,

Indice

Introducción ..................................... 11

1. El concepto de corrupción ....................... 21

1.1. Introducción ............................... 21
1.2. Lo que la corrupción no es ................... . 23
13
. . L a noc1on
., d e corrupc1on
., ...................... 32
1.4. Tipos de corrupción ......................... 35

2. Administración pública y corrupción .............. 39

2.1. Introducción .............................. . 39
2.2. Tipos de corrupción en la administración pública . 49
2.3. Administración pública, estructura jerárquica y
niveles de corrupción ........................ 55
2.4. Efectos de la corrupción administrativa ........ . 61
2.5. Causas de y medidas contra la corrupción
administrativa ............................. . 72
2.6. La ética de la función pública ................. . 84
2.7. Conclusiones ............................... 86

3. Financiación de partidos políticos, democracia y

corrupción . ....... . ............... . ........... . 91
3.1. Introducción ......... . . . . .... ........ . . . . .. 91
3.2. La financiación pública de los partidos políticos .. 96
 1

El concepto de corrupción

1.1. Introducción

Una de las cuestiones más serias a las que se enfrenta cualquier in­
tento de analizar el fenómeno de la corrupción es el de establecer
un concepto de corrupción que pueda ser ampliamente comparti­
do a pesar de las diferentes tradiciones jurídicas, éticas y políticas a
las que se pueda pertenecer y al margen de las distintas perspectivas
desde las que se pueda enfocar su análisis. El interés por esta tarea
no es únicamente teórico. Su sentido práctico fue puesto de mani­
fiesto, por ejemplo, en los estudios preliminares a la redacción del
proyecto de un Acuerdo lnternaci.onal acerca de los Pagos Jlici.tos,
presentado ante la Comisión de Empresas Transnacionales de Na­
ciones Unidas en 1979. 1 En esos estudios se pretendía encontrar
una definición de corrupción que satisfaciera a todos los Estados
miembros de Naciones Unidas y que permitiera aunar criterios
para luchar contra la corrupción, aunque pronto se advirtió que esa
tarea no era fácil ya que a veces la noción de corrupción que se pro­
ponía envolvía al de pagos ilícitos y en ocasiones era a la inversa.

1. Para un examen de estas dificultades, puede consultarse, Naciones Unidas,

Consejo Económico y Social. Informe de la Comisión de Empresas Transnaciona­
les sobre su 17° Período de Sesiones. E/1991/31/Add.1: E/C, 10/19911/17/Add.1;
de 4 de julio de 1991, apartado 11, especialmente págs. 11-14.

21
 Según Peter Euben, la historia conceptual de la corrupción es
incierta. Mientras el origen etimológico de la palabra es claro, ya
que proviene del latín corrumpere, su uso a lo largo de la historia
no lo ha sido tanto. El término «corrupción» ha sido utilizado
históricamente en dos sentidos distintos. En un sentido general
como equivalente a destrucción, devastación o adulteración de
un material orgánico, como por ejemplo la carne; y en un senti­
do particular para designar una actividad humana específica,
como ocurre cuando se lo asimila a soborno o extorsión. Ha sig­
nificado decadencia, suciedad, desintegración, degeneración, en­
vilecimiento, ilegalidad, ilegitimidad o inmoralidad. 2 Por ello,
Robert Brooks señala que aun cuando la corrupción sea califica­
da como política, comercial o social está expresando la idea de
una corrupción orgánica, o de cualquier otra cosa vil y repug­
nante a nuestros sentidos que esta última implica. 3
Pero como en tantas otras ocasiones, el uso de esta palabra ha
modificado su significado primigenio y hoy son innumerables
las definiciones que se han propuesto para caracterizar a la co­
rrupción. Como es sabido, estas definiciones pueden ser agrupa­
das en tres grandes modelos. El primero de ellos pone el acento
en los deberes de funcionario público y en la singularización de
la función pública. El segundo, en aspectos concernientes a la de­
manda, la oferta y el intercambio de acciones corruptas, nocio­
nes éstas que deberían ser interpretadas a la luz de la moderna
teoría económica. Finalmente, el tercer modelo define a la co­
rrupción atendiendo al interés público. 4

2. Para la asimilación de la palabra «corrupción» a algunos de estos si gnifica­

dos,véase Peter Euben, «Corruption», en T. Ball, l. Farr y R. Hanson (comps.),
Political Innovation and Conceptual Change. Cambridge: Cambridge Uníversity
Press, 1989, pág. 223.
3. Citado por Michael Rosenthal, «An American Attempt to Control Interna­
tional Corruption»,en Arnold Heidenheimer,MichaelJohnston y Víctor LeVine
(comps.), Political Corruption. A Handbook. Londres: Transaction Publ., 3." ed.
1993,pág.702.
4. Esta clasificación es bien conocida; véase, Arnold Heidenheimer , «Terms,
Concepts,and Definítions: An lntroduction»,A. Heidenheimer,M.Johnston y V.
LeVine (comps.),Political Corruption, op. cit.,pág. 8 y ss.

22
 No pasaré revista aquí a las diferentes nociones de corrupción
que se corresponden con cada uno de estos modelos, no lo con­
sidero necesario. En realidad, hay dos formas de definir un concep­
to; negativamente, señalando aquello que no es; y positivamente,
estableciendo su denotación y connotación. En lo que sigue, in­
dagaré ambas vías, analizando, en primer lugar, aquello que la
corrupción no es.

1.2. Lo que la corrupción no es

1.2.1. La corrupción no debe ser confundida con medidas estata­
les de carácter promocional. U na de las funciones que cumple el
Estado moderno consiste en dirigir la conducta de los ciudada­
nos también a través de técnicas de «alentamiento». Como ha
puesto de manifiesto Norberto Bobbio, son técnicas que no ac­
túan directamente sobre la práctica valiosa o disvaliosa, sino que
trata de influir en los destinatarios a través del fomento de otras
acciones que hagan más atractivas las prácticas deseadas por el
Estado mediante el otorgamiento de premios o de sanciones po­
sitivas. 5 Las leyes de incentivos fiscales son un buen ejemplo de
ello. La determinación del momentum para establecer una políti­
ca de alentamiento o promocional constituye un privilegio de los
agentes políticos, especialmente del ejecutivo, cualquiera que sea
su nivel. Este típo de prácticas ha sido considerado en ocasiones
corruptor del proceso político, sobre todo si se las realiza en
época electoral. Así, por ejemplo, según acuerdo de la Junta
Electoral Central de 15 de marzo de 1995, «no puede realizarse
por los poderes públicos ninguna campafia durante el período
electoral, es decir, el comprendido entre la convocatoria de las
elecciones y el día mismo de la votación, pues ello vulnera los
principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y
el principio de igualdad entre los actores electorales»."

5. Véase Norberto Bobbio, Contribución a la teoría del derecho. Edición a car­

go de Alfonso Ruiz Mi guel. Valencia: Fernando Torres Editor, 1980, especialmen­
te capítulos XVII y XVIII.
6. En virtud de ese acuerdo, la Junta Electoral Provincial de Barcelona ordenó
al Ayuntamiento de Barcelona que pusiera fin a una campaña por la cual se pre-

23
 La tesis que subyace a esta posición es que si el gobierno esta­
bleciera ciertos premios para incentivar determinados comporta­
mientos en períodos electorales, tales premios podrían operar
como sobornos oficiales cuya contrapartida ciudadana sería el
depósito de un voto favorable en las urnas.
Creo, sin embargo, que los actos promocionales, al margen de
la conveniencia de su prohibición en los períodos electorales, no
pueden ser asimilados sin más a prácticas corruptas. En primer
lugar, porque toda política promociona! tiene un carácter general,
mientras que un acto de corrupción tiene un marcado carácter in­
dividual. Corruptor y corrompido se conocen, y sellan su com­
promiso de un modo indubitable. En segundo lugar, las prácticas
de políticas promocionales son conformes a las reglas del juego
político democrático, especialmente si se piensa que resulta muy
difícil disciplinar a los ciudadanos a través de la imposición úni­
camente de sanciones negativas. La corrupción, en cambio, cons­
tituye un modo de influencia que repugna a ciertas reglas que go­
biernan la práctica política democrática. Y, en tercer lugar, las
políticas promocionales son públicas y abiertas, mientras que los
actos de corrupción son secretos o tienden a ser, al menos, reali­
zados en un marco de discreción.

1.2.2. La corrupción tampoco puede ser confundida con un uso

desviado del poder. Como bien señala Carmen Chinchilla, esta
categoría jurídica-administrativa tuvo su origen en Francia para
someter al conocimiento de los tribunales de justicia los actos ad­
ministrativos discrecionales. La desviación del poder puede ser
definida como una violación o infracción al ordenamiento jurídi­
co provocada por el ejercicio de potestades administrativas con
fines distintos a los señalados por el derecho. 7
El aspecto central de la desviación de poder es, por lo tanto,
que las autoridades administrativas se apartan voluntaria o inten-

miaba a los conductores no infractores con el objeto de promocionar un mayor or­

den en el tráfico rodado durante el período electoral.
7. Véase Carmen Chinchilla Marín, La desviación de poder. Madrid: Civitas, 2.•
ed., 1999, pág. 43 y ss.

24
cionalmente de los objetivos fijados por la estructura jurídica, se
alejan de su perspectiva teleológica. Esto podría llevar a pensar
que la desviación de poder es una forma de corrupción. Pero
ello no necesariamente es así, ya que en la desviación de poder la
violación de las reglas que establecen la competencia para el
ejercicio de las potestades administrativas puede que no tenga
por objeto la percepción de un beneficio extrainstitucional para
la autoridad en cuestión, tal como ocurre en los casos de corrup­
ción, donde la persecución de un beneficio extraposicional por
parte de quienes se comprometen en ella es conceptualmente ne­
cesaria.
Además, existen ciertos actos de corrupción que, como bien
señala Alejandro Nieto, no constituyen un ejercicio desviado de
las potestades administrativas. 8 Basta pensar en los casos de co­
hecho impropio o en los· llamados «pagos de engrase» o «pagos
acelerador». Parece obvio sostener, no obstante, que algunos su­
puestos empíricos de corrupción implican un ejercicio desviado
del poder.

1.2.3. No debe asimilarse, por otra parte, corrupción y clientelis­

mo político, o de otro tipo. Según Mario Caciagli, el clientelismo
es una relación diádica en la cual un agente, en posición de supe­
rioridad, utiliza su influencia y sus recursos para dar protección
y seguridad a otro agente, que está en una posición de inferiori­
dad, a cambio de servicios, lealtades y apoyos. 9
En no pocas ocasiones clientelismo político y corrupción po­
lítica han sido tratados como sinónimos, ello es debido a sus si­
militudes y a que las causas que pueden dar origen a ejemplos
concretos de ambos fenómenos pueden ser idénticas. Entre los
rasgos comunes, «el fundamental concierne a su naturaleza bá­
sica: ambos son relaciones de intercambio basadas en "benefi­
cios extrínsecos e instrumentales". En ambos tipos de relación,

8. Véase Alejandro Nieto, Corrupción en la España democrática. Barcelona:

Ariel, 1997, pág. 79.
9. Véase Mario Caciagli, Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1996, pág. 18.

25
que comparten a menudo el modelo diádico, los contactos per­
sonales, de amistad y de compadrazgo juegan un papel impor­
tante» .10
Pero a pesar de estas semejanzas, convendría establecer algu­
nas diferencias entre ambas nociones. En primer lugar, en el
clientelismo político puede que la autoridad que se dirige a su
parroquia clientelar no viole ninguna función institucional o
ninguna regla posicional, como sucede en la corrupción. En se­
gundo lugar, la relación diádica de superioridad-inferioridad en­
tre los dos agentes del clientelismo no es necesaria en los casos de
sobornos, por ejemplo, donde las partes intervinientes pueden
situarse en una situación de igualdad. Y en tercer lugar, la co­
rrupción siempre opera en un marco de secreto o de discreción,
mientras que las relaciones clientelares suelen ser públicas y
abiertas. Por todo ello, no debería confundirse ambos conceptos.

1.2.4. La mera recepción de regalos, de recompensas o de com­

pensación, económica o de otro tipo, por parte de un funciona­
rio público, de un político o de un particular en virtud del de­
sempeño de su trabajo se ha considerado, en no pocas ocasiones,
como actos genéricos de corrupción. Ha sido una práctica habi­
tual que los congresistas de Estados Unidos, por ejemplo, sean
invitados a disfrutar de períodos de vacaciones, reciban invita­
ciones para asistir a acontecimientos deportivos o sean agracia­
dos con carísimos obsequios cuyos costes son enjugados por
lobbies o por grandes empresas. En la actividad privada, se sue­
le gratificar a directivos y empleados con este tipo de viajes o de
presentes como una forma más de reconocimiento. Y es común
que los encargados de compras de las empresas reciban diver­
sas atenciones por parte de las medianas y grandes empresas ven­
dedoras.
Según John N oonan, la asimilación de tales prácticas a la idea
de corrupción tiene su contrapartida en el lenguaje. Los griegos
no tenían una palabra para designar los cohechos, ya que todas
las donaciones eran vistas como tales. Se consideraba que las dá-

10. Ibíd., pág. 79.

26
futuro de determinada manera, ya que no existe una correlación
entre expectativas -frustradas- y obligación. Como he puesto
de manifiesto en otro lugar, la vinculación que suele establecer­
se entre expectativas frustradas y obligaciones no cumplidas se
explica si se toma en cuenta el caso de las omisiones. Cuando se
dice que alguien omitió hacer algo se asume como punto de re­
ferencia una expectativa frustrada, y como en muchos casos esta
frustración resulta del no cumplimiento de algo debido, puede
pensarse que existe una correlación unívoca entre frustraciones
de expectativas y no realización de lo debido. Pero no debe ol­
vidarse que expectativas no satisfechas pueden resultar de la
omisión de una conducta habitual. Y como es evidente, no todo
lo que se espera habitualmente es debido y, por lo tanto, no
toda frustración de expectativas tiene una consecuencia deónti­
ca.13 Una donación dineraria -un regalo-, por ejemplo, a un parti­
do político -y su aceptación- no implica que ese partido tenga la
obligación de comportarse según el deseo del donante, ni que
tenga que actuar de determinada manera para no frustrar las ex­
pectativas incluso razonables del donante, ni que correlativa­
mente este último pueda exigir cierta línea de actuación. Lo con­
trario ocurre en el caso de la corrupción. Es más, con frecuencia
se ha señalado que uno de los remedios para combatir la corrup­
ción originada por la financiación ilegal de los partidos políticos
sería establecer precisamente ciertas reglas para la donación de
fondos.
Finalmente, las prácticas corruptas tienden a realizarse habi­
tualmente en un marco de secreto -o de discreción-, mientras
que los regalos no tienen por qué ocultarse. Y mientras los rega­
los o donaciones suelen ser muestras de afecto o de reconoci­
miento, las prácticas corruptas implican siempre un interés de­
terminado, exigen una contraprestación objetiva sin basarse en
aquella afectación psicológica. Por todas estas razones, Noonan
señala que el «soborno crea un conflicto de deberes que no exis­
te en el caso de las propinas; una obligación absoluta, secreta y

13. Véase Jorge F. Malem Seña, Concepto y justificación de la desobediencia ci­

vil. Barcelona: Ariel, 2.ª ed., 1990, pág. 175.

28
diferente de las contribuciones; una compulsión sin afecto que es
desconocida en los regalos[...] Un soborno subordina a quien lo
recibe a su donante, un regalo identifica al donante con el dona­
tario[... ] un regalo no obliga, un soborno coacciona». 14

1.2.5. _En un sentido muy similar al anterior, convendría distin­

guir entre los actos de corrupción y la recepción, ofrecimiento y
dación de propinas. Las propinas son dádivas que se ofrecen ge­
neralmente a los empleados que ocupan los niveles categoriales
más bajos. Se suelen entregar a posteriori de ejecutada la función
o trabajo y el valor de lo entregado guarda cierta relación con el
servicio efectuado. Aquí el monto sí es importante, ya que una
desproporción manifiesta entre lo entregado y la función cum­
plida puede transformar la propina en regalo o en soborno. En
muchas ocasiones, la propina sirve como complemento del suel­
do de un trabajador, y la propina esperada suele formar parte de
las negociaciones de su salario. Pero la asimilación de las propi­
nas a la corrupción adquiere mayor fuerza si se toma en conside­
ración que muchos sistemas jurídicos establecen que el ofreci­
miento, dación o aceptación de una propina a un funcionario
público con motivo de la ejecución de sus funciones legales cons­
tituye un delito de cohecho -impropio-, ya que afecta a la impar­
cialidad que debe regir el desenvolvimiento de la administración
pública. Este sería el caso de los llamados «pagos de engrase» o
«pagos acelerador». Y aunque se analizarán con cierto detalle es­
tos pagos a lo largo de este trabajo, interesa aquí señalar que, a
diferencia de las propinas strictu sensu, tales pagos suelen hacer­
se antes de la prestación del servicio y que pueden ser indistin­
guibles de, o conducen a, las extorsiones. 15
Las propinas, además, se entregan y se reciben porque son
parte de una práctica social. Tanto el donante como el receptor
suelen tener la creencia de que no se trata de una práctica ilegíti­
ma, incorrecta o ilegal; y el beneficiario suele cumplir las funcio-

14. VéaseJohn NoonanJr., op. cit., pág. 697.

15. Véase Ernesto Garzón Valdés, «Acerca del concepto de corrupción», op.
cit., pág. 46.

29
nes que le son inherentes del mismo modo aun cuando no las re­
ciba. 16 En un sentido estricto, la propina constituye la dación vo­
luntaria de una pequeña cantidad de dinero, o de algo de valor,
que se ofrece en reconocimiento a un buen servicio y sin pedir
nada a cambio. La ausencia del sentido de intercambio, del quid
pro quo, es la característica definitiva de las propinas. 17 Pero si las
diferencias conceptuales entre el soborno, el regalo y las propi­
nas son claras, no sucede lo mismo respecto de todos los casos
que se manifiestan en el mundo real. Con fines justificatorios,
muchos sobornos o extorsiones son presentados bajo la forma
de un regalo o de una propina.

1.2.6. Quien participa de un acto de corrupción no puede ser

confundido con un reformador social. Corrupción y reforma so­
cial no son términos interdefinibles. En ocasiones, se aduce que
la corrupción cumple una función similar a la que cumplen las
reformas económicas o burocráticas. Esto sucedería, sobre todo,
en los llamados procesos de modernización, cuando existe una
grave disfunción entre las normas jurídicas -o las reglas sociales­
y las necesidades de la práctica social innovadora. La corrupción
aparecería aquí como un remedio contra el burocratismo excesi­
vo que impide el desarrollo económico o como un modo de
romper las prácticas clientelares del viejo régimen que erosionan
la eficacia de la nueva burocracia.
Así, en un contexto social dominado por un sistema jurídico
que ofrezca una protección tenue a las empresas multinaciona­
les, por ejemplo, la existencia de una burocracia corrupta, sumi­
sa a los halagos pecuniarios o de otro tipo, puede significar pa­
radójicamente el único medio para obtener una estabilidad y
unas garantías mínimas en las relaciones empresa-gobierno que

16. Bajo estas circunstancias, incluso cuando se trata de funcionarios públicos

acusados de haber cometido un delito de cohecho impropio, la jurisprudencia y la
dogmática penal suelen excusar total o parcialmente esa conducta por la existencia
de un error inexcusable de prohibición.
17. Véase N. Jacoby, P. Nehemkis y R. Eells, Bribery and Extortion in World
Business. A Study of Corporate Payments Abroad. Nueva York: MacMillan, 1977,
pág. 91.

30
permitan las operaciones mercantiles. En ese sentido, la corrup­
ción contribuiría a que un sistema caótico o arbitrario pudiera
funcionar bajo ciertas reglas, y permitiría también hacer predic­
ciones aproximativas sobre comportamientos futuros. Y no sólo
eso, sino que otorgaría a distintos sectores la posibilidad de ejer­
cer una influencia decisiva sobre los efectos de ciertas piezas le­
gislativas inadecuadas o inconvenientes después de ser promul­
gadas, dado que ex ante de la promulgación se carecía de tal
posibilidad. De ese modo, la corrupción operaría como un me­
canismo sustitutivo de la falta de un canal institucionalizado
que hiciera valer los intereses de sectores importadores o expor­
tadores.18
Sin embargo, es posible advertir serias diferencias entre refor­
ma y corrupción. Quien participa en la corrupción no está inte­
resado en modificar el sistema normativo de referencia, sea éste
jurídico, social o político. Ni, desde luego, el sistema moral vi­
gente. Tan sólo quiere obtener un beneficio no permitido por el
sistema institucional. Agota su cometido en el acto mismo de co­
rrupción, sin importarle las consecuencias ulteriores que su acto
provoca en el sistema normativo de referencia. En realidad, «la
corrupción en sí misma puede ser un substituto de la reforma, y
ambas, corrupción y reforma, un substituto de la revolución. La
corrupción sirve para reducir los grupos que presionan en favor
de cambios de política, justamente como sirve la reforma para
reducir las clases que presionan en favor de cambios estructu­
rales».19
Ahora bien, habiendo establecido ya las diferencias entre los
actos de corrupción y aquellas acciones con las cuales pudiera
confundirse, corresponde presentar la noción de corrupción a
través de sus propiedades relevantes.

18. Véase N. Jacoby, P. Nehemkis y R. Eells, op. cit., págs. 153-155.

19. Véase Samuel Huntington, «Modernization and Corruption», en Arnold
Heidenheimer, Michael Johnston, Victor LeVine (comps.), Political Corruption. A
Handbook, op. cit., pág. 381.

31
1.3. La noción de corrupción

Son actos corruptos aquellos que reúnen las siguientes caracte­

rísticas.20

1.3.1. Un acto de corrupción implica la violación de un deber po­

sicional. Quienes se corrompen transgreden, por activa o por pa­
siva, o provocan la transgresión de algunas de las reglas que rigen
el cargo que ostentan o la función que cumplen. Quienes se co­
rrompen manifiestan, en ese sentido, un claro sentimiento de
deslealtad hacia la regla violada. El caso típico es el de un funcio­
nario de Hacienda que debido a un soborno de una empresa
transnacional no aplica las tasas fiscales correspondientes. Al ha­
cerlo viola los deberes impuestos por su cargo, expresando de ese
modo su desprecio hacia la función que cumple. Pero este ejem­
plo -como se ha señalado con anterioridad- no ha de inducir al
error de pensar que es necesaria la presencia de un funcionario
público para que haya un caso de corrupción.21 También la co­
rrupción es posible entre agentes privados. Así, cuando un eje­
cutivo o una secretaria de dirección revela a una empresa com­
petidora a la que presta servicios un material clasificado como
confidencial para favorecer sus negocios a cambio de dinero, se
corrompe. Aquí también se incumplen algunos de los deberes
de la posición que se ocupa como directivo o secretaria de di­
rección.

20. Reproduciré a continuación el concepto de corrupción ya formulado en

otro lugar. Véase Jorge F. Malero Seña, Globalización, comercio internacional y co­
rrupción. Barcelona: Gedisa, 2000, pág. 23 y ss. Su objetivo es facilitar al lector la
comprensión de la noción de corrupción que aquí se utilizará sin necesidad de re-
mitirle a otra obra.
21. Por esta razón es que, en este trabajo, se rechazarán las definiciones de co­
rrupción similares a las utilizadas por el Banco Mundial o por Susan Rose-Acker­
man que sostienen que la corrupción es «el uso de un cargo público en beneficio
privado». Véase Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos. Causas, con­
secuencias y reformas. Versión castellana: Alfonso Colodrón Gómez. Madrid: Si­
glo XXI, 2000, pág. 125. Esta noción es inadecuadamente restrictiva al limitar los
actos de corrupción a situaciones que requieren necesariamente la participación de
un funcionario público.

32
1.3.2. Para que exista un acto de corrupción, pues, debe haber un
sistema normativo que le sirav de referencia. La noción de co­
rrupción es parasitaria de un sistema normativo. Por esa razón la
corrupción puede tener una naturaleza económica, política, jurí­
dica o ética, o participar de estos distintos niveles a la vez. Esta
característica se infiere del apartado anterior. Un caso claro es el
de un encargado de compras de una determinada empresa que es
sobornado para adquirir cierta mercancía por un precio superior
al valor del mercado. El marco normativo de referencia que este
acto ha contravenido es el del libre mercado, de la competencia
leal y la lealtad en el trabajo.

1.3.3. Un acto de corrupción no siempre entraña una acción pe­

nalmente antijurídica. Que el acto de corrupción sea legal o ile­
gal, desde un punto de vista penal, dependerá, por cierto, del tra­
tamiento que el sistema punitivo ofrezca a las reglas del sistema
normativo de referencia. Este es uno de los problemas con los
que se enfrenta la lucha contra la corrupción en el comercio in­
ternacional. Según muchas legislaciones sobornar a un funciona­
rio público extranjero para alcanzar, conseguir o asegurar un
acuerdo mercantil puede no ser considerado una actividad ilícita,
pero no por ello deja de ser un acto de corrupción. Por otra par­
te, en ocasiones se soborna a una persona no para que tome una
resolución contraria a derecho, sino para que cumpla una obliga­
ción legal. Tal es el caso de los llamados «pagos de engrase», «pa­
gos acelerador» o «pagos de peaje». Que este tipo de pagos esté
prohibido dependerá de cada sistema jurídico. Corrupción e ile­
galidad penal son, en ese sentido, términos independientes.

1.3.4. Los actos de corrupción están siempre vinculados a la ex­

pectativa de obtener un beneficio extraposicional.22 Y no es ne­
cesario que ese beneficio constituya una ganancia de carácter
económico, puede ser política, profesional, sexual, etcétera. Y
tampoco es necesario que el beneficio que se pretende conseguir
sea elevado. En ocasiones es suficiente, para que se perfeccione el

22. Véase Ernesto Garzón Valdés, op. cit., pág. 47.

33
acto de corrupción, que una parte espere recibir algo con la con­
vicción de que ese algo sea valioso. Que efectivamente lo sea es
una cuestión empírica irrelevante. Alguien se corrompe, además,
a pesar de que inmediatamente después de haber realizado la ac­
ción objeto de la práctica corrupta decide no aceptar la contra­
prestación pactada, renuncie al reclamo del pago [o reclame lo
pagado previamente] o una vez obtenidos los fondos pertinentes
los devuelva íntegramente. Hay que distinguir entre el que per­
manece incorrupto y el corrupto arrepentido. 23 Y no es necesario
que la contraprestación que constituirá el beneficio extraposicio­
nal esté perfectamente determinada. Un corruptor inteligente
puede dejar abierta la acción exigible a su contraparte para ser
precisada en el futuro.

1.3.5. Los actos de corrupción tienden a realizarse en secreto o al

menos en un marco de discreción. La noción de secreto o de dis­
creción se vincula aquí -siguiendo a Michael Reisman- con un
cierto intento por ocultar la acción corrupta, incluso en aquellos
casos en que el apartamiento de las normas del sistema de refe­
rencia «se sabe que se practican ampliamente y casi nunca se san­
cionan».24 La corrupción, al implicar una actitud de deslealtad,
tiene una carga negativa y, por lo tanto, tiende a ser sustraída del
público.
Naturalmente, que la acción corrupta se mantenga efectiva­
mente en secreto o en un marco de discreción dependerá de lo
exitoso de la estrategia de ocultación utilizada o del nivel de
impunidad con que se opera, pero eso es una cuestión empírica
que no afecta al concepto que se propone. Los corruptos siem-

23. Un ejemplo de una reclamación de devolución de lo pagado por incumpli­

miento de la contraprestación corrupta lo sugiere Susan Rose-Ackerman al señalar
que «en Carolina del Norte, en 1997, una empresa constructora que no recibió el
favor que esperaba a cambio de su contribución económica a la campaña del go­
bernador en cuestión pidió la devolución del dinero». Véase La corrupci6n y los go­
biernos, op. cit., pág. 183.
24. Véase Michael Reisman, ¿Remedios contra la corrupción? Cohechos, cruza­
das y reformas. Versión castellana: Mariluz Caso. México: Fondo de Cultura Eco­
nómica, 1981, pág. 52.

34
pre tratarán que sus acciones pasen lo más inadvertidas posi­
bles.
Se pueden definir los actos de corrupción, entonces, como
aquellos que constituyen la violación, activa o pasiva, de un de­
ber posicional o del incumplimiento de alguna función específi­
ca realizados en un marco de discreción con el objeto de obtener
un beneficio extraposicional, cualquiera sea su naturaleza. 25

1.4. Tipos de corrupción

Son diversas las clasificaciones que se han presentado de los ac­

tos de corrupción. No me dedicaré al análisis de todas ellas. Tan
sólo señalaré aquellas que puedan ser útiles para comprender
mejor los temas que se desarrollarán en este trabajo.

1.4.1. Hay diferentes formas de corrupción según el número de

personas que participen. En algunas es suficiente la existencia
de una única persona. Tal es el caso, por ejemplo, de cuando un
funcionario se apropia de fondos públicos para fines privados o
hace uso de la información privilegiada que detenta como conse­
cuencia de un cargo público para esos mismos fines. Algunas
otras formas necesitan del concurso de dos o más personas. El
soborno y la extorsión se cuentan entre ellas. En estos casos, las
dos partes, corruptor y corrompido, están perfectamente identi­
ficados o son identificables. El soborno es un pacto que se per­
fecciona por el mero acuerdo. Quien paga, trata de influenciar al
sobornado para que actúe en su favor. Paga para que el soborna­
do le ofrezca un tratamiento mejor del que sería equitativo o le­
gal. En ese sentido, la reciprocidad es una característica del so­
borno. Ambos, la persona que paga y la que recibe el pago, son
culpables en el acto de soborno. Un acto extorsivo es, en general,
la búsqueda o la captación de un pago o beneficio otorgado bajo la
amenaza de darle al pagador un tratamiento peor del que sería

25. Esta definición coincide en lo esencial con la propuesta por Ernesto Garzón
Valdés en «Acerca del concepto de corrupción», op. cit., especialmente pág. 39 y ss.

35
equitativo, o bien de empeorar su situación. Quien recibe el pago
es el extorsionador, quien paga es la víctima. 26 Como señala acer�
tadamente Michael Philips, un soborno no es por su propia na­
turaleza una relación entre víctimas y victimarios, la extorsión sí
lo es. En ese sentido, mientras en el soborno hay un pacto, en los
casos más agudos de extorsión se refleja una situación similar a la
de un asaltante que le dice a su víctima «la bolsa o la vida » . 27
En general, se suele presentar los actos de soborno como ac­
tos extorsivos. Esta asimilación constituye una práctica muy co­
mún entre las empresas multinacionales que realizan pagos a
funcionarios de países hacia donde dirigen sus inversiones. Asi­
milación que se ve facilitada por la existencia de dificultades em­
píricas para distinguir entre ambos tipos de actos, sobre todo si
se piensa que la perspectiva sobre un determinado hecho puede
cambiar con el paso del tiempo. «En Corea, por ejemplo, parece
que la Gulf inició de modo voluntario unos pagos, como medio
para entrar en la economía local en términos preferentes. Exi­
gencias subsecuentes, calificadas por McCloy como extorsiona­
doras, pudieron ser vistas por los coreanos como continuaciones
de una pauta establecida conjuntamente y de común acuerdo, y
en que los nuevos servicios daban derecho a nuevos pagos. » 28 De
ahí que Susan Rose-Ackerman sostenga que, en la práctica, «la
distinción entre [...] extorsión y soborno significa muy poco,
porque ambas partes deben estar de acuerdo antes de que pueda
producirse la corrupción».29
Sin embargo, a pesar de todo ello, mantener la distinción en­
tre soborno y extorsión resulta útil ya que las justificaciones y
excusas jurídicas y morales por cumplir con las demandas de un
extorsionador son más fáciles de presentar que en el caso del so­
borno.30

26. Véase James Lindgen, «The Elusive Distinction between Bribery and Ex­
tortion: From the Commom Law to the Hobbes Act», UCLA Law Revieuw, vol.
35, 1988, pág. 825.
27. Véase Michael Philips, «Bribes», Ethics 94, julio de 1984, pág. 630.
28. Véase Michael Reisman, op. cit., pág. 75, nota 3 a pie de página.
29. Véase Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos, op. cit., pág. 73.
30. Véase Michael Philips, «Bribes», op. cit., pág. 630.

36
1.4.2. En segundo lugar, la corrupción puede ser política o de
otro tipo (generalmente, aunque no exclusivamente, económica).
La corrupción política consiste en la violación de un deber posi­
cional de carácter político, en el incumplimiento de una función
de ese mismo tenor o bien se realiza atendiendo a intereses polí­
ticos. En este caso, no se pone el acento en el personaje, sino en
la acción, en su motivación y en la regla violada. Un político que
acosa sexualmente a su secretaria no comete un acto de incorrec­
ción política strictu sensu, comete en todo caso una ilegalidad ju­
rídica y siempre una incorrección moral. Pero un político o un
partido político que recibe una fuerte suma de dinero a cambio
de una decisión, o de influenciar en una decisión, de gobierno se
corrompe políticamente.

1.4.3. En tercer lugar, se ha de hacer mención a una clasificación

de los actos de corrupción que ha popularizado Arnold Heiden­
heimer y que toma en cuenta la percepción que las elites y la opi­
nión pública de un país tienen de ciertos actos corruptos. De­
pende, pues, de una evaluación normativa. Así, se distingue entre
corrupción negra, gris y blanca. Cuando existe consenso entre las
elites y la opinión pública acerca de que un acto particular es me­
recedor de reproche, y manifiestan su conformidad para que sea
castigado se está en presencia de una corrupción negra. Existe co­
rrupción gris cuando algunos elementos, usualmente de las elites,
desearían ver la acción de la cual se trata penalizada, aunque
otros sean de una opinión distinta, a la vez que la mayoría de la
población mantiene una posición ambigua. En la corrupción
blanca, la mayoría de las elites y de la opinión pública consideran
ciertos actos de corrupción como tolerables y, por lo tanto, no
apoyan vigorosamente su criminalización. 30
Naturalmente, el impacto que tenga la corrupción en los ám­
bitos económicos, políticos, sociales o morales dependerá del
tipo de acto que se haya realizado. Y, por cierto, dependerá tam-

31. Cf. Arnold Heidenheimer, «Perspectives on the Perception of Corrup­

tion», en Arnold Heidenheimer, MichaelJohnston y Víctor LeVine (comps.), Po­
litical Corruption. A Handbook, op. cit., pág. 161 y ss.

37
 2

Administración pública y corrupción

2.1. Introducción
Es un dato incontrovertible que el Estado necesita un cierto nú­
mero de personas y una determinada organización para poder
cumplir sus funciones y prestar los servicios públicos pertinentes
de un modo adecuado. Este conjunto de personas, la organiza­
ción bajo la cual operan y hasta los servicios públicos que satis­
facen reciben el nombre genérico de administración pública.
Dado su carácter funcional, se puede decir que la administración
pública y sus agentes tienen una existencia instrumental. 1
En ello parece haber pensado el constituyente español cuando
estableció que la administración pública debe servir con objetivi­
dad a los intereses generales, actuando con imparcialidad y de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentraliza­
ción, desconcentración y coordinación, siempre dentro· del so­
metimiento al derecho. 2
Sin embargo, las formas de organización, las funciones, las ac­
tívidades y la legitimación de la administración pública han va­
riado con el tiempo. No haré aquí un pormenorizado desarrollo

1. Véase Eduardo García de Enterría y T. Ramón Fernández, Curso de Derecho

Administrativo, vol. L Madrid: Civitas, 7.ª ed., 1996, págs. 30-31.
2. Constitución Española, artículo 103.

39
histórico acerca de cómo se ha manifestado esta institución. Me
limitaré a señalar, en cambio, algunos hitos y consideraciones
muy generales y básicas que contribuyan a una comprensión
mejor de cómo opera la corrupción en su ámbito.
De hecho, se ha señalado que existen dos modelos puros de
administración pública: el estadounidense y el francés, aunque
en la actualidad lo que prima sea un modelo mixto. En el mode­
lo estadounidense, los funcionarios son nombrados directamen­
te por el poder ejecutivo, que les designa para ocupar un deter­
minado cargo. El reclutamiento del personal se lleva a cabo de
acuerdo a necesidades concretas y, en general, los defensores
de este modelo suelen pensar que cualquier persona puede desem­
peñar un cargo público. En Estados Unidos, y bajo este modelo,
se consideró, históricamente, además, que la administración pú­
blica era una especie de «botín de guerra», siempre a disposición
de la fuerza vencedora en la contienda política. Quien vencía en
esa contienda quedaba legitimado no sólo para establecer estra­
tegias administrativas y criterios de actuación sino también para
despedir a los antiguos funcionarios y en su lugar nombrar a sus
partidarios.
El modelo francés, por el contrario, sobre todo después de las
reformas napoleónicas, establece una administración pública com­
pacta, fuertemente organizada y estructurada jerárquicamente
como una forma de reacción contra las prácticas vigentes en el An­
tiguo Régimen donde los cargos públicos se tenían a perpetuidad,
se podía disponer de ellos y hasta se heredaban. En este modelo,
se parte de la base de que el funcionario requiere una preparación
especializada y por ello los funcionarios son escogidos de acuer­
do con sus méritos, ingresando en un cuerpo donde se puede as­
cender en su estructura según pautas bien regladas.
Como señala Ramón Parada, «ninguno de estos sistemas se
da en estado puro, pero es claro que inspiran los modelos histó­
ricos de función pública, que adscribiéndose a un sistema cerra­
do o abierto admiten elementos del otro o caminan en dirección
opuesta a sus orígenes. Así, el sistema español, partiendo de un
sistema típico o cerrado de inspiración francesa, se orienta deci­
didamente hacia un sistema abierto de influencia norteamerica-

40
no. [...] Por el contrario, el sistema norteamericano, prototipo
del sistema abierto, ha ido poco a poco aceptando elementos
propios del sistema cerrado».3
Pero independientemente de cuál sea el modelo organizativo
del funcionariado que la administración pública de un determi­
nado país asuma, las funciones y los objetivos a perseguir que se
les ha asignado y que han cumplido se han ido modificando sus­
tancialmente. En realidad, se admite que existe tres grandes mo­
mentos en la administración pública que están relacionados
naturalmente con los diversos tipos de Estados vigentes. Así, ha­
bría que distinguir entre la administración pública que se corres­
ponde con el Estado-policía, con el Estado-providencia y con el
Estado-privatizador. 4
En el Estado-policía, la administración pública está absolu­
tamente subordinada al poder político de quien es su brazo me­
cánicamente ejecutor. Las funciones que tiene asignada la admi­
nistración son sólo aquellas estrictamente necesarias para que
el Estado pueda realizar las actividades propias del ejercicio de
su soberanía. En este contexto el Estado asume como propia la
tarea de garantizar los derechos y libertades negativas de todos
los ciudadanos por igual. En consecuencia, «lo que se cuida es
lá forma de la administración, los aspectos de aplicación del or­
denamiento jurídico en su diseño y en los procedimientos de
actuación. Su forma de organización es previsible, la de depar­
tamentos que dependen del gobierno. Su forma de actuación es
la garantista, de la primacía de la ley y del respeto escrupuloso
de los procedimientos legales. La administración es muy pe-

3. Véase Ramón Parada, Derecho Administrativo. Vol. II. O rganización y em­

pleo público. Madrid: Marcial Pons, 11.ª ed., 1997, pág. 389.
4. Véase Rafael Bañón Martínez, «Los enfoques para el estudio de la adminis­
tración publica: orígenes y tendencias actuales», en Rafael Bañón y Ernesto Cari­
llo, La nueva administtación pública. Madrid: Alianza Universidad, 1997, pág. 33.
Rafael Bañón designa con el nombre de Estado-omnipresente al que yo he deno­
minado Estado-privatizador. He preferido esta nomenclatura porque da una idea
más clara acerca de cuáles son los objetivos y funciones que cumple el Estado en
esta nueva etapa. A pesar de este cambio de nombres, se seguirá a continuación bá­
sicamente el análisis de este autor.

41
queña de tamaño, muy delgada, y está centralizada en el ejecu­
tivo que llega mediante órganos unipersonales al territorio[ ... ]
Ello implica un sesgo reduccionista en el concepto de adminis­
tración». 5
En el Estado-providencia o social, el Estado se caracteriza por
una manifiesta ampliación de sus competencias respecto del mo­
delo anterior. El Estado interviene cada vez más en la vida eco­
nómica de la sociedad y la satisfacción de las necesidades básicas
de la población aparece como uno de sus imperativos legales.
Por consiguiente, el Estado toma para sí los servicios asistencia­
les como el sanitario, la educación o la protección social, entre
otros.
En esta instancia hay un incremento manifiesto del gasto pú­
blico y, paralelamente a ello, del tamaño, de las funciones y de la
actividad de la administración pública. Al intervenir en la econo­
mía, el Estado se transforma en un productor de bienes y de ser­
vicios de dimensiones considerables y, en muchos casos, en su
primer consumidor. De ese modo, la oferta y la demanda de mu­
chos bienes y de muchos servicios queda mediatizada por la ac­
ción del Estado, proceso que se verifica sobre todo a partir de la
finalización de la Segunda Guerra Mundial. En virtud de ello, el
Estado, a través de su administración, establece interacciones
cada vez más frecuentes con la sociedad civil y con el mercado y,
por lo tanto, tiende a incrementar los efectivos administrativos
tanto como sea necesario.
Para dar una idea del incremento de la actividad estatal lleva­
da a cabo a través de las diferentes instancias administrativas bas­
ta señalar que «entre 1960 y 1982, el porcentaje de gastos públi­
cos en el PIB aumentó más de 20 puntos en el conjunto de los
países de la OCDE. En 1982, la proporción oscilaba entre un
34 % en Japón y un 67 % en Suecia[...] Es evidente la necesidad
de financiar todos esos gastos, y la carga que representa dicha fi­
nanciación viene indicada por la parte de los ingresos fiscales to­
tales en el PIB, expresada en porcentaje. En Suecia, esa parte es
del orden del 50 % y, en al gunos países, ha registrado última-

5. Ibíd., pág. 34.

42
mente un sensible aumento (en Irlanda, por ejemplo, pasó de un
35 % a un 41 % entre 1979 y 1983) [...] Además, las Administra­
ciones públicas se han convertido en importantes clientes del
sector privado y en notables consumidores de recursos económi­
cos. En los países de la OCDE, el promedio de participación del
sector-público en el empleo total aumentó de un 11 % en 1960 a
un 18,4 % en 1982. En los países escandinavos, dicho aumento
fue especialmente acusado; el caso espectacular es el de Suecia:
12,8 % en 1960 y 31,8 % en 1982 [... ]». 6
El Estado privatizador constituye una continuación -no ne­
cesaria- de un Estado social que, no obstante tener asignadas
múltiples funciones, no cuenta con los recursos necesarios para
hacer frente a las erogaciones que ello conlleva. Como conse­
cuencia de esto, el Estado se ve abocado a su contracción, y su
administración debe guiarse ahora por los criterios de eficiencia
y racionalización. Se potencia la privatización de las empresas y
de los servicios públicos y se exige a los funcionarios una eficacia
en su accionar similar a la exigida en el sector privado. Paralela­
mente, hay una demanda creciente por la calidad y por la eficien­
cia de los servicios públicos. «Ello significa que cada segmento
de las administraciones de los poderes públicos tiene que com­
pararse con otras organizaciones privadas, no gubernamentales y
públicas en condiciones de igualdad para demostrar que su exis­
tencia y su actuación son necesarias y no son más costosas que si
fueran desempeñadas por cualquier otro tipo de agente. Estas
proposiciones, lógicamente, están vinculadas a la exigencia de
una administración menos intervencionista, de tamaño pequeño
y flexible y de alcance limitado por la propia necesidad de justi­
ficar su actividad. » 7
Como se puede observar, la organización, dirección y funcio­
namiento de la administración pública está en relación directa
con el esquema político e institucional vigente y con las personas
que detentan la autoridad política, dado su carácter instrumental.

6. OCDE, La administración al servicio del público. Madrid: MAP, 1988, págs.

42-43.
7. Véase Rafael Bañón Martínez, op. cit., pág. 37.

43
En este sentido, parece que existiera, como señala Lorenzo Mar­
tín-Retortillo, una paradoja tal vez más aparente que real. Mien�
tras se supone que los funcionarios públicos realizan su cometi­
do con objetividad, imparcialidad y exactitud, características que
se sustentan en los valores de neutralidad y de indiferencia polí­
tica que se predica de esa organización, resulta que la adminis­
tración pública como tal no puede abstraerse de la realidad polí­
tica, ni de los fines del Estado. Tan es así que a veces se habla de
la administración pública como de una instancia importante en la
conformación del orden social. 8
Esta contradicción se disuelve, continúa Martín-Retortillo, si
se piensa que lo exigible desde el punto de vista político-ideoló­
gico al funcionario público en un sistema democrático-constitu­
cional es que mantenga un mínimo respeto constitucional. «Fue­
ra de ello, cumplido ese minimum, es ya indiferente cualquiera
otra cualificación que no sea la simplemente técnica[...] Sólo de
ese modo puede ofrecer la administración su fijeza y continuidad
frente a la lógica y necesaria tensión y mutabilidad que caracteri­
za, que debe caracterizar, la misma pugna entre distintas ideolo­
gías políticas, que, sin embargo, deben realizar su juego en secto­
res distintos al de la ordinaria y normal administración de los
asuntos públicos. » 9
Ahora bien, el paso del Estado-policía al Estado-social o de
bienestar, al ampliar las competencias del Estado, supuso la posi­
bilidad de que sus funcionarios no únicamente se multipliquen
sino que tomen decisiones que afecten a la actividad económica
y social. El incremento en el número de funcionarios y en su ac­
tividad se potencia aún más si cabe en aquellos Estados de orga­
nización federal o autonómica que ven prácticamente duplicados
sus efectivos y organigramas administrativos dado sus diversos
ámbitos de competencia. Sin olvidar, por cierto, tanto en una or­
ganización federal como unitaria de Estado, el ineludible contex­
to municipal.

8. Véase Lorenzo Martín-Retortillo, «¿Funcionarios públicos por gracia del

partido?», RAP, n.º 39, septiembre-diciembre, 1962, pág. 233 y ss.
9. Ibíd., pág. 235.

44
 Esta proliferación de instancias administrativas, todas ellas
con cierto poder discrecional para la toma de decisiones, genera
una estructura propicia para las acciones venales. En efecto, los
funcionarios de los diferentes estamentos administrativos pue­
den realizar comportamientos oportunistas en aquellos contex­
tos donde pueden influir en los llamados derechos de propiedad,
en los costes de transacción administrativa o según dispongan de
una información asimétrica respecto de los ciudadanos. 10
En el primer caso, el funcionario dispone de discrecionalidad
para otorgar o denegar una autorización o un derecho con inde­
pendencia de si esta autorización o denegación estuviera reglada.
Un funcionario puede no acceder a dar debido cumplimiento a
ciertos pasos administrativos incluso cuando ello estuviese nor­
mativamente pautado.
En el segundo caso, el funcionario puede imponer costes evi­
tables al ciudadano que quiera cumplimentar un trámite exigién­
dole simplemente una contribución ajena a la establecida por la
autoridad competente a cambio de hacer lugar a su petición. O
bien amenazar al administrado con hacerle pagar un precio exce­
sivo en términos de demora.
En el tercer caso, el funcionario puede manipular la informa­
ción que posee para generar la percepción en el ciudadano some­
tido a la presión administrativa de que los trámites son más com­
plejos de lo que son en realidad, de que la autoridad le denegará
lo solicitado, de que puede perder tiempo en la consecución de la
autorización o derecho solicitado, de que los costes son superio­
res a los supuestos o, directamente, de que nada conseguirá si no
accede al pago del canon venal.11 En todos estos casos, parece ra­
zonable, como repetidamente se ha mostrado con modelos for­
malizados, que la acción racional tanto del funcionario como del
administrado es fusionarse en un soborno. En estas hipótesis,
«cuando se presenta la corrupción, ésta debe entenderse como

10. Véase Migu el Ángel Vértiz Galván, «El combate a la corrupción en los trá­
mites administrativos. Una aproximación teórica», Gestión y política pública, vol.
IX, n.º 2, se gundo semestre del 2000, pág. 311 y ss.
11. Ibíd., pág. 316.

45
un equilibrio de Nash, lo que implica que ninguno de los parti­
cipantes tienen incentivos para actuar de forma diferente a la SO "'
lución corrupta; ya que siendo un intercambio, los participantes
deben obtener beneficios superiores en esta acción a los que ob­
tendrían con la acción alternativa, la de no corrupción». 12
Obviamente, que el funcionario disponga de estas posibilida­
des, entre otras, para comprometerse en un comportamiento co­
rrupto depende en gran medida del esquema institucional que se
adopte, de la calidad o de lo engorroso de los trámites adminis­
trativos exigidos a los ciudadanos para alcanzar determinados
objetivos jurídicos y, naturalmente, de los sistemas de controles
y sanciones impuestos a los funcionarios para desincentivar tal
comportamiento.
Alfonso Sabán Godoy ha puesto de manifiesto, respecto de la
administración pública española, cómo el ordenamiento jurídico
puede generar las condiciones para la corrupción e incentivar a
los funcionarios públicos a practicarla.U Uno de los ejemplos da­
dos por este autor es el siguiente.
En el caso de la regulación sobre conflictos de intereses, el Es­
tado español pretende asegurar la objetividad e imparcialidad de
la actuación de los funcionarios a través de la separación radical
entre las acciones de éstos y la de los representantes del mercado.
Con ese fin, y dado que en los Consejos de administración de las
empresas participadas de capital estatal se encuentran funciona­
rios, existe una serie de normas que tratan de impedir que éstos
aprovechen su doble calidad, en tanto funcionarios y administra­
dores de empresas, en beneficio propio o de terceros. Pero si «la
incompatibilidad es una técnica válida y oportuna para perseguir
resultados corruptos, en nuestro ordenamiento, sin embargo, re­
cibe un tratamiento que, corno poco, cabría calificar de sorpren­
dente, pues se aplica a límites económicos en la percepción de
ingresos o a la exigencia de que los funcionarios cumplan sus
obligaciones[...] Lo sorprendente, sin embargo, es el tratarnien-

12. Ibíd., pág. 343.

13. Véase Alfonso Sabán Godoy, El marco jurídico de la corrupción. Madrid:
Civitas, 1991.

46
los antecedentes políticos de los candidatos, así como recomen­
daciones y vetos. En la convocatoria de 1986 no llegaron al 10 %
los que superaron las pruebas sin apoyo expreso del PNV. » 16
Pero sea debido a la razón que fuera la verdad es que existe
una percepción más o menos generalizada de que la administra­
ción pública es un foco donde puede florecer la corrupción o al
menos que su organización y funcionamiento establecen condi­
ciones adecuadas para que los funcionarios públicos realicen
comportamientos no aceptables. Tan es así que se ha llegado a
afirmar que «la corrupción acompaña al poder como la sombra al
cuerpo» y aunque «las salas de palacio sólo se utilizan para los
actos de ceremonia; la administración cotidiana discurre en pasi­
llos laberínticos en los que resulta imposible encontrar salida sin
cierta ayuda. Hay una entrada para señores y una entrada de ser­
vicio, hay ascensor y escalera. En los corredores oscuros de los
servicios públicos sólo hay una luz que ilumine: la corrupción.
El soborno es aceite que abre todas las puertas, motor de todas
las facilidades, bula de todos los perdones, llave de todas las ar­
cas, polvo de arena que ciega a jueces e inspectores, viento en
popa para los negocios, seguro de políticos cesantes, trampolín
hacia el éxito».17
Quien afirme, sin embargo, que una administración pública, o
algún sector concreto de ella, padece de corrupción debe probar­
lo empíricamente. Y aunque en algunos casos se ofrezcan cifras,
por ejemplo, de los funcionarios que son sancionados, adminis­
trativa o penalmente, por la comisión de acciones impropias lo
cierto es que resulta muy difícil conocer cuál es el nivel de co­
rrupción existente. Al menos esa es la opinión, ampliamente

16. Véase Alejandro Nieto, La corrupción en la España democrática, op. cit.,

pág. 191.
17. Véase Alejandro Nieto, Corrupción en la España democrática, op. cit., págs.
7 y 11. Aunque a través de la lectura de este trabajo se puede constatar que el pro­
fesor Nieto piensa que la «corrupción acompaña al poder como la sombra al cuer­
po» (págs. 7, 10), es decir, que se trata de dos fenómenos indefectiblemente unidos,
también hay que advertir que, en sus propias palabras, «el poder no corrompe ne­
cesariamente, pero es una tentación constante a la que no todos saben resistir»
(pág. 7).

48
compartida, de la Comisión Salmon, cuando dice refiriéndose a
Gran Bretaña que «no existe una manera objetiva de hacer una
valoración del nivel real de corrupción en el sector público o si
dicho nivel ha cambiado en las últimas décadas». 18
De cualquier modo, huelga reconocer que quienes pertenecen
a la administración pública disponen un amplio abanico de
posibilidades para llevar a cabo acciones corruptas. Una forma
de acercarse a la consideración de estas acciones consiste en ana­
lizar cuáles son los delitos que los funcionarios públicos pueden
llegar a cometer, 19 ya que buena parte de las prácticas corruptas
han sido calificada como tales.

2.2. Tipos de corrupción en la administración pública

La tipología de los actos realizados por funcionarios públicos o por

agentes de la administración que pueden constituir ejemplos de co­
rrupción es amplio y variado. Sin ninguna intención de exhaustivi­
dad, se analizará a continuación ciertos comportamientos corrup­
tos que típicamente han sido calificados como delitos contra la
administración pública. Nota predominante a todos ellos es la
afectación de la conducta del infractor al correcto funcionamien­
to de la administración pública. Exigiéndose para que se produz­
can estos ilícitos que se genere un daño que afecte a derechos de
ciudadanos o que cause un grave daño social o a la cosa pública. 20

18. Véase Normas de Conducta en las Instituciones Públicas. Primer informe

de la Comisión de Normas de Conducta en las Instituciones Públicas. P1esidente
t
Lord Nolan, voL 1. Insci uto Vasco de Administración Pública, 1995, pág. 26.
19. Esta afirmación no debe conducir al error de identificar corrupción y deli­
to. Esta cuestión ya fue analizada en el capítulo 1. Además, existen supuestos de
delitos cometidos por funcionarios públicos, como el acoso sexual en d lugar de tra­
bajo, por ejemplo, que no constituyen actos de corrupción..
20. Véase Adela Asua Batarrita, «La tutela penal del correcto funcionamiento
de la administración. Cuestiones político criminales, criterios ele interpretación y
delimitación respecto a la potestad disciplinaria», en Adeia Asua Batarrita, Delitos
contra la administración pública. Instituto Vasco de Administración Pública, 1997,
pág. 25.

49
 Uno de los supuestos es la prevaricación de funcionarios, que
se verifica cuando un funcionario, definido en términos jurídico­
penales y no administrativos, dicta una resolución arbitraria a sa­
biendas de su injusticia. Según el delito de cohecho, en cambio,
será punible el funcionario que solicita o acepte una dádiva o re­
galo, o aquel que los admitiere o recibiere cuando son ofrecidos
por un tercero, a cambio de una promesa de realizar alguna fun­
ción vinculada a su cargo. A diferencia del caso anterior que ad­
mite un comportamiento culposo, aquí se exige que la comisión
de la acción sea dolosa. 21
Tanto la prevaricación como el cohecho son, por así decirlo,
figuras clásicas en el derecho penal, figuras destinadas a asegurar, en
la medida en que puede hacerlo el derecho penal, que los funciona­
rios cumplan sus obligaciones como un medio para garantizar, al
menos en parte, el correcto funcionamiento de la administración
pública. A cambio, el Estado se arroga para sí el monopolio del
pago de sus salarios e ingresos. Resulta difícil, si no imposible,
entender un Estado moderno que cumpla eficazmente con sus
funciones sin estas dos modalidades punitivas.
Un ejemplo de prevaricación vendría dado cuando un funcio­
nario extiende un certificado de habitabilidad a sabiendas de que
no se han cumplido los requisitos necesarios. Un caso de cohe­
cho sería el un policía que exige dinero a un automovilista a cam­
bio de la no imposición de una multa por una infracción de trá­
fico; «la mordida» como se la conoce en México.
En algunas legislaciones como la española, además, hizo su
aparición como un delito autónomo la vieja y conocida práctica
del tráfico de influencias. A rebufo de escándalos políticos admi­
nistrativos y ante la necesidad de dar una respuesta también sim-

21. No prestaré atención aquí a las distintas modalidades del cohecho. Para un
análisis de esta figura legal en el ordenamiento jurídico español, puede consultarse:
Miguel Díaz y García Conlledo, «El delito de cohecho», en Adela Asua Batarrita,
Delitos contra la administración pública; op. cit., pág. 161 y ss. e Inmaculada Velai­
je Alvarez, El tratamiento penal de la corrupción del funcionario: el delito de cohe­
cho, 1996. Para un examen del delito de prevaricación, véase: María José Virto La­
rruscain, «El delito de prevaricación de funcionario público», en Adela Asua
Batarrita, op. cit., pág. 119 y ss.

50
bólica a estos hechos, el parlamento español decidió castigar a
quien influenciare, sea éste funcionario o particular, a un funcio­
nario público o a una autoridad con el fin de obtener un bene­
ficio económico para sí o para un tercero.22 Hasta qué punto esta
figura se solapa con la prevaricación y genera problemas sistémi­
cos en el derecho penal español no será discutido aquí, simple­
mente quiero señalar que dada la percepción que en ocasiones
tiene la opinión pública sobre el funcionamiento del derecho la
tipificación de esta figura fue aplaudida por ella como algo ne­
cesario, aunque fuera recibida con enorme reserva por los teó­
ricos. 23
Otros de los comportamientos punibles que son susceptibles
de ser cometidos por funcionarios públicos y que sin duda son
denotados como corruptos son: la malversación de caudales pú­
blicos, esto es, la apropiación por parte del funcionario de bienes
que tenga a su cargo o que preste el consentimiento para que un
tercero se apropie de ellos; el fraude donde un funcionario en ra­
zón de su cargo acuerda con un tercero defraudar a cualquier
ente público; las exacciones ilegales que consisten en que un fun­
cionario exige derechos, tarifas o minutas no debidas o las exige
por una cuantía mayor de lo legalmente establecido y la revela­
ción de secretos e informaciones cuando con ese actos el funcio­
nario espera obtener un beneficio para sí o para un tercero, eco­
nómico o de otro tipo, ya que si tal expectativa de obtener el
beneficio está ausente, entonces habrá un delito pero no un acto
de corrupción. 24
Estas no son las únicas hipótesis imaginables de actos que co­
rruptamente pu eden ser realizados por un funcionario público

22. Por todo véase, Miguel Díaz y García Conlledo, «El delito de tráfico de in­
fluencias», en Adela Asua Batarrita, Delitos contra la administración pública, op.
CÍt., pág. 171 y SS,
23. Para un examen de éstas y de otras cuestiones anexas puede consultarse,
Miriam Cugat Mauri, La desviación del interés general y el tráfico de influencias.
Barcelona: Cedecs Editorial, 1997.
24. Para un análisis de éstas y de otras figuras penales que afectan a la adminis­
tración pública puede consultarse, entre una abundante bibliografía, la ya citada
compilación de Adela Asua Batarrita, Delitos contra la administración pública.

51
en contra de la administración en la que presta servicios y frente
a la cual -y frente a los tribunales- debe responder por sus accio­
nes, pero da una idea de la multiplicidad de formas que pueden
asumir los comportamientos impropios.
Pero la corrupción administrativa también puede distinguirse
si se realiza «sin robo» o «con robo». Para explicar estas catego­
rías, Andrei Shleifer y Robert Vishny han presentado un mode­
lo simple cuyas notas principales son las siguientes. 25 Una admi­
nistración pública ofrece o vende unos bienes o servicios, cuyos
funcionarios tienen la oportunidad de restringir la cantidad de
ese bien o servicio. Por ejemplo, pueden vender o negar una de­
terminada licencia, pueden negarse o no a otorgar un pasaporte o
un carnet de conducir, etcétera. El modelo supone, además, que
el funcionario corrupto puede actuar sin temor a ser detectado y
castigado y que el coste que para él significa el bien o servicio que
vende es igual a cero, ya que dicho coste es sufragado por el Es­
tado en su totalidad.
En este contexto, la actividad corrupta puede realizarse «sin
robo»; esto es, el funcionario cobra al administrado el precio fija­
do por el Estado del bien o del servicio que vende, cuyo importe
ingresa en el erario público, más la cuota corrupta cuyo importe in­
gresa en su patrimonio personal. Se trata de una corrupción «sin
robo» porque el funcionario no se apropia del canon que legal­
mente le corresponde al Estado, únicamente se queda con el im­
porte adicional de su cuota corrupta.
Por el contrario, en la corrupción «con robo», el funcionario
oculta al Estado la venta del bien o servicio y, en consecuencia,
se abstiene de ingresar cantidad alguna en el patrimonio estatal.
El precio del bien, en este caso, estará dado simplemente por la
cantidad que el funcionario corrupto ingresa en su propio pa­
trimonio, es decir, por el importe del soborno o de la extorsión.
Naturalmente, la suma que paga el administrado en esta hipó­
tesis puede ser menor que el precio oficial establecido, lo que

25. Esta clasificación y su análisis corresponde a Andrei Shleifer y Robert

Vishny, «Corruption», The Quarterly ]ournal of Economics, vol. CVIII, n.º 3,
agosto de 1993, pág. 599 y ss�

52
hace que la corrupción «"con robo" sea obviamente más atrac­
tiva que la corrupción "sin robo" para los compradores [los admi­
nistrados]». 26
Según el análisis de los autores mencionados, las diferencias
entre estos dos tipos de corrupción cobra una mayor relevancia
si se toma en consideración cómo funciona la competencia entre
los funcionarios que venden los bienes y servicios estatales y
cómo la competencia entre los administrados o compradores de
tales bienes y servicios, y se observa de qué manera se expande el
sistema de corrupción.
En el caso de la corrupción «con robo», la competencia entre
los compradores aparece como un dato central para su expan­
sión. Si un comprador A puede conseguir un bien de la adminis­
tración más barato que su competidor B a través del pago de un
soborno, entonces sobornará al funcionario. Pero para el com­
prador B la situación es idéntica, por lo que recurrirá a un fun­
cionario para conseguir el mismo bien a un coste inferior al de su
competidor A. Así, quien se niegue a pagár un soborno, o pague
un precio mayor, tendrá pocas posibilidades de sobrevivir en
la competencia económica porque soportaría mayores costes. «La
competencia entre compradores de servicios gubernamentales
asegura la expansión de la corrupción que reduce los costes. Es
interesante señalar que tal competencia no contribuye a la ex­
pansión de la corrupción "sin robo"». 27
En la corrupción «con robo», el administrado, por otra parte,
no tiene ningún incentivo para denunciar la corrupción, hecho
que también contribuye a favorecer su expansión. «La corrup­
ción "con robo" se expande porque la observancia del derecho
no sobrevive en un ambiente competitivo [ ... ] Esto crea un in­
centivo adicional para que aparezca una corrupción robo".
Debido a que la corrupción "con robo" alfa los intereses de com­
pradores y vendedores será más persistente que la corrupción
"sin robo", que enfrenta a compradores y vendedores. Este re­
sultado sugiere que el primer paso para reducir la corrupción de-

26. Ibíd., pág. 602.

27. Ibíd., pág. 604.

53
raramente se castiga a un corrupto, mientras se protege los com­
portamientos indebidos. 31
En la corrupción administrativa sistémica, afirman los autores
mencionados, la administración posee un código externo que sin
embargo es contradicho por prácticas internas, que alientan, de­
sarrollan y ocultan sus violaciones. Quienes violan la ley son
protegidos y quienes hacen públicos dichos comportamientos
son degradados y sometidos a represalias. De ese modo, quienes
no comparten las prácticas venales son intimidados y obligados a
guardar silencio. En este contexto, todos son conocedores de las
prácticas corruptas, y la administración pública se transforma en
una herramienta más para el beneficio no del interés general
como cabría esperar sino de quienes participan en el entramado
corrupto.
Ahora bien, dado que la administración pública constituye
una organización estructurada jerárquicamente es posible pensar
en tres hipótesis básicas según estén corrompidos sus niveles su­
periores, sus niveles inferiores o toda la estructura. Hacer esta
distinción es importante para describir con exactitud el estado de
la cuestión en primer lugar y, en segundo lugar, para implemen­
tar medidas adecuadas parn su erradicación.

2.3. Administración pública� estructura jerárquica y

niveles de corrupción

Una de las cuestiones que recientemente se ha suscitado en el

análisis teórico de la corrupción que afecta a la administración
pública hace referencia a las implicaciones que tiene la corrup­
ción de las más altas jerarquías político-burocráticas de un país
comparadas con las que tendría la corrupción de los funcionarios
públicos de ese mismo país pero de un nivel jerárquico inferior.
Si se piensa que el óptimo de presencia de corrupción en un
determinado contexto puede no ser igual a cero debido a que

31. Véase Gerald Caiden y Naomi Caiden, «Administrative Corruption», Pu­

blic Administration Review, mayo/junio de 1977, pág. 306.

55
para llegar a ese resultado se debería invertir más recursos de los
costes que generaría una cierta cantidad de corrupción, conven­
dría saber cuáles son las consecuencias de tener una corrupción
en los estratos más altos o, por el contrario, en los más bajos de
la administración pública, ya que existe evidencia suficiente en el
mundo acerca de la presencia de corrupción en esos dos niveles.
De ese modo, es posible analizar tres hipótesis: el de un sistema
de corrupción que se desarrolla en los más altos niveles y se vier­
te hacia abajo [corrupción de «arriba-abajo»], el de un sistema de
corrupción que se origina en los niveles más bajos y se mueve en
sentido ascendente en la jerarquía [corrupción de «abajo-arri­
ba»] y el de un sistema donde toda la administración padece de
corrupción sin distinción de niveles.
Según los análisis usuales, ejemplificados por el realizado por
Susan Rose-Ackerman, en la corrupción «arriba-abajo», quienes
deciden, planifican y ejecutan los actos de corrupción son los bu"
rócratas de mayor jerarquía. Y, en ese sentido, la actividad para
extorsionar o solicitar sobornos es centralizada y monopolista.
El monto que constituye el precio de la transacción corrupta es
fijado por ellos, como así también la porción que será repartida
entre los funcionarios de los escalones inferiores. Este reparto de
los beneficios corruptos puede deberse a diferentes razones: la
necesidad de comprar complicidad respecto de lo actuado, la ne­
cesidad de que los receptores realicen determinadas acciones
necesarias para el perfeccionamiento del acto administrativo que
causa la corrupción, la intención de dar estabilidad al sistema ve­
nal, etcétera. Por cierto, en esta hipótesis, la jerarquía burocráti­
ca corrupta puede permitir que el resto de los funcionarios reali-
.,
ce actos de conupc1on menores en la me01e(a 1. ' 1
l
en que esa act1v10ac.
• •
32
no comporte una disminución suscancial de sus ganancias.
Naturalmente, los jerarcas de la administración pueden deci-•
dir no compartir sus ventajas con sus subordinados ya sea m.e ·
<liante el uso de amenazas creíbles o bien estableciendo remune,­
raciones muy altas para todos los empleados públicos, como en

32. Véase Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos, op. cit., pág.
114 y SS.

56
ejemplo, para adjudicarse un proyecto de inversión, la corrup­
ción centralizada en los niveles más altos de la administración
puede ser más elevada que la que se pagaría si los corruptos fue­
ran funcionarios de baja jerarquía.
Pero a cambio de este mayor precio, este tipo de corrupción
«arriba-abajo», garantiza, en la medida en que ello es posible, que
el administrado pueda alcanzar su objetivo. Conviene señalar al
respecto que en estos niveles altos se dispone de herramientas
adecuadas asegurar el cur.nplimiento de este resultado, Ade­
más, al estar centralizada la toma de decisiones corruptas, los
costes de transacciones en términos de tiempo y de energías in­
vertidas por el administrado para llegar al acuerdo es menor que
el que insumiría hacerlo en un sistema corrupto que afecte a las
estructuras rnás bajas de la administración Ello hace pensar que
desde el punto de vista del administrado es más eficiente un
sistema de corrupción monopólico y centralizado en las altas je­
rarquías comparado con uno descentralizado que afecte a fun­
cionarios de las escalas más bajas. 37
Análisis este tipo son útiles también realizar compara-
ciones entre diferentes países, Por ello es que Pranab Bardhan
sostiene que «un determirndo país de Africa pueda ser en algún
sentido más corrupto que un determinado país del este asiático,
incluso si la cantidad total de dinero corrupto que cambia de ma­
nos pueda ser mucho mayor en el último; esto puede deberse
simplemente a que la corrupción rampante puede haber atestado
b. mayor de las transacciones económicas en el p.nmero.
Luego existen casos donde el soborno por unidad de trnnsacción
(y la consiguiente ineficiencia) puede ser más alto (en el caso
corrupción descentralizada) que en situaciones de corrupción
centralizada donde la ineficiencia pueda ser menor, aun cuando
la cantidad de sobornos pagados p1.1eda ser mayor» ;s

37. Esta es la conclusión a la que arriban C. Waller, T. Verdier y R. Gardner, en

«Corruption: Top Down or Bottom Up?», Delta-Ceras. Working Paper. Docu­
mento n.º 1999-12, septiembre de 1999, pág. 1 y ss.
38. Véase Pranab Bardhan, «Corruption and Development: A Review of Is­
sues», ]oumal of Economics Literatlíre, vol. XXXV, septiembre de 1997, págs.
1321-1322.

59
 Es claro, por otra parte, que la corrupción de los miembros de
un organismo del Estado en los niveles jerárquicamente elevados
y en los bajos es la peor de las situaciones posibles respecto de la
eficiencia económica. Pero muchas veces tal es el caso. Quizás un
ejemplo representativo de este problema sea la situación en la
que se encontraba el ejército haitiano enla época de los Duvalier.
Según Michel Laguerre no se pueden comprender los meca­
nismos de las operaciones mercantiles en ese momento histórico
sin incorporar en el análisis el laberíntico mundo de la corrupción.
Y no se puede entender ese mundo sin examinar la organización
militar reinante en aquella larga época. Las fuerzas armadas tenían
encomendadas una doble misión, la militar y la policial. Ello les
dotaba de un gran poder de control, disponían del uso de la fuer­
za estatal como militares y mantenían la vigilancia sobre la po­
blación como policías. Si se excedían en el cumplimiento de al­
guna de esas funciones, no existía otro cuerpo que lo impidiera o
que los sancionara.
Pero además de esta faceta profesional, dice Laguerre, los mi­
litares operaban como verdaderos buscadores de rentas que in­
tentaban maximizar sus ganancias para sí o para sus allegados. Y
aunque eran múltiples las formas que tenían para alcanzar sus
objetivos, ofrecían sus servicios para evitar que las empresas pa­
garan las tasas correspondientes, para evitar o facilitar el paso
por aduanas de determinadas mercancías, para ponerse en con­
tacto con otros militares que tenían competencia sobre alguna
instancia en el proceso mercantil del cual se trataba o simple­
mente para dar protección y cobertura de la operación comercial
frente a la acción de los delincuentes y de mafias organizadas
(formadas entre otros también por militares). 39
Esta forma de actuar hizo que se tejieran innumerables made­
jas de relaciones corruptas en el cuerpo militar debido a su pro­
pio funcionamiento vertical. Si se quería ascender en el escalafón
de la carrera profesional, un oficial debía comportarse de acuer­
do a los criterios de su superior, y no precisamente controlarlo.

39. Véase Michel Laguerre, «Business and Corruption: Framing the Haitian Mi­
litary Question», California Management Review, vol. 36, n.º 3, 1994, pág. 90 y ss.

60
Entre pares, se prestaba la colaboración como un modo de ase­
gurar su propia posición y de garantizar su impunidad.
Si se deseaba hacer negocios se debía contar con la anuencia de
los militares. Naturalmente, los efectos que esta situación tenía
sobre la eficiencia económica no podían ser más perversos. De los
tres modelos mencionados, este último genera la peor situación
posible excepto para los propios burócratas. En este contexto, los
diferentes niveles jerárquicos aumentan capas de corrupción que
empeoran la eficiencia económica de los recursos corruptos in­
vertidos por los administrados. 40

2.4. Efectos de la corrupción administrativa

Las consecuencias de tener una administración pública corrupta

son variadas y su consideración depende del punto de vista con
que se analice dicho fenómeno en su conjunto. Así, hay quienes
piensan que la corrupción juega un papel modernizador y dina­
mizador en la sociedad en general y en la burocracia en particu­
lar, mientras que otros sostienen que los efectos de la corrupción
son siempre negativos.
Tal vez el autor que mejor represente las tesis mencionadas en
primer lugar, y que reciben el nombre de «tesis revisionistas», sea
Samuel Huntington. 41 Hay que hacer notar, sin embargo, que es­
tas tesis revisionistas no constituyen una teoría homogénea, se li­
mitan a señalar simplemente que parece existir cierta correlación
entre la corrupción y la modernización de un Estado y que, por lo
tanto, bajo ciertas circunstancias, conviene incentivar las prácticas
corruptas, y no precisamente prohibirlas. Los efectos «moderni­
zadores» de la corrupción, de acuerdo con estas tesis, pueden exa­
minarse según el impacto que tengan en el desarrollo económico
de la sociedad, en la estructura y en la integración social, y en el
cambio en las instituciones políticas y administrativas. Tan sólo

40. Véase C. Waller, T. Verdier y R. Gardner, op. cit., pág. 14.

41. Véase Samuel P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio.
Versión castellana: Florean Mazia. Buenos Aires: Paidós, 1990.

61
señalaré aquí las ventajas más importantes que supuestamente
traería aparejada la corrupción administrativa en las instituciones
políticas y burocráticas. 42
La primera de ellas es que permitiría superar los inconvenien­
tes ocasionados por un entramado legal e institucional poco cla­
ro, extenso, que otorgara amplios poderes discrecionales a los
funcionarios. Se supone que este era el caso de algunos países
africanos y asiáticos que inmediatamente después de su indepen­
dencia construyeron unidades estatales sin ningún control, con
una administración pública elaborada sin criterios profesionales,
eligiendo a los funcionarios más de acuerdo a las lealtades triba­
les o étnicas que por sus propios méritos.
Estas burocracias pronto tuvieron que tomar medidas econó­
micas importantes respecto del desarrollo de sus respectivos paí­
ses, a veces en condiciones de monopolio, sin la preparación téc­
nica adecuada, haciendo un uso excesivo de las regulaciones. En
tales casos, debido además a la discrecionalidad que gobernaba la
actuación de los funcionarios, quienes deseaban operar en el
terreno económico-empresarial lo hacían en un marco de una
enorme incertidumbre, ineficacia e ineficiencia. 43 Pero esta situa­
ción no sólo dio lugar, según los datos disponibles, «a que las bu­
rocracias públicas en algunos de estos países en desarrollo se ha­
yan transformado en centros incontrolados e irresponsables
que perseguían sus propios intereses a través de la institucionali­
zación de la extorsión y del soborno sistemáticos», 44 sino que este
mismo procedimiento permitió que quienes se veían necesitados
de trámites burocráticos pudieran superar los inconvenientes
que se presentaban precisamente a través de la corrupción.

42. Para un análisis descriptivo y también crítico de las «tesis revisionistas»

puede consultarse el magnífico trabajo de Gabriel Ben-Dor, «Corruption, Institu­
tionalization and Political Development: The Revisionist Thesis Revisited», Com­
parative Political Studies, vol. 7, n.º 1, abril de 1974, págs. 63-84.
43. Véase David Gould y Jose Amaro-Reyes, The Effects of Corruption on Ad­
ministrative Performance. lllustrations from Developing Countries. World Bank
Staff Working Papers, n.º 580, Management and Development Series, n. 0 7, 1983,
págs. 17 y 18.
44. Ibíd., pág. 17.

62
 En ese sentido, la corrupción se transformó en un mecanismo
que otorgaba seguridad y certeza relativas a las acciones de los
agentes privados que interactuaban con el Estado. La corrupción
permitía eludir los engorrosos trámites burocráticos originados
muchas veces en una legislación errática, en ocasiones excesiva­
mente ambiciosa. Por paradójico que pudiera parecer, la corrup­
ción se presentaba corno el único medio para obtener una estabi­
lidad y unas garantías mínimas entre particulares y gobierno que
permitiera las operaciones deseadas. Así, la corrupción habría
contribuido a que un sistema caótico o arbitrario pudiera funcio­
nar bajo ciertas reglas, lo que posibilitaba, a su vez, realizar pre­
dicciones aproximativas sobre comportamientos futuros. «En
términos de crecimiento en este terreno [el del desarrollo econó­
mico], más negativa que una sociedad con burocracia rígida, ul­
tracentralizada y deshonesta, es aquella con las dos primeras ca­
racterísticas, pero que es honesta. » 45
Vinculado con lo anterior se suele esgrimir un argumento si­
milar a favor de ciertas formas de corrupción, en esta ocasión re­
lacionados con los llamados «pagos de engrase». A veces se sue­
le afirmar que tales pagos deben ser distinguidos de los sobornos
y que no sólo cumplen una función benéfica, desde el punto de
vista económico y burocrático, sino que están moralmente justi­
ficados. Corno es sabido, muchas veces la administración públi­
ca exige que se cumplimente una serie de trámites para alcanzar
determinados objetivos. Este procedimiento consume tiempo y
energías tanto para la administración pública como para el admi­
nistrado. La función de los «pagos de engrase» consiste precisa­
mente en agilizar, no por la vía normativa sino por la vía de los
hechos, dichos trámites. Obsérvese que aquí se le solicita al fun­
cionario que cumpla con su deber, pero que lo h,aga con celeri­
dad, haciendo ahorrar esfuerzos al administrado, a cambio de
ello éste le recompensa más o menos generosamente.
La administración de la justicia suele manifestarse como un
ejemplo claro de este modo de actuar. Manuela Carmena Castri-

45. Véase S. Huntington, El fJrden político en las sociedades en cambio, op. cit.,
pág. 72.

63
porque aumentan sus ingresos, para los administrados porque
logran sus objetivos con rapidez y simplicidad, para el Estado
porque aumenta su eficacia y eficiencia. Y, además, sin que se
viole el principio de igualdad y de objetividad, ya que a todos los
administrados se les pediría más o menos idéntica cantidad por el
mism0 servicio. Los pagos de engrase podrían ser considerados,
de este modo, como una tasa más, nada habría de objetable en
ello.
Otro de los argumentos que se suele aducir a favor de la co­
rrupción es que permite a los miembros de una determinada mi­
noría étnica, religiosa o política, ejercer influencia en la esfera
política o en la burocracia, incluso participar en actividades esta­
tales o simplemente negociar con el Estado; actividades que no
serían posibles en sus respectivos contextos dado el peso numé­
rico irrelevante, muchas veces, de sus miembros. De ese modo, la
corrupción no únicamente contribuiría al desarrollo de las insti­
tuciones participativas básicas, sino que, una vez que estas ins­
tituciones alcanzaran cierto nivel de madurez, éstas provocarían
el colapso de las prácticas corruptas. 48 En palabras de S. Hun­
tington, haciendo referencia a la corrupción acaecida con motivo
de la modernización de algunos países africanos, «los millona­
rios compran bancas en el Senado o en la Cámara de los Lores, y
de ese modo se convierten en participantes del sistema político
en lugar de ser opositores de él, cosa que habría podido ocurrir si
les hubiera sido negada esta oportunidad de corromper el siste­
ma. De igual modo, las masas hace poco emancipadas o los inmi­
grantes recién llegados utilizan el poder de su voto para comprar
puestos y favores al aparato político local. Existe pues la corrup­
ción de los pobres y la de los ricos. Unos intercambian poder po­
lítico por dinero, los otros dinero por poder político. Pero en
ambos casos se vende algo público ( un voto, un puesto, una de­
cisión) en beneficio personal•. 49 Así, la corrupción se transfor-

48. Véase David Bayley, «The Effects of Corruption in a Developing Nation»,

The Western Political Quarterly, n.º 19, 1966, pág. 727 y ss.
49. Véase S. Huntington, EL orden político en las sociedades en cambio, op. cit.,
pág. 65.

65
maría en un instrumento que posibilitaría el desarrollo económi­
co y la participación y cohesión social al margen de la pertenen�
cia a un grupo minoritario.
Finalmente, la corrupción administrativa posibilitaría la for­
mación y consolidación de nuevos capitales que, una vez consti­
tuidos, cumplirían una función económica básica e indispensable
para un desarrollo social sostenido.
Pero todas estas afirmaciones de un marcado carácter positivo
acerca de los efectos que la corrupción aportaría al proceso de
modernización deben ser al menos matizadas antes de abordar
las consecuencias negativas que ella tiene para la administración
pública.
En primer lugar, es verdad que la corrupción se ha presentado
algunas veces como un mecanismo liberalizador de trabas admi­
nistrativas impuestas por leyes arcaicas. En parte ésta es la expli­
cación también de la enorme corrupción de la burocracia es­
pañola en sus colonias americanas en el siglo XVII cuando la
explosión económica desbordó por completo los cauces insti­
tucionales existentes. «Que España fuese -dice Vicens Vives­
durante los siglos XVI y XVII el epicentro de la corrupción no se
justifica en absoluto por una propensión del administrador cas­
tellano al relativismo moral. La frase que si el rey no atendía a sus
servidores, a éstos les era "lícito procurar por otra vía", aunque
escrita en castellano, es de un italiano. Si en España arraigó la co­
rrupción fue porque, pese a la actitud moralizante de la Corona
y de sus reiteradas declaraciones contrarias a toda práctica co­
rrupta, la administración tenía que hacer funcionar el mecanismo
del comercio americano a pesar de las leyes. Tal es el fundamento
lógico de la "psicosis del fraude" [ ...] psicosis que actuaba desde
fines del siglo XVI desatando reacciones en cadena de la corrup­
ción administrativa [...]».50 Pero no conviene olvidar, sin embar­
go, que esa misma corrupción produjo efectos especialmente
destructivos en el Estado en su conjunto, sobre todo cuando

50. Véase Jaime Vicens Vives, «Estructura administrativa estatal en los siglos
XVI y XVII», en J. Vicens Vives, Coyuntura económica y reformismo burgués. Bar­
celona: Ariel, 4.ª ed., 1974, págs. 137-138.

66
Función Pública Libanesa señalo una vez más que la incapacidad
de los funcionarios públicos libaneses para controlar la corrup­
ción les llevaba a elegir una de estas dos opciones: el funcionario
público aplica estándares no corruptos y corre el riesgo de llegar
a estar tan aislado que eventualmente le conduciría a renunciar a
su cargo o toma ventajas de su habilidad o corrupción para enri­
quecerse».55 Ante esta alternativa los mejores se van y los más dé­
biles de carácter o los más necesitados claudican ante la corrup­
ción establecida, con los efectos ya señalados que ello conlleva.
Esta situación de desencanto y resentimiento de la parte ho­
nesta de los funcionarios públicos se agrava un poco más si cabe
cuando desde ciertos sectores, políticos o incluso teóricos, se ge­
nera una ideología que directa o indirectamente potencia la co­
rrupción, ya sea impugnando las campañas en su contra, ya sea
mencionando elogiosamente algunos de sus supuestos efectos
benéficos. En la España del siglo xvn, «las autoridades ecle­
siásticas fomentaron toda una ideología del fraude allí donde,
en su consideración, transgredía sagrados privilegios. En ese
sentido, prodigan "entredichos y excomuniones" contra los
millones y propician, cuando la evasión ya no es suficiente, la re­
belión. Hasta el siglo siguiente se prolonga toda una "corriente
moral" justificatoria del contrabando en la venta de grano por
parte del clero zamorano, que alega inmunidades y, lo que es
peor, hace extensivo sus argumentos a mercaderes y contraban­
distas en general». 56
Y tales sentimientos se ven más ahondados cuando se argu­
menta y se observa que por acción u omisión no se persigue ni,
por lo tanto, se castiga a los que aprovechando su cuota de poder
se han enriquecido. El argumento, aunque vil, es simple. Si a la
vez que se toman medidas contra actos futuros de corrupción se
persigue a los corruptos poderosos se corre el riesgo de que éstos
reaccionen poniendo en peligro las medidas adoptadas. «No era
infrecuente, por ejemplo, que pese a la sospecha de malversación

55. Véase David Gould y Jose Amaro-Reyes, The Effects of Corruption on Ad­
ministrative Performance, op. cit., pág. 33
56. Véase Bartolomé Yun Casalilla, op. cit., pág. 54.

70
que pesaba sobre determinados funcionarios militares, la Corte
se lo pensara dos veces antes de molestar "a los generales capaces
de vencer". Es significativo que el escándalo en que se vieron im­
plicados los hombres del Duque de Parma estallara después de su
muerte. Era moneda corriente considerar que algunos cargos de
las Indias tenían perfecto derecho a sacar beneficio de su función
como forma de compensar un salario insuficiente. » 57 Por cierto,
este tipo de argumentación no sólo tiene una antigua raigambre
histórica, es utilizado frecuentemente en la actualidad cuando
nuevos gobiernos deben tomar decisiones respecto de actos co­
rruptos de gobiernos anteriores. Tal fue el caso de las distintas
administraciones mexicanas del PRI, donde la administración
entrante jamás indagaba a la saliente. O en los países del este eu­
ropeo después de la caída del Muro del Berlín cuando se pro­
pugnaba no investigar el pasado en beneficio de una «justicia
constitucional» que mirara sólo hacia el futuro. 58
Otro de los efectos negativos de la cormpción administrativa es
que entorpece, cuando no imposibilita, ciertas políticas de cambio
impulsadas por el poder político. Susan Rose-Ackerman ofrece
dos ejemplos iluminadores. El primero es el de un programa de vi­
viendas subvencionadas donde los candidatos a ser beneficiados,
ya que cumplían los requisitos para esa cualificación, superaban
con creces las viviendas disponibles. En la ciudad de Connecticut,
los funcionarios públicos encargados de adjudicar dichas vivien­
das poseían dos listas, una correspondiente a las personas honra­
das que esperaban su turno de asignación, la otra compuesta por
las personas que se avenían a pagar un soborno y cuyos casos eran
resueltos con una mayor rapidez. Si el Estado quería a través de es­
tos programas asignar viviendas con objetivídad e imparcialidad
para 1_os mas
, necesita
. dos, 1a corrnpc1on
, , subve,ua
, , estos f.mes.
La concesión de cuotas de agua para riegc eJ el segundo de los
ejemplos ofrecidos. El programa gubernarnental suponía la res-

57. Ibíd., pág. 56.

58. Para esta posición, véase Bruce Ackerman, El futuro de la revolución libe­
ral. Versión castellana: Jorge Malem Seña. Barcelona: Ariel, 1995. Para una visión
crítica, Jorge F. Malem Seña, Globalización, comercio internacional y corrupción,
op. cit., especialmente pág. 63 y ss.

71
tricción de agua de riego para los agricultores situados río arriba
para que el caudal que llegara a las parcelas río abajo fuera sufi­
ciente para el riego. La distribución de tan necesario elemento
para el cultivo era la meta a conseguir. Pero el soborno pagado
por los propietarios citados en primer lugar a los funcionarios
encargados de ejecutar ese programa impedía que se alcanzaran
los objetivos perseguidos. 59 Parece claro que en determinadas
circunstancias, la corrupción administrativa opera como un fre­
no a políticas redistribuidoras.
Éstos son algunos de los efectos negativos que produce la co­
rrupción administrativa, en lo que sigue se analizará tanto las
causas de tal corrupción como las medidas que se han propuesto
para hacerle frente.

2.5. Causas de y medidas contra la corrupción

administrativa
Ahora bien, los modos de afrontar los diferentes tipos de esque­
mas corruptos en la administración pública y los impedimentos
para imponer medidas que disminuyan su volumen varían, como
no podía ser de otra manera. En parte esta dificultad viene dada
porque las causas por las cuales se genera la corrupción en el ám­
bito público no son uniformes y muchas veces no resulta senci­
llo identificarlas con precisión.
En un estudio realizado por la Oficina Anticorrupción del Mi­
nisterio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argen­
tina, 60 se puso de manifiesto algunos de los factores que más inci­
dían en el mal funcionamiento de la administración pública en
general y que colusionaban en actos de corrupción en particular.

59. Véase Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos, op. cit., págs.
16-17.
60. Véase Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Oficina Anticorrup­
ción. Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia. Estudio explorato­
rio sobre transparencia en el Administración Pública Argentina, 1998-1999. Dispo­
nible en Internet, www.jus.gov.ar.

72
Este estudio distingue entre factores organizativos como la ausen­
cia de controles, de transparencia, de visibilidad o de discreciona­
lidad y factores individuales, como la socialización de las normas
de la organización, los patrones de comportamientos, la capacidad
profesional, los intereses particulares, los valores éticos.
Teniendo en cuenta estos factores, el estudio dedica un especial
interés a ciertas etapas que caracteriza como de «producción de
administración pública» y que pueden resumirse en las siguientes:

1. Detección y determinación de las necesidades de la adminis-

tración en cantidad y cantidad.
2. Elaboración de pautas para cubrir esas necesidades.
3. Publicidad y promoción de la demanda de bienes y servicios.
4. Selección de los oferentes.
5. Cumplimiento y ejecución de �os contratos. 61

No reproduciré aquí todos los análisis de este Informe tan bá­

sico como necesario para cualquier reforma que se inicie en la
administración pública argentina y cuyos descorazonadores re­
sultados pueden ser extrapolables a buena parte de otras admi­
nistraciones en el mundo. Me limitaré a señalar tan sólo algunos
de sus aspectos más notorios.
Respecto de las irregularidades en la planificación de las com­
pras públicas, el Informe señala, entre otras, las siguientes. Los
programas de compras anuales no existen, o no se cumplen. A
veces, la repartición oficial correspondiente demanda bienes y
servicios por encima de sus auténticas necesidades, dada la ten­
dencia al recorte de compras. No se lleva un control exhaustivo
-en algunos casos ningún control- de bienes, ni un inventario del
patrimonio. En consecuencia, el presupuesto se ejecuta desorde­
nadamente. También se advierte una sobrestimación de los pre­
ci06 de los bienes y servicios que se adquieren respecto de su au­
téntico valor en el mercado, sobrestimación que en ocasiones
oscila entre el 350 % y el 800 %. 62

61. Ibíd., págs. 12-13.

62. Ibíd., págs. 17-18.

73
rales, válídas para todos los potenciales interesados por igual, se
suele esconder una «descripción definida», que otorga una clara
ventaja a uno y sólo a uno de los posibles participantes en la lici­
tación. Por ejemplo, un caso notorio de lo afirmado es el de
aquel país africano que estableció entre sus especificaciones para
asignar una licitación sobre el servicio de telefonía que el equipo
a instalar pudiera perdurar en un clima frío. Un único fabricante
de teléfonos de Escandinavia podía satisfacer esta especificación
tan obviamente inútil.7° El Estado intervencionista sería, en ese
sentido, el principal responsable de la corrupción al mediar en la
economía, aumentar el número de funcionarios y posibilitar la ex­
tracción de rentas políticas.
En fin, estas son algunas de las causas generadoras de corrup­
ción en la administración pública que son aducidas con mayor
asiduidad, no son las únicas, pero sí tal vez las más importantes.
Por ello, no es de extrañar que algunas de las medidas más usua­
les que se han propuesto para luchar contra esta modalidad de co­
rrupción estén relacionadas con los aspectos antes mencionados.
Pero como las causas y los tipos de tales corrupciones son di­
versos, hay ciertas formas de combate contra la corrupción que
se han mostrado adecuados en ciertos contextos administrativos
y que, sin embargo, son totalmente ineficaces en otros. Por esa
razón, tomar medidas aisladas contra la corrupción administrati­
va, afectando sólo al guna de sus causas o incidiendo sobre algu­
nas de sus manifestaciones sin tornar en consideración el contex­
to general, el esquema o la estructura de la corrupción imperante
puede tener un éxito prácticamente imperceptible. Señalaré a
continuación cómo en algunos casos ciertas medidas plausibles
para hacer frente a determinada clase de corrupción administra­
tiva produce por lo general únicamente resultados parcialmente
positivos.

70. Véase Susan Rose-Ackerman, La corrupción y los gobiernos, op. cit., pág.
89. Otro ejemplo ilustrativo de la connivencia entre empresarios y agentes esta­
tales en las licitaciones públicas es la relación que existía entre IBM y la Direc­
ción General del Rentas en la República Argentina y que será analizada en el ca­
pítulo 5.

79
 La primera y más obvia medida para evitar un comporta­
miento impropio en los funcionarios públicos es garantizarles un
sueldo digno y estabilidad en el cargo. El primer aspecto evitaría
que en situaciones como en las ya reseñadas de Ghana, donde un
sueldo ni tan siquiera alcanza para satisfacer una dieta adecuada,
los funcionarios tuvieran la necesidad de comprometerse en acti­
vidades corruptas. El segundo aspecto evitaría que los funciona­
rios se transformen en «botín de guerra» de quien detente efecti­
vamente el poder político y los utilice como cómplices para
favorecer sus prácticas corruptas. Evitaría además que el funcio­
nario aproveche las posibilidades de enriquecerse rápidamente
de una forma irregular al pensar que tiene una carrera adminis­
trativa por delante. En ese sentido, que el reclutamiento, las ca­
racterísticas exigidas para cumplir una determinada función, la
estructura jerárquica y las formas de ascender en el escalafón
profesional estén determinados con precisión y claridad, y sean
criterios todos ellos efectivamente aplicados en la práctica, cons­
tituyen reaseguros para el buen comportamiento de los emplea­
dos públicos.
Pero la propia noción de «salario digno» es excesivamente
vaga y puede que aquello que sea suficientemente digno para una
persona no lo sea en absoluto para otra. Por ello, se propugna
que si se quiere profesionalizar la administración pública, reclu­
tar a los mejores candidatos según sus méritos y desincentivar las
actividades corruptas, se deberían satisfacer condiciones retribu­
tivas, entre otras, que al menos se situaran en el mismo nivel de
los salarios que se pagan en el mercado por cumplir una función
similar.
Ahora bien, la utilidad de todas estas medidas debe restringir­
se a los casos en los cuales la corrupción afecta a los niveles más
bajos de la administración pública, y no por ejemplo a los su­
puestos donde la corrupción se radica en los puestos jerárquica­
mente superiores o cuando afecta a toda la estructura. Es más,
como ya fuera señalado con anterioridad, los jerarcas de la admi­
nistración pueden garantizar sueldos altos en sus subordinados
con el fin de gozar del monopolio y de la tranquilidad para pla­
nificar y llevar a cabo acciones venales. Por todo ello, puede ser

80
2.6. La ética de la función pública
Tal vez una manera adecuada de adentrarse en el problema de la
ética de la función pública sea recordar los análisis y las conclu­
siones de la llamada Comisión Nolan, que fue creada en Gran
Bretaña en octubre de 1994. La Comisión tenía por objeto anali­
zar las normas de conductas vigentes en la administración públi­
ca y proponer, si lo estimaba oportuno, los cambios pertinentes.
El trabajo de la Comisión se extendió durante seis intensos me­
ses y fruto de ello fue la elaboración de un informe denominado
Normas de conducta en las Instituciones Públicas. 74 Esta Comi­
sión formuló siete principios básicos que debían regir en las
instituciones públicas. Altruismo, integridad, objetividad, res­
ponsabilidad, transparencia, honestidad y liderazgo. El prime­
ro de estos principios, el altruismo, obliga a los funcionarios a
desempeñar su cargo atendiendo exclusivamente al interés públi­
co, quedándoles vedado en consecuencia actuar en beneficio
propio o en beneficio de su familia y amigos. El segundo, la inte­
gridad, impediría que los funcionarios asumieran una obligación
financíera, o de otro tipo, que pudiera influir en sus decisiones o
funciones. El tercer principio, la objetividad, obliga a quienes de­
sempeñen cargos públicos a que tomen decisiones basadas en el
mérito, ya sea en lo concerniente a la adjudicación de contratos o
en la elección de personal. El cuarto, la responsabilidad, estable­
ce que los cargos públicos deben ser responsables por sus actos y
deben someterse a cualquiera de los controles establecidos. El
quinto, la transparencia, impone que los funcionarios deben dar
las razones por las cuales toman las decisiones y tan sólo pueden
guardar secreto en aquellas ocasiones donde el interés de la ma­
yoría así lo exija. El sexto principio, la honestidad, establece que
todos los funcionarios deben hacer declaración de sus intereses y
quedan obligados a tomar medidas para resolver cualquier con-

74. Véase Normas de Conducta en las Instituciones Públicas. Primer Informe

de Normas de Conducta en las Instituciones Públicas. Presentado en mayo de 1995.
Versión castellana: Syntax, CB. Instituto Vasco de Administración Pública, 1996.
En adelante se citará como Informe Nolan.

84
flicto entre ellos y los de la administración a la que sirven. Y, fi­
nalmente, el liderazgo, entendido como el principio que obliga a
los funcionarios públicos a apoyar todo este listado de principios
y a dar ejemplo de ellos. 75
Estos principios, válidos para todos los funcionarios públicos
y que deberían informar todos los códigos deontológicos que se
adoptaran al respecto, al margen de las pautas peculiares que cada
organismo autónomo de carácter público debiera insertar, debe­
rían estar apoyados por dos medidas adicionales. Primero, la
existencia de un control independiente. Según la Comisión No­
lan, se debe instituir instancias de inspección y de control inde­
pendientes, tanto realizados por auditores como por agencias ex­
ternas a la administración pública. Segundo, es necesario la
educación y la formación de las personas que ocupan cargos pú­
blicos, no sólo desde el punto de vista técnico sino también en el
significado y aplicación de los valores que sostiene la administra­
ción pública en general y el organismo autónomo donde prestan
servinos [si ello así fuera] en particular. 76
Como se puede apreciar fácilmente, existe una patente preo­
cupación en los redactores del Informe analízado por tratar de
impulsar medidas que instituyan y garanticen la probidad, la
austeridad y la honestidad de los funcionarios públicos, ya que
«el hecho de contar con un funcionario honesto e imparcial es
algo que no tiene precio». 77 De ahí que no sea de extrañar que, en
otros ámbitos jurídicos, se impongan algunos deberes jurídicos a
los funcionarios públicos a través de regímenes disciplinarios
que de alguna manera hacen referencia a estos principios.
Así, por ejemplo, en el derecho español, se sostiene que los
funcionarios públicos tienen un deber de fidelidad a la Constitu­
ción, de adecuación al ordenamienxo jurídico de imparcialid.:i.d.
Esto obligaría a servir al Estado dentrn de JoJ dnones constitu­
cionales, �on estricta observancia de las leyes y con objetividad y
neutralidad; esto es, con un sentido de indiferencia política, ideo-

75. Ibíd., pág. 25.

76. Véase Informe Nolan, op. cit., pág. 29.
77. Véase ibíd., pág. 69.

85
lógica o de cualquier otra naturaleza, y con abstracción y desin­
terés respecto de las personas o bienes de los administrados. 78
En este sentido, tanto los valores y principios mencionados
por el Informe Nolan como el resto de las acciones que se pu­
dieran establecer encaminadas a asegurar la probidad de los fun­
cionarios o el correcto funcionamiento de la administración pú­
blica deberían ser obligatorios y no constituir únicamente meras
declaraciones de buena voluntad, ya que si bien es verdad que
los individuos se comportan en el sector público de acuerdo a
sus deseos, preferencias, caracteres y valores morales idiosincrá­
ticos, no es menos cierto que este comportamiento también es
parcialmente modelado por el marco institucional en el cual in­
teractúan. 79

2.7. Conclusiones
Como ha quedado puesto de manifiesto, la administración pú­
blica ha sufrido una serie de transformaciones y no únicamente
en un sentido cuantitativo, sino también cualitativo. Ya sea du­
rante el período de construcción de un Estado nacional como
parte de un proceso de descolonización que implica la recons­
trucción, o construcción, de organismos y agencias guberna­
mentales, ya sea porque el Estado asume nuevas competencias,
como cuando se pasa de un Estado mínimo a uno social o por
el contrario cuando el Estado de bienestar es sustituido por un
Estado privatizador, lo cierto es que los cambios que se han pro­
ducido y se producen no han ido acompañados en la mayoría de

78. Es obvio que éstos no son los únicos deberes de los funcionarios públicos,
pero sí tal vez sean los más relevantes a los efectos de su vinculación con la co­
rrupción. Para un análisis de los deberes de los funcionarios públicos en el derecho
español puede consultarse, Miguel Sánchez Morón, Derecho de la función pública.
Madrid: Tecnos, 2.ª ed., 1997.
79. Así parece establecerlo también el Informe Nolan, al aceptar que «la forma
en que se comportan las personas que ostentan un cargo publico refleja sus valores
morales y sus principios, pero también está influenciada por las estructuras insti­
tucionales en las que trabajan» (op. cit., pág. 99).

86
los casos por una preocupación genuina, o por ninguna preocu­
pación, por los aspectos éticos que han de regir a los funcionarios
públicos. 80 Y más si se toma en consideración que, aun cuando se
acepte el carácter instrumental de la administración pública, no
se puede dejar de mencionar el hecho de que los funcionarios pú­
blicos no aplican las normas jurídicas ni las directrices políticas
de un modo mecánico, sino que gozan de una buena dosis de dis­
crecionalidad para llevar a cabo los objetivos que el poder político
establece y que en más de una ocasión, jamás conviene olvidarlo,
es la misma administración la que genera políticas, objetivos y fi­
nes propios. En este sentido, al menos para algunas áreas y para
diversos problemas, la línea divisoria entre lo político y lo admi­
nistrativo se vuelve difusa.
En cualquier caso, todos los actos de los funcionarios deben
poder discutirse y exigen ser justificados públicamente, ya que
su acción, como la de cualquier otra instancia estatal, está respal­
dada por el uso de la fuerza coactiva del Estado y, por lo tanto,
requiere legitimidad. No es casual entonces que se espere de su
comportamiento apego a las reglas constitucionales básicas y una
obediencia reflexiva a las leyes, que dé cumplida observancia a
los principios de imparcialidad, objetividad y honestidad.
Sin embargo, el propio estatus de funcionario público con ca­
pacidad para influir en los derechos de propiedad de los ciudada­
nos ya sea legal o ilegalmente hace que se sitúen en una posición
privilegiada para cometer distintos tipos de actos de corrupción.
Esta práctica de diversos actos de corrupción puede ser indivi­
dual y sistémica, y puede afectar a los niveles altos o bajos de la
administración pública. Las causas y las consecuencias que tales
actos comportan son diferentes y merecen por ello, tal como fue
previamente analizado, un trato particularizado.
Una de las primeras medidas que se invocan para acabar con
la corrupción administrativa consiste en disminuir el número de
empleados públicos. Se suele aducir que no es función del Esta­
do intervenir en la economía de un país, ni que entre sus objeti­
vos legítimos esté planificar y realizar políticas para que se pue-

80. Para el caso británico así parece señalarlo el Informe Nolan, op. cit., pág. 69.

87
dan satisfacer las necesidades básicas de la población. El único
fin aceptable del aparato estatal sería garantizar las condiciones
para que el mercado pudiera funcionar. El Estado, cuanto más
pequeño y menos intervencionista mejor. Por ello no ha de ex­
trañar que los apologistas del libre mercado hayan pensado que
la corrupción se acabaría con el paso del Estado social al Estado
mínimo a través del Estado privatizador.
Sin embargo, también como se ha puesto de manifiesto en pá­
ginas anteriores, el éxito de la lucha contra la corrupción depen­
derá de que se tomen medidas adecuadas para incidir efectiva­
mente contra el esquema de corrupción vigente en su totalidad, y
de ahí que puede no resultar siempre eficaz disminuir el tamaño
del Estado. Si la corrupción se ha enquistado en la cúpula del
aparato político-burocrático de un país la reducción del funcio­
nariado no tendrá una incidencia perceptible.
En cualquier caso, se han intentado algunas medidas preven­
tivas para evitar, en la medida de lo posible, que los funcionarios
públicos se comprometan en actividades corruptas. Algunas de
ellas están dirigidas a impedir los llamados conflictos de intere­
ses. Uno de estos conflictos más notorio se verifica en el hecho
de que los funcionarios pertenezcan a Consejos de administra­
ción de empresas estatales o en las que participa capital estatal y
que operan en el mercado. Ello hace que se tejan innumerables
mallas económicas y políticas que pueden llegar a atentar contra
la transparencia en el mercado y contra la libre competencia, Im­
poner una clara incompatibilidad para desempeñar ambas fun­
ciones -en la administración pública y en los consejos de admi­
nistración empresariales- no parece ser una idea descabellada
para evitar este tipo de conflictos. Estas incompatibilidades de­
ben extenderse en el tiempo una vez que el funcionario haya
abandonado la administración, El plazo de dos años para impe­
dir que el funcionario pueda operar en el ámbito de competencia
afín al que prestó servicios ha sido señalado repetidamente como
el adecuado. Se trata aquí de evitar, en la medida de lo posible, el
conocido problema de las «puertas giratorias», donde un agente
del mercado ocupa una plaza política administrativa, beneficia al
sector del cual proviene cuando se desempeña en la función pú-

88
blica y luego, cuando ha cumplido el período funcionarial, re­
gresa a la actividad privada que benefició con su actuación en la
instancia estatal. No es infrecuente, ni casual, por ejemplo, que
los jefes o encargados de compras de las fuerzas armadas formen
parte después de su pase a retiro de los consejos de administra­
ción, o como asesores, de la industria armamentista.
Otra de las medidas preventivas propuestas para hacer frente
a la corrupción administrativa es que los funcionarios de alto ni­
vel [y los políticos] deban hacer una declaración jurada de sus
bienes y patrimonio y de actividades que desarrollan en su vida
profesional. En algunas legislaciones, esta obligación alcanza
también al cónyuge y a otros familiares en línea directa. 81 Se in­
tenta de este modo que se pueda detectar con mayor facilidad un
enriquecimiento indebido del funcionario que :favorezca su con­
trol. Respecto de las actividades que el funcionario pueda llegar
a cumplir al margen de su actuación como servidor público
-como ya se dijo- se han establecido diversos modelos que van
desde el reclamo de exclusividad en la prestación de servicios que
impida al funcionario llevar a cabo cualquier otra acción profe­
sional a la incompatibilidad relativa, siempre que no existan con­
flictos de intereses.
Naturalmente, contra ciertos casos típicos de corrupción, se
sigu e pensando en usar medios tradicionales de represión. Se sue­
le reforzar con mayores penas los delitos de cohecho y prevarica­
ción y se suele imponer sanciones específicas para ciertos «delitos
de nuevo cuño» como el tráfico de influencias, el manejo de in­
formación privilegiada, etcétera.
No obstante ello, todas estas medidas, tanto preventivas como
represivas, carecerían de efectividad si no se contara con un cuer­
po de funcionarios que interiorizara modelos de conducta ética­
mente aceptables. Con ese fin se dirigen todos los esfuerzos ten­
dientes a la implantación de los llamados «códigos de ética» para
funcionarios. De lo que se trata es de crear una cierta mística co-

81. Naturalmente esta exigencia ha de compatibilizarse con el derecho a la inti­

midad. Sin embargo, quien desee ocupar un alto cargo deberá asumir el costo de la
publicidad de sus bienes.

89
mún, un cierto espíritu de cuerpo que haga anteponer las consi­
deraciones generales en lugar del interés particular. Hay que ge�
nerar una especie de «espíritu de cuerpo», no en el sentido de que
mantengan un corporativismo numantino receloso ante cual­
quier intromisión de control, autosuficiente y con intereses pro­
pios, sino en el sentido de que compartan un sentimiento de
identificación común, de pertenencia a una misma institución y
de orgullo hacia las funciones que se cumplen. Hay que generar
un sentido de responsabilidad que vaya acompañado una
actitud de servicio. Pero este objetivo no se puede lograr si al
mismo tiempo no se genera en la opinión pública una actitud
positiva hacia la administración pública: si la población deja de
percibir importancia de la función pública o la probidad de los
miembros qu.e la componen cualquier manera de hacer frente a
los actos de corrupción administrativa quedaría gravemente de­
bilitada.
Precisamente la deshonestidad de los funcionarios públicos es
una cuestión seria e importante porque nada debilita tanto la co­
hesión social y la confianza los ciudadanos como con up­
ción política y administrativa.
De todas manera no conviene nunca olvidar que la deci,,ión
de realizar un acto de corrupción es una decisión individual y
que por ello, según la Comisión Nolan, «ninguna de nuestras re­
comendaciones garantiza una conducta ejemplar. Siempre exis-
tirán las debilidades y los errores humanos, los se-
guirán buscando nuevas formas de burlar sistemaº con
medidas control adecuadas se minimiza el riesgo que.'. di-
chos comportamientos deshonestos se produzcan o queden im­
punes. Dentro de estas medidas se incluyen claras expectativas
de una conducta personal íntegra, controles internos adecu:-tdos
para comprobar y evaluar conductas individuales · y
supervisión externa para que la organización tenga que rendir
cuentas. Por encima de todo, estas medidas de control contribu­
yen a crear un clima y una cultura en la que se valore la hones­
tidad». 82

82. Véase Informe Nolan, op. cit., pág. 95.

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