PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2011-2031 DEL CANTÓN MONTÚFAR

ÍNDICE

ANTECEDENTES Y METODOLOGÍA
I. ANTECEDENTES GENERALES E INTRODUCCIÓN....................................................2
1. Antecedentes Generales..................................................................................2
2. Introducción....................................................................................................5
II. METODOLOGÍA...................................................................................................7
1. Enfoques Teóricos............................................................................................7
2. Enfoque Mixto de Investigación.......................................................................9
3. Técnicas e Instrumentos de Recolección de Información..................................9
4. Procedimientos de Análisis de la Información................................................13
III. ANTECEDENTES DEL CANTÓN.........................................................................16
1 Antecedentes Históricos................................................................................16
2 Localización en el Contexto Provincial............................................................21

ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Leyenda de uso de suelo y cobertura vegetal.......................................................14
Cuadro 2. Listado de variables para zonificación..................................................................15
Cuadro 3. Descripción de la leyenda de zonificación.............................................................15

ÍNDICE DE FOTOGRAFÍAS
Fotografía 1. Localización de problemas, potencialidades y acciones a través de cartografías
participativas.......................................................................................................................10

ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Mapa Político Cantón Montúfar……………………………………………………………………………21

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I. ANTECEDENTES GENERALES E INTRODUCCIÓN

1. Antecedentes Generales

La Elaboración, Implementación y Evaluación del Plan de Desarrollo y Ordenamiento

Territorial del Cantón Montúfar, se enmarca dentro de las grandes transformaciones
impulsadas por el Gobierno del Ecuador a través del Plan Nacional del Buen Vivir y su
Objetivo de “Construir un Estado Democrático para el Buen Vivir” el cual considera que
la planificación y coordinación de las acciones proveniente de las instituciones
públicas, debe ser descentralizada y desconcentrada.
La construcción de un Estado policéntrico, desconcentrado y descentralizado requiere
de la articulación de todos los niveles de gobierno a través de la descentralización de la
gestión del Estado que permita una transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de
competencias, con los respectivos talentos humanos, financieros, materiales y
tecnológicos, desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD) provinciales, municipales y parroquiales.
De acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el Consejo Nacional de
Competencias coordinará el proceso de transferencia de competencias desde el
gobierno central a los GAD con el objeto de alcanzar equidad territorial en el país.
Es la nueva Constitución de la República, que reconoce al Estado ecuatoriano como
descentralizado, guiado por los principios de equidad interterritorial, integración,
solidaridad y unidad territorial.

Por su parte, el COOTAD fusiona las normas que rigen la actividad administrativa de los
gobiernos autónomos descentralizados. Incorpora un conjunto de disposiciones que
simplifican la gestión administrativa, el funcionamiento y la estructura organizacional
de todos los niveles de gobiernos autónomos descentralizados, favoreciendo la
homologación e integración administrativa, la complementación y la compatibilidad
entre los mismos. Establece promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable
del territorio, la integración y participación ciudadana, así como el desarrollo social y
económico de la población.
Este nuevo esquema de descentralización, autonomía y organización territorial del
Estado busca la transformación social, económica, democrática, la equidad territorial y
la recomposición institucional del Estado ecuatoriano a través de la autonomía política,
administrativa y financiera de los GAD; la profundización del proceso de autonomías y
descentralización del Estado; el fortalecimiento del rol del Estado y sus niveles de
gobierno; la organización territorial equitativa y solidaria, y la afirmación del carácter
intercultural y plurinacional del Estado ecuatoriano; la democratización de la gestión
del gobierno central y de los GAD, mediante la participación ciudadana; la delimitación
del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno; mecanismos de articulación,

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coordinación y corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno para una

adecuada planificación y gestión pública; la distribución de recursos en los distintos
niveles de gobierno; y la consolidación de las capacidades rectora del gobierno central.

Por su parte, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), regula el

ciclo de políticas públicas en todas sus fases, tanto para el Plan Nacional de Desarrollo;
el Presupuesto del Estado; Todos los Recursos Públicos; la Programación
Presupuestaria Cuatrianual; y los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
los GAD. Asimismo, otorga responsabilidades a la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo y al Ministerio de Finanzas para que evalúen la sostenibilidad
macroeconómica; realice la programación de la inversión pública; y realice el
seguimiento y evaluación del desempeño de la planificación y las finanzas públicas.
Es este Código el que establece el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa, el que entre sus entidades, se conforman los Consejos de Planificación de
los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Entre los instrumentos del Sistema se
encuentran los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, los cuales organizan el
ejercicio de las competencias de los GAD; articulan las políticas con el plan nacional de
desarrollo; son de obligatorio cumplimiento; se formulan participativamente; sus
elementos son: Diagnóstico, Propuesta, Modelo de Gestión, Aprobación y Ejecución.

Dada la confluencia actual de los cuatro niveles de gobierno sobre el territorio resulta
indispensable diseñar procesos de planificación y ordenamiento territorial de manera
articulada entre el Estado Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Es
necesario aplicar criterios de complementariedad que permitan garantizar la
coordinación armónica y concertada de los distintos niveles de gobierno en el
territorio. La planificación y el ordenamiento territorial deberán responder a las
competencias asignadas a cada nivel, promoviendo procesos de concertación,
negociación y diálogo permanente entre los niveles para lograr integralidad en las
intervenciones. Los territorios no responden solamente a la organización político-
administrativa, sino que establecen relaciones entre sus territorios circunvecinos y
regionales. Por consiguiente, y sin desconocer la autonomía de cada nivel de gobierno
en el marco de sus competencias constitucionales, es más importante definir
contenidos, relaciones y alcances complementarios entre niveles, que permitan
identificar las oportunidades y necesidades de articulación y construir consensos en la
gestión del territorio. Si bien se toma como referente y orientador a los modelos
territoriales, estrategias de desarrollo, territorios de planificación y otros productos
establecidos por el Gobierno Provincial del Carchi para el Plan de Desarrollo y de
Ordenamiento Territorial Provincial, no se debe desconocer la multiplicidad de
relaciones sociales, económicas, ambientales e institucionales que existen entre los
niveles cantonales, parroquiales y territorios aledaños (pertenecientes a otras
jurisdicciones administrativas). Se requiere entonces un sistema de planificación que

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permita articular estos niveles territoriales con su entorno local, provincial, regional,
nacional e incluso binacional.

Finalmente, en este nuevo proceso transformador, se ubica la Estrategia Territorial

Nacional que busca proporcionar y fortalecer una estructura nacional policéntrica
articulada y diferenciada de asentamientos humanos; diversificar la producción
agrícola para el desarrollo rural y la soberanía alimentaria; jerarquizar la
infraestructura de movilidad, conectividad y energía; insertar activa, responsable y
racionalmente los recursos naturales; potenciar la diversidad étnica y el patrimonio
cultural para el desarrollo; fomentar la inserción estratégica y soberana en el sistema
mundo; consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con
capacidad de planificación y gestión territorial.
El modelo de gestión territorial debe corresponder con las diferencias y
potencialidades geográficas, la búsqueda de economías de escala, y una adecuada
correspondencia fiscal; pero, sobre todo, descentralizada y desconcentrada. Para esto
se requiere del fortalecimiento de los GAD, y la articulación entre los objetivos de
desarrollo nacional y los que persiguen los GAD. En este contexto, es fundamental el
respaldo político a la formulación, aplicación y concreción de los planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial, así como la implementación de espacios para la
participación y la deliberación para la construcción del poder ciudadano.
A nivel nacional se construyen herramientas e instrumentos que interactúan para el
establecimiento de las prioridades del desarrollo territorial, la producción y acceso a
información para la toma de decisiones, la asignación de recursos, la gestión de las
políticas públicas y la evaluación de resultados en cada uno de los niveles de
organización territorial del país.
La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial constituyen parte de un
mismo proceso continuo y cíclico, que puede tener diversas fases o ciclos de
planificación, y una gestión del territorio con procesos permanentes de monitoreo,
ajuste y evaluación, cuyo objetivo busca orientar las intervenciones para mejorar la
calidad de vida de la población y definir políticas, programas y proyectos que sean de
aplicación en el territorio.

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2. Introducción

El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) del Cantón Montúfar para el

período 2011–2031, constituye un hito del trabajo colectivo liderado desde el
Municipio y con participación ciudadana, en la que se integraron autoridades,
funcionarios y actores sociales en la elaboración de diagnósticos; priorización de
proyectos; zonificación regulatoria del territorio, actividades que reflejan las
expectativas y aspiraciones del sentir ciudadano de quienes habitan el espacio
geográfico del cantón, complementado con un enfoque técnico riguroso en el análisis
territorial. Para estos efectos el municipio ha conformado un equipo técnico de
contraparte constituido por técnicos de la Municipalidad, los cuales colaboran en la
elaboración del PDOT en los componentes: ambiental, económico productivo, social
cultural, político institucional, asentamientos humanos, y movilidad, energía y
conectividad.

El PDOT del Cantón Montúfar se configura en el instrumento rector del desarrollo para
los próximos veinte años, sin perjuicio de su actualización en el inicio de cada período
administrativo, permitiendo con ello incorporar medidas que otorgue la
retroalimentación, así como las que provengan de las transformaciones en el escenario
político, económico, social y cultural que vayan exigiendo implementar otras acciones
orientadas al bienestar de la población.
En tal sentido, el documento presenta la siguiente secuencia lógica en su exposición.
Primeramente una aproximación a los antecedentes generales e introducción al PDOT
en cuestión; su metodología de trabajo y antecedentes locales.
Subsiguiente, el primer capítulo desarrolla los contenidos del diagnóstico territorial el
cual presenta la diagnosis de los elementos físicos, sociales, ambientales y económicos,
pero también localiza la interrelación de estos elementos en el espacio, lo que permite
identificar una visión territorial en el futuro. Participativamente se identifican y
localizan problemas, potencialidades y acciones, así como también se determina el
modelo territorial actual y se realizan estudios multitemporales que permiten
establecer las diferencias entre el uso del suelo hace 20 años y el uso actual, para
proyectar a 20 años, la tendencia de su uso.
El segundo capítulo desarrolla la propuesta de la imagen objetivo del cantón, que debe
ser entendida como las herramientas para construir el ideal de desarrollo y
ordenamiento territorial que se pretende alcanzar. Se establecen los lineamientos y
objetivos estratégicos que permitirán sostener la proyección y las metas en cuanto a la
imagen objetivo representada gráficamente a través del modelo de ordenamiento
territorial, que define la organización espacial que se pretende construir, las formas de
vinculación, las redes de comunicación y de asentamientos humanos, las áreas
productivas y de conservación ambiental, entre otras. Los mecanismos operacionales
para poner en marcha la propuesta de desarrollo y ordenamiento territorial, serán los

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programas y proyectos, pero también la interrelación de éstos, su secuencia de

implementación y la identificación de las instituciones responsables, según sus
competencias.
En el capítulo tercero, se establece el modelo de gestión territorial que corresponde a
los mecanismos de gestión del PDOT y los procesos para su puesta en marcha,
implementación, seguimiento, evaluación y cumplimiento. El principal elemento es el
marco regulatorio que se convierte en instrumento orientativo para la acción de la
administración cantonal, a la vez que permite encauzar la intervención privada sobre el
territorio, en armonía con los propósitos de desarrollo del cantón. Sus expresiones son
la zonificación regulatoria del uso y ocupación del suelo y la ordenanza que asignará
restricciones y condiciones para el uso del suelo. Como parte del modelo de gestión
territorial, se presentan los territorios de planificación que corresponden a la
expresión territorial de la propuesta estratégica y que buscan una forma efectiva de
incentivar el desarrollo local y regional, concentrando los esfuerzos públicos y privados
en áreas y territorios en los cuales se reconoce la existencia una cierta dinámica social
y económica, un potencial comprobado de recursos y un medio natural apropiado.
Finalmente, se presentan sistemas para el seguimiento, control y evaluación de la
ejecución del PDOT que permitirá su cumplimiento, retroalimentación, adaptación y
actualización periódica.

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II. METODOLOGÍA

1. Enfoques Teóricos

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial son los instrumentos de

planificación previstos por la Constitución de la República del Ecuador, que permitirán
a los GAD desarrollar la gestión concertada de su territorio, orientada al desarrollo
armónico e integral.
Las directrices de desarrollo que son el sustento del PDOT, determinan y orientan los
contenidos y políticas del ordenamiento territorial y de la gestión del territorio. Pero
de igual manera las capacidades y potencialidades del territorio definen las
posibilidades del desarrollo integral social, económico y ambiental que debe
alcanzarse para el logro del Buen Vivir. Esta interacción no sólo debe buscarse en el
acto inicial de la planificación de un territorio sino que debe que mantenerse a lo largo
del tiempo, pues la dinámica de la situación social, económica y ambiental demanda
un permanente ajuste entre el instrumento que busca el logro del desarrollo y las
medidas de ordenamiento territorial que deben adoptarse para su viabilización. Una
relación intrínseca deben guardar los planes de un mismo territorio que se generen
para los ámbitos de jurisdicción de otros gobiernos. Esta articulación, se debe dar de
modo vertical, es decir entre los instrumentos de los gobiernos nacionales, regionales,
provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo horizontal, es decir con los de los
gobiernos pares circunvecinos. Los límites de un determinado territorio no siempre
corresponden a lo que ambiental o económicamente puede ser identificado como una
unidad territorial predeterminada, específica y diferenciada. Por el contrario, forman
parte de un contexto territorial continuo que abarca a más de una jurisdicción política
administrativa, por lo tanto, los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, si
bien pueden ser específicos para un territorio, por lo general deben contener
directrices concordantes y mutuamente adecuadas con las de otros niveles y
jurisdicciones (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011).
Uno de los mecanismos para aplicar una gestión pública con enfoque territorial que
vaya más allá de los límites jurídicos administrativos, son los territorios de
planificación. Estos permiten el otorgamiento de los bienes y servicios, que por
obligación entregan las instituciones públicas, sean distribuidas equitativamente en el
territorio (Gabriel Casanova, PDOT Carchi, 2010).

El enfoque teórico de la planificación territorial y desarrollo sostenible, se constituye

en un precepto para la elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial. Explicamos a continuación el sustento de la utilización de estos procesos y
principios y su complementariedad.

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El ordenamiento territorial básicamente corresponde a la expresión espacial de la

política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de
objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la
mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la
protección del medio ambiente, y por último, la utilización racional del territorio. Se
convierte en una disciplina científica, una técnica administrativa y una política
concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto
rector (Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983). Responde al intento de
integrar la planificación socioeconómica con la física, procurando la consecución de la
estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política
económica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Su sentido es el de la
integralidad (ecosistemas, bioregiones, supramunicipal, etc.), la coherencia temporal y
espacial (política de Estado de largo plazo y armonía espacial) y su estrategia, el
intento de ser consecuentes en las acciones con lo planeado para alcanzar un modelo
apuesta (Pedro Martínez Toro, Depto. de Geografía, Universidad del Valle, 2005).
El desarrollo sostenible por su parte, se basa en satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para
atender sus propias necesidades (Informe Brundtland, ONU, 1987). El concepto
implica, además de consideraciones de tipo social, cultural, económico y ambiental, el
tomar en cuenta no sólo las dimensiones temporales, pues el desarrollo se relaciona
con aspectos dinámicos, como el progreso y el crecimiento, sino también las
dimensiones territoriales, puesto que la sostenibilidad y las políticas se relacionan con
el lugar o territorio en donde se aplican las acciones de desarrollo y donde ocurren los
cambios sobre el medio ambiente y la sociedad. (Pedro Martínez Toro, Ob. cit.).
Entonces, el ordenamiento territorial es una apuesta por racionalizar los esfuerzos, las
acciones y el aprovechamiento del medio físico en aras de lograr sostenidas en el
tiempo, las condiciones de desarrollo económico que le permitan a una sociedad vivir
mejor (calidad de vida, ambiente sano, empleo, productividad, generación de riqueza,
estar mejor equipada infraestructuralmente, etc.)
Por lo tanto, una sociedad contemporánea que ha interiorizado la necesidad y está
convencida de la urgencia por proteger el planeta y de garantizar las condiciones más
óptimas posibles a las generaciones futuras, hace coincidir los procesos de
ordenamiento territorial y la formulación de sus apropiados modelos de desarrollo
sostenible, como uno solo e integrado proceso institucional y social. (Pedro Martínez
Toro, Ob. cit.).

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2. Enfoque Mixto de Investigación

El proceso metodológico multimétodo o enfoque mixto de investigación para la

elaboración del PDOT, es un proceso que recolecta, analiza y vincula datos
cuantitativos y cualitativos, para cubrir de manera integral los diferentes ámbitos,
dimensiones y variables en el estudio de la realidad local.
Este enfoque de investigación y de análisis constituye toda una innovación, en la cual
los datos o antecedentes compilados desde las perspectivas cuantitativa y cualitativa,
son combinados y contrastados en un proceso continuo con la finalidad de alcanzar
óptimos resultados respecto de las técnicas, instrumentos y procedimientos utilizados.
El surgimiento del modelo mixto obedece a la necesidad pragmática de consolidar una
visión integral del mundo. Las investigaciones que se incluyen dentro de este modelo
mixto, utilizan una metodología sintética interpretativa o de enfoque multimodal,
desarrollan igualmente procesos de recolección y análisis de datos, sólo que suman a
estos la vinculación de datos cuantitativos y cualitativos en un mismo estudio. Uno de
los mecanismos que utilizamos en relación al análisis cualitativo, corresponde a la
utilización de cartografías participativas para la identificación y localización de los
problemas, potencialidades y acciones por parte de los actores sociales, políticos e
institucionales del cantón.
Respecto del análisis cuantitativo, la utilización de recopilación de información
secundaria, trabajo de campo, uso de estadísticas temáticas, cálculos matemáticos,
análisis espacial, álgebra de mapas, entre otros, son las principales herramientas de
procesamiento de datos y análisis de la información.

3. Técnicas de Recolección de Información

Consiste en la recopilación y revisión de la información oficial de las diferentes fuentes

secundarias pertinentes, pero también a la aplicación de métodos de innovación
participativa a través de talleres de diagnóstico, priorización de proyectos y
zonificación del territorio. Así como trabajo de campo, encuestas, entrevistas, entre
otras herramientas de recolección, acceso y generación de información.

a) Taller de cartografías participativas.

Se realiza un taller en el cual se aplican técnicas y métodos de elaboración de

cartografías participativas, en donde a los participantes se les organiza por grupos
temáticos en los cuales, identifican y localizan los problemas, potencialidades y
acciones desde la perspectiva de los diferentes actores; analizan los elementos de los
ámbitos productivo, ambiental, social-cultural, riesgos y vulnerabilidades, redes de
conectividad, infraestructura, y gestión pública desde una perspectiva territorial;

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construyen diferentes hipótesis sobre el futuro del desarrollo del cantón y concertan el
escenario deseado para el largo plazo.
Cada grupo está guiado por un apoyo técnico de la consultora y del municipio, el cual
entrega precisiones y criterios para la identificación y localización de potencialidades,
problemas y acciones a través de un análisis territorial, conformando un mapa
participativo por cada elemento. El mapa de acciones se convierte en insumo para
definir el escenario deseado, que a su vez permite elaborar el modelo de
ordenamiento territorial.

Fotografía 1. Localización de problemas, potencialidades y acciones a través de cartografías

participativas

Este ejercicio principalmente se convierte en un análisis y valoración territorial de los

elementos identificados, utilizando para ello técnicas de georeferenciación manual,
entendidos como un recurso para la participación que contribuye a integrar el análisis
y a enriquecer la generación de conocimiento, facilitando el diálogo entre actores y
entre sectores. Introduce un enfoque territorial en el proceso de construcción de
modelos participativos de planificación del desarrollo y ordenamiento territorial del
cantón, busca comprender los fenómenos que contribuyen a la configuración y
dinámica del espacio cantonal para definir la expresión espacial de la propuesta
estratégica. Ver Anexo Nº 03, 13. Memoria Técnica Cartografías Participativas.

b) Encuesta a actores institucionales.

Se realiza una encuesta dirigida a concejales, directores y funcionarios municipales

construida en función de identificar las capacidades institucionales para asumir el
ejercicio de las competencias previstas en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, y en el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas; las problemáticas y potencialidades en gestión municipal; y el nivel
de conocimiento del marco legal en planificación, participación y compras públicas.

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El objeto de este ejercicio es determinar el nivel de ajuste requerido por parte de los
GAD, de la aplicación e incorporación de los contenidos y alcances de los actuales
instrumentos de planificación pública.

c) Calificación de actores.

A partir del inventario de actores se realiza la calificación de actores desde una

percepción institucional, para determinar el grado de influencia en el entorno local así
como el grado de interés en el proceso de planificación. Lo que permitirá presentar
estrategias de sensibilización, comunicación e involucramiento de los actores en el
proceso de planificación, implementación y evaluación del plan de desarrollo y
ordenamiento territorial cantonal.
Ver Anexo Nº 01. Análisis de Involucrados.

d) Diagnóstico por sistemas.

Para la realización de los diagnósticos, se utilizaron variados métodos

correspondientes a cada una de las disciplinas aplicadas en este estudio. A
continuación una breve descripción de los métodos que se usaron. Ver Anexo Nº 03
Memorias Técnicas.

En el sistema ambiental y para el análisis climático, se consideró la serie histórica de

datos de precipitación, humedad relativa, temperatura y velocidad del viento entre los
años 1960 -2010, obtenidas de los anuarios meteorológicos del INAMHI; para la
caracterización del medio biótico, se realizó mediante recopilación de información
secundaria y la observación de vegetación en campo; para la identificación de las
diferentes formaciones vegetales en el territorio se utiliza la “Propuesta Preliminar de
un Sistema de Clasificación de Vegetación para el Ecuador Continental” descrita por
Rodrigo Sierra et al en 1999.; para el estudio de hidrología, se utilizó la herramienta de
morfometría de cuencas que permite establecer parámetros de evaluación del
funcionamiento del sistema hidrológico de una región; para establecer la demanda
actual de agua para el cantón, se recopiló, filtro y tabuló la información generada por
la SENAGUA, agencia Ibarra, y con fecha de actualización según registros a Julio del
2011; por último, para calcular el balance hídrico se establece para un lugar y un
período dados, por comparación entre los aportes y las pérdidas de agua en ese lugar y
para ese período.

En el sistema económico, se utilizó los datos del INEC de 2010 para analizar las cifras
más actuales de la población económicamente activa, de la cual se desprenden
categoría ocupacional, ramas de actividad, número de horas trabajadas por rama de
actividad y migración; se analiza la situación agropecuaria respecto del uso de suelo,
conflictos de uso de suelo, avance de frontera agropecuaria, fuentes de financiamiento

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y tenencia de tierras; en cuanto a producción agropecuaria y apoyo a la producción, se

realiza un taller de verificación de información, entrevistas y salidas de campo.

En el sistema social cultural se utilizó herramientas propias de la disciplina, así como de

los conocimientos y saberes de los habitantes locales. Entre las técnicas utilizadas en el
proceso participativo de la construcción del análisis y en la obtención de datos,
podemos mencionar a talleres cantonales y parroquiales; grupos focales; observación y
visitas; entrevistas y trabajo de campo. Para identificar la problemática real y las
aspiraciones sociales, se consideró el sistema de valores, las preferencias sociales, la
percepción de los problemas, de las oportunidades, la organización social, las prácticas
y costumbres culturales.

En el sistema político institucional para identificar capacidades institucionales en

función de competencias, se realiza una encuesta dirigida a concejales, directores y
funcionarios municipales. Asimismo se identifican problemáticas y potencialidades en
gestión municipal; y el nivel de conocimiento del marco legal en planificación,
participación y compras públicas. Finalmente se realiza la calificación de actores desde
una percepción institucional, para determinar el grado de influencia en el entorno local
así como el grado de interés en el proceso de planificación.

En el sistema de asentamientos humanos, se estableció la tendencia del crecimiento

urbano, se definió la zonificación del suelo urbano, la determinación del nivel de
dotación de infraestructura y servicios, así como se determinó los roles y jerarquías de
los núcleos urbanos; se calculó la accesibilidad a equipamientos de salud y educación,
y espacio público. Se presenta la caracterización del patrimonio histórico cultural y el
espacio público.

El sistema movilidad, energía y conectividad comprende las temáticas de

infraestructura vial; sistemas de transporte y calidad; y conectividad de
telecomunicaciones. Se utilizó entrevistas e información secundaria para identificar
equipamientos y redes de interconexión energética, disponibilidad en el territorio para
atender la demanda doméstica y de las actividades productivas. Para la actualización
de la red vial se realizaron las siguientes actividades: actualización de red vial mediante
proceso digital en tiempo real, a través de la aplicación de técnicas de software SIG y
GPS.

e) Taller de priorización de proyectos.

En el marco de establecer espacios de participación en la formulación de los planes, se

realizó el taller de priorización de proyectos, en el cual se organizó a los actores en
grupos de trabajo por sistemas y en donde se consideró a las acciones identificadas y
localizadas en taller de cartografías participativas, para priorizar basado en los criterios
de importancia, línea de tiempo e instituciones ejecutoras, en donde se definieron los
proyectos de alta, mediana y baja importancia para el cantón, su horizonte temporal

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de ejecución y la institución responsable según competencia. Ver Anexo Nº 06. Priorización

Participativa de Proyectos.

f) Taller de zonificación regulatoria participativa.

Los métodos e instrumentos a aplicar, son consecuentes con los mecanismos

participativos utilizados en la elaboración del PDOT. Se trata de un procedimiento
sencillo, en donde el evento se convierte en un “acuerdo social” el que se integra
fácilmente a los instrumentos de planificación territorial. Se realiza un taller basado en
técnicas y métodos de generación de matrices de compatibilidad territorial y de
elaboración de cartografías participativas (actividades, semáforo y zonificación), en el
cual los participantes identifican los usos preferentes para el territorio cantonal a
través de la definición de funciones y compatibilidad territorial de estos usos. Ver Anexo
Nº 03, 10. Memoria Técnica de la Zonificación Regulatoria del Uso y Ocupación del Suelo.

4. Procedimientos de Análisis de la Información

Los datos recolectados y generados a través de las técnicas anteriormente explicadas,

son procesados para realizar los análisis que permitan formular la propuesta de
desarrollo y ordenamiento territorial del cantón, sus lineamientos y objetivos
estratégicos; escenarios tendenciales y deseados.

a) Análisis FODA, cruce DOFA, lineamientos y objetivos estratégicos.

Los resultados del taller de cartografías participativas se convierten en un diagnóstico

FODA, sin embargo la identificación de problemas y potencialidades se realiza de
forma general sin determinar si son de origen interno o externo. El registro que se
realiza en cada mesa, permite una sistematización preliminar de los datos para
efectuar el desglose por cada uno de los sistemas, donde se clasificó a los problemas
internos como debilidades y a los problemas de origen externo, como amenazas.
Asimismo, se clasificó a las potencialidades internas como fortalezas y a las de carácter
externo, como oportunidades. Ver Anexo Nº 03, 14. Memoria Técnica de Establecimiento de
Lineamientos y Objetivos Estratégicos.

b) Análisis multitemporal de cobertura y uso del suelo del cantón (Escenarios

tendenciales).

Se adquieren imágenes de los satélites LANDSAT Y TERRA-ASTER, analizando el

cubrimiento total del área de estudio. El Sistema Geodésico de referencia horizontal
utilizado es el Sistema de Referencia Geocéntrico para las Américas (SIRGAS – ITRF94),

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compatible con el sistema de posicionamiento satelital GPS y con WGS84. El sistema

de representación plana es la proyección UNIVERSAL TRANSVERSA DE MERCATOR.
La información fue estructurada en una Geodatabase, la misma que consta de un
Feature Data Set y el número de Feature Class de acuerdo a las coberturas existentes.
Se procede a generar los límites constantes. Con puntos seleccionados se procede a
georeferenciar las imágenes, observando que el error medio cuadrático no sobrepase
el tamaño de un píxel. El modelo digital del terreno (MDT), fue generado a partir de las
curvas de nivel tomando como atributo la altura, además se utilizó la red de drenaje
para que de esta manera interpole mejor el modelo. La leyenda se la definió en
función de los objetivos la del uso de la misma y de la escala prevista 1:50.000.

Cuadro 1. Leyenda de uso de suelo y cobertura vegetal

Nº TIPOS DE COBERTURA CÓDIGO
1 Área Urbana U
2 Bosque natural Bn
3 Bosque plantado Bp
5 Pasto natural Pn
6 Pasto cultivado Pc
7 Páramo Pr
8 Cultivos C
10 Áreas erosionadas Ae
11 Cuerpos de agua W
12 Vegetación arbustiva Va

Se procedió a realizar las siguientes actividades: aplicación de métodos supervisados y

no supervisados limpieza de la clasificación; análisis visual de una imagen; paso de
raster a vector; fusión de productos. Con las clasificaciones supervisadas, no
supervisada, interpretación visual y puntos GPS levantados en campo, se procedió a
realizar un solo mapa para cada una de las épocas (1990 y 2010). Para realizar el mapa
de tendencia del sector agropecuario al año 2030, se escogieron las siguientes
variables: pendientes (50%); distancia a las vías (25%); distancia frontera agrícola
(15%); distancia ríos principales (10%). En función de las áreas de crecimiento agricola
del año 1990 al año 2010, se proyecta al año 2030 escogiendo los pixeles con mayor
valor que cumplían con esta condición. Por su parte, para realizar el mapa de
tendencia de crecimiento urbano al año 2030, se escogieron las siguientes variables:
pendientes (40%); cercanía al centro poblado (30%); cercanía a las vías (15%);
viviendas existentes (15%). Una vez obtenido el mapa general de tendencias de
crecimiento urbano se procede a realizar el cálculo de la proyección de población y
área al año 2030, una vez obtenida, se procede a seleccionar dicha área en el mapa
seleccionando los valores más altos de los pixeles, obteniéndose espacialmente la
tendencia de crecimiento de la zona urbana. Ver Anexo Nº 03, 9. Memoria Técnica del Estudio
Multitemporal de Cobertura y Uso del Suelo.

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c) Zonificación del uso y ocupación del suelo.

Para realizar el mapeo de la zonificación regulatoria de uso y ocupación del suelo se

utilizaron herramientas de geoprocesamiento y análisis espacial. En primera instancia
se requirió identificar las variables que van a intervenir en el modelo cartográfico de
zonificación. Este modelo permite identificar conceptualmente todos los procesos de
análisis espacial desarrollado para obtener la espacialización de la zonificación.

Cuadro 2. Listado de variables para zonificación

Nº VARIABLES
1 Uso de suelo 2010
2 Uso de tendencial 2030
3 Zonificación regulatoria participativa
4 Limites parroquiales y cantonal
5 Patrimonio de áreas protegidas
6 Tendencia de crecimiento urbano 2030
7 Amenaza por caídas y deslizamientos
8 Drenajes y cuerpos de agua
9 Vías de comunicación

Una vez que se corre el modelo en un software SIG, se aprecian los resultados
previstos para definir las categorías de zonificación. A continuación, los aspectos
considerados para el análisis espacial y su relación con cada zona.

Cuadro 3. Descripción de la leyenda de zonificación

DESCRIPCIÓN ASPECTOS DE ANÁLISIS ESPACIAL CÓDIGO

Zona exclusiva para
Conservación
Zona exclusiva para Desarrollo
urbano
Zona exclusiva para protección
de cuerpos de agua
Zona de restricción para
Restauración de cobertura
vegetal y transición ecológica-
antrópica
Zona de restricción para
Rehabilitación de riberas
Zona de restricción para
Ocupación entrópica
Zona de preferencia para
Desarrollo agrícola
Zona de preferencia para
Desarrollo ganadero
Zona de preferencia para
Desarrollo agroindustrial
Bosque natural, Páramo, Vegetación arbustiva Uso Zn_1
2010, Uso Tendencial 2030.
Área Urbana, Centros Poblados, Uso 2010. Zn_2
Rio dobles, lagos, lagunas, ríos simples y quebradas, Zn_4
uso 2010
Pasto natural, Vegetación arbustiva, Uso 1990, Zn_5
500m desde frontera agropecuaria.
Rio dobles, lagos, lagunas, ríos simples y quebradas, Zn_7
uso 2010, Norma para el manejo sustentable de los
bosques andinos. MAE 18-10_2006.
Categoría Alta de amenaza por caídas y Zn_8
deslizamientos 2010 y tendencia de crecimiento
urbano 2030.
Cultivo, pasto/cultivo Zn_9
Pasto cultivado Zn_10
Cultivo de invernadero, bosque plantado, industria Zn_11
de queso y leche

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Ver Anexo Nº 03, 10. Memoria Técnica de la Zonificación Regulatoria del Uso y Ocupación del Suelo.

III. ANTECEDENTES DEL CANTÓN

1 Antecedentes Históricos

Los primeros habitantes de Montúfar vinieron unos desde Centro América por el
Océano Pacífico y se adentraron por la cuenca del Río Mira otros por Oriente subieron
por la cuenca del Río Chingual, por el norte procedentes de Centro América poblaron
sus colinas y esparciéndose luego por toda la provincia del Carchi. Montúfar estuvo
habitada por gentes pertenecientes a los períodos de Desarrollo Regional e
Integración, se ha confirmado que aquí se hicieron presentes las llamadas fases Capulí,
Piartal y Cuasmal. La primera llamada también Negativo del Carchi o Período de Oro, la
segunda se la llama Tuncahuán; Policroma de El Ángel o Piartal, y la tercera fase
llamada también Cuasmal, Tusa o de los Pastos. Es muy importante la contribución que
ha hecho Montúfar a la arqueología carchense, particularmente la tercera fase llamada
Cuasmal, Tusa o de los Pastos, la más tardía de todas.

En la Provincia del Carchi, parte del territorio que en época originaria conformaba la
nación Pasto, la que se extendía desde lo que en la actualidad es Popayán en
Colombia, hasta el río Chota, límite de las Provincias de Carchi e Imbabura, convivían
los integrantes de la parcialidad Tusa. Origen primigenio de la cultura de Montúfar, la
cual desarrolló sus actividades en un ambiente rico en biodiversidad, animales, aves de
caza y una tierra fértil que con una elevada técnica de manejo, supieron rotar los
cultivos manteniéndola siempre en óptimas condiciones y en constante regeneración.
Actualmente las comunidades, comunas y autoridades ancestrales del territorio del
Nudo de la Huaca o de los Pastos, en los dos lados del río Carchi (Colombia y Ecuador),
paulatinamente se han reorganizados en ejercicio de su identidad y autonomía
ancestral, considerando que la Nación Pasto a través de la ley de origen, la ley natural
y el derecho mayor con sus autoridades legítimas y propias gobernaba, ordenaba y
protegía este gran territorio de la Huaca, desde la concepción espiritual de la Madre
Tierra y el orden y orientación dado por los astros, los elementos esenciales agua, aire,
fuego, tierra y los espíritus superiores tutelares y guardianes de la tierra sagrada. En la
actualidad, además se basan en las normas de las constituciones de las repúblicas y los
convenios internacionales. En el cantón, el Consejo de Comunas Campesinas de
Montúfar y el Grupo de Danzantes Pasto de Montúfar, son organizaciones que
trabajan por la recuperación de su identidad a fin de reinvindicar los derechos sociales,
políticos y económicos de los Pastos. “Cuando se habla de identidad, hablamos de la
continuidad de la vida. Junto a nosotros está la tierra y ahí se encuentra la semilla, las
plantas y el agua”.

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Luego de la Fundación de Quito en 1543 y posterior al Primer Cabildo en San Francisco

de Quito, con seguridad habrán pasado por Montúfar camino a Pasto, los
conquistadores Sebastián de Benalcázar y el capitán Diego de Tapia. Ellos habrán
encontrado que toda la provincia de los Pastos se hallaba dividida en Jerarquías que se
consolidaban alrededor de una férrea confederación de pequeños estados donde
gobernaban varios señores principales, quienes años atrás hicieron frente a la invasión
cusqueña que concluyó con la masacre de Yahuarcocha en manos de Huayna Capac,
sin embargo los incas no lograron establecer dominio alguno en estas tierras.
Sellada la Independencia del Ecuador, nuestro País pasó a constituirse en el
Departamento del Sur integrando la Gran Colombia, se creó la Provincia de Imbabura
con su Cantón Ibarra y con sus parroquias Caranqui, San Antonio, Ambuquí, Intag,
Mira, El Angel, Tusa, Puntal, Huaca, Tulcán, Imantag, Atuntaqui, San Pablo, Tabacundo,
Tocachi y Malchingui. El 11 de Abril de 1851, se crea el Cantón Tulcán como parte de la
provincia de Imbabura y con las parroquias Huaca, Tusa, Puntal y El Ángel. En 1883, el
nombre del pueblo Tusa se cambia por el nombre de San Gabriel, en honor al Arcángel
San Gabriel, guardián de la ciudad.

1.1. Hitos Históricos

 1541
 Alrededor de este año debió constituirse el Corregimiento de Otavalo, a
éste pertenecían los pueblos de Tulcán. El Pún, Guaca, Tusa, Lita, Quilca,
Chontaguasi, entre otros.
 1563
 Ingresan las huestes españolas a la parcialidad Tusa.
 1583
 Empieza la evangelización de los Pastos por parte de los mercedarios.
 El Concilio de Lima instruye la catequización de los Pastos en el idioma
castellano.
 1606
 Los pueblos de Tulcán dejan de pertenecer al Corregimiento de Otavalo
y pasan a pertenecer a la Villa de Ibarra.
 1814
 14 de abril, se levantan los pueblos de Guaca, Tusa, Puntal, El Ángel,
Mira, en contra de los españoles; su propósito era ayudar al General
Antonio Nariño en su lucha por la independencia.
 1851
 Nacen como parroquias Guaca, Tusa, Puntal y El Ángel, dependientes
del cantón Tulcán.
 1883
 El nombre del pueblo Tusa se cambia por el nombre de San Gabriel, en
honor al Arcángel San Gabriel, guardián de la ciudad.

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 1894
 González Suárez realizó algunas excavaciones arqueológicas en la
Parroquia de San Gabriel y publica su obra “Historia del Ecuador”.
 1902
 Se forma la Sociedad Patriótica, que impulsa el desarrollo del pueblo de
la Parroquia de San Gabriel, antigua parcialidad Tusa.
 1905
 El 27 de septiembre de 1905, por Decreto Legislativo se crea el Cantón
Montúfar, tomando como patrono al Coronel Carlos Montúfar y San
Gabriel como Cabecera Cantonal, con sus Parroquias Rurales: La Paz,
Puntal, San Isidro, Mira y San Pedro de Piquer.
 1912
 Los franceses Paúl Rivet y Berhau, publican la obra en francés “La
etnografía antigua del Ecuador”, fruto de sus estudios arqueológicos del
país, reserva un capítulo especial a la Provincia del Carchi y
específicamente al Cantón Montúfar.
 1913
 Se inauguran los primeros puentes de las comunidades: El Capulí, Chiles
y La Delicia.
 1914
 Se funda la Sociedad Calderón.
 1915
 Se eleva la Gruta de Rumichaca a la categoría de Santuario de La Paz.
 1916
 Se crea la Sociedad Obrera con sus respectivos estatutos aprobados por
el Ministerio de Previsión Social y Trabajo.

 1919
 Con el incentivo de la Sociedad Calderón, se crea el parque principal de
San Gabriel.
 1926
 La Junta de Gobierno decreta la construcción de la carretera Ibarra-
Tulcán, vía El Ángel. Este hecho dio origen para que los pueblos de
Huaca, San Gabriel y Bolívar, decidan construir otro ramal que pase por
esas poblaciones.
 El arqueólogo Dr. Max Hule, estudia los “bohíos” de la Cultura Cuasmal.
 1927
 Se crea el Comité Montúfar Pro-Educación.
 1928

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 Se inicia la construcción de la carretera oriental a base de mingas con la

participación de los habitantes de todas las comunidades; se crea el
Centro Estudiantil Sangabrieleño; y Max Hule publica sus obras “Estudio
sobre las Civilizaciones del Carchi e Imbabura” y “Ruinas de Cuasmal”.
 1931
 El 6 de mayo de 1931, se crea la Parroquia Cristóbal Colón.
 1934
 El pueblo de Montúfar recibe honrosamente de la Legislatura Nacional
del Ecuador, el símbolo de Procerato del Trabajo, como muestra de su
labor y trabajo minguero.
 1937
 El carchense Carlos E. Grijalva, publica “La Expedición de Max Hule a
Cuasmal o la Proto-Historia de Imbabura y Carchi”.
 1938
 Se realiza el reconocimiento jurídico de las Comunas: Chiles, La Delicia,
Capulí y Chitán de Queles.
 1945
 El Sr. Jacinto Jijón y Caamaño recopila y revisa los estudios de Manuel J.
Bastidas y publica la obra “Antropología Histórica del Ecuador”. Constan
los estudios de la Provincia del Carchi y Cantón Montúfar.
 1947
 El 4 de agosto de 1947, se aprueba los símbolos patrios del Cantón
Montúfar.
 1955
 El 25 de junio de 1955, mediante escritura pública se contrata la
ejecución del Teatro Municipal en San Gabriel.
 Se inaugura la central hidroeléctrica y se firma el contrato para la
construcción del Teatro Municipal.
 El 26 de noviembre de 1955, se crea la Parroquia Fernández Salvador.
 1963
 Se inician los programas de alfabetización, a cargo del Ministerio de
Educación y Cultura.
 El 19 de junio de 1963, se eleva a la categoría de Parroquia a Chitán de
Navarretes.
 Se inicia la “Reforma Agraria”.
 1973
 Con el decreto supremo No. 307 se encarga al IESS, la ejecución del Plan
Piloto del Seguro Social Campesino.
 El 20 de enero de 1973, se funda por decreto de su Santidad Paulo VI, el
Monasterio de Santa Clara en la Gruta de Rumichaca.
 1976

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 Se forma la empresa eléctrica regional norte EMELNORTE S.A.

 1992
 El 11 de noviembre de 1992, se declara al centro histórico de San
Gabriel como Patrimonio Cultural Nacional.
 2001
 Se inicia los trabajos de restauración del Teatro Municipal, engramado
del Estadio Santa Rosa y ampliación de veredas de la calle Bolívar con
una visión de mejorar el comercio y turismo.
 2003
 El 11 de enero del 2003, la 1ª Asamblea de Unidad Cantonal de
Montúfar, propone la Institucionalización de la Misma al Concejo del
cantón.
 El 31 de marzo del mismo año el Concejo aprueba el pedido.
 En diciembre de 2003, se realizan las asambleas sectoriales del primer
Presupuesto Participativo a ejecutarse el año 2004.
 2004
 Se realizan los respectivos trámites para entregar vida jurídica a los doce
barrios de San Gabriel, con miras a conformar la Federación de Barrios.
 En noviembre del 2004, se realizan las asambleas sectoriales del
segundo Presupuesto Participativo a ejecutarse el año 2005 y rendición
de cuentas.
 2005
 La Asamblea de Unidad Cantonal asume una gran responsabilidad de
impulsar el Desarrollo Económico Local, apoyando a la formación,
capacitación y legalización de Microempresas.
 2006
 Intervención decidida en la rehabilitación de la Laguna del Salado.
 2011
 El Gobierno Municipal de Montúfar elabora el Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial del Cantón Montúfar y de sus parroquias
rurales Cristóbal Colón, Chitán de Navarretes, Fernández Salvador y La
Paz.

2 Localización en el Contexto Provincial

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El cantón Montúfar se ubica al centro oriente de la Provincia del Carchi, al norte limita
con el cantón Tulcán, hacia el este con el cantón San Pedro de Huaca y con el cantón
Sucumbíos, al sur con el cantón Bolívar, y al oeste con el cantón Espejo. La carretera
panamericana recorre el cantón en el eje norte-sur. Sus coordenadas geográficas
abarcan desde los 77° 39’ 49” hasta 77° 54’ 59” longitud oeste; y, 00° 25’ 34” hasta
00° 42’ 36’’ latitud norte. Está ubicada a 206 km de Quito y 40 km de Tulcán, con una
superficie de 385,19 kilómetros2 y una densidad demográfica de 79,21 hab/km2. Queda
conformado por las parroquias rurales de Cristóbal Colón, Chitán de Navarretes,
Fernández Salvador, Piartal y La Paz, y por las parroquias urbanas González Suárez y
San José. Con altitudes desde 2.200 msnm hasta 3.800 msnm.

Figura 1. Mapa Político Cantón Montúfar

Ver Mapa Político en Atlas Cartográfico Cantonal

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