PAZ Y GUERRA EN LA TRAYECTORIA LATINOAMERICANA.

Jose Paradiso - Mariana Luna Pont.

I. INTRODUCCIÖN.

Hace algunas décadas Kalman Silvert, un destacado sociólogo estadounidense especializado

en cuestiones latinoamericanas proponía en su libro “La sociedad problema” una visión de la
trayectoria de la región que resultaría muy sugerente para quienes hoy se dedican al estudio
de las Relaciones Internacionales: "Uno de los hechos que justifican un enfoque general de
América Latina -decía-, es el de que la mayoría de sus habitantes perciben una
mancomunidad emocional. Han concretado esa conciencia en principios internacionales de
carácter único, en una organización regional, en su actitud dentro de los organismos
internacionales, en el tratamiento preferencial para con sus vecinos y en sus teorías
constitucionales. También debe tenerse en cuenta el numero sorprendentemente escaso de
conflictos bélicos internacionales en esta región cartográficamente balcanizada, fenómeno
que tiene una de sus mejores explicaciones en esta idea de identificación como
mancomunidad de naciones" . 1

En cierto modo, este comentario podría reconocerse como un eco menos literario de la
afirmación que unas décadas antes había salido de la pluma del escritor y diplomático
mexicano Alfonso Reyes: "Nuestro internacionalismo connatural, apoyado felizmente en la
hermandad histórica que a tantas repúblicas nos une, determina en la inteligencia americana
una innegable inclinación pacifista. Ella atraviesa y vence cada vez con mano experta los
conflictos armados y, en el orden internacional, se deja sentir hasta en los grupos más
contaminados por cierta belicosidad política a la moda...Cooperación es la contribución de
América a los asuntos internacionales. En contraste con los sistemas de dominio universal y
de equilibrio militar y económico, se concibió y se desarrolló en América el sistema de
cooperación basado en la acción común, la ayuda mutua y el respeto mutuo" . 2

Las citas revelan que tanto Silvert como Reyes, proviniendo de muy distintas tradiciones
intelectuales, coincidían en atribuirle a la región particularidades propias, especialmente en lo
referido la forma en que se habían desenvuelto las relaciones entre sus miembros. Ambos
reconocían la persistente recurrencia a la solución negociada de las controversias y la
relativamente alta ponderación en que se tenía al derecho internacional; ambos apreciaban el
contraste entre las luchas interiores y la conflictividad externa y remitían la singularidad a un
sustrato cultural compartido.

Lo primero que debería decirse respecto de estas afirmaciones es que no se trata de voces
aisladas, sino de un par entre decenas de testimonios coincidentes. Del mismo modo, debe
reconocerse que en ocasiones esta perspectiva de la trayectoria de América Latina quedó
desacreditada por quienes criticaban sus tonos idealistas y juridicistas; sin embargo, en los
últimos años varios investigadores la han retomado, proponiéndola como ejemplo apto para
ilustrar acerca de temas centrales de la teoría de las relaciones internacionales y, en especial,
para explicar la existencia de largos períodos de paz a nivel regional.

Puede esperarse que estas contribuciones recientes, sirvan para renovar los estudios sobre el
desempeño internacional de la región los que, por lo general se han limitado a repetir una y
otra vez y sin muchos matices, las interpretaciones mas convencionales asociadas a sistemas
conceptuales poco aptos para desentrañar la compleja trama de los procesos sociales y con
1 - Kalman Silvert, La Sociedad Problema, Paidos, Buenos Aires 1962
2 - Antología de Alfonso Reyes, Fondo de Cultura Económica, Mexico 1963
 2
insuficiente respaldo en una investigación histórica rigurosa. Por de pronto, puede
argumentarse que la escasa importancia que en el mencionado cuerpo teórico se ha reservado
al comportamiento de los estados nuevos o de estados débiles -un hecho por lo demás
estrechamente asociado a la prevalencia en el estudio de las relaciones internacionales de las
escuelas realistas en sus diversas vertientes-, tiene mucho que ver con la tendencia a
circunscribir las interpretaciones sobre aquel desempeño a los supuestos del vínculo
hegemónico o a las percepciones y prácticas del equilibrio de poder. Sin embargo, el
detallado escrutinio de la trayectoria regional nos coloca una y otra vez ante datos que ponen
en evidencia la insuficiencia de tales enfoques.

En este trabajo partimos del supuesto de que el comportamiento internacional de la región

reconoce rasgos singulares y diferentes al de otros espacios geopolíticos, comenzando por la
forma en que se ha planteado y resuelto la ecuación conflicto-cooperación. Pensamos que la
historia y la geografía han colocado a las unidades políticas que la integran en una posición
que no admite parangón con otros agrupamientos nacional-estatales y que allí deben buscarse
las principales claves para interpretar sus desempeños externos, sean estos intra e
interegionales. Nuestro análisis se desenvuelve sobre dos ejes principales: uno referido a las
relaciones de los países americanos entre sí, otro, de todos ellos con el mundo o, dicho de otro
modo, se trata de examinar las relaciones mutuas en un marco interpretativo global sobre la
ubicación y el desempeño de la región en el sistema internacional.

La hipótesis de un accionar internacional singular y diferenciado se sostiene sobre tres

evidencias principales: la larga tradición de un proyecto unificador de signo confederal, la
conformación de la más importante organización de carácter regional que se conozca y la
forma en que se han abordado las situaciones de conflicto entre los países de la región, con
una notoria disposición a la solución pacífica de las mismas. Reconocer estos fenómenos
como indicadores de singularidades supone interpretarlos apartándose de algunos criterios
habituales: el ideal unificador es algo más que un vago proyecto utópico desapegado de las
fuerzas sociales reales y ajeno a tradiciones culturales, el sistema regional algo más que el
resultado de una vinculación hegemónica consentida consciente o inconscientemente y la
forma de enfrentar los conflictos algo más que el ejercicio de convivencia impuesto por
intereses externos o circunstancias aleatorias.

Sin duda estos rasgos idiosincráticos son resultado de una multiplicidad de factores sociales,
económicos, políticos y culturales. Identificarlos a todos y cada uno de ellos y ponderar su
incidencia demandaría un programa de investigación amplio apoyado en renovados criterios
metodológicos y enfoques interdisciplinarios. Por ahora, y a modo de hipótesis, señalaremos
tres elementos que consideramos particularmente relevantes para desentrañar la trayectoria
internacional de la región: por un lado lo que, a falta de mejor definición, denominaremos "la
condición americana", por otro lado la coexistencia con un poder hegemónico, por último, el
status periférico.

La condición americana involucra un conjunto de datos político y culturales compartidos: una

experiencia histórica, lengua, religión, causas comunes y propósitos equivalentes; todas ellas
señas de identidad sobre las que se sostienen las autopercepciones y el modo de ser vistos por

2
 3
los demás. Entendida en sentido amplio tal “condición” incluiría como componentes el status
periférico y la cohabitación con un poder hegemónico, pero si se tienen en cuenta las
consecuencias de ambas circunstancias para el desenvolvimiento de la región y en especial
respecto de sus vínculos con el mundo, se justifica considerarlas por separado, como si se
tratara de factores autónomos. En este sentido, el status periférico refleja un modo particular
de insertarse en la gran corriente de la historia mundial, sea política, económica o
culturalmente, a su vez, la participación en un sistema hegemonizado por una gran potencia
supone un tipo particular y diferenciado de condicionamientos y de reacciones ante el poder.

3
 4

I. EVIDENCIAS DE UN DESEMPEÑO INTERNACIONAL DIFERENCIADO

1. La tradición unificadora

La América hispánica fue protagonista de la primera gran oleada descolonizadora del período
contemporáneo. Siguiendo el cauce abierto por las grandes revoluciones de fines del siglo
XVIII y en un proceso que en su desenvolvimiento hallaría inesperados desemboques, la
independencia sumo una veintena de nuevas unidades al sistema internacional de la época. La
gestión emancipadora introdujo a los dirigentes criollos en la trama del poder mundial. La
suerte de las colonias hispánicas constituía un capítulo de las relaciones entre las potencias, de
modo tal que cuando no eran instrumento de los intereses de éstas, aquellos líderes no podían
menos que tomarlas como un dato fundamental de sus proyectos y procurar emplearlas en su
beneficio. De ahí derivaban las mejores oportunidades o las más pesadas restricciones.
Aquellos de los más ilustrados jefes revolucionarios que actuaban conforme móviles
superiores al beneficio o el poder personal no podían sino seguir con interés las alternativas
de la política mundial, tratando de entrever circunstancias o evoluciones que pudieran
favorecer o perjudicar sus propósitos.

Como para todo estado nuevo la prioridad no podía ser otra que la consolidación del status
independiente y consecuentemente la autonomía como orientación de su política exterior
“Independencia, paz y garantías, decía Monteagudo, son los intereses eminentemente
nacionales de las repúblicas que acaban de nacer en el nuevo mundo”. 3 Esto definía
claramente la jerarquía de los temas de su temprana política exterior: obtener el
reconocimiento formal por parte de los principales actores del sistema internacional y
procurar los recursos necesarios para defenderse y sostener la guerra con el poder
metropolitano.

El desenlace de la guerra independentista no puso término a las amenazas que se cernían

sobre estos estados ni abrió inmediatamente el camino a una fase de su evolución centrada en
las urgencias de ese progreso material que había constituido un motivo principal del
movimiento revolucionario. Mientras que las discordias intestinas, asociadas a la construcción
de un nuevo poder y a la búsqueda de la definitiva organización institucional comprometían
su desenvolvimiento, cualquier indicio de intento por rehabilitar el dominio colonial
activaban las cuestiones relacionadas con la defensa y la seguridad

A lo largo del primer medio siglo de vida independiente, estas inquietudes nutrieron un
concepto de unidad que se remitía a ilustres antecedentes universales y que había sido parte
de las ideas e iniciativas de los líderes revolucionarios, la mayoría de los cuales habló siempre
en nombre de América. Desde sus orígenes, el movimiento emancipador apareció teñido por
la idea confederal. La lista de los hombres en los que encarnó esta noción es muy extensa y

3 - Seymour Lipset, La Primera Nación Nueva, Eudeba, Buenos Aires 1979

4
 5
reveladora de una constante que remonta sus raíces a la propia estructura colonial que habría
de desmantelarse y en la que coexisten ideales e imágenes utópicas de difícil realización junto
con percepciones de amenazas e ideas sobre las prioridades políticas o económicas de las
flamantes repúblicas.

Habitualmente se menciona el proyecto de Declaración al Pueblo de Chile de 1810-11 como

una de las primeras y mas elocuentes exposiciones de este espíritu integrador. Reflejando las
ideas sobre un programa de gobierno presentado a la Junta revolucionaria establecida en
septiembre del año anterior, en el se decía: "Los pueblos de América Latina no pueden
defender su soberanía aisladamente; para desarrollarse ellos necesitan unirse, no en una
organización interior sino para su seguridad exterior, contra los proyectos de Europa y para
evitar la guerra entre ellos; 2) esto no significa de modo alguno que deban verse a los estados
europeos como enemigos; al contrario, es indispensable establecer con ellos y tanto como sea
posible, relaciones de amistad, 3) los estados de América tienen necesidad de reunirse en un
Congreso para organizarse y fortificarse. Y la declaración agrega: "El día en que América
reunida en Congreso, sea de sus dos continentes, sea solo del sud, hable al resto de la tierra,
su voz se hará respetar y sus resoluciones serán difícilmente contradichas".

La lectura atenta de este temprano texto proporciona un indicio de las demandas y

necesidades de los nuevos estados nacidos de un proceso emancipador: resistir las amenazas
externas y evitar las luchas entre ellos para consolidar su independencia e iniciar un ciclo de
progreso; también muestra que la idea de Congreso como una institución de las relaciones
interestatales precedió las prácticas que en Europa se consagrarían después de Viena y que
desde entonces sirvieron para fortalecer en América la disposición a alentar iniciativas
semejantes. En 1918, el Director Supremo Bernardo de O´Higgins dirigía un manifiesto al
pueblo chileno en el que mencionaba la necesidad de construir “una gran confederación del
continente americano capaz de sostener su libertad civil y política”. En 1822 José Cecilio del
Valle, el estadista hondureño interlocutor de Jeremías Benthan publicaba en Guatemala un
artículo en el que sostenía: “Ya está proclamada la independencia en casi toda la América, ya
llegamos a esa altura importante de nuestra marcha política, ya es acorde en el punto primero
la voluntad de los americanos. Pero esta identidad de sentimiento no produciría los efectos de
que es capaz si continuaran aisladas las provincias de América”. Para ello proponía la
convocatoria de un Congreso general, “mas expectable que el de Viena”, al que cada
provincia de una y otra América mandase sus diputados o representantes con plenos poderes
para tratar los “asuntos grandes” que deben ser objeto de su reunión: en primer lugar, “trazar
el plan mas útil para que ninguna provincia de América sea presa de invasores externos, ni
víctima de divisiones intestinas” ; en segundo lugar, “formar el plan más eficaz para elevar
las provincias de América al grado de riqueza y poder a que pueden subir”. Fijándose estos
objetivos debían constituir una gran federación que debía unir a todos los Estados de
América y formular el plan económico necesario para enriquecerlos: “Que para llenar lo
primero, sostenía del Valle, se celebrase el pacto solemne de socorrerse unos a otros todos los
Estados en las invasiones exteriores y divisiones intestinas...; que para lograr lo segundo se
tomasen las medidas y se formase el tratado general de comercio en todos los Estados de

5
 6
America, distinguiéndose siempre con protección mas liberal el giro recíproco de unos con
otros”. 4

Un par de años mas tarde y muy poco antes de su asesinato, Bernardo de Monteagudo
mencionaba a del Valle como antecedente de su propio ensayo escrito en Lima y titulado
“Sobre la Necesidad de una Federación General entre los Estados Hispanoamericanos”.
Después de recordar que “ningún designio ha sido mas antiguo entre los que han dirigido los
negocios públicos durante la revolución, que formar una liga general contra el común
enemigo y llenar, con la unión de todos, el vacío que encontraba cada uno en sus propios
recursos”, señalaba que la esperanza de realizar el proyecto de federación general, “el negocio
de mas trascendencia que actualmente puede presentarse a nuestros gobiernos”, necesitaba de
alguién que tomara la iniciativa y que podía vislumbarse que tal proyecto podría plasmarse
durante el año 1825 merced a las gestiones del entonces presidente de Colombia. Ya había
ocurrido Ayacucho y los españoles apenas controlaban San Juan de Ulloa, el Callao y Chiloe,
pero la amenaza que ahora se insinuaba provenía de la Santa Alianza y las fuerzas que
podían movilizar sus integrantes, quizás contando con la complicidad de Brasil, ante lo cual
Monteagudo enfatizaba la necesidad de formar una Liga: “un verdadero pacto, que podemos
llamar de familia, que garantice nuestra independencia, tanto en masa como en detalle. Esta
obra pertenece a un congreso de plenipotenciarios de cada Estado que arregle el contingente
de tropas y la cantidad de subsidios que deben prestar los confederados en caso necesario”.
Tal asamblea no debía atribuirse ninguna autoridad coercitiva, al menos en los primeros diez
años desde el reconocimiento de la independencia; luego, “la dirección en grande de la
política interior y exterior de la confederación debía estar a su cargo , para que ni se altere la
paz ni se compre su conservación con sacrificio de las bases o intereses del sistema
americano. Solo una tal asamblea podría “con su influjo y empleando el ascendiente de sus
augustos consejos mitigar los ímpetus del espíritu de localidad que en los primeros años será
tan activo como funesto”

El respeto, el crédito y el poder que se acumularía en la asamblea de plenipotenciarios -

argumentaba Monteagudo-, constituirían una garantía para la independencia territorial y la
paz interior pues quién quisiera emprender proviniendo de cualquier parte del globo la
subyugación de alguna de las repúblicas hispano americanas, tendría que calcular “no solo las
fuerzas marítimas y terrestres de la sección a que se dirige, sino las de toda la masa de los
confederados, a las cuales se unirían, probablemente, la de potencias como Gran Bretaña y los
Estados Unidos. Además, la paz interna de la confederación quedaría igualmente garantizada
desde que existiría un ámbito en que los intereses aislados de cada confederado “se examinen
con el mismo celo e imparcialidad que los de la liga entera. No hay sino un secreto para hacer
sobrevivir a las instituciones sociales a las vicisitudes que las rodean, inspirar confianza y
sostenerla”.

Monteagudo veía en las gestiones de Bolivar la posibilidad de plasmación de su proyecto. En

efecto, en las instrucciones a los enviados plenipotenciarios que habrían de negociar los
4 - Pensamiento vivo de José Cecilio Del Valle, Ed. Universitaria Centroamericana 1971

6
 7
acuerdos que como presidente de la Gran Colombia habría de concertar con Perú y Mexico, el
Libertador indicaba: “Es necesario que Ud. encarezca insesantemente la necesidad que hay de
poner desde ahora los cimientos de un cuerpo anfictionico o asamblea de plenipotenciarios
que de impulso a los intereses comunes de los Estados Americanos, que dirima las discordias
que puedan suscitarse en lo venidero entre pueblos que tienen unas mismas costumbres y
hábitos y que por falta de una institución tan santa pueden quizás encender las guerras
funestas que han asolado otras regiones menos afortunadas”. 5

Entre los objetivos del Tratado de Liga y Confederación Perpetua celebrado entre las
repúblicas de Perú, Colombia, Centro América y los Estados Unidos Mejicanos en 1826
ocupaba un lugar prioritario el deseo de “sostener en común defensiva y ofensivamente la
soberanía e independencia de todas y cada una de las potencias confederadas de América
contra toda dominación extranjera y asegurar los goces de una paz inalterable y promover al
efecto la mayor armonía y buena inteligencia, así entre sus pueblos, ciudadanos y súbditos
respectivamente, como con las demás potencias con quienes deben mantener o entrar en
relaciones amistosas”. La importancia que se el asigna al mantenimiento de relaciones
pacíficas entre los miembros se traduce, tanto en la especificación de los propósitos de la
Asamblea General de Plenipotenciarios, la que debía “contribuir al mantenimiento de una paz
y amistad inalterable entre las potencias confederadas y procurar la conciliación y mediación
entre una o más de las potencias aliadas (art.13) como en la de aquellos artículos en los que
las partes contratantes se obligan y comprometen solemnemente a “transigir amigablemente
entre sí todas las diferencias que en el día existen o puedan existir entre algunas de ellas y a
solicitar los buenos oficios, interposición y mediación de sus aliados en caso de conflicto
grave”

En 1829, una expedición española ocupó Tampico (Mexico) como parte de un intento de
reconquista, en 1938 sendas flotas francesas sometieron a bloqueo a los puertos de Argentina
y Mexico, en el último caso adueñandose momentáneamente de la fortaleza de San Juan de
Ulloa. Precisamente fue Mexico el país que, al menos tres veces durante la década de 1830,
impulsó iniciativas destinadas a convocar un Congreso General que, en definitiva no llegó a
cristalizar a pesar de la disposición aparentemente favorable de varios países. En una de esas
oportunidades, el diplomático Juan de Dios Cañedo encabezó una misión ante los gobiernos
de la región para convenir los términos de la convocatoria partiendo de los siguientes puntos:
a) reconocimiento de la independencia de América por España, b) concordato con la Santa
Sede, c) tratados uniformes con las potencias extranjeras, d) tratado de amistad y comercio de
las repúblicas entre sí, f) auxilio recíproco de estas en caso de agresión, g) medios de evitar la
guerra entre las mismas, h) arreglo de las fronteras, i) creación de un derecho público
americano.

El primer impulso confederal se extendió por un par de décadas. Hacia 1840 ya se habían
derrumbado los dos intentos principales: la unión gran colombiana y el que había intentado
reunir a Bolivia y Perú bajo el mando de Santa Cruz, experiencias que de todos modos no
5 - Bernardo Monteagudo, Escritos políticos , La Facultad, Buenos Aires 1916

7
 8
eran asimilables en cuanto a métodos y espíritu que las animaba. Este propósito unificador,
que se había sustentado en el carácter continental de la guerra emancipadora y en un cierto
sentimiento de pertenencia transfronteriza que muy frecuentemente hizo posible que naturales
de un país fueran funcionarios o representantes diplomáticos de otro, rápidamente habría de
colisionar con tendencias de signo opuesto, entre ellas las expresiones del localismo o de
tempranos nacionalismos. Durante la fase revolucionaria, en la que pesaba la necesidad de
supervivencia y la capacidad de resistencia, las elites modernizadoras y librecambistas
vislumbraron los méritos de un proyecto unificador; pero esas primeras representaciones
estaban destinadas a ser desdeñadas por circunstancias políticaas concretas aliadas a datos
geográficos incontrastables. No pudieron resistir la lógica fragmentadora de las luchas
internas a través de las cuales se iba dando cabida a nuevas configuraciones de poder.

Un capítulo especial debería reservarse a las propuestas que, en paralelo con proyectos
gubernamentales, elaboraron distintos pensadores hispanoamericanos y cuyo espíritu e
inteligencia pueden sintetizarse en el ensayo sobre “Conveniencia y Objeto de un Congreso
General Americano” con el que Juan B. Alberdi obtuviera en 1844 su título en la Facultad de
Leyes y Ciencia de Santiago de Chile. A diferencia de muchos de sus compatriotas, Alberdi
reivindicaba la iniciativa de Bolivar, pero vinculándola exclusivamente a las necesidades
derivadas de la consolidación de la independencia recientemente conquistada. A su juicio,
dessaparecida la amenaza metropolitana, los propósitos de un Congreso del tipo del
impulsado por el Libertador debían redefinirse. No se trataba de “pactar medios de resistir
una agresión externa que no viene ni vendrá para la América” sino de ubicar en el centro de
las deliberaciones y negociaciones un conjunto de cuestiones fundamentales para promover el
comercio y la prosperidad material del continente. “No será político, sino comercial y
marítimo... Aplaudiré toda mi vida al sentimiento de aquellos estados que sacan su vista del
recinto estrecho de sus fronteras y la levantan hasta la vida general y continental de
América... Que la América se reúna en un punto, piense en su destino, se de cuenta de su
situación, hable de sus medios , de sus dolores, de sus esperanzas”. 6

La “agenda” propuesta por Alberdi era muy extensa y en muchos sentidos sorprendente. La
encabezan las gestiones destinadas a precisar los límites territoriales de los nuevos estados.
Considera improcedente el interés exagerado por el territorio “que recibimos sin examen del
ejemplo de la política europea”, pero al mismo tiempo una aguda visión de los
condicionamientos geopolíticos le sugieren la necesidad de conciliar los intereses de los
países mediterráneos y los litorales. Las demarcaciones territoriales, a su juicio, serian
también un medio eficaz para establecer el equilibrio continental, el que, “mas que la
ponderación y balanza de nuestras fuerzas militares, debe nacer del nivelamiento de las
ventajas de comercio, navegación y tráfico”

En la lista de temas que en opinión de Alberdi deberían ser objeto de discusión, figuran
también cuestiones referidas al derecho de navegación de ríos y mares, sanción de normas

6- Juan Bautista Alberdi, Memoria sobre la conveniencia y objeto de un Congreso General Americano. Obras
Completas.

8
 9
destinadas a proteger y desarrollar el comercio (derecho mercantil), unificación de criterios
para el ejercicio de profesiones científicas e industriales, impulso a los inventos científicos, la
producción literaria y las aplicaciones de industrias importadas, construcción de un vasto
sistema de caminos internacionales, normas sobre extradición y asilo, programas de
poblamiento y colonización, desarrollo de un derecho de gentes para el continente.. “Una de
las grandes miras del Congreso, comentaba, debe ser la consolidación de la paz americana”
Ello se lograría mediante un pacto de desarme general entre los nuevos estados, manteniendo
cada uno las fuerzas necesaria para preservar la paz y el orden interior. Se trataba de
“reemplazar la paz y neutralidad armadas por la paz y neutralidad mercantil”.

Fueron necesarias nuevas circunstancias mundiales y regionales para que los rescoldos
unificadores se activaran y el impulso reapareciera en los mismos sitios donde se había
manifestado con mas fuerza originariamente. De todas ellas dos gravitaron de un modo
destacado: los eventuales intentos recolonizadores europeos y la expansión de Estados
Unidos. La alarma proveniente del continente fue alentada por la intervención
norteamericana en México. Era inevitable que corriera un estremecimiento en las repúblicas
de raíz hispánica ante la agresión a una de ellas y comenzara a pensarse en el riesgo
proveniente del norte. Bolivar había sido uno de los primeros en vislumbrarlo cuando en 1829
escribió: “Los Estados Unidos parecen destinados por la providencia a plagar a la América de
miserias en nombre de la libertad”. Fue precisamente en nombre de la “ampliación de la
libertad” y de la difusión de sus instituciones, cuando no pretendiendo justificarse en base a
supuestas leyes del crecimiento natural de los estados, que en las décadas del cuarenta y
cincuenta, la política expansionista norteamericana hizo suyos gran parte de los territorios
mexicanos y anunció, sin ningún disimulo, las pretensiones sobre Cuba.

A pesar de las previsiones del Alberdi del Memorial, la sombra de la restauración del poder
colonial parecía oscurecer el horizonte continental. Muchos lo vislumbraron detrás de las
actividades del general ecuatoriano Juan José Flores quién, en connivencia con la corte de
Madrid pretendía recuperar el poder en su país e instaurar una monarquía. Este fue el
principal motivo del Tratado de Confederación suscripto en Lima en 1848 por representantes
de Perú, Bolivia, Chile, Nueva Granada y Ecuador. Su objetivo central era “sostener la
soberanía y la independencia de cada una de ellas, para mantener la integridad de sus
territorios, para asegurar en ellos sus dominios y señorío y para no consentir que se infieran
impunemente a ninguna de ellas ofensas o ultrajes indebidos”

Al margen de las disposiciones destinadas a asegurar la mutua defensa, las repúblicas

confederadas ratificaban la intención de evitar los conflictos que pudieran suscitarse entre
ellas, especialmente motivadas por cuestiones limítrofes: “Con el fin de que se conserve entre
ellas inalterable la paz, adoptando el principio que aconseja el derecho natural y la
civilización del siglo” acordaban que cualquier problema que se suscitara entre ellas habría de
arreglará por vías pacíficas. En materia de límites afirmaban el derecho a conservar las
delimitaciones territoriales existentes al tiempo de su independencia y preveían mecanismos
para realizar las demarcaciones correspondientes. En el caso en que estos procedimientos no

9
 1
permitieran llegar a acuerdos, las partes involucradas someterían el asunto a la decisión
arbitral. 7
Poco menos de una década mas tarde, nuevas amenazas alentaron otra iniciativa confederal.
En septiembre de 1856, mientras el filibustero norteamericano William Walker, quién ya
había encabezado dos ataques a Mexico y confeso esclavista, incursionaba en Nicaragua
apoyado por poderosos intereses del sur de su país, llegando al extremo de autoproclamarse
presidente y ser reconocido como tal por el Departamento de Estado, las repúblicas de Chile,
Peru y Ecuador suscribían en Santiago un Tratado de Unión al que se lo conocerá
habitualmente como Tratado Continental, el que quedaría abierto a la adhesión del resto de
los países de la región (solo lo hicieron Guatemala, Salvador, Costa Rica y México). En las
consideraciones del Tratado se hacía referencia al propósito de “estrechar las relaciones entre
los pueblos y ciudadanos de cada una de ellas, quitando las trabas y restricciones que pueden
embarazarlas y con la mira de dar por medio de esa unión desarrollo y fomento al progreso
moral de cada una y todas las Repúblicas y mayor impulso a su prosperidad y
engrandecimiento, así como nuevas garantías a su independencia y nacionalidad y a la
integridad de sus territorios”. De estas consideraciones se desprende que el énfasis del
Tratado Continental parecía desplazarse hacia aquellas materias que pudieran facilitar la
actividad económica y las transacciones comerciales entre sus miembros. 8

Los once primeros artículos del mismo contemplaban, precisamente, este tipo de cuestiones:
tratamiento de nacionales en los diversos países, normas sobre navegación, libre circulación
de correspondencia, extradición de reos acusados de crímenes no políticos, difusión de la
enseñanza, reconocimiento de títulos profesionales, sistema uniforme de moneda y normas
aduaneras. Por otra parte, en el mismo año en que se suscribía en Tratado Continental, otro
grupo de países -México, Guatemala, Salvador, Costa Rica, Nueva Granada, Venezuela y
Perú- firmaron por intermedio de sus plenipotenciarios acreditados en Washington un pacto
de alianza y confederación similar al de Santiago.

La reincorporación de Santo Domingo a la monarquía española dispuesta por las propias

autoridades de la isla en marzo de 1861 y que se prolongó, con ocupación militar y resistencia
armada hasta fines de 1864, la intervención francesa en México en 1862 y la instauración de
un régimen monárquico presidido por Maximiliano prolongado hasta 1865, la ocupación por
parte de unidades navales españolas de las islas Chincha pertenecientes a Perú y luego el
bombardeo a que la misma flota sometiera al puerto chileno de Valparaíso, fueron
interpretados como parte de una nueva ofensiva de las cortes europeas para tomar posiciones
en el continente y reactivaron una vez mas la idea confederal. Como consecuencia de ello,
entre noviembre de 1864 y enero de 1865 se realizó un nuevo congreso en Lima. Asistieron
representantes de Chile, El Salvador, Venezuela, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia
(Argentina participó a través de un representante sin autorización para suscribir ningún tipo
de pacto) Se firmaron en la oportunidad dos convenciones. Una sobre “Unión y Alianza
Defensiva”, la otra sobre “Mantenimiento de la Paz”. Por la primera, las partes se

7 - Recopilación de documentos sobre la unidad latinoamericana. En Revista de Derecho de la Integración.

Intal.

8 - Ibid

10
 1
comprometían a aliarse para defender su independencia, soberanía e integridad territorial
contra cualquier tipo de agresión. La alianza habría de activarse no solo en caso en que fuera
atacado el territorio de uno de los miembros, o cambiar su forma de gobierno o constitución
política, sino también si se lo quisiese someter a algún tipo de protectorado u obligárselo a
vender o ceder territorio o se le pretendiera imponer condiciones que limitasen el ejercicio de
su soberanía e independencia. Mediante el acuerdo sobre Mantenimiento de la Paz, los
firmantes se obligaban a emplear exclusivamente medios pacíficos para terminar con sus
diferendos, comprendidos los de límites, sometiéndolos a la sentencia sin apelaciones de un
árbitro cuando no fuera posible terminarlos de otros modo; si alguna de las partes rehusara
someter el litigio al arbitraje, sus aliados deberían interponer sus buenos oficios para inducirla
a cumplir esa obligación. Se establecía la realización de una conferencia internacional cada
tres años. 9

En resumen, en todas las iniciativas de congresos y confederaciones, sean las de carácter

oficial que se materializaron en convenciones y tratados, como aquellas formuladas por
publicistas, pensadores o dirigentes políticos de distinto signo ideológico, se destacan algunos
elementos fundamentales:

1. En las consideraciones preliminares de todas las convocatorias, se pone énfasis en un

conjunto de elementos aglutinantes que respaldarían la viabilidad de la iniciativa. En el
tratado de 1826, por ejemplo, se hablaba de “naciones de un origen común que han
combatido simultáneamente para asegurarse los bienes de la libertad y la independencia" A su
vez, en el preámbulo del Tratado de 1848 podía leerse: "Unidos por lazos de origen, lengua,
religión, costumbres, su situación geográfica, la causa común que han defendido y sus
intereses comunes, no pueden sino considerarse como partes de una misma nación que deben
unir sus fuerzas y recursos para salvar todos los obstáculos que se oponen al destino que les
deparan la naturaleza y la civilización”.

2.Un propósito principal era erigir un mecanismo de defensa común, primero para asegurar la
realización del proceso emancipador , más adelante para contrarrestar eventuales intentos de
restauración metropolitana y finalmente para crear condiciones de seguridad que protegieran
a los nuevos estados de las amenazas externas que pudieran presentarse
.
3. En todos esta presente la preocupación por preservar la paz entre los nuevos estados
independientes. La Asamblea General de Ministros Plenipotenciarios de los países
confederados prevista en el Tratado de 1826 tenía entre sus principales funciones “contribuir
al mantenimiento de una paz y amistad inalterable entre las potencias confederadas... y
procurar la conciliación y la mediación entre una o más de las potencias aliadas o entre estas
con una o más potencias extrañas a la Confederación”, del mismo modo las instrucciones del
ministro de relaciones exteriores de Perú a su representante plenipotenciario de 1848:

9 - Ibid

11
 1
"Siendo una paz inalterable y profunda el primero de los bienes sociales, y cuya posesión es
absolutamente necesaria a las recientes naciones americanas para consolidar el orden interior
y las instituciones, para adelantar y asegurar su crédito y para avanzar en toda vía de
bienestar y de progreso, deben los estados coaligados adoptar y estipular, como principio
vital e invariable, no hacerse jamás la guerra, sino recurrir en todo evento a las vías y medios
de conciliación, negociación y transacción".

4.En todos se manifiesta la intención de propiciar aquellas condiciones de desenvolvimiento

de los Estados que favorecieran su prosperidad material mediante el aumento de relaciones
comerciales, la formulación de sistemas normativos que rigiera sus relaciones, el desarrollo
de la infraestructura física necesaria para un contacto mas estrecho, etc.

5. Tampoco falta la mención al compromiso de respaldar y defender la forma de gobierno

republicana. En el Tratado de 1826, por ejemplo, se establecía: “Si alguna de las partes
variase esencialmente sus formas de gobierno, quedará por el mismo hecho excluido de la
Confederación”. A su vez, en 1848 se puso en consideración una propuesta que establecía:
“Siendo de conveniencia común a todas las repúblicas americanas la conservación del sistema
democrático que han adoptado, convendría que se comprometiesen mutuamente a no permitir
que dicho sistema fuese destruido”. Si bien esta iniciativa no prosperó en virtud de que
implicaba admitir la posible intervención de unos estados en los asuntos internos de otros, se
reconoció que “aunque es de desear que ninguna de ellas se intente alterar el sistema
democrático adoptado” no había forma en que esto pudiera ser impuesto a los países
miembros sin afectar sus derechos

El hecho de que ninguno de los tratados suscriptos en estas reuniones hubiera sido ratificado
ha sido interpretado como prueba de una perspectiva utópica. En rigor, si bien tal
circunstancia ilustra acerca de la viabilidad del proyecto confederal, no desmiente su
importancia como un dato de la cultura política compartida ni ofrece prueba en contra de su
influencia, mediata o inmediata, sobre el desenvolvimiento de las políticas exteriores de los
respectivos estados. Como se ha destacado mas de una vez, toda esa experiencia -
ratificaciones al margen- desde algún lugar ha contribuido al desarrollo y orientación final de
la política exterior de los estados americanos, intensificando los vínculos entre los mismos e
inaugurando una valiosa tradición en el campo jurídico-político .

Naturalmente, conspiraban en contra de la concreción de sus propósitos originales una

cantidad de factores; entre ellos las distancias y debilidad de los sistemas comunicacionales,
la escasa densidad de los vínculos económicos entre los participantes, las fricciones
provenientes de litigios fronterizos y demarcaciones territoriales, las luchas internas que los
desgarraban. Estas últimas gravitan al menos en dos sentidos: por un lado, por la inestabilidad
político-institucional que provocaban y la consiguiente discontinuidad de los gobiernos y la
precariedad de los compromisos asumidos por los mismos. [Alguna vez Alberdi se
preguntaba si algún plenipotenciario podía asegurar al firmar un tratado si su gobierno existía
aún o si en general había entre las jóvenes repúblicas una cuyo gobierno durara el tiempo
normalmente exigido por una negociación diplomática], por otro lado, en virtud de la

12
 1
tendencia a proyectarse más allá de las fronteras -por lo demás frecuentemente mal
definidas-, de los países de origen introduciendo complicaciones en las relaciones con sus
vecinos: facciones políticas de un Estado que operaban desde el territorio de otro,
controversias en torno del tratamiento otorgado a los exiliados, etc.

Por cierto, además de los obstáculos mencionados, los proyectos e iniciativas confederales no
dejaron de suscitar resistencias y generar fuertes controversias al interior de quienes eran
convocados para materializarlas. En general, cuando no se debían a pugnas por liderazgos o a
la gravitación de la lógica de oposición que comprometían la posibilidad de consensos
internos en torno de distintos temas de la política exterior, estas discusiones se manifestaban
en dos planos; a) diferencias respecto del sentido, plausibilidad, entidad u orígenes de las
amenazas externas y acerca de los estados que habrían de ser invitados a participar en las
respectivas conferencias; b) oposición de las corrientes “nacionalistas” que interpretaban que
la consolidación de las respectivas naciones debía ser previa a cualquier intento asociativo o
compromiso que pudiera significar la institucionalización de mecanismos supranacionales.

Después de la década de los sesenta, las únicas iniciativas confederales que se insinuaron
tuvieron por escenario a la región Centroaméricana: Guatemala en 1876, ese mismo país en
1887, Costa Rica en 1888 y El Salvador en 1889 fueron sede de las reuniones. En el último
caso, los impulsores de la propuesta fueron los Estados Unidos, acompañados por México y
en la conferencia respectiva se propuso la reunión de todos los estados de la región en una
República Centroamericana.

Formas de sociabilidad e integración económica.

De todos modos y a despecho de los obstáculos que se interpusieron en el camino a los

proyectos anteriores a 1865, la vertiente unificadora y de tonos pacifistas no dejó ofrecer
testimonio de su vigencia. Después de esa fecha se prolongó en iniciativas de alcances más
limitados, con frecuencia destinadas a resolver cuestiones prácticas de la convivencia
internacional, mas necesarias cuanto más se fortalecían los procesos de organización nacional
y de modernización económica e institucional. Tal el caso de los congresos destinados a
unificación y codificación del derecho internacional privado (Lima 1877 y Montevideo
1888), los ocho congresos científicos realizados entre 1898 y 1940 destinados a "estudiar las
soluciones dadas en las diversas naciones a los mismos problemas industriales, mecánicos,
médicos y sociológicos" y una cantidad de reuniones sobre cuestiones, financieras, sanitarias,
de intercambio educativo y cultural, de comunicaciones, agrícolas, etc. 10

Un hecho que no puede dejar de llamar la atención cuando se revisa la literatura sobre las el
desempeño externo de la región, es la escasa ponderación de estas manifestaciones de
sociabilidad internacional que se multiplicaron y prosperaron a pesar de las dificultades de
comunicación y transporte y de un común patrón de integración al mercado mundial que
10 - Carlos Sanchez y Sanchez, Derecho Internacional Público Americano, Montalvo 1943

13
 1
poco hacía por conectarlos entre sí Es como si el mismo movimiento que impulsaba a cada
país a privilegiar relaciones verticales paralelas con los centros económicos, financieros o
culturales, simultáneamente alentara una tendencia de sentido contrario destinada a darle
mayor densidad a los contactos horizontales. Seguramente, un trabajo de investigación
sistemático que destinado a escrutar sobre motivos y resultados de estos flujos interaccionales
diría mucho sobre una dimensión de la realidad continental que revela rasgos idiosincráticos
singulares.

Otra circunstancia que merece ser mencionada es el rumbo tomado por el Brasil republicano
en la zona intermedia entre dos siglos. Durante un largo período las relaciones del Imperio
con las repúblicas de origen hispano habían estado teñidas de recelos y prevenciones, aunque
no faltaron convergencias motivadas por razones geopolíticas o ideológicas como lo puso de
manifiesto la coalisión tripartita contra el Paraguay de Solano Lopez. De hecho, el cambio de
régimen suponía de hecho una "aproximación" a Latinoamerica que insinuaba nuevas
solidaridades, pero además, quienes la auspiciaron o lideraron incorporaron expresamente a
su programa la demanda de una identidad continental hasta entonces opacada.
Recíprocamente, fueron las repúblicas latinoamericanas las primeras en reconocer el nuevo
status institucional brasileño. 11

Desde principios del siglo XX el ideal unificador volvió a dar pruebas de su vigencia. En la
mayoría de sus expresiones se combinaban motivos políticos y económicos, bien que
ponderados de modo diferente. En la vertiente que ponía énfasis en lo político no era difícil
descubrir la gravitación de Estados Unidos, sea como ejemplo de los frutos de su propia
unidad, sostén de su talla continental, sea como reacción a sus prácticas expansionistas
censuradas con moderación o abiertamente denunciadas como actitudes imperialistas;
mientras que la perspectiva económica estaba mas atenta a las condiciones del progreso y las
"nuevas tendencias mundiales" resultado de una fase de configuración del mercado mundial.
En 1907 el uruguayo José Senra Carranza invocaba la "necesidad primordial de que la familia
de las antiguas colonias españolas, única que se desmembró en numerosas nacionalidades,
empiece por volver sus sentimientos a la antigua unidad, ya que no en el sentido de su
recomposición en un solo organismo, en el de los temperamentos que tiendan a neutralizar en
lo posible los efectos de la desventaja de su disolución en medio de las grandes unidades con
quienes comparte los dominios y la suerte del nuevo mundo". 12 Tres años más tarde y con
un tono más combativo el argentino Manuel Ugarte publicó "El porvenir de la América
Española" un texto que junto con otro escrito en 1923 se convertirían en emblemáticos de
toda una corriente latinoamericanista. El segundo se cerraba con una frase elocuente:
"estamos asistiendo a la irrupción de fuerzas nuevas dentro de la política del mundo, y la
América latina representará acaso mañana un importante papel si, ateniéndose a las
realidades, coordina los recursos que ofrece su volumen y su vitalidad". 13

11 - J.Pandia Calogeras, Formacao Histórica do Brasil, Editora Nacional Sao Paulo 1957

12 - José Senra Carranza, Cuestiones Americanas, Montevideo 1907

13- Manuel Ugarte, El destino de un Continente, Ed. La Patria Grande, Buenos Aires 1962

14
 1

Mas proyección política tuvo Victor Raul Haya de la Torre, creador del APRA peruano.
Desde sus inicios, De la Torre puso como elemento central de su programa social
democrático la unidad de los veinte pueblos indoamericanos [denominación que pretendía
remitir a un origen común de todos los pueblos y países de América] Auspiciada desde los
años veinte e incorporada al programa del partido en 1931, la unión o confederación de los
pueblos del continente era concebida "como base de resistencia frente al Imperialismo, como
garantía de coordinación económica de su vida nacional y como seguro camino político para
que nuestros países devengan "gran potencia" en un mundo histórico que tiende a organizarse
en vastos Estados o Pueblos Continentes, siguiendo la dirección expansiva que marca la
Historia de los últimos doce siglos: organización feudal, organización nacional y organización
continental" . 14

Por cierto, no eran los flujos comerciales los que entonaban los vínculos entre los países de la
región. Ya en los años sesenta del siglo XIX, las autoridades de Buenos Aires habían señalado
como prueba del escaso intercambio, el ocio en que transcurría la vida de los enviados
plenipotenciarios o los cónsules provenientes de países americanos. Lo mismo diría el poeta
itinerante de origen nicaraguense Ruben Darío, designado cónsul general de Colombia en
Buenos Aires: “Mi puesto no me dio ningún trabajo, pues no había nada que hacer, según me
lo manifestara mi antecesor, el señor Samper, dado que no había casi colombianos en Buenos
Aires y no existían transacciones ni cambios comerciales entre el país que representaba y la
Argentina. 15 Para 1913, el 70% de las exportaciones y el 71% de las importaciones de
América Latina tenían por origen o destino los cuatro países más avanzados: Estados Unidos,
Gran Bretaña, Alemania y Francia.

Si la articulación de cada economía con el mercado mundial no favorecía el contacto entre

las mismas, tampoco impedía que se vislumbraran oportunidades a futuro o se formularan
proyectos o demandas de mayor conexión. No en vano la experiencia del “zollverein” alemán
fue uno de los episodios mundiales que mas gravitó sobre la imaginación de los dirigentes
continentales -no podía dejar de vérselo como el instrumento que hizo posible la unidad
alemana y el más notable ejemplo de crecimiento de un país en la segunda mitad del siglo
XIX-, sugiriéndoles la conveniencia de iniciativas semejantes orientadas hacia la
conformación de grandes espacios económicos. No fueron solo los funcionarios de
Washington los que lo evocaron al realizar la convocatoria de 1889 que varios países
cuestionaron, con Argentina a la cabeza, alegando precisamente la escasa entidad de los flujos
comerciales mutuos; desde fines del siglo, numerosas personalidades latinoamericanas
adheridas a fórmulas proteccionistas o librecambistas mencionaron el antecedente germano
para sugerir las potencialidades de un vasto mercado o propiciar proyectos de alcance
subregional.

14 - Victor Raul Haya de la Torre, Y después de la guerra ¿qué?, Lima 1946

15 - Ruben Darío, Memorias, Eudeba, Buenos Aires 1968

15
 1

Ya en 1909, en una conferencia dictada en Alemania, el argentino Alejandro Bunge mencionó

la posibilidad de una "futura unión económica sudamericana del sud". Otro argentino menos
citado comentaba: "Lo mismo en lo interior que en el orden internacional, existe conveniencia
general en adaptar la geografía sudamericana a las necesidades económico-políticas del
régimen nuevo, ya que parece ser una verdad bien demostrada la de que contribuye a la
prosperidad de un país la prosperidad de sus vecinos, y que en el fondo el destino de los
pueblos es solidario. A la luz de este principio de solidaridad económica, las naciones
sudamericanas resultan vinculadas no solo por sus antecedentes hirtóricos, sino también por
sus conveniencias futuras; y una política internacional bien entendida debe, por consiguiente,
sooperar bajo el punto de vista geográfico, a que los límites de todas ellas respondan lo más
posible a las exigencias y necesidades del régimen nuevo. El Zollverein latino-americano que
desgraciadamente aparece como ideal tan lejano o mas bien imposible, sería sin embargo de
benéficas consecuencias para los países de la América del Sud; en cambio la lucha armada o
diplomática entre ellas por una falaz hegemonía sería a la larga y en definitiva, perjudicial
para todos, inclusive para los aaparentemente victoriosos. La política internaiconal de
solidaridad ess, en principio, más útil que la de conflictos e imperialismos. 16

En 1913, en el manifiesto de una fuerza política chilena denominada Unión Nacionalista, en

la que militaba Guillermo Subercaseaux se decía: "El éxito de nuestras aspiraciones de
expansión industrial y comercial depende, en mucha parte, no solo de una buena política
interior, sino también de una pol´itica internacional que nos aproxime y nos vincule a las
demás Repúblicas suramericanas y principalmente a las lñimítrofes, con algunas de las cuales
sería posible constituir una unión aduanera de la que podría resultar una confederación
económica de gran potencia". 17 Pocos años más tarde, el mencionado Subercaseaux insistía
en la idea de que la política de aislamiento constituía un error lamentable volvía a propiciar la
constitución de una unión aduanera: "Debemos ampliar el campo de nuestro nacionalismo
para hacerlo más compatible con el progreso económico de nuestras repúblicas...busquemos
en la unión una base para consolidar nuestra prosperidad económica". 18

En los años veinte, siguieron formulándose propuestas unificadoras, ahora con la convicción
por parte de quienes las exponían de que se trataba de la tendencia dominante en la economía
mundial [Generalmente bien informados, los publicistas americanos tomaban cuenta de
episodios tales como el tratado de Locarno, el proyecto Briand y el Congreso Paneuropeo de
Viena] Ejemplo de esta corriente fueron dos autores chilenos: Victor de Valdivia y Eliodoro
Yañez. En 1924 el primero afirmaba: "En Sudamerica se nos presentan dos caminos: el
primero sería el de la formación de varios núcleos cuya unión posterior sería posible....el
segundo camino, tal vez el más hacedero, consiste en la formación de un solo núcleo pero
suficientemente poderoso para poder atraer a la larga a los demas países sudamericanos,
mediante las ventajas aduaneras y de toda especie que gobernantes hábiles podrían ofrecer
16 - ". Daniel Tedin, La geografía argentina a la luz de la Historia y de la Economía Política, Buenos Aires s/f

17 - Revista de Economía Argentina, Tomo XVIII ,Buenos Aires 1927

18 - Revista de Economía Argentina, Tomo VIII, 1922

16
 1
para todo su progreso . Y este segundo nucleo fuerte no puede ser constituído sino por los
países del ABC". 19 Dos años más tarde, Eliodoro Yañez propiciaba desde las páginas de un
influyente diario de Santiago, la propuesta de constitución de una Unión Aduanera y
Monetaria de América Latina. Por la misma época, el mencionado Bunge le daba nueva
forma a su idea de la primera década del siglo.

Más que cualquier ejemplo lejano, serían las rupturas y dificultades derivadas de las
circunstancias por las que atravesaría la economía mundial las que irían dando entidad a los
vínculos comerciales intra-región. Esto comenzó a ocurrir después de la Primera Guerra
Mundial y mucho más a partir de 1930, cuando los trastornos provocados por la crisis y sus
secuelas alentaron los intercambios y dieron nuevo impulso a la idea de uniones aduaneras
auspiciadas desde las esferas gubernamentales o por los agentes económicos. En muchos de
los tratados comerciales de carácter bilateral suscritos desde entonces y hasta la Segunda
Guerra entre los países latinoamericanos se hacía expresa mención a la intención de
encaminarse hacia la conformación de tal tipo de unión, lo que habrían de constituir, por otra
parte, un paso previo para un proceso de unificación mas amplio.

El estallido de la Segunda Guerra fortaleció esta tendencia, que se vió reflejada en varias
iniciativas de agrupamiento subregional. Tal el caso del acercamiento entre Brasil, Argentina,
Chile, Uruguay, Paraguay, Bolivia y Perú plasmado en la Conferencia del Río de la Plata
celebrada en 1941 en Montevideo. En la misma dirección marchaba la Tercera Conferencia
Interamericana del Caribe reunida en Haití en ese mismo año y en cuyo transcurso se retomó
la antigua idea del portorriqueño Eugenio Maria de Hostos de conformar una Unión del
Caribe y más adelante el proyecto de constitución de la Gran Colombia entre
Colombia,Venezuela, Ecuador y Panamá. Este último fue precedido por el acuerdo de Cucuta
concertado entre los dos primeros países que ponía fin a las cuestiones de límites y propiciaba
el desarrollo de una infraestructura comunicacional y en 1948 desembocó en la Carta de
Quito por medio de la cual se creaba una Unión Económica institucionalizada a través de un
secretariado general, un consejo permanente y una asamblea plenaria anual y que
contemplaba la creación de una flota comercial marítima y aérea, un banco, un instituto de
reaseguro y una empresa editorial.

En cierto modo, después de la contienda esta tendencia integradora de contenido económico

experimento una especie de "demora", tal vez por efecto del momentáneo predominio de
políticas de industrialización sustitutiva basados en los mercados internos, pero volvió a ganar
entidad a medida que este modelo de sustitución de importaciones comenzó a mostrar sus
límites y vulnerabilidades. Desde mediados de los años cincuenta, las recomendaciones de
organismos como la CEPAL y la influencia del reciente ejemplo europeo, renovaron el
impulso del proceso integrador. Expresión de esto fueron las experiencias de la ALALC, el
Pacto Andino o el Mercado Común Centroamericano. A partir de entonces la integración
recorrió un largo y accidentado camino plagado de ajustes y redefiniciones de distinto alcance

19 - Revista de Economía Argentina, Tomo XII 1924

17
 1
originados por motivos políticos o económicos. Durante el transcurso de los años ochenta,
condicionados por la crisis de la deuda y la evolución de la economía mundial, los procesos
asociativos experimentarían un nuevo envión, ahora sobre la base de entendimientos
bilaterales o acuerdos subregionales, de los cuales el actual Mercosur constituye el mas
elocuente ejemplo.

2. El Sistema Regional Institucionalizado

A partir del último tramo del siglo XIX el continente sería sede de una original experiencia de
cooperación internacional. El hecho de que el sistema interamericano haya sido auspiciado
por una potencia que iba en camino a convertirse en poder mundial y que en una época de
repartos imperialistas gestionaba su “reserva de mercado” y preparaba su proyección
hemisférica, ha oscurecido su sentido y alcances: ocultó todo lo que podía deberle a una
tradición política sólidamente enraizada en Latinoamérica e introdujo gran confusión en la
ponderación de los intereses en juego y las perspectivas con las cuales cada parte concurría al
foro. La atención prestada a los designios de Washington ha hecho que se perdiera de vista o
se ponderara en menos lo que el resto de los participantes esperaban lograr.

Los Estados Unidos propiciaron el panamericanismo por diversas razones: necesidades

derivadas de la expansión económica posterior a la guerra de secesión y la consecuente
demanda de mercados, urgencia por neutralizar o equilibrar la presencia de intereses
comerciales y financieros europeos en el continente; interés por establecer mecanismos que
aseguraran la estabilidad de la región y de este modo preservaran sus intereses comerciales y
restara pretextos y oportunidades para la ingerencia extracontinental. Todo esto yacía detrás
de la idea lanzada por James Blaine en 1881 -mientras se libraba la Guerra del Pacífico entre
Chile, Perú y Bolivia- de convocar una asamblea continental expresamente destinada a
considerar y discutir los métodos destinados a prevenir la guerra entre las naciones de
América.

Mas allá de sus propósitos reales, las apelaciones de Washington en favor del estrechamiento
de los vínculos continentales procuraba legitimarse a través de la evocación de la tradición
genéricamente asociada con el ideal bolivariano. Ella comenzaba a ganar prestigio en
sociedades que apenas seis décadas antes habían completado la gesta emancipadora y que
necesitaban del culto a los padres fundadores para fortalecer las identidades nacionales. Que
con aquellas menciones los políticos del Norte procuraban enmascarar intereses políticos y
económicos menos nobles que los enunciados en los discursos ceremoniales era algo que más
de un dirigente de los países latinoamericanos sabía o intuía, pero esa circunstancia -y los
recelos a ella vinculados- no bastaban para rechazar la propuesta.

No es seguro que les hubiera convenido resistir la iniciativa que de algún modo se entroncaba
con antiguas imágenes confederales o continentales Para estados jóvenes, el halago y la
necesidad de reconocimiento y membrecía internacional invitaban a acudir a todas las citas
sin desdeñar ninguna y buscando en la negociación lo que no habrían de conseguir con el

18
 1
aislamiento. La vertiente cooperativa de su cultura política alentaba una experiencia
asociacionista que, aun con sus riesgos y limitaciones derivadas del contexto asimétrico,
podía ser vista, a la vez, como un recurso de poder y un vehículo de proyección mundial. En
el peor de los casos, acudir al ámbito multilateral para confrontar o negociar con
Washington.

Por otra parte, no debe olvidarse que muchos de estos países crecían y se modernizaban y
con ello aumentaba su prestigio y su autoestima. Sus dirigentes no desconocían las
características del medio internacional ni se hacían ilusiones desmedidas respecto de la
posibilidad de un cambio de las condiciones imperantes, pero con frecuencia, inmersos en la
perspectiva de un progresismo vaciado en moldes positivistas, parecían inclinados a creer que
podían o debían hacer algo en favor de la transformación positiva de las cosas. Como se
decía en la nota enviada por el gobierno mexicano a los países del continente invitándolos a
concurrir a la Segunda Conferencia Interamericana: "Por más que un pesimismo
desconsolador declare inútiles los esfuerzos dirigidos a realizar entre los hombres el
predominio de la justicia y la prescripción de la fuerza como sustituto del derecho, es preciso
convenir que la afirmación constante de sanas teorías y su sanción oficial por los gobiernos
mediante convenios o declaraciones en común que moralmente los obligue, siquiera falte el
medio de compelerlos a su observancia, irán labrando una opinión tan poderosa, que acabe
por extirpar los abusos más arraigados, como ha sucedido con la esclavitud y otras
aberraciones que parecían baluartes inexpugnables para la razón y la filosofía”. 20
Por otra parte, debe repararse que el continental no sería el único ámbito multilateral en el
que podían hacerse presentes. A poco de constituído el sistema interamericano, los países
latinoamericanos comenzaron a ser invitados a participar en los primeros foros de carácter
mundial, planteándoseles, a consecuencia de ello, un dilema entre regionalismo y
universalismo al que irán dando distintas respuestas según cada momento y casi siempre en
función de las particularidades de la relación con los Estados Unidos. Si a la primera
Conferencia de La Haya (l899) solo había asistido una representación mexicana, en la
Segunda (1907) la invitación se extendió a todos los países y no pudo menos que fortalecer su
creciente sensación de reconocimiento e importancia.

En verdad, la intervención de los delegados latinoamericanos en esta oportunidad no paso

desapercibida para nadie. Varios de ellos se mostraron muy activos, acompañando las inicia-
tivas pacifistas, propiciando el desarrollo del derecho internacional, defendiendo el principio
de igualdad jurídica y el papel de los estados débiles para el mantenimiento del equilibrio
mundial. Sobre todo, reaccionaron con energía ante las propuestas de constitución de un
Tribunal Internacional de Arbitraje con representaciones desiguales en función de poderío y
población. El brasileño Ruy Barbosa, una de las voces que se hicieron sentir con mayor
fuerza durante las deliberaciones, al realizar el balance de la reunión decía: "Mostró a los
fuertes el papel necesario de los débiles en la elaboración del derecho
internacional...evidenció que en una Asamblea convocada para garantizar la paz, no se
pueden calificar los votos según la importancia de sus elementos bélicos" Barbosa había
20 - La Conferencia Internacional de Mexico, Ed. Muller, Mexico 1902

19
 2
actuado en La Haya convencido de que representaba a un país pujante que, aunque con escaso
poderío militar, se ubicaba ya entre lo que hoy denominaríamos potencias emergentes:
"Después de las ocho grandes potencias que se reparten el dominio de la fuerza -decía-
ningún Estado se antepone al Brasil en el conjunto de los elementos cuya reunión señala la
superioridad entre las naciones, consideradas ellas en su totalidad, ninguna de las potencias de
segundo orden nos aventaja". Esta condición, la invitaba a "tener un lenguaje propio,
moderado, circunspecto, pero firme y altivo cuando fuese necesario”. 21

Es probable que en el caso de buena parte de los líderes regionales, la posibilidad de

codearse con los representantes de las grandes potencias solo sirviera para fortalecer su
vanidad elitista y la disposición a ejercitar con mayor celo que antes su despotismo
doméstico, pero en muchos otros casos se apreciaban las ventajas derivadas de la
participación en los primeros ensayos de constitución de una organización mundial por lo que
ello redundaba en beneficio de autopercepciones y valoraciones de los demás y de recursos
para consolidar el progreso material. Como diría el presidente argentino José Figueroa
Alcorta: "Soy de la opinión que debemos concurrir a todas las congregaciones de delegados
de países civilizados a que seamos invitados, pues son oportunidad de revelar el estado de
nuestra cultura y prosperidad y de nuestra influencia en los destinos humanos".

Pocos años después de la convocatoria de La Haya, la Primera Guerra les ofrecía a los
mismos países la oportunidad de tomar posición ante otro acontecimiento de alcance
mundial. Si bien las actitudes frente a la contienda no fueron homogéneas -algunos
mantuvieron una postura neutral-, prácticamente todos recibieron la invitación cursada por la
Conferencia de París para adherir al Pacto y constituirse en miembros fundadores de la
Sociedad de las Naciones. Su desempeño en este ámbito constituye otro capítulo de la
diplomacia latinoamericana que ha merecido mucha menor atención que la necesaria. Aun
admitiendo la asimetria de poder, su presencia no paso desapercibida. Por otra parte, la "doble
membrecía" plantearía dilemas doctrinarios, políticos y diplomáticos. Sobre todo antes de
obtener logros tangibles en el espacio regional, el universal podía ser valorizado como un
recurso para contrapesar a los Estados Unidos y una instancia ante la cual acudir cuando la
gran potencia continental reincidiera en prácticas intervencionistas. 22

La marcha del Sistema Interamericano

La identificación de distintas etapas en el desenvolvimiento del Sistema Interamericano arroja

luz sobre las diferencias entre sus participantes en orden a intereses y expectativas Las
alternativas por las que atravesó a lo largo de un siglo fueron resultado de la gravitación de
diversos factores: por un lado, la evolución del orden internacional y, en particular , la
cambiante posición de la gran potencia regional dentro del mismo- con el consiguiente
impacto sobre los patrones de relacionamiento al interior de la región.; por otro lado, de la

21 - Ruy Barbosa, Conferencias y discursos, Biblioteca de autores brasileños, Buenos Aires 1939

22 - .F.R.Walters, Historia de la Sociedad de Naciones, Tecnos, Madrid 1971

20
 2
situación social, económica y política por la que fueron atravesando los países
latinoamericanos, de la suerte y ritmo de sus procesos de crecimiento económico y de las
transformaciones de la estructura social derivadas de los mismos, lo que modificó el cuadro
de fuerzas sociales, que gravitarían sobre las percepciones y decisiones estatales. La
combinación de estos factores internos y externos permite identificar al menos tres momentos
bien diferenciados en su trayectoria: 1889/1920, 1920/1948, 1948 en adelante.

1889/1920. Esta etapa de institucionalización del Sistema incluye, además de la conferencia

inaugural, las reuniones realizadas en México, Rio de Janeiro y Buenos Aires en 1902, 1906
y 1910 respectivamente. Durante su transcurso, los países consolidaron, con ritmos y
alcances diversos, el proceso de expansión económica y modernización basado en
exportaciones primarias e importación de capitales, mano de obra y productos
manufacturados. Esta adecuación a la división internacional del trabajo y a los imperativos
del cambio tecnológico, produjo una transformación muy radical de los perfiles productivos y
de la estructura social y, como consecuencia de ello, una renovación -pacífica o turbulenta,
según los casos-, de la vida política interna, afectada por la ampliación de la participación
protagonizada por nuevos sectores de origen urbano
.
Si las transformaciones de la economía mundial modificaban las oportunidades de los países
latinoamericanos y redefinían sus patrones de inserción internacional, las alteraciones del
mapa político -sobre todo en lo referido al ascenso de Estados Unidos como potencia global
las colocaba en situación de una relación hemisférica cada vez más incómoda: directa o indi-
rectamente, estaban en el camino de su política de poder convirtiéndose en escenarios donde
habrían de dirimirse disputas entre intereses hegemónicos diversos. Los discursos oficiales de
Washington que prometían respeto por sus vecinos mas débiles, no alcanzaban para
disimular el impacto de prácticas que lo contradecían y que, en virtud de ello, no podían dejar
de gravitar sobre el desenvolvimiento todavía precario del Sistema provocando discrepancias
respecto de sus propósitos, sus alcances y la conformación de su "agenda". De un lado, el
actor más poderoso buscaba pretextos para legitimar sus prácticas intervencionistas,
neutralizar las resistencias a las mismas o ampliar sus oportunidades económicas; del otro,
los más débiles, reclamando la sanción de normas y la concertación de compromisos políticos
que proscribieran o, al menos, condicionaran las arbitrariedades. Este fue el eje de la gran
controversia en torno de la no intervención que se prolongó durante varias décadas. Por
cierto, esta era , junto con la igualdad jurídica de los Estados, reivindicación principal de los
latinoamericanos, mientras que los EEUU se pronunciaban a favor de procedimientos y
acuerdos que facilitaran y protegieran la actividad libre de sus ciudadanos emprendedores y
preservaran sus intereses materiales.

El intento por poner límite a las discrecionalidades norteñas no era otra cosa que la
manifestación de los puntos de vista de una dirigencia tradicional que, naturalmente mo-
derada, actuando por si o, en ocasiones , en nombre del interés de terceros, no dejaba de
recelar ante actitudes y comportamientos del flamante poder del Norte. Al lado de estas
actitudes justificadamente recelosas que habitualmente se expresaron a través de
manifestaciones "antimonroistas" pronto crecería en todo el continente una vigorosa corriente

21
 2
que, asentada sobre otras bases sociales y nutrida de nuevos componentes ideológicos
adquiriría un tono francamente antimperialista.

1920-1948. Esta segunda etapa, a la que cabría denominársela como "crisis, rehabilitación y
auge del panamericanismo", puede subdividirse en tres períodos: el primero incluye las con-
ferencias de Santiago de Chile (1922) y La Habana (1928) ; el segundo la conferencia de
Montevideo (1933), la extraordinaria de Buenos Aires (1936), la de Lima (1938) y las varias
reuniones de consulta realizadas durante los años de la guerra; el tercero incluye la Confe-
rencia extraordinaria de Chapultepec (1945)la de Rio de Janeiro (1947) y la de Bogotá
(1948).

La Primera Guerra Mundial había postergado por nueve años la realización de la Cuarta
Conferencia, prevista originariamente para 1914. Al retomar el hilo interrumpido en Buenos
Aires, era evidente que los países latinoamericanos estaban decididos a impulsar una nueva
definición de los propósitos y alcances del foro multilateral, instalando en su seno discusiones
de carácter político que Washington hasta allí sistemáticamente se había resistido considerar.
Un conjunto de factores impulsaban esta postura más combativa: a) varias décadas de
crecimiento económico habían fortalecido su status y la apreciación de sus posibilidades y
capacidad para respaldar sus derechos; b) el desempeño en la Conferencia de La Haya, en la
Conferencia de París y en la Liga de las Naciones les valían un cierto grado de
reconocimiento internacional apuntalando la autovaloración y el sentimiento de inde-
pendencia; c) los cambios sociales asociados al crecimiento económico -sobre todo ascenso
de sectores medios urbanos- venían acompañados de transformaciones políticas e ideológicas
que alimentaban los sentimientos autónomos fortaleciendo a la vertiente nacionalista-antim-
perialista que, a su vez, se intensificaba ante las practicas intervencionistas de USA; d) de
algún modo, las tesis wilsonianas sobre derechos de los estados a la autodeterminación,
aunque estuvieran en abierto contraste con las prácticas diplomáticas de la misma
administración, proporcionaría argumentos adicionales a las posturas autonomistas; e) la
intensificación de rivalidades comerciales, políticas e ideológicas entre grandes potencias
apuntalaban la tentación (y la posibilidad) de asumir actitudes de regateo o tácticas
pendulares.

Las dos conferencias realizadas durante el transcurso de los años veinte, sobre todo la de la
capital cubana, marcan el momento de mayor tensión del Sistema. Difícilmente podía haber
ocurrido otra cosa habida cuenta las renovadas manifestaciones de intervencionismo
estadounidense, particularmente en Nicaragua y, consiguientemente, la consolidación de las
actitudes antiyanquis, tanto en su vertiente moderada como en la más fervorosamente
antimperialista. A Washington le costó mucho más que antes mantener a la organización en
línea con sus propósitos e intereses. Se vio obligado a aceptar en el temario cuestiones que
prefería dejar de lado, al tiempo que no pudo evitar que las deliberaciones adquirieron un
tono más fuertemente político fortaleciéndose los reclamos en favor del reconocimiento del
principio de no intervención.

Durante el transcurso de la década siguiente las cosas experimentaron un giro tan sensible
como inesperado. Ello fue resultado de las nuevas orientaciones de la política exterior

22
 2
norteamericana insinuadas durante la gestión Hoover e impuestas definitivamente por el
presidente Franklin Delano Roosevelt. Entre los motivos iniciales de la Buena Vecindad
podían computarse los costos externos e internos de las incursiones centroamericanas y la
necesidad de afrontar con más chances las crecientes competencias por los mercados del
Cono Sur sudamericano. Naturalmente, a medida que transcurría la década, a esos factores
habrían de sumarse las amenazas provenientes de un escenario mundial cada día más
turbulento y el desafío que representaban las maniobras políticas, económicas e ideológicas
de los estados totalitarios de Europa y Asia.

De todas las iniciativas que transformaron radicalmente el tono de la relación ninguna tuvo la
importancia de la aprobación del Convenio de Derechos y Obligaciones de los Estados,
efectuada durante el transcurso de la Conferencia de Montevideo, de fines de 1933 y
ratificada mediante un protocolo adicional firmado en Buenos Aires tres años mas tarde. Por
otra parte, en la capital argentina se convino que los países americanos "se consultarían
mutuamente con objeto de encontrar y adoptar métodos de cooperación pacífica". Los
resultados de ambas conferencias explican el nuevo clima que comenzó a imperar en los
vínculos entre el Norte y el Sur del hemisferio. Seguramente en la percepción de los
latinoamericanos hubo entonces bastante más que la suspensión de los hábitos discrecionales
por parte de los Estados Unidos; también jugó un papel destacado la apreciación acerca de
intenciones y características de la administración Roosevelt: su estilo popular-democrático,
con sus enunciados antioligárquicos y su programa de New Deal, le valían la simpatía de las
capas dirigentes liberales y modernizadoras y aun de sectores de la izquierda más moderada
que tradicionalmente habían sido los más críticos de las prácticas de Washington. En este
contexto, fácil es entender que la adopción de un mecanismo de consulta como el previsto en
Buenos Aires fuera percibido casi universalmente como un testimonio de los logros de la
cooperación entre Estados. Evaluada en la perspectiva del continuo imposición/concenso, la
consulta se inclinaba bastante hacia este último término. 23

Un conocido estudioso de las relaciones interamericanas podía decir en esos momentos: "La
política del Buen Vecino de Roosevelt ha ganado casi universal aceptación entre los estados
de hispanoamerica. Los marinos han sido retirados, los protectorados han sido terminados o
están en proceso de terminarse. El Departamento de Estado ya no es el colector de ciertos
banqueros y la política de intervención armada se ha renunciado definitivamente lo mismo
que el corolario de Teodoro Roosevelt. Nunca las relaciones de los Estados Unidos con sus
vecinos fueron más cordiales que ahora". 24 El argentino Saavedra Lamas, uno de los más
pértinaces contradictores de Washington escribiría: "El Panamericanismo es ahora una cadena
bilateral entre los mundos anglosajón y latina. Por primera vez existe una corriente de
comunidad de ideas...El nacimiento de la América unida, coherente y coordinada, no como
una asociación formal sino como una entidad de objetivos, conciencia y tendencias, está

23 - Bryce Wood, La política del buen vecino, Uteha, Mexico 1967

24 - Fred Rippy, World Affairs, Vol 99 n 4- Dic. 1936

23
 2
llamada a influenciar los destinos sociales, económicos e internacionales del mundo entero".
25

Obra de este nuevo clima fueron los resultados de la VIII Conferencia celebrada en Lima en
diciembre de 1938. Cuando los delegados llegaron a la capital peruana apenas habían
transcurrido semanas desde la conferencia de Munich en la que británicos y franceses
habilitaron a Hitler para administrar sus agresiones hacia el Este, Italia, Alemania y Japón
habían concertado su alianza "de acero", en España, los franquistas avanzaban hacia los
últimos bastiones republicanos, Japón imponía sus condiciones a China e Italia ratificaba sus
designios etíopes. Europa y el mundo se deslizaban rápidamente hacia una nueva catástrofe.
Las delegaciones americanas lograron rápidos acuerdos. Es cierto que muchas de ellas no
podían vanagloriarse de representar a regímenes que respetaban los preceptos republicanos,
pero no vacilaron en auspiciarlos. La Declaración de Lima, por ejemplo, apelaba a un orden
mundial en el que imperara la ley y la paz basadas en la justicia y el bienestar social y
económico y reflejaba un concepto de solidaridad regional sobre el que plasmaría un sistema
de seguridad colectiva.

En suma, las amenazas a la democracia modificaban los ejes de conflicto y condujeron a

muchos líderes latinoamericanos a moderar el contencioso continental alineándose con la
potencia que estaba en condiciones de defender los valores de la libertad y el pluralismo.
Numerosos ejemplos ilustran este cambio, desde las actitudes conciliadoras de los dirigentes
mexicanos hasta entonces embarcados en una tensa relación con Washington vinculada a
intereses petroleros, hasta las posiciones adoptadas por el líder del APRA peruano, Victor
Raul Haya de la Torre, quien habiendo sido en los años anteriores uno de los más destacados
exponentes de la tradición antimperialista, comenzó a propiciar la cooperación con las
autoridades de Washington en la común empresa de defender la democracia continental.
[Victor Raul Haya de la Torre La Defensa Continental Buenos Aires 1941] Esta disposición
cooperativa se puso de manifiesto en tres sucesivas reuniones -Lima [1939], La Habana [1940
y Rio de Janeiro [1942] A excepción de los argentinos, los delegados latinoamericanos
partieron de la capital brasileña convencidos de que sus puntos de vista eran tenidos cada vez
más en cuenta, percepción que parecía confirmada por el tono de las declaraciones de los
funcionarios norteamericanos. Sumner Welles, por ejemplo, después de afirmar que la base
sobre la que descansaba la "nueva comprensión interamericana" era el reconocimiento, en la
palabra y en los hechos, de que cada una de las republicas era tan soberana como las demás,
aseguraba: "La era del imperialismo ha llegado a su fin. Es preciso reconocer el derecho de
todo pueblo a ser libre, de la misma manera que el mundo civilzado desde hace ya mucho
tiempo sssupo reconocer el derecho de cada individuo a gozar de la libertad personal". 26

25 - José Sansón-Terán, El Interamericanismo en Marcha, University Press, Washington 1949

26 - Sumner Welles, Hora de Decisión, Sudamericana, Buenos Aires 1944

24
 2
Ciertamente, algunos podían sospechar que este discurso antimperialista era funcional para
confrontar con las prácticas de las potencias del Eje, del mismo modo que la no ingerencia
podía tener como destinatario sectores o países de la región a los que se atribuía la intención
de promover cambios políticos en sus vecinos; de todos modos, y cualquiera fueran las
motivaciones, la mayoría de los dirigentes suponían que Washington no podía sino quedar
atado a sus afirmaciones y promesas. Por otra parte, veían reflejados sus puntos de vista en la
definición de seguridad colectiva que se había hecho en la Tercera Reunión de Consulta, al
fundarla no solo en instituciones políticas sino en un sistema económico justo, eficaz y
liberal; En esa oportunidad se propuso estudiar los fundamentos de un nuevo orden
económico y político, pues era necesario que los países de América aumentaran su capacidad
productora y obtuvieran en su comercio internacional utilidades que les permitieran
"remunerar adecuadamente al trabajo y mejorar el nivel de vida de los trabajadores".

En definitiva, todos estos antecedentes parecían anunciar un futuro auspicioso para el

Sistema Regional una vez concluida la contienda. Lo que se había logrado en el plano político
y lo que esperaba lograrse en el económico tendían a vigorizar las expectativas en torno del
foro interamericano e influyó decisivamente en la activa y sincera movilización a su favor
que se produjo durante el último tramo de la guerra, en paralelo con las gestiones que los
líderes de la Naciones Unidas hacían para dar forma a la futura organización internacional.
Tan pronto se conocieron los lineamientos que las grandes potencias habían esbozado en
Dumbarton Oaks, los países latinoamericanos comenzaron gestiones destinadas a
modificarlos en su beneficio. Las prevenciones y propósitos de la mayoría de sus dirigentes
revelan su apreciación sobre logros y perspectivas del interamericanismo: justificadamente
temían que la organización universal usurpara la jurisdicción de su órgano regional y redujera
las obligaciones que los Estados Unidos habían contraído en ese ámbito. La utilidad del
Sistema como instrumento para restringir a los Estados Unidos en el ejercicio de su poder
prácticamente estaba fuera de discusión. No se podía ver sino con inquietud la posibilidad de
que el mismo fuera despojado de las principales funciones políticas, económicas y militares
que había adquirido durante el último decenio. Por otra parte la estructura no igualitaria de las
Naciones Unidas tal como se insinuaba en el funcionamiento y composición del Consejo de
Seguridad fortalecía la tendencia de los latinoamericanos a preferir a los organismos donde no
hubiera tales privilegios y fuera menos evidente su inferioridad político-militar.

Tal el espíritu que animó detrás de la realización de la Conferencia Especial Sobre Problemas
de la Guerra y la Paz celebrada en el palacio Chapultepec de la capital de mexicana, en los
primeros meses de 1945 y que habría de constituir el momento más alto de la performance del
Sistema. Que hubiera sido convocada por "presión" de los países latinoamericanos y que
hubiera sido juzgada como una de sus más resonantes victorias diplomáticas, no son datos
secundarios; del mismo modo que no lo fue la búsqueda de mayor unidad y fortaleza a través
de la apertura de una instancia que hiciera posible la reincorporación del país que, como
Argentina, estaba momentáneamente marginado del mismo en virtud de su neutralismo
auspiciado por un régimen militar con razón sospechado de inclinaciones fascistas.

Refiriéndose a esta reunión, el mexicano Cosio Villegas diría: “Estados Unidos no fue esta
vez el villano de la Conferencia: ni estuvo en imperialista, ni tuvo fines aviesos, ni quiso

25
 2
imponer muchas cosas, ni tampoco se opuso mayormente a los deseos o exigencias de los
latinoamericanos." 27 Seguramente, esta actitud fue la que nutríó el entusiasmo de aquellos
latinoamericanosque quisieron ver al panamericanismo como la expresión de un proyecto
inspirado en un “idealismo realizador” que brindaba una lección a los hombres de Estado y
conductores de todo el mundo que aspiraban a una paz estable, “una forma especial de ver los
problemas de la vida internacional bajo el ángulo del bienestar mutuo, el respeto recíproco de
derechos legítimos y una solidaridad verdaderamente humana”. 28. O como "baluarte de
dignidad, de vida democrática, de paz permanente, de seguridad continental y, en definitivaa,
de seguridad mundial".29

Los textos aprobados en México revelaban que los países participantes coincidían solida-
riamente, tanto en la necesidad de fortalecer la cooperación económica durante el período de
transición de la próxima postguerra, como en la erección de un esquema de defensa colectiva
o en lo referido a su papel dentro de los organismos mundiales propiciando un orden
efectivamente igualitario Las recomendaciones contenidas en la Resolución XXX. reflejaban
bien los puntos de vista y las prioridades latinoamericanas en su condición de estados de
menor poder relativo: 1) aspiración a la universalidad como ideal a que debe tender la
Organización en lo futuro, 2) conveniencia de ampliar y precisar la enumeración de los
principios y fines de la Organización, 3) conveniencia de ampliar y precisar las facultades de
la Asamblea General para hacer efectiva su acción, como órgano plenamente representativo
de la comunidad internacional, armonizando con dicha ampliación las facultades del Consejo
de Seguridad, 4) conveniencia de extender la jurisdicción y competencia del Tribunal o Corte
Internacional de Justicia, 5) conveniencia de crear un organismo internacional encargado
especialmente de promover la cooperación intelectual y moral entre los pueblos, 6)
conveniencia de resolver las controversias y cuestiones de carácter interamericano
preferentemente según métodos y sistemas interamericanos, en armonía con los de la
Organización Internacional General, 7) conveniencia de dar adecuada representación a la
América Latina en el Consejo de Seguridad.

Las conferencias de Rio de Janeiro (1947) y Bogotá (1948) transcurrieron todavía en ese
clima de expectativas positivas y ratificándose las demandas expuestas en Chapultepec: la
constitución de un mecanismo de asistencia recíproca que garantizara la paz y la seguridad, la
asistencia al desarrollo y la consolidación institucional del Sistema Interamericano. En cierto
modo, los latinoamericanos parecían dispuestos a acordar que la gran potencia continental
que emergía como árbitro del orden mundial les proveyera de ciertos bienes colectivos:
seguridad y cooperación para el desarrollo

27 - Daniel Cosio Villegas, Extremos de América, Tezontle, México 1949

28 - J.M.Yepes, Philosophie du Panamericanismo et Organisation de la Paix, De la Baconniere Neuxhatel,

Suisse 1945

29 - Ezequiel Padilla, El hombre libre de América, Mexico 1943

26
 2
La interpretación que tiene a la Conferencia de Rio de Janeiro -en cuyo transcurso se firmo el
Tratado de Asistencia Recíproca- como expresión de las necesidades de Estados Unidos en el
contexto de la Guerra Fría, soslaya el hecho de que habían sido los países de la región los
que en Chapultepec abogaron por un compromiso de seguridad colectiva [resolución VIII] y
los que presionaron a favor de una implementación que la superpotenciaa postergó por dos
años alegando la permanencia de su contencioso con el gobierno de Buenos Aires. Seguridad
que habría de encontrar su necesario complemento en la cooperación económica, la solución
pacífica de los conflictos y la organización democrática de los países. 30

La conferencia celebrada en la capital colombiana resulta en muchos sentidos emblemática y

no solo por las circunstancias en medio de las cuales se realizó. Es cierto que Latinoamérica
consiguió mucho menos de lo que aspiraba, sobre todo en lo referido a compromisos
concretos de cooperación para el desarrollo, pero también lo es que allí surgió el conjunto de
enunciados mas amplios que ninguna organización internacional hubiera expuesto y el más
intrincado sistema institucional entre gobiernos. Algunos de los principios enunciados en el
artículo quinto de la Carta de Bogotá merecen ser recordados: el derecho internacional es
norma de conducta de los estados en sus relaciones recíprocas; el orden internacional está
esencialmente constituido por el respeto a la personalidad, soberanía e independencia de los
estados y por el fiel cumplimiento de las obligaciones emanadas de los tratados y de otras
fuentes del derecho internacional; la solidaridad de los estados americanos requiere la
organización de los mismos sobre la base del ejercicio efectivo de la democracia
representativa; las controversias internacionales entre estados americanos deben ser resueltas
por medio de procedimientos pacíficos; la justicia y la seguridad social son base de una paz
duradera; la cooperación económica es esencial para el bienestar y la prosperidad de los
pueblos del continente.

Desafortunadamente, la demanda de auxilio económico no fue atendida por el interlocutor

del Norte. En esa oportunidad, la respuesta que Washington dio a través de su Secretario de
Estado fue desalentadora. Marshall dejo claro que su país ponía todo el empeño en la
rehabilitación de la economia europea y que no estaba en condiciones de atender las
necesidades latinoamericanas, una región que no ocupaba por entonces un lugar privilegiado
en las prioridades estratégicas de la potencia; eso sí, puso la experiencia de Estados Unidos
como un señalador del camino que recomendaba recorrer: crecer en base al aliento a la
empresa privada y el ingreso -con "trato justo"- de las inversiones externas. Ciertamente se
cuidó bien de recordar que esa fórmula había sido mencionada explícitamente por ellos en la
Carta Económica de las Américas.

La respuesta de Washington era definitiva y en nada se conmovería por argumentos como los
expuestos por el canciller mexicano Torres Bodet: "Se ha dicho que primero es reconstruir y
que el desarrollo de los países no destruídos directamente por la guerra puede aguardar. En
efecto, reconstruir es urgente ¿Pero es acaso menos urgente desarrollar, cuando los que
esperan ese desarrollo viven en condiciones tan lascerantes como muchos de los que anhelan
reconstrucción?. 31

30 - Antonio Gomez Robledo, La Seguridad colectiva en el Continente Americano, UNAM. Mexico 1960

27
 2
Si nos hemos detenido en esta parte de la historia es porque esta etapa del interamericanismo
pareció insinuar sus mejores posibilidades. Es probable que se tratara de una "ilusión"
generada por las conveniencias tácticas de una gran potencia con una visión coyuntural y
estrecha de sus intereses; pero hubo algo más: también brindó la oportunidad para que se
expresaran visiones y conceptos del poder propios de su vertiente más auténticamente liberal
y cooperativa

1948-1996. La extensión y características de esta tercera etapa permite que se la divida,

cuando menos, en dos subperíodos: 1º) desde 1948 hasta la segunda mitad de
los sesenta; 2º) desde la segunda mitad de los sesenta en adelante y hasta hoy. El
primer tramo fue el que más contribuyó a que se desnaturalizaran los propósitos
explícitos del Sistema, tal como habían sido expuestos en la inmediata
postguerra.

El Sistema interamericano quedó atrapado entre las redes de la Guerra Fría y sus resonancias
ideológicas. Ella enterró todo resto de buena vecindad e inauguró una nueva etapa de la
cohabitación en la que la gran potencia mostraría lo poco que le importaban los derechos de
autodeterminación cuando estos interferían, o parecían hacerlo, en sus estrategias globales. El
modelo procedimental, ya empleado en otras regiones de la perifería [especialmente en el
caso de Mosadegh en Iran], fue el de Guatemala en 1954. Mucho antes de que triunfara la
revolución cubana, Washington puso todo su empeño en derrocar a un gobierno
constitucional de signo reformista cuya naturaleza sería falseada empleándose el "pretexto
universal" de la infiltración comunista.

A principio de los años sesenta eran habituales los comentarios sobre la crisis del sistema. Los
latinoamericanos no tardaron en comprender que la cooperación, cuando llegaba, lo hacia
muy retaceada e insuficientemente. Y esta circunstancia aumentó el prestigio de opciones
nacionalistas. En realidad, la reacción nacionalista se fue incubando a lo largo de los años
cincuenta, creció en los sesenta y llegó a los niveles mas desafiantes hacia fines de ésta
década y principio de los setenta. La marea nacionalista siguió hasta principios de los ochenta
y entre sus pliegues se gestaron hechos cuyas consecuencias nadie podía haber previsto, ni
entre los más escépticos ni entre los más optimistas del Norte y del Sur. En pocos años, la
disposición al diálogo de unos y la capacidad negociadora de los otros, habían dejado lugar a
una insospechada e inédita combinación de exhibición de poder y autolimitación, activadas
por la crisis de la deuda y el auge del neoliberalismo.

3. Formas y Métodos de Abordaje de la Conflictividad.

31 - José Sanson Teran, ob. Cit.

28
 2
El tercer indicador de un desempeño internacional diferenciado lo constituyen las formas y
métodos de abordaje de la coflictividad. Entre quienes se han dedicado al estudio de las
relaciones internacionales de América Latina existe un amplio consenso respecto de la
fidelidad con que se han procurado hallar instrumentos e instituciones destinados a preservar
la paz a través de la solución negociada de controversias. Las discrepancias aparecen cuando
se juzgan las motivaciones de estos esfuerzos y mucho más cuando se tratan de evaluar los
resultados efectivos de los mismos. En este sentido se ha puesto énfasis en señalar una
excesiva confianza en los procedimientos jurídicos o en la brecha entre propósitos y logros.

A la orientación jurídico-formalista, materializada en la concertación de numerosos tratados

para la solución pacífica de los conflictos, puede adjudicársele resultados menos "grandiosos"
que los esperados, pero no parece que esa sea una razón suficiente para desestimarla y mucho
menos para que se subestime todo lo que ella revela en cuanto a rasgos de una cultura política
que ha gravitado sobre las formas de relacionamiento intra-regional.

Sin duda, una de las grandes paradojas que revela la historia de la región ha sido que esa
tradición pacifista haya prosperado en un continente en tantos sentidos tumultuoso. Durante la
mayor parte de su vida independiente las repúblicas americanas se mantuvieron en estado de
agitación y violencia. Sin embargo -esto es lo mas sugestivo- no parece haber correlación
entre la agitación al interior de los estados y las confrontaciones entre ellos. Para decirlo de
otra manera, en poco menos de dos siglos se han producido muchas menos colisiones
interestatales que las que podrían haberse esperado habida cuenta la frecuencia e intensidad
de los enfrentamientos domésticos. Esta particular circunstancia desmentiría o, al menos,
obligaría a reformular las tesis que sostienen la existencia de una alta correlación entre
violencia interna y violencia exterior o aquellas que vinculan a los regímenes autoritarios con
disposiciones belicistas. Bien que no puede dejar de contemplarse la hipótesis de que las
turbulencias internas "saturan" la capacidad conflictiva.

Es cierto que, para quienes estuvieran formando sus juicios sobre la situación de América
Latina a mediados de los años ochenta del siglo XIX, dificilmente hubieran admitido la
imagen de un continente pacífico. Y no solo por los ecos todavía vigentes de cruentos
enfrentamientos internos, sino porque se habían producido también guerras interestatales de
alta intensidad que nada tenían que envidiarle a las contiendas europeas; más aun,
contrastaban con la relativa paz que había reinado en el Viejo Mundo desde la era
napoleónica. La guerra de la Triple Alianza había durado cinco años, producido enormes
bajas y literalmente diezmado al derrotado Paraguay. Pocos años después, se iniciaba la
Guerra del Pacífico entre Chile, Perú y Bolivia que se prolongó por tres años y tuvo un saldo
igualmente cruento.

Las controversias entre los estados han sido un hecho normal en la vida latinoamericana. Dos
han sido las fuentes principales de conflictividad: a ) las cuestiones de límites y b) las
percepciones y prácticas de equilibrio de poder o las políticas de poder e influencia.
Naturalmente, los dos fenómenos se relacionan entre si y con frecuencia se potencian
mutuamente. A su vez, se vinculan con dos factores: 1) la presencia del militarismo y su
correlato, las lecturas estratégicas o geopolíticas o del "realbelicismo"; 2) las diferencias en

29
 3
cuanto al desarrollo relativo “intraregión”, lo que nutre las percepciones y prácticas de
equilibrio con sus derivados de recelos y desconfianzas y activación de carreras
armamentistas.

De todas las disputas producidas entre la época de la independencia hasta la Guerra de la

Triple Alianza que dieron lugar a algún tipo de confrontación armada, solo unas pocas
pueden ser calificadas estrictamente de guerras. Si excluimos la que enfrentó al Imperio del
Brasil con las Provincias Unidas (1825/1828) y que en buena medida fue una ampliación de
las luchas independentistas deberían computarse: la de 1827/29 entre Perú y Bolivia; la de
1831 entre Colombia y Ecuador; la primera del Pacífico entre Chile y la Confederación Perú/
Bolivia liderada por el general Santa Cruz registrada entre 1836/1839 -a la que,
nominalmente se sumó la Argentina de Rosas en 1837- y la de 1857/1860 entre Perú y
Ecuador. Luego siguieron las dos grandes contiendas mencionadas.

Desde la conclusión de la Guerra del Pacífico transcurrieron cincuenta años antes de que
volvieran a chocar ejércitos sudamericanos Lo hicieron en el Chaco Boreal y la guerra duró
varios años, produjo muchos miles de bajas y terminó con la derrrota boliviana. Parte de este
mismo rebrote bélico resultó el segundo gran enfrentamiento entre Ecuador y Peru de 1941-
42. De ahí en adelante, se abrió un nuevo y más prolongado ciclo de paz.

La mayoría de esos conflictos estuvieron asociados a problemas de límites y demarcación

territorial que hundían sus raíces en los ambiguos trazados jurisdiccionales del período
colonial. Prácticamente, todos los países han estado involucrados en litigios de este tipo. Cada
uno los han tenido con casi todos sus vecinos y esas situaciones los colocaron mas de una vez
al borde de la guerra, propiciaron costosas carreras armamentistas y alentaron políticas de
poder e influencia. Pero la mayoría de los casos hallaron alternativas pacíficas, con cesión o
intercambio de territorios, producto de negociaciones directas, utilización de instrumentos de
mediación y arbitraje o mediante gestiones del sistema regional institucionalizado. Si bien
algunas de las contiendas dieron lugar a cambios en las delimitaciones fronterizas, muchos
han subrayado el hecho de que, como consecuencias de las mismas no hayan surgido nuevos
estados ni se hayan producido la desaparición de ninguna de las unidades políticas originales.

El recurso a la diplomacia ha sido un rasgo del relacionamiento interestatal y se vió plasmado

en numerosos instrumentos regionales. Ninguna otra región en el mundo puede reconocer tal
profusión de acuerdos y tratados bilaterales o multilaterales en los que se establecen cláusulas
referidas al arbitraje o solución pacífica de controversias. Ya se ha mencionado la alta
ponderación de la asistencia recíproca y el mantenimiento de la paz durante el denominado
"ciclo confederal", tendencia que sería ampliamente ratificada en el marco del sistema
interamericano desde 1880 en adelante.

Fue precisamente en septiembre de ese año que se firmó en Bogotá una convención de
arbitraje entre Colombia y Chile. El artículo tercero de la misma establecía que los gobiernos
signatarios se esforzarían en concertar acuerdos similares con otros países “a fin de que la
solución de todo conflicto internacional por arbitraje fuera un principio del derecho público
americano”. El gobierno de Colombia envió una circular a los países de la región -solo fue

30
 3
excluído Brasil por su condición imperial- para invitarlos a participar de una conferencia que
se reuniría en Panamá al año siguiente para firmar pactos análogos. Casi todos aceptaron,
excepto Mexico (alegando que no creía oportuno suscribir acuerdos de arbitraje tan amplios).
Argentina, por comunicación del 30 de diciembre de 1880 sostuvo que la Conferencia no
debía limitarse a firmar un pacto de arbitraje, sino que debían proclamarse otras normas
destinadas a fortalecer la solidaridad continental, entre ellos, la garantía de integridad
territorial de todos los Estados. Chile, por entonces en guerra con Perú y Bolivia, sospechó
que esa postura tenía motivos políticos: impedir que se anexara territorio peruano. Eso hizo
que Santiago no ratificara la Convención de 1880 y boicoteara activamente la iniciativa
colombiana

El listado de instrumentos suscriptos a lo largo de seis décadas es verdaderamente

impresionante. Inició la serie el Tratado General de Arbitraje firmado en la conferencia de
Washington, luego se sumaron el Tratado de Arbitraje Obligatorio de 1901, Tratado Gondra
para evitar o prevenir conflictos entre estados americanos de la conferencia de Santiago de
Chile; la Convención General de Conciliación Interamericana, el Tratado General de
Arbitraje Interamericano y el Protocolo de Arbitraje Progresivo suscripto en La Habana en
1928; el Protocolo Adicional a la Convención General de Conciliación Americana de
Montevideo (1933), la Convención sobre Mantenimiento, Afianzamiento y Restablecimiento
de la Paz, el Tratado Relativo a la Prevención de Controversias y el Tratado Interamericano
sobre Buenos Oficios de la conferencia de Buenos Aires; por fin, el Pacto de Bogotá que
reemplazo, integrándolos, a todos los instrumentos hemisféricos de prevención y solución
pacifica de diferendos. A estos antecedentes emanados de conferencias panamericanas habría
que agregar otros tratados concertaados fuera del Sistema y en el que participaron actores
extracontinentales: Tratado de Renuncia a la Guerra (pacto Kellog-Briand o de París. de
enero de 1928) y el Tratado Antibélico de No Agresión y Conciliación (Pacto Saavedra
Lamas de diciembre de 1936)

En mayo de 1927 se reunió en Rio de Janeiro la Comisión Internacional de Juristas

Americanos, compuesta por dos plenipotenciarios especializados en derecho internacional de
cada país. Los trabajos de esta conferencia se tradujeron en un proyecto completo de derecho
internacional privado y proyectos de convenciones referidas a una cantidad de items,
incluída la solución pacífica de conflictos y el intercambio educativo. Dos años mas tarde,
Washington fue la sede de la Segunda Conferencia Extraordinaria para la Conciliación y el
Arbitraje. Allí se adoptaron tres instrumentos: un tratado general de arbitraje, una convención
general de conciliación que completaba el tratado Gondra de 1923 y un protocolo de arbitraje
progresivo.

Lo llamativo no es solo la cantidad de instrumentos sino un aspecto cualitativo de los

mismos, entre ellos, la incorporación de elementos originales del tipo de los procedimientos
preventivos, como fue el caso de las Comisiones Bilaterales Mixtas Permanentes que se
establecieron en el Tratado Gondra y se perfeccionados en 1936 en Buenos Aires, o los
procedimientos consultivos cuya primera implementación correspondió a la Convención
sobre Mantenimiento,Afianzamiento y Reestablecimiento de la Paz (1936).

31
 3
Entre estos antecedentes no puede dejar de mencionarse los acuerdos de 1902 entre
Argentina y Chile, los que incluyeron la primera disposición efectiva de desarme ni el
Tratado del ABC, suscripto por Argentina, Brasil y Chile en mayo de 1915 para facilitar la
solución negociada de aquellas divergencias que pudieran presentarse entre ellos y excluidas
de los tratados de arbitraje en vigor. La efímera vida del tratado no desautoriza su inclusión
como un ejemplo más de las características singulares de las políticas exteriores regionales. El
Pacto, continuamente invocado por los sectores integracionistas de los tres países mas
prósperos de la Sudamérica, enlazaba en la tradición pacifista y si algún eco de políticas de
equilibrio admitía era el deseo de compensar el poderío norteamericano.

Seguramente, no ha sido ajeno a esta "tradición pacifista" la relevancia que el Derecho

Internacional adquirió en la región. Lo primero que debería destacarse en este punto es la
gran cantidad de miembros de la élite dirigente, desde Andrés Bello en adelante, que se
especializaron en esta disciplina, produjeron obras significativas, lo enseñaron en los ámbitos
académicos e hicieron contribuciones doctrinarias reconocidas universalmente; tampoco
debería soslayarse el hecho de que haya llegado a plantearse la existencia de un Derecho
Internacional Americano como capítulo especial del cuerpo doctrinal general. Quienes han
defendido esta tesis, empezando por el merecidamente célebre jurista chileno Alejandro
Alvarez, han puesto especial énfasis en marcar la original contribución americana en la
materia, expresada fundamentalmente en la introducción y afirmación de nuevas normas:
reconocimiento de la beligerancia, libertad de los mares para los estados neutrales, derechos
de los extranjeros sobre la base de la igualdad civil con los nacionales, principio de no
intervención, las Doctrinas Calvo y Drago, los procedimientos de conciliación internacional y
desarrollo del arbitraje como medio de solución de diferendos, la reducción y limitación de
armamentos, el no reconocimiento de las conquistas territoriales y la propia codificación del
derecho internacional. También como precursores de organizaciones internacionales
multilaterales de lo cual dan testimonio dos hechos: los entendimientos de naturaleza política
entre estados latinoamericanos desde 1826 a 1865 fueron antecedentes de instituciones que
mas tarde se establecerían universalmente como la Sociedad de Naciones o la Organización
de las Naciones Unidas; por otra parte los acuerdos de naturaleza jurídica concretados entre
1877 y 1889 fueron precursores de codificación de derecho internacional privado; a su vez,
las convenciones elaboradas en la VI Conferencia Interamericana, emprendieron la
codificación del derecho internacional público en varios de sus capítulos. Todos estos datos
han contribuído a la creencia bastante generalizada de que en América se había construído el
cimiento de una civilización moral "sui generis". 32

II. RASGOS DE LA SINGULARIDAD LATINOAMERICANA.

Se ha señalado ya que los tres datos que sostienen la hipótesis de una trayectoria internacional
diferenciada de la región -incluyendo relaciones intraregionales e interregionales-, necesitan
de variables explicativas. Desde nuestra perspectiva, esos desempeños y lo que podría
32 - Carlos Saavedra Lamas, Por la paz de las Américas, Buenos Aires 1937

32
 3
denominarse una "inclinación hacia la paz y la cooperación", [Hablamos de "inclinación" para
mencionar una tendencia que, naturalmente, convive con otras de sentido contrario, pero que
ha podido prevalecer en ciertas circunstancias] se asocian a dos datos sistémicos: el status
periférico y la cohabitación con un poder hegemónico y un sustrato cultural compartido.

1. La "Condición Americana"

Empleamos este término para referimos al conjunto de elementos histórico-culturales que se

han ido acumulando durante siglos a la manera de capas sucesivas y que, modelando las
autopercepciones o gravitando sobre la forma en que la región ha sido apreciada por los
demás, estuvo presente en la trayectoria de cada nación y en el desenvolvimiento de sus
vinculaciones externas. La "condición americana" abarca formas específicas de sociabilidad,
experiencias, creencias y representaciones compartidas.

Empezando por la “idea de América”, un componente de fácil individualización a lo largo

de la trayectoria continental, sin duda factible de muy diferentes interpretaciones y
frecuentemente asociado a concepciones excepcionalistas. Los antecedentes más remotos de
ese fenómeno que se ha ido inscribiendo en el imaginario colectivo como la calificación de
una región destinada a cumplir una misión de alcance universal, se remontan al momento
mismo del descubrimiento. La noticia de América, como es bien sabido, gravitó sobre las
ideas del Viejo Mundo, tanto como sobre los programas de acción de los que se dirigieron a
la tierra inédita, para fundar "utopias y repúblicas perfectas”. 33

Esta perspectiva se mantuvo con notable continuidad a lo largo de siglos. Figuras promi-
nentes del pensamiento latinoamericano la repitieron una y otra vez. La imagen declinó
durante parte del siglo XIX y principios del XX en virtud de una evolución tumultuosa y
cruenta, pero luego retornó con fuerza. En 1925, el dominicano Pedro Henriquez Ureña
hablaba de "La utopía de América". para referirse "una agrupación de pueblos destinados a
unirse cada día más", pueblos portadores de un destino “que les depara la naturaleza y la
civilización”. 34 Algunos años más tarde, el ya mencionado Alfonso Reyes decía: "América
es el nombre de una esperanza humana...Su destino esta en seguir amparando los intentos por
el mejoramiento humano y en seguir sirviendo de teatro a las aventuras del bien. Empezó
siendo un ideal y sigue siendo un ideal. América es una utopía". 35 Podrían mencionarse
decenas de citas como las que anteceden, todas ellas testimonios de una convicción muy
arraigada en las elites dirigentes y en las capas intelectuales de la región, por momentos
fortalecidas por el propio crecimiento de esos países, y cuyas consecuencias sobre su
desenvolvimiento todavía aguardan una evaluación sistemática.

33 - Germán Arciniegas, América en Europa, Plaza y Janes, Bogotá, 1980

34 - Pedro Henriquez Ureña, Plenitud de América, Peña/Del Giudice, Buenos Aires 1952

35 - Antonio Gomez Robledo, Idea y Experiencia de América, FCE 1958

33
 3
Seguramente muchas de las realidades del orden colonial minaron aquellas imágenes idílicas,
pero la empresa independentista renovó las convicciones acerca de una región destinada a
realizar los valores mas altos de la humanidad, empezando por la libertad y la igualdad que
había germinado en los surcos del Iluminismo. La condición americana fue fortalecida
primero por la "comunidad de emancipación" y luego por la "identidad de régimen político".
Ciertamente, las desavenencias internas posteriores a la independencia no dejaron de influir
en estas representaciones. Además de lo que retardaron el proceso de consolidación de las
nacionalidades e interferieron en las posibilidades del progreso material, generaron dudas
respecto de la gobernabilidad de esas sociedades y las posibilidades y virtudes del régimen
republicano. En ocasiones alimentando la “contraimagen” de sociedades portadoras de una
tara congénita. Sin embargo, estos fenómenos no erradicaron del todo la presunción de que se
trataba de sociedades beneficiadas por los dictados de la Providencia que tarde o temprano se
encontrarían con un destino promisorio. Estas convicciones fueron reconfortadas por los pro-
cesos de modernización y expansión que comenzaron a registrarse durante la segunda mitad
del siglo XIX acompañando la incorporación -en algunos casos muy activa-, de países de la
región al mercado mundial. La prosperidad que a partir de entonces conocieron algunos de
ellos y, como consecuencia de ello, su ascenso en la jerarquía mundial, parecía confirmarlas y
en algunos casos alimentó un tono de convencido y desafiante orgullo.

No fue solo esa convicción providencialista, a cuyos alcances y consecuencias debería

prestarse mayor atención que la que ha merecido habitualmente, el único rasgo distintivo de
los registros latinoamericanos. Al lado de ella, debería ubicarse otro dato recurrente y
generalizado cuyos efectos tampoco han sido suficientemente analizados: las imágenes que
recorren toda la historia latinoamericana evocando la idea de un destino común y la existencia
de un vínculo fraterno entre todos sus miembros. Este "lazo de sangre" aumenta la
disposición a hallar espacios de negociación y, cuando ella fracasa tiende a juzgar el camino
de la violencia armada con un hecho antinatural.

Dada su difícil convivencia con los registros empíricos, a este conjunto de valores, creencias ,
tradiciones y autopercepciones sobre el que se sustenta la "idea y experiencia de América", se
lo suele descalificar por sus componentes retóricos y se desestima su influencia sobre los
procesos decisionales en los que están involucradas relaciones mutuas. De este modo se
prescinde del valor explicativo de una variable "de identidad", sin la cual difícilmente podría
darse cuenta de normas, instituciones y procedimientos a los que la región ha apelado en
forma recurrente para canalizar los conflictos a través de fórmulas cooperativas.

2. El Status Periférico

Un segundo elemento que influyó decisivamente sobre los comportamientos exteriores de los
países latinoamericanos ha sido su situación periférica. Convergencia de circunstancias
geográficas e históricas singulares, este componente define modalidades especificas de
inserción en el orden mundial. En primer lugar, la experiencia colonial y luego, transcurrida
la gesta emancipadora, las que derivan de la trayectoria económica y la articulación a los
mercados mundiales. Incluye también la permeabilidad ante influencias ideológicas, la

34
 3
condición de escenario de "intrusiones".36 -esto es de ámbito de ingerencia y competencias
por el poder e influencia entre grandes potencias ajenas a la región-, y se refleja en una
determinada configuración de las fuerzas sociales locales trazada a partir de las modalidades
de las relaciones con el Centro. Lo que el chileno Alejandro Alvarez menciona: "se han
desarrollado sufriendo las mismas influencias con las mismas aspiraciones y los mismos
problemas".

Desde el punto de vista económico, el desenvolvimiento de los países latinoamericanos re-

conoce etapas bastante similares. Durante el transcurso de la segunda mitad del siglo XIX la
región se fue integrando a la división internacional del trabajo como proveedora de productos
agrícolas de zona templada, productos agrícolas tropicales y productos minerales. Creció
estableciendo un patrón de vinculación radial con los centros y conexiones comerciales
mutuas muy débiles. Del mismo modo se postergó el desarrollo de proyectos de integración
física que pudieran haber modificado el aislamiento intraregional.

La inserción en la economía mundial fue acompañada y favorecida por la adopción gene-

ralizada de políticas librecambistas las cuales, si bien no eran nuevas, pues habían prosperado
con la independencia como respuesta a las prácticas mercantilistas coloniales, desde mediados
del siglo se fortalecieron en casi todas partes. Las características de este proceso atemperaban
sensiblemente los motivos de fricción entre los estados que pudieran haber estado ligado a
cuestiones económicas (competencia por mercados, prácticas proteccionistas, etc.) Como
diría el argentino Saenz Peña al auspiciar la conclusión de un brote de antagonismo con Brasil
registrado durante la primera década del siglo: “Todo nos une, nada nos separa. Nuestras
economías no tienen de común sino su temprana madurez y sus vitalidades prodigiosas. Los
productos son distintos, y apreciando en el feliz contacto de la vecindad, no se encuentran
nunca en los lejanos mercados donde las rivalidades de la oferta pudieran atenuar la excelente
amistad de su crecimiento". 37

Atados a la suerte de sus exportaciones primarias, todos fueron igualmente sensibles a las
fluctuaciones de la economía mundial. Buena parte de ellos buscaron en la diversificación
productiva por vías de la industrialización la forma de reducir esa debilidad y fortalecer su
independencia. Los que avanzaron por ese camino descubrieron parecidos condicionamientos.
Todos, por fin, compartieron la experiencia que significan formas específicas que adquieren
las inversiones externas, la operación de las empresas multinacionales, los procesos de
endeudamiento. 38

36-[L. Cantoni y S. Spieguel, The international politics of regions: a comparative approach. Prentice Hall,
1970

37 -Roque Saenz Peña, Ideario de un estadista, Jackson, Buenos Aires 1953

38 - Victor Bulmer Thomas. La historia económica de América Latina desde la independencia, FCE, 1998

35
 3

Ser periferia le dio sustento a las orientaciones desarrollistas, tanto en el plano de los
conceptos como en el de las prácticas; en uno y otro confrontando con intereses y
concepciones liberales. En el campo de las teorías, los diagnósticos y propuestas de la
CEPAL, bien que representando una entre muchas vertientes que conformaban la corriente
del desarrollo, se convirtieron en aportes originales de un conjunto de Estados y sociedades
que aspiraban a superar las condiciones del atraso. Desde sus orígenes, en la segunda
postguerra, la entidad presidida por el argentino Raul Prebish analizó el problema del
subdesarrollo en una perspectiva histórico estructural que enfatizaba las consecuencias de la
condición periférica del sistema económico mundial, sobre todo en términos de
vulnerabilidad. Esa condición comportaba un patrón específico de inserción en el mundo y
modalidades distorsivas de crecimiento, generación de empleo y distribución del ingreso.

El período de auge del desarrollismo transcurrió entre esa segunda postguerra y los años
ochenta, época en que cedió posiciones ante la impetuosa correntada neoliberal. Durante ese
lapso, respaldado por el auge de la economía del desarrollo en los países centrales, obró a
favor de la diversificación del sistema productivo por vía de la industrialización, auspició, en
la mayoría de sus versiones, la integración regional y apelo a favor de un ordenamiento de la
economía mundial más equitativo.

Desde los años ochenta hubo un nuevo orden económico pero muy diferente del evocado por
el desarrollismo. El concepto de cambio estructural mutó radicalmente sus contenidos y pasó
a ser desmantelamiento del Estado, desregulaciones, transferencia del capital público hacia el
ámbito privado y toda clase de flexibilizaciones "pro mercado" tal como lo prescribían las
célebres fórmulas acuñadas en la capital norteamericana; por otro lado, las obligaciones de
una deuda contraída sin prudencia en años de gran liquidez financiera internacional se
convirtieron primero en una ilusión fugaz y más tarde en un cerrojo. Paralelamente la
transformación tecnológico productiva que se asocia a la denominación de globalización se
convirtió en una renovada manifestación de la condición periférica que reforzó los
mecanismos asimétricos y nutrió nuevas formas de exclusión social.

La ubicación periférica también implica un tipo particular de experiencias culturales y

políticas. Por un lado, el cosmopolitismo de las elites modernizantes, su disposición a con-
sumir bienes culturales -modos de vida, ideas, valores, etc.- elaborados en las grandes me-
trópolis; por otro lado su exposición a las rivalidades entre las grandes potencias empeñadas
en incluirlos o retenerlos en sus respectivas zonas de influencia o imponer en ellos sus
intereses económicos o estratégicos. Las consecuencias de estos fenómenos sobre el
desenvolvimiento interno y sobre el desempeño exterior de los estados de menor poder
relativo, constituye uno de los más desafiantes campos para la investigación de las relaciones
internacionales. Ya durante el ciclo colonial, las posesiones de ultramar fueron una
prolongación de los antagonismos y alianzas europeas. La existencia de los Nuevos Estados le
debió bastante a factores políticos e ideológicos externos. El movimiento independentista fue
activado por la declinación del poder español y las vicisitudes de las luchas europeas. Sus
líderes se inspiraron en las ideas iluministas y acudieron a Europa en busca de auxilios
ofreciendo como atractivo las oportunidades comerciales y desde el inicio el dilema que

36
 3
debieron enfrentar era conseguir que ese respaldo a la emancipación no significara un cambio
de dominación.

La diplomacia de los nuevos estados hizo sus primeras experiencias moviéndose en medio de
esos delicados juegos de poder y ofreciendo un espacio privilegiado para las luchas
interhegemónicas libradas entre nuevos y tradicionales aspirantes a la supremacía. Desde
mediados del siglo XIX Latinoamerica fue escenario de una verdadera pulseada entre Estados
Unidos y Gran Bretaña uno de cuyos primeros capítulos se cerro con el repliegue británico de
Centroamérica. Solo la Francia de Napoleón III intentó terciar en esta competencia pero su
aventura mexicana, imaginada como forma de frenar la expansión de Washington hacia el sur
fue muy fugaz y culminó de un modo no demasiado digno. Durante los años de entreguerras
el tercer intruso pretendió ser Alemania, la que empezó con una ofensiva económico-
comercial a la que luego le sumó la proyección de su modelo político e ideológico.
Terminada la Segunda Guerra Mundial Gran Bretaña "retiró" casi todo lo que le quedaba de
influencia en Sudamérica mientras que la Unión Soviética, valiéndose de sus recursos
ideológicos, insinuó algunas intervenciones como parte de su confrontación global con la otra
superpotencia, pero en rigor éstas fueron solo episódicas de modo que, más allá del empleo
que hizo de eventuales amenazas, la supremacía de Estados Unidos estuvo lejos de ser
disputada.

3. Cohabitación con un Poder Hegemónico.

El modo de concebir el papel redentor de América se potenció notablemente en la parte

sajona, donde adoptó formas y tuvo consecuencias diferentes y de mucho mayor alcance que
las que tendría en las colonias ibéricas. Desde sus orígenes los norteamericanos se vieron a si
mismos como un pueblo elegido por la providencia para iluminar el camino de la humanidad
o, para decirlo en términos jeffersonianos, como "la mas pura esperanza del mundo". El
destino manifiesto del Norte, en cierta medida causa y efecto de su feliz itinerario, serviría
como instrumento de una proyección hegemónica que le reservaría experiencias nada
propicias a los vecinos del Sur.

Estados Unidos eran parte de América y los primeros en independizarse y constituirse bajo la
forma republicana. Estos antecedentes gravitaron sobre la dirigencia revolucionaria de las
colonias latinas y, lograda la emancipación, sobre el diseño de las instituciones políticas de
los nuevos Estados. Sin embargo, muy pronto éstos comenzaron a vislumbrar en que forma
serían afectados por la trayectoria y los designios estadounidenses. Por empezar no podían
permanecer indiferentes ante las tempranas manifestaciones expansionistas que anunciaban la
aspiración de dominio continental amparándose en el "derecho a la seguridad" o parecidos
recursos dialécticos. La República del Norte apenas se cuidaba en ocultar la tentación
expansionista. Portadora de una convicción de destino manifiesto que no podía sino terminar
conduciéndola al avasallamiento de los derechos de los otros fuera en nombre de su
seguridad, de la pedagogía democrática o simplemente, como diría un informe del Senado
que auspiciaba la anexión de Cuba, elevando a la expansión a la categoría de ley de la

37
 3
existencia nacional: "Aunque quisiéramos no podríamos desobedecerla...la expansión de las
grandes potencias mundiales mediante la absorción de potencias más débiles, generalmente
inferiores, es una tendencia de la época".39 ] México sería el primero que se encontró en el
camino.

Tras el breve paréntesis de la guerra civil, el apetito expansivo se reactivó colocando en la

mira viejos u nuevos objetivos continentales y construyendo su libreto con los textos de un
nacionalismo tanto mas abierto y prepotente cuanto mas se afianzaba el poderío material. El
crecimiento económico interno y la consolidación como potencia emergente crearon
condiciones para una renovación del vigor y la intensidad de las ambiciones, apenas
disimuladas tras las referencias a la seguridad y el interés nacional amenazados, cuando no en
cubierto en la noble misión de llevar la democracia, la libertad y el buen gobierno a lugares
barbarizados. A partir de entonces y cada vez más intensamente, la brecha entre el norte y el
sur del continente habría de ampliarse y las relaciones serían con un país que, desde la sede
hemisférica se proyectaba como potencia global.

Los años de Teodoro Roosevelt vieron florecer impetuosamente ese espíritu conquistador.
Identificado con las argumentaciones del Almirante Alfred Mahan en torno a la importancia
estratégica del poderío naval, procuraría poner cerrojo a la zona del denominado
"mediterráneo americano". La guerra con España de 1898, aprovechando la intensificación
del movimiento independentista en Cuba, constituyó un mojón de enorme importancia en
este proceso. No solo le permitió hacerse de posiciones en el Pacífico sino que se convertiría
en el primer paso para la imposición de un protectorado sobre la isla materializado en el
derecho a intervenir en ella toda vez que fuera necesario para mantener el orden.

En paralelo, crecía la pretensión de ser únicos y exclusivos árbitros y guardianes de cualquier

vía de comunicación que hubiera de construirse entre el Pacífico y el Atlántico. Durante
algunas décadas, esta antigua aspiración había debido ser compartida con Gran Bretaña, pero
a principios de siglo Washington pudo torcerle el brazo a Londres y se aseguró, mediante la
convención Hay-Paucefote la buscada exclusividad. Inmediatamente vendría la presión sobre
Colombia, por entonces soberana del territorio donde habría de construirse el canal, para
concretar el proyecto. El tratado Hay-Herran abrió el camino, pero las reticencias del
parlamento colombiano a aceptarlo en todos sus términos exasperó a funcionarios que no
estaban dispuestos a aceptar dilaciones, aun cuando estas fueran el resultado del
funcionamiento de los órganos constitucionales de un país vecino. El resultado; en pocos
meses, un movimiento secesionista sostenido desde el Norte lograba la independencia de
Panamá y una vez en el poder, y rápidamente reconocido, se dispuso a satisfacer las
exigencias que Colombia había retaceado.

39 - Albert K. Weinberg, Destino Manifiesto. El expansionismo nacionalista en la historia norteamericana,

Paidós, Buenos Aires 1968

38
 3
Cuando en 1913 llegó al poder el profesor presbiteriano Woodrow Wilson, pudo creerse que
la tendencia cambiaría. Acompañado de algunos de los políticos y/o funcionarios que habían
criticado la política del garrote y la diplomacia del dólar y firme convencido de que las
formas democráticas, empezando con la soberanía popular y un gobierno autónomo,
constituían el modelo mas perfecto, se esperaba que pusiera fin a la política expansiva e
intervencionista. Mucho mas si se consideraban las primeras declaraciones respecto de las
relaciones con América Latina efectuadas en el transcurso de la primera semana de gobierno.
Allí, Wilson invitaban a los vecinos del Sur a “una cooperación sostenida en el principio de
que el gobierno, para ser justo, tiene que apoyarse siempre en el consentimiento de los
gobernados y que no puede haber libertad sin orden basado en la ley y en la conciencia y la
aprobación públicas. Procuraremos hacer de estos principios la base del mutuo intercambio,
respeto y ayuda entre las repúblicas hermanas y nosotros. Influiremos tanto como sea posible
para la realización de estos principios de hecho y en la práctica”.

Aquellos que poseían una dosis de perspicacia habrían sospechado de las consecuencias
prácticas de estas fórmula ¿Cuál sería el límite de ese “tanto como nos sea posible” para
lograr la vigencia de las instituciones democráticas? Los preceptos del internacionalismo
liberal no solo debían afrontar sus propios dilemas, sino que se mezclarían de un modo nada
fácil de resolver con la paralela y nunca resignada resolución de mantener a las
consideraciones de seguridad en el tope de las prioridades gubernamentales y,
consecuentemente, mantener sin ninguna vacilación la demanda de “control absoluto e
indiscutido” sobre el Golfo de México y el Caribe. Sobre estos dilemas se asentaría la
dramática paradoja de una administración que, como diria Flagg Bemis, evocando móviles
valiosos, “iría mas lejos en la senda del imperialismo protector de sus precursores a los que
había censurado con acidez”. El expansionismo de cuño realista le dejaba lugar al
expansionismo liberal-idealista. Como se ha mencionado al hablar de las relaciones
interamericanas, esta tendencia se exacerbó en los años veinte haciéndole sentir sus rigores al
pueblo nicaraguense, pero en los treinta dejo paso a una actitud mucho mas recatada y
cooperativa que se prolongó hasta el tramo final de la Segunda Guerra Mundial.

Desde muy temprano, la proyección del poder estadounidense sobre la frontera de las tierras
iberoamericanas acentuó las prevenciones de los vecinos sureños. Estos recelos respecto de
sus intenciones no excluyen ciertas actitudes ambiguas –en ocasiones parecían aceptar las
argumentaciones legitimadoras de las ingerencias en países turbulentos, tal vez porque esto
les permitía diferenciarse cuando no autogratificarse por lo que habían logrado en sus propios
países- pero con el tiempo las manifestaciones de rechazo y las críticas elevaron sus tonos. El
chileno Francisco Bilbao fue uno otro de los primeros y mas duros censores. En 1856
exponiendo ante un grupo de ciudadanos latinoamericanos residentes en Francia, hacia suya
la profecía de Tocqueville: "vemos imperios que pretenden renovar la vieja idea de la
dominación del globo. El imperio ruso y los Estados Unidos, potencias ambas colocadas en
las extremidades geográficas, así como lo están en las extremidades de la política, aspiran el
uno por extender la servidumbre rusa con la máscara del paneslavismo y el otro a la
dominación del individualismo yanqui” alertaba sobre esa ambición bajo la cual caían
“fragmentos de América” y se lamentaba por el hecho de que “la nación que debía ser

39
 4
nuestra estrella, nuestro modelo, nuestra fuerza, se convierte cada día en una amenaza de la
autonomía de la América del Sur” .

En 1893 José Martí escribía desde Nueva York: “El desdén del vecino formidable, que no la
conoce es el peligro mayor de nuestra América”. Y dos años después, en plena campaña
liberadora de su pais, comentaba: “Ya estoy todos los días en peligro de dar mi vida por mi
país y por mi deber de de impedir a tiempo con la independencia de Cuba que se extiendan
por las Antillas los Estados Unidos y caigan con esa fuerza mas sobre nuestra América. Vivi
en el monstruo y le conozco las entrañas” En 1897, Roque Saenz Peña, quien sería presidente
años mas tarde produjo una de las críticas mas fundamentadas de la política estadounidense
en América y de las consecuencias del monroismo: “La duplicación de la población, de las
riquezas y de las artes útiles, es un hecho que no tiene precedentes en las sociedades humanas;
la civilización alborozada la victoria y los hijos de este continente compartimos la admiración
de los demás, al estudiar los enérgicos resortes y los impulsos poderosos que mueven a la
gran República, en las intimidades de su vida nacional. Pero esos mismos propulsores,
actuando del centro a la periferia, como una centrífuga mundial, están expuestos a producir
perturbaciones en la relación internacional de las naciones” Después de un detallado registro
de la doctrina y sus extensiones en el que subrayaba una interpretación unilateral que negaba
intervenciones de terceros sin proscribir las propias, finaliza con una mención de su
compatriota Miguel Cane, quién por entonces se desempeñaba como representante
polenipotenciario en Francia: “Que significado actual, real, positivo, tiene hoy, pues, la
famosa Doctrina, simplemente este: la influencia norteamericana en vez de la de Europa”. 40

El “Ariel” del uruguayo Jose Rodo, escrito en 1900 constituyó el mas influyente ataque al
modo de vida, al utilitarismo materialista que imperaba en la Unión. Adquiere la forma de
una arenga hecha por Próspero a sus alumnos al concluir el año de estudios. Con aguda y
refinada literatura, Rodo contrapone el espíritu de Ariel, reflejo de los valores
latinoamericanos, con Calibán, el espíritu utilitario de Estados Unidos. “Su prosperidad es tan
grande como su imposibilidad de satisfacer a una mediana concepción del destino
humano...El espíritu de vulgaridad menosprecia todo ejercicio del pensamiento que prescinda
de una inmediata finalidad, por vano e infecundo...Cualquier mediano observador de sus
costumbres políticas os hablará de cómo la obsesión de interés utilitario tiende
progresivamente a enervar y empequeñecer en los corazones el sentimiento del
derecho...Ellos aspiran a revisar el Génesis para ocupar la primera página”

De todos modos, ni las motivaciones estadounidenses ni las respuestas de la región se

entenderían completamente si no se incluyen otros elementos. Las posiciones de sectores
internos decididamente opuestos a las intervenciones u otras manifestaciones imperialistas no
deberían desestimarse; tampoco los discursos pacifistas o liberales de algunos de sus
funcionarios deberían interpretarse exclusivamente en clave de justificaciones legitimadoras
destinadas a encubrir cínicamente los peores designios. Muy frecuentemente son expresiones

40 - Roque Saenz Peña, Estados Unidos en Sudamerica, la Doctrina Monroe y su Evolución, Ed. La
Biblioteca, Buenos Aires Junio 1897

40
 4
de las contradicciones políticas y culturales que han signado su evolución: una relación no
siempre bien resuelta con el poder, una tensión entre la idea de destino manifiesto con los
valores de autodeterminación que derivan del hecho de haber sido una primera nación
emancipada, las distintas manifestaciones de pacifismo y militarismo belicista, las raíces
religiosas etc.

Por de pronto, Washington siempre diferenció entre Centro América y el Caribe por un lado y
Sudamérica, más específicamente el Cono Sur del continente, por el otro. No solo eran
diferentes los intereses en juego en uno u otro escenario sino que las situaciones sociales y
políticas de cada uno eran muy diferentes. Los intereses de seguridad, al menos en una
primera etapa, se circunscribieron a la zona delimitada por el Golfo de México y los mares
adyacentes, potenciándose notablemente después de la construcción de la vía interoceánica.
Por otra parte, esa región era la más turbulenta e inestable y por lo tanto la mas apta para
activar las amenazas a la seguridad atadas a eventuales ingerencias de terceras potencias.
Ciertamente, la situación de los países del sur era diferente. Un grupo de ellos crecía y se
modernizaba e iniciaba un ciclo de progreso basado en su articulación al mercado mundial,
disminuyendo la intensidad de los conflictos interiores. Allí, los intereses serían
preferentemente económicos: lo que importaban esas naciones como mercados comerciales u
oportunidades de inversión. Ellas serían consideradas de otro modo; nunca como iguales,
pero sí como protagonistas emergentes en un sistema de relaciones regionales.

Consciente de que las intervenciones estaban provocando una reacción “muy parecida a la
aversión”, en el curso de la Tercera Conferencia Panamericana el Secretario de Estado Eliut
Root afirmaba enfáticamente: “Nosotros consideramos que la independencia e igualdad de
derechos de los miembros menores y mas débiles de la familia de naciones merece tanto
respeto como los del imperio mas grande y consideramos a la observancia de ese respeto la
principal garantía de los débiles contra la opresión de los fuertes”. 41 Seguramente, muchos
pensaron que se trataba de palabras, pero repetidas sistemáticamente en visitas a Brasil,
Argentina, Uruguay, Chile, Perú y Colombia, no podían sino hallar eco entre los dirigentes de
la región, aún los mas recelosos.

A lo largo del primer año de Wilson, los países del denominado ABC [Argentina, Brasil y
Chile] fueron objeto de una especial consideración, proponiéndoseles un “pacto
panamericano de libertad”. El proyecto tenía un antecedente: en 1910, el representante por
Texas James Slayden, miembro de la Dotación Carnegie para la Paz Internacional, había
propuesto negociar con los países del continente un tratado que fijara definitivamente los
derechos territoriales de cada uno y estableciera el arbitraje de todas las disputas. El mismo
Slyden reiteró sus propuestas en 1911 y 1913. En esta última oportunidad, la idea que se
compatibilizaba con una presentación del ministro colombiano en Londres Perez de Triana
destinada a proscribir toda conquista territorial en el continente, se reforzaba con una
propuesta del propio Andrew Carnegie destinada a proscribir la guerra de los continentes

41 - Samuel Flagg Bemis, La diplomacia de Estados Unidos en la América Latina, FCE, México 1944

41
 4
americanos mediante una sociedad formada por las veintiún repúblicas “que dieran de este
modo el ejemplo al resto del mundo”. A fines de 1914 comenzó a plasmarse a través de las
gestiones del coronel Edward House, muy influido por Slyden y otros conspicuos “pacifistas”
y muy poco después el Departamento de Estado la presentó oficialmente a los embajadores de
Argentina, Brasil y Chile.

El proyecto constaba de cuatro artículos. El primero establecía un compromiso de “mutua

garantía de integridad territorial y de independencia política bajo formas republicanas de
gobierno”, el segundo un acuerdo de resolución de disputas sobre territorios o fronteras
pendientes mediante acuerdos amistosos o arbitraje internacional, el compromiso de que en el
caso de que las disputas no pudieran zanjarse por medios diplomáticos ordinarios, antes de
iniciarse hostilidades los interesados someterían la cuestión a una comisión internacional
permanente para su investigación; si aún así no hubiera acuerdo se sometería la cuestión al
arbitraje; cuarto, los firmantes no permitirían que se su territorio saliera ninguna expedición
hostil al gobierno establecido en otro país e impedirían la exportación de armas destinadas a
ser empleadas por se rebelaran contra gobiernos establecidos.

Esta iniciativa estaba en línea con la celebración de una serie de tratados de conciliación con
diversos países que el Secretario William J Bryan había impulsado durante ese año y que
apuntaban al sometimiento de cualquier tipo de disputa, bien al arbitraje, bien a la indagación
por parte de una comisión investigadora del eventual litigio. Por otra parte, el mismo Bryan
había intentado, aunque sin éxito, respaldar y estimular la implantación de gobiernos justos y
estables en Latinoamérica mediante un novedoso programa de empréstitos públicos. 42

Otro ejemplo elocuente de la forma diferenciada de considerar a los países mas grandes del
Cono Sur, fue la habilitación para que actuaran como mediadores en el conflicto con México.
Si esta gestión fue solicitada por Washington u ofrecida por las tres capitales sudamericanas,
no es la cuestión mas importante. En todo caso terminó siendo el resultado de un conjunto de
tanteos e insinuaciones por las dos partes que convergieron en la aceptación de la iniciativa.
Del mismo modo, constituye una simplificación excesiva colocar a la diplomacia de los tres
países como acompañando solícitamente los designios de la potencia o proporcionándole la
oportunidad de salir del atolladero en el que se había metido. El desempeño de sus
diplomáticos resultó un elemento decisivo para el desenlace favorable de una gran crisis y así
fue reconocido en todo el mundo. Adicionalmente, esta experiencia sirvió para fortalecer la
disposición a la cooperación por parte de los mediadores, lo que desembocaría, un año mas
tarde, en la firma del acuerdo del ABC.

Los usos que a lo largo del tiempo los Estados Unidos hicieron de la Doctrina Monroe y las
actitudes de los países latinoamericanos ante la misma constituyen uno de los test mas
reveladores de la naturaleza de la relación entre ambas partes y de los alcances y
consecuencias de la cohabitación con un poder hegemónico. Enunciada en 1823 por el
42 - Arthur S. Link, La política de los Estados Unidos en América Latina 1913/16, FCE 1960]

42
 4
presidente de la Unión en momentos en que se sospechaba de los designios de la Santa
Alianza respecto de las ex colonias hispanas, la declaración advertía a las potencias europeas
que debían de abstenerse de intervenir en el continente -del mismo modo que Washington se
mantendría al margen de los asuntos en los que aquellas ventilaban sus cuestiones- o intentar
extender su sistema político a parte alguna de América. Seguramente, la Doctrina. además de
provocar airadas reacciones por parte de los destinatarios, sirvió a los objetivos de los
sectores independentistas, bien que estos sabían, como diría Bolivar, que la única garantía real
contra los propósitos de la coalición legitimista era Gran Bretaña y su flota y que el verdadero
motivo de Washington era preservar sus intereses comerciales y de seguridad.

Al margen de que la declaración sonaba desproporcionada habida cuenta de la capacidad

militar real de quién la emitía, lo que quedaba claro era que constituía un enunciado político
unilateral solo destinado a ser aplicado en consonancia con los intereses de Washington y con
un criterio selectivo. En rigor, fueron los propios políticos del Norte los que una y otra vez se
ocuparon en subrayar ese carácter “puramente norteamericano” de una pieza que se
consideraban con derecho a interpretar y aplicar conforme sus conveniencias. Ya en 1824,
cuando el Congreso de la Unión debatió acerca del envío de delegados a la reunión
convocada por Simón Bolivar, se dijo claramente que los Estados Unidos no debían unirse a
las flamantes repúblicas hispanoamericanas en una proclamación común de la Doctrina.

En algún momento, por ejemplo en ocasión de su discurso inaugural al Congreso en 1901, el

presidente Roosevelt comentó que los principios de 1823 podían ser reconocidos como un
elemento de la política exterior de todos los países del continente, pero además de fugaz, esa
posición resultaba de circunstancias políticas excepcionales. Washington resistió
enérgicamente todo intento para someterla a cualquier tipo de aprobación o consideración por
parte de un órgano internacional o incorporarla al derecho internacional general. Cuando en la
Primera Conferencia de La Haya se redactó un Convenio para el arreglo pacífico de las
disputas internacionales cuyo artículo 27 preveía que en el caso de litigio entre dos o mas
potencias, los estados signatarios considerarían un deber recordar a los directamente
involucrados que la Corte Permanente, creada por el mismo convenio, estaba disponible y
abierta para tratar la cuestión, la delegación norteamericana introdujo una reserva en favor de
la Doctrina Monroe para asegurarse que nada le exigiría abandonar las posturas tradicionales
respecto de cuestiones puramente americanas Las reservas planteadas en 1899 se reiteraron
en ocasión de la Segunda Conferencia de La Haya y por las mismas razones en 1912 el
Senado rechazó los acuerdos de arbitraje con Francia y Gran Bretaña.

Mas allá del eco favorable que en el momento de su formulación la Doctrina halló en las ex
colonia, la discrecionalidad con que fue empleada por Washington produjo en Latinoamérica
reacciones contradictorias, ora de aceptación, ora de rechazo. Con frecuencia se han citado las
expresiones del celebre jurista chileno Alejandro Alvarez, uno de los más destacados
internacionalistas que produjera la región, como ejemplo de coincidencia con los planteos de
la potencia en cuanto al status de la Doctrina. Es cierto que sostuvo que era parte de un
Derecho Internacional Americano del cual fue uno de los más entusiastas defensores, pero
aun a Alvarez no se le escapaba que los enunciados de 1823 servían a la conformación de una
esfera de influencia que en definitiva apuntaba a reemplazar a una dominación por otra y que

43
 4
la política hegemónica se hacía sentir en Centroamérica, pero en lo que colocaba el acento era
en el reconocimiento del derecho a la independencia, el veto a cualquier intento de
recolonización y la preservación del régimen republicano, principios todos que coincidían
con los intereses de Latinoamérica. 43

Durante la segunda década del siglo, numerosos autores sugirieron la conveniencia de poner
fin a las intervenciones revisando la Doctrina y convirtiendo la política unilateral de
seguridad en una alianza hemisférica para la defensa común basada en la estricta igualdad y el
respeto mutuo entre los participantes 44, pero todos chocaron con la firme e irreductible
resistencia de la coalición imperial aislacionista. La Doctrina fue esgrimida para cuestionar la
intervención de Estados Unidos en la Primera Guerra y, cuando terminada la contienda se
intentó erigir un orden internacional estable sostenido sobre una Sociedad de Naciones, fue el
argumento central de quienes se oponían a tal propósito sosteniendo que las normas y
decisiones de una instancia universal condicionarían o restringirían la capacidad de acción de
Estados Unidos en su propio hemisferio. Sospechaban que el Pacto reemplazaría a la
Doctrina, le daría a las potencias extra hemisféricas la posibilidad de intervenir en asuntos de
América y a los países latinoamericanos la chance de eludir las presiones de Washington
acudiendo a un foro global. De ahí el esfuerzo para lograr que en el articulado referido a la
Liga se reconociera expresamente a la pieza doctrinaria de Monroe. La reserva interpuesta
por el senador Henry Cabot Lodge al texto del Tratado de Versalles constituye la expresión
mas elocuente de esta actitud: “Los Estados Unidos no someterán a arbitraje o a la
investigación de la Asamblea o del Consejo de la Sociedad de las Naciones creada en dicho
tratado de paz, ninguna de las cuestiones que a juicio de los Estados Unidos dependan o se
relacionen con su política establecida desde hace largo tiempo y conocida con el nombre de
Doctrina Monroe; dicha doctrina debe ser interpretada solo por los Estados Unidos y por la
presente se declara enteramente fuera de la jurisdicción de dicha sociedad y enteramente
inafectada por cualquier disposición contenida en dicho tratado de paz con Alemania”. 45

En definitiva, estas presiones hicieron que Wilson propusiera la enmienda que se incorporó a
la Carta como artículo 21 Esta solución, que suponía una versión deformada de las tesis
regionalistas, no solo no satisfizo a quienes defendían el carácter unilateral de los principios
monroistas, sino que provocó indisimulado malestar entre muchas de las delegaciones cuyos
países no reconocían a la doctrina como la expresión de un explícito entendimiento regional y
en tanto tal, del conjunto de los países americanos.

43 - Alejandro Alvarez, Droit International Americain, Paris.1910. Alvarez diferenciaba entre “política de
hegemonía”, caracterizada por una forma de influencia que no conculcaba la independencia de los países mas
débiles y “política imperialista”, materializada en límites a la independencia o agresiones territoriales directas.

44 - Arthur S. Link, op.cit

45 - Dexter Perkins, Historia de la Doctrina Monroe, Eudeba, Buenos Aires 1964

44
 4

Un sector de la dirigencia latinoamericana defendía el criterio de panamericanización o

continentalización de la doctrina como modo de despojarla de su unilateralidad y convertirla
en un mecanismo de seguridad colectiva. El jurista chileno Alejandro Alvarez fue el
exponente doctrinario de esta tesis y el presidente uruguayo Rafael Brum su más empecinado
abogado político. A la luz de la insistencia con la que Washington defendió ese carácter
unilateral durante la etapa anterior a la Segunda Postguerra, no parecen fundadas algunas de
las interpretaciones mas frecuentes respecto de esos proyectos de continentalización. En
algunos casos podría tratarse efectivamente de manifestaciones de identificación hegemónica
o de seguidismo o subordinación abierta, pero en otros puede ser vista como una forma mas o
menos razonada de disminuir los riesgos derivados de un empleo discrecional por parte de la
gran potencia. Adicionalmente, esto se relaciona muy directamente con la percepción que la
región se hacía del sistema interamericano. Un internacionalista nada sospechado de especial
disposición hacia Washington, el mexicano Isidro Fabela decía: “ La única manera de que
todo el continente quedara conforme con la existencia y la aplicación de la Doctrina Monroe,
sería estudiarla, discutirla y formularla en un congreso especial panamericano al que
concurrieran todas las naciones del Nuevo Mundo; pues es lógico y justo sostener que si ella
interesa a todos los estados de América, puesto que a todos se refiere, los gobiernos de esos
Estados sin excepción debieran emitir su parecer en tal asunto y dar su conformidad respecto
a lo que sería en el futuro la Doctrina así como las formas de entenderla y aplicarla en
beneficio de todos los pueblos americanos”. 46

De todos modos, la pausa que el hegemonismo norteamericano se dió durante la década de los
treinta hasta fines de la segunda guerra prometiendo el respeto de la independencia política y
la integridad territorial de las naciones, se cerró poco después del fin de la conflagración.
Ahora una potencia militarizada y ensorbebecida no negociaría los alineamientos sino que se
consideraría con títulos para imponerlos. En general los gobiernos latinoamericanos no tenían
afinidad con el marxismo-leninismo ni eran indulgentes con la URSS. Las andanzas de los
partidos comunistas locales -solícitos a las demandas y conveniencias de Moscu-, las
recordadas actitudes de Stalin y Molotov defendiendo las prerrogativas de las grandes
potencias y sus desconsiderados juicios acerca de los países latinoamericanos a quienes el
Kremlin consideraba -y aceptaba como cosa natural- cuasi colonias americanas, constituían
motivos suficientes como para dar cuenta de actitudes que no pueden explicarse, como
frecuentemente se ha hecho, exclusivamente en base a adscripciones clasistas o a un
alineamiento acrítico con Washington.
.
No pocas veces ese alineamiento obedecía a identificaciones políticas o ideológicas que
conducían a una diplomacia subordinada, pero en otras oportunidades eran la expresión de
maniobras tácticas destinadas a aligerar las presiones o a canjear adhesiones a las cruzadas
antisoviéticas por auxilios económicos y financieros. Resulta interesante comprobar que esta
posición "oportunista" provocaba injustificadas reacciones entre los funcionarios

46 - Isidro Fabela, Las Doctrinas Monroe y Drago, UNAM, Mexico 1957

45
 4
estadounidenses, muchos de los cuales reclamaban solidaridades más desinteresadas que las
que encontraban en los dirigentes del Sur. Uno de ellos diría: "El Sistema Interamericano está
degenerando para convertirse en un simple mercado, en el cual nuestros vecinos, quienes ya
han dejado de estar conscientes de hacer causa común con nosotros para obtener el botín que
puedan a cambio de votos". 47

Que la subordinación política hacia los EE.UU. no fue absoluta lo prueban distintos estudios
sobre las votaciones en las Naciones Unidas los que revelan menores índices de convergencia
que las que podían registrarse con otros grupos de países. Es cierto que cuando se produjeron
las crisis internacionales más intensas -por ejemplo en ocasión de la guerra de Corea, los
países latinoamericanos, con escasas vacilaciones, votaron junto con las potencias
occidentales, sin embargo, en numerosas oportunidades procuraron mediar entre los bloques
enfrentados y en otras hicieron recriminaciones a ambos lados alegando que los pequeños
estados eran las principales víctimas de la tensión provocada por los choques entre las
grandes potencias. Les preocupaba el mantenimiento de la paz y la seguridad y temían las
consecuencias de conflictos que pudieran intensificarse como parte de la confrontación entre
Este y Oeste. 48

A MODO DE CONCLUSION E HIPOTESIS

Al iniciar este trabajo se hizo referencia al hecho de que en los últimos años distintos
investigadores han puesto atención en los desempeños internacionales de América Latina para
ilustrar hipótesis referidas a algunos de los principales ejes en torno de los cuales se articulan
muchos de los principales debates teóricos de la disciplina, sobre todo los capítulos
correspondientes a la guerra y la paz. Kalevi Holsti constituye uno de los elocuentes
ejemplos de esa tendencia. Como parte de una argumentación destinada a fundamentar sus
apreciaciones sobre la guerra, este autor habla de una “intrigante anomalía” para referirse al
hecho de que la experiencia de la región desmiente los supuestos según los cuales en las áreas
constituidas por estados débiles o inestables la guerra es un fenómeno habitual. 49

En realidad Holsti concentra su atención en Sudamérica y establece una clara distinción entre
lo ocurrido en los siglos XIX y XX. A lo largo del primero, la región no habría mostrado
ninguna singularidad en el campo de las relaciones internacionales; casi todos los fenómenos
destacados en el repertorio de las visiones realistas y típicos de la tradición diplomática
47 - J.L. Mecham, The United States and Inter American Security, 1961

48- John A.Houston, Latin America in the United Nations, Carnegie Endowment for International Peace,
New York 1956

49 - Kalevi Holsti, The state, war and the state of war, Cambridge University Press, 1996.

46
 4
europea estuvieron presentes: aspiraciones hegemónicas, alianzas, balance de poder, carreras
armamentistas y guerras. Por el contrario, durante el transcurso del siglo XX las cosas fueron
diferentes: solo se registraron dos contiendas -la del Chaco y la peruano-ecuatoriana de 1941-
y a partir de ese año se abrió un largo ciclo de paz que permite al autor utilizar la categoría
“zona de no guerra”. La idea de anomalía se fortalece por el contraste entre la ausencia de
contiendas interestatales y la inestabilidad interna de las unidades.

Arie Kacowicz, por su parte, también subraya el hecho de que, a diferencia de otras regiones
periféricas, el sur de América ha sido una de las mas armoniosas en términos de ausencia de
guerras internacionales a despecho de la frecuencia e intensidad de litigios terrritoriales.
Como ya lo había hecho Holsti, Kacowicz pone mucha atención al largo período de paz que
se extiende desde el fin de la Guerra del Pacífico, interrumpido solo por dos grandes
confrontaciones interestatales. Eso le permite calificar a Sudamérica como una "Zona de
paz": entendida esta como "una región geográfica en la cual un grupo de estados han
mantenido relaciones pacíficas entre ellos por un período de por lo menos treinta años,
aunque guerras civiles, tensiones domésticas y violencia puedan ocurrir en sus fronteras, y
aun puedan existir entre ellos conflictos internacionales y crisis" .

Kacowicz encuentra un elemento explicativo en una suerte de "satisfacción territorial" de los

estados de a región. Según su punto de vista, las zonas de paz en el sistema internacional se
constituyen cuando los estados son moderados en sus reclamos territoriales, esto es "cuando
ellos estan satisfechos con el status territorial de sus fronteras" Adicionalmente argumenta
que tal satisfacción reconoce dos fuentes relacionadas entre sí, una doméstica y otra
internacional; la primera remite al tipo de estado y de regimen político, la segunda a la
posición que los estados ocupan en la jerarquía regional y global de poder y prestigio. 50

Los enfrentamientos armados del siglo XIX coexistieron con otros datos insoslayables y sin
ninguna duda originales: fuertes tendencias cooperativas e integradoras, disposición a la
solución pacífica de los diferendos y retórica de la fraternidad que se pone de manifiesto aún
en medio de las circunstancias de mayor tensión. Por cierto, al propio Holsti no le son ajenas
estas realidades. Cuando se refiere al siglo XX destaca la excepcionalmente alta tasa de
resolución pacífica de conflictos o la existencia de disputas no resueltas que sin embargo no
llevaron a la guerra y admite que los procedimientos para la resolución de conflictos han sido
empleados con mucha mas frecuencia que en otras regiones ya desde los primeros años del
siglo pasado: entre 1820 y 1970 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y
Venezuela usaron mecanismos arbitrales en 151 ocasiones. Como ha sido universalmente
reconocido, ninguna otra región en el mundo tiene la cantidad de documentos bilaterales y
multilaterales, tratados, cartas compromiso de arreglo pacífico de disputas

50 - Arie M Kacowicz, From conflict to cooperation: the long south american peace 1883/2001, Paper
prepared for the Seminar on Peace and Conflict Resolution at the University of El Salvador. Buenos Airess
2001

47
 4
Los mencionados ciclos de paz no estuvieron libres de conflictos; por el contrario, durante su
transcurso algunas de las controversias interestatales pasaron por los momentos de mayor
tensión -tal el caso, por ejemplo, del litigio entre Chile y Argentina suscitado en torno de la
mas extensa frontera compartida en Sudamérica y que, entre 1881 y 1902, más de una vez
llevó a ambos países al borde de la guerra en medio de intensas carreras armamentistas. [Las
sucesivas crisis desembocaron en los tratados suscriptos en 1902 en los que se incluyó el
primer acuerdo de limitación de armamentos que se conozca.] Ciertamente, el problema no
radica en la presencia o no de conflictividad. El choque de intereses es propio de la vida
social, tanto en el plano individual y grupal como para las instituciones y las unidades
política, de manera que lo que importa fundamentalmente es la ponderación de los factores
que dan cuenta de la forma en que son abordadas estos conflictos y explican porque, en cada
caso, prevalece la cooperación o se recurre a la violencia.

Por otra parte, debería ser innecesario mencionar que cualquier fenómeno "contiene"
componentes diferentes y con frecuencia contradictorios y una tarea ineludible del
investigador es reconocer esa coexistencia en una misma sede ponderando la gravitación y
alcances de cada elemento e identificando la corriente dominante y sus cambios o variaciones.
Del mismo modo que en la gestación de conflictos y en las guerras puede identificarse la
presencia de intereses externos, trátese de empresas privadas o agencias gubernamentales, la
solución pacífica de los conflictos puede reflejar a un mismo tiempo disposiciones
"autónomas" de los actores principales de la controversia y presiones de terceros interesados
en mantener la tensión dentro de ciertos límites y contener la escalada.

En este punto y antes de seguir adelante, querríamos insistir en las dificultades derivadas de la
ausencia, dentro de los principales cuerpos teóricos de las relaciones internacionales, de
categorías analíticas que permitan echar luz sobre los desempeños de los Estados Débiles y de
Nuevos Estados. Empezando por lo que es propio de unos y otros, ya que la alta correlación
histórica y sociológica entre ambos fenómenos -independencia e incorporación al sistema
internacional y debilidad relativa- no debería impedir la búsqueda de interpretaciones
específicas para cada uno. Después seguirán las preguntas e hipótesis referidas a la relación
entre la experiencia de un estado como unidad independiente y su debilidad, las razones por
las cuales algunos países nuevos, inicialmente débiles, llegaron a potencias o porqué otros,
por largo tiempo débiles, lograron ascender. En esta materia también se hace sentir de un
modo específico y probablemente mas acentuado que cuando se trata de explicar la dinámica
de la política mundial a partir de las grandes potencias, el divorcio que dentro de la teoría de
las relaciones internacionales se produce entre lo que es propio de la relación interestatal y lo
que corresponde al mercado y la economía.

Desde que se constituyen como tales, los Estados Nuevos enfrentan tres conjuntos de
problemas: 1) los que se refieren a la preservación de su independencia formal protegiéndose
de eventuales intentos de restauración del control metropolitano 51 2) los que giran en torno
de la consolidación del proceso de unidad nacional a través de una nueva configuración del
poder interno y la delimitación de criterios de gobernabilidad y 3) los que remiten al logro de

51 - Seymut Lipset, La Primera Nación Nueva, Eudeba, Bs.As. 1992

48
 4
un progreso material que fortalezcan la independencia y la unidad. No siempre esos
propósitos se jerarquizan de la misma forma, de manera que se hace necesario conocer los
factores que gravitan en esa ponderación y las complejas relaciones que se establecen entre
los diversos objetivos. Importa, sobre todo, identificar de que modo la jerarquización y los
logros gravitan sobre los desempeños externos. ¿Qué lugar ocupan los tradicionales dilemas
de seguridad tan caros a las visiones realistas? ¿Cómo y qué tipos de amenazas se perciben?
¿Respecto de quienes o contra quienes se orientan las alianzas o coalic iones? ¿De qué modo
cada unidad percibe las amenazas provenientes del interior del sistema -países vecinos- del
que es parte o las que se originan del exterior? ¿Como maximizan su seguridad? ¿Que peso le
adjudican a los equilibrios de poder a escala subregional?.

El continente americano llegó a ser escenario de una constelación internacional única que
algunos han calificado como situación unifocal o unipolar; ecuación de poder caracterizada
por la amplia supremacía de una gran potencia respecto del resto de los miembros del
sistema.52 Esta cohabitación con un poder hegemónico que rápidamente trascendió el marco
continental para alcanzar la primacía mundial, da cuenta de buena parte de las singularidades
de la política externa de los países de América Latina. Por de pronto esta en la base de sus
actitudes frente al sistema regional institucionalizado. Las características de la “organización
internacional mas antigua de su tipo en el mundo” según solían decir sus mas entusiastas
defensores, en principio parecería resistirse a la idea de tomarla como un indicador de una
experiencia singular de acción internacional en clave autónoma. Como ya se ha comentado,
una estructura asimétrica dentro de la cual se desenvuelven actores con recursos de poder
muy desiguales y la tendencia nunca desmentida de la gran potencia a alistarla en orden a sus
necesidades y conveniencias, mas bien tienden a mostrarla como una manifestación de las
tradicionales políticas de poder y atribuir su permanencia a la disposición e intereses del actor
mas poderoso. Sin embargo, la perspectiva del “vínculo hegemónico” resulta insuficiente
pues desestima matices relevantes de la cuestión. Ese vínculo da cuenta de muchas
fenómenos, pero no de todos los que importan; por de pronto, confunde lo que pertenece a las
decisiones propias de los actores relativamente más expuestos y vulnerables con lo que es
producto de relaciones de dependencia explícitas o veladas. La matriz asimétrica implica
complejos y múltiples condicionamientos que pueden reflejarse en comportamientos muy
diversos, desde el sometimiento hasta las variadas formas de rebeldía y resistencia. En rigor,
lo que hay son regateos, negociaciones e intercambios; confrontación de voluntades;
convergencias y discrepancias de intereses; aproximaciones y rechazos. En suma una
compleja trama de relaciones entre actores dispares ininteligible para cualquier mirada
reduccionista, dentro de la cual el desempeño en el Sistema puede ser visto como un intento
por “someter la hegemonía de Estados Unidos a una disciplina institucional”.

No existía la pretendida “armonía de intereses”, pero tampoco se trataba de un juego de suma

cero. Si el “Uno” contaba con las mayores chances para obtener ventajas, para los “Veinte”, o
al menos para los mas importantes de ellos, no es claro que solo se tratara de computar
pérdidas. En última instancia, era el lugar donde tenían oportunidad de sancionar normas y

52 - Carsten Holbrad, Las potencias medias en la política internacional, FCE Mexico 1989

49
 5
erigir instituciones que facilitaran su desenvolvimiento y pudieran intentar poner algún límite
a la política de poder. Como se ha señalado: “sus motivos giraban en torno del deseo de
establecer un contrapeso al poder de Estados Unidos con una densa red de obligaciones y
salvaguardias institucionales diseñadas por ella misma”. 53 Si bien es cierto que la potencia
estaba permanentemente dispuesta a transgredir las normas y desentenderse de las
instituciones cada vez que unas u otras obstaculizaban sus designios, no siempre podía
hacerlo sin costos, ni era conveniente ahorrárselos. Por otra parte, el énfasis en la dimensión
asimétrica tiende a minimizar el papel del Sistema Regional en cuanto a las relaciones
horizontales y aún como vehículo de prestigio y proyección global de los actores mas débiles.

Fue en ese ámbito multilateral y merced a la acción colectiva, que lograron la aceptación por
parte de los Estados Unidos del principio de no intervención. Durante muchas décadas esta
había sido la reivindicación que resumía su concepto de independencia e integridad territorial
y cuando, después de reiteradas negativas, Washington resignó su posición era inevitable que
se lo interpretara como un gran logro político y mérito del ámbito institucional donde había
sido posible. Esta perspectiva se vio reflejada en la ardua batalla que los países
latinoamericanos libraron en defensa del regionalismo en 1944/45. Preocupados por los
planes y compromisos mediante los cuales las grandes potencias comenzaban a diseñar en
Dumbarton Oaks la organización que reemplazaría a la Sociedad de Naciones; primero en
Chapultepec y luego en San Francisco cerraron filas en torno de la defensa de su sistema
regional, sostuvieron sin fisuras la compatibilidad entre formas regionales y universales,
abogaron por el derecho de los más débiles a gravitar en la nueva organización, la necesaria
transparencia de las decisiones y evitar que se legalizaran las desigualdades entre los estados:
"El sistema interamericano era por entonces uno de los más notables, o quizás el más notable
ejemplo de una acción regional afortunada tanto en asuntos militares como en otros tipos de
cooperación. Los países latinoamericanos no estaban dispuestos a perder lo que de hecho ya
habían alcanzado a cambio de algo que aún se encontraba en sus etapas muy formativas.
Querían salvaguardar las ventajas que difícilmente obtuvieron en sus relaciones con los
Estados Unidos, especialmente durante la era de la política de Buena Vecindad, y se
mostraron reacios a participar en una organización universal que pudiera debilitar o interferir
en las obligaciones que los Estados Unidoss habían adquirido con los países de la región". 54

En suma, los países latinoamericanos han hecho bastante más que adaptarse pasivamente a las
relaciones de poder. Es necesario identificar en cada uno de estos gestos e iniciativas lo que
hay de comportamiento autodirigido y no de reflejo hegemónico. Desde otro ángulo, puede
observarse que la cohabitación con una gran potencia tiende a provocar dos reacciones de
sentido contrario: por un lado, facilita actitudes solidarias destinadas a erigir un eje de
resistencia de tipo compensador para "contenerla" poniendo limites a su discrecionalidad; por
otro lado, tienta a algunos a alinearse junto al poder dominante en procura de ventajas y
facilidades de diverso tipo (premios, favores, tolerancias especiales), que supuestamente

53 - Minerva M.Etzioni, La mayoría de uno, FCE Mexico 1973

54 - M.Etzioni, Ob.Cit

50
 5
podrían facilitar su desenvolvimiento o para mejorar su posición ante rivalidades
subregionales. Las dos actitudes están presentes en la región: el primer efecto tiende a buscar
algún tipo de equilibrio de poder, el segundo, por el contrario, "polariza", esto es, fortalece la
estructura asimétrica acrecentando los recursos de poder de quién ya lo detenta. Del mismo
modo, la cohabitación con un poder hegemónico tiene otras consecuencias: plantea una
tensión entre dos perspectivas de equilibrio. Por un lado están las percepciones o prácticas de
equilibrio que resultan de asimetrías entre los países de la región; por otro lado, las que
privilegian demandas para balancear, de algún modo, el poder hegemónico. Si las primeras
favorecen los conflictos, las segundas alientan la cooperación.

Por otra parte están las ya mencionadas "intrusiones", destino insoslayable de la situación
periférica y que no solo influyen sobre el diseño de las políticas exteriores y las modalidades
de inserción internacional, sino sobre la totalidad de la vida política y económica. Ellas dan
lugar al surgimiento de sólidas conexiones entre intereses locales e intrusos, sea a nivel
intergubernamental como de los sectores socioeconómicos. Estas conexiones influyeron
poderosamente sobre las estructuras y los procesos decisionales, propiciando, impulsando o
desalentando determinados cursos de acción e interfiriendo en la identificación y la atención
de los intereses del conjunto de las respectivas sociedades En ocasiones estas conexiones de
intereses son aprovechadas por los países "anfitriones" para conseguir algunos de sus
propósitos o ampliar su capacidad de regateo. El éxito de esta opción, que a veces a tomado la
forma de una especie de chantaje o de trayectoria pendular, resulta difícil de evaluar.
Depende de la relevancia estratégica de quién la elige, de sus capacidades, de las
características de los actores intrusos involucrados, de la naturaleza de su rivalidad y, en
definitiva, de quién termina prevaleciendo en las pujas interhegemónicas.

Compensar la gravitación de un poder hegemónico aproximándose a otro poder que disputa la

prevalencia no es la única forma de alentar las intrusiones. Estas pueden asociarse a juegos de
equilibrio entre los países de la región, ya sea al nivel de los relativamente más fuertes, que
compiten entre sí, sea al de los más débiles cuando acuden a la garantía de las potencias
extracontinentales para compensar esas competencias subregionales. Las relaciones especiales
-con Gran Bretaña y Estados Unidos de Argentina y Brasil respectivamente- son ejemplo de
lo primero; mientras que la búsqueda por parte de Uruguay de un respaldo británico primero
y estadounidense después para garantizar su independencia y neutralizar la gravitación de sus
dos vecinos más poderosos, un ejemplo de lo segundo. 55

Del mismo modo que resulta incompleta la perspectiva que reduce toda explicación al vínculo
hegemónico, las interpretaciones más convencionales sobre el desempeño internacional de los
países más débiles no ponderan adecuadamente todas las consecuencias que derivan de la
muy frecuente disposición de las elites dirigentes a privilegiar las demandas del progreso
material. Desde sus orígenes, es fácil reconocer la entidad que en el desenvolvimiento de los
nuevos estados tuvieron los propósitos modernizadores y de progreso económico. Estas
demandas eran las que en su ensayo de 1844 Alberdi colocaba como prioridad para la
55 - Oscar Abadie-Aicardi, El Uruguay, los EEUU y la Unión Panamericana, Montevideo 1969

51
 5
convocatoria de un congreso americano que debería: “ubicar en el centro de las
deliberaciones un conjunto de cuestiones fundamentales para promover el comercio y la
prosperidad del continente”. Ellas constituían una garantía de la independencia recientemente
lograda, un vehículo de unidad nacional y un requisito para ascender en la jerarquía de las
naciones. Si bien esos propósitos suelen identificarse con las convicciones de las elites
ilustradas de origen urbano adscriptas a los preceptos liberales, estuvieron lejos de
circunscribirse a esos círculos. Con frecuencia, las iniciativas ligadas al crecimiento
económico provinieron de dirigentes conservadores y regímenes autoritarios.

Ya se ha señalado, al mencionarse las iniciativas confederales del primer medio siglo de vida
independiente, la relación que se establecía entre el progreso y la paz. Decenas de
pronunciamientos de dirigentes latinoamericanos dan testimonio de lo muy difundido que
estaba este punto de vista. Uno de los ejemplos paradigmáticos lo proporciona la
fundamentación de una iniciativa colombiana de 1880: después de firmar una convención de
arbitraje con Chile, las autoridades de Bogotá invitaron al resto de los países del continente a
adherir al acuerdo durante el transcurso de un congreso que se celebraría en 1881 en Panamá.
La nota de invitación decía: “La paz es una necesidad muy especial para la América
Española y hay anhelo visible por obtener este inapreciable bien y conservarlo de un extremo
a otro del continente. En efecto; hacense grandes esfuerzos en dondequiera para diseminar la
instrucción pública en las masas populares y desarrollar el comercio y la industria, al mismo
tiempo que se atacan con energía inveterados elementos de discordia. El orden así se va
cimentando sobre bases sólidas, al paso que se extiende el conocimiento y se afianza la
práctica genuina de las instituciones republicanas; todo lo cual hará que las guerras intestinas
lleguen a hacerse rarísimas. Pero pueden sobrevenir discordias internacionales, especialmente
por cuestiones de límites y de pundonor. Naciones como las nuestras, soberanas de inmensos
territorios, no deben arruinarse ni deshonrarse con guerras sangrientas y desastrosas por
porciones de tierra inhabitada y, en muchos casos, inhabitable, que para la causa de la
civilización y de la humanidad en América, lo mismo es en definitiva que pertenezcan a una
nacionalidad que a otra. Guerras de esta especie son las que hay que evitar y esto se
conseguirá, indudablemente, si todas las naciones del continente se adhieren al principio
salvador que encierra el pacto trascendental celebrado entre Colombia y Chile”.

Debe admitirse, de todos modos, que en ocasiones la prosecución del progreso material podía
activar tendencias propicias para la conflictividad. Las principales desavenencias originadas
en la esfera económica derivaban de lo que en los litigios fronterizos podía haber de interés
en el control de recursos naturales, acceso a vías de comunicación, etc., todos ellos con un
anclaje territorial. La pugna por un espacio geográfico dado no era solo cuestión de prestigio
sino, principalmente, por el control de recursos claves para el crecimiento. En rigor, este
“conflictivismo de base económica” esto es, impulsado por demandas de crecimiento, volvió
a manifestarse en forma mas o menos generalizada en el curso de los años sesenta y setenta de
este siglo, cuando el imperativo desarrollista resaltó el valor estratégico de las materias
primas y de la infraestructura física.

La consolidación de los Estados Nacionales y la incorporación al mercado mundial a partir de

la producción primaria fueron dos procesos paralelos que requerían la consolidación de los

52
 5
espacios territoriales y, en tanto tal, tendían a activar las cuestiones de demarcación
jurisdiccional preexistentes; pero simultáneamente aquellos procesos y el progreso material
que derivaban de ellos gravitaban en el sentido del mantenimiento de la estabilidad el orden y
la paz. En varios países -aunque no con igual intensidad- se instaló el dilema entre fronteras y
mercados que, en definitiva, se materializó en un enfrentamiento entre neobelicistas
partidarios de las políticas de poder, y aquellos que creían en las ventajas y conveniencias de
la solución pacífica de controversias. El primer grupo, por lo general dispuesto hacia la
“realpolitik” y la "paz armada", era respaldado por una prensa nacionalista que comenzaba a
ser masiva y se mostraba dispuesta a esgrimir consignas patrióticas y exaltar los ánimos de la
opinión pública; en el segundo se enrolaba el sector de la dirigencia que comprendía que las
relaciones armoniosas entre los países, libres de costosas carreras armamentistas era un
requisito del crecimiento y la mas adecuada realización del interés nacional.

Ese mismo movimiento habilitaba el papel activo de un nuevo actor: las fuerzas armadas
nacionales. Ellas habían sido protagonistas principales del movimiento integrador que
neutralizó a los localismos y después responsables de la defensa de la nación unificada. Esta
“exteriorización” de las amenazas no podía dejar de tener consecuencias en las relaciones
interestatales. Los nuevos ejércitos, asistidos en casi todos los países de la región por
misiones de potencias extranjeras incorporaron, junto con las pericias profesionales, doctrinas
militares e interpretaciones geopolíticas vaciadas en los tradicionales moldes de la política de
poder con sus presupuestos sobre la guerra y la paz, sus percepciones sobre enemigos y
amenazas, sus hipótesis de conflicto y guerra. Debe reconocerse, de todos modos, que si bien
las fuerzas armadas con frecuencia se convirtieron en ejes de una “coalición” belicista que
nutrió las vertientes confrontacionistas, sus miembros no fueron impermeables a la antigua
tradición americanista que alentaba actitudes pacifistas y cooperativas. No pocas veces ellas
mismas desempeñaron un papel importante en iniciativas diplomáticas destinadas a despejar
los climas de conflicto, sino que entre sus miembros se destacaron figuras que apelaron a
favor de la construcción de confianza y las soluciones pacíficas o pensaron en el poder y la
seguridad a escala regional.

Otra vertiente del conflicto en la que desempeñaron un papel factores económicos podría
originarse en los logros asimétricos de los países. Si bien la mayoría de ellos "prosperaron" al
incorporarse al mercado mundial, las performances no fueron equivalentes. El crecimiento de
uno de ellos podía aumentar las prevenciones de aquellos vecinos que lo percibían en
términos de habilitación de recursos de poder y desequilibrios subregionales y que, al temor
de quedar postergados agregaban la preocupación ante el hecho de que el exitoso podía
disponer de recursos para fortalecer su capacidad militar o su influencia. Por cierto,
pertenecen a la misma lógica las motivaciones estratégico- defensivas que alentaban algunos
procesos industrializadores sustitutivos o los mas recientes esfuerzos por ampliar las
oportunidades comerciales a través de la producción y exportación de armamentos.

En este sentido, una línea de investigación prometedora sería la que se propusiese estudiar el
conjunto de factores que obran a favor de percepciones y prácticas de equilibrio de poder,
lcon su "deriva" conflictivista y factores y condiciones que tienden a desalentarlas
potenciando la cooperación. Otra circunstancia que debería ponderarse adecuadamente es la

53
 5
tendencia de las visiones confrontacionistas a desdeñar matices dentro de las percepciones
mutuas de los actores. Así, ciertas relaciones bilaterales suelen plantearse predominantemente
en términos de componentes de rivalidad disimulando sus contrarios. Por ejemplo, en una
perspectiva convencional las relaciones entre Brasil y Argentina habrían estado signadas por
un largo antagonismo; sin embargo, si bien abundan en uno y otro país los que vieron al
vecino como el principal adversario, fueron muchos los que creyeron que era -o debía ser-, el
principal aliado. Exactamente lo mismo ha ocurrido con las relaciones entre Argentina y
Chile.

Desde el último tramo del siglo XIX los latinoamericanos parecían cada vez mas convencidos
de que la integración al mercado mundial era el camino mas rápido y seguro para el progreso.
Durante décadas la respuesta del mercado satisfacería sus expectativas y se registraron
notables procesos expansivos, pero desde la Primera Guerra, y mucho más a partir de la gran
crisis, los trastornos de la economía mundial sacaron a la luz las restricciones del modelo. La
depresión sacó a la luz "la fragilidad del orden mundial al que Latinoamérica había buscado
tan afanosamente incorporarse”. La respuesta a largo o mediano plazo era la diversificación
de la estructura productiva por vía de la industrialización. A corto plazo, aumentar las
vinculaciones mutuas, allí donde era posible sustituir mercados extracontinentales por los de
la región. Esta segunda tendencia podía contribuir a ensanchar los vínculos mutuos y a
fortalecer relaciones de interdependencia, aunque, simultánea y en cierto modo
contradictoriamente, los factores que la impulsaban no serían ajenos a conflictos que, como la
guerra del Chaco Boreal o la entablada entre Perú y Ecuador interrumpieron el ciclo de paz
de 1883.

La crisis de 1930 tuvo similares consecuencias, puso en evidencia la vulnerabilidad externa

de las economías y propició políticas de regulación estatal destinadas a morigerar los efectos
negativos de esa coyuntura. Paralelamente, auspicio un mayor acercamiento comercial entre
ellos, mientras que el modelo económico dominante se deslizaba hacia la industrialización
bajo la forma sustitutiva de importaciones y orientada hacia el mercado interno. Desde fines
de la Segunda Guerra Mundial y en consonancia con lo que ocurría en el resto del mundo, esa
nueva orientación se identificó cada vez más con las estrategias de la flamante economía del
desarrollo que iba ocupando un espacio cada vez más amplio en el campo de las ideas 56
procurando dar cuenta de las causas del atraso y de los medios para superarlo. Esta
orientación le daba sustento a un conjunto de políticas que procuraban fortalecer la
diversificación del sistema productivo -siempre por el sendero industrial- adjudicándole un
papael más activo al Estado, valiéndose del instrumento de la planificación y reclamando un
orden económico internacional que contemplara sus demandas en cuanto a términos de
intercambio, acceso a mercados, ayuda para la expansión de la infraestructura, etc.

En esos años, en paralelo con la preocupación creciente por la marcha de sus economías, los
países creyeron que el sistema interamericano, a la postre eficaz para consagrar el principio
de no ingerencia, podía facilitar la implementación de procedimientos y fórmulas

56 - Albert O. Hirchman, De la economía a la política y más allá, FCE, México, 1984

54
 5
cooperativas que favorecieran la transformación del marco productivo y de las condiciones de
vida de los pueblos. Las actitudes por las naciones latinoamericanas al finalizar la segunda
guerra son reveladoras del peso que la orientación desarrollista tenía en las definiciones de la
política exterior y en particular la forma en que se ponderaron y relacionan los objetivos
económicos y políticos

En el orden mundial de la Segunda Postguerra -estructura bipolar y confrontación político

ideológica entre las superpotencias y sus respectivos bloques-, los antiguos dilemas, asociados
a restricciones u oportunidades estructurales derivadas de la cohabitación con un poder
hegemónico -que ahora lo era a escala global- y la condición periférica, se tornaron mucho
mas dramáticos y complejos. La suerte de los países latinoamericanos, tanto en lo que hace a
su vida política interior como en lo referido a sus orientaciones diplomáticas quedó mucho
mas atada que en cualquier momento del pasado a las alternativas de la política mundial y
condicionada por los criterios y demandas de la potencia regional. Prácticamente todos se
identificaron con el “mundo libre”, pero esa adhesión no significaba obligatoriamente
consenso respecto de los procedimientos con los que los Estados Unidos ejercían la
conducción del mismo, ni disimulaban motivos de fricción con Washington derivadas de sus
particulares necesidades económicas y sociales.

Por cierto, esas tensiones no eran ajenas al tipo de régimen que se instauraba en los distintos
países y a las alternativas de la política doméstica. En los países débiles, la perspectiva clásica
del Estado como actor unificado muestra limitaciones todavía mayores que las que
habitualmente pueden reconocerse en el caso de las grandes potencias. Mas que las pujas
entre agencias gubernamentales, las decisiones están influidas por la fuerte correspondencia
entre fuerzas y sectores sociales e instituciones estatales. Los sectores desarrollistas
modernizadores deben enfrentar dos relaciones comprometidas: a) en el frente interno, con
los grupos sostenedores del statu cuyos intereses materiales o sus valores son afectados por
las políticas transformadoras, b) en el frente externo, con los grandes actores hegemónicos
(potencias o empresas) Respecto de estos deben tratar de conciliar dos objetivos con
frecuencia en oposición: conseguir recursos económico-financieros para el desarrollo y
mantener la capacidad de decisión propia y en ocasiones adoptar medidas que pueden afectar
a los intereses del Centro. De los dos frentes derivan fuertes tensiones y una coalición de
sectores internos y externos suele constituirse para interferir o eliminar el proyecto
desarrollista aumentando la inestabilidad institucional, la que a su vez distorsiona aún más los
procesos económico-sociales.

Las actitudes independientes, a la que eran proclives los gobiernos constitucionales con
programas reformistas-desarrollistas, fueron habituales pretextos para instaurar autocracias
militares con la aquiescencia o complicidad de los Estados Unidos, a su vez, el segmento
militar de las sociedades americanas era el más dispuesto a adherir a las fórmulas del
“Occidentalismo de Guerra Fría”, de manera que, al instalarse en el poder ratificaban una
completa adhesión al liderazgo estadounidense.

Las orientaciones modernizadoras y desarrollistas estuvieron mucho mas asociadas a las

instancias constitucionales y a los partidos mayoritarios que llegaban al poder por vias del

55
 5
sufragio. Aún en las versiones mas moderadas, esas orientaciones suponen la transferencia de
recursos a los sectores mas dinámicos y diversificación del sistema productivo:
industrialización, reforma agraria , planificación y organización de una economía mixta con
rol activo del estado. Por otro lado, como se piensa que un proceso transformador de ese tipo
requiere decisiones propias, disposición a contrarestar los condicionamientos impuestos por
las grandes potencias o intereses multinacionales, el resultado es la adhesión aun modelo de
política exterior independiente. Se considera que la autonomía es un requisito más que una
consecuencia del desarrollo. Esa autonomía no necesariamente conduce a confrontaciones
con los actores mas poderosos, mas bien expresa un nacionalismo moderado y bastante
racional que se concibe como una herramienta para permitir adecuadas negociaciones allí
donde existen intereses divergentes o contradictorios.

Por un lado los países latinoamericanos tendían a definir sus intereses más en términos de
desarrollo que de seguridad o, en última instancia, considerando que la mejor protección
contra las amenazas la proporcionaban el crecimiento, el bienestar, la mayor equidad
internacional; por otro lado discrepaban en orden a las vías e instrumentos del desarrollo:
mientras que los Estados Unidos presionaban en favor de fórmulas liberales ortodoxas
(mercado, inversión externa, libre empresa), los latinoamericanos pensaban en términos de
economías mixtas, planificación, cooperación internacional, etc.

En este sentido parece útil identificar distintas formas de nacionalismo: el integrador y el

autocentrado. El primero valoriza la capacidad de decisión propia como condición del
desarrollo económico y la convergencia entre actores relativamente vulnerables o de menor
poder relativo para aumentar la capacidad de control y negociación, el segundo -compatible
con la subordinación respecto de actores mundiales-, se mantiene dentro de los límites
estrechos del estado nación tradicional, pondera las luchas por el poder e influencia, los
equilibrios y las cuestiones territoriales. Se trata, en rigor, de dos modos antagónicos de
definir el interés nacional.

Si algo parece revelar la experiencia regional es el estrecho vínculo que por décadas se
estableció entre progreso material y políticas exteriores. Las orientaciones diplomáticas de los
países se subordinaron en muy alto grado a las metas del desarrollo económico y social. Esas
metas también dan cuenta de la forma en que llevaron las relaciones entre ellos, de ellos con
otras zonas del mundo y aún de su desempeño en organismos internacionales. En suma,
tratándose de América Latina, nuestra hipótesis podría formularse en los siguientes términos:
la cohabitación con un poder hegemónico y el status periférico, dos datos sistémicos,
potencian las tendencias integradoras y cooperativas. En distintos momentos de la trayectoria
de la región, esa condición coexistió dificultosamente con fuerzas que gravitaban en sentido
contrario, esto es alentando las confrontaciones, pero a la postre ellas terminaron
prevaleciendo, en parte auxiliadas por los componentes de cultura política compartida a la
que denominamos “condición americana”, en parte sustentadas por la modalidad integradora
del nacionalismo. Por otro lado, que el “dilema del desarrollo” fuera prioritario respecto del
“dilema de seguridad” alentó una concepción mas cooperativa que conflictiva de relaciones
interestatales, lo que significó una mayor disposición a la resolución pacífica de los

56
 5
diferendos y un fortalecimiento de los procesos de interdependencia o iniciativas asociativas
del tipo de los programas de integración.

57