador frente al reconocimiento

de sus derechos, pues las mujeres están identificando violencias que
generalmente pasaban inadvertidas por el nivel de naturalización y
legitimad social.
En lo que respecta a la violencia sexual, el indicador evidencia prevalencia

en la familia. En ese sentido, el INMLCF devela un panorama adverso; para
el 2017 se habían realizado 23.798 exámenes medico legales por presunta
violencia sexual, en donde sus principales víctimas fueron mujeres, niños
y niñas con un porcentaje de 85,4 y 86,83 respectivamente. Se identificó
además que frente al presunto agresor, un 86,65% eran personas cercanas,
tales como familiares, conocidos, pareja o expareja.
De la gestión defensorial en la atención de casos, se han evidenciado
aspectos comunes como lo son:
Figura 25. Principales hallazgos
Presunto La pareja o expareja continúa

agresor onstituyéndose como los principales
c
actores que ejercen violencia.
Tipo de La violencia psicológica es la más silenciosa

Violencia y sigue en aumento. Los mecanismos para
prevenirla, atenderla o incluso para identificarla
son inexistentes o pocoefectivos.
Factores de • Dependencia económica.

vulnerabilidad • Barreras de acceso para la efectivaprotección
y el acceso a la justicia.
• Debilidad en las medidas de estabilización.
En cuanto a la violencia contra personas con OSIGD, existe una escasa

investigación frente a este tema y un insuficiente registro en los sistemas
de información oficial. Ello ha tenido como consecuencia la invisibilización
de los casos y ausencia de políticas para su prevención y atención. Esto
se explica, de una parte, por la histórica marginación a la que han sido
sometidas y, de otra, por las dinámicas de discriminación que continúan
permeando a algunos y algunas agentes de estado responsables de su
protección.
71
En el último año, las duplas de género han identificado y acompañado un

promedio de 24 casos de personas con OSIGD en el contexto familiar, de
los cuales, (56%) el victimario ha sido la pareja, y (44%) algún otro miembro
de la familia.
Al respecto, las Comisarías de Familia de Bogotá han logrado identificar
que los principales agresores contra personas LGBTI en el contexto familiar
son las parejas antiguas, o con quienes ya no sostienen una relación
sentimental; en segundo lugar, los compañeros permanentes, así como el
padre, la madre, hermanos, tíos y primos (Dirección Territorial y Dirección
Poblacional, 2015). Si bien no hay cifras suficientemente claras sobre el
particular, el INMLCF reporta la siguiente información:
Figura 26. Violencia de pareja según orientación

sexual (2014-2017)
Fuente: INMLCF (2018a).
Este panorama revela que entre el periodo 2014-2017, el INMLCF recibió

1.023 casos de violencia de parejas diversas, siendo la mujer lesbiana
la más afectada, seguida del hombre gay, la mujer bisexual y el hombre
bisexual. En el caso de las parejas integradas por al menos una persona
con identidad de género no hegemónica, las cifras son menores, pero no
menos preocupantes:
Figura 27. Violencia de pareja según identidad sexual

(2014-2017)
Fuente: INMLCF (2018a).
72
De conformidad con lo expuesto, en contextos familiares esta población
experimenta múltiples formas de violencia, predominando la física y
psicológica, pues son víctimas de humillaciones, insultos, amenazas,
violencia sexual, abandono, expulsión del hogar y ataques que van desde
la infancia hasta la adultez y permanecen en sus familias elegidas.
73
Acción institucional
En lo que respecta a la prevención, atención, investigación y sanción de la
VBG-D en el ámbito familiar, el Estado colombiano tiene distintas medidas.
Con miras a identificar las acciones realizadas, se relacionan: i) Las medidas
de protección y atención; y ii) Las entidades responsables.
Figura 28. Medidas de protección y atención
De protección De atención
•• Artículos 16 y 17. L 1257/08 •• Artículos 19 y 23 de la Ley 1257
y el Decreto 4796 de 2011
•• Buscan detener la conducta
violenta del agresor y evitar •• Buscan entregar servicios de
agresiones inminentes contra atención (habitación, alimen-
la víctima y su núcleo familiar. tación y transporte) a cargo
del Sistema General de Segu-
•• Pueden ser ordenadas por
ridad Social en Salud, las
comisarías de familia, jueces
cuales pueden incluir medidas
civiles o promiscuos, o auto-
de estabilización; entre otras,
ridades indígenas de acuerdo
acceso preferencial a cursos de
con su competencia.
educación.
Son varias las entidades competentes en la materia, ya sea que tengan

competencia en la activación de rutas de atención y protección, o en la
creación de estrategias de sensibilización y prevención.
Al respecto, las Comisarías de Familia de Bogotá han

logrado identificar que los principales agresores
contra personas LGBTI en el contexto familiar son
las parejas antiguas, o con quienes ya no sostienen
una relación sentimental.
74
Figura 29. Entidades responsables ámbito familiar
Medidas de Atención Medidas de Protección Medidas de

Sensibilización
Comisarias de familia
Ministerio de Salud
o juez civil municipal Ministerio de Educación.
y Protección Social.
o promiscuo municipal.
Empresas promotoras Fiscalia General de la Ministerio de Tecnologías
de salud; instituciones Nacion / jueces de control de la Información y
prestadoras de salud. de garantías. Comunicaciones.
Administradores del Autoridades indígenas/ Ministerio de Salud

régimen subsidiado. Jurisdicción especial. y Protección Social.
Policía nacional:
valoración de la situación
especial de riesgo.
Entidades territoriales deben incluir el tema de la violencia contra las mujeres en la
agenda de los consejos para la política social y un capítulo de prevención y atención
para las mujeres en los planes de desarrollo departamentales y Municipal.
Gobierno Nacional: Formular, aplicar, actualizar estrategias y programas de

prevención y erradicación de todas las formas de violencia contra la mujer en
el plan nacional de desarrollo, entre otras obligaciones descritas en la ley.
La Defensoría encuentra que las entidades estatales han adoptado distintas

acciones e iniciativas en este ámbito, la mayoría de estas enfocadas a
la formulación de políticas y programas desde la rama ejecutiva. De las
acciones informadas a la Defensoría, se destacan las siguientes:
Acciones de fortalecimiento institucional

Mediante la Resolución 0163 del 6 de marzo de 2013, el Ministerio de
Justicia y del Derecho adoptó y formuló lineamientos técnicos en materia
de competencias, procedimientos y acciones relacionadas con las funciones
de atención a las víctimas de VBG-D por parte de las comisarías de familia
y otras autoridades administrativas.
El Ministerio de Justicia también informó a la Defensoría estar trabajando
en el fortalecimiento institucional de las comisarías de familia, de acuerdo
con el Decreto 1417 de 2017, en el marco del Programa Nacional de Casa
de Justicia y Convivencia Ciudadana.
El Ministerio de Salud informó sobre la adopción de las “Guías de atención
integral a la mujer y al menor maltratado” mediante la Resolución 412.
Preocupa no haber recibido información sobre la participación de la sociedad
75
La Ley 1257 de 2008 estableció las medidas de atención

en su artículo 19 con el fin que las mujeres víctimas
de violencia basada en género, con riesgos para su
integridad y vida en el lugar de vivienda, y que requieran
servicios de salud, tengan garantías de alimentación,
habitación y salud, mientras se encuentran en riesgo.
76
77
civil y de las mujeres y personas con OSIGD víctimas de violencia en su

formulación, pues se considera que su experiencia es fundamental para
asegurar la incorporación de acciones de atención y reparación integral.
La Fiscalía General de la Nación ha continuado implementado los Centros
de Investigación y Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual e
Intrafamiliar (CAIVAS - CAVIF), como modelos de atención que pretenden
prestar un servicio oportuno a las víctimas de delitos contra la libertad,
integridad y formación sexual, y violencia intrafamiliar. Se destaca la
expedición de la Directiva 0001 de 2007 de la FGN, dirigida a todos los
fiscales del país, relativa al lineamiento institucional en materia de violencia
intrafamiliar.
La Defensoría del Pueblo valora las alianzas que se han realizado con el
ICBF y las Comisarías de Familia para brindar una adecuada y oportuna
atención psicosocial, jurídica, de salud e investigación.
Sin embargo, hace un llamado a reforzarlas, principalmente a nivel territorial,
donde las instituciones funcionan de manera desarticulada, en detrimento
de prestar a las víctimas una atención adecuada. En la misma dirección,
hace un llamado sobre la implementación de los Centros de Atención a
Víctimas (CAV) de la Fiscalía, cuyo objeto es atender de manera integral a
los afectados, víctimas y testigos de delitos sexuales, violencia intrafamiliar
y homicidio (Consejería Presidencial para la Mujer, 2017, p. 55).
En el marco de la respuesta del gobierno a la CEDAW, se menciona que,
“con el propósito de brindar respuestas integrales y oportunas en materia
de prevención, atención y sanción a todo tipo de violencias contra las
mujeres, fue creado el Mecanismo Articulador para el Abordaje de las VG, el
cual constituye un espacio técnico de apoyo a la gestión, implementación y
seguimiento a las políticas pública a través de la integración de 4 subcomités
temáticos” (CEDAW, 2018, párr. 47).
Se reconoce la creación de este mecanismo como un esfuerzo de
articulación y coordinación interinstitucional, del cual además participa
la Defensoría del Pueblo. Resulta necesario que estos espacios tengan
objetivos de trabajo claros, evitando el desgaste institucional. Asimismo,
se debe evitar la creación y atomización dentro de las mismas entidades
de programas pilotos de atención, y en su lugar, fortalecer los programas
ya establecidos, adoptando acciones de mejora continua, basados en los
resultados de dichos programas.
Medidas de prevención y sensibilización

La Fiscalía, el ICBF, el Ministerio de Justicia, la CPEM y el Consejo Superior de
la Judicatura reportan acciones de formación y capacitación a funcionarios
78
de manera continua en materia de género (respuestas remitidas a la
Defensoría; informe a la CEDAW, 2018, párrafos 52-54).
Además, la CPEM reporta la implementación del proyecto “Fortalecimiento
de la territorialización de la política pública de equidad de género para las
mujeres”, impulsada con apoyo de la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID).
Preocupa la falta de información reportada por el Ministerio de Educación,
frente a medidas adoptadas en este ámbito, así como la falta de definición
de mecanismos para determinar los verdaderos niveles de apropiación y
sensibilización que se logren a través de estas estrategias, con las y los
funcionarios públicos encargados de atender y prevenir la VBG-D, en
especial la violencia intrafamiliar.
Medidas de atención
La Ley 1257 de 2008 estableció las medidas de atención en su artículo
19 con el fin que las mujeres víctimas de violencia basada en género, con
riesgos para su integridad y vida en el lugar de vivienda, y que requieran
servicios de salud, tengan garantías de alimentación, habitación y salud,
mientras se encuentran en riesgo.
Al respecto, ni en la respuesta recibida por la Defensoría del Pueblo, ni en
el informe presentado por el gobierno a la CEDAW se incluye un reporte
concreto sobre el avance en la materia.
El Ministerio de Salud mantiene una deuda con las mujeres al no expedir la
reglamentación que permita ejecutar los recursos destinados a las medidas
de atención (ver apartado 4.2, Barreras para la efectividad de las medidas
de atención de salud.
Sin embargo, en algunos municipios y departamentos, los gobiernos han
desarrollado estrategias de atención integral a las mujeres a través de
casas refugios y hogares de paso.
Así lo manifiestan las organizaciones de mujeres en el reporte sombra
presentado a la CEDAW: “En Bogotá, la administración distrital, hasta el
momento, ha implementado cinco casas de acogida o casas refugio para las
mujeres víctimas de violencia intrafamiliar (VIF). En Cali también funciona
una Casa de Refugio. No obstante, en los municipios y departamentos en
los que se reportaron más casos de víctimas de violencia intrafamiliar (VIF)
en 2016, no existe ninguna casa de refugio (…)” (Grupo de Monitoreo para
la Implementación de la CEDAW en Colombia, 2019, P.9).
79
Medidas de protección
Estas medidas contenidas en el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008,
pretenden generar condiciones de seguridad para la mujer y sus hijos,
manteniéndola alejada, en la mayoría de los casos, del agresor.
El Ministerio de Justicia informa haber avanzado en esfuerzos para
“fortalecer las comisarías de familia en temas relacionados con atención
y judicialización de las VBG, protección a víctimas, coordinación entre
autoridades administrativas (…). Asimismo, elaboró y socializó diversos
instrumentos que facilitan el acceso a la justicia, la toma de decisión y
seguimiento a las medidas de protección impuestas.” (CEDAW, 2018, párr.
19).
La CPEM, en alianza con el Ministerio de Justicia ha impulsado el
fortalecimiento de las comisarías de familia con cinco herramientas técnicas
para estandarizar y homogenizar los servicios y la atención a los casos de
violencia contra las mujeres38. En esta línea se reconoce la expedición de la
Guía Pedagógica para Comisarías de Familia sobre el procedimiento para el
abordaje de la violencia intrafamiliar con enfoque de género.
El seguimiento de las medidas de protección y atención por parte de las
comisarías brinda elementos necesarios para el mejoramiento del acceso
a la justicia de las mujeres. Sin embargo, la Defensoría ha evidenciado que
las herramientas mencionadas resultan insuficientes para proteger la vida
de las mujeres víctimas.
Se hace necesario incorporar a dichas herramientas, mecanismos de
evaluación objetiva de los impactos que se espera que tengan en el goce
efectivo de los derechos, so pena de que se conviertan en una de las
numerosas guías e instrumentos formulados de cuyo resultado no dan
respuesta las entidades.
Medidas de investigación y judicialización

con enfoque de género
El Ministerio de Justicia informó sobre la puesta en funcionamiento de
la primera fase de su plataforma Conexión Justicia en abril de 2018. Al
respecto, la Defensoría invita a realizar ejercicios masivos de socialización
del sistema que aseguren que pueda convertirse en una herramienta
consultada por las comisarías de familia y otras autoridades, facilitando el
acceso en lo territorial.
38 Los cinco instrumentos son: i) De valoración del riesgo para la vida e integridad por violencias de género;
ii) De seguimiento a las medidas de protección impuestas por la Comisaría de Familia; iii) De seguimiento a
las medidas de atención, (iv) Estándares de calidad para la atención de las violencias de género; v) Rutas de
atención para las víctimas de género.
80
La inclusión por parte de la Fiscalía en su Plan Estratégico 2016-2020,
de medidas para erradicar la violencia contra la mujer como prioridad,
particularmente el homicidio doloso, la violencia sexual y la violencia
intrafamiliar, es considerado un avance en la materia, al igual que las
medidas adoptadas para facilitar el proceso de recepción de denuncias para
el delito de violencia intrafamiliar y delitos contra la libertad y formación
sexual39.
En materia de reparación, existe un incidente que busca el resarcimiento a
cargo del autor o el partícipe de los daños (Código de Procedimiento Penal
Colombiano. Ley 906 de 2004, artículo 11, literal b). Sin embargo, por
lo general, el agresor nunca tiene recursos económicos para cumplir con
sus obligaciones, o los abogados defensores de los atacantes presionan a
las mujeres y las revictimizan haciéndolas sentir culpables, con el fin de
terminar anticipadamente los procesos penales. Al dejar toda la carga de
reparación de las violencias en sus victimarios resulta nulo el elemento de
transformación.
Barreras en el cumplimiento de las obligaciones respecto

de las mujeres y de las personas con OSIGD
Barreras en las comisarías de familia

Aunque todas las entidades desempeñan un rol fundamental en la
prevención, atención y sanción de la violencia intrafamiliar contra mujeres
y personas con OSIGD, las comisarías son la puerta de entrada para el
ejercicio del derecho a la justicia de estas víctimas. Sin embargo, en muchos
casos no cuentan con infraestructura adecuada, con los equipos completos
o con el conocimiento y sensibilización respecto a las violencias basadas en
género. Frente al tema en particular se identifican las siguientes barreras:
Si bien la mayoría de las comisarías de familia cuenta con rutas de atención
y con personal para la prestación del servicio, las duplas de género han
identificado que los equipos interdisciplinarios no están completos en la
mayoría de los casos. Además, se observan prejuicios y estigmatizaciones
en varias de las atenciones, lo cual revictimiza a las víctimas.
Preocupa que, pese a que la Defensoría preguntó a las gobernaciones,
alcaldías y comisarías, si estas últimas están debidamente conformadas en
39 Entre estas: el fortalecimiento del sistema de información del Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA), con el
objetivo de impactar de manera positiva la calidad de la denuncia, el proceso investigativo y la información
estadística; la creación de la guía práctica del ABC de la denuncia en el que se encuentra el delito de
violencia intrafamiliar; la guía para la atención a víctimas de violencia intrafamiliar y guía para la atención
de niños, niñas y adolescentes; la creación y publicación del manual de atención al usuario; las jornadas de
sensibilización de los lineamientos en atención, específicamente de las guías para la atención de víctimas de
violencia intrafamiliar y para la atención a niños, niñas y adolescentes.
81
los términos del artículo 87 de la Ley 1098 de 2006 y el artículo 3 y 4 del

Decreto 4840 de 2007, no dieron respuesta directa a la misma.
En los Comités de Seguimiento Descentralizados de la Ley 1258 de 2008,
realizados desde el año 2013 en Arauca, Atlántico, Bolívar, Buenaventura,
Cali, Caquetá, Cauca, Guajira, Meta, Montería, Quibdó y Tumaco se
evidenció la falta del equipo interdisciplinario.
Insuficiencia de recursos humanos y administrativos

en las comisarías
De acuerdo con el acompañamiento que realiza la Defensoría a las personas
víctimas de VIF, se ha podido evidenciar que, en muchos de los casos, las
medidas adoptadas no constituyen una medida definitiva de protección en
los términos que plantea el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008.
Lo anterior lleva a cuestionar la integralidad de las medidas, o si se
están adoptando de manera aislada y no como parte de un proceso de
prevención y de protección de las volencias, y de protección de las mujeres
y de la población con OSIGD contra la violencia. De hecho, las comisarías de
familia reportan en una mínima proporción, la adopción de medidas más
estructurales, también contempladas en la mencionada Ley.
Medidas de protección que no logran prevenir
el riesgo y debilidad en su seguimiento
Estas medidas estructurales de protección requieren, por su naturaleza,
procesos de seguimiento más complejos, detallados, e incluso de mediano
y largo plazo. De esta manera, los mecanismos de protección establecidos
a través de las comisarías de familia podrían estar quedando rezagados
frente a la adopción de acciones inmediatas que no resuelven el problema
de fondo.
Respecto a las medidas de protección policiva, se identifica que son
las medidas más utilizadas por las autoridades administrativas, lo que
preocupa, toda vez que, estas no protegen de manera integral a las víctimas,
y en el marco de la atención de casos, se ha identificado que dichas rondas
policivas no siempre se implementan por parte de la policía.
Preocupa también la falta de implementación de las sanciones previstas en
los artículos 24 al 34 de la Ley 1257 de 2008, que podrían ser impuestas
al victimario por incumplimiento de las medidas de protección ordenadas.
Con relación con este punto, la falta de sistemas de información dificulta la
posibilidad de determinar reincidencias en las violencias contra las mujeres.
Otro aspecto de preocupación se refiere al reducido número de casos de
violencia contra personas con OSIGD, que se reporta de igual manera en
medidas de protección, pues en algunos de los casos las comisarías de
82
familia destacan que se trata de un problema inexistente en sus municipios,
y por tal razón no hay rutas de atención específica o diferenciada para esta
población.
Se evidencia desinformación en algunas mujeres frente a las medidas de
protección a las que tienen derecho, teniendo en cuenta la existencia de
otros programas como los que ofrece la UNP, para lideresas o defensoras
amenazadas, o el programa de protección a víctimas y testigos que brinda
la Fiscalía. Esto ha generado que haya una desinformación sobre las
diferencias con las que se otorgan las medidas de protección en materia
de violencia intrafamiliar, generando falsas expectativas en las mujeres
víctimas.
Según manifestó una mujer en el marco de los Comités Descentralizados
de la Ley 1257, “dado su limitado alcance, por ejemplo, cuando se otorgan
medidas de desalojo del agresor de la vivienda, no se toman otras medidas
que garanticen la protección integral de la mujer como fijación de alimentos
o medidas de estabilización económica, perdiendo de vista que el agresor
puede tener un rol de proveedor, y la mujer queda con pocas alternativas
para garantizar sus necesidades básicas, además de tener que asumir el
cuidado de sus hijos” (Defensoría del Pueblo, 2018).
En este sentido, la Defensoría recomienda fortalecer las medidas de
protección, para que tengan en cuenta el contexto en el cual ocurren las
violencias, con el fin de que cumplan con su vocación de prevenirlas y
romper con el ciclo de violencias al que por lo general se ven expuestas las
víctimas.
Debilidad o ausencia en el monitoreo y seguimiento

frente a las medidas adoptadas
Una barrera en materia de prevención y protección es la inexistencia de
un mecanismo informativo o sistema de información a través del cual las
comisarías puedan hacer seguimiento del cumplimiento de las órdenes
proferidas para medir el avance en la superación del hecho generador de
violencia y de riesgo para las mujeres y la población LGBTI.
Esta situación imposibilita el registro de los casos y, en consecuencia la
posibilidad de cuantificar y cualificar el problema en el país con la dificultad
en la adopción de políticas públicas pertinentes, además del evidente
subregistro de los casos.
Se requiere la implementación de un sistema confiable de seguimiento a
las medidas de protección, e iniciar de manera oportuna los incidentes de
incumplimiento y la adopción de las medidas complementarias. Todo esto
pasa por una reestructuración del sistema de comisarías de familia y su
asignación de recursos.
83
Barreras para la efectividad de las medidas

de atención en salud
Respecto de las medidas de atención continúan las dificultades para que
las EPS cumplan en los términos, las órdenes emitidas por las autoridades
administrativas y los jueces de control de garantías, aduciendo que las
secretarías no giran los fondos empleados para tal fin, teniendo que buscar
la protección a través de mecanismos constitucionales.
Esto se debe a la ausencia de reglamentación por parte del Ministerio de
Salud del artículo 19 de la Ley 1257. Se requiere entonces de manera urgente
dicha regulación pues la situación actual ha derivado en una ausencia de
mecanismos de atención para mujeres como el alojamiento, alimentación,
transporte y atención psicosocial.
Vacíos legales e interpretaciones restrictivas

La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia recientemente interpretó el
artículo 229 del Código Penal que tipifica el delito de violencia intrafamiliar.
Según lo dispuesto por la Corte en Sentencia 8064 de 2017, la convivencia
bajo el mismo techo es una condición necesaria para que se configure el
punible de violencia intrafamiliar. En este sentido, la Corte precisó que
“el maltrato a la expareja causado por quien ya no convive con ella, no
configura el delito de violencia intrafamiliar sino el de lesiones personales
dolosas”40.
Este fallo ha generado la discusión sobre la protección de las mujeres que
son víctimas de agresiones por sus ex-parejas en comparación de quienes
lo son dentro del ámbito familiar. El problema radica en la ausencia de
un mecanismo de protección efectiva para la protección de las mujeres
que han sido víctimas de violencia fuera del ámbito familiar, por lo que
terminan siendo las lesiones personales la alternativa en materia penal, sin
ofrecer la protección suficiente.
En todo caso, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia donde se
establece que para la configuración de la violencia intrafamiliar no importa
tanto el compartir un lugar determinado, sino la relación de confianza que
surge del hecho de compartir un proyecto de vida en común41.
Igualmente, es importante resaltar que la Ley 599 de 2000, en el parágrafo
de su artículo 43 (numeral 2), establece que los padres y madres de familia,
aunque no convivan bajo el mismo techo, se entienden como integrantes
40 Corte Suprema de Justicia - Sala Penal. Sentencia 8064 del 7 de junio de 2017 (Rad. 48047). MP. Luis Antonio
Hernández Barbosa.
41 Corte Constitucional. Sentencia C-029 de 2009. MP Rodrigo Escobar Gil. Párr 4.3.3.3.3
84
de la familia. En el mismo sentido, el artículo 34 de la Ley 1257 de 2008,
establece que las medidas de protección de dicha ley y los agravantes de
las penas contenidas en esa disposición, aplican para quienes cohabiten o
hayan cohabitado.
También es relevante recordar que la Ley 248 de 1995 (aprobatoria de
la Convención Belém do Pará), en su artículo 2, entiende que es violencia
contra la mujer la que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica,
ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que
la mujer.
El enfoque familista del sistema judicial genera un grave riesgo de
victimización de las mujeres que son agredidas por sus ex-parejas o
ex-cónyuges42. En Colombia, el bien jurídico de la familia tiene un esquema
de protección institucional más desarrollado que el de la integridad
personal. Esto trae como consecuencia que se tenga como baja lesividad
delitos como lesiones personales o hurto simple, que en un contexto de
violencia contra la mujer resultan altamente lesivos.
Aunque la Ley 1257 se refiere a cualquier tipo de violencia contra las
mujeres, dicho enfoque familista ha llevado a que la eficacia de las medidas
dependan de la ocurrencia de los hechos en el ámbito familiar.
La siguiente tabla muestra las principales diferencias entre los delitos de
violencia intrafamiliar y de lesiones personales, en relación con el grado de
protección que brindan a las víctimas de violencia basada en género.
Mientras que las medidas de protección de las

mujeres víctimas de violencia intrafamiliar
pueden ser ordenadas tanto por las comisarías de
familia como por el Juez de control de garantías,
las de mujeres víctimas de lesiones personales
solo pueden ser ordenadas por este último, a
petición del fiscal o de la víctima.
42 Por enfoque familista se entiende “aquel que busca poner los intereses de la familia por encima de los de
sus integrantes, asumiendo que con ello se logran garantizar los derechos de los miembros del núcleo
familiar. Aunque en principio esta parece ser una buena orientación, el problema que genera es que termina
beneficiando únicamente a quien tiene el poder de decisión en la familia, y este generalmente es un hombre.
Al respecto, Serrano (2012), citada en Guzmán y Chaparro (2013), señala que, 'durante años, las políticas
agrarias fueron diseñadas bajo enfoques familistas que beneficiaban al jefe del hogar, masculino, a pesar de
la participación importante de las mujeres en las organizaciones campesinas' (p. 25)”
85
Tabla 12. Diferencias entre los tipos penales de violencia

intrafamiliar y lesiones personales
LESIONES PERSONALES VIOLENCIA INTRAFAMILIAR

Inicio de la Por naturaleza es un delito No es desistible y es de oficio.
acción penal querellable43 por tanto desistible.
Sin embargo cuando se cometa
contra una mujer, reviste carácter
oficioso.
Tasación Pena de prisión de hasta 36 meses Mínimo cuatro (4) años de

de la pena por lesiones transitorias. Solo prisión, sin importar el tipo de
por lesiones considerablemente lesión44.
graves se imponen penas de
prisión elevadas.
Ejecución Se puede suspender la ejecución No procede la suspensión de la
de la pena de la pena a petición del ejecución de la pena. Excluye
interesado, cuando se cumplen beneficios y subrogados pe-
los requisitos del Art. 63 del nales.
Código Penal. También procede
el arresto domiciliario.
Agravante Se debe probar que la lesión se El agravante se impone cuando
por violencia cometió contra el sujeto pasivo el sujeto pasivo es una mujer,
de género por el hecho de ser mujer. no hay necesidad de probar
que la agresión se cometió en
razón de su género45.
Esto demuestra que el tipo penal de lesiones personales ofrece un menor

grado de protección que el de violencia familiar para las víctimas de
violencia basada en género.
En este sentido, porque la pena impuesta bajo el delito de lesiones
personales será mucho menor y dependerá de la gravedad del daño causado
a la víctima, mientras que, bajo el punible de violencia intrafamiliar, la pena
mínima que se impone es de cuatro años, sin importar si se ha causado un
daño. Adicionalmente, en el marco de las lesiones personales, se exige una
carga probatoria adicional, pues es necesario probar que las agresiones
fueron cometidas contra la mujer por el hecho de ser mujer, en cambio en
el escenario de violencia intrafamiliar, basta con que el sujeto pasivo sea
una mujer para que se agrave la pena.
43 Es importante resaltar que el parágrafo del artículo 74 del Código de Procedimiento Penal establece que no
será necesario instaurar querella para iniciar la acción penal respecto de casos que se refieran a presuntas
conductas punibles de violencia contra la mujer.
44 Es importante resaltar que la violencia intrafamiliar es un tipo penal subsidiario, es decir, se aplicará siempre
y cuando no exista pena mayor bajo un tipo penal diferente.
45 Los criterios para la agravación de la pena para los delitos de violencia intrafamiliar y de lesiones personales.
86
Lo anterior evidencia un trato desigual desde el punto de vista penal frente
a las víctimas de violencia de género que sufren agresiones dentro del
marco familiar, respecto a aquellas que son vulneradas por su ex-pareja
por fuera del mencionado marco.
Dificultades frente a la práctica de la prueba pericial
En lo que se refiere a la práctica de prueba pericial o técnica científica hecha
por peritos oficiales, en casos en los que la víctima haya sido una mujer o
persona con OSIGD, debe generarse una alerta importante en cuanto a la
imposibilidad de practicar tales pruebas en los municipios que no son la
ciudad capital. En la mayoría de los casos fue posible identificar que dichas
pruebas son practicadas en puestos de salud municipales u hospitales, sin
capacidad técnica suficiente para detectar no solo consecuencias físicas
sino también psicológicas de la violencia contra las mujeres y la población
LGBTI. Sobre este aspecto, es necesario fortalecer la capacidad del INMLCF
como autoridad con la experticia técnica suficiente.
Baja efectividad de los recursos judiciales

En lo referente a los recursos judiciales para investigar la VBG-D, la
Defensoría encuentra que con frecuencia son poco efectivos, al menos por
cinco razones:
(i) El enfoque de género, diferencial e interseccional46, en las decisiones
judiciales aún es un tema al que los operadores judiciales oponen
cierta resistencia o desconocen.
(ii) En el ordenamiento jurídico colombiano las figuras jurídicas para la
protección contra estas violencias son ineficaces, por cuanto pueden
desembocar en la conciliación o en la aplicación del principio de
oportunidad, o no contemplan salidas dirigidas a erradicar el origen de
violencia, como sería la rehabilitación psicológica del agresor.
(iii) Porque los mecanismos para proteger los bienes en disputa, como
el embargo, son de competencia judicial y no de las Comisarías de
Familia. Es decir, es necesario esperar la decisión del juez para evitar
que la sociedad conyugal sea defraudada. En un país en donde
tradicionalmente los hombres son los que tienen el control de la
economía, esto es particularmente grave.
(iv) Sobre las decisiones judiciales, aún existe el imaginario de que, en un
contexto de violencia intrafamiliar, las mujeres y los hombres están en
igualdad de condiciones. Evidencia de lo anterior son las decisiones
demandadas en sede de Tutela de las Sentencias T-027 de 2017, y
46 “Esta perspectiva teórica y metodológica busca dar cuenta de la percepción cruzada o imbricada de las
relaciones de poder.” (Viveros, 2016).
87
la más reciente de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de

Justicia (STC 21 de febrero de 2018 Rad. 250002017054401). En la
primera, ante una situación de mutuas agresiones entre la pareja, el
Juzgado Veintinueve de Familia de Bogotá consideró que se confundían
los roles de víctima y agresor. En la segunda, la Jueza Primera de
Familia de Zipaquirá impuso una medida de protección en contra de
los dos esposos, porque consideró que las agresiones eran mutuas, sin
considerar las pruebas que la mujer había allegado al proceso47.
(v) Frente a la investigación penal, las mujeres continúan enfrentándose a
múltiples barreras, que van desde la interposición de la denuncia penal,
el incremento del riesgo cuando el agresor se entera de que ha sido
denunciado, la confrontación con el agresor, la carga probatoria, lo
cual se agrava cuando el sistema jurídico carece de medidas efectivas
de protección.
Barreras para la población con OSIG

La agresión perpetrada por las familias de origen contra las personas con
OSIGD, es motivada principalmente por el prejuicio y la naturalización
de las violencias, lo que conlleva a que el móvil en este contexto sea la
orientación sexual e identidad de género. Esto ocasiona que, en muchos
casos, estas víctimas se queden sin redes de apoyo y de afecto familiar,
por lo que se someten a relaciones violentas y desprotegidas por parte de
sus parejas, en las que soportan de manera frecuente; amenazas, celos,
control, obsesión y violencia económica.
La falta de información con perspectiva de género en este ámbito deviene
en la difícil identificación del presunto agresor frente a las personas con
OSIGD: (i) por carencia de sistemas de información que identifiquen y valoren
la identidad de género u orientación sexual como factor victimizante, y (ii)
porque:
En las Comisarías de Familia, identificar si el móvil obedece a la
orientación sexual o identidad de género es difícil, puesto que,
la mayoría de los equipos profesionales, al recepcionar el caso
y valorarlo, no incorporan el enfoque diferencial, y, por tanto,
no tienen en cuenta si alguna de las personas involucradas es
47 Este mismo patrón de falta del enfoque de género en jueces de primera y segunda instancia se presentó en
las sentencias ya mencionadas: T-967 de 2014 (indebida valoración probatoria por carecer del enfoque de
género), T-772 de 2015 (retardo injustificado del otorgamiento de las medidas de protección, por considerar
que la audiencia para decidirlas debe respetar el turno de audiencias de la Fiscalía, desconociendo la urgencia
de la protección), T-012 de 2016 (la segunda instancia argumentó que la violencia fue recíproca, y por tanto
no otorgó el derecho a recibir alimentos a cargo del cónyuge culpable) y la T-241 de 2016 (defecto fáctico
por falta del enfoque de género en la valoración probatoria).
88
parte de los sectores LGBTI, y si esto constituye el motivo de la
violencia, para seguir un protocolo de atención y de resolución
pertinente y adecuado. (Dirección Territorial y Dirección
Poblacional, 2015, p. 46).
Bajo este panorama, son las mujeres diversas quienes principalmente
acuden a la Defensoría del Pueblo en busca de apoyo psicológico, sin
denunciar a su pareja o familiar. La violencia hacia estas mujeres, como
sucede con las mujeres heterosexuales cisgénero, siguen procurando
soluciones desde lo privado, donde la invisibilidad hace que la persona
agresora mantenga poder sobre la víctima.
En conclusión, es posible afirmar que el Estado colombiano tiene una deuda
con las mujeres y las personas con OSIGD, en cuanto a la protección de sus
derechos al interior de las familias.
Allí es donde ocurren en mayor medida todas las formas de violencia,
y paradójicamente, en donde más silenciosas son. A pesar de la amplia
normativa y desarrollo jurisprudencial, existen altos índices de impunidad,
asociados a problemáticas como la insuficiencia de personal y recursos
administrativos en las comisarías de familia, la adopción de medidas
de protección aisladas, la falta de monitoreo y seguimiento frente a las
medidas adoptadas, las dificultades en la práctica de la prueba pericial, y la
falta de efectividad de los recursos judiciales.
Lo anterior exige redoblar esfuerzos para generar medidas de articula-
ción institucional efectivas en la protección de los derechos, armonizar las
acciones administrativas con los procedimientos penales, y establecer una
mirada integral de la problemática al interior de las familias, en donde,
además de implementar medidas de educación efectivas contra la discrimi-
nación, se tenga en cuenta que existen factores como el daño psicológico
o el control económico y patrimonial, que exacerban las violencias contra
las mujeres y las personas con OSIGD. Allí donde nace la estructura social,
nace también la discriminación.
89
El marco normativo internacional ha ido correspondiendo
progresivamente con las demandas de verdad, justicia,
reparación y garantías de no repetición de las víctimas de
los conflictos armados, y particularmente de las mujeres
y las personas con OSIGD.
90
91
ÁMBITO CONFLICTO ARMADO

Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ
El conflicto armado, su impacto diferencial y desproporcionado en la vida
y cuerpo de las mujeres, personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Trans,
Intersex y/o con orientaciones sexuales e identidades de género diversas,
es un hecho probado, que ha sido documentado y analizado por distintas
entidades gubernamentales, órganos judiciales, organizacionales de la
sociedad civil y organismos internacionales.
Al respecto, la Corte Constitucional constató en el Auto 092 de 2008
que “la violencia sexual es una práctica habitual, extendida, sistemática e
invisible en el contexto del conflicto armado colombiano, así como lo son
la explotación y el abuso sexual”. Por su parte, el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas en el año 2000 expidió la Resolución 1325, atinente a
las mujeres, la paz y la seguridad, en donde reconoció que la guerra afecta
de manera diferente a las mujeres, y reafirmó “la necesidad de aumentar el
papel de las mujeres en la toma de decisiones respecto a la prevención y la
resolución de conflictos” (ONU Mujeres, 2015).
Esta afectación diferencial y agudizada en relación con las mujeres,
se explica por dos grupos de factores: i) Los riesgos y vulnerabilidades
específicos de la mujer en el contexto del conflicto armado –que a su turno
generan patrones particulares de desplazamiento de mujeres, y ii) Las
distintas cargas materiales y psicológicas extraordinarias que se derivan
para las mujeres sobrevivientes de los actos de violencia que caracterizan
dicho conflicto armado (Corte Constitucional, 2008).
Ahora bien, con respecto a las personas con orientación sexual e identidad
de género diversas, es importante señalar que enfrentan riesgos particulares
en el marco del conflicto armado, en razón a la discriminación instalada en
los contextos socioculturales, que acentúa y legitima los actos de violencia
y discriminación perpetuados por actores armados. Sobre el particular,
el Auto 009 de 2015 señaló actos de violencia sexual cometidos contra
mujeres con orientación sexual diversa.
Aunque estos sectores sociales han sido reconocidos como víctimas de
todos los hechos victimizantes señalados en el artículo 1 de la Ley 1448
de 2011, han sido afectados en mayor medida por abandono y despojo
de tierras; delitos contra la libertad, la integridad sexual, amenaza y
desplazamiento.
En este escenario, la Defensoría del Pueblo reconoce el rol fundamental
de las mujeres y las personas de los sectores LGBTI en la construcción
e incorporación de la perspectiva de género en el Acuerdo Final para la
92
Terminación del Conflicto Armado suscrito entre el Gobierno Nacional y
las FARC-EP, así como su presencia indispensable en la implementación del
mismo y en todo el proceso de construcción de paz
Normativa internacional
El marco normativo internacional ha ido correspondiendo progresivamente
con las demandas de verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición
de las víctimas de los conflictos armados, y particularmente de las mujeres
y las personas con OSIGD.
A continuación, se hará una síntesis de los instrumentos más destacados
en la materia:
Tabla 13. Normativa internacional
Resolución 1325 A través de la Resolución 1325 de 2000 el Consejo

de 2000 (ONU) y de Seguridad de las Naciones Unidas reconoció que
siguientes: “los civiles, y particularmente las mujeres y los niños,
constituyen la inmensa mayoría de los que se ven
1820/2008
perjudicados por los conflictos armados, incluso en
1888/2009 calidad de refugiados y personas desplazadas inter-
1889/2009 namente, y cada vez más sufren los ataques de los
1960/2010 combatientes y otros elementos armados, y reconoci-
2106/2013 endo los efectos que ello tiene para la paz y la recon-
ciliación duraderas.”
Declaración Sobre el derecho de las mujeres y las niñas a inter-

de Nairobi poner recurso y a obtener reparaciones.
Artículo 27 del Prohíbe explícitamente la violación, la prostitución

cuarto Convenio forzada, y todo atentado contra el honor y el pudor
de Ginebra de las mujeres.
Estatuto Es el primer tratado internacional que reconoce los

de la CPI crímenes de naturaleza sexual, dentro de los crímenes
más graves que se pueden cometer en el DIH, y se
encuentra dentro de las definiciones de los crímenes
de guerra como de lesa humanidad.
Artículo 27 del El cual prohíbe explícitamente la violación, la prosti-

cuarto Convenio tución forzada, y todo atentado contra el honor y el
de Ginebra pudor de las mujeres.
93
Artículo 76 .1 Sobre protección de las mujeres frente a la violación.

Protocolo Adicional I
(conflictos
internacionales)
Artículo 4.2 del Sobre el derecho de todas las personas a que se proteja
Protocolo adicional su honor
II (conflictos
internos)
Tribunal Militar Prohibición de violación como crimen de lesa human-

Penal Internacional idad art. 6 (c), el consejo de Control Aliado para
de Núremberg Alemania, en su ley nro.10 mencionó por primera vez a
la violación como delito de lesa humanidad sin puntu-
alizarlo. Luego este antecedente pasó a los tribunales
de Yugoslavia y Ruanda.
Tribunal Violación masiva de Nanking - General Matsui Iwane.

de Tokio Hecho sucedido en el siglo XX en 1937 durante la
segunda guerra mundial entre China y Japón, donde
fueron víctimas de violencia sexual unas 80 mil
mujeres en promedio.
Tribunal Penal Sentencia Furundzija, Celebici, Foca, Kumarac y otros

Internacional para la (caso de esclavitud sexual), caso Zelenovic equipara la
Ex Yugoslavia (TIPY) gravedad del delito de violación con el de tortura.
Tribunal Penal Es la primera vez que un tribunal penal internacional

Internacional para define el delito de violencia sexual en el Derecho Inter-
Ruanda (TIPR) nacional Humanitario y lo considera una expresión del
genocidio.
Corte Penal Caso Memba, República Centro Africana – 2016)

Internacional absuelto por la Sala de apelaciones de la CPI, en junio
de 2018 por la figura de la responsabilidad del supe-
rior.
Sistema Es importante señalar los casos del penal Miguel Casto

Interamericano Castro vs Perú, durante el gobierno de Fujimori. Primer
de Derechos caso analizado desde la perspectiva de género en la
Humanos jurisprudencia de la Corte Interamericana.
Normativa nacional
El Estado colombiano asumió la obligación de sancionar las infracciones
previstas en los cuatro Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales.
En conformidad, las disposiciones relativas a los delitos contra personas
y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario fueron
incluidas a través de la Ley 599 del 2000, por la cual se expide el Código
94
Penal, y posteriormente tras la adopción del Estatuto de Roma, a través de
la Ley 890 de 2004, por la cual se modifica y adiciona el Código Penal que
incrementa las penas para todos los delitos contra las personas y bienes
protegidos.
Tabla 14. Leyes que versan sobre la materia
Ley 975 de 2005 Determina que los delitos sexuales imputables a las
(Ley de Justicia y Autodefensas con ocasión del conflicto armado se
Paz) corresponden con aquellos cometidos en persona
protegida por el DIH, y al previsto como delito común.
Ley 1421 de 2010 Dispone la posibilidad de conceder indulto a los

condenados por hechos constitutivos de delito político
siempre que demuestren voluntad de reintegrarse a la
vida civil y no haber cometido los delitos en persona y
bienes protegidas por el DIH (artículo 50).
Ley 1448 de 2011 Establece la reparación para los delitos de violencia

sexual y desplazamiento forzado, y creó algunos
mecanismos de concesión de ayuda y servicios a
las víctimas y sus familias, tales como el “Centro de
atención integral a víctimas de violencia sexual”.
La Ley también estableció (artículo 38) la necesidad
de diseñar un protocolo para la investigación de
delitos contra la libertad, integridad y formación
sexuales (adoptado mediante Resolución 01774 del
14 de junio de 2016) (Fiscalía General de la Nación,
s.f.).
Incorpora el principio de enfoque diferencial reco-
nociendo que hay poblaciones con características
particulares en razón de su edad, género, orientación
sexual y situación de discapacidad. Por tal razón, las
medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y
reparación integral que se establecen en la presente
ley, contarán con dicho enfoque.
Ley 1719 de 2014 Por la cual se plantean medidas especiales para

el acceso a la justicia de las víctimas del conflicto
armado. Establece la posibilidad de que la autoridad
competente pueda declarar los delitos sexuales como
crímenes de lesa humanidad (artículo 15).
Respecto de la protección para garantizar el acceso
a la justicia de las víctimas de este tipo de violencia
sexual se incorpora la vulnerabilidad acentuada de
las víctimas de este tipo de violencia con ocasión del
conflicto armado.
95
Los desarrollos jurisprudenciales y legales tendientes a la protección de los

derechos humanos de las mujeres y personas con OSIGD de los impactos
del conflicto armado, se han dado principalmente frente a la violencia
sexual y al desplazamiento forzado.
Frente a la sanción de la violencia sexual, tres grupos de normas la regulan
en el nivel interno así: i) Delitos sexuales comunes que protegen la libertad,
integridad y la formación sexual (artículos 205-219. Ley 599 de 2000,
modificados por la Ley 1236 de 2008); ii) Delitos sexuales que infringen
disposiciones del DIH; y iii) Delitos sexuales asociados al conflicto armado
96
susceptibles de ser declarados crímenes de lesa humanidad. En coherencia
con esto, en el Acuerdo Final se estableció que la violencia sexual no es
amnistiable, siendo esto una garantía importante para las víctimas.
De otra parte, la Sentencia T-025 de 2004 declaró la existencia de un Estado
de Cosas Inconstitucional respecto de la situación de la población desplazada
al constatar, de un lado, la grave, masiva y sistemática vulneración de sus
derechos fundamentales; y, por otro, la precaria capacidad institucional y
presupuestal del Estado colombiano para atender a dicha población.
En el seguimiento realizado al cumplimiento de la Sentencia, la Corte ha
proferido otras decisiones específicas en relación con la situación de las
mujeres, en las que se destacan:
Auto 218 de 2006

•• Advirtió la necesidad de incorporar un enfoque diferencial específico en
la política pública, que reconozca que el desplazamiento forzado afecta
de forma acentuada [...] “a los ancianos, los niños y las mujeres cabeza
de familia que conforman la población a atender”.
Auto 092 de 2008

•• Concluyó que existe un impacto gravoso y focalizado del conflicto
armado y del desplazamiento forzado en términos cuantitativos y
cualitativos sobre las mujeres colombianas, a partir de la identificación
de diez riesgos de género.
Autos 004 y 005 de 2009

•• Reconoce que las mujeres indígenas y afrodescendientes en situación
de desplazamiento forzado enfrentan las consecuencias derivadas de la
transversalización de la identidad étnico-racial y el sexo-género-deseo,
que generan más riesgo y vulnerabilidad en este contexto.
Auto 098 de 2013

•• El riesgo derivado de la pertenencia de las mujeres a organizaciones
sociales, comunitarias o políticas, o de sus labores de liderazgo y
promoción de los derechos humanos, constituye una situación fáctica
alarmante por ser altamente lesiva de los DDHH y del DIH.
Auto 009 de 2015

•• Destacó la persistencia de la violencia sexual y sus serias afectaciones
sobre los derechos fundamentales de las niñas, mujeres, adolescentes y
adultas mayores víctimas de los hechos de violencia perpetrados por los
actores armados en medio del conflicto armado.
97
•• Identificó nuevos riesgos de violencia sexual contra las mujeres

desplazadas.
•• Precisó el concepto de “debida diligencia” que recae en el Estado
colombiano en los temas de prevención, atención, protección y los
derechos a la verdad, la justicia, reparación y garantías de no repetición
para las víctimas de violencia sexual.
•• Visibilizó la violencia del conflicto armado orientada a socavar y castigar
el libre desarrollo de la personalidad de las mujeres con orentación
sexual diversa.
Auto 443 de 2015

•• Alertó sobre las dificultades en el goce efectivo del derecho a la vida, la
seguridad y la integridad personal de las mujeres líderes desplazadas
y de las mujeres que trabajan en favor de este. Además insistió en el
cumplimiento de las presunciones constitucionales establecidas por la
Corte en el Auto 092 y la atención a seiscientas mujeres individualizadas
en el Anexo Reservado de dicho Auto.
Auto 737 de 2017

•• La Corte reafirmó que persisten múltiples hechos de violencia
generalizada y violaciones masivas de derechos humanos que se
registran en algunas regiones del país a causa de: i) Las acciones
armadas del Ejército de Liberación Nacional (ELN) que, a pesar del cese
al fuego pactado entre el 1 de octubre de 2017 y el 12 de diciembre de
2018 en el marco de los diálogos de paz, originaron desplazamientos
y afectaciones contra la vida y la Integridad de varias poblaciones; (ii)
Las acciones armadas por parte de los Grupos Delictivos Organizados
y Grupos Armados Organizados como causa de múltiples eventos de
desplazamiento.
•• Reafirmó que pervive el Estado de Cosas Inconstitucional alrededor de la
situación y política pública para las mujeres víctimas del desplazamiento
forzado y la violencia generalizada, dado que "el Gobierno nacional no
ha logrado demostrar de forma objetiva, conducente y pertinente el
goce material y sustancial de sus derechos fundamentales, ni la efectiva
incorporación del enfoque diferencial y de los criterios mínimos de
racionalidad en la política pública, sensible a las necesidades específicas
de las mujeres desplazadas y a los riesgos y facetas de género advertidas
por la Corte Constitucional". (Corte Constitucional, 2017).
•• En consecuencia, se declaró que el nivel de cumplimiento de las órdenes
dispuestas tanto en la sentencia T-025 de 2004 como en los autos
98
específicos para mujeres víctimas es bajo, en razón a que “existen
bloqueos institucionales que impiden constatar una mejora significativa
en la situación de este segmento poblacional” (Corte Constitucional,
2017).
Diagnóstico respecto de la situación de los derechos

de las mujeres y personas orientación sexual e identidad
de género diversa
Conforme a las cifras indicadas por el Sistema Nacional de Información, el
49,6% (4.186.551) de la población reconocida como víctima del conflicto
armado son mujeres y el 0,02 % (2.272) se auto reconocieron en los sectores
LGBTI. Del total de personas victimizadas que se encuentran registradas,
las mujeres indígenas representaron un 1,27%, mientras que las mujeres
afrodescendientes correspondieron a un 4,8%, porcentajes que en ambos
casos exceden los correspondientes a sus pares hombres.
Figura 30. Desagregado sexo/orientación

sexual/identidad de género
RECONOCIDOS COMO VÍCTIMAS DEL CONFLICTO

MUJERES HOMBRES LGBTI NO INFORMA
4.024.134 3.820.397 2.859 43.721
D E S P L A Z A MIE N TO FORZADO
3.811.148 3.623.768 2.089 39.051
A ME N A ZAS
204.773 190.951 554 4.072
V IO L E N CIA S E X U AL
4.420 2.017 216 598
A B A N DO N O DE T IE RRA
3.793 3.661 - -
Fuente: Elaboración Delegada DMAG con cifras del Sistema Nacional de Información.
En ese marco, se identificó que los hechos victimizantes a los que las
mujeres y las personas de los sectores LGBTI y con orientaciones sexuales
e identidades de género diversas se enfrentan, en mayor proporción son la
violencia sexual, el desplazamiento forzado y las amenazas.
99
De acuerdo a la información recabada en el marco de las atenciones

realizadas por las duplas de género en el periodo 2015-2018, en un número
importante de esos casos las mujeres victimizadas por el conflicto armado
también fueron impactadas por expresiones de las violencias de género al
interior de sus familias o en la comunidad, siendo la violencia psicológica,
sexual y la física las más recurrentes, con porcentajes respectivos de 63,20,
60,17 y 51,23 por ciento.
A continuación, se exponen algunos datos indicativos que permiten
conocer el panorama general de la violencia de género en el marco del
conflicto armado colombiano, particularmente la violencia sexual y el
desplazamiento forzado.
Violencia sexual en el marco del conflicto armado

La violencia sexual fue usada como estrategia de combate para apalancar
los intereses de todos los actores armados, subordinar o atemorizar a la
población e incluso dentro de las filas de los combatientes, para reforzar
líneas de mando o como parte de conductas naturalizadas al interior de las
guerrillas (Corporación Sisma Mujer, 2011; Ministerio del Interior, 2018;
Corporación Sisma Mujer, 2017b).
En ese sentido, no fue una violencia fortuita, por el contrario, ha hecho parte
de un conjunto de estrategias bélicas y políticas de los actores armados
en el contexto de sus campañas de expansión, dominación y control de
los territorios (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2017, p. 509), y se
expresó a través de: violaciones sexuales, acoso sexual, aborto forzado,
desnudez forzada, obligación a presenciar actos sexuales, prostitución
forzada, esclavitud sexual, entre otras.
La base de datos del Observatorio de Memoria y Conflicto del CNMH, que
usa como fuentes principales el Registro Único de Víctimas de la UARIV,
y otras fuentes institucionales y sociales; revela que del total de 15.076
personas que han sido víctimas de violencia sexual en este contexto, el
91,6 % fueron mujeres (13.810 víctimas) y el 1% personas con OSIGD (161
víctimas), donde la mayoría, un total de 93, corresponde a hombres que se
identifican como LGBTI, seguido de mujeres LGBTI con 68 víctimas (Centro
Nacional de Memoria Histórica, 2017, pp. 500-502).
En el análisis de las dinámicas de violaciones a los DDHH e infracciones
al DIH monitoreadas por la Defensoría del Pueblo a través de la Delegada
para la Prevención de riesgos de violaciones a los DDHH y DIH- SAT, en el
periodo 2017 al 30 de septiembre de 2018, se evidencia la identificación
de riesgos de violencia sexual en 28 documentos de advertencia, informes
de riesgo y notas de seguimiento, así como 22 alertas tempranas. Estos
documentos se enfocan en 91 municipios y 24 departamentos, de los
cuales nueve son fronterizos.
100
Asimismo, señala cómo los actores armados ilegales utilizan este tipo
de violencia para controlar no solamente los territorios en disputa, sino
el cuerpo de las mujeres y personas con OSIGD, con las implicaciones
psicológicas, físicas y patrimoniales que esta violencia trae consigo.
Una mirada territorial permite señalar la necesidad de adelantar acciones
para mitigar el riesgo en los departamentos de Chocó, Atlántico, Risaralda,
Magdalena, Córdoba, Meta, Cundinamarca, Antioquia, Norte de Santander,
Arauca, Vaupés, Guainía y Nariño.
Frente a las zonas de frontera, es pertinente realizar las siguientes
menciones:
•• La combinación de una serie de dinámicas de riesgo como la presencia
de grupos armados, el narcotráfico, la minería ilegal, el fenómeno de
los flujos migratorios mixtos, entre otras, han generado un impacto
desproporcionado en las mujeres, que se manifiesta en la relación
que se está presentando entre violencia sexual, prostitución forzada,
extorsión, trata de personas y la explotación sexual de mujeres, niños,
niñas, adolescentes y jóvenes.
•• En el municipio de Tibú, Norte de Santander, el SAT emitió la Alerta
Temprana nro. 40 del 19 de abril de 2018, en la cual se evidenció la
grave situación de las mujeres que ejercen la prostitución: “Los grupos
armados han proferido amenazas, según las cuales, si llega a darse el
contagio de alguna infección de transmisión sexual, ellas serán objeto
de retaliaciones. (…) igualmente las mujeres venezolanas que han
llegado al municipio a desempeñarse como trabajadoras sexuales son
sometidas a presiones, y su vulnerabilidad es mayor debido a que por
desconocimiento y/o temor no han resuelto su situación legal en el
país”.
•• En el departamento de Arauca, se presenta una dinámica similar, el
riesgo se ha advertido en los informes de riesgo de Arauca y Saravena.
Se han identificado casos de mujeres víctimas del conflicto que son
amenazadas por poner en conocimiento los hechos de violencia sexual,
aunado esto al riesgo de trata de personas, explotación sexual, trabajos
o servicios forzados y matrimonio servil.
•• En la región del Urabá antioqueño y chocoano, también se observan
varias problemáticas relacionadas con la incidencia de economías
ilegales como el narcotráfico y la minería ilegal, que expone a las
mujeres, especialmente a las jóvenes, a la explotación sexual y la trata
de personas. Así mismo, se evidencian hechos de violencia sexual contra
mujeres, y un claro incremento en los embarazos en adolescentes,
situación que se viene monitoreando para establecer su relación con
las dinámicas de estas economías, que generan un contexto social
permisible con las violencias basadas en género.
101
De la información señalada se desprende que persiste el riesgo de violencia

sexual en el marco del conflicto armado en las siguientes zonas:
Mapa 1. Riesgo de violencia sexual identificado

por el SAT 2017- septiembre 2018
Fuente: Delegada para la Prevención de riesgos de violaciones a los DDHH y DIH- SAT
En las áreas rurales donde se desarrollan las dinámicas del conflicto

armado con mayor intensidad y en donde hay una baja o débil presencia
de la institucionalidad, la violencia sexual es silenciada y presenta altos
índices. Sin embargo, los índices de denuncia son bajos. Además, existe un
amplio desconocimiento de las rutas de atención y desconfianza hacia la
institucionalidad. Por ello, los esfuerzos del Estado deben estar enfocados
en fortalecer la presencia institucional en dichas zonas.
La Defensoría del Pueblo realiza seguimiento a los procesos de atención
psicosocial a mujeres víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto
armado evidenciado en las barreras que presenta el sistema de salud para
la atención integral. Entre estas se destacan el desconocimiento de la
102
dimensión y las expresiones de la violencia sexual (como abortos forzados,
esterilizaciones, mutilaciones) y rupturas en los tratamientos que, en la
mayoría de los casos, carecen de un seguimiento adecuado, médico y
psicológico.
Finalmente, existen serias deficiencias en cuanto a la accesibilidad al
servicio; aún hay barreras importantes para la atención en salud, como
el no pago de los transportes, la falta de información sobre trámites y
procedimientos, los problemas administrativos de las EPS, las IPS y las
entidades territoriales; la falta de idoneidad y preparación del personal
médico de algunos centros de salud y la ausencia de recursos para la
prestación del servicio, entre otras.
Desplazamiento forzado en el marco del conflicto

En cuanto al desplazamiento forzado, las cifras no son menos alarmantes.
De acuerdo con la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), para 2016 Colombia era el Estado con mayor índice de
desplazamiento forzado interno del mundo, con un total de 7.4 millones
de personas desplazadas con ocasión del conflicto armado (ACNUR, 2016).
Al respecto, aseguró el CNMH en el 2015 que, a pesar de que el conflicto
armado colombiano es esencialmente entre hombres, quienes en su
mayoría empuñan las armas, en términos absolutos las mujeres han sido
desplazadas en mayor proporción.
De acuerdo con el Registro Único de Víctimas (RUV), del total de población
desplazada, 3.301.848 eran mujeres; 3.130.014 hombres y 1.253 tenían
alguna orientación sexual diversa. Esto quiere decir que aproximadamente
el 51% de las víctimas de desplazamiento forzado son niñas, adolescentes
y mujeres adultas, principalmente de origen campesino y étnico (Centro
Nacional de Memoria Histórica, 2015, p. 410).
En cuanto a los datos arrojados por los sistemas propios de la Defensoría
del Pueblo, el 61,52% de los casos atendidos por las duplas de género en el
marco del conflicto armado corresponden a desplazamiento forzado.
Mujeres afrodescendientes e índigenas

Frente al total de mujeres afrodescendientes e indígenas atendidas por
la DMAG, para el periodo comprendido entre 2015 y 2017, el 40,77%
de mujeres afrodescendientes declararó ser víctima del conflicto armado,
y de estas 62,77% fue víctima de desplazamiento forzado. Por su parte,
51,69% de las mujeres indígenas atendidas por las duplas de género fue
víctima del conflicto armado interno y 59% de estas fue víctima de despla-
zamiento forzado.
103
Figura 31. Desagregado por enfoque étnico
Estos datos coinciden con los aportados por el CNMH, que revelan un
porcentaje alto de víctimas de violencia sexual catalogadas como población
afrocolombiana, raizal y palanquera, con 1.203 personas, equivalentes al
8,% de la totalidad de registros. De estas, las mujeres afrocolombianas
constituyen el 8,3%, con 1.158 registros. Este hecho revela una
desproporcionada carga de la violencia sexual contra las mujeres negras
(Centro Nacional de Memoria Histórica, 2017). La misma situación ocurre
con los pueblos indígenas. Según el OMC, el 1,08% de las víctimas se
autoidentificó como indígena.
Por su parte, el Informe del Secretario General de las Naciones Unidas (2018)
sobre violencia sexual relacionada con los conflictos armados, establece
que, en el 2017 en razón de la violencia esporádica que se presentó en
Colombia, las personas de comunidades indígenas y afrocolombianas se
vieron afectadas de manera desproporcionada, representando el 73% del
total de desplazados. Además, las mujeres afro e indígenas defensoras de
DDHH se han visto obligadas a huir de sus hogares tras recibir amenazas
contra su vida e integridad.
De acuerdo con las cifras de la UARIV, en el Registro Único de Víctimas se
da cuenta de 776.454 víctimas afrocolombianas (negras, palenqueras y
raizales), 210.555 indígenas, 29.608 ROM.
104
Figura 32. Reporte RUV variable pertenencia étnica
Total Nacional
Ninguna
Indígena
Gitano(a) ROM
Raizal del Archipielago
Negro(a) Afrocolombiano
Palenquero
0 2.000.000 4000.000 6.000.000 8.000.000
NÚMERO DE PERSONAS
Fuente: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Frente a esas cifras, las mujeres afrodescendientes constituyen el mayor

número de víctimas, y para ellas el desplazamiento (385.281 registros), las
amenazas (21.061 registros), los homicidios (17.677 registros), la desa-
parición (4.074 registros) y la violencia sexual (2.922 registros) han sido
los delitos de los cuales más han sido víctimas (Unidad para la Atención y
Reparación Integral de Víctimas, 2018).
Tal como lo concluye el CNMH, “múltiples, atroces y continuados crímenes
han afectado la vida de las mujeres. Los hechos han dejado huellas
profundas, trastocado sus cotidianidades, alterado sus formas de vida y
modificado sustancialmente sus creencias, certezas y sueños” (Memoria
Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, 2011,
p. 343).
Preocupa a la Defensoría que las entidades encargadas de atender, investigar
y reparar a las comunidades afrodescendientes e indígenas no realicen los
análisis teniendo en cuenta un enfoque interseccional que comprenda e
integre las variables de identidad étnico-racial y sexo-género. Si bien hay
un esfuerzo por identificar a las víctimas desde la identidad étnico-racial, lo
cierto es que persiste un problema estructural de subregistro.
105
Escenario de construcción de paz

Las organizaciones sociales han manifestado su preocupación sobre
la violencia posterior de la firma del Acuerdo Final. Desmilitarizar la
vida cotidiana y desmontar las prácticas violentas no suelen ser metas
contempladas como prioritarias por las políticas públicas en los escenarios
de posconflicto. Sin embargo, son asuntos de vital importancia si el objetivo
es romper con las estructuras que promueven la violencia (Dejusticia,
2018). Por ejemplo, según la UARIV, solo en el 2017, 54.684 personas
fueron desplazadas.
Sobre la implementación del Acuerdo Final, las organizaciones sociales, así
como la cooperación internacional, han jugado un papel fundamental en
el monitoreo y seguimiento al mismo. En esa materia, resaltamos el aporte
significativo de GPAZ y la Cumbre Nacional de Mujeres y Paz, quienes a
través de sus informes45 han realizado un análisis detallado respecto al
balance en la implementación y la incorporación del enfoque de género en
los mismos.
Entre los aspectos identificados por las diferentes instancias, se reconoce el
avance normativo en el desarrollo e incorporación del enfoque de género.
Sin embargo, las mujeres en los territorios manifiestan la dificultad para su
aplicación real. Así, lo normativo no es garantía para que las condiciones
de desigualdad que viven las mujeres varíen sustancialmente, ni para que
lo acordado en materia de género se cumpla.
Así mismo, en los informes publicados tanto por dichas organizaciones
como por las instancias encargadas de hacer el seguimiento, se evidencian
rezagos en la implementación de las medidas relativas a las mujeres.
Las mujeres en los territorios reconocen los espacios que les han sido
abiertos a través de las figuras creadas por el Acuerdo para participar y
aportar en los procesos, sin embargo, los retos persisten en garantizar una
participación que realmente incida en la toma de decisiones. Se reconoce
también la participación casi paritaria de las mujeres en los órganos del
Sistema integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición lo cual ha
incidido en la creación de instancias y procesos especiales al interior, que
deben garantizar el enfoque de género.
Sobre la situación de las mujeres excombatientes, se han configurado
como una población altamente vulnerable en el marco del post acuerdo.
Son las mujeres excombatientes quienes enfrentan grandes retos en el
proceso de reincorporación como dificultades para acceder al mercado
45 Informes: 1. GPAZ. La Paz avanza con las mujeres, observaciones sobre la incorporación del enfoque de
género en el Acuerdo de Paz. Bogotá, 2018; 2. Cumbre Nacional de Mujeres y Paz. Balance a la implementación
del Acuerdo Final de Paz en Derechos de las mujeres de la 2018. Bogotá, 2018; 3. Informe presentado
por el Instituto Kroc, en conjunto con ONU Mujeres, la Embajada de Suecia y la Federación Democrática
Internacional de Mujeres (FDIM), octubre 2018.
106
laboral y hacerse un lugar en la economía legal; ausencia para el desarrollo
de sus actividades educativas, formativas y lúdicas que coadyuven a la
reintegración; y barreras para la atención en salud a las mujeres gestantes
y lactantes.
Además, se hace necesario implementar una estrategia efectiva de
reunificación familiar para la población excombatiente.
Medidas de prevención
Por el impacto desproporcionado que la violencia sexual ha significado
para la vida de las mujeres y de las personas con orientaciones sexuales e
identidades de género diversas, en este informe se realiza especial alusión
al accionar institucional en esta materia.
Un número sustantivo de las acciones y entidades con funciones frente
a la atención y reparación de las víctimas del conflicto armado interno
fue definido en la Ley 1448 de 2011, en cuyo artículo 160 enuncia las
instituciones que integran el Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (SNARIV), que en virtud del artículo 159, “estará
constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental
y estatal en los órdenes nacional y territoriales y las demás organizaciones
públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes,
programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención y
reparación integral de las víctimas”.
Dado que una de las mayores dificultades en la implementación de la
Ley de Víctimas ha sido la falta de coordinación interinstitucional y la
comunicación entre nación y territorio, se creó un sistema de coordinación
para ello. El SNARIV, en la actualidad, está conformado por 17 programas
presidenciales y 35 entidades; de modo que es este sistema el que debe
garantizar el diseño de dichas políticas y su materialización para las
víctimas.
a. Instructivos y lineamientos en materia de prevención

de la violencia sexual y el desplazamiento forzado
La Defensoría observa como buena práctica la elaboración de documentos
y lineamientos tales como el “Instructivo de prevención de violencia sexual
con enfoque de género dirigido a alcaldes”46, y los “Lineamientos integrales
en materia de prevención de la violencia sexual en el marco del conflicto
46 Contiene directrices para realizar acciones en prevención desde las Secretarías de Gobierno, Educación y
Salud, así como desde las instancias creadas para tal fin; entre estas, el Comité de Justicia Transicional,
el Subcomité de Prevención, Protección y Garantías de no Repetición y el Comité Interinstitucional para la
Prevención de la VS y de Atención Integral a Víctimas de Abuso Sexual. Ver, Consejería Presidencial para la
Mujer. Informe de seguimiento Ley 1719 de 2014 al Congreso de la República, 2017.
107
armado y el desplazamiento”47, impulsados por los ministerios del Interior

y de Justicia respectivamente. Estos instrumentos contribuyen a la fijación
de directrices en materia de prevención bajo un ejercicio de articulación
entre entidades.
Asimismo, la Defensoría destaca que la Comisión de Género de la Rama
Judicial ha realizado un ejercicio similar. Especial mención merecen los
“Lineamientos de atención y protección a las mujeres víctimas de violencia
sexual para la Rama Judicial”, que exponen estrategias de formación,
investigación y sensibilización en materia de género para los servidores
judiciales.
b. Capacitación y formación de funcionarios y funcionarias

Distintas entidades han adoptado mecanismos de capacitación frente a sus
funcionarios. En particular, se observa que si bien el Ministerio de Salud
informó sobre la implementación de cursos, entre estos el de “Atención
integral en salud para víctimas de violencia sexual” y el de formación para
la inclusión del enfoque psicosocial en la atención en salud a víctimas de
violencia sexual dentro y fuera del conflicto armado”, preocupa que sus
efectos no se materializan en beneficio de las víctimas, en tanto un número
importante continúa sin ser atendida. Asimismo, la adopción de la Directiva
transitoria nro. 01 de 2017 del Ministerio de Defensa para la prevención de
conductas de violencia sexual, y el “Protocolo y cartilla de la fuerza pública
para la prevención y respuesta a la violencia sexual, particularmente en
relación con el conflicto armado y su cartilla operativa”, que insta a que la
medición de sus impactos se haga más allá del número de miembros de las
fuerzas militares capacitados.
Medidas de atención psicosocial

El Ministerio de Salud y Protección Social cuenta con el Programa de Atención
Psicosocial y Salud Integral a las Víctimas que se encuentra compuesto por
la atención psicosocial y la atención integral en salud; el primero se centra
en el daño y las afectaciones psicosociales, y el segundo en la salud física
y mental.
Si bien se reconoce la progresividad de la implementación del programa
en el territorio, alarma que las organizaciones sociales manifiestan que
la oferta para la atención psicosocial prestada por el Ministerio resulta
insuficiente para las necesidades reales con las que se enfrenta una víctima
del conflicto armado y por tanto desde sus organizaciones deban prestar
el acompañamiento psicosocial (Dejusticia, 2017).
47 Ha requerido la articulación de las 12 entidades integrantes del Consejo, entre estas: la UARIV, la CPEM, el
Ministerio de Defensa y la UNP, el Mecanismo Intersectorial para el Abordaje Integral de las Violencias de
Género y las organizaciones de mujeres del orden nacional y regional.
108
Medidas de investigación y judicialización de género
Mediante la Directiva 005 de 2015, la Procuraduría General de la Nación
adoptó las directrices para la intervención judicial en casos de violencia
sexual en el marco del conflicto armado.
En 2015 la Fiscalía General, junto con el INMLCF, el Ministerio de Justicia
y del Derecho, la Defensoría del Pueblo, el ICBF, la UARIV y la Comisión
Nacional de Género de la Rama Judicial, suscribieron la carta de intención
interinstitucional, a la cual se adhirieron posteriormente, la Consejería
Presidencial para la Equidad de la Mujer, para los Derechos Humanos
y la UNP, como mecanismo para sumar voluntades y compromisos
institucionales para apoyar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia
sexual dentro y fuera del conflicto armado. El ahora comité se encarga de
diseñar, impulsar y monitorear los mecanismos de acción interinstitucional
para la prevención, atención, protección, investigación y judicialización
adecuada de la violencia sexual y la incorporación debida de la perspectiva
de género y enfoque diferencial en estos procesos (Consejería Presidencial
para la Mujer, 2017).
En cuanto a la investigación y enjuiciamiento de los responsables, la
Fiscalía General de la Nación, en su Plan Estratégico 2016-2020, estableció
como prioridad combatir la violencia contra la mujer, particularmente el
homicidio doloso, la violencia sexual y la violencia intrafamiliar. Es así que,
la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación reportó la creación
del i) Protocolo de investigación de violencia sexual a través de la Resolución
01774 de 2016, así como ii) Avances en la estrategia de priorización de
violencia sexual del subcomité de articulación para la investigación y
judicialización de la violencia sexual en el marco del conflicto armado.
En este sentido, el protocolo brinda al personal de la Fiscalía herramientas
para cumplir con los estándares de debida diligencia, fortalecer las
capacidades institucionales y superar los obstáculos que impiden la
investigación efectiva de estos delitos.
En cuanto a la estrategia de priorización, esta tiene por objeto establecer
directrices y lineamientos para estandarizar e impulsar estrategias en
relación con las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en los autos
de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004; propiciar la judicialización
de los hechos reportados en dichos autos; y emitir lineamientos sobre el
estándar internacional de debida diligencia para las investigaciones de
violencia sexual. Así mismo, designó un grupo de apoyo para el análisis
e impulso procesal de los casos que presuntamente fueron cometidos por
integrantes de la fuerza pública.
109
Pese a este importante número de acciones

implementadas por la FGN, preocupa que
varias organizaciones han asegurado que dicha
entidad ha sido renuente a considerar como
hipótesis de investigación la violencia sexual
en el conflicto, como una práctica sistemática
y generalizada, tanto en las investigaciones de
la justicia ordinaria, como en el marco de la
llamada Ley de Justicia y Paz.
110
111
Sin embargo, pese a este importante número de acciones implementadas

por la FGN, preocupa que varias organizaciones han asegurado que dicha
entidad ha sido renuente a considerar como hipótesis de investigación
la violencia sexual en el conflicto, como una práctica sistemática y
generalizada, tanto en las investigaciones de la justicia ordinaria, como
en el marco de la llamada Ley de Justicia y Paz (Dejusticia, 2017, p. 13). La
Defensoría espera que esta sea una cuestión del pasado que se supere con
la implementación de la Jurisdicción Especial para la Paz.
Medidas de reparación
La UARIV reportó que se estableció un enfoque diferenciado con perspectiva
de género para la atención de víctimas, y que se cuenta con la “Estrategia
de reparación individual a mujeres víctimas de violencia sexual en el marco
del conflicto armado” para generar espacios de construcción, diálogo y
fortalecimiento del proyecto de vida de las mujeres, en el marco de su
proceso de reparación integral, que cuenta, entre otros, con: acompaña-
miento psicosocial, herramientas de educación financiera y formación en
derechos humanos.
Igualmente, reportaron haber implementado un acto de dignificación como
medida de satisfacción, que reconozca el impacto del conflicto armado
sobre las mujeres y que contribuya a su reparación simbólica, así como
estrategias de reparación colectiva que tienen como objeto revindicar las
voces de las mujeres, situándolas como lideresas constructoras de procesos
de paz, así como programas de retornos y reubicaciones de las mujeres
reconocidas en el Auto 009 de 2015.
Al respecto, manifestó la Procuraduría General de la Nación que ha realizado
seguimiento a la implementación de planes de reparación colectiva de
mujeres.
La Defensoría reconoce las acciones adoptadas por la UARIV. Sin embargo,
ratifica su preocupación por la eliminación del grupo de género, tal y como
fue señalado durante la Audiencia Defensorial.

de las mujeres y de las personas con orientación sexual
e identidad de género diversa
En desarrollo del informe y en ejercicio de su labor constitucional y
acompañamiento a las mujeres y la población con OSIGD, la Defensoría del
Pueblo a través de la Delegada para los Derechos de las Mujeres y Asuntos
de Género ha identificado las siguientes barreras:
112
Falta de sistemas de información con perspectiva de género
La Defensoría insiste que la falta de un sistema de información unificado
que recoja las violencias del conflicto armado, con una perspectiva de
género, es una barrera para la visibilización de estos hechos.
La Defensoría comparte la preocupación de varias organizaciones, en el
sentido que estos sistemas no abarcan de manera unificada el concepto, ni
las diferentes formas de violencia sexual, aunque la Corte Constitucional
lo haya desarrollado con claridad en los autos 092 de 2008 y 09 de 2015,
entre otros (Corporación Sisma Mujer, 2017b, p. 34).
Falta de medición del impacto de la política

y desarticulación entre las rutas existentes
Al respecto, señala la Corte Constitucional, en el Auto 737 de 2017, que
la respuesta institucional consignada en la formulación de un instrumento
de política, como fue el CONPES 3784 de 2013, se dio cinco años después
de que esta Sala Especial advirtiera los riesgos de género en el marco del
conflicto armado, y las facetas de género del desplazamiento forzado que
enfrentan las mujeres desplazadas.
En tal sentido, los avances que expone el gobierno continúan concentrándose
en la adopción de acciones de fortalecimiento de la capacidad institucional,
en ejercicios de formación, capacitación a funcionarios y orientación, o el
diseño de materiales de socialización de la política; sin que sea claro el
impacto objetivo y cierto que tales medidas tienen en una mejora sustantiva
de la realidad de las mujeres víctimas de desplazamiento forzado, y sin que
se precise sobre la forma en que las estrategias previstas en el aludido
instrumento de política, son sostenibles hasta tanto se eliminen los riesgos
que enfrenta las mujeres víctimas.
Por otro lado, la falta de inclusión de categorías por orientación sexual e
identidad de género, sumada a una falta de articulación entre los sistemas
de información existentes entre las entidades, ha generado dificultades en
la ejecución de rutas de atención.
A la Defensoría le preocupa que, pese a la existencia de un importante
número de acciones, la falta de articulación interinstitucional entre las
entidades del orden nacional, así como desde el nivel central al territorial,
no permita que estas cumplan con el fin para el que fueron creadas.
Obstáculos y problemáticas en el acceso a la justicia

A raíz del trabajo con mujeres, personas LGBTI y sus organizaciones, la
Defensoría advierte sobre la existencia de causas estructurales que impiden
113
la denuncia, tales como el estigma social contra las personas víctimas

de estos delitos; la desconfianza en el sistema de justicia; los riesgos de
seguridad; los excesivos tiempos del sistema de justicia colombiano para
llevar a cabo la investigación y el juicio, los altos costos que representan
para las víctimas el impulso procesal, más aun considerando vulnerabilidad
económica en el que la mayoría de ellas se encuentra.
Lo anterior, aunado a la falta de equipos interdisciplinarios cualificados

para recibir las denuncias y la dificultad para acceder a la información de la
investigación con posterioridad (Corporación Sisma Mujer, 2017a, p. 40).
En procesos como los de Justicia y Paz, las víctimas han manifestado

que cuando tienen la posibilidad de contar con asesoría, generalmente
suministrada por organizaciones de mujeres, se restringe el acceso de los
abogados a la práctica de pruebas, se limita su posibilidad de interrogar a
los acusados, se les impide acceder a las pruebas con que cuenta la Fiscalía
y, en general, su participación se reduce al incidente de reparación integral,
que es solo la fase final del proceso (Dejusticia, 2017, p. 14).
Asimismo, algunas organizaciones advierten las fallas en la coordinación y

la atención del INMLCF en lo relacionado con la recolección de la evidencia,
de cara a la obtención de un enjuiciamiento exitoso. En tal sentido, señalan
que las mujeres o bien no son atendidas, o la recolección de las pruebas
resulta insuficiente (Corporación Sisma Mujer, 2011, p. 19).
Finalmente, se mantiene la preocupación expresada en la audiencia

defensorial, en relación con los bajos niveles de sentencias condenatorias
a los responsables por la comisión de estos delitos.
Obstáculos en atención en salud

Frente a las medidas de atención psicosocial a mujeres, la Defensoría
evidencia que, a pesar de los programas implementados, se reciben
quejas por parte de las beneficiarias, sobre la falta de continuidad en los
programas y las barreras de acceso a los mismos. Esto fue reconocido por
la Corte Constitucional en el Auto 737 de 2017.
En el Quinto Informe de Seguimiento al Congreso de la República

frente al cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, realizado por la
Defensoría en el periodo 2017-2017, en donde se analizó la información
cuantitativa y cualitativa de la respuesta institucional, se concluyó que:
Las cifras reportadas por el Ministerio de Salud y Protección Social no
permiten identificar con certeza si la atención en salud recibida por las
mujeres se realizó como consecuencia del hecho victimizante de violencia
sexual. Lo anterior, teniendo en cuenta que una mujer víctima de violencia
114
sexual en el marco del conflicto armado pudo haber accedido a los servicios
de salud por motivos diferentes al hecho victimizante mencionado.
•• El gobierno nacional no se planteó indicadores relacionados con atención
psicosocial a las mujeres víctimas de violencia sexual. Teniendo en
cuenta que el derecho a la salud debe ser concebido desde una mirada
integral, que incluya la atención psicosocial, no es posible revisar de
manera integral este aspecto, respecto de las mujeres víctimas de
violencia sexual incluidas en el Registro Único.
•• También se ha evidenciado que no se ha logrado medir la población
víctima que accede a la atención del Programa de Atención Psicosocial y
Salud Integral a Víctimas (PAPSIVI) y que reside en zonas rurales dispersas
del territorio. De ahí que no se cuente con un diagnóstico de cómo ha
avanzado la implementación del programa en estas zonas. La oferta
psicosocial debería trascender las barreras urbanas de implementación
y de cara a la ejecución del Plan Nacional de Rehabilitación, que pretende
ampliar la oferta de la medida en estas zonas.
Frente a las medidas de atención psicosocial a mujeres,

la Defensoría evidencia que, a pesar de los programas
implementados, se reciben quejas por parte de las
beneficiarias, sobre la falta de continuidad en los
programas y las barreras de acceso a los mismos.
En el marco del seguimiento a la sentencia T-045 de 2010 que realiza la

Defensoría del Pueblo desde el año 2014 hasta la actualidad, se evidencian
dificultades para que el Ministerio de Salud y las secretarías del vivel
territorial garanticen el principio de continuidad, así mismo se presentan
dilaciones en la atención integral en salud (dificultades para la asignación
de citas, la entrega de medicamentos, el subsidio de transporte y las
órdenes de exámenes, entre otras).
La satisfacción del derecho a la salud suele limitarse a atenciones
personalizadas, descontextualizadas, cortas y asistencialistas, sin tener en
cuenta su condición de víctimas y su realidad individual y social, así como
el impacto diferencial de las violencias.
La identificación de barreras en los planes de reparación individual y
colectiva muestra lo siguiente:
115
Figura 33. Principales barreras en la reparación

individual y colectiva
Debilidad en la incorporación del enfoque de género y

laperspectiva interseccional al concebir e implementar
acciones, lo que trae como consecuencia no abordar de
manera integral y específica el impacto diferencia, de
cada hecho victimizante.
No se está garantizando el principio de continuidad

en la atención y acompañamiento psicosocial.
En virtud de la expedición de la resolución 03143 de

2018,la UARIV se encuentra reestructurando los PIRC
lo que ha conllevado a la dilación en la definición de
los planes de las diez organizaciones de mujeres que
se encuentranpriorizadas para la reparación colectiva.
Varias de las medidas que las organizaciones solicitan son

extensivas a su núcleo familiar, en razón al rol que muchas
ejercen como madres cabezas de hogar. Sin embargo, no
siempre se autorizan dichas medidas a sus familiares como
parte de sus Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC).
Finalmente, para conocer el estado actual de la implemen-
tación de la Ley 1148 de 2017, aspectos que son breve-
mente mencionados en este capítulo, remitimos al lector al
Quinto Informe elaborado por la Comisión de Seguimiento
y Monitoreo, CSMLV, conformada por representantes de
la Mesa Nacional de Víctimas, el Contralor General de la
República, el Procurador General de la Nación Defensor del
Pueblo. En dicho informe, se analizaron todas las medidas,
componentes y ejes transversales contenidos en la Ley.
A su vez, el informe presenta las recomendaciones que
considera debe tener en cuenta el gobierno nacional para
superar los obstáculos que se han venido presentando hasta
el momento, y poder avanzar en la implementación de la
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. De igual manera,
y teniendo en cuenta que algunas de las metas y productos
analizados no son congruentes con el escenario actual,
ni con la política misma, el informe referido busca ser un
insumo a considerar en la formulación y discusión del Plan
Nacional de Desarrollo 2018 - 2021.
116
117
ÁMBITO DEFENSA
DE DERECHOS HUMANOS
Tras la suscripción del Acuerdo Final, se ha verificado una recomposición
en el territorio de las dinámicas de la violencia armada que implica la reor-
ganización, pero también el surgimiento de nuevos actores armados que
con su presencia afectan el goce efectivo de los derechos de muchas pobla-
ciones (Defensoría del Pueblo, 2018a).
En este escenario, las agresiones, amenazas y homicidios contra mujeres y
personas con orientación sexual e identidad de género diversa que ejercen
su liderazgo y la defensa de los derechos humanos en los territorios, se
vienen incrementando considerablemente, propiciando una grave afecta-
ción a sus derechos.
Normativa internacional
El ejercicio de la defensa de los DDHH se concreta a partir del reconoci-
miento de otros derechos como el de la libertad de pensamiento y expre-
sión, reunión y asociación, y el derecho de todo individuo a la libertad y la
seguridad personales.
El Pacto de derechos civiles y políticos y el pacto de derechos económicos,
sociales y culturales de 1966, así como la Convención Americana sobre los
Derechos Humanos de 1969 reconocen expresamente estos derechos, y
además refuerzan la obligación de los Estados de garantizarlos en igualdad
de condiciones a hombres y mujeres48.
48 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que los Estados Parte deben garantizar los
derechos de libertad de expresión, reunión y asociación sin distinción alguna, y añade el deber de garantizar
los derechos civiles y políticos en igualdad de condiciones a hombres y mujeres. En el artículo 9 señala:
“todo individuo tiene derecho a la libertad y la seguridad personales”. A su turno el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone en su artículo 3 que los Estados se comprometen a
“asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y
culturales enunciados en él”. La Convención Americana sobre los Derechos Humanos en su artículo 1 señala
que los Estados se comprometen a respetar los derechos consagrados en ella y a garantizar su ejercicio
sin discriminación alguna. Además, consagra el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento y
expresión, el derecho de reunión, la libertad de asociación. En el artículo 7, la Convención prevé que “toda
persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
118
Tabla 15. Normativa internacional
CEDAW Los Estados parte “tomarán todas las medidas apropiadas

para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida
política y pública del país y, en particular, garantizarán
a las mujeres, en igualdad de condiciones con los
hombres, el derecho a (...) participar en organizaciones
y asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la
vida pública y política del país” (artículo 7).
Convención Establece el derecho de toda mujer al reconocimiento,

Belém do Pará goce, ejercicio y protección de todos los derechos
humanos y libertades reconocidas en instrumentos
regionales e internacionales de derechos humanos, entre
estos, el derecho a la libertad de asociación y el derecho
a “participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma
de decisiones”.
Relatoría Las recomendaciones de los relatores de la ONU no son

especial sobre vinculantes, pero son altamente autoritativas. Esto es,
la situación de que los Estados tienen en cuenta las recomendaciones
los defensores realizadas para adecuar su ordenamiento jurídico y sus
de los derechos prácticas a los estándares internacionales de protección
humanos de derechos humanos.
En noviembre de 2018, se realizó para Colombia la visita
del Relator Especial y la Defensoría del Pueblo estará
atenta a sus recomendaciones.
Tabla 16. Normativa nacional
Decreto 1066 Programa de prevención y protección de los derechos

de 2015 a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de
personas, grupos y comunidades (del Ministerio del
Interior y de la Unidad Nacional de Protección).
Decreto 1314 Por el cual se crea la Comisión Intersectorial de Garantías

de 2016 para las Mujeres Lideresas y Defensoras de los Derechos
Humanos, cuya principal función es la formulación e
implementación del Programa Integral de Garantías. La
Secretaría Técnica de este espacio se encuentra a cargo
del Ministerio del Interior.
119
Resolución 0805 Por la cual se expide el protocolo específico con enfoque

de 2012 del de género y de los derechos de las mujeres a que se refiere
Ministerio del el artículo 50 del Decreto 4912 de 2011. Es un avance
Interior considerable en el reconocimiento de la necesidad de
adoptar medidas de protección con enfoque de género,
que amplia el concepto básico de seguridad.
Resolución 845 Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y

de 2018 Defensoras de DDHH, cuyo objetivo es generar garantías
para la protección de la vida e integridad de las mujeres
en el ejercicio libre y seguro de sus liderazgos sociales
y políticos y en su derecho a defender los derechos
humanos, incorporando propuestas integrales de
prevención, atención, protección y garantías de no
repetición.
Jurisprudencia Autos 200 de 200749, 092 de 200850, 237 de 200851,

098 de 201352, 009 de 201553 737 de 2017.
Tras la firma del Acuerdo Final, el Gobierno también ha adoptado una

serie de medidas normativas que buscan fortalecer las garantías para el
ejercicio de la defensa de los derechos humanos. Estas, sin embargo, no
han producido los resultados esperados, en parte por la falta de una acción
efectiva para implementarlas y de la desarticulación institucional que ha
rodeado su implementación. En lo concerniente se destaca:
49 Sobre la protección del derecho a la vida y a la seguridad personal de líderes de la población desplazada y
personas desplazadas en situación de riesgo.
50 Sobre la adopción de medidas para la protección a mujeres víctimas del desplazamiento forzado por causa
del conflicto armado; la prevención del impacto desproporcionado del conflicto armado y del desplazamiento
forzado sobre las mujeres. La Corte Constitucional identificó 10 riesgos de género y 18 patrones de violencia
y discriminación de género que enfrentan las mujeres en situación de desplazamiento y las mujeres en el
marco del conflicto armado.
51 Por medio del cual adoptó los “Lineamientos para un Plan Integral de Prevención y Protección del impacto
Desproporcionado y Diferencial del desplazamiento forzado sobre las mujeres colombianas”.
52 Sobre el seguimiento a las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional en materia de prevención
y protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad de las mujeres lideresas y defensoras de
Derechos Humanos.
53 Por medio del cual se hace seguimiento a la orden segunda y tercera del Auto 092 de 2008, en lo concerniente
al traslado de casos de violencia sexual a la Fiscalía General de la Nación, y a la creación e implementación de
un programa de prevención del impacto de género mediante la prevención de los riesgos extraordinarios de
género en el marco del conflicto armado y el programa de prevención de la violencia sexual contra la mujer
desplazada y de atención integral a sus víctimas.
120
Figura 35. Normatividad reciente en materia
del derecho a la seguridad personal
DECRETO Sistema de alertas tempranas para líderes y lideresasde

2124 organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras
DE 2017 de derechos humanos.
Programa de protección individual y colectiva de líderesy DECRETO

lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores 1581
y defensoras de derechos humanos. DE 2017
DECRETO
Ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la libertad,
2078
la integridad y la seguridad personal de grupos y comunidades.
DE 2017
Definición de la labor de gobernadores y alcaldes como agentes del

presidente de la república en relación con la protecciónindividual DECRETO
y colectiva de líderes y lideresas de organizacionesy movimientos 2252
sociales y comunales, y defensores y defensoras de derechos DE 2017
humanos que se encuentren en situación de riesgo.
Finalmente, en el año 2018 se expidió el Decreto 660, mediante el cual

se crea el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades
y Organizaciones en los Territorios, y cuyo propósito es definir y adoptar
medidas de protección integral, incluyendo líderes, lideresas, dirigentes,
representantes y activistas de organizaciones sociales populares, étnicas,
de mujeres, de género, ambientales, comunales, de los sectores LBGTI y
defensoras de DDHH en los territorios.
Diagnóstico respecto de la situación de las mujeres

y personas con orientación sexual e identidad
de género diversa
Los procesos reivindicativos de las mujeres y de las personas con OSIGD
en los ámbitos global, regional y nacional, han posibilitado visibilizar y
poner en la agenda pública el debate sobre las graves violaciones a los
derechos humanos y su déficit de protección, logrando el posicionamiento
de aspectos centrales de sus agendas sociales y políticas y por supuesto,
un avance normativo en materia de protección de sus derechos.
Sin embargo, el trabajo en defensa de los DDHH les expone a riesgos y
amenazas que se aúnan a los entramados de violencias y discriminación
históricas, lo que ha impactado de manera negativa en sus ejercicios de
participación ciudadana. Coinciden así los riesgos derivados tanto de la
121
122
defensa de derechos, como del hecho de ser mujeres o personas con
OSIGD, quienes realizan esta labor.
En desarrollo de este informe, la Defensoría del Pueblo logró recabar
información sobre las principales problemáticas que afectan a las mujeres
y a la población con OSIGD en este ámbito. A continuación, se presenta el
diagnóstico de esta situación.
a. Amenazas y homicidios/feminicidios contra líderes

y lideresas de derechos humanos
Aunque posterior a la firma del Acuerdo Final, la tasa de homicidios en
Colombia ha disminuido, siendo el 2017 el año con la tasa más baja de
los últimos 40 años (Presidencia de la República, 2017), el incremento en
los homicidios o feminicidios de las lideresas y defensores de derechos
humanos es preocupante.
De acuerdo con el monitoreo que realiza la Defensoría del Pueblo, a través
del Sistema de Alertas Tempranas (SAT), entre el 1 de enero de 2016 y el 31
de diciembre de 2018 fueron asesinados 431 líderes sociales y personas
defensoras de los derechos humanos. Entre los departamentos donde más
se presentaron estos hechos están: Antioquia, Arauca, Caquetá, Arauca,
Chocó, Córdoba, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Valle del
Cauca.
En cuanto a mujeres lideresas y defensoras, 48 fueron asesinadas en el
mismo periodo. Según la Alerta Temprana 026 de 2018, en el año 2017
fueron asesinadas 23 mujeres lideresas o defensoras, de las cuales dos eran
mujeres Trans, y se encontró que en tres casos hubo señales de violencia
sexual y tortura. En promedio, cada 18 días una lideresa fue asesinada en
Colombia.
Para el año 2018 la Defensoría reportó 172 asesinatos a líderes sociales, de
los cuales 158 eran hombres y 14 mujeres.
Por otro lado, las duplas de género de la Delegada reportaron en el periodo
2018, la atención de 75 casos de defensoras de derechos humanos en los
que se realizó acompañamiento en la solicitud de medidas de protección:
58 correspondieron a mujeres y 17 a personas con orientaciones sexuales
e identidades de género diversas.
Del número de casos el 74,6% se refirió a casos de amenazas, el 17,3%
ataques o atentados, el 1,3% persecución y el 6,6 a casos de violencia
sexual.
Ahora bien, de la información recabada en la Alerta Temprana nro. 026 de
2018 se puede concluir:
123
•• El incremento de estos ataques contra los líderes y lideresas defensores

de derechos humanos tiene una intrínseca relación con la recomposición
de organizaciones armadas ilegales, que se asentaron en territorios que
antes de la firma del Acuerdo Final estaban bajo la influencia de las
FARC.
•• Este escenario de riesgo nacional ha afectado colectivamente a las
defensoras y lideresas, quienes, en algunos casos, han tenido que
desplazarse forzadamente con sus familias para salvaguardar sus vidas,
siendo los departamentos donde más se reportan casos de homicidios:
Antioquia y Cauca, y los que reportan más casos de amenazas Antioquia,
Bogotá, Chocó, Cauca y Magdalena.
•• Respecto de las organizaciones de mujeres y población con OSIGD,
se evidencia que las más afectadas por las amenazas y agresiones
son lideresas de la mesa de víctimas, de asociaciones de mujeres
desplazadas, presidentas de juntas de acción comunal, o que trabajan
en la defensa del territorio y procesos de construcción de paz.
•• El lenguaje usado en las amenazas dirigidas a las defensoras de derechos
humanos tiene un alto contenido sexista, hace alusiones a su cuerpo,
y son presentadas junto con “insinuaciones sexuales”. Las amenazas
también incluyen usualmente a su núcleo familiar, todo lo anterior,
como características de los riesgos diferenciales de género.
Figura 36. Tipos de amenazas
Llamadas
Lenguaje sexista
atemorizantes
Panfletos Insinuaciones
amedrantadores sexuales
Mensajes
intimidantes Amenazas
y sexistas a familiares
124
En relación con el contexto de afectaciones a lideresas y líderes Lesbianas,
Gay, Bisexuales, Trans y/o con orientaciones e identidades de género
diversas, las duplas de la Delegada atendieron en el periodo 2014 a 2018,
55 casos de amenazas directas y a sus organizaciones. En el periodo 2018,
se reportaron dos atenciones a mujeres transgénero con ocasión de su
liderazgo, por tanto, las garantías para su participación y liderazgo se han
visto limitadas como consecuencia del contexto sociopolítico del país.
La legitimación de algunos discursos de odio, derivados de la polarización
entorno a la mal llamada “ideología de género” en el Acuerdo Final, reforzó
esta situación de riesgo y amenaza, que conjugada al continuum de
violencias por la que atraviesan estos sectores les pone en una situación de
grave vulnerabilidad.
Los reportes antes mencionados evidencian la gravedad de la situación
de derechos humanos por la que atraviesan líderes y lideresas sociales. Al
respecto la OACNUDH expresó estar “extremadamente preocupada por el
aumento de asesinatos de defensores de los derechos humanos, incluyendo
a líderes sociales y comunitarios, a pesar de los esfuerzos desplegados por
el Estado para reducir estos ataques”54.
Por su parte, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación
de los defensores de derechos humanos, Michel Forst, después de su
visita a Colombia (diciembre 2018), además de reconocer la relevancia del
papel que desempeñan las defensoras en la promoción de la democracia,
la justicia y la paz en Colombia, mencionó la necesidad de avanzar en la
adopción de un enfoque diferencial, que incluya los enfoques de género y
étnico.
Además de evidenciar el incremento de los ataques, afirmó que la violencia
extrema se ve reflejada en los cuerpos de las mujeres. Identificó las
barreras que enfrentan tanto en entornos urbanos como rurales, incluyendo
estereotipos de género; dificultades de movilidad en el territorio por cuenta
de las barreras invisibles controladas por diferentes grupos armados
ilegales; las dificultades diferenciadas de las mujeres rurales, indígenas y
afro; y las discriminaciones por la orientación sexual e identidad de género
(Forst, 2018).
El Relator recomendó garantizar la implementación inmediata del Programa
Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos
Humanos; asegurar que las medidas de protección incluyan un enfoque
de género en el análisis de riesgos y en la identificación de medidas de
protección integrales, así como la plena participación de mujeres defensoras
en su diseño e implementación; y adelantar campañas de sensibilización y
54 Consejo de Derechos Humano 37o período de sesiones 26 febrero-23 marzo 2018. Informe anual del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto
Comisionado y del Secretario General.
125
capacitación sobre los riesgos específicos que enfrentan las defensoras de

los derechos humanos.
La Defensoría de Pueblo coincide con estos hallazgos y observa con
preocupación que la violencia contra líderes, lideresas y defensoras
de derechos humanos logra atemorizar a la población, limitando sus
libertades básicas de circulación, expresión, asociación y reunión, así como
los derechos políticos y de participación.
Si bien en el mapeo de actores institucionales con responsabilidad en la
materia se identifican entidades que por su competencia habían sido los
llamados a la coordinación de estrategias y acciones en materia de atención,
protección y judicialización55, la Resolución 845 del 14 de junio de 2008
del Ministerio del Interior, adopta el Programa Integral de Garantías para
las mujeres lideresas y defensoras de derechos humanos que vincula a
través de sus instancias a otras entidades del nivel nacional y territorial con
el fin de responder de manera integral a la grave situación de las lideresas
y defensoras de derechos humanos56.
Figura 37. Entidades responsables en el ámbito

de defensa de derechos humanos
Ministerio
del Interior Gobiernos Consejería
Departamen- Presidencial
tales para la
Unidad Policía
Equidad de
Nacional Nacional
la Mujer
de Protección
Gobiernos
Municipales
Ministerio Fiscalía General
Público de la Nación Consejería
(Procuraduría
Presidencial
Defensoría Ministerio para los
Personerías) de Derechos
DPS Educación Humanos
Fuerzas Ministerio
UARIV de Defensa
Militares
55 Tales como el Ministerio del Interior, la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional, La Fiscalía General
de la Nación.
56 Entre ellas se encuentran: Gobiernos departamentales, municipales, personerías, procuraduría general de la
nación, defensoría del pueblo. ministerio de educación, DPS, fuerzas militares, UARIV, ministerio de defensa,
consejería presidencial para los derechos humanos, consejería presidencial para la equidad de la mujer.
126
a. Medidas de prevención y sensibilización
Las acciones implementadas por la institucionalidad con miras a garantizar
el ejercicio de la defensa de los derechos humanos, han tenido un énfasis
conceptual y práctico en la protección física o material, rezagando los
aspectos fundamentales relacionados con la prevención, la investigación,
el reconocimiento político y la lucha contra la estigmatización.
Desde el año 2009, a partir de una iniciativa de múltiples organizaciones
sociales y de derechos humanos y bajo el liderazgo del Ministerio del
Interior, se dio inicio al Proceso Nacional de Garantías para Defensoras y
Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales y Comunales, espacio
que ha contado con el compromiso del gobierno nacional y en el cual se
ha llevado cabo un valioso intercambio entre el Estado y las organizaciones
de la sociedad civil, en la perspectiva de concertar las garantías necesarias
para la labor de defensa de los derechos humanos.
Las organizaciones de mujeres han llevado a cabo un importante proceso
de interlocución con el gobierno nacional tendiente a buscar medidas de
prevención y protección para afrontar situaciones especiales de riesgo. En
ese sentido, se gestaron dos procesos: su ingreso al Proceso Nacional de
Garantías con el objetivo de asegurar la inclusión de un enfoque diferencial
de género en las discusiones y formulación de propuestas; y el inicio de un
diálogo directo con el gobierno con el fin de construir propuestas concretas
para la prevención de los riesgos relacionados con el género y la defensa
de los DDHH.
Como resultado de estos dos procesos de incidencia, se expidió la
Resolución 805 de 2012, mediante la cual se adopta el Protocolo específico
con enfoque de Género en el Programa de la UNP, el cual incluyó una
atención diferenciada hacia las mujeres. Esta atención se materializa en:
i) El establecimiento de medidas (CERREM) integrales de protección para
las mujeres, además de las medidas materiales de la UNP. ii) La creación de
un Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas- propio
para mujeres; y iii) La representación de organizaciones de mujeres en ese
CERREM.
A pesar del avance que representó, aún era insuficiente para atender la
integralidad de la prevención y protección de riesgo, por lo cual se expide
el Decreto 1314 de 2016 con el que se crea la Comisión Intersectorial
de Garantías para lideresas y defensoras de derechos humanos. Con esta
se asume el compromiso instersectorial de adoptar medidas tendientes a
garantizar a las mujeres lideresas y defensoras, derechos para el ejercicio
de sus liderazgos, así como generar mecanismos que permitan prevenir
cualquier forma de estigmatización en su contra.
127
Con la adopción del Programa de Garantías para Mujeres Lideresas y

Defensoras de Derechos Humanos a través de la Resolución 845 del 14 de
junio de 2008 del Ministerio del Interior, que contó durante ocho años con el
impulso e incidencia de las organizaciones de mujeres y el acompañamiento
del Ministerio Público, se incorporan disposiciones con el fin de que el
Estado adopte acciones diferenciales en materia de prevención, protección
y garantías de no repetición. Ahora, las expectativas están puestas sobre
su implementación por parte del gobierno, pues se evidencian demoras en
la implementación del plan de acción que materializa el Programa.
Finalmente, el 14 de junio de 2018 el Ministerio del Interior expidió la
Resolución 845, mediante la cual se adopta el Programa de Garantías
para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos. Después de
ocho años de elaboración, con el impulso e incidencia de las organizaciones
de mujeres y el acompañamiento del Ministerio Público, este Programa
incorpora disposiciones con el fin de que el Estado adopte acciones
diferenciales en materia de prevención, protección y garantías de no
repetición. Ahora, las expectativas están puestas sobre su implementación
por parte del gobierno, pues se evidencian demoras en la implementación
del plan de acción que materializa el Programa.
Ante la grave situación de riesgo en los territorios y frente a las demoras
en la implementación de este Programa, durante el año 2018, por iniciativa
de las organizaciones de mujeres en el departamento del Putumayo y en
la región de Montes de María (Sucre y Bolívar) con el acompañamiento del
Ministerio Público y apoyo de la cooperación internacional, se instalaron
dos mesas de garantías para lideresas, defensoras y sus organizaciones.
Se trata de las experiencias más concretas en la materia, que promueven
un espacio de interlocución entre las mujeres y las instituciones (tanto del
nivel local como nacional), para acordar medidas concretas de prevención,
protección y garantías de no repetición que permitan el ejercicio libre y
seguro de los liderazgos en territorio.
Estos ejercicios han sido entendidos como pilotos en la territorialización
del Programa, y deberán ser tenidos en cuenta para la formulación del
plan de acción. La Defensoría del Pueblo continuará verificando y apoyando
estos procesos, además de monitorear de manera concreta en las Alertas
Tempranas los riesgos diferenciados para las mujeres.
b. Medidas de atención y protección

En consideración al rol que cumple la UNP, la Defensoría requirió a dicha
entidad, quien reportó la protección a 1.189 mujeres y 45 personas con
OSIGD durante 2017 (OFI18-00006199 del 14 de febrero de 2018, suscrito
por el Director General de la Unidad Nacional de Protección).
128
La UNP reporta además la implementación, desde el año 2016, de la
variable de auto-reconocimiento LGBTI en las solicitudes de protección, en
caso de que esta sea “un aspecto de vulnerabilidad relevante”, incluyéndolo
en el instrumento de valoración de riesgo como enfoque diferencial. Se
reconocen estos avances hacia la valoración diferenciada y con enfoque de
género.
Sin embargo, de acuerdo con información proporcionada por las
organizaciones sociales consultadas, el procedimiento y los criterios de
evaluación de riesgo establecidos no se ajustan a las dinámicas actuales y la
metodología. Aunque formalmente está basada en un enfoque de género,
para las organizaciones sociales se desconocen las necesidades específicas
de este grupo poblacional, especialmente tratándose de las personas con
OSIGD, pues sus amenazas se vinculan a actos de discriminación en razón
a su orientación sexual o su identidad de género, y no al riesgo por el
ejercicio de su liderazgo.
Así mismo, las organizaciones sociales que participan en el CERREM,
señalan que algunas de sus denuncias y solicitudes han sido desestimadas
por los delegados del gobierno que conforman el Comité. Para las
organizaciones, las y los funcionarios están tomando decisiones frente
al riesgo sin suficientes elementos de juicio, basándose principalmente
en matrices de riesgo limitadas. Señalan también que las decisiones del
CERREM, frente a la continuidad o el retiro de los esquemas se hacen bajo
una decisión numérica, esto es, la matriz de nivel de riesgo, sin que existan
medidas correlativas en materia de prevención e investigación. Por último,
consideran que persisten limitaciones para reducir tiempos de respuesta y
mejorar los análisis de riesgo.
Preocupa que el análisis de género ha sido limitado a las mujeres, en el
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM),
dificultando el acceso y protección diferencial a hombres trans y gay. En
ese sentido es recomendable que dentro de esa instancia se destine una
sesión de casos de la población con OSIGD.
Por otro lado, el Ministerio del Interior ha adoptado una serie de disposiciones
de carácter normativo que le apuntan a mejorar el trabajo de los y las
defensoras de derechos humanos, principalmente como consecuencia del
Acuerdo Final.
Esta entidad le informó a la Defensoría la adopción de la Política pública
de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad
y seguridad de personas, grupos y comunidades, mediante el Decreto
1581 de 2017. También destacó el trabajo adelantado para la prevención,
promoción, atención y sanción de casos de violencia basada en género,
129
130
entre ellos los avances en la formulación de la Ruta Interinstitucional
para intervenir en casos de discriminación (OFI18-4553-DDH-2400 del 13
de febrero de 2018, suscrito por la directora de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior).
c. Medidas de investigación y judicialización
con enfoque de género
Desde el año 2016 la Fiscalía ha promovido la investigación de los casos
de agresiones, amenazas y homicidios contra defensores y defensoras,
por ejemplo a través de la adopción de la Estrategia de investigación y
judicialización de homicidios contra defensores, así como la adopción de
la Directiva 002 del 30 de noviembre de 2017, por medio de las cuales
se establecen lineamientos generales sobre la investigación de delitos
cometidos en contra de defensores y que conminan a la adopción como
primera hipótesis de los casos, que la agresión fue cometida como
consecuencia y en razón del trabajo que realizan los defensores (Radicado
DS – nro. 20181000003171 del 2 de marzo de 2018).
La Fiscalía General de la Nación cumple un rol fundamental en la garantía
de los derechos de los y las defensoras de derechos humanos. Sin
embargo, se percibe una postura, en algunos casos, aislada de espacios
promovidos para dialogar con los y las defensoras y para adoptar medidas
que garanticen sus derechos. Además del desconocimiento que mencionan
algunos fiscales frente a las directrices impartidas al respecto, según ha
sido evidenciado por la Defensoría.

de las mujeres y de las personas con orientación sexual
e identidad de género diversa
Si bien estos esfuerzos presentados en la Acción Institucional son
importantes, aún no se evidencia un impacto efectivo y contundente que
redunde en la reducción de las amenazas y agresiones. Por el contrario,
como se evidenció, persisten y se incrementan los casos que afectan a
mujeres y a la población con OSIGD.
Los principales obstáculos encontrados podrían resumirse así:
•• Falta de claridad en cuanto a las competencias de las entidades
territoriales en materia de prevención y protección.
•• Los análisis de riesgo realizados para determinar la adopción de
medidas de protección, no tienen en cuenta un enfoque diferencial y
toman plazos excesivos que no se compadecen con la gravedad de las
amenazas.
131
•• En lo que se refiere a los liderazgos de las personas con OSIGD, existen

dificultades en la implementación de mecanismos de protección y
seguridad para el ejercicio activo de los liderazgos, dado que el análisis
no contempla los contextos particulares en los que estos liderazgos
realizan movilización social y el abordaje integral desde un enfoque
diferencial del género.
•• Desarticulación institucional tanto en el ámbito nacional como con
el territorio. No hay claridad sobre las competencias territoriales en
materia de protección, lo cual genera que no se atienda oportunamente
la situación de riesgo de líderes.
•• Los resultados en materia de investigación y judicialización no atienden
la magnitud del problema, y principalmente, no apuntan a identificar el
origen de las amenazas.
132
•• No se observa voluntad política desde la Dirección de Derechos Humanos
del Ministerio del Interior para formular e implementar el plan de acción
del Programa Integral de Garantías para Lideresas y Defensoras de
DDHH.
•• La no convocatoria a la Comisión Intersectorial de Garantías por parte
del actual gobierno (desde su entrada en vigencia ha sesionado una sola
vez). Se debe convocar con el fin de establecer las medidas concretas a
implementar en la materia.
Además de lo anterior, la Defensoría hace visible las barreras que se han
identificado por parte de las mujeres y personas con OSIGD que la entidad
atiende y acompaña:
Figura 38. Barreras institucionales identificadas
Trámites y procedimientos que tardan demasiado e imponen requisitos

excesivos a los beneficiarios.
Asignación de medidas de protección que carecen

de enfoque de género.
Funcionarios sin sensibilización en temas de género, que mantienen una

cultura machista en el trato de las beneficiarias.
Falta de diligencia en los procesos judiciales que se inician

por casos de amenazas y agresiones a defensoras de derechos humanos.
Estigmatización a la labor que realizan las defensoras

y defensores de DDHH, situación que pone en riesgo su ejercicio.
Falta de integralidad en las medidas de protección,

y responsabilidades territoriales en la materia, limitando
la protección a las medidas materiales otorgadas por la UNP.
Como se observará en el capítulo de Recomendaciones resulta urgente que

se adopten medidas en materia de prevención, protección y garantías de
no repetición en este ámbito ya que se trata de uno de los principales ejes
del Acuerdo Final. Garantizar la participación e incidencia en los procesos
de construcción de paz por parte de mujeres y personas con OSIGD es
una obligación del Estado y una deuda que se tiene, en especial con los
procesos organizativos de los territorios.
133
134
DESAFÍOS DEL ESTADO
COLOMBIANO
Después de analizar la información cuantitativa y cualitativa
de cada uno de los ámbitos, la Defensoría encuentra
aspectos comunes y transversales que se han constituido
en barreras para el goce efectivo de los derechos humanos
de las mujeres y personas con orientaciones sexuales e
identidades de género diversas. En ese marco se abordarán
los desafíos del Estado en cuatro ejes a saber: i) Acceso
a la Justicia, ii) Salud, iii) Sistemas de Información y iv)
Recomendaciones generales.
Si las entidades del Estado generan acciones en la materia,
avanzaremos en el cumplimiento de la responsabilidad
internacional del Estado respecto de la prevención, sanción
y erradicación de las violencias, y en la garantía en el goce
de todos los derechos económicos, sociales, culturales,
civiles y políticos, dando respuesta a las necesidades de
mujeres y personas con OSIGD.
Acceso a justicia
El efecto disuasivo que debería tener la justicia sobre los
agresores no es claro en el caso colombiano. Los altos
índices de impunidad, los prejuicios instalados en los
operadores de justicia, así como la dilación de los tiempos
en las investigaciones, han llevado a que las víctimas de
VBG-D desconfíen del sistema y se termine desestimulando
la denuncia.
Por ello, el llamado de la Defensoría es a que los operadores
judiciales reconozcan la prioridad que deben tener estos
temas y busquen celeridad en su avance. De manera
especial se identifican los siguientes retos en los cuales se
debe trabajar:
a. Denuncias ante la Fiscalía General de la Nación

Las duplas de género manifiestan que en algunas fiscalías
del país se están presentando barreras frente a la recepción
de denuncias de las mujeres y personas con OSIG. Entre
ellas se desataca:
135
•• Horarios de atención limitada.

•• Asignación de turnos que no siempre son atendidos el día en que la
persona acude a presentar la denuncia.
•• Quien recibe la denuncia no otorga copia de la misma o número de
SPOA a la o el denunciante, lo cual impide conocer el fiscal asignado y
el estado de la denuncia, así como efectuar el seguimiento a la misma.
En los casos de violencia intrafamiliar, así como en los de las amenazas
contra líderes y lideresas, algunas víctimas han manifestado que no se están
recibiendo las denuncias sucesivas de estos hechos, pues son tomados
como eventos de ejecución continuada de la denuncia inicial, cuando
en realidad se trata de diferentes agresiones. Frente a esto, el reto de la
Fiscalía está en realizar de manera efectiva y oportuna la unidad procesal y
solicitar la declaratoria de conexidad.
b. Fallos con perspectiva de género

La Defensoría del Pueblo considera necesario tomar acciones concretas que
trasciendan la sensibilización, para que los operadores jurídicos incorporen
el enfoque de género en sus decisiones, y para que, particularmente
en los casos de violencia intrafamiliar, se tenga en cuenta la especial
vulnerabilidad de las mujeres como resultado de los patrones de violencia
que se presentan.
En este sentido, uno de los desafíos para las entidades públicas, y en
particular para los operadores de justicia, es el de incorporar una perspectiva
de género en sus decisiones, y de entender la violencia que se presenta al
interior de las familias desde esta perspectiva.
En esta línea, tanto la corte Constitucional como la Corte Suprema en
fallos recientes han reconocido esta necesidad. Esta última en sentencia
STC2287-2018, resolvió la impugnación de una acción de tutela, donde se
aducía la vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de la
falta de perspectiva de género en un fallo de un Juzgado de Familia, donde
se resolvió la alzada frente al otorgamiento de una medida de protección.
Manifiesta la Corte Constitucional que es deber de los operadores jurídicos
introducir la perspectiva de género en sus decisiones para materializar el
derecho a la igualdad y disminuir la violencia frente a grupos históricamente
desprotegidos, lo cual implica romper los patrones socio-culturales de
carácter machista que atentan contra los derechos de las mujeres.
Reconoce además que es común encontrar problemas de asimetría y
de desigualdad de género en las sentencias judiciales y por lo que los
operadores de justicia deben suscribirse no solo a lo establecido en la
Constitución sino también a lo consagrado en los tratados internacionales
suscritos por Colombia.
136
La Corte Constitucional manifiesta, mediante las sentencias T-311/2018
y T-735/2017 hace un llamado a que las y los funcionarios apliquen la
perspectiva de género en sus actuaciones y que las mismas se realicen de
manera efectiva con el fin de no revictimizar a las mujeres.
El reto de incorporar la perspectiva de género no solo se refiere al ámbito
de la justicia, sino se hace extensivo a quienes deben atender a las mujeres
en todas las rutas previstas en el marco normativo, tal como se ha reiterado
a lo largo de este informe.
c. Conflicto entre jurisdicciones (ordinaria e indígena)

La Ley 1257 de 2008 señala que la competencia para los casos de
violencia intrafamiliar en las comunidades indígenas es la respectiva
autoridad indígena, en desarrollo de la jurisdicción especial prevista por la
Constitución Nacional.
Varios de los casos atendidos por las duplas en los que la víctima ha sido
una mujer indígena, manifiestan que en su comunidad no se castigan
ese tipo de conductas debido a la normalización de las violencias y la
invisibilización de determinados tipos de estas como son la psicológica o
la económica y patrimonial.
De igual manera, en los Comités Descentralizados de la Ley 1257 de 2008,
llevados a cabo en los departamentos de Cauca y Caquetá (2018), mujeres
indígenas de distintos municipios manifestaron la falta de mecanismos en
su comunidad para la denuncia, protección, investigación y sanción de la
violencia intrafamiliar y otro tipo de violencias, así como la correlativa falta
de atención por parte de comisarías de familia, FGN y sector salud. Estas
entidades argumentan la pertenencia poblacional indígena, generando
como resultado una barrera en la garantía de su derecho a una vida libre
de violencias.
La superación de esta barrera será una tarea del Estado colombiano, que
coadyuve en brindar a los distintos pueblos indígenas herramientas para
una efectiva prevención, atención y sanción de las violencias en el marco
de la Ley 1257 de 2008.
Destaca la Defensoría el fallo condenatorio por la Asamblea de Justicia de
Indígenas Nasa del resguardo de Tacueyó (Cauca), la cual condenó a 30
años de cárcel a Germán Antonio Osorio, alias Sangre, por el delito de
feminicidio57.
Atención en salud
a. Manejo de las atenciones psicosociales en el sistema de salud
Aunque el sector salud ha avanzado en materia de atención diferenciada
a personas víctimas de VBG-D, son reiteradas las quejas que recibe la
137
Defensoría del Pueblo relativas a la deficiencia en las atenciones por las

afectaciones psiquiátricas o psicosociales que presentan las víctimas de
todos los tipos de VBG-D y sus familias.
Lo anterior se refiere, entre otros, a la negación del servicio, la no inclusión
de estos servicios en los protocolos de atención integral a víctimas de
VBG-D, el desconocimiento del contexto en el que ocurren las violencias,
la interrupción y discontinuidad en las atenciones por problemas
administrativos, entre otros.
La intervención psicosocial deber ser integral, continuada y orientada al
restablecimiento de los derechos vulnerados, así como a la reivindicación
de la dignidad de las personas afectadas por los hechos violentos.
b. Reglamentación del artículo 19 de la Ley 1257 de 2008

Uno de los principales obstáculos para el acceso a la salud integral de las
mujeres víctimas de VBG-D se encuentra en la falta de la reglamentación del
artículo 19 de la Ley 1257 de 2008, en el sentido de que se puedan ejecutar
los recursos que han sido destinados a brindar medidas de atención a través
del alojamiento, alimentación y transporte, con cargo al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
Existe un vacío legal relativo a la transferencia de recursos del SGSS, el cual
genera que el acceso a estas medidas en el territorio solo se brinde vía
acción de tutela, por parte de las entidades prestadoras de salud. El Comité
de Seguimiento de la Ley 1257 de 2008, viene insistiendo al Ministerio de
Salud en la necesidad y urgencia de esta reglamentación, la Defensoría
reitera este llamado.
Además, se hace un llamado a los alcaldes y gobernadores para que en
cumplimiento de la Ley 1257 establezcan medidas de atención integral a
las violencias, tales como hogares de acogida, Casas Refugio y mecanismos
concretos de atención y orientación a las víctimas.
Consideraciones frente a los sistemas

de información
A pesar de que la Ley 1257 establece la obligación de implementar un
sistema único de información que registre las VBG-D, se evidencia que el
proceso de puesta en funcionamiento de este sistema ha sido lento y en la
actualidad no cumple con las funciones para las cuales fue previsto.
Bajo el liderazgo del Ministerio de Salud se ha avanzado en el diseño
del Sistema Integrado de Violencias Basadas en Género -SIVGE-, pero las
dificultades en la unificación de variables y definición de conceptos ha
demorado su implementación.
57 www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias/justicia-indigena-nasa-emite-primera-condena-por-feminicidio
138
Por su parte el Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública, ha dejado
de publicar de manera semanal las dinámicas sobre VBG-D que servían de
análisis y fuente de información en la materia, enfocándose en boletines
temáticos.
Frente a los sistemas de información con los que cuentan las instituciones
y que fueron reportados, llama la atención lo siguiente:
Figura 39. Barreras en los sistemas de información
Ausencia de sistemas de información en varias instituciones.

Principalmente las entidades del orden territorial gobernaciones,
alcaldías y comisarías.
No cuentan con categorías independientes como “orientación

sexual” e “ identidad de género”.
Clasifican las problemáticas bajo las categorías

sexo“hombre”-”mujer”, y el acrónimo LGBTI.
Un deficiente sistema de información impide que las problemáticas de

la VBG-D sean visibilizadas, analizadas y atendidas de manera efectiva.
Además, dificulta la medición de resultados cuantitativos de las acciones
implementadas por las distintas instituciones. Además, consignar única-
mente el binarismo hombre-mujer dificulta un análisis diferencial de las
afectaciones sufridas por cada uno de los sectores (mujeres y personas
OSIGD).
Así las cosas, y dada la debilidad en los datos oficiales y de información
desagregada, la Defensoría resalta la labor de las organizaciones de la
sociedad civil quienes se han propuesto visibilizar las vulneraciones que
han sufrido estos sectores.
Frente a este reto es necesario redoblar los esfuerzos para mejorar la calidad
y cantidad de información registrada, y garantizar la incorporación del
enfoque de género y el enfoque diferencial, para contar con un panorama
más claro y real de la situación de derechos de las mujeres y personas con
orientación sexual e identidad de género diversas.
Retos generales del Estado colombiano

Además de los puntos mencionados, y antes de entrar en el capítulo
Recomendaciones, se resaltan los siguientes retos para el Estado
colombiano:
139
•• Deconstruir, a través de la educación y la práctica institucional

estereotipos machistas prejuicios socioculturales, e imaginarios que
reproducen la violencia contra las mujeres y personas con OSIGD.
•• Reconocer la diversidad de las mujeres. Desarrollar políticas que
respondan a las particularidades y necesidades de las mujeres en
su diversidad: niñas, adolescentes, adultas mayores, campesinas,
indígenas, afrocolombianas, Rom, lesbianas, bisexuales y trans.
•• Trabajar en la construcción de nuevas masculinidades. Cuestionar las
normas de género hegemónicas, incidiendo en la redistribución de
tareas consideradas tradicionalmente como “masculinas” o “femeninas”.
•• Fortalecer los programas que inciden en la cultura colombiana, desde
medios de comunicación masivos, hasta los programas implementados
en los municipios por gobernaciones, alcaldías y comisarías, a lo largo
del territorio nacional.
•• Generar mecanismos que permitan identificar la violencia psicológica,
atendiendo y reportando de manera adecuada.
140
•• Robustecer el presupuesto asignado a la erradicación de la violencia y
discriminación basada en género al interior de las entidades, y hacer
uso eficiente del mismo.
•• Generar espacios de confianza en las instituciones, con miras a facilitar
la denuncia por hechos relacionados con violencia y discriminación
basada en género.
•• Fortalecer la articulación nación-territorio, para que las disposiciones
normativas se implementen de manera adecuada en las regiones. Varias
de las barreras encontradas están relacionadas con la ejecución por
parte de las entidades territoriales.
•• Promover la conformación de equipos de género al interior de las
entidades para garantizar una adecuada y eficaz implementación del
enfoque tanto en procesos misionales, como en procesos de apoyo.
•• Investigar, procesar y sancionar, dentro de un plazo razonable a los
responsables de actos de violencia basada en género.
•• Fortalecer y consolidar a la Consejería Presidencial para la Equidad de la
Mujer como la institución líder en el impulso de la incorporación de la
perspectiva de género e n las políticas, planes y programas nacionales
y territoriales.
•• Propiciar mecanismos para el reconocimiento y protección de las mujeres
y personas con OSIGD, así como sus líderes, lideresas y organizaciones
sociales, fortaleciendo los canales de comunicación y espacios de
confianza en lo nacional y territorial.
•• Generar alianzas con el sector privado con el fin de involucrar a las
empresas en la prevención de la VBG-D a través de estrategias sociales
y la promoción de una cultura de la cero tolerancia a cualquier tipo de
violencia o acoso en los espacios laborales.
•• Hacer un llamado a los medios de comunicación para que reconozcan el
impacto que tienen en la transformación de la sociedad y se involucren
en campañas para erradicar la violencia y la discriminación basada en
género.
•• Dirigir esfuerzos del Estado para fortalecer la presencia institucional en
las zonas rurales
•• Adelantar acciones para mitigar el riesgo de violencia sexual, trata de
personas, amenazas y homicidios en los departamentos que han sido
advertidos por el SAT.
A continuación se presentan las recomendaciones que realiza la Defensoría
del Pueblo a las entidades con competencia en los ámbitos abordados en el
presente informe a las cuales se hará seguimiento:
141
Desarrollar políticas que respondan a las

particularidades y necesidades de las mujeres
en su diversidad: niñas, adolescentes, adultas
mayores, campesinas, indígenas, afrocolombianas,
Rom, lesbianas, bisexuales y trans.
142
RECOMENDACIONES
Ámbito sociocultural
Si bien la Defensoría reconoce la importancia de dirigir acciones
encaminadas a la formación y capacitación, se recomienda
trascender este tipo de medidas a unas que respondan desde
el carácter misional a las responsabilidades internacionales en
materia de prevención, sanción, atención y erradicación de las
VBG-D. En este sentido se recomienda iniciar las investigaciones
pertinentes cuando se evidencia el incumplimiento de las
funciones o negligencia en la atención.
Al Ministerio de Educación:
•• Fortalecer las estrategias de prevención de las Violencias
Basadas en Género y la Discriminación por orientación
sexual e identidad de género, trascendiendo el tema de
salud sexual y reproductiva.
•• Formular programas, estrategias y lineamientos enfocados a
la transformación de los estereotipos relativos a los roles de
género que incidan en la prevención de las violencias contra
niñas y adolescentes.
•• Generar lineamientos sobre estrategias para el desarrollo de
masculinidades no violentas en los centros educativos del
país.
•• Fortalecer las estrategias para dar respuesta oportuna a
los casos de violencias contra las mujeres y discriminación
basada en la orientación sexual e identidad de género.
•• Fortalecer acciones institucionales para la reducción de
la brecha en acceso a la educación y la disminución de la
deserción escolar de las mujeres rurales desde una perspec-
tiva interseccional.
Ministerio de Cultura y Ministerio de las TIC:
•• Adelantar campañas para la sensibilización y prevención de
la VBG-D que incluyan herramientas innovadoras y mensajes
claros. Involucrar a los niños y niñas en estas campañas para
transformar sus actitudes hacia el respeto, la no violencia y
no agresión.
143
•• Fortalecer su compromiso con la transformación de las causas

estructurales y culturales de la violencia, formulando estrategias de
impacto que incidan en las prácticas machistas y los estereotipos de
género.
A la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer:
•• Elaborar herramientas técnicas para la incorporación y efectiva
implementación de acciones en los planes de desarrollo
departamentales y municipales para el año 2020, haciendo énfasis en
lineamientos que orienten la destinación de recursos, definición de
metas e indicadores, de acuerdo la categoría del ente territorial.
•• Crear una batería de indicadores de impacto que permitan mediar
las acciones implementadas en los niveles territorial y nacional en el
marco de la Política Nacional de Equidad de Género.
•• Adelantar campañas para la trasformación de estereotipos, prejuicios
y roles de género en articulación con el Ministerio de las TIC
Al Ministerio del Interior:
•• Garantizar la formulación y coordinación respecto de la implementación
efectiva, continua y permanente en el nivel nacional y territorial del
Plan de Acción de la Política Pública Nacional LGBTI.
•• Presentar avances en el proceso de socialización y asistencia técnica
con las entidades territoriales de la guía de transversalización del
enfoque de género en los Planes de Seguridad y Convivencia Ciudadana
•• Presentar un informe respecto del avance en la implementación de la
ley antidiscriminación y de la normatividad relativa a la protección de
las personas con OSIGD.
•• Proveer la cualificación y asistencia técnica a las entidades territoriales
en relación con la elaboración y ajustes de planes de desarrollo, para
que incluyan y verifiquen la incorporación del enfoque diferencial
y de género, con el fin de fortalecer los derechos de las personas
con orientaciones sexuales e identidades de género diversas en el
territorio nacional.
•• Fortalecer el funcionamiento de la Mesa Nacional de Casos Urgentes
para los Sectores Sociales LGBTI y socializar las actuaciones realizadas
en los casos que son atendidos, mejorando los canales de información
y seguimiento de los mismos.
144
A la Fiscalía General de la Nación:
•• Fortalecer la difusión en los niveles nacional y territorial de la Directiva
0014 de 2016, realizando un informe que evidencie la incidencia en
los avances respecto de la tipificación del delito de feminicidio.
•• Realizar seguimiento a las fiscalías seccionales respecto de la solicitud
de medidas de protección a los jueces de control de garantías en los
casos de VBG-D en el ámbito familiar y por fuera de este.
•• Adoptar mayor control sobre las y los operadores, incluyendo sanciones
cuando se revictimiza a una mujer o se desconoce la normatividad
legal vigente.
•• Fortalecer la figura de fiscales destacados LGBTI, articulando su
actuación a las solicitudes de organizaciones sociales en relación con
sus procesos de denuncia e investigación.
•• Mantener y reforzar la realización de comités técnicos jurídicos para
dar respuesta a casos priorizados o emblemáticos que requieran
acción urgente para el acceso a la justicia.
Al Instituto Nacional de Medicina Legal de Ciencias Forenses:
•• Articular con las entidades territoriales estrategias que permitan
atender de manera integral a las mujeres en materia de protección,
cuando tienen una valoración de riesgo grave o extremo de feminicidio.
•• Eliminar la categoría de conyugicidio, por no encontrarse un tipo
penal que hable de ello, y en su lugar, adoptar el feminicidio como
una variable de información en el Forensis.
A la Procuraduría General de la Nación:
•• Avanzar en la investigación y sanción a funcionarios y funcionarias
que incumplan sus funciones (por acción o por omisión) relativas a la
atención de las víctimas de VBG-D. Hacer visibles este tipo de sanciones
generan un efecto disuasivo frente a actuaciones de discriminación y
revictimización.
A la Policía Nacional:
•• Diseñar y promover en el territorio nacional protocolos y lineamientos
técnicos que permitan una comprensión adecuada de la valoración
de situaciones de riesgo de las mujeres, como una herramienta de
prevención del feminicidio.
145
•• Incorporar módulos de formación que convoquen a la reflexión sobre

la orientación sexual, expresión e identidad de género diversas como
criterios sospechosos de discriminación expresamente prohibidos por
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
•• Fortalecer constantemente a los agentes de los cuadrantes en la
apropiación de las rutas de atención a las VBG-D con el fin de disminuir
barreras por el inadecuado abordaje de los casos.
Al Ministerio del Trabajo:
•• Fortalecer el programa Equipares, y presentar informes sobre su
impacto en la inclusión de las mujeres al mercado laboral. Evaluar la
posibilidad de hacerlo vinculante para las entidades públicas.
•• Difundir el Decreto 2722 de 2012 y generar estrategias para que se le
dé aplicación efectiva al artículo 23 de la Ley 1257 de 2008.
•• Adoptar medidas encaminadas al fortalecimiento de la autonomía
económica de las mujeres rurales y urbanas.
•• Fortalecer las medidas y estrategias relativas al reconocimiento de la
economía del cuidado.
•• Implementar mecanismos que permitan superar las brechas de
desigualdad salarial, haciendo seguimiento a empleadores tanto en lo
público como en el sector privado al respecto.
Al Ministerio de Salud:
•• Avanzar en la puesta en marcha del SIVIGE, en los términos previstos
por la Ley 1257.
Dirección Nacional de Planeación:
•• Incorporar en los materiales destinados a la orientación técnica de
la formulación de planes de desarrollo municipal y departamental,
lineamientos claros para la efectiva incorporación del enfoque de
género y diferencial, señalando específicamente cómo realizar la
destinación de recursos de acuerdo a la categoría del ente territorial.
Departamento Nacional de Estadística:
•• Fortalecer la incorporación de indicadores de género con enfoque
diferencia en el Sistema Nacional Estadístico.
•• Incorporar en las mediciones sobre la relación de la pobreza las
categorías relativas a la orientación sexual e identidad de género.
146
Entidades territoriales:
•• Incluir en los planes de desarrollo la formulación e implementación de
políticas de género y en sus presupuestos recursos suficientes para la
creación de secretarías de la mujer, casas de refugio y comisarías de
familia.
Departamento de Prosperidad Social:
•• Adoptar acciones afirmativas en favor de las mujeres, dirigidas a
la superación de la pobreza con enfoque de género y perspectiva
interseccional.
Ámbito familiar
Al Ministerio de Justicia:
•• Fortalecer su liderazgo en el fortalecimiento a las comisarías de familia,
incluyendo, entre otros: la destinación de recursos; la conformación
de equipos completos y capacitados; la creación de comisarías por
número de habitantes de acuerdo al Decreto 4840 de 2007; y el
otorgamiento y seguimiento a las medidas de protección.
•• Impulsar la implementación de un sistema único de información con
enfoque de género y diferencial (con datos desglosados por sexo,
etnia, edad, situación socioeconómica, tipo de discapacidad u otras)
para el registro de atenciones en Comisarías de Familia.
•• Diseñar lineamientos técnicos para orientar la adopción de medidas de
protección efectivas en los casos de violencia psicológica, económica
y patrimonial.
Al Ministerio de Salud y Protección Social:
•• Reglamentar las medidas de atención que se describen en la Ley
1257 de 2008, en el sentido de aclarar y definir el mecanismo para la
asignación y ejecución de los recursos destinado para tal fin.
•• Trabajar con el Comité de Seguimiento a la Ley 1257 de 2008 en
la construcción de los lineamientos que desarrollen las medidas de
atención.
•• Establecer directrices a las secretarías de salud del orden territorial
encaminadas a la identificación y atención la violencia psicológica a
personas víctimas de VBG-D y sus familias.
147

•• Fortalecer el proceso de difusión de la Directiva 001 de 2017 (violencia
intrafamiliar) así como aquellas directrices que expliquen a sus
seccionales la improcedencia de la conciliación en el delito de violencia
intrafamiliar, así como el abordaje cuando la violencia proviene de las
exparejas. Se sugiere informar el avance respecto de este proceso.
•• Culminar la segunda fase del proceso de construcción de la Guía
Práctica del ABC de la Denuncia, implementarla y evaluar su impacto.
•• Dar lineamientos claros sobre la puesta en práctica del artículo 74
del Código de Procedimiento Penal, en relación al carácter de no
querellables de los actos de violencia cometidos contra las mujeres.
A la Fiscalía General de la Nación, Ministerio de Justicia
y Comisarías de Familia:
•• Incorporar el enfoque OSIGD en las acciones de estas entidades así
como en sus sistemas de información.
Al Ministerio de Defensa:
•• Adoptar medidas de prevención al interior de la Fuerza Pública sobre
prevención de la violencia intrafamiliar.
•• Realizar atención psicosocial y seguimiento a miembros de la Fuerza
Públicas denunciados por violencia contra las mujeres o personas con
OSIGD, con el fin de prevenir situaciones de violencia y feminicidios
como los que se vienen presentando.
Ámbito del conflicto armado

y construcción de paz
Al Ministerio de Salud y Protección Social:
•• Presentar el avance frente a la orden décima del Auto 737 de 2017,
relacionado con el plan de trabajo para superar los problemas
de desarticulación de las medidas de rehabilitación psicosocial
dispuestas para la atención y reparación de las mujeres víctimas de
delitos sexuales en el marco del conflicto armado y el desplazamiento
forzado.
•• Fortalecer la difusión e implementación del Programa para la Prevención
de las Violencias Sexuales en Mujeres Víctimas del Conflicto Armado y
Atención Integral a sus víctimas en el país.
148
•• Fortalecer la ruta de atención a mujeres excombatientes en los Espacios
Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), especialmente
aquellas que se encuentran en periodo de gestación y lactancia.
A la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas:
•• Dar celeridad a los PRIC de las organizaciones de mujeres y LGBTI que
no han sido implementados.
•• Adoptar las medidas que correspondan para garantizar que la
eliminación del grupo de género de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas no impacte de manera negativa en
la atención y reparación con perspectiva de género que corresponde
adelantar a esa entidad.
Al Ministerio de Defensa:
•• Continuar en la inclusión de las directivas anuales de capacitación, las
cuales están dirigidas a todo el personal de las Fuerzas Militares y de
Policía, la difusión del Protocolo y Cartilla Operativa para la prevención
y respuesta a la violencia sexual en el marco del conflicto armado.
A la Agencia de Renovación del Territorio:
•• Fortalecer los mecanismos que garanticen la participación e incidencia
en la toma de decisiones de las mujeres rurales y sus organizaciones
en la formulación y desarrollo de los Planes de Desarrollo con Enfoque
Etnico y Territorial (PDET).
•• Establecer lineamientos que permitan asegurar la asignación de
presupuestos sensibles al género en la implementación de los PDET.
•• Fortalecer los espacios de participación de las mujeres rurales para
la priorización de acciones en el marco del Plan de Acción para la
Transformación Regional (PATR).
Ministerio del Interior:
•• Impartir lineamentos a las entidades territoriales para promover la
participación política de las mujeres.
•• Propiciar espacios de articulación con las plataformas organizativas de
mujeres para el diseño de estrategias de fortalecimiento y garantías
de liderazgos y movimientos sociales.
Consejería Presidencial para la Equidad de Género:
•• En articulación con los gobiernos territoriales, definir rutas con
enfoque territorial y participativo para la atención a mujeres víctimas
149
de violencias basadas en género, tanto para mujeres excombatientes

como para mujeres que habitan en los municipios y zonas aledañas a
los ETCR.
Unidad para La Atención y Reparación Integral a las Víctimas:
•• Establecer estrategias para superar las dificultades financieras y
metodológicas de la ejecución de los PIRC, especialmente para el
planteamiento de acciones afirmativas para las mujeres.
Ámbito defensa de los derechos humanos

Al Ministerio de Educación, Ministerio de las Telecomunicaciones,
gobernaciones y alcaldías:
•• Promover campañas de impacto público, que incluyan una cultura de
respeto a la labor que adelantan las lideresas, defensoras de DDHH y
sus organizaciones.
•• Dar celeridad en las investigaciones frente a las amenazas contra las
lideresas.
Al Ministerio del Interior:
•• Avanzar en la implementación del Programa Integral de Garantías
para Mujeres Lideresas y Defensoras de DDHH, adoptando de manera
urgente su plan de acción, implementando las acciones que allí se
incorporen y haciendo seguimiento a las mismas.
•• Verificar la articulación normativa entre los distintos decretos que se
han proferido con ocasión de la protección a los líderes y lideresas.
•• Propiciar espacios de articulación con las organizaciones sociales
para la implementación de estrategias que fortalezcan los procesos
organizativos.
A la Unidad Nacional de Protección:
•• Dar aplicación a la presunción constitucional de riesgo, señalada en
los autos 092, 098 y 009, esto es, adelantar el análisis del caso por
trámite de emergencia, siempre que se encuentren los supuestos
definidos en dichos autos.
•• Realizar el proceso de la ruta de protección en términos de oportunidad
y eficiencia teniendo en cuenta la grave situación que enfrentan las
defensoras de derechos humanos.
150
•• Incorporar mayor personal femenino en la prestación del servicio
de escolta, así como en el cuerpo de analistas de riesgo individual y
colectivo.
•• Realizar sesiones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación
de Medidas (CERREM), para el análisis de casos de la población con
OSIGD.
A las entidades involucradas en la implementación del programa de
garantías para mujeres lideresas y defensoras de DDHH:
•• Implementar las acciones diferenciales que se derivan de los planes
de acción de los niveles nacional y territorial que materializan el
programa de garantías a lideresas y defensoras de DDHH, en materia
de prevención, protección y garantías de no repetición.
•• Generar espacios de interlocución con las lideresas, defensoras y sus
organizaciones con el fin de identificar sus riesgos y vulneraciones,
generando acciones concretas y construcción de confianza.
151
152
153
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Sustanciador Antonio José Lizarazo Campo.
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Sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo.
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Ponente Alberto Rojas Ríos.
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Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
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sustanciadora: Martha Victoria Sáchica Méndez.
Corte Constitucional (15 de diciembre de 2014). Sentencia T-967. Magistrados

Ponentes: Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha
Victoria Sáchica Méndez.
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164
Y DISCRIMINACIÓN

Violencias Basadas en Genero y Discriminacion

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INFORME DEFENSORIAL:

VIOLENCIAS BASADAS EN GÉNERO

Defensoría Delegada para los Derechos

Defensor del Pueblo

Jorge Enrique Calero Chacón

Vicedefensor del Pueblo

Juan Manuel Quiñones Pinzón

Diana Rodríguez Uribe

Defensora Delegada para los Derechos

Ana Milena González Román

July Cubillos Leiton

Profesionales de la Delegada para los

Magda Cárdenas Suárez

Katherine Reyes Botia

Profesionales de la Delegada para los

Programa de Derechos Humanos

Erika Rodríguez Gómez

Esta publicación fue posible gracias al

MARCO NORMATIVO APLICABLE 21

ANÁLISIS GENERAL DE LAS DINÁMICAS

ÁMBITO SOCIO CULTURAL 35

Marco normativo aplicable 36

Barreras en el cumplimiento de las

Marco normativo aplicable 66

ÁMBITO CONFLICTO ARMADO

Marco normativo aplicable 93

ÁMBITO DEFENSA DE DERECHOS HUMANOS 118

Marco normativo aplicable 118

DESAFÍOS DEL ESTADO COLOMBIANO 135

Acceso a justicia 135

En este contexto, el Defensor del Pueblo, en cumplimiento de su misión

Carlos Alfonso Negret Mosquera

Personas con La Defensoría del Pueblo utiliza la expresión personas

Discriminación Se entiende como toda distinción, exclusión y restricción

Violencia Toda acción de violencia causada por un ejercicio del

Violencia Es una forma de violencia de género impulsada por el

Violencia Es una de las manifestaciones más extremas de la

Violencia Es la forma en que las instituciones contribuyen a

Enfoque Busca visibilizar y desnaturalizar los condicionamientos

Perspetiva Es el proceso de evaluación de las consecuencias

Enfoque Es una expresión del derecho a la igualdad, que

Enfoque Es una herramienta de análisis que permite comprender

Discriminación Es toda distinción, exclusión, restricción o preferencia

Sexo Es el conjunto de características físicas que permiten

Género Se refiere a las identidades, las funciones y los atributos

Expresión Se refiere a la manifestación

Identidad Es la vivencia interna e indi-

Orientación Se refiere a la capacidad de cada

I. AL INTERIOR II. CONSULTA CON III. REQUERIMIENTOS

Fuente: Elaboración Delegada DMAG

Figura 2. Entidades consultadas que emitieron respuesta

1.280 Comisarias de familia 120

Fuente: Elaboración DMAG

Por otro lado, la Audiencia Defensorial realizada el siete de marzo de 2018,

evolutiva, los tribunales y mecanismos de protección comprenden que los

ANÁLISIS GENERAL DE LAS DINÁMICAS

Violencias contra las mujeres

17 Sentencias C-082 de 1999, C-101 de 2005, entre otras.

expresiones de las relaciones de opresión, subordinación e injusticia social

La Defensoría reconoce la riqueza del marco normativo,

VIOLENCIA VIOLENCIA FÍSICA VIOLENCIA SEXUAL VIOLENCIA

2015 2016 2017 2018

6.99% 6.75% 6.77%