Capítulo I

La problemática de la
informalidad en el Perú antes
de la década del 90
A
manera de antecedentes para entender la razón de ser de la refor-
ma de los derechos de propiedad urbana, el presente capítulo plan-
tea algunas explicaciones sobre el surgimiento de la informalidad
y la manera en que evolucionó el marco legal e institucional. Así el
lector podrá contar con el marco de referencia que le permita com-
prender la situación antes de iniciada la reforma, a inicios de los 90. Una parte de
este capítulo utiliza información de Eyzaguirre (1998), Zapata (1996), Morris et. al.
(2001), Riofrío (1991) y De Soto (1986).

A. DESCRIPCIÓN DEL FENÓMENO DE LA INFORMALIDAD

PREDIAL URBANA
Se ha escrito mucho sobre el fenómeno social de la informalidad predial urbana y la
formación de pueblos jóvenes en el Perú1. El objetivo de este capítulo no es hacer una
revisión exhaustiva de tales investigaciones, sino describir las principales razones
que explican dicha informalidad y exponer la razón de ser de la reforma implemen-
tada en el marco peruano de los derechos de propiedad urbana.

Dicho fenómeno, entendido como el acceso a terrenos sin cumplir con las
disposiciones previstas en el marco legal existente, se explica por los siguientes
factores: a) el proceso de desarrollo de las ciudades y su dinámica demográfica;

1 Se han elaborado importantes estudios a cargo de instituciones como el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), liderado por Hernando De Soto; ONG, centros de investigación como Desco, IEP y SASE, y de investiga-
dores independientes que trabajaron cerca de las barriadas, asentamientos humanos, pueblos jóvenes y aso-
ciaciones de vivienda, entre otras denominaciones. Incluso, el PDPU financiado por el BM contrató la realiza-
ción de estudios para profundizar algunos aspectos vinculados a la informalidad predial urbana, cuyos prin-
cipales hallazgos son resumidos en esta publicación.

35
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
b) la respuesta de los gobiernos frente a las necesidades de vivienda de la pobla-
ción en este nuevo escenario, y c) el ajuste o acomodo del marco legal e insti-
tucional ante este nuevo contexto socioeconómico y político.
El ritmo de crecimiento del fenómeno depende de cómo se combinan estos
tres factores. El primero explica la manera en que se generó una creciente y ace-
lerada demanda de viviendas (y servicios urbanos en general), como resultado
de la explosión (primero) y transición (después) demográfica de las ciudades y
del proceso migratorio campo-ciudad. El segundo factor muestra la evolución
de las políticas del gobierno para generar una oferta de viviendas y terrenos con
la finalidad de satisfacer la demanda de las familias de menores ingresos. La com-
binación de estos dos factores permite entender que, al no existir soluciones pa-
ra satisfacer las demandas de la población de menores ingresos, estas familias de-
cidieran generar sus propios espacios habitacionales a partir de reglas propias.
Sin embargo, la creación de estos espacios estuvo al margen del marco legal de
los derechos de propiedad urbana. Es en este momento cuando entra a tallar el
tercer factor: la evolución de un marco legal e institucional de derechos de
propiedad que, hasta antes de iniciada la reforma a principios de los 90, no fue
capaz de incorporar del todo a esta nueva forma de ocupación territorial, pues
la complejidad de sus procedimientos desincentivaba antes que incentivar la for-
malización de la propiedad. Fue así que se generó un importante número de po-
sesiones territoriales no reconocidas por el marco legal vigente hasta entonces.
A.1 El proceso de desarrollo de las ciudades
Durante el siglo XIX, la población de Lima creció a un ritmo relativamente
lento2, debido a que las tasas de mortalidad fueron más elevadas que las de los na-
cimientos. Una explicación de este hecho fueron los bajos niveles de salubridad
de la capital y el impacto de las enfermedades epidémicas sobre la población3.
A inicios del siglo XX, como resultado del proceso de modernización global4,
se redujo la tasa de mortalidad (mas no la de natalidad) que dio inicio al proceso
de transición demográfica. Para entonces, Lima fue escenario de un crecimiento
vegetativo sostenido que para 1931 volvió a duplicar su población, pero lo hizo en
tan solo 30 años; a diferencia del proceso anterior, en el que le tomó un siglo.
A dicho crecimiento se sumó un proceso migratorio a inicios de la década del
40. A lo largo de ese periodo se observó un gran éxodo, fundamentalmente del cam-
po a la ciudad. Según Zapata (1996), dos terceras partes del crecimiento urbano de
2 Pasó de 60 mil a 120 mil habitantes en casi 100 años.
3 Buena parte de esta sección se basa en Zapata (1996), donde se hace una revisión detallada del crecimiento
urbano de la ciudad de Lima y los determinantes de este aumento.
4 Que se tradujo en la difusión de avances como la pasteurización y el descubrimiento de vacunas, así como la
mejora de la calidad del agua por el cambio de cañerías.
36
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
las décadas del 40 y 50 se explican por las migraciones internas, registradas en el
censo de 1961, que arrojó que casi la mitad de la población limeña (que ascendía a
1.800.000 habitantes) había nacido en provincias. El proceso migratorio duró
hasta la década del 70. Para entonces los desplazamientos habían sido tan sig-
nificativos que el resto del crecimiento urbano se dio fundamentalmente por
desarrollo vegetativo.
Cabe mencionar que las demás ciudades también crecieron5, pero fue Lima
la que lo hizo de manera explosiva. Así, pasó de representar 5% de la población
nacional a comienzos del siglo XX a 24% en 1970.
El Perú actual es un país predominantemente urbano, debido al fuerte
proceso de migración del campo a la ciudad. Las ciudades de Lima y Callao con-
centran 25% de la población nacional y 40% de la población urbana del país,
mientras que las ocho ciudades que le siguen en orden de tamaño –Arequipa,
Trujillo, Chiclayo, Chimbote, Iquitos, Piura, Huancayo y Cusco– agrupan el
19,7%. Las 21 ciudades restantes –más pequeñas–, con poblaciones de entre 50
y 250 mil habitantes, concentran el 17,1%. En conclusión, Lima y otras 29 ciu-
dades medianas y pequeñas del país congregan más del 60% de la población na-
cional. El Perú tiene 61 ciudades o conglomerados con más de 20.000 habi-
tantes, lo que se considera como «población urbana», donde reside casi
72,3% de la población nacional, de modo que se constituye en un país con
predominio urbano(Morris et. al., 2001).
Las distintas ciudades se ubican en regiones de la costa, sierra y selva, las
cuales presentan características muy específicas por considerar. La problemá-
tica de la vivienda en cada una de ellas es diferente y, por lo tanto, requiere
de estrategias diferenciadas para abordarla. Aunque la información oficial no
consigna de manera completa y actualizada la realidad del país, podemos con-
cluir que la vivienda informal representa un alto porcentaje del inventario ha-
bitacional del Perú y que esto, además, influye en las características de las pro-
pias ciudades, donde la baja densidad, la escasa movilidad residencial y la cons-
trucción masiva por etapas no son características exclusivas «de los barrios po-
bres», sino de toda la ciudad.
En cuanto a la calidad de los barrios, no existe un inventario de los mis-
mos ni de sus carencias; de manera general se puede establecer que en gran par-
te de ellos, particularmente en los más antiguos, se cuenta con servicios de in-
fraestructura y comunales. Hay, sin embargo, numerosos casos de aquellos que
requerirían de procesos integrales de mejoramiento, debido a que su estado
es particularmente deficitario en todos los niveles y a que su tamaño tiene un
gran impacto en sus ciudades.
5 Incluso los últimos censos muestran que algunas ciudades han crecido a tasas más altas que la de Lima.
37
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
La creación de urbanizaciones y viviendas sobre la base del esfuerzo privado
de las familias, aunque no exenta de problemas, ha demostrado que se pueden
atender de manera efectiva las demandas de sectores de bajos y muy bajos in-
gresos. Esta modalidad es mayoritaria en todas las grandes ciudades del país. La
información censal indica que en 1993 el país tenía 869.535 viviendas en pueblos
jóvenes, lo que representa el 33,23% de todas las viviendas urbanas. Esta propor-
ción prácticamente se duplica si se toman en cuenta las viviendas de otras mo-
dalidades de producción informal de suelo y de vivienda existentes en las ciuda-
des que no fueron consideradas adecuadamente en el censo. Se estima que más
del 50% de las viviendas de cada ciudad del país (excepto Lima, donde el porcen-
taje se acerca al 40%) se produce de manera informal. Por ende, las ciudades se
han desarrollado sobre la base de una política de suelo y no de urbanización y vi-
vienda(Morris et. al., 2001).
Debemos tomar en cuenta que la transición demográfica fue paralela al co-
lapso del sistema agrícola de la sierra peruana, que fue una de las causas de las mi-
graciones internas. Asimismo, el proceso de concentración demográfica en Li-
ma se debió también a la centralización del poder tanto político como econó-
mico y social (Zapata, 1996). Cabe mencionar que desde la colonia, el Perú fue
centralista, y en los años subsecuentes esta condición se fortaleció. Esta caracte-
rística casi histórica del Perú es uno de los determinantes del nivel de concentra-
ción urbana y explica, en parte, la masiva migración del campo a la ciudad obser-
vada desde la década del 40.
¿Cuál es la importancia de la revisión de esta dinámica del crecimiento
urbano de Lima? Cuando una ciudad preparada para albergar a menos de
un millón de habitantes supera esta cifra en menos de una década y de ma-
nera tan rápida como lo hizo la capital del Perú, sus diversos componentes
urbanos (vías asfaltadas, centros comerciales, viviendas, escuelas y hospita-
les, entre otros) se vuelven insuficientes para satisfacer las necesidades de los
nuevos habitantes. Por otro lado, para cubrir este crecimiento poblacional
explosivo no basta con incrementar los servicios y el equipamiento de la ciu-
dad a un ritmo «normal», sino que se debe optar por una política urbana
más activa (Riofrío, 1991).
En la siguiente sección resumiremos cómo los gobiernos reaccionaron ante
este crecimiento, sobre todo en el caso de Lima. Veremos la manera en que el Es-
tado se planteó superar estos problemas y cuál fue la reacción del cada vez mayor
segmento de la población de bajos ingresos que carecía de vivienda.
A.2 La política habitacional del gobierno
La política de vivienda en el Perú ha sido muy variable a lo largo de los años, con
periodos de auge y alta actividad y otros de franco retroceso o bajo desarrollo.
Para efectos del análisis que realizamos, nos interesa básicamente resumir la
38
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
política que se aplicó frente al surgimiento de esta demanda por equipamiento
urbano y vivienda, como resultado del incremento poblacional en las ciudades, y
de manera más específica en la ciudad de Lima.
Como señala Riofrío (1991), en el proceso de desarrollo urbano hay tres as-
pectos fundamentales que están relacionados y que presentan problemas especí-
ficos: a) obtener un terreno, b) urbanizarlo y c) edificar la vivienda. En función
de estos tres aspectos evaluaremos las políticas de vivienda implementadas.
No cabe duda de que los distintos gobiernos no fueron capaces de prever el
crecimiento poblacional que afectó Lima a comienzos de siglo. Asimismo, se equi-
vocaron en cuanto al diagnóstico y las medidas implementadas, lo que no permi-
tió afrontar este fenómeno con celeridad y en forma efectiva.
En la década del 30, la demanda de vivienda de los hogares con menores in-
gresos de Lima fue satisfecha fundamentalmente por el sector privado, a través
de construcciones (callejones o quintas) realizadas en los barrios menos privile-
giados de Lima con la finalidad de alquilarlas. Así, algunos proyectos se desarro-
llaron en los suburbios de Breña y La Victoria. Durante este periodo el rol del
Estado se limitó a establecer los términos y condiciones para la expansión y de-
sarrollo del sector construcción en dichos barrios.
Durante la primera fase de las migraciones, los viejos barrios populares cre-
cieron, pero una vez llenos, los nuevos migrantes tuvieron que buscar alojamien-
to lejos del centro histórico. Una de las limitaciones de estos barrios populares
era que, al predominar la vivienda alquilada, los inquilinos, ya que no eran pro-
pietarios, no tenían interés en hacer mejoras a los predios. Asimismo, los titula-
res no tenían incentivos para invertir, pues las sucesivas leyes de alquiler de la épo-
ca no beneficiaron al rentista sino al inquilino, lo que mantenía los precios de
alquiler en niveles bajos.
Uno de los primeros esfuerzos en materia de vivienda ocurrió durante el
gobierno de José Luis Bustamante y Rivero (1945-1948), cuando se creó la Cor-
poración Nacional de Vivienda (CNV), cuyo objetivo era erigir conjuntos mul-
tifamiliares (unidades vecinales) para beneficiar a los trabajadores de los seg-
mentos pobres. Si bien su labor no fue mala, resultó insuficiente y principal-
mente tuvo éxito en los segmentos medio y asalariado. El fracaso en los sec-
tores menos favorecidos se debió a dos factores fundamentales: a) la inflación
hizo que los bonos emitidos por la CNV (con los que se esperaba financiar
sus operaciones) perdieran atractivo, pues ofrecía una rentabilidad menor que
los ahorros bancarios, y b) el hecho de que dicha entidad sólo alquilara y no
vendiera sus propiedades en un régimen legal que favorecía al inquilino en per-
juicio del rentista. Bajo este esquema, la CNV invertía muchos recursos y re-
cuperaba cada vez menos.
39
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
El siguiente gobierno, del general Manuel Odría, otorgó una serie de conce-
siones a los pobladores de las barriadas. Ello lo convertiría en uno de los prime-
ros en utilizar el clientelismo político. Por ejemplo, estableció lazos preferen-
ciales con los pobladores de una gran invasión llamada inicialmente 27 de Oc-
tubre (fecha del golpe de Odría), que luego se convertiría en el importante dis-
trito de San Martín de Porres. Los dirigentes de esta invasión lo apoyaron a cam-
bio de ciertos beneficios. El primero fue permitirles permanecer en el terreno in-
vadido. No obstante, el gobierno de Odría no les entregó títulos de propiedad,
con lo que se mantuvo la relación de dependencia. Según De Soto (1986), di-
cho régimen fue relativamente permisivo con las invasiones, pero al mismo tiem-
po continuó con la construcción de unidades vecinales.
Durante el gobierno de Manuel Prado hubo un primer intento por legislar
sobre el proceso de la urbanización de las barriadas a través de la Ley N° 13517.
Según algunos expertos, dicha norma fue muy complicada y difícil de cumplir.
De cualquier modo, lo importante fue que por primera vez se reconocía la exis-
tencia de las barriadas y los derechos adquiridos por sus ocupantes.
La mencionada ley establecía que el Estado se comprometía a identificar los
terrenos urbanizables para habilitarlos y construir las Unidades Populares de In-
terés Social (UPIS), para que la población con necesidades de vivienda pudiera
ser propietaria de un lote habilitado con servicios públicos y, eventualmente, has-
ta con un núcleo básico que incluía una habitación y un baño. Con ello, el Esta-
do trataba de dirigir el proceso de formación de las barriadas. La idea fue consi-
derada innovadora en su momento, ya que representaba una salida a la necesidad
habitacional urbana. Incluso algunos de los proyectos fueron apoyados con fi-
nanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Lamentablemente, el ritmo de construcción de las UPIS fue lento, lo que se tra-
dujo en una entrega muy limitada de proyectos, es decir, por debajo de las promesas
del gobierno y de las necesidades de la población. Por otro lado, en muchos casos los
precios de venta no fueron asequibles a las familias más pobres. Nuevamente no se
logró satisfacer la demanda de la población con menores ingresos.
Sin embargo, a pesar de que el gobierno no había terminado de urbanizar los
terrenos para las UPIS, ya había identificado y separado varios de ellos para su
construcción. Ante la incapacidad gubernamental de satisfacer sus demandas en
términos de urbanización de tierras, la población menos favorecida optó por ocu-
par los terrenos identificados. De alguna manera la población transmitía al Esta-
do el siguiente mensaje: «Si no puedes urbanizarlos, nosotros los ocuparemos y
lo haremos por nuestra cuenta». Al utilizarse todos los terrenos reservados, la po-
blación comenzó a buscar alternativas en los conos norte y sur de la ciudad,
que, si bien no estaban destinados para fines de vivienda, se parecían en ubica-
ción y topografía a los de las UPIS (Riofrío, 1991).
40
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963-68) hubo un cam-
bio en la política habitacional y de desarrollo urbano. No se promovieron las ba-
rriadas ni se construyeron grandes obras públicas en las más antiguas. Según Za-
pata (1996), la idea habría sido no hacerlas atractivas para no atraer más inmi-
grantes, razón por la que en este periodo la Ley N° 13517 perdió impulso. Si bien
dicha norma no fue derogada, tampoco se aplicó con entusiasmo. Además, al
no proveerse servicios públicos tampoco se otorgaron títulos de propiedad defi-
nitivos a sus pobladores, un entrampamiento que aumentó el conflicto social ha-
cia el final del primer gobierno de Belaunde. Las frustraciones de este sector fue-
ron aún mayores, porque el Gobierno apoyó financieramente la construcción de
un gran complejo habitacional para la clase media en el distrito de San Felipe.
Según Riofrío (1991), a fines de los 60 los pobladores ya no exigían vivien-
das al Estado, sino que simplemente tomaban los terrenos para urbanizarlos y
ellos mismos construir sus predios. Ante esto, las autoridades se limitaron a
convalidar dicha toma de tierras, siempre y cuando se efectuasen en terrenos eria-
zos de propiedad del Estado y se ubicaran en zonas que no representaran ma-
yor conflicto con las tendencias de los urbanizadores privados. Así, la reivindi-
cación por urbanizaciones se fue limitando al reclamo por los terrenos. Incluso,
más adelante el propio gobierno comenzó a fundar barriadas en vez de UPIS, que
luego serían llamados «lotes tizados», esto es, terrenos baldíos en los que se ha-
bía marcado con tiza la delimitación de manzanas y lotes, pero sin la menor la-
bor de habilitación. Los grandes asentamientos formados por la dictadura mili-
tar (1968-80), así como los programas municipales de los años 80, no fueron otra
cosa que programas de este tipo, pues no contaban con los servicios mínimos re-
queridos para ser habitables.
Resulta evidente que la formación de las barriadas se debió a la política ha-
bitacional de las últimas décadas, basada en esporádicos esfuerzos de construc-
ción de complejos habitacionales para los segmentos de ingreso medio y la pro-
visión de terrenos (o tolerancia hacia la ocupación informal vía invasiones) para
que los segmentos socioeconómicos más pobres construyeran sus propias vivien-
das. Esta política fue la que definió las características de la ciudad de Lima. Una
vez tugurizados los barrios populares al interior de la ciudad, las poblaciones más
pobres ocuparon los terrenos periféricos de la ciudad a través de las invasiones.
Otro factor importante que explica el predominio de las barriadas sobre las for-
mas «tradicionales» de alojamiento de los sectores populares es que estas últimas no
podían solucionar el principal problema de entonces: la urgencia de alojar a muchas
familias en poco tiempo. A diferencia de los barrios pobres de alquiler, donde pri-
mero hay que identificar las viviendas, las barriadas aparecieron como verdaderos
campamentos urbanos que alojaban de manera masiva y rápida a cantidades cada vez
más crecientes de personas y familias pobres recientemente llegadas a la ciudad. En
vez de viviendas, las barriadas proporcionaban a quienes lo necesitaban espacios aún
41
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
más precarios que los tugurios. Pero lo hicieron con rapidez. Así, frente a la pobre po-
lítica habitacional, que no ofrecía suficientes alternativas, los migrantes, lejos de
conformarse, empezaron a generar distintos tipos de espacios habitacionales a partir
de sus propias reglas (Golte y Adams, 1990).
B. SURGIMIENTO DE LA INFORMALIDAD PREDIAL URBANA Y
EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL6
En muchos países en desarrollo existen marcos legales e institucionales para el
establecimiento y el reconocimiento de los derechos de propiedad. Sin embar-
go, tan sólo consideran los de un segmento de la población y dejan de lado los
de un gran número de personas que accedieron a la tenencia de la tierra median-
te mecanismos irregulares de posesión, los que constituyen el segmento de los
propietarios informales.
Algunos países fracasaron en sus intentos por formalizar la propiedad, bási-
camente porque no reconocieron o no tomaron conocimiento de que el pro-
blema principal de este segmento sólo podría ser resuelto a través del estableci-
miento de un apropiado marco legal e institucional. Similar situación se dio en el
Perú hasta inicios de la década del 90, momento en que se optó por una refor-
ma a dicho marco. El desarrollo de la reforma y los cambios ocasionados por ella
se describen y analizan en los capítulos subsiguientes de este libro.
B.1 Aspectos generales de la informalidad
Durante el siglo pasado, muchos países del tercer mundo presenciaron la diver-
sificación en las formas de tenencia de tierras que desafiaron las leyes existentes.
Esas nuevas modalidades incluían la subdivisión de parcelas en propiedades ex-
tremadamente pequeñas y la formación de asentamientos humanos (alrededor
de las ciudades). Estos últimos suelen ser conocidos como barriadas, pueblos
jóvenes, favelas, villas miserias, ranchos o áreas marginales. Todas son instancias
de propiedad informal que pueden ser descritas como formas populares de te-
nencia individual de tierras que el sistema formal ha excluido del comercio, y, por
lo tanto, no pueden ser legalmente transadas en el mercado7.
Ante esta situación, si el Estado no garantiza la revalidación de la propiedad
a un titular o no reconoce la transferencia de dicha propiedad a un tercero, esa
posesión se convierte en informal y su valor legal disminuye. No obstante, el pro-
pietario puede disfrutar del valor de uso de la propiedad, pero ésta carece de
valor de cambio. Así, el ámbito donde estas propiedades pueden ser legalmente
transadas es restringido, pues los propietarios tienen dificultades para defender
6 En gran parte, esta sección se basa en Eyzaguirre (1998). También se utiliza Mosqueira (2000), De Soto (1986)
y Riofrío (1991).
7 Ha habido muchas transacciones, pero en muchos casos han sido realizadas fuera de la formalidad y de la le-
galidad, al no estar inscritas las propiedades en los registros públicos.
42
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
y sacar el máximo provecho de sus predios. Comprarlos resulta complicado, pe-
ro más aún lo es registrarlos de manera sencilla y rápida, para que el tenedor de
la propiedad pueda disfrutar de las ventajas de la legalidad y usarla como garan-
tía para acceder a un préstamo, venderla sin que los compradores duden de su si-
tuación legal, alquilarla sin temor a que el inquilino pretenda quedársela o sim-
plemente usarla libremente. En otras palabras, no pueden disfrutar de los be-
neficios de la ley en toda su amplitud.
Como en la mayoría de países en desarrollo, para las familias que diaria-
mente requerían un pedazo de tierra sólo existían cinco opciones:
a) Comprar un terreno o una vivienda en el mercado inmobiliario.
b) Alquilar un pedazo de tierra o una vivienda.
c) Recibir un lote o casa de algún programa gubernamental.
d) Formar una asociación o cooperativa como mecanismo para conseguir
una vivienda.
e) Invadir un pedazo de tierra y resistir la expulsión de éste.
En el Perú, la primera opción sólo era alcanzable por personas con ingre-
sos altos y estables o que podían acceder a un sistema de crédito, mientras
la inflación aparecía de manera crónica y la recesión, de manera cíclica.
Con respecto a la segunda (alquiler), no existía oferta de terrenos ni de vi-
viendas a precios accesibles, por lo que el Estado trató de facilitarla median-
te el control de los precios de venta y alquiler, mecanismo que sólo desincen-
tivó la oferta de vivienda. Por otro lado, se implementaron limitados progra-
mas habitacionales (en las ciudades), así como proyectos de irrigación y la re-
forma agraria (en el campo), para que los distintos pobladores pudieran te-
ner su propia vivienda o terreno.
Las ocupaciones informales se constituyeron, entonces, en la única alternati-
va de la población con carencias habitacionales. Lamentablemente, las solucio-
nes que el Estado implementó para atender dicha demanda fueron insuficientes.
Como resultado, el crecimiento urbano de las ciudades en las últimas décadas ha
sido mayoritariamente informal. Así, tenemos por ejemplo que en Lima, más de
la mitad de las propiedades tienen esa condición8. Situaciones similares existen
en otras grandes urbes del país.
Por otro lado, hasta antes de la década del 90, los procedimientos legales para
obtener la adjudicación formal de terrenos eran tan complejos e implicaban tal
inversión, que las familias pobres no podían cumplirlos. Según De Soto (1986), el
acceso a la propiedad formal a través de la adjudicación, por parte del gobierno pe-
ruano, de terrenos eriazos del Estado tomaba, en el mejor de los casos, 43 meses y
207 pasos administrativos, 105 documentos y visitas a 48 oficinas del gobierno, que
8 De Soto (1996), Riofrío (1991).
43
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
incluían municipalidades, ministerios de Vivienda y Justicia, Palacio de Gobierno,
Registros Públicos y notarías. Para adjudicar una pequeña parcela, ésta debía pri-
mero ser registrada como propiedad del Estado, luego ser transferida a la munici-
palidad respectiva para recién ser otorgada a la persona que solicitó el terreno.
El costo y la manera complicada de lograr un acceso legal condujo a las per-
sonas a invadir los terrenos que necesitaban e incrementar el número de asenta-
mientos humanos. Aquellos ciudadanos cuyo estatus social los disuadía de hacer-
lo pero que no podían comprar un terreno urbano a los precios de mercado op-
taron por integrar asociaciones y cooperativas de vivienda como medios para con-
seguir una.
B.2 Clases de propiedad informal
Existen básicamente dos tipos de propiedad informal: a) la de adquisición origi-
naria y b) la de adquisición derivativa (Eyzaguirre, 1998). El primero es aquel
en el que el carácter informal proviene de la manera ilegal en que se accedió a la
tierra, es decir, la tenencia surge de un acceso de facto –ya sea a través de un
proceso espontáneo, de usurpación gradual o mediante una invasión planeada–
a tierras que pertenecen a otros (Estado o privados) sin que medie un acuerdo o
pacto y en el que sus ocupantes lograron resistir la expulsión de manera exitosa.
En el Perú, las barriadas, pueblos jóvenes, barrios marginales o asentamientos
humanos son típicos ejemplos de propiedad informal originaria.
El segundo tipo es aquel en el que, no obstante haber adquirido la tierra de
manera legal, el carácter informal de la propiedad deviene del uso que poste-
riormente se le da, sin adecuarse a las normas respectivas o sin seguir los pro-
cedimientos establecidos para ello porque su adquisición no generó una verda-
dera transferencia de la propiedad(Mosqueira, 2000). En estos casos, la tenen-
cia no puede ser reclamada desde una perspectiva legal, porque ni las normas
oficiales fueron obedecidas, ni se obtuvieron las diversas licencias y permisos.
Así, la propiedad evolucionó al margen del sistema legal existente. Los ejem-
plos más típicos son las casas construidas en subdivisiones ilegales (o individua-
lizaciones) de propiedades conocidas en el Perú como tierras de desarrollo po-
pular (asociaciones o cooperativas de vivienda). Los terrenos donde se ubican
estas casas fueron comprados de manera legal, pero su desarrollo no fue auto-
rizado, ni tampoco se cumplió con las normas de zonificación vigentes. Estos
casos particulares implican un mayor grado de legalidad que la propiedad in-
formal de adquisición originaria, en la medida en que su ocupación no ha sido
realizada de manera ilegal, no obstante que el uso dado a la tierra vaya en
contra de las normas vigentes.
Ambos tipos de propiedad informal tienen en común que no pueden ser
inscritas en el registro de propiedad y, por lo tanto, pierden parcial o totalmente
su valor de intercambio.
44
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
B.3 Evolución del marco legal e institucional
El desarrollo de la tierra informal en el Perú ha evolucionado a ritmos diversos y
recibido distintos tratamientos en cada periodo histórico, los cuales dependieron
de la importancia que cada gobierno le dio al problema. En 1915, la Municipa-
lidad Provincial de Lima emitió un decreto que obligaba a solicitar licencia an-
tes de urbanizar y prohibía vender lotes en urbanizaciones sin infraestructura bá-
sica. Como nadie respetó la norma, el gobierno de Leguía promulgó un decre-
to supremo en 1922 que obligó a los recientemente establecidos desarrollos in-
formales a conectarse a las redes de agua y desagüe en el plazo de un año. Pos-
teriormente el Congreso ratificó esto en dos leyes de 1928. Ambas normas de-
mostraron la creciente preocupación del Estado por el problema urbano, pero
también su incapacidad de enfrentarlo. Como indica De Soto, ya desde esa
época la aplicación del derecho era ignorada por muchos, aunque en aquel en-
tonces quienes lo hacían tenían influencia política, recursos económicos o una
mejor posición social. En 1932, el ministro de Desarrollo fue el encargado de ins-
peccionar y monitorear las subdivisiones informales de las tierras rurales para el
desarrollo urbano. En 1933 se aprobó el primer Reglamento Nacional de las
Construcciones, que incluía un capítulo sobre los predios de bajos ingresos lla-
mados viviendas colectivas.
A lo largo del tiempo el problema de las invasiones y de la informalidad se
fue acrecentando. Ya no eran los poderosos los que incumplían la ley y urbani-
zaban sus lotes fuera de la legalidad, sino que también lo hacían los migrantes
venidos del campo. Los patrones de desarrollo urbano fueron reconfigurados
como respuesta a las restricciones de la ciudad de proveer espacios a una po-
blación expansiva y la incapacidad de la ley de responder a un nuevo fenómeno.
Para encarar esta nueva situación, el Estado respondió mediante la aplicación
de las normas e instituciones existentes. Como claramente describen De Soto
(1986), Eyzaguirre (1998) y Mosqueira (2000), el marco institucional evolu-
cionó a través de las siguientes etapas: represión, tolerancia, concesión de de-
rechos y, por último, reconocimiento.
El periodo de represión fue la primera reacción del gobierno peruano ante
la creciente migración. En respuesta a este fenómeno social, en 1943 la Ley
N° 9807 otorgó al desarrollo de la tierra popular un periodo de tiempo fijo pa-
ra construir infraestructura básica como requisito para acceder a un título de
propiedad. Al mismo tiempo, el Estado construyó las unidades vecinales, pero,
al resultar insuficientes, la población continuó invadiendo9. La primera ola sig-
nificativa de este tipo de posesión, organizada políticamente, ocurrió en víspe-
ras de las elecciones presidenciales de 1945. Un año después se propusieron
9 Fundamentalmente la margen izquierda del río Rímac y las laderas de los cerros San Cristóbal, El Agustino y
San Pedro. Posteriormente ocuparían también la margen derecha del citado río para crear la urbanización Perú en
el actual distrito de San Martín de Porres.
45
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
diversos proyectos de ley que pretendían prohibir a los migrantes venir a Li-
ma, pero fueron desechados. No obstante, la creciente presión llevó al Estado a
adoptar una postura represiva mientras mantenía pendiente el tratamiento de
un tema de tanta importancia. Obviamente, no funcionó.
Posteriormente se adoptó una actitud de tolerancia. Mientras las invasiones
fueron aún manejables, la aproximación al problema se basó en tratarlas funda-
mentalmente como un problema de insuficiencia de servicios públicos que po-
nía en riesgo la salud de la población. Por otro lado, el 26 de diciembre de 1954
se emitió una resolución suprema según la cual el Estado debía encargarse de su-
pervisar los asentamientos humanos. Asimismo, la norma determinaba que cier-
tas tierras podían ser vendidas a agentes privados y también establecía cuáles se-
rían los requerimientos mínimos –en términos de infraestructura– para promo-
ver el desarrollo de dichos terrenos. Finalmente, se exigía la constitución de un
monto de depósito mínimo. En conclusión, la nueva norma no brindó una res-
puesta legal a las invasiones que sucedieron en esta primera etapa del proceso
de ocupación informal de tierras. La consecuencia fue que la tierra terminó ocu-
pada sin respeto alguno a criterios de organización o planificación.
Luego se pensó en esquemas de concesión de derechos a través de una serie
de decretos que respondían a una realidad innegable: el crecimiento desordena-
do de la ciudad de Lima continuó más allá del cinturón de tierras rurales que la
rodeaba. Hacia el norte se expandió a lo largo del camino a Canta (hoy distritos
de Independencia y Comas). Hacia el sur, creció cuando un grupo de poblado-
res fue reubicado en el proyecto Ciudad de Dios y se formó la invasión conoci-
da como Villa María. Los decretos 11289, 11324, 11346 y 11348 autorizaron a
los municipios distritales de Pucusana y San Bartolo y a los municipios provin-
ciales de Chimbote y Pucallpa para que incorporen dentro de sus respectivas
jurisdicciones a las construcciones informales.
La etapa del reconocimiento ocurrió durante el gobierno de Prado, que pro-
mulgó una serie de normas vinculadas al urbanismo y la vivienda. Por ejemplo,
se creó el Instituto Nacional de Vivienda, que tuvo como objetivo primordial lan-
zar la Ciudad Satélite de Ventanilla, para crear un polo de desarrollo que per-
mitiera aligerar la concentración y presión poblacional sobre Lima. También se
promulgó la Ley N° 13500 (enero de 1961), que regulaba las asociaciones de
vivienda de los trabajadores públicos y privados. La continúa migración y la pre-
sión social llevaron al Estado a validar un hecho consumado, al otorgar recono-
cimiento legal a las invasiones y subdivisiones informales y a aceptar el rol de reu-
bicar algunos de los asentamientos humanos. Al mismo tiempo declaraba como
ilegales a los nuevos asentamientos.
Como se indicó anteriormente, la Ley N° 13517, promulgada por Prado
en 1961, reconoció la propiedad informal como un fenómeno social urbano y
46
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
estableció el punto de quiebre en la aproximación legal al fenómeno, pues re-
conocía la invasión ilegal como un medio para adquirir una propiedad. Como
menciona Eyzaguirre, dicha ley convirtió a las invasiones (bajo ciertos paráme-
tros) en formas aceptables para habitar los terrenos urbanos en el Perú. Así, me-
diante la transformación del orden legal vigente, el Estado reconoció el statu
quo y otorgó reconocimiento a los asentamientos humanos ya formados (lue-
go de cumplir determinados requisitos), pero hizo cumplir la ley a los asenta-
mientos formados mediante la invasión de tierras a partir del 20 de setiembre
de 1960. Los procedimientos incluidos en la ley buscaron incorporar la propie-
dad informal al sistema legal, a pesar de no ser sencillos, ya que imponían so-
bre los asentamientos una serie de requisitos legales y urbanos considerados ex-
cesivos. Mediante esta compleja papelería se buscaba poner fin a la proliferación
de la informalidad.
Según Riofrío(1991), la ley tenía aspectos positivos en tanto: a) reconocía el
estatus legal de las barriadas pero exigía realizar un saneamiento físico-legal, y b)
para evitar que se formen nuevas barriadas mediante invasiones, el Estado crea-
ba las UPIS, terrenos baratos (habilitados y urbanizados) con viviendas elementa-
les o núcleos básicos que crecerían con autoconstrucción. Esta ley marcaba un
punto de quiebre respecto de la posición del Estado ante las barriadas. Se comen-
zaron a identificar terrenos para las UPIS y se habilitaron unos cuantos de éstos.
La Ley N° 13517 aceptaba el statu quo, pero sólo resolvía los problemas del
corto plazo, sin dar respuesta al problema de futuras invasiones ejecutadas por
nuevos pobladores, que también necesitaban un lugar donde vivir. No obstante,
el Estado hizo algunos esfuerzos por desalentar las invasiones, aunque sin mayor
éxito. Primero a través de programas masivos de vivienda que sólo satisficieron
una porción reducida de la demanda y que no brindaron títulos de propiedad sa-
neados y registrados. Luego, adjudicó tierras para desarrollo urbano, cuyos trá-
mites involucraron hasta entonces 207 pasos y requerían más de 10 años para te-
ner derecho a ocupar la tierra. La mencionada ley, sin embargo, tuvo cierto im-
pacto positivo, ya que ayudó a ordenar las nuevas invasiones que empezaron a in-
corporar los criterios establecidos en ella, que incluía el diseño de planos, con la
finalidad de prevenir futuros problemas en la obtención de títulos.
Según Riofrío (1991), durante el gobierno de Belaunde la formación de UPIS
y política de vivienda para sectores de bajos ingresos perdió impulso. Sólo hizo ur-
banizaciones populares donde hubo gran presión social. No obstante, sí se cons-
truyeron complejos habitacionales para sectores de ingreso medio como la resi-
dencial San Felipe. Según Zapata (1996), el gobierno de Belaunde evitó promo-
ver las barriadas o construir grandes obras para segmentos de bajos ingresos. Es
por ello que en este periodo la Ley N° 13517 perdió impulso. La ley no fue de-
rogada, pero tampoco se aplicó con entusiasmo. En conclusión, durante el gobier-
no de Belaunde no se promovieron los programas de vivienda para segmentos
47
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
de bajos ingresos (donde la demanda de vivienda superaba la oferta habitacional)
y las UPIS perdieron impulso o, en el mejor de los casos, se estancaron.
Debido a que los programas resultaron poco exitosos, el Estado recortó los
papeleos y procedimientos administrativos y desreguló la industria de la cons-
trucción de viviendas con medidas como cambios en el Reglamento de Construc-
ciones, nuevas reglas en los programas de vivienda para sectores de bajos ingre-
sos y dispensas de ciertos requisitos de construcción. Más adelante se comproba-
ría una vez más que la legislación tradicional fracasó en dar solución a estos
problemas. El Poder Ejecutivo encargó inicialmente la tarea a la Junta Nacio-
nal de Vivienda, creada a partir de la fusión de la CNV y del Instituto Nacional
de Vivienda. Como indica De Soto, cuando el golpe militar depuso a Belaunde
en 1968, los informales ya dominaban el crecimiento urbano de Lima (construían
57 de cada 100 viviendas).
Al inicio del gobierno militar, en 1968, se creó el Ministerio de Vivienda, que
se encargó de afrontar el tema de la informalidad a través de la Dirección Gene-
ral para la Promoción Comunal Urbana. Este rol luego fue transferido al Sistema
Nacional de Movilización Social (Sinamos), que también incorporó a la Oficina
Nacional de Barriadas. Disuelto el Sinamos en la segunda fase del gobierno mili-
tar, el Ministerio de Vivienda retomó el control de la materia. Ninguno de estos
esquemas tuvo éxito en reducir las invasiones; por el contrario, las incrementaron.
Posteriormente, el nuevo Código Tributario de 1970 (Decreto Supremo
N° 063-70-VI) estableció una serie de procedimientos para el uso de la tierra ur-
bana e introdujo un procedimiento especial para la regularización de las barria-
das creadas al margen de las normas vigentes.
En 1971 se produjo la invasión de terrenos probablemente más importan-
te hasta entonces (en la zona de Pamplona, al sur de Lima). Luego de un vio-
lento conflicto, en el que inicialmente el Estado reaccionó sólo con represión
(lo que ocasionó muertos y heridos, y finalizó con la destitución del ministro
del Interior), se optó por reubicar a las familias en el desierto de Villa El Salva-
dor. Ubicada al sur de Lima, esta zona rápidamente fue subdividida por ar-
quitectos del gobierno para proceder con una rápida reubicación. Con ello,
se consolidaba el proceso de formación de barriadas periféricas, a las que se su-
maban las de Carabayllo (por el norte), las laderas de Lurín (por el sur) y Cho-
sica (por el este). Asimismo, Canto Grande y Puente Piedra fueron invadidos
en 1974. Para entonces, según De Soto (1986), cerca de 62% de las viviendas
construidas en Lima fueron informales.
Con la nueva Ley de Municipalidades de 1981 (Decreto Legislativo N° 051),
las alcaldías se encargaron de titular barriadas y de urbanizar y elaborar los pla-
nos de los nuevos asentamientos. También se les autorizó a otorgar títulos a
48
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
aquellos establecidos hasta antes de 1978 y a prohibir el reconocimiento de nue-
vas invasiones. De cualquier modo, la ley fracasó en cambiar la política del sta-
tu quo o las fechas límite para el reconocimiento. Supuestamente, sólo los asen-
tamientos resultantes de las invasiones anteriores al 17 de marzo de 1978 po-
dían ser tituladas. Una vez más se pensó que cualquier incentivo a los poblado-
res los disuadiría de nuevas invasiones. Sin embargo, una nueva Ley Munici-
pal Orgánica fue promulgada en 1984, y con ella se fijó una «nueva» fecha: el
28 de mayo de aquel año.
En algunos casos, los mismos gobiernos municipales recurrieron a tecnicis-
mos legales para correr la fecha límite que les permitiera tener la facultad de otor-
gar reconocimiento a otros asentamientos establecidos luego de ese plazo. Por
ejemplo, los gobiernos locales decidieron reconocer a las barriadas como asenta-
mientos o proyectos municipales. El caso más representativo es el de Huaycán,
que, según De Soto, se trató de una invasión que contó previamente con la apro-
bación de la Municipalidad de Lima y del Ministerio de Vivienda.
La Ley N° 24513, promulgada en 1986, fue un nuevo intento por otorgar
jurisdicción al gobierno central sobre el problema de las barriadas, a través del Mi-
nisterio de Vivienda. La ley estableció un periodo de cuatro meses para que las
municipalidades terminasen el proceso de titulación de los asentamientos. Una
vez más se movió la fecha límite, esta vez al 14 de abril de 1986, cuando el go-
bierno del Apra ganó las elecciones presidenciales. Saturadas las áreas urbanas, y
al no existir otras disponibles y cercanas, del década del 80 emergieron asentamien-
tos sobre las áreas no ocupadas de los ya existentes, y se produjeron invasiones en
propiedad privada.
En 1989, la Ley N° 25102 restituyó la jurisdicción a las municipalidades pro-
vinciales para la resolución de procesos técnicos y legales en el otorgamiento de
títulos. Asimismo, se volvió a correr la fecha límite para el reconocimiento de los
asentamientos: 30 de agosto de 1989. Durante el primer gobierno de Fujimori
se promulgó la Ley N° 25314, que extendió la fecha al 31 de mayo de 1991. Fi-
nalmente, en diciembre de 1993, la Ley N° 26264 empujó una vez más la fecha
para el 31 de octubre de 1993.
Así, hasta antes de que se aplicara la reforma de los derechos de propie-
dad urbana a mediados de los 90, y para abordar el fenómeno de los asenta-
mientos informales o barriadas10, el Estado estableció 11 instituciones dife-
rentes, sin que ninguna llegase a obtener resultados concretos. Estas fue-
ron: a) CNV, b) Oficina Nacional de Barriadas, c) Oficina de Asistencia Téc-
nica del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social, d) Instituto Nacional
10 Asentamientos populares, barrios marginales, pueblos jóvenes, asentamientos humanos, asentamientos humanos
marginales, asentamientos humanos municipales y asentamientos humanos regulados, entre otras denominaciones.
49
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio
de Vivienda, e) Organismo Nacional de Desarrollo de Pueblos Jóvenes, f) Mi-
nisterio de Vivienda y Construcción, g) Sinamos, h) Dirección General de Pro-
moción Urbana del Ministerio de Vivienda y Construcción, i) Dirección de
Asentamientos No Regulados del Ministerio de Vivienda y j) las Direcciones
Ejecutivas de Asentamientos Humanos Marginales de las Municipalidades.
Tal como menciona De Soto (1986), la informalidad empezó como un
problema policial. Luego, una vez que técnicos y políticos del gobierno cen-
tral fracasaron en sus intentos de contenerla, se la derivó a los gobiernos mu-
nicipales, sin éxito. A través de la historia del diseño de las leyes, el Estado
gradualmente fue transfiriendo la organización de los asentamientos huma-
nos a los pobladores y a sus dirigencias. En este proceso, admitió las costum-
bres y tradiciones en lo concerniente al reconocimiento de los derechos in-
dividuales de los pobladores informales de la comunidad. Por ejemplo, ello
ocurrió con la aceptación del borrador del plano del perímetro del área del
asentamiento, o con la admisión de la lista de residentes realizada por los pro-
pios moradores, que se usó como elemento importante en el proceso de sa-
neamiento técnico y legal del título o cuando las parcelas fueron conectadas
a servicios públicos. También el Estado, en sus esfuerzos por certificar la po-
sesión de la propiedad o reconocer los «derechos expectaticios» derivados de
los certificados de posesión, recurrió a distintos recursos de las reglas de la
ley informal (como la «Lista de residentes»). Así, realizó un proceso de inte-
gración que, superando sus limitaciones, ofreció una solución parcial al
problema de la ocupación de tierras, al reconocimiento de la propiedad indi-
vidual y a la edificación de la vivienda.
El reconocimiento creó procedimientos especiales para la regularización de
los asentamientos informales y el otorgamiento de títulos de propiedad saneados
que pudieran ser registrados. No obstante, el tema no fue resuelto porque la
entrega del título demoraba un promedio de 10 años y demandaba cumplir una
serie de requisitos que no guardaban relación con la corroboración de la pro-
piedad. A pesar de que los pobladores se habían organizado, tenían reconocimien-
to oficial y sus viviendas formaban parte de un sistema estable, no lograban que
sus propiedades se incorporasen al mercado en la medida en que no contaban con
títulos registrados que demostraran su titularidad.
Como indica Eyzaguirre, antes de que se implementara la reforma, a mitad
de los 90, el marco institucional tenía algunas características positivas, ya que
incentivaba la organización del proceso dinámico mediante el cual tuvo lugar la
ocupación espontánea de la ciudad, a través de la adaptación natural del fenóme-
no social a los requerimientos técnicos y legales que se debían cumplir para que
las propiedades pudieran ser admitidas o reconocidas en una etapa posterior, y
aceptaba hasta cierto punto la validez de la ley tradicional relacionada con las nue-
vas formas de acceder a la propiedad.
50
LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
No obstante las mejoras que se hicieron en el marco legal existente, el acce-
so a la formalidad siguió siendo muy costoso para la población de menores ingre-
sos e implicaba un gran número de trámites, los cuales tomaban varios años,
como se aprecia en el Diagrama 1.1. Los costos de la formalidad están repre-
sentados por las condiciones que tienen que enfrentar los individuos para que sus
derechos de propiedad sean reconocidos y para que se mantengan dentro de lo
dispuesto por el marco legal formal vigente. Estos costos pueden ser necesarios
tanto para acceder a un derecho de propiedad formal como para mantenerlo den-
tro de la formalidad (De Soto, 1986).
Asimismo, como indica De Soto, los costos de la informalidad represen-
tan las condiciones que deben enfrentar los individuos al prescindir de adecua-
dos derechos de propiedad, cuando el marco legal les hace muy oneroso el
acceso formal y facilita la permanencia en la informalidad. Estos costos son bá-
sicamente dos: a) el de ser ilegales, que incluye las condiciones que deben en-
frentar los ocupantes informales de terrenos para seguir manteniéndolos y evi-
tar sanciones de las autoridades (pago de coimas por ejemplo), y b) el de no
tener una buena ley que implique mecanismos e instrumentos legales eficien-
tes relacionados con la propiedad.
Cuando los costos de la formalidad superan a los de la informalidad (aunque
sea en el corto plazo), se generan incentivos para el incumplimiento de la ley.
La situación descrita llevó a que los poseedores de una importante cantidad de
lotes carecieran de amparo legal, debido a la imposibilidad de acreditar su dere-
cho de propiedad, lo que generó más de dos millones de predios informales.
B.4 Efectos de la informalidad: principales limitantes del desarrollo
La informalidad en que se hallaban los poseedores de los terrenos producía dos
efectos directos: la inseguridad jurídica y el peligro de despojo por no acreditar
su titularidad. Esto generó una serie de conflictos sociales tanto dentro de los
asentamientos como en la relación de éstos como colectividad frente a terceros.
Los conflictos internos se producían por aspectos tales como la indefinición de
linderos y tenencia del lote, entre otros.
La falta de derechos de propiedad formales también limitaba la calidad de
vida de las familias, pues no contaban con los incentivos adecuados para inver-
tir en infraestructura para su vivienda11. Asimismo, la falta de un título de pro-
piedad válido impedía a cientos de miles de hogares inscribir su derecho en los
Registros Públicos y dificultaba la posibilidad de utilizar sus propiedades como
11 Sin embargo, algunas familias consideraron que los documentos sobre el predio con los que contaban, aun-
que no saneados ni adecuadamente registrados (como los certificados de morador otorgados por la asociación,
los títulos municipales, certificado del Sinamos y contrato de compra-venta, entre otros), les brindaban suficiente
seguridad como para invertir en los terrenos que ocupaban.
51
 La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio LA PROBLEMÁTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PERÚ ANTES DE LA DÉCADA DEL 90 I
Diagrama 1.1 Procedimiento de saneamiento físico-legal utilizado anteriormente (por municipalidades de Lima)
Finalmente, se pueden citar otros problemas no menos importantes, como la
imposibilidad de los propietarios de dejar en herencia a sus familiares el patrimo-
nio e inversión que lograron acumular y la falta de protección de las mujeres
Municipalidad Municipalidad
distrital provincial
poseedoras de los predios respecto de sus plenos derechos sobre el inmueble fren-
te a los permanentes reclamos de la ex pareja, entre otros.

Instituto
Nacional de
Cultura

Instituto
Identificación y Aprobación Nacional de Aprobación
calificación Aprobación del Defensa Civil del plano Saneamiento
Coordinación Empadronamiento
urbanística del del plano anteproyecto con definitivo legal
perimétrico y titulación individual
asentamiento del trazado entidades Programa de trazado
humano y lotización Especial de y lotización
Titulación de
Tierras (PETT)

Ministerio de
Energía y Minas

Plazos aproximados:

60 días 60 días 116 días 116 días 45 días Indefinido

Plazos
reales más de 3 años
Fuente: Cofopri

herramientas de inversión. Es decir, no podían acceder al crédito hipotecario

para emprender un negocio o para mejorar y ampliar su vivienda.

En lo que se refiere al acceso a servicios públicos, éstos les serían más restrin-
gidos en comparación con los pobladores con derechos de propiedad seguros,
pues, transferidas las empresas públicas a operadores privados, algunas de ellas
encargadas de brindar dichos servicios evitarían considerar a las zonas sin títu-
los de propiedad entre sus áreas de expansión por temor a perder en el futuro
las inversiones realizadas en dichos lugares.

Al mismo tiempo, las familias perdían tiempo y dinero en cuidar la pose-

sión de los bienes. Ello implicó la inamovilidad de algún miembro del hogar,
lo que limitaba su posibilidad de trabajar y así contribuir al ingreso familiar,
cuando se trataba de un adulto, o la asistencia a los centros educativos, cuan-
do se trataba de un menor.

También se debe recalcar que la informalidad es un limitante para el desarro-

llo de un mercado inmobiliario formal. Si no cuenta con documentos que reco-
nozcan la titularidad del predio, el propietario no puede formar parte de un mer-
cado de inmuebles más amplio, cuya dinámica valorice adecuadamente su pre-
dio, en caso quisiera venderlo.
52 53