DISEÑO Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS

UNIDAD 1 – MARCO FILOSÓFICO, TEÓRICO E HISTÓRICO

DE LA PLANIFICACIÓN

Profesoras:
Lic. Sandra Spampinato
Lic. Daniela Testa

Para introducirnos en el tema de la planificación social es necesario

entender las diferentes concepciones acerca de las políticas sociales que
han prevalecido a lo largo del proceso socio histórico.
Los diferentes paradigmas y modos de pensar la planificación de los
proyectos sociales han ido adoptando diferentes significaciones; por lo
tanto consideramos relevante repasar brevemente algunas cuestiones
de esa índole antes de abocarnos de lleno al diseño y a la evaluación de
proyectos sociales.

Itinerario de la
clase: Primeropresentaremos algunas
referencias conceptuales básicas para
entender las políticas
sociales. Luego, haremos un repaso de
las mismas a la luz de grandes vaivenes
históricos y finalmentedestacaremos
algunos conceptos básicos que serán
útiles al momento de situarnos en el marco general desde el que
se asumirá el diseño de los proyectos.

I - Referencias Conceptuales
Las políticas sociales son el resultado histórico de cómo la
sociedad da respuesta a los problemas sociales. Problemas que
están compuestos por múltiples dimensiones que se relacionan
entre sí, de acuerdo a las condiciones socio-históricas y a los
procesos y estrategias económicas que se adopten.

1
Entenderemos, entonces, a las políticas sociales como un conjunto de
acciones públicas y/o privadas relacionadas con la distribución de
recursos de todo tipo en una sociedad particular, cuya finalidad es la
provisión de bienestar individual y colectivo1.
Éstas, en líneas generales, estarán relacionadas con el conjunto
de políticas públicas (de gasto público, laboral, demográfica y
tributaria) que impactan, directa e indirectamente, en las
condiciones de vida de la población y en el orden social.
Desde esta perspectiva, el modelo de crecimiento económico
tiene un papel importante como orientador de la intervención
social del Estado teniendo como uno de sus medios la regulación
del mercado de trabajo a través de la política social. En esta
relación las opciones de políticas sociales quedan determinadas
y condicionadas por la estrategia o el modelo de crecimiento
adoptado por cada país.
Estas concepciones son orientadoras para el análisis pero de
ningún modo son unidireccionales o excluyentes entre sí, dado
que los límites entre las intervenciones económicas y sociales
son fronteras que se interpenetran y por lo tanto los efectos de
las políticas o intervenciones pueden repercutir sobre distintos
ámbitos de manera simultánea o intertemporalmente. Tal sería,
por ejemplo, el caso de una política de provisión de servicio
público universal de calidad educativa, que repercute años
después sobre el mercado de trabajo. Lo mismo en cuestión de
una situación de mala nutrición en niños de corta edad y las
posibles repercusiones en el futuro.
Dado que el proceso de formulación de políticas es considerado
una construcción social, donde participan, además del Estado,
múltiples actores, es oportuno enunciar que no sólo el Estado
determina las condiciones de vida, sino que las instituciones
privadas (organizaciones sociales, sindicatos, corporaciones
empresarias, familias) son actores importantes en mayor o
menor medida en los procesos de diseño, implementación y
consolidación de las políticas.
Precisamente, de acuerdo a cómo se combinen los componentes
del mercado, el estado y la familia - los riesgos que se
privilegian prevenir o cubrir en la protección, los instrumentos
empleados, la forma en que se regulan los conflictos y los
matices en las prerrogativas empresariales- se constituyen los

2
distintos regímenes de bienestar, y las combinaciones se
vuelven específicas en cada país de acuerdo al modelo de
crecimiento planteado y a las condiciones socio históricas
particulares.
II - Vaivenes históricos
En América latina las políticas sociales se iniciaron a fines del S
XIX principios del XX, en un contexto de requerimiento de
fuerza de trabajo; adquirieron un carácter protector que se
consolidaría luego, principalmente dirigido hacia el mercado de
trabajo. Este sistema se vio afectado por criterios clientelísticos
e intereses corporativos, dejando de lado a los sectores más
pobres.
El análisis de los autores Cortés y Marshall sobre el caso de
Argentina en el período comprendido entre 1890 y 1990 permite
apreciar claramente los cambios en la naturaleza y alcance de la
utilización de los instrumentos de intervención social y muestra
cómo se fueron combinando los distintos recursos y formas de
posicionarse de los actores de acuerdo a las condiciones
económicas y a la viabilidad y factibilidad políticas2.

A continuación, mencionaremos brevemente algunas

características de dicho proceso, con el propósito de lograr un
panorama de algunos grandes rasgos del proceso de las
políticas sociales en nuestro país.
Durante el período de consolidación del estado nacional (1860-
1910), el modelo de crecimiento económico estaba basado en el
modelo de exportaciones agropecuarias y era conducido por la
oligarquía nacional conservadora que concentraba el poder
político y económico.
as políticas de inmigración para solucionar la escasez de mano
de obra trajeron de Europa no solo la capacidad de trabajo, sino
también las ideas anarquistas, la diversidad de valores y de
lenguas. Como consecuencia del incremento de la actividad
económica y del desorganizado asentamiento humano se
produjo el fenómeno de la explotación urbana. El hacinamiento
y el desordenado crecimiento de la ciudad traían latente consigo

3
la amenaza de las enfermedades y el descontrol social.
Surgieron los primeros sindicatos, que no obstante las
condiciones de trabajo miserables, lograron ser reconocidos en
las negociaciones y obtener mejoras a favor de los asalariados.

Los sectores populares serán reconocidos como grupo social

diferenciado de los asalariados y como sector destinatario de
políticas sociales recién en el primer gobierno peronista. El
trabajo social desarrollado por Eva Perón introdujo un cambio de
paradigma en las políticas sociales desde el Estado, de marcado
corte asistencialista pero desvinculado de la lógica de la caridad
cristiana. Durante este período y en un contexto favorable a la
estrategia económica de sustitución de importaciones, se
consolidó y expandió la intervención protectora del estado en
relación con las condiciones y relaciones laborales y la seguridad
social, con una pauta redistributiva a favor de los asalariados. El
Estado había logrado el apoyo y la subordinación de las
organizaciones sindicales (tanto por cooptación como por
coerción) basado en el intercambio de beneficios materiales por
respaldo político.
Estas políticas influyeron notablemente en las condiciones de
vida de la población, que vio aumentado su poder adquisitivo y
el salario social (a través de la provisión de servicios), y la
4
posibilidad de acceso a la vivienda, favorecida por la ley de
alquileres y la compra de viviendas económicas. No obstante
que los valores asistencialistas de las intervenciones fueron muy
marcados se inició en la población un proceso de toma de
conciencia de los derechos sociales.

En este contexto, la extensión de las medidas de protección de

la seguridad social implementadas, lejos estuvieron de perseguir
fines distributivos, sino que se basaron en la necesidad de
compensar la caída del salario real para mantener el consumo
interno según lo requería la estrategia económica.
Durante los años de las dictadura militar, se profundizó la
opresión y la pérdida de derechos de los asalariados. La
intervención del Estado fue fuerte en cuanto a la regulación del
mercado de trabajo e implementó una redistribución orientada a
favorecer al capital.
En cuanto a la asistencia social se dirigió hacia los más pobres,
que debían acreditar su condición de tal para recibir el beneficio.
Los niveles de participación social espontáneos sufrieron una
paralización sustancial debido a razones políticas. El panorama
económico resultaba desalentador: desindustrialización,
estancamiento, caída de la demanda de trabajo, incremento del

5
endeudamiento externo, acompañados por fuga de capitales,
crisis fiscal y altos niveles de evasión.
El gobierno democrático radical (1983- 1989) llegó para entibiar
las esperanzas de muchos argentinos, pero la lucha por la
estabilidad de precios, el alto déficit fiscal que imponía severas
restricciones al gasto público y la inestabilidad política de las
instituciones, llevó al fracaso la pretensión de implementación
de un modelo de política social de inspiración socialdemócrata
que fue arrasado por la crisis hiperinflacionaria.
La recuperación y consolidación del sistema formal de la
democracia, el juicio a las juntas militares, propiciaron el
estímulo a la participación social, afianzándose en la retórica de
la época la concepción de ciudadanía y de recuperación de los
derechos humanos, políticos y sociales en un marco de
invocación hacia la justicia social y política.
En Argentina, así como en América Latina, en la década de los
80 aumentaron los niveles de pobreza y desigualdad a la vez
que se disminuyeron los recursos destinados a los fines sociales,
manejándose el gasto social de manera procíclico a las crisis
cuando debiera ser anticíclico. Este comportamiento se
corresponde con la observación realizada por Hicks y Wodon
(1991) quienes señalan la paradoja de que “el gasto en
protección social parece no estar protegido” ante la inexistencia
de redes de seguridad social lo suficientemente fuertes como
para enfrentar o morigerar las perturbaciones covariantes
adversas (que afectan simultáneamente a grandes cantidades
de personas) como consecuencia de las crisis económicas3.

Estos fueron algunos de los factores que abonaron el terreno donde se

enraizaron las condiciones que hicieron posible la entrada en vigencia de
las nuevas reglas de juego propuestas por el modelo neoliberal que
impuso cambios y estrategias en las formas y modalidades de concebir,
diseñar e implementar las políticas.

Las consecuencias sociales negativas del proceso de ajuste de

los 90 determinaron que el modelo de políticas implementadas
se viera destinado a atemperar los desequilibrios sociales
provocados por la aplicación del modelo de liberalización
6
económica a la vez que a garantizar la pauta distributiva y de
acumulación que dicha orientación ideológica política dictaba.
Las recomendaciones del Consenso de Washington4 y los
organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario
Internacional) ejercieron presiones en imponer la
transformación de la política social en los gobiernos de
Latinoamérica y aplicaron “condicionalidades” a través de los
préstamos otorgados.

El nombre "Consenso de Washington" se refiere a los temas de ajuste

estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y
del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones, en la
época del re-enfoque económico durante la crisis de la deuda desatada
en agosto de 1982. Algunos se refieren a la "Agenda de Washington",
otros a la "Convergencia de Washington" y unos pocos la llaman la
"Agenda Neoliberal".

En nuestro país este nuevo paradigma fue aceptado

rápidamente en los altos niveles de gobierno y en las
instituciones extendiéndose en la opinión pública en general,
que depositó sus esperanzas en las privatizaciones y en las
reformas del estado, hasta el momento acusado de generar
ineficacia, corrupción y derrochar el presupuesto.
Estos cambios sociales conformaron nuevos escenarios y
problemas que repercutieron en las formas posibles de
instrumentar las intervenciones sociales.

Para complementar la comprensión del tema le ofrecemos la siguiente

lectura obligatoria:
Alfredo Carballeda. “Fragmentación, exclusión y
ciudadanía: nuevos interrogantes para la intervención en
lo social”, (cap. 3), en La intervención en lo social,
Buenos Aires: Piadós, 2005.
Se sugiere realizar la lectura del texto teniendo en cuenta el concepto
sobre lo social y el sujeto de lo social en las intervenciones.
III - Para tener en cuenta

7
 Hasta aquí hemos destacado algunos conceptos e ideas de significación
para encarar el tema del proceso de las políticas sociales y sus
determinantes y correlatos en las condiciones de vida. Sin desconocer
que son múltiples y complejos los factores que constituyen esta
problemática, a continuación enunciaremos algunas cuestiones que no
deben ser pasadas por alto en el momento de emprender el análisis que
nos ocupa.

La política social como un concepto que contiene y expresa,

múltiples y complejas dimensiones (políticas, culturales,
económicas, filosóficas).
Esto es, se puede hacer una lectura del conjunto de políticas y forma en
que se instrumentan para apreciar cuales son los modos de concebir y
resolver los problemas de una sociedad. Estas hablan de los valores, de
los grupos privilegiados y de los grupos postergados, demuestran el
esfuerzo social reflejado en el porcentaje de PBI para gasto publico, el
grado de diálogo y negociación social, etc, expresan lo dicho y lo no
dicho de los problemas sociales, ocupándose de unos y olvidándose de
otros en diferentes grados y situaciones históricas.
Esta cualidad se ve reflejada en las perspectivas de análisis que
consideran la naturaleza de las políticas a partir de los riesgos que se
prefiere proteger y los instrumentos que implementa a propósito de ello.
Se basa en el correlato histórico del origen de las políticas sociales como
parte del proceso de consolidación del estado como protector de los
riesgos del desempleo y también en el desarrollo de los estados de
bienestar como formación histórico- política que da respuestas a los
desequilibrios propios del desarrollo capitalista.

La política social como instrumento de control, integración y

cohesión social.
Las políticas sociales pueden operar como instrumentos para mantener
la cohesión social, a través de la transmisión y reproducción de
ideologías y valores (a través de las políticas educativas, por ej.) o de
contener los desórdenes en situaciones de crisis y agravamiento de las
condiciones de vida.

8


La política social y su capacidad de instaurar la redefinición de la

ciudadanía.
Como instrumentos de mediación de la ciudadanía, las políticas
redefinen los conceptos de pertenencia y exclusión de la ciudadanía, ya
que establecen y delimitan el campo en el cual se efectivizan los
derechos sociales. Los modelos de políticas sociales moldean las
capacidades de la población de ejercer los derechos, acceder al capital
social y simbólico e influyen en la construcción de la ciudadanía social y
en las nuevas formas de gestión y distribución de bienes y servicios. En
la práctica estas medidas afectan profundamente las condiciones de vida
de la población, ya que guardan relación con los niveles de pobreza, las
condiciones de vulnerabilidad y los grados de exclusión, alterando de
manera desigual las capacidades de las personas y los grados de
libertad.

Lo que hasta aquí hemos comentado,

nos invita a tener en cuenta las siguientes
grandes cuestiones,
al momento de interesarnos
en alguna determinada área
de la política social.

Esto implica necesariamente cuestionar la articulación entre la

esfera de la economía y de la política, instalando como temas
centrales de la discusión la pauta distributiva y la justicia social,
de modo tal que se puedan generar y sostener las condiciones
para que las políticas sociales puedan cumplir los objetivos de
bienestar e integración de un modo más justo e igualitario.

9
Para complementar los temas trabajados se sugieren los siguientes
textos:
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTARIA:
Alfredo Carballeda. “La intervención en lo social: los
orígenes y su sentido”, (cap. 1), en La intervención en lo
social, Buenos Aires: Paidòs, 2005.

Alfredo Carballeda. “Crisis, nuevos escenarios e

intervención en lo social”, (cap. 2), en La intervención en
lo social, Buenos Aires: Paidòs, 2005.

UNIDAD 1 – MARCO FILOSÓFICO, TEÓRICO E HISTÓRICO

DE LA PLANIFICACIÓN
Marco Histórico de la Planificación
Itinerario de la clase: Iniciaremos la
clase con una breve reflexión acerca de
qué es la planificación en general para
luego intentar su comprensión desde una
perspectiva de proceso histórico,
señalando algunas experiencias de
planificación que resultaron hitos en las
formas de pensar y encarar la
planificación. Los invitamos a que visiten los enlaces sugeridos
durante el transcurso de la clase para conocer algunos datos de
los autores que iremos presentando.
También adjuntaremos una Guía de Lectura (no esperamos que
la misma sea contestada por escrito) para acompañar el texto
de Lectura obligatoria.
¿Qué es la planificación?
Planificamos el fin de semana, nuestros recursos económicos
hogareños, las inversiones de una empresa, la distribución de
nuestras energías personales en relación a los proyectos
laborales, profesionales y familiares, etc. También los gobiernos
planifican para intervenir en diferentes ámbitos y niveles de las
estructuras y problemáticas, etc. Todos estos ejemplos
demuestran que la actividad de planificación es un ingrediente
que está presente en diferentes niveles y ámbitos de las
10
actividades humanas.

Así pues, la planificación puede ser entendida desde distintos

marcos teóricos referenciales, tanto como un instrumento
ideológico de las clases dominantes para imponer su dominación
o, en su posición opuesta (desde una perspectiva economicista
liberal) como una estrategia de intervención inútil en los países
capitalistas, así como también puede ser concebida como una
herramienta válida para la transformación y la creación de
viabilidad y posibilidades de cambios y para lograr racionalidad
y previsión en el diseño y gestión de las políticas.

No obstante las diferencias de enfoque -derivadas del marco

teórico de referencia de cada uno de ellos o de su particular
perspectiva disciplinaria- pueden apreciarse un grado de
convergencia en torno a los principales elementos que
caracterizan a la planificación. Entre ellos: la idea de reflexión
asociada a la acción; el cálculo sistemático como base para
decisiones estratégicas; la necesidad de indagar el futuro para
decidir sobre el presente; la necesidad de coherencia entre los
objetivos y los medios que se destinan para alcanzarlos.
Breve genealogía de la planificación
Aceptada la premisa de que la planificación es una actividad o
función inherente al ser humano cuando se propone intervenir
sobre la realidad para modificarla de acuerdo a su propios
objetivos o necesidades, podemos acordar con Dror que la
práctica de la planificación ha estado presente desde siempre en
los “grandes emprendimientos de la humanidad” tales como la
organización política de los grandes imperios, la génesis del
Estado moderno, la organización y el diseño de las ciudades, por
ejemplo 1.
Durante el Siglo XIX los proyectos de crecimiento de la
modernidad basados en los ideales racionalistas y científicos que
asociaban el poder y el saber se veían reflejados en los
principios de la denominada “ingeniería social”, de racionalidad
científica y económica para el manejo de los recursos y
actividades y para brindar legitimidad al accionar de los
gobiernos.

11
 El Plan Marshall (denominado oficialmente European Recovery Program
o ERP) fue el principal plan de los Estados Unidos para la reconstrucción
de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, que a la
vez estaba destinado a contener un posible avance del comunismo. La
iniciativa recibió el nombre del Secretario de Estado de los Estados
Unidos, George Marshall, y fue diseñada principalmente por el
Departamento de Estado, en especial por William L. Clayton y George F.
Kennan

Sin embargo la planificación se ha desarrollado como tal, con

una teoría de sustento por detrás, una metodología y
herramientas específicas, en la década de 1920 en la Unión
Soviética, a partir de la experiencia del GOSPLAN en la ex Unión
Soviética. Luego, en la siguiente década en Estados Unidos, a
través de la aplicación del New Deal, y con el Plan Marshall
instrumentado en las posguerra para asistir el proceso de
reconstrucción europea.


-GOSPLAN: Era una Junta central que fiscalizaba diversos aspectos de
la economía planificada de la ex Unión Soviética. El nombre es la
abreviación en ruso de "Comité de planificación estatal”. Creado en
1921, Gosplan originalmente asesoraba al gobierno, pero asumió una
función de planificación más amplia en 1928, cuando se adoptó el
primero de los Planes quinquenales en un intento por lograr un rápido
proceso de industrialización y colectivización. Durante toda la existencia
de la Unión Soviética fue responsable de traducir los objetivos
económicos generales establecidos por el Partido Comunista en planes
nacionales específicos.

-New Deal: Programa de política económica puesto en práctica en los
Estados Unidos de América por el presidente F. D. Roosevelt en 1933,
con la finalidad de sacar a la economía de su país de la situación de
depresión en que le había sumido la gran crisis económica de 1929.
Integrado por un conjunto o paquete de medidas de política económica,
12
 el New Deal trató de relanzar la economía americana por medio de la
ayuda inmediata a los millones de trabajadores que se habían quedado
sin empleo y que ya no podían contar con la ayuda pública, ni siquiera
con la caridad privada; un amplio programa de obras públicas y planes a
largo plazo que incentivaban la inversión privada para recuperar la
actividad económica en el comercio, la industria y los servicios se puso
en marcha. La política del New Deal produjo un notable incremento del
gasto público y de la Deuda en los Estados Unidos de América en los
años siguientes, pero también un importante relanzamiento de la
actividad económica. El New Deal puso énfasis en algunas ideas
económicas que luego fueron sistematizadas por J. M. Keynes en su
obra Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, publicada en
1936, como fueron las de que en determinadas situaciones el Estado
tiene que intervenir para sacar a la economía de una situación de
desempleo y que el gasto público debe ser incrementado cuando el
gasto o la demanda privada no alcanza un nivel suficiente.


-Plan Marshall (denominado oficialmente European Recovery Program
o ERP) fue el principal plan de los Estados Unidos para la reconstrucción
de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, que a la
vez estaba destinado a contener un posible avance del comunismo. La
iniciativa recibió el nombre del Secretario de Estado de los Estados
Unidos, George Marshall, y fue diseñada principalmente por el
Departamento de Estado, en especial por William L. Clayton y George F.
Kennan. Pese a la campaña de los partidos comunistas, dieciséis países
aceptaron la ayuda y se reunieron en una Conferencia en París en
septiembre de 1947. La Conferencia tenía un triple objetivo: impedir la
insolvencia europea que hubiera tenido nefastas consecuencias para la
economía norteamericana, prevenir la expansión del comunismo en
Europa y crear una estructura que favorecieran la implantación y el
mantenimiento de regímenes democráticos.

Fue precisamente el éxito del Plan Marshall para restituir

rápidamente el mercado internacional y la recuperación
europea, lo que demostró que la planificación podía ser útil para
actuar no sólo en los ámbitos nacionales, sino que también
podía ser una herramienta geopolítica para el desarrollo
económico y social y para establecer influencias a nivel de
relaciones internacionales.

13
Así pues, la planificación llegó masivamente a Latinoamérica a
comienzos de la década de 1960 en el contexto del comienzo de
la Guerra Fría, la guerra de Corea y la Revolución Cubana. En
este clima, se establecieron propuestas a gran escala
relacionadas con la planificación, muchas veces asociadas a la
obtención de fuentes de financiación para el desarrollo de
estrategias que auspiciaran el crecimiento económico y social de
la región.

A continuación, dicha perspectiva planteada por Mario Róvere:

“Una lectura contemporánea de las regularidades encontradas en los

ejercicios de planificación que pueden exhibirse como relativamente
exitosos llama la atención sobre la existencia de condiciones de poder
concentrados –ya sea a través de una organización política u
organizacional centralizada, o bien de coyunturas de crisis que suelen
ser legitimadoras de altas de poder – como requisito para el
funcionamiento de la planificación, al menos en sus modalidades más
tradicionales. En el decenio de 1960 y hasta mediados de los años
setenta se realizó en América Latina una amplia inversión en la
formación de planificadores y en desarrollos teóricos y metodológicos
con la expectativa explícita de instalar procesos que racionalizaran la
inversión, y con la menos explícita de estabilizar las políticas públicas y
establecer bases “racionales” para el otorgamiento de créditos. La
producción teórica de la época en la región, muy marcada por la
presencia de la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL),
buscaba construir un camino propio capitalizando lo mejor de la
producción técnica de la época.”2.

Mario Róvere es médico diplomado en Salud Pública. Director de la

Maestría en Salud de la Universidad Nacional de Rosario en el Instituto
Lazarte. Ha sido director de Planificación de la Secretaría de Salud de la
Ciudad de Buenos Aires y Secretario de Políticas Sociales de la Nación.
Se desempeñó como Consultor regional de Desarrollos de Recursos
Humanos en la Oficina Panamericana de la Salud.

Como ya dijimos, diferentes autores coinciden en señalar que la

planificación es una dimensión importante de la capacidad de
gobernar, particularmente válida cuando se requiere desplegar

14
esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. En
efecto, cuando se desea adoptar la mejor decisión, optar entre
alternativas, evaluar las posibilidades de modificar las
tendencias de la economía o asegurar la consistencia interna de
los programas de inversión pública, se está recurriendo directa o
indirectamente a las técnicas e instrumentos de la planificación.
Se trata en este caso de una planificación que considera al
Estado como actor central basado en su poder coercitivo - sin
considerar a otros actores sociales y económicos relevantes, que
concibe una situación social posible de ser prevista establecida
sobre relaciones de causalidad. Desde esta visión, los técnicos
serían aquellos considerados como los más adecuados para
definir las necesidades, las soluciones y los medios adecuados
para intervenir sobre determinados problemas.
La planificación normativa, también denominada tecnocrática,
predominó desde la Segunda Guerra Mundial hasta la década de
1970cuando surgieron las principales críticas sobre esta forma
de pensar la planificación. Carlos Matus fue el principal
precursor crítico de esta postura y el que introdujo las primeras
nociones de planificación estratégica, de análisis situacional y de
construcción de viabilidad. Matus incluyó dentro de los
elementos importantes a tener en cuenta para el análisis, el
diseño y la gestión de las políticas, la idea de complejidad y de
las tensiones entre las diferentes racionalidades que se jugaban
entre la lógica técnica y la lógica política.
Antes de continuar y dada la relevancia de la figura de Carlos Matus en
las críticas y en los cambios en las forma de pensar la planificación en
Latino América, sugerimos ver una entrevista al Profesor Carlos Matus
en:

http://youtu.be/FNuyqy827wU

Lectura complementaria:
ENTREVISTA CON MATUS

Datos sobre Carlos Matus

Biografia

15
En Argentina, quien más claramente sistematiza el pensamiento de
Matus y el cambio de paradigma es Ezequiel Ander Egg. Su
libro, Introducción a la planificación (1991), surge de una preocupación
docente por presentar consencillez los problemas teóricos y prácticos de
la planificación a educadores, trabajadores sociales y animadores socio-
culturales. Aborda el tema desde las Ciencias Sociales, ampliando el
campo de la planificación más allá de lo que postulan los urbanistas y de
quienes la ciñen al desarrollo económico.

Para conocer algo más de este autor pueden clik en el siguiente enlace:

Biografia

La perspectiva de la planificación estratégica propuesta por

Matus incluye la participación de otros actores – que pueden
jugar el papel de aliados, opositores o indiferentes- en una
realidad compleja y dinámica que incluye negociaciones y
posibles alianzas.
La planificación estratégica dará lugar luego al surgimiento de la
Planificación Participativa (que veremos más en detalle en
próximas clases). Dicho enfoque incluirá la idea de un otro como
un ciudadano/semejante, con saberes, derechos y obligaciones
y con capacidades para intervenir en el diseño y la gestión de la
planificación en todas sus etapas.
Vernos que estas posiciones con respecto al otro (como actor o
como semejante) que proponen la planificación estratégica y la
planificación participativa no son contrapuestas; por el
contrario, se complementan y dan lugar a diversas técnicas y
herramientas de planificación social.

Retomando el hilo temporal, para mediados de los años

ochenta, luego de una gran cantidad de esfuerzos de
planificación poco exitosos, en el marco de dictaduras
latinoamericanas y violaciones a los derechos humanos, se
pusieron en cuestión las bases de la planificación normativa y se
instaló plautinamente un clima de ideas de “crisis de la
planificación”. Ello generó las condiciones para que emergieran

16
las propuestas de planificación alternativa, enriquecida desde las
perspectivas de las ciencias sociales y desde las ciencias
políticas que pensaban a la planificación en contextos de
participación democrática, transparencia y gobernabilidad,
(Róvere, p.22-23)

En la década de 1990, la agudización de las crisis de los

denominados Estados de Bienestar, condujo a la redefinición de
las responsabilidades y funciones asumidas por parte de los
Estados que redujeron sus intervenciones redistributivas y de
protección o regulación de las desigualdades sociales. En este
escenario surgieron otros actores que comenzaron a actuar e
incidir en el campo de las políticas sociales, entre ellos las
organizaciones de la Sociedad Civil, que asumen acciones en la
gestión de programas y proyectos dirigidos a morigerar
situaciones puntuales o sectoriales. Veamos cómo describen
esta situación Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta
Ruiz:
“Al mismo tiempo, durante los noventa, se produjo una fuerte
aceleración de la concentración de la riqueza en la mayoría de los países
capitalistas, con una marcada profundización de las brechas existentes
entre los segmentos más ricos de la población y los más pobres. En
América Latina, esa tendencia fue acompañada, además, por una
significativa reducción y pauperización de las capas medias. En ese
escenario, las políticas sociales se orientaron cada vez más a
“compensar” la situación de los grupos afectados por el aumento de la
pobreza y de la desocupación y por el debilitamiento de los servicios
sociales universales, emergentes de la reestructuración económica, la
reversión en las políticas distributivas y la mayor desigualdad social. A
medida que el estado redefinía su papel, abandonando roles y
responsabilidades, otros actores cobraron protagonismo en el campo de
la política social, en especial las organizaciones de la sociedad civil
(OSC). Si bien las mismas colaboraron en el desarrollo de las estrategias
innovadoras de abordaje a la problemática de los grupos sociales
desfavorecidos, no están en condiciones de garantizar el ejercicio pleno
de los derechos sociales, papel que le corresponde cumplir al Estado, a
través de políticas redistributivas y mediante la formulación y
cumplimiento de normas. Ya sea como consecuencia de la mencionada
limitación de sus funciones sociales, o por iniciativas de las OSC, o bien
por las políticas promovidas por los organismos y agencias

17
internacionales de financiamiento, comienza a prevalecer una lógica de
implementación de políticas sociales acotadas y segmentadas que
apuntan más a paliar algunas de las consecuencias de la deprivación
material. Cultural y simbólica de los grupos vulnerables que a encarar
los factores causales de la pobreza, particularmente los económicos. En
ese marco toma auge la gestión de programas y proyectos como forma
de enfrentar los problemas de esos grupos poblacionales.” 3

En la década de 1990, en el marco de las políticas neoliberales,

una nueva forma de planificación de tipo normativa fue
impulsada desde los países centrales hacia los países
latinoamericanos a través de la difusión del denominado Marco
Lógico de Planificación. Aunque también es importante señalar
que a partir de esa década, la influencia de las ideas del
posmodernismo habilitó otras nuevas formas de pensar la
planificación a partir de escenarios que incluyeron el análisis de
la complejidad. Sin embargo, por ahora dejaremos este tema en
suspenso, dado que será abordado más adelante.
El texto de Eduardo Bustelo (de lectura obligatoria) desarrolla
una perspectiva de la planificación social que recupera las
tradiciones en planificación y describe la evolución del concepto
hasta la propuesta de incluir la complejidad y la imaginación en
los desafíos actuales de la planificación.

Considerando la extensión del texto adjuntamos una Guía de Lectura

con el propósito de acompañarlos en el encuentro con el autor. Dicha
Guía tiene el propósito de orientar la identificación de los conceptos que
nos interesan, es decir, que no esperamos que la misma sea contestada
por escrito al estilo de un trabajo práctico, sino que sea una herramienta
para facilitar la lectura.

Lectura obligatoria:
Bustelo E. Planificación Social- Del Rompecabezas al Abrecabezas

18
UNIDAD 2 - PARTICIPACIÓN Y ACTORES SOCIALES EN
LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN

Participación y Actores Sociales

Participación

Todo proceso de planificación transita, inevitablemente, por el terreno

de la Participación; el solo hecho de involucrarnos con otros y proyectar
acciones conjuntas genera una dinámica de interacciones compuesta por
distintos niveles de participación, de pertenencia y compromiso.
Por eso consideramos imprescindible traer en una serie de reflexiones
sobre el concepto de participación antes de continuar avanzando en los
aspectos específicos de cada modelo de planificación y los alcances y
limitaciones de las experiencias participativas dentro de los procesos de
diseño, gestión y evaluación de proyectos y programas.
Proponemos a continuación un recorrido conceptual que contempla
desde aquellos aspectos más sencillos de los procesos de participación,
hasta dinámicas más complejas donde se conjugan las definiciones con
los mecanismos de participación propuestos por los diferentes
escenarios de planificación.

Itinerario de la Clase:
En la presente ficha de
clase trabajaremos
sobre los aspectos
básicos de la
participación: definición,
tipos, niveles y etapas;
también, sobre la noción
de actor social y la
racionalidad técnico-
científica en relación a
como interviene en los

19
 procesos de
participación y de
planificación de
proyectos sociales.
Luego, les
propondremos
complejizar dichos
conceptos en el espacio
de interrelación de los
mismos, a través de la
lectura y análisis de la
bibliografía obligatoria
consignada para ésta
unidad.

Una Definición

Mario Robirosa

Graciela Cardarelli y Antonio Lapalma señalan, en Turbulencia y

Planificación Social. Siglo XXI, 1990:18, que Participar significa tomar
parte de algo con otros. Implica intervenir desde la acción y fijar
posición en la toma de decisiones para la solución de problemas.
No es, simplemente, formar parte de un grupo sino asumir la
parte que nos corresponde dentro de ese grupo y contribuir al
logro del objetivo común propuesto. Implica entrar activamente
en la distribución de responsabilidades, aprendizajes, logros
(¡y también de las frustraciones!), en la adquisición de
habilidades y espacios de poder.
Una definición de participación integra necesariamente estos
tres aspectos:

a) Formar parte, en el sentido de pertenecer, ser integrante de

un grupo de referencia;

20
b) Tener parte, en relación a intervenir desde la acción;

c) Tomar parte, entendido como la capacidad de influir a partir

de esa acción.

Al referirnos a la participación debemos diferenciar entre la

acción individual y la acción colectiva. En esta última, la
presencia simultánea de personas implica comportamientos que
se influyen mutuamente; entonces la participación debe contar
con un componente de organización y estar orientada por
decisiones colectivas.
La acción colectiva supone dos elementos: 1) un conjunto de
normas y reglas que determinen los niveles de participación en
el proceso de decisión, y 2) una regla que delimite y determine
como van a ir sumándose las opiniones individuales en la
formación de la voluntad colectiva.

Los hombres requerimos vivir en comunidad y, por eso, necesitamos del

contacto con nuestros semejantes para compartir inquietudes, ideas,
hechos. Esta capacidad de relacionarnos es la que nos convierte en
seres grupales. Es así que el grupo se constituye en el núcleo – y
requerimiento - fundamental de cualquier proceso de participación.

La base de toda participación es la interrelación, y ésta se da siempre en

función de un otro semejante. Por eso, también, la participación da
lugar a la aparición de diferencias entre los sujetos involucrados,
alrededor de las cuales tienden a surgir conflictos.
Participar no es una cuestión automática o espontánea: implica
necesariamente recorrer un camino de aprendizaje, entendiendo que
transitar este recorrido demandará el desarrollo de acciones que
incrementarán las capacidades de los participantes para analizar la

21
realidad e influir sobre otros.
El contexto social también condiciona los distintos niveles, grados y
formas de participación, constituyéndose en un factor más que puede
funcionar como facilitador u obstáculo de su viabilidad.
Hay otros factores complejos, que deben tomarse en cuenta para el
análisis de la participación, tal como los que se refieren a actitudes,
valores y creencias de los actores involucrados. Así como aquellos
aspectos vinculados a la interacción, liderazgo e influencias sociales.
La palabra participación es usada habitualmente para denominar
un amplio espectro de experiencias de relación que van desde la
encuesta de opinión, hasta la autogestión educativa,
comunitaria o de grupos de trabajadores. Es por eso que se
hace necesario diferenciar entre formas reales de participación y
formas aparentes.
Para eso, comenzaremos por distinguir conceptualmente dos
tipos de participación: una Real y otra Simbólica. Desde
una aproximación inicial podemos señalar que la Participación
Real está basada en la influencia social y en la toma de
decisiones de los sujetos comprometidos, mientras que la
Participación Simbólica es aquella en la cual los sujetos ejercen
un grado mínimo de influencia sobre los procesos en los que se
hayan involucrados.

Como señala María Referencia del autor

Teresa Sirvent: María Teresa Sirvent es Dra. en Filosofía (Ph.D.) de
“La Participación Columbia University, New York, USA. Master en
Realocurre cuando los Filosofía y Master of Arts de la misma universidad.
miembros de una Especialidad Sociología y Educación. Licenciada en
institución o grupo Ciencias de la Educación de la Facultad de Filosofía y
(entiéndase institución en Letras de la UBA. Profesora Titular Consulta del
el sentido amplio) Departamento de Ciencias de la Educación de la
ejercen poder en todos Facultad de Filosofía y Letras de la UBA. Investigadora
los procesos de la vida Principal del CONICET. Le ha sido otorgado el Premio
institucional; sea en Bernando Houssay de la SECYT a la Investigación
forma directa o Científica y Tecnológica 2006 en la categoría Premio a
representativa la Trayectoria Científica en el Area de Ciencias Sociales
(indirecta); y y Humanidades. En el 2008 recibió una distinción de la
especialmente en: Universidad de Buenos Aires por el premio Bernardo
a.- La toma de Houssay de la SECYT a la Investigación Científica y
decisiones en diferentes Tecnológica 2006 en la categoría premio a la trayectoria

22
niveles, tanto en la científica en el área de ciencias sociales y humanidades.
política general de la Recibió la Beca John Simon Guggeheim Memorial
institución, como en la Foundation, en 1996. Consultora de la OEA y la
determinación de metas, UNESCO en años anteriores. Autora de libros y
estrategias y alternativas artículos, entre sus publicaciones recientes se
específicas de acción. encuentran Cultura popular y participación social: una
b.- En la implementación investigación en el barrio de Mataderos (EUDEBA/
de las decisiones. Facultad de Filosofía y Letras, 2004); Educación de
c.- En la evaluación adultos: investigación y participación. Desafíos y
permanente del contradicciones (Buenos Aires: Editorial Coquena, 1994.
funcionamiento Reedición 2008). Su línea de investigación se focaliza
institucional. en el estudio de las relaciones entre Estructura de
Poder, Participación Social y Cultura Popular, en el área
La Participación de la Educación de Jóvenes y Adultos de los Sectores
Simbólica, en cambio, Populares.
puede asumir dos
connotaciones:
a. Acciones a través de
las cuales no se ejerce (o
se ejerce en grado
mínimo), una influencia a
nivel de la política y del
funcionamiento
institucional.

b. El generar en los
individuos y grupos que
están involucrados una
ilusión de un poder
inexistente.”
María Teresa Sirvent.
Teoría de la Participación.
Mimeo.

23
El punto central, entonces, es como se presenta la problemática del
poder en los procesos de planificación; entendido éste como una
intervención real en la toma de decisiones, que puede presentarse en
diferentes modos e intensidad durante las diferentes fases de dicho
proceso, según se vayan modificando los actores, su posición en relación
a los intereses en juego, sus capacidades y sus recursos para la
influencia.

La Participación Real supone modificaciones en la

estructura de concentración del poder. Desde esta
perspectiva muchas iniciativas definidas como “apertura a la
participación" son discutibles y hasta cuestionables ya que no
representan cambio alguno en los esquemas que monopolizan
las situaciones de poder. Es más, pueden representar formas
"enmascaradas " de dominación y verticalismo que, así
presentadas son más difíciles de detectar.
Cuestiones como: ¿quién participa?, ¿Cómo?, ¿A través de qué
mecanismos?, ¿En qué áreas? son interrogantes fundamentales
a tener en cuenta a la hora de un análisis comprometido acerca
de cómo se dan los procesos participativos en nuestras
instituciones. El punto principal a cuestionar es cómo se juega
tanto la Participación Real como la Simbólica, determinando
cuales son los elementos que inhiben a los actores de participar.
En muchas ocasiones la Participación Real se ve limitada u
obstaculizada por motivos que surgen desde el interior de los
grupos, entonces encontramos:

1.- La existencia de concepciones o imágenes de la participación

como algo "terrible o rechazable, o la aceptación interna de
modelos autoritarios o paternalistas como únicos posibles de
resolver cuestiones sociales”.

2.- La presencia de organizaciones o asociaciones de

"participación popular" que son reflejo de concepciones

24
autoritarias y que por consiguiente reproducen en su interior las
estructuras de desigualdad social de la sociedad global; pero
que por ser instituciones "de muchos años" en la comunidad sus
prácticas son vistas como normales.

3.- Una concepción mágica o determinista del mundo, que

excluye la posibilidad de la acción comunitaria y personal como
una respuesta reflexiva y creativa para la superación de los
problemas de la vida cotidiana: es decir atribuir la causa de los
problemas o las injusticias "al destino”, a "la naturaleza” o a la
"inferioridad innata de cierto grupo social y no a un proceso
social dinámico y modificable, del cual cada uno de nosotros es
parte. Así se justifica cualquier sentimiento de impotencia o
pasividad individual y colectiva.

Estos aspectos de la conducta y de las actitudes cotidianas de

muchos sujetos se transforman en una idea de sí mismos que
se les vuelve en contra. Entonces, a lo largo de los procesos de
participación es habitual encontrarnos con la presencia de:
A-Imágenes desvalorizadas de sí mismo, como ser humano,
como sujeto pensante y como sujeto de derecho.

B-Visiones de los jefes y los funcionarios como necesariamente

autoritarios y fuertes.

C-Interpretaciones de las desigualdades sociales como

fenómenos legítimos y casi naturales.

D-Imágenes de la diferenciación de sexos y de los roles

familiares como hechos directamente derivados de la naturaleza
física de los sexos.

Estos factores se denominan Factores Inhibidores, y son los

que generan innumerables dificultades en los proyectos
participativos.
Por eso la Participación Real demanda procesos educativos
que nos posibilita percibirla como una necesidad humana; no
básica, pero sí indispensable para el desarrollo de los sujetos en
su calidad de ciudadanos.

25
 Teniendo en cuenta que la participación no se obtiene de la
noche a la mañana, lo importante es el reconocimiento de este
proceso de aprendizaje en todos los individuos y grupos
comprometidos.

La Participación en Niveles
Existen tres Niveles de Participación, que varían de una más
restrictiva a una más amplia y se plantean tomando como ejes
de análisis los siguientes aspectos:
a) La Información: debe ser la necesaria en calidad y en
cantidad; los sujetos y los grupos tienen que estar en
condiciones de evaluar la información que manejan;

b) La Opinión: corresponde a un nivel más complejo de

participación en la cual los participantes pueden emitir opiniones
sobre diversos asuntos que conforman la vida de la institución;
supone un nivel de participación más amplio que la
informativa. La manifestación de una opinión podrá ocasionar la
modificación de decisiones o de acciones; implicando una toma
de conciencia, en los sujetos involucrados, de los riesgos a que
están expuestos aquellos que deben decidir. La opinión tiene
relación con la información en la medida en que esta última sea
adecuada y oportuna;

 La Toma de Decisiones: los participantes pueden decidir sobre

sus propios asuntos, lo que supone una adecuada y oportuna
información, el reconocimiento de acuerdos y diferencias,
mecanismos consensuados de discusión y de toma de
decisiones.

Etapas de la Participación
Para todos los que trabajamos con grupos en proyectos de
desarrollo social, no podemos dejar de plantearnos lo dificultoso
que siempre resulta sostener la participación de los distintos
actores involucrados, una vez que quedan establecidas las
condiciones iniciales.
Se puede decir que, en general, cuando se pone en marcha un
proyecto la participación se desarrolla siguiendo dos etapas
bien definidas:

26
 la Etapa de la Pasión, donde todas son flores, entusiasmo e
interés; y,
 la Etapa de la Rutina, en la cual participar se va tornando una
obligación cotidiana, un compromiso repetido, una actitud
previsible.

La primera es la más difícil de lograr; la segunda, la más difícil

de sostener.

Por eso, y siguiendo lo formulado por Heloísa Primavera, proponemos

analizar e identificar la relación existente entre las etapas antes
mencionadas, las dificultades que habitualmente se presentan en el
desarrollo del sostenimiento de la participación y las expectativas que
cada sujeto deposita en su propio proceso la participativo.
Podríamos sentenciar que los sujetos se empecinan en participar como
no debieran. ¿O cómo nosotros creemos que debieran?

Heloísa Primavera señala: “En mi

experiencia profesional como
docente y promotora de proyectos
grupales y comunitarios, recién
tardíamente comencé a permitirme
el cuestionamiento del posible
error, y comencé a sospechar que
quizá la equivocada podría ser yo,
que esperaba / deseaba /
necesitaba que las cosas ocurrieran

27
de una determinada manera.
Desde entonces, encontré y puse Referencia del autor
en prácticas algunas técnicas que Sugerimos visitar el Blog de la
antes no había hallado -no porque autora para una referencia poco
no existieran previamente, sino convencional –pero interesante-
porque no las había buscado de su trayectoria y
correctamente- las que pensamientos.RESLASES
aumentaron significativamente los
resultados de la participación de los
integrantes de las organizaciones
en las que trabajo.
Pero más allá de las técnicas, el
éxito o fracaso de los procesos
participativos sigue siendo una
cuestión de percepción; y de las
muchas explicaciones que he
aprendido a dar para los más
variados fenómenos, (sobre todo
cuando estos se presentan
desconcertantes), existen tres que
son tal vez las más básicas para
explicar cuando y porqué las
participaciones de las personas en
los proyectos han crecido, y las
tres tienen que ver con mi
evolución en el hacer y el percibir:
1.- Con los años, he cambiado los
estándares para medir la
participación deseada. O sea,
simplemente, ya no espero ansiosa
que ocurra lo que quisiera y me
conformo –hasta cierto punto– con
lo que veo: cada quien sabe qué
participación le merece la
propuesta en cuestión y no es el
caso de que sea uno –que
interviene como profesional– el que
estipule el grado de participación
ideal / necesaria o suficiente... Vale
decir, acepto que cada uno elija
como desea participar.

28
2.- Con los años, he aprendido de
algunas personas, algo que por no
encontrarle mejor nombre llamaré
la viveza del diablo que sabe pero
por viejo: ya no me meto en
proyectos tan desahuciados; elijo
mejor dónde poner los esfuerzos y
en función de guardarme para
proyectos multiplicadores, elijo en
qué participar y cómo. Ya no trato
de lograr la participación en sí
misma, sino de ubicar mis acciones
en contextos útiles para los otros.
3.- Con la experiencia, el devenir,
la acumulación de bibliografía y
novedosas técnicas y, obviamente,
de los años, he aprendido a
hacerme cargo de las situaciones
de otra manera, que consiste en
vez de culpar a los demás por lo
que no hacen o hacen mal, a
responsabilizarme a mi misma por
las propias acciones...y las ajenas.
Vale decir, me hago co-responsable
de cómo y porqué participa el otro.
Ojo: co-responsable, no
responsable sustituto: elijo
alternativas para ofrecerle, negocio
lo inimaginable y lo imaginable
también, flexibilizo lo duro pero
también lo flexible, pienso que un
futuro diferente no implica
necesariamente, un futuro
terriblemente diferente.”

Atributos de la Participación:

29
 Proponemos sumar como elementos de análisis lo señalado por
Rodolfo Martínez Nogueira, quién otorga a laparticipación social
los siguientes atributos:

 Específica: Como contraposición a genérica. La participación se

desencadena en torno a cuestiones concretas, inmediatas o que
afectan valores a los que se les otorga una posición elevada en
la escala jerárquica.
 Cognitivamente Orientada: Es una participación que no
afecta la totalidad de la vida del individuo y, por lo tanto, los
elementos expresivos volcados en ella enfrentan los límites
impuestos por la racionalidad de la acción y por el carácter
instrumental de ésta.
 Circunstanciada: No es una participación que se precipite en
torno a cuestiones de alto nivel de generalidad, con proyección
temporal a largo plazo o con eventuales resultados de carácter
difuso. Por el contrario es una participación convocada tras
objetivos concretos, fácilmente visualizables y apropiables,
dirigida a provocar decisiones o cambios en otros actores
claramente identificables.
 Estratégica: Esto implica que se da en el marco de una
distribución de poder, a la que se atiende a través de la
búsqueda de acuerdos y la conformación de alianzas tras
intereses compartidos, aún cuando estos sean sólo
circunstanciales.

Participación y Proyectos Sociales

En muchos proyectos sociales se postula la participación de la

población como una característica dominante, aunque ésta
solamente se dé en forma declamativa.
Pero... ¿Cuál es la participación adecuada, la ideal, la viable en
un proyecto? No es lo mismo que los sujetos involucrados
participen de la explicitación de los objetivos, de la
cuantificación de un problema, de la ejecución de actividades
que otros decidieron o de la etapa final de la evaluación, cuando
todo está hecho. En este campo de desarrollo de proyectos, es
30
importante saber responder (¡y en el mejor de los casos
decidir!) a qué tipo de participación se hace referencia a la hora
de llevar a cabo un proyecto de característica social.

Antes de iniciar cualquier tipo de proyecto debemos respondernos la

siguiente pregunta, aparentemente sencilla y básica, pero que encubre
decisiones profundas respecto del lugar que el otro ocupará a lo largo de
todas las etapas de desarrollo del mismo: ¿El proyecto se desarrollará
CON los participantes, o PARA los participantes?

El Proyecto Para, en líneas generales, es el desarrollado por

especialistas que no forman parte de la comunidad y que llevan
a cabo todas las instancias del proyecto sin involucrar
completamente a dicha comunidad y sus actores; esto implica
que lo que prima es “su visión” de la realidad y de las
necesidades de esta población, sobre la cual basarán el proyecto
generando una imposición de objetivos.

En cambio, el Proyecto Con, se gesta en la comunidad misma.

El punto de partida de los objetivos se constituye a partir de las
necesidades reales de los diferentes actores involucrados, leídos
a través de un diagnóstico comprometido que solo puede
concretarse si se plantea un proceso participativo real y
creciente en cuanto a niveles y etapas. La persona que lleva a
cabo el proyecto se posiciona como un facilitador técnico del
desarrollo del proyecto y como multiplicador de habilidades.

31
 Un proyecto tiene características comunitarias, cuando es
diseñado y desarrollado con los actores involucrados, y para ello
es necesario establecer cierta secuencia en el proceso
participativo de dichos participantes, que funcionará como
marco regulatorio a la hora de tomar decisiones. Esta secuencia
implica:

 el reconocimiento de problemas, actividades y tareas sobre las

cuales se toman decisiones;
 el reconocimiento de la información disponible sobre la
naturaleza, magnitud, vinculaciones y contexto de los asuntos a
decidir;
 el reconocimiento de las alternativas de interpretación, decisión
o acción;
 el intercambio o confrontación de la información, las opiniones y
posiciones respecto de los asuntos en materia de decisiones;
 la toma de decisiones propiamente dicha;
 la planificación de la ejecución;
 la ejecución;
 la evaluación de los resultados, procesos y consecuencias de las
decisiones y acciones ejecutadas.

La participación así contemplada tiene efectos de significativa

importancia sobre los sujetos involucrados, que pueden sintetizarse de
la siguiente manera:

 las personas que cooperan en la elaboración de las decisiones se

muestran más interesadas y envueltas en su ejecución, no precisan ser
convencidas;
 las decisiones y los programas se enriquecen por la información, el
conocimiento y la experiencia de muchas personas;
 tienen, por lo tanto, mayor probabilidad de correspondencia con las
necesidades reales y también de ser eficazmente direccionalizados;
 cuando se sustituye la pasividad por la participación, se da a los
participantes la oportunidad de ampliar sus conocimientos y perfeccionar
su competencia.

32
 Por otro lado, podemos complementar los aspectos anteriores
definiendo dos formas de resolución de la participación, en
relación a cómo se plantea el ejercicio de la toma decisiones, en
los proyectos comunitarios:

 Cogestión: que se da cuando las partes involucradas

representan intereses parcialmente convergentes; deben llegar
a algún grado de consenso sobre las proporciones que les
corresponde en la toma de decisiones;
 Autogestión: que corresponde al supuesto de que todo un
grupo tiene la totalidad de las decisiones en una empresa de
desarrollo común.

Si retomamos la noción de que la participación no se da

automáticamente, y que requiere de aprendizajes y de puesta
en escena de condiciones facilitadoras, se hace indispensable
identificar cuáles son los estilos propuestos desde los escenarios
de planificación en relación a la participación de los actores
involucrados; podemos definir así dos Modelos de
Participación, que no son excluyentes, pero sí que determinan
dos concepciones bien diferentes al respecto:
a) Participación como Movilización: suele ser implementada,
por quienes están en posición de coordinación de las instancias
de planificación, para lograr cierta legitimidad en función de las
estrategias que se desean implementar. Se manifiesta en
convocatorias, reuniones, charlas, asambleas, donde el éxito se
mide más por el número de personas asistentes, que por la
calidad organizativa y las propuestas elaboradas y
consensuadas. Este estilo tiene como objetivo la
concientización, la distribución de información o elaboración de
acuerdos en relación a decisiones ya establecidas desde la
dirigencia de la institución.

b) Participación como Concertación: este estilo de

participación busca la generación de espacios de interacción,
con el fin de construir conjuntamente acuerdos y decisiones
sobre objetivos y actividades a desarrollar, la definición de
estrategias para la búsqueda de recursos y la definición formas

33
organizativas que posibiliten la acción. Implica una
democratización de las relaciones de poder, en el plano de la
realización de actividades concretas, a través de un proceso
secuencial de planificación.
En todo proceso de planificación puede que coexistan los dos
modelos, pero en general suele prevalecer el primero de ellos.
Esto impacta en el plano individual de las personas involucradas
(mayor conciencia, mayor información) pero no produce
cambios estructurales ni apertura real de la participación.

Entonces, pensar la participación como un proceso nos conduce

a considerar, también, la participación como Itinerario; lo que
implica habilitar un recorrido (de niveles participación e
involucramiento progresivo y gradual), que funcionará como
soporte y plano de consistencia para el desarrollo de
capacidades individuales y grupales.

Luis Aranguren señala, en su artículo “El Voluntariado como

Proceso Educativo”, que ningún itinerario es neutral porque
encierra siempre una intención más o menos explícita. Y este
itinerario, en tanto camino, “no solo describe una trayectoria,
sino que también hace mención de la dirección que lleva y de
los lugares, accidentes, paradas y vericuetos que se encuentran
en ese camino”. Continúa diciendo que “lo que caracteriza a
cada itinerario es su punto de partida, su punto de llegada y las
opciones de fondo antropológicas, pedagógicas y políticas que lo
acompañan”.
Es vital aclarar que este recorrido propuesto no supone
imposiciones, o sea, cada actor deberá ir desarrollando
capacidades para la participación en la medida que quiera y
pueda.
Pero, entre el punto de partida y el de llegada de este Itinerario,
¿qué constituye para nosotros las “opciones de fondo” a las
cuales hacía referencia Aranguren? Justamente la Participación
como Problema; en tanto plano de consistenciapara que el
recorrido sea posible. Porque entre todo principio y todo fin,
siempre encontramos una serie de “cómos”.

34
 Plantear la Participación como Itinerario prevé, además,
estipular y generar:

 Grados de Pertenencia (en relación al grupo, a la tarea y a los

objetivos propuestos);
 Grados de Participación (en función de los diferentes niveles
antes mencionados);
 Grados de Compromiso (las personas que participan en la
elaboración de las decisiones se muestran más interesados en
su ejecución y no precisan ser convencidos); y
 Grados de Gestión Autónoma (las decisiones y los programas
se enriquecen por la información, el conocimiento y la
experiencia de muchas personas; cuando se sustituye la
pasividad por la participación, se da a los participantes la
oportunidad de ampliar sus conocimientos y habilidades).

De cómo se vayan combinando estos cuatro aspectos, en el

proceso de planificación, gestión y evaluación de un proyecto
social, van a quedar determinados los Niveles y Áreas de
Involucramiento. El Licenciado Gustavo Montenegro dice que
los niveles de involucramiento están determinados por
los“modos de estar” de las personas en los grupos, los
proyectos y/o las instituciones. Tienen que ver con una cuestión
actitudinal y no con una forma de ser de las personas. Estos
niveles son tres:


La Obediencia: para con la tarea (solo hago lo que me
piden…);
 La Colaboración: que exige un plus por sobre el cumplimiento
de una tarea concreta y tiene como base la lógica de relaciones
que se plantea en el grupo (hago lo que me piden pero estoy
dispuesto a dar una mano en algo más…);y
 El Compromiso: que se plantea para con el resultado de un
proyecto y/o la misión institucional (puedo detectar que es lo
que hace falta hacer, y lo hago…).

35
 Las Áreas de Involucramiento también son tres y plantean
como eje de análisis la Aptitud, en término de habilidades y
capacidades desarrolladas. Estas áreas son:

 La Corporal: como dice su nombre, pide a las personas todo el cuerpo, en

relación a la cantidad de horas y presencia física dedicadas a las acciones que
demanda el proyecto.
 La Afectiva: pide algo del corazón, en relación a la identificación con los
objetivos del proyecto y del grupo que lo lleva adelante.
 La Cognitiva: le pide a las personas la capacidad de identificar y resolver
problemas.

Tanto los diferentes niveles como las áreas de involucramiento

no se dan de manera “pura” en la dinámica interna de
funcionamiento de grupos que llevan adelante proyectos; todas
están presentes constantemente con mayor o menor fuerza,
según el momento por el que el grupo y los actores
intervinientes se encuentren atravesando.

Un Itinerario de Participación que genere capacidades y

habilidades,F requiere, entonces y además, “habilitar para…”
y este punto remite a como se presenta en los grupos y
organizaciones la problemática del Poder. Partimos aquí de la
premisa de que, tanto desde la estructura formal como desde la
funcional de las instituciones, se puede ejercer el poder para:

1. Imponer, o para

2. Generar Aprendizajes Compartidos;

Para que esto sea posible debemos cuidar, fundamentalmente,
la “calidad” de comunicaciones dentro de los grupos, porque es
desde el espacio de las “conversaciones” que se construyen los
acuerdos y los compromisos que van a ser fundantes de los
modos de estar de las personas en los proyectos en relación a la
participación.

36
Texto de lectura obligatoria:

“Las Participaciones de la Pobreza” – Capítulo n° 2 - Cardarelli -

Actores Sociales

Concepto de Actor Social

Para el desarrollo conceptual de la noción de actor social, se han

utilizado como referencia los desarrollos teóricos de los
franceses Alain Touraine (1984) -"Le retour de l'acteur, essai de
sociologie", éd. Fayard, Paris, France- y Michel Crozier et Erhard
Friedberg (1977) -"L'acteur et le système", éd. Seuil, Paris,
France-.
Un actor social es un sujeto colectivo estructurado a partir de
una conciencia de identidad propia, portador de valores,
poseedor de un cierto número de recursos que le permiten
actuar en el interior de una sociedad con vistas a defender los
intereses de los miembros que lo componen y/o de los
individuos que representa, para dar respuesta a las necesidades
identificadas como prioritarias.

37
También puede ser entendido como un grupo que interviene
para la transformación de su historia y, además, para la
transformación de su situación ya que percibe a sus miembros
como productores de sus historias particulares. O sea que el
actor social actúa sobre el exterior, pero también sobre sí
mismo.
En ambos casos, el actor se ubica como sujeto colectivo, entre
el individuo y el Estado. En dicho sentido es generador de
estrategias de acción (acciones sociales), que contribuyen a la
gestión y transformación de la sociedad.
El reconocimiento de los actores sociales introduce una
concepción de la sociedad humana fundada en el historicismo,
en la cual el conflicto social es un mecanismo de cambio.
A partir de esta concepción, la sociedad puede ser entendida
como un sistema (sistema social), que nunca está totalmente
reglamentado ni controlado, y en el cual los actores sociales
disponen de un margen de libertad más o menos grande, que
utilizan en forma estratégica en sus interacciones con los
demás.
Toda relación social involucra una relación de poder, que es
también una relación de intercambio y de negociación de
carácter recíproco y no necesariamente equilibrado. Los actores
sociales actúan en consecuencia en el marco de relaciones
sociales desiguales y conflictivas, basadas en la influencia, la
autoridad, el poder y la dominación.
Una sociedad en transformación tiene por consecuencia la
constitución y el desarrollo de nuevos actores sociales,
productores de nuevos conflictos ligados a las características de
la evolución de la sociedad.
En todos los casos, la intervención de los actores sociales debe
ser entendida e interpretada a partir de su representatividad en
el seno de la sociedad y de su poder, el que se manifiesta por su
capacidad de transformar los conflictos sociales en nuevas
reglas institucionales.

Identificación y Caracterización

38
 D. Kullock y otros señalan, en “Planificación Participativa y
Hábitat Popular”, (1993) Buenos Aires, que tanto el análisis de
un fenómeno social como las propuestas de transformación que
pueden efectuarse en el marco de un proceso de planificación y
gestión, deben tender a identificar a los actores sociales que
intervienen en el contexto definido.
Para identificar cuáles son los actores sociales, se debe
determinar previamente en forma precisa, la problemática y el
marco de intervención.

A posteriori, la identificación se realiza tanto en forma deductiva

(a partir de una reflexión teórica), como inductiva (mediante
una investigación empírica), considerando que los actores
involucrados son todos aquellos que tiene responsabilidades o
resultan beneficiados o perjudicados por la configuración actual
de la situación, o porque tendrán responsabilidades, beneficios o
perjuicios en las distintas configuraciones futuras posibles.
Para caracterizar y evaluar a los actores y a sus interrelaciones,
se debe indagar para cada uno de ellos:

 su campo de intervención.
 la función que cumplen.
 su representatividad.
 el poder que invisten.
 los recursos que disponen.
 los objetivos que persiguen.
 las acciones que desarrollan.
 los resultados que obtienen.
 las relaciones tejidas con otros actores para llevar a cabo sus
estrategias.

Dicho de otra manera, se trata de definir: quién hace qué, en

nombre de quién, cómo, con qué objetivo, con quién y con qué
resultados.
El objetivo es identificar el tipo e intensidad de las relaciones
establecidas entre los actores sociales, así como los modos de
relación (desde los más conflictivos a los más consensuales),
con la finalidad de definir los ejes prioritarios de la acción social,
los obstáculos y las posibilidades de resolución de los conflictos.

39
 Más allá de la caracterización general, de los actores y sus
interrelaciones, es necesario conocer las posturas que tienen o
adoptarán, con respecto a la situación que se está estudiando;
es importante conocer si estas posturas son implícitas o
explícitas, si son primordiales o secundarias para sus intereses,
si son a corto o largo plazo, etc.
Esta detección permite prever la posición que adoptará cada uno
de los actores según su grado de afectación, en el desarrollo de
un proceso de concertación.

Los Actores

Cada contexto en cada período histórico genera sus propios

actores sociales. Cada uno de estos actores tiene distintas
visiones, distintas expectativas y distintas cuotas de poder para
alcanzar sus objetivos.
Como señalábamos al comienzo los actores sociales como
“sujetos colectivos que controlan recursos de poder (asociación
de voluntades, de movilización social, de representación,
recursos económicos etc.) suficientes como para influir en forma
determinante sobre los acontecimientos que nos interesan o
afectan”.

 Los actores tienen fines y actúan para lograrlos.

 Los actores eligen ciertos medios para llegar a esos fines.
 En esa consecución, los actores ponen en juego recursos, costos y
beneficios.
 La acción de los actores puede ser más o menos eficaz y eficiente.

Ahora bien ¿cuál es el fundamento que permite a los actores

40
 actuar en la estructura social, influyendo y modificando la
realidad que los rodea? En la estructura social los actores
ocupan diferentes posiciones y desempeñanmúltiples
roles o funciones. En este ejercicio el conflicto no está ausente
por diversas razones:

 Los distintos roles o funciones que cada actor debe jugar no

están claramente definidos.
 Las normas que establecen cómo se deben desarrollar esas
funciones y roles suelen ser contradictorias.
 Los distintos roles y funciones que cumplen los actores sociales
generalmente son muy complejos.
 Los actores continuamente desempeñan múltiples papeles que
pueden complementarse o interferirse.

Estos factores que determinan diversas situaciones de conflicto

configuran la complejidad de relaciones, un desempeño algo
caótico, que posibilita que estos actores, puedan efectivamente
influir y cambiar la realidad que los rodea; y, en el caso
específico de las organizaciones sociales, alcanzar los fines
sociales que se proponen.

Esta multiplicidad de roles, en relación permanente, abre

márgenes para espacios de autonomía de los distintos actores
sociales y para la configuración de campos estratégicos de
acción.
Ahora bien, esa acción desarrollada por los actores puede
ser intencional o no intencional. Estas acciones también
pueden ser racionales o irracionales.

Decimos que una acción es irracional cuando

hay incoherencia entre los fines y los medios propuestos
para alcanzarlos. Naturalmente para influir sobre la realidad y
lograr los fines sociales que nos proponemos es conveniente que
las acciones que nos propongamos sean racionales.

41
 Cuando intervienen en una realidad, los actores ponen en juego
recursos. Los recursos son cualquier elemento valorado por los
actores que tienen un impacto en la situación que se quiere
cambiar o modificar. Los recursos pueden ser materiales y
simbólicos.

Son recursos materiales, por ejemplo, el dinero, las tierras,

etc. Y son recursos simbólicos, la capacidad de persuasión, el
silencio de los miembros de una organización en una reunión,
los mensajes que emiten los medios de comunicación, etc.

Los recursos utilizados para influir y cambiar una realidad no

tienen límites porque se pueden combinar creativamente de
infinitas formas obteniendo en consecuencia distintos
resultados.

Para concluir recordemos que el actor:

 Pude actuar intencionalmente.

 Puede usar la racionalidad paramétrica o estratégica.
 Es capaz de influir.
 Conoce muchas formas de actuar.
 Pone en juego recursos.
 Se rige por normas.
 Piensa -e implementa- estrategias distintas.

Texto de lectura obligatoria:

“Para una Teoría del Actor en las Ciencias Sociales” - Gimenez -

42
Racionalidades y Planificación

Mario C. Robirosa señala -en su artículo “La participación en la

gestión justificación, malos entendidos, dificultades y
estrategias”- :
“Durante muchas décadas los profesionales de la planificación
obramos unánimemente bajo la convicción de que nuestra
racionalidad académica, científica o técnica era necesaria y
suficiente para incorporar el máximo de racionalidad posible a
las decisiones de gestión y a la acción en función deobjetivos o
metas, explícitas o sobreentendidas, de desarrollo, de solución
de problemas o de mejoramiento del desempeño de algún
organismo u organización.

Esto era así en los campos de la planificación urbana o regional,

de la planificación social, de salud, etc. o de la planificación en
empresas, instituciones u organizaciones de cualquier
naturaleza, magnitud o grado de desarrollo. Debemos reconocer
que todavía hoy son muchos los 'planificadores' que actúan bajo
dicha convicción en respuesta a tales demandas de sus jefes o
gestores.”

Continúa destacando que los fracasos de este enfoque, han sido

y son demasiado frecuentes y sistemáticos, sobre todo cuando
se enfrentan problemáticas complejas: lo planificado no se
implementa, se realiza a medias o se suspende; no se obtienen
los resultados esperados y se generan efectos contraindicados o
negativos en aspectos imprevistos. También, las más de las
veces, los 'planificadores' no son escuchados por aquellos
decisores y no logran influir en las decisiones de los mismos.

43
Ésta circunstancia ha motivado que desde hace más de dos
décadas, desde diversos ámbitos académicos y técnicos, se
promuevan espacios de reflexión crítica sobre éstos aspectos en
pos de plantear un nuevo 'modelo' o 'paradigma' en torno de la
actividad de planificación.

Convergente con el cuestionamiento de las metodologías de

planificación, se produce un cuestionamiento epistemológico de
los alcances mismos de la racionalidad científica y técnica,
planteándose que los diversos “métodos” de construcción de
conocimientos producirían siempre conocimientos hipotéticos -
hipótesis, no “verdades de validez necesariamente universal”-,
validados por el método aplicado. Estos planteos
epistemológicos actuales aceptan pues la validez de diversos
saberes, es decir, de diversas orientaciones racionales, de
diversas racionalidades, en la construcción de los conocimientos
sostenidos por cada uno. Nada de esto se refiere a la “verdad”
de los conocimientos generados por las diversas racionalidades.
Acepta en cambio que esta variedad de conocimientos -sólo
hipotéticos-, validados por distintos sistemas racionales, pueden
todos ser socialmente legítimos hasta tanto no se pruebe su no
consistencia con la realidad bajo observación.

Estos planteos epistemológicos recientes son de significativa

utilidad en su aplicación a las realidades complejas en que se
pretende gestionar e intervenir en forma planificada. Implican,
como posición a priori, un enorme respeto hacia los diversos
saberes ajenos y el deseo de que las distintas hipótesis -
sustentadas por actores sociales diversos- puedan ser
confrontadas y sintetizadas en virtud de un saber construido
colectivamente.

44
Texto de lectura obligatoria:

“Articulación, Negociación, Concertación” - Mario Robirosa –

Texto de lectura complementaria:

“Aprendiendo a Enfrentar las Turbulencias” - Mario Robirosa –

“Convivir o Sobrevivir - Procesos Participativos en Contextos de Alta
Vulnerabilidad” – IESO
“Multipobrezas, Violencia y Educación” - Sirvent –

Tesis Maria Laura Pagani

La finalidad de este ejercicio es la de construir una base analítica que permita realizar una
mirada crítica de los temas subsiguientes del programa, a la luz del lente integrador de los
conceptos de Participación, Actores y Racionalidades en la Planificación.

Consigna: Escribir, en no más de 2 páginas de extensión, una reflexión integradora de los

textos obligatorios que refieren a los temas desarrollados en la clase.

UNIDAD 3: CICLO DE PLANIFICACIÓN – TIPOS DE

PLANIFICACIÓN

Ciclo de la Planificación

Itinerario de la Clase:

En la primer parte de la
clase retomaremos la

45
línea planteada en la
Clase 2 para
complementar los límites
que demarcarán una
posible definición sobre
Planificación. Les
proponemos un
recorrido sobre cuatro
definiciones acerca de
Planificación y los
invitamos a que visiten
los enlaces sugeridos
para conocer algunos
datos de los
autores. Estos enlaces
aportan información
importante para
comprender el marco en
el que dichos autores
concibieron sus ideas.
También, presentaremos
algunas precisiones, con
la finalidad de sintetizar
las principales
características y
requerimientos que –en
términos conceptuales-
caracterizan el proceso
de planificación.
En la segunda parte,
abordaremos los
lineamientos generales
que configuran el Ciclo
de la Planificación,
identificando las etapas
y operaciones que lo
configuran.
Por último, incluimos en
los textos de lectura
obligatoria los ciclos de
planificación

46
 correspondientes a los
tipos de planificación
que desarrollaremos en
as próximas tres clases.

La Planificación…cuatro perspectivas y algunas

precisiones

Conocidos especialistas han realizado significativos aportes

explicando el concepto de planificación.
Veamos entonces a continuación algunas definiciones:
1. Carlos Matus (1987)
“Planificar no es otra cosa que intentar someter a nuestra
voluntad el curso encadenado de los acontecimientos cotidianos
que, el final, fijan una dirección y una velocidad al cambio que
inevitablemente experimenta un país a causa de nuestras
acciones” Matus, Carlos, 1987 Política, planificación y
gobierno.Fundación Altadir. Caracas, p.15

Antes de continuar ver entrevista al Profesor Carlos Matus

En el siguiente link encontrarán más datos sobre Carlos Matus-Biografía

2. Según Ander Egg (1991), la planificación es:

“la acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos

mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y
organización en un conjunto de actividades y acciones
articuladas entre sí que, previstas anticipadamente, tienen el
propósito de influir en el curso de determinados
acontecimientos, con el fin de alcanzar una situación elegida
como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos
escasos o limitados” Ander Egg (1991), Introducción a la
planificación. Buenos Aires, Siglo XXI, p. 28.
En Argentina, quien más claramente sistematiza el pensamiento
de Matus y el cambio de paradigma es Ezequiel Ander Egg. Su
libro, Introducción a la planificación (1991), surge de una

47
preocupación docente por presentar con sencillez los problemas
teóricos y prácticos de la planificación a educadores,
trabajadores sociales y animadores socio-culturales. Aborda el
tema desde las Ciencias Sociales, ampliando el campo de la
planificación más allá de lo que postulan los urbanistas y de
quienes la ciñen al desarrollo económico.

Para conocer algo más de este autor haz clik en el siguiente

enlace:Ander Egg

3. John Friedman (1992)

“La planificación, entonces, se define como aquella práctica

profesional que busca específicamente conectar las formas de
conocimiento con las formas de acción en el dominio público.
Aunque esta definición sea bastante abstracta, nos permite
reconcebir a la planificación como algo distinto a la ingeniería,
donde los medios están eficazmente relacionados con los
objetivos y los proyectos trazan el curso de la acción que han
seguido otros. Nos permite pensar en un modelo no euclidiano
de planificación. Básicamente lo que necesitamos hacer es
reflexionar sobre las cuestiones del conocimiento y de la acción.
¿Cuál es el conocimiento relevante y qué acciones implica?”
CITA John Friedman, Planificación para el Siglo XXI: el desafío
del posmodernismo. Revista EURE (vol. XVIII, Nº 55) pp 79-89,
1992.

John Friedmann nació en Viena, Austria, en 1926. Profesor

Honorario en la Universidad de British Columbia, Vancouver (Canadá) y
fundador del Programa de Planificación Urbana en la Escuela de

48
Graduados de Arquitectura y Planificación. Entre sus obras se
encuentran las siguientes: Insurgencies: Essays in Planning Theory,
London and New York: Routledge, (2011). China's urban transition,
Minneapolis: University of Minnesota Press, (2005) The prospect of
cities, Minneapolis, University of Minnesota Press (2002)

4. Mario Róvere, (2006)

Entendemos a la planificación como un proceso de reflexión
sistemático y formalizado dirigido a la acción, y a la vez como
una herramienta de libertad, esto es, como un recurso que le
permite al actor ganar mayores grados de autonomía. En
términos de Mannheim (1982), “nuestra tarea estriba en edificar
un sistema mediante la planificación; pero planificación de una
clase especial, tiene que ser planificación para la libertad, sujeta
a control democrático” Mario Róvere. Planificaciòn estratègica de
Recursos Humanos en salud. Buenos Aires: Ed OPS, 2006.p.2

Mario Rovere es médico diplomado en Salud Pública.

Director de la Maestría en Salud de la Universidad Nacional de Rosario
en el Instituto Lazarte. Ha sido director de Planificación de la Secretaría
de Salud de la Ciudad de Buenos Aires y Secretario de Políticas Sociales
de la Nación. Se desempeñó como Consultor regional de Desarrollos de
Recursos Humanos en la Oficina Panamericana de la Salud.

No obstante las diferencias de enfoque -derivadas del marco

teórico de referencia de cada uno de ellos o de su particular
perspectiva disciplinaria- pueden apreciarse un grado de
convergencia en torno a los principales elementos que
caracterizan a la planificación. Entre ellos: la idea de reflexión
asociada a la acción; el cálculo sistemático como base para
decisiones estratégicas; la necesidad de indagar el futuro para
decidir sobre el presente; la necesidad de coherencia entre los
objetivos y los medios que se destinan para alcanzarlos.
49
Como síntesis, y como consecuencia de los aspectos que antes
mencionábamos, podemos aportar a una definición de la
planificación cuatro aspectos insoslayables.

Entonces, la planificación debe ser entendida como:

1.- Un instrumento de trabajo que busca generar, anticipar

acontecimientos sociales en una dirección determinada.

2.- Una forma de intervención sobre la realidad a partir de

información sistematizada, procedimientos de coordinación
institucional y activación de canales de participación, cuyo
propósito central es lograr objetivos que interesan a toda la
sociedad o a una parte de ella.

3.- Un ejercicio metodológico que busca formas integradas

de solución a los problemas. En esta dirección, la planificación
privilegia la coherencia, tanto interna entre sus componentes,
como respecto a los factores externos sobre los cuales pretende
incidir.

4.- Un conjunto de procedimientos para relacionar lo que se

quiere lograr(objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y
los mecanismos de que se dispone para tales
propósitos (instrumentos). En este sentido, la planificación
esiterativa, en tanto desarrolla sus planteamientos y propuestas
a través de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando
y retroalimentando las proposiciones iniciales.

Pensar la planificación como instrumento eficaz para perfilar el futuro y

para seleccionar los cursos de acción más oportunos, implica reflexionar
y responder ciertas dudas derivadas de las transformaciones sociales
ocurridas en los últimos tiempos:
A) ¿qué tipo de planes son posibles en el contexto actual?;

B)¿quién o quiénes planifican?;

50
C)¿a quiénes obliga y a quiénes inducen las políticas y programas
contenidas en los planes?;

D)¿cuál es el plazo de la planificación?;

E)¿planificación orientada solamente a racionalizar la inversión pública,

o, planificación integral para materializar proyectos políticos de gran
alcance?

Estos interrogantes… y las reflexiones generadas a partir de

ellos, determinan el estilo, orientación y propósito de la
planificación, en definitiva, contribuyen a hacer políticamente
viable toda expresión material derivada de la planificación.
En relación a la deseable capacidad de la planificación, como
instrumento para la "construcción" de una propuesta estratégica
de largo aliento, es necesario tener muy en cuenta la siguiente
advertencia: "Asociar la planificación con el pensamiento sobre
el futuro en general, como se ha hecho frecuentemente, es
hacer tan amplio el término que pierde todo sentido práctico.
También lo es asociar la planificación con la toma de decisiones,
como también se ha hecho. Si planificar significa, un
procedimiento formalizado para producir resultados articulados
sobre sistemas coordinados de decisiones, entonces
consideramos que una cosa queda clara: la planificación no es
un medio para crear estrategias sino para hacer operativas las
estrategias creadas por otros medios" (Mintzberg 1991).
Esta afirmación de Henry Mintzberg resulta particularmente
pertinente, porque reconoce un entorno de intenciones, metas y
propuestas, que son determinantes para la planificación pero
que no se generan necesariamente como resultado de los
estudios y consideraciones del que planifica (sea un individuo o
un grupo).

51
Dicho entorno está generalmente definido por: acuerdos
políticos, diálogos entre actores sociales, decisiones adoptadas
por autoridades de distintos niveles de gobierno, decisiones del
sector privado, etc. Por lo tanto, entendemos la
planificación centrada en los acuerdos sociales que permiten
hacer posibles los propósitos estratégicos, así como en los
procedimientos destinados a resguardar la
coherencia entre dichos propósitos y los medios utilizados.

Por último, nos interesa rescatar aquí la doble naturaleza de la

planificación:

La planificación como proceso en cuanto, secuencia de

instancias donde interactúan propósitos políticos, el análisis de
los técnicos y los cambiantes parámetros de una realidad social
dinámica. (Ciclo de la Planificación)
La planificación como método en cuanto, secuencia ordenada
de actividades y procedimientos para asegurar la coherencia y
consistencia interna del plan, así como la viabilidad de los
objetivos y de las acciones a emprender. (Planificación
Operativa)

Ciclo de la Planificación
La planificación no es un proceso lineal, sino un proceso interactivo
permanente que puede adoptar diversas formas y seguir diferentes
caminos; pero para no perderse en ese proceso se requiere definir
claramente los procedimientos que se llevarán a cabo en el proceso de
planificación.

Todo proceso de planificación implica una serie de complicaciones, que

suelen surgir tanto al interior del equipo planificador, como en su
entorno. En el equipo planificador: por falta de información adecuada,
confusiones conceptuales, método de trabajo inapropiado y,
especialmente, por las dificultades para hacer funcionar al grupo con
lógica y objetivos comunes. En el entorno, entre otras: por la presión de
52
los asuntos urgentes en desmedro de los realmente importantes, por la
poca receptividad al razonamiento teórico de parte de algunas de las
personas que intervienen durante el proceso de elaboración de los
planes, o por la interferencia de decisiones anteriores que resultan
francamente contradictorias con la visión estratégica que se pretende
desarrollar.

En gran medida los problemas como los mencionados pueden ser

atenuados, si se cuenta con un buen planteamiento inicial sobre lo que
implica el proceso de planificación. Este planteamiento inicial, contribuye
a disipar confusiones y divergencias al interior del equipo planificador y
ordena la discusión en el ambiente externo.

Pero, además, se requiere definir muy claramente las etapas y

operaciones del proceso de planificación que se llevará a cabo;
distinguiendo entre la secuencia de la planificación en términos
generales y los pasos a seguir frente a un caso específico.

Se denomina ciclo de planificación a la secuencia general (o ciclo)

del proceso de planificación, conformada por las operaciones o
eventos -sistematizados- que ocurren (o deberían ocurrir) en cada una
de sus etapas, y también incluye una secuencia metodológica que sigue
un orden de razonamiento deductivo que va desde la prefiguración del
futuro deseado, a la formulación de los mecanismos que lo harán posible
(políticas, programas y otros instrumentos).

El ciclo de la planificación que se propone, se apoya en una

concepción metodológica que combina elementos provenientes
de la planificación tradicional, la planificación estratégica
situacional y el método de escenarios:

De la planificación tradicional toma la secuencia deductiva,

la noción de diagnóstico como actividad analítica destinada a
comprobar cada decisión operativa durante el proceso de
planificación, así como la forma de trabajo por aproximaciones
sucesivas.

53
 De la planificación estratégica adopta las formas de
interacción con el entorno (concepto de situación) y el concepto
de imagen-objetivo entendido comoprefiguración de situaciones
futuras deseables, ubicadas más allá del horizonte del plan.

Del método de escenarios rescata la posibilidad de anticipar

el futuro, presentándolo como una visión sistémica de las
situaciones posibles, derivada de un conjunto coherente de
hipótesis construidas a partir de un análisis estructural de las
principales tendencias.

El ciclo completo de la planificación, es entendido como la secuencia

integrada que abarca tanto el proceso interactivo con diversos actores,
como el método de trabajo destinado a lograr la coherencia interna de
las propuestas.

A continuación trabajaremos integrando las etapas y operaciones que

elciclo completo de la planificación involucra en cuanto proceso
interactivo y método de trabajo.

Etapas y Operaciones del Ciclo de la Planificación

La planificación es un medio para hacer operativa una

determinada estrategia elegida. Como tal, supone una serie de
decisiones lógicas y concatenadas, que requieren en todo
momento de información confiable y oportuna, apoyos
instrumentales y métodos de trabajo. No obstante lo anterior, la
eficacia de la planificación no depende sólo de los
procedimientos técnicos y la calidad de la información, sino - y
quizás principalmente - de la activa interlocución con los
principales actores involucrados.

Un tipo y estilo de planificación que favorezca la interacción con

54
los diferentes actores a lo largo de todo el proceso, permite dar
salida a los más variados problemas -incluso de aquellos grupos
con intereses contrapuestos- pues genera y posibilita instancias
de reflexión y va creando mecanismos de concertación y
corresponsabilidad respecto de las acciones presentes y futuras
que habrán de llevarse a cabo.

Si la planificación no se relaciona estrechamente con la toma de

decisiones o se aleja de las prioridades que visualiza la
comunidad, sus efectos serán prácticamente nulos. En aparente
contradicción con esta afirmación, la planificación debe
mantener cierta distancia respecto a ciertas situaciones
específicas surgidas de visiones parciales, que empujan hacia la
lógica miope de las decisiones caso a caso.
Cuando hacemos referencia a la interdependencia entre
formulación estratégica y proceso de planificación, se destaca
que ambos se entrelazan en una compleja -y no siempre bien
estructurada- secuencia de actividades, alternando "momentos
analíticos" y "momentos creativos", en un entorno fluido donde
las consecuencias de las decisiones suelen ser poco predecibles.

Para ubicar los principales "momentos" - entendidos como

conjuntos de eventos y operaciones que tienen lugar durante
el ciclo de la planificación - es necesario circunscribirse al
esquema formal de la planificación por etapas, cuya
característica fundamental es que los trabajos se inician a partir
de una orientación general acerca del futuro deseable y, a partir
de allí –mediante un proceso iterativo de aproximaciones
sucesivas- se avanza hasta llegar a definir los instrumentos
específicos que harán posible la ejecución del plan y su
evaluación periódica.

"Si por propósitos analíticos el proceso de planificación se divide

en etapas, debe reconocerse que tal división no es absoluta y
sólo constituye un artificio metodológico. Tal como señalan
muchos autores, el proceso de planificación es un continuo

55
analíticamente presentado como una secuencia de actividades
interrelacionadas" (F. Ordóñez, 1976).

La primera etapa se refiere al análisis de la situación

actual y las principales tendencias a futuro. Desde la
perspectiva del grupo planificador, esta etapa culmina con la
identificación de problemas.

La segunda etapa está orientada a prefigurar la imagen

de futuro deseable. Para el grupo planificador esto se traduce
en la construcción de escenarios exploratorios y normativos.

La tercera etapa se refiere a la formulación de la

estrategia que hará posible alcanzar los objetivos deseados.
Para el grupo planificador esto supone diseñar diferentes
opciones acerca del camino a seguir, examinar sus ventajas y
desventajas para resolver en favor de la más adecuada.

La cuarta etapa se refiere a la instrumentación del plan,

es decir, al conjunto de pautas de acción y bases técnicas para
la asignación de recursos. Para el grupo planificador esta etapa
conlleva la definición de las políticas, programas, proyectos y
otros instrumentos que permitirán poner en práctica la opción
estratégica elegida.

La quinta etapa, relativa a la evaluación de resultados,

no es propiamente una fase de la planificación sino de la gestión
del plan/proyecto. No obstante, al grupo planificador le
corresponderá proponer formas de seguimiento, evaluación y
retroalimentación que permitan adoptar oportunamente
medidas para reforzar o rectificar las acciones emprendidas.

En cada etapa se producen intercambios de información, de

criterios y de prioridades entre quienes están encargados de
elaborar el plan, las instancias políticas y la comunidad
organizada.

56
En torno al grupo planificador que elabora el plan/proyecto,
ocurrirán las operaciones de investigación y diagnóstico y las
de planificación propiamente tal. De las instancias políticas
habrá de surgir la normativa, es decir: los lineamientos y
prioridades gubernamentales; los criterios para discutir entre
posibles opciones estratégicas; las normas que regirán la acción
gubernamental, así como las pautas que definirán la relación
entre el Gobierno, el sector privado y la comunidad en general.

Por último, corresponderá a la comunidad organizada utilizar los

canales que existen para asegurar su participación en la
formulación del plan/proyecto, priorizando sus demandas y
aspiraciones, y asumiendo los compromisos conjuntos que se
vayan definiendo.

Regresando a la explicación general, es importante recalcar que en todas y

cada una de las etapas del proceso de planificación, rigen ciertos principios de
trabajo que deben ser rigurosamente respetados:

Uno de dichos principios es su carácter integral, es decir la necesaria

correspondencia entre las propuestas relativas al crecimiento económico y
aquellas relativas a la evolución prevista en los campos social y cultural, de tal
manera que ninguno de estos aspectos tiene mucho sentido si no se logran
avances equivalentes en los demás.

Un segundo principio es el de la coherencia entre fines y medios. Entre

otras cosas, si el fin último es el mayor bienestar y la igualdad de
oportunidades, los medios para lograrlo no pueden ser contradictorios con
dicho fin.
Un tercer principio es el de la flexibilidad, es decir la capacidad de evaluar
resultados y rectificar rumbos en función de los cambios de expectativas que
vayan ocurriendo en un escenario en que juegan múltiples intereses
contrapuestos.

Incluimos el siguiente diagrama para graficar el Ciclo de la Planificación:

57
Presentación de los Ciclos de Planificación de cada
Modelo de Planificación
No se puede decir que existe una metodología de planificación
buena o mala, y menos usar como medida de su utilidad el
probado éxito o fracaso de algunos planes específicos. Lo cierto,
es que las principales y más difundidas metodologías son
instrumentos desarrollados de acuerdo con los requerimientos y
la problemática del contexto histórico en que fueron requeridos;
teniendo una importante incidencia, en este sentido, el rol que
le correspondió asumir al Estado en cada momento histórico, así
como la mayor o menor aceptación que en su momento tuvieron
los modelos teóricos y aportes conceptuales producidos por las
58
corrientes de pensamiento dominantes.

A modo de introducción y anticipo de las clases siguientes -

relacionadas con los tipos de planificación-, incluimos 3 lecturas
breves donde se ilustra el Ciclo de Planificación de cada modelo.

En ellos podrán visualizar cuales son los aspectos considerados

como relevantes para cada uno y que aspectos y etapas toman
más preponderancia en correspondencia con los fundamentos
teóricos que los sustentan.

LECTURA OBLIGATORIA
Les acercamos los textos de lectura obligatoria:

Ciclo Planificación Estratégica -Nedel – UNIDA

Ciclo Planificacion Marco Logico- CEPAL

Ciclo Planificación Participativa - Metodología PPGA-FLACSO Argentina

LECTURA COMPLEMENTARIA
Incluimos también un artículo complementario, en el cual proponemos a
modo de síntesis del concepto planificación y en concordancia con lo
trabajado en las primeras clases, la lectura del cuadro que figura en el
punto 3: Caracterización del Enfoque de Planificación Asumido en
Contraste con la Concepción Tradicional de la Planificación.
Mario Robirosa - La Articulación Transdisciplinaria de Conocimientos

59