LA AUTOCONSTRUCCIÓN EN EL PERÚ
Estado, sociedad y vivienda
Cairo López, Mario Gianfranco
Escuela Profesional de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Nacional de San Antonio
Abad del Cusco, 150101@unsaac.edu.pe
Resumen
Los procesos informales de invasión de
terrenos y autoconstrucción de viviendas se
han generado en grandes sectores de las
ciudades, extienden de manera irregular la
trama urbana sin importar el desbalance entre
la satisfacción de las necesidades básicas y la
falta de saneamiento. Es indiscutible el rol que
tiene el Estado y los gobiernos de turno,
quienes tuvieron que decidir entre reubicarlos
o generar instituciones y leyes para legalizar la
apropiación de estos sectores de la ciudad. El
artículo analiza el proceso de la
autoconstrucción en el Perú, haciendo un
recuento de los roles y acciones que tuvieron
los gobiernos frente a este problema presente
en las ciudades del Perú. Esta revisión muestra
la evolución continua de cada gobierno, la
aparición de distintos escenarios y el
establecimiento de diversas leyes que
recompensaron la autoconstrucción.
Palabras clave: Migración, vivienda,
informalidad, autoconstrucción.
Introducción
Desde los años 90’s el Perú ha
experimentado uno de sus cambios más
profundos de su historia. La migración
indígena, hecho que incrementó la población
urbana y que necesariamente hizo que la
ciudad se reorganice, es en este contexto, que
se estableció una relación más estrecha entre
los gobiernos de turno y la autoconstrucción,
que como podremos evidenciar, se convirtió en
la posibilidad de vivienda para la población
migrante. Frente a esta situación, cabe
reflexionar sobre el papel que desempeñó el
Estado frente a la autoconstrucción, por un
lado, diversos programas desarrollados para
resolver de manera organizada el problema de
la vivienda pero con carencias importantes y
resultados deficitarios, dejando a la iniciativa
familiar el desarrollo de sus viviendas en
procesos lentos, costosos y con ausencia de
apoyo técnico por parte del Estado.
Analizando, si se emplearon acciones y leyes
relacionadas con diversos programas para las
barriadas y la autoconstrucción; entonces, ¿por
qué fallaron? A través de este estudio, quiero
establecer la relación de los diferentes
gobiernos con los procesos de
autoconstrucción, para una futura reflexión del
abordaje del tema de vivienda y el rol que
deberían desempeñar los gobiernos.
1. Marco teórico
La gente que vivía en comunidades
autosuficientes en el agro comenzó a
trasladarse hacia las ciudades, alterando por
completo la larga tendencia histórica que la
había mantenido aislada. En términos
generales, el proceso de urbanización peruano
se desencadenó con las grandes migraciones
del campo a la ciudad que, si bien comenzaron
un poco antes, están registradas por las
estadísticas nacionales desde 1940 (De Soto,
1980, p. 7).
No obstante, resta explicar por qué
ocurrieron esas migraciones, la más visibles
son la construcción de carreteras, el desarrollo
de otros medios de comunicación, la crisis que
afectó al agro entre 1940 y 1945, las
posibilidades de una mejor remuneración. Por
último, y quizás sea lo más importante, el
propio crecimiento de la administración
pública y la posibilidad de acceder a niveles
educativos más altos han sido también
importantes alicientes para venir a la ciudad,
todos estos factores concurrentes sugieren que
la migración no es un acto irracional hecho por
puro gusto, sino un producto de la valoración
racional de posibilidades hecha por los
campesinos (De Soto, 1980, p. 10).
El paso de migrantes a informales. Para
subsistir, los migrantes se convirtieron en
informales, para vivir, comerciar,
manufacturar, transportar y hasta consumir, los
nuevos habitantes de la ciudad tuvieron que
recurrir al expediente de hacerlo ilegalmente.
En tal sentido, podríamos decir que esta
informalidad se produce cuando el Derecho
impone reglas que exceden el marco normativo
socialmente aceptado, no ampara las
expectativas, elecciones y preferencias de
quien no puede cumplir tales reglas y el Estado
no tiene la capacidad coercitiva suficiente (De
Soto, 1980, p. 12).
Es así que en las últimas décadas el espacio
urbano de las ciudades ha crecido
aceleradamente, las personas han adquirido,
habilitado y/o auto edificado sus vecindarios al
margen o en contra de las disposiciones
estatales, constituyendo los asentamientos
informales (De Soto, 1980, p. 19).
2. Autoconstrucción: Estado, instituciones y
leyes
A lo largo de los años, el proceso de
desarrollo de la autoconstrucción se ha
expresado en un continuo avance de la
informalidad a través de una sucesión de actos
intempestivos, movimientos de masas, intrigas
políticas e intercambio de favores. Las malas
condiciones de la vivienda de las clases más
pobres de las ciudades peruanas son problemas
característicos, pero empiezan a tomar
particularidad con estos procesos. Lento al
principio hasta el primer tercio del siglo XX y
su posterior aceleración, especialmente en
Lima desde 1940 (Acevedo, Schreie y
Seinfeld, 2018, p. 220).
La primera respuesta del estado peruano es
eventual, quintas, casas obreros y barrios
fiscales que se construyen esporádicamente
desde 1911 hasta 1942 promovidas ya por la
Sociedad de Beneficencia Pública de Lima, ya
por el Ministerio de Fomento. Solo a partir de
1945 de asume como política coherente. Desde
entonces puede considerarse tres grandes
etapas o tiempos: Los tiempos de la
corporación (Corporación Nacional de la
Vivienda), los tiempos de la CRAV (Comisión
para la Reforma Agraria y la Vivienda, o
Comisión Beltrán), y los tiempos del FONAVI
(Fondo Nacional de Vivienda) (Córdova, 2005,
p. 1).
2.1 Los tiempos de la corporación
Es el gobierno de Bustamante y Rivero el
que implanta una política habitacional
consecuente con la campaña electoral que lo
llevó al poder a partir de la institución ad-hoc:
la Corporación Nacional de la Vivienda. La
obra de la corporación fue basta, pero hay que
señalar que la primera fue la más importante, la
Unidad Vecinal número 3, un hito en materia
de vivienda social ejecutada por el estado. El
hecho de haberse logrado consenso para lograr
la preocupación por la vivienda de un gobierno,
esperanzador en su comienzo, pero debilitado
muy pronto por un parlamento adverso
(Córdova, 2005, p. 1).
En el gobierno de Odría quién había
depuesto a Bustamante creó el Fondo de Salud
y Bienestar que encargó a la corporación tres
unidades vecinales más, se edifican también
varios conjuntos habitacionales incertados en
la trama urbana de la ciudad y una obra de
sumo interés el Centro vacacional Huampaní
con el que la corporación planeó iniciar una
serie de locales de vivienda temporal con
servicio de esparcimiento para los pobladores.
Aunque en estos años de gobierno se
caracterizó por el incremento de las invasiones
y la formación de barriadas proclamando que
el problema de la vivienda era el principal y
que la casa propia era el sueño que cada familia
anhelaba cumplir (Córdova, 2005, p. 2).
2.2 Los tiempos de la comisión Beltrán o de
la CRAV
Cuando en 1956 llega al poder Manuel
Prado llama a Pedro Beltrán para encabezar
una comisión que plantee soluciones viables
para enfrentar el problema habitacional y el de
la propiedad agraria. Así entra en funciones la
Comisión Nacional para la Reforma Agraria y
la Vivienda, CRAV. A partir de dos informes
técnicos sobre las necesidades de vivienda y
sobre las barriadas, derivaron diversas
instituciones, programas y medidas de las
cuales destaco: Las asociaciones de ahorro y
préstamo para viviendas, los programas de las
ciudades satélites y la ley 13517, de
remodelación, saneamiento y legalización de
barrios marginales. En el año y medio siguiente
se iniciaron 4 UPIS y otros cinco proyectos
(Córdova, 2005, p. 3).
En el gobierno militar del 62 se creó la Junta
Nacional de Vivienda que reunió las funciones
de la de la antigua Corporación Nacional de la
Vivienda y el Instituto de la Vivienda de la
CRAV y la creación del Instituto de
Planificación (Córdova, 2005, p. 4).
El primer gobierno de Belaunde priorizó la
edificación de viviendas terminadas para la
clase media y realizará la Junta Nacional de
Vivienda, esta complementó las antiguas
unidades vecinales que habían quedado
incompleta, termino las UPIS y realizó una
serie de conjuntos habitacionales en varias
ciudades del país. No se puede dejar de
mencionar el proyecto experimental PREVI
promovido por las Naciones Unidas (Córdova,
2005, p. 5).
El gobierno de la FF.AA. el cual presta
atención preferente a las barriadas, creando el
Organismo Nacional de Desarrollo de los
Pueblos Jóvenes ONDPJ, denominando las
“barriadas” a “pueblos jóvenes” y poco
después de crea el Ministerio de Vivienda.
Luego se dicta el DL 17803 que dispone la
expropiación forzosa para el ensanche y
acondicionamiento de poblaciones, junto a la
Reforma Agraria, el régimen de las FF.AA.
desarrollo una polémica ley del inquilinato y
un valioso instrumento para financiar
programas de vivienda FONAVI (Córdova,
2005, p. 6).
2.3 Los tiempos del FONAVI
En el segundo gobierno de Belaunde la
política de vivienda 80 – 85 se vió favorecida
por los recursos del FONAVI, el sistema de
hipoteca social, creación del ENACE y del
banco de materiales. Con estos instrumentos
Belaunde retomó su orientación a la
construcción de viviendas terminadas para la
clase media (Córdova, 2005, p. 6).
En el periodo de Alan Garcia la
reorientación del FONAVI tuvo dos
características, por un lado ENACE inicia un
nuevo tipo de programa con las llamadas
“Habilitaciones Urbanas Progresivas” y por
otro 30% del FONAVI fue orientado a
programas conjuntos del banco de la vivienda
con las mutales, destinado a construcciones y
mejoras de viviendas para sectores de mayor
solvencia que los atendidos por ENACE
(Córdova, 2005, p. 8).
En el gobierno de Fujimori, manejo al
FONAVI de manera arbitraria, sus recursos
fueron puesto bajo la administración del
Ministerio de Vivienda cuando se decidió la
liquidación del Banco de Vivienda, luego
cuando el de la Vivienda fue desactivado pasó
al Ministerio de la Presidencia. Acá la función
de los recursos pasó de construir viviendas para
Fonavistas a financiar infraestructura sanitaria
y eléctrica para barriadas y otros servicios
fuera de la vivienda, el manejo político del
FONAVI fue el inicio de la destrucción de las
instituciones de vivienda, el Ministerio de
Vivienda, el Instituto de Planificación, Banco
Hipotecario y el Instituto de Investigación de la
Vivienda es confinado en Sencico. Hubo la
creación de COFOPRI entidad encargada de la
formalización de las tierras que asumió una
tarea inicialmente municipal. Con recursos del
FONAVI nació el programa MIVIVIENDA
que huérfano de instituciones y gobiernos vagó
de ministerio en ministerio sin poder funcionar
(Córdova, 2005, p. 10).
El gobierno de Toledo con el fin de la
dictadura y la tarea de recuperar la democracia
se manifestó en el sector vivienda con dos
propósitos: 1) La formulación de una política
nacional de vivienda y 2) La reconstrucción
institucional. Establecida la política nacional
“Vivienda para todos”, creando el Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, se
implementaron luego los programas
Mivivienda, Techo propio y Mibarrio
(Córdova, 2005, p. 10).
El segundo gobierno de Garcia impulsó la
construcción de viviendas de interés social, la
titulación de predios urbanos y rurales, y
mejoramiento de barrios y pueblos. Se aprueba
el programa Mi Lote y el Bono de Vivienda
Rural, además, se crea la Defensoría del
Usuario de Vivienda. Finalmente, en el
gobierno de Humala solo se dió una mayor
financiación a las instituciones enfocadas a la
vivienda.
Conclusiones
Entre las décadas de 1940 y 1950 se dieron
de manera acelerada los procesos migratorios
que determinaron la invasión y formación de
barriadas, como maneras para acceder a la
vivienda a través de procesos de
autoconstrucción, con escasa o nula
participación del estado. Este proceso se
expandió y agudizó en todas las ciudades,
convirtiéndose en uno de los principales
problemas de nuestro país.
Cada gobierno impone su propia política,
aun contando con instrumentos comunes, no se
ha logrado una política de estado, provocando
que no exista una continuidad. Si bien se
creaban leyes e instituciones, muchas de éstas
eran dejadas de lado en el tiempo y no se
lograba constituir una visión clara en torno al
problema y sus posibilidades de solución.
Últimamente se ha privilegiado a la
construcción y expansión de nuevas viviendas
en asentamientos informales, con un gobierno
que dota de servicios básicos, entrega títulos de
propiedad, pavimenta calles, etc. En otras
palabras, incentivando la autoconstrucción en
estas zonas, dejando de lado los programas
gubernamentales de mejoramiento a las
viviendas autoconstruidas ya establecidas.
Finalmente, se han asignado más fondos a
los programas de los sectores medios,
descuidándose a los más pobres. Faltando
políticas de apoyo “correctas” que pudieran
llegar a la población de muy bajos recursos.
Recomendaciones
Mi argumento central plantea una crítica
estructural a las políticas de estado frente a la
autoconstrucción, ya que, pese a constar con
muchos estudios y diversas propuestas estos no
son acertados y oportunos, o en su opuesto
estos no se cumplen en su totalidad ya sea por
intereses políticos o faltas de gestión, teniendo
como resultado un problema que sigue
creciendo y abriendo más las brechas en la
sociedad peruana.
Bibliografía
Acevedo, A., Schreie, C., Seinfeld, C.
(2018). El papel del estado frente a la
autoconstrucción en el Perú, 1950-1968.
PAIDEIA XXI. Vol. 6, Nº 7, pp. 219-241
Calderón, J. (2005). La ciudad ilegal en el
Perú. Editorial Punto Cardinal
Córdova, A. (2005). El estado y el problema
de la vivienda, 1945-2005, 50 años de vivienda
en el Perú.
De Soto, H. (1987). El otro sendero.
Editorial Electrocomp.