PARTE PRIMERA: ESTADO, NACIÓN Y SOCIEDAD

Capítulo 1: Teoría del Estado

Por Ritto Graciela
1. Introducción

Villegas explica que el hombre desde tiempos pretéritos tiende a vivir en

sociedad y la vida colectiva supone necesidades distintas de las que tiene el
individuo considerado aisladamente, tales como orden interno, defensa exterior
y administración de justicia. Como esas necesidades, son de imposible
cumplimiento por el individuo considerado aisladamente, el hombre se
subordinó a un jefe (patriarca, cacique caudillo). Con el tiempo las
agrupaciones se perfeccionaron convirtiéndose en estados, mediante la
conjunción de 3 elementos: territorio, población y gobierno. (Villegas, 2010).
Las necesidades de las que estamos hablando, son llamadas necesidades
públicas absolutas, y son las que dan nacimiento al órgano superior llamado
Estado y justifican su existencia. Si el Estado deja de cumplirlas desaparece
como tal. (Villegas, 2013).

a) Noción de Estado:

Enseña Miguel S. Marienhoff que el Estado es un conjunto organizado de

hombres que extiende su poder sobre un territorio determinado y reconocido
como unidad en el concierto internacional. De ello surge que los elementos
constitutivos esenciales del Estado son dos de carácter externo: el pueblo y el
territorio y uno interno, el poder organizador: el imperium. (Marienhoff 1995,
385).

Para Roberto Dromi el Estado es una realidad social y política integrada por un
conjunto de hombres con asiento en un determinado ámbito territorial, con
potestad soberana en lo interior e independiente en sus relaciones
internacionales. (Dromi, 2004).
Agrega además que conforme a las nuevas concepciones en materia de
soberanía que predominan en los estadios o procesos de integración de
Estados, aquélla puede ser transferida, delegada o cedida a organismos o
instituciones supranacionales, sin menoscabo de su sentido ontológico.

Carlos Strasser lo define como la organización que impone y / u obtiene

acatamiento de la población valiéndose tanto del poder o la coerción como de
la autoridad o legitimidad para lograr este objetivo [ ] Este instrumento de
dominación política, cuyo objetivo es imponer un determinado tipo de orden y
que expresa a la vez el interés general de la sociedad y el interés de uno o más
sectores dominantes de cualquier sociedad, es el Estado. (Strasser, 1986).

Max Weber define el Estado moderno como una "asociación de dominación

con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de
un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que, con
este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de sus dirigentes y
ha expropiado a todos los seres humanos que antes disponían de ellos por
derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”. Por ello
se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas armadas, la
administración pública, los tribunales y la policía, asumiendo pues el Estado las
funciones de defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras, como las
relaciones exteriores. (Max Weber, 1919)

Guillermo O´Donnell piensa que todo estado presupone una comunidad

política, en el sentido de que es condición necesaria para una dominación
consensualmente aceptada y de que su continua reconstitución es una de las
metas a las que tienden las instituciones estatales. Y por comunidad política se
refiere a solidaridades colectivas, vigentes en gran parte de una población
territorialmente acotada por un estado, resultantes de la creencia de que
comparten importantes valores e intereses y de que es posible proponerse
metas comunes imputables a esos valores e intereses. (O´Donnell , 1977).

Asimismo, en su última obra sostuvo que debiera entenderse por Estado a una
asociación con base territorial, compuesta de conjunto de instituciones y de
relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y respaldadas por el
sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y controla el territorio y
los habitantes que ese conjunto delimita. Esas instituciones reclaman el
monopolio en la autorización legítima del uso de la coerción física y
normalmente tienen, como último recurso para efectivizar las decisiones que
toman, supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre la
población y el territorio que el estado delimita. (O´ Donnell, 2002).

Una característica de esta definición, compartida con Weber y otros autores

clásicos, es que ella apunta directamente al tema del poder, en términos de la
gran concentración de poder (o, más precisamente, de Poderes), implicada por
el surgimiento y funcionamiento del estado.

Con esta definición, el Estado incluye al menos tres dimensiones:

Una, la más obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura

contemporánea, es el Estado como un conjunto de burocracias.

La otra es que el Estado es también un sistema legal, un entramado de reglas

legalmente sancionadas que penetran y codeterminan numerosas relaciones
sociales.

La tercera dimensión del estado: intenta ser un foco de identidad colectiva para
los habitantes de su territorio.

A su vez, Bidart Campos explica que en el estado hay una realidad social,
objetiva, externa que deriva de los hombres, pero que no se agota en los
hombres y que esa realidad social se juridiza. (El orden jurídico le presta
unidad). Esa realidad social que es también persona moral se recubre de
personalidad jurídica y traba una relación jurídica entre gobernantes y
gobernados y en estrecha conexión, la faz dinámica del estado es política, es
acción de gobernantes y gobernados en común y ello configura una empresa o
régimen político. El poder del estado como centro de gravedad y motor de la
política se cualifica habitualmente con la nota de la soberanía, porque no
depende de una instancia más alta ni comparte sus decisiones originarias con
nadie, se impone por sí, en forma irresistible. Y por último, el estado, tiene un
fin, ya que en él se realizan valore propios de la convivencia social y política:
orden, paz, cooperación, seguridad, justicia. ( Bidart Campos, 1991)

2. Sociedad, nación y estado.

Al decir de Bidart Campos cuando hablamos de sociedad, suponemos no la

totalidad de los hombres sino un grupo de ellos en un lugar de la tierra. (Bidart
Campos, 1991).

Circunscribimos nuestra noción a una cierta cantidad de hombres conviviendo

en un espacio determinado.

La nación es una formación sociológica y no política y que no se sitúa dentro

de la organización política estatal.

La nación es una realidad de orden cultural constituida esencialmente por

tradiciones, lengua, hábitos religiosos y estilos de vida compartidos.

Señala Torcuato S. Di Tella que Estado y Nación no necesariamente aparecen

juntos y que existen casos en donde uno de los componentes – o el Estado o la
Nación- puede estar ausente. Así por ejemplo, la existencia de la nación
alemana o de la nación judía es anterior a la constitución del estado alemán o
del estado judío actual. (Torcuato S. Di Tella, 2001).

Bidart Campos advierte que un largo contagio afrancesado nos ha

acostumbrado a creer que el estado es la organización política de la nación,
ahora bien la nación es una comunidad espontánea y no es una institución ni
una persona moral, por ende tampoco puede adquirir personalidad jurídica.
(Bidart Campos, 1991).
Lo único sociológicamente posible es que la población o elemento humano de
un estado se forme con un grupo mayoritario de hombres que tienen una
misma nacionalidad, pero ese grupo no es la nación sino una parte de ella.

En sentido contrario, Marienhoff manifiesta (en obra citada) que la idea de que
la nación es un sujeto jurídico, pero distinto del Estado fue concebida en
Francia y que allí se dijo que en virtud del principio de soberanía nacional, la
nación puede y ser considerada como el sujeto originario de la soberanía, y por
consiguiente, como una persona anterior al estado (es la nación la que le da
vida al estado al hacer delegación de su soberanía en los gobernantes que
instituye la Constitución).

Agrega luego, el maestro del derecho administrativo, que el Estado no es otra

cosa que la nación “pueblo” jurídicamente organizada, en mérito del o cual ese
pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y
autoridades creadas por la Constitución y que la Nación va subsumida en el
Estado.

En este sentido es oportuno recordar el preámbulo de nuestra Carta Magna:

“Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina…y el art .1º:”la
Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana
federal”.

3 .La existencia del Estado:

Al igual que la sociedad, no es el Estado un ser substancial en la medida en

que no tiene realidad, no es un todo sustante que tenga existencia por sí y en
sí mismo (Bidart Campos, en obra citada).

El Estado tiene una existencia accidental en el hombre, ya que necesita existir

en el ser de los individuos que lo sustentan, en otras palabras si no hay
hombres, no hay estado.

4. Teorías acerca de la naturaleza del Estado:

a) Teorías sociológicas:
Descubren en el estado una realidad social (Bidart Campos, 1991):

1) El estado como hecho de convivencia: la realidad fundamental y básica

del estado es el fenómeno de agrupamiento de hombres que viven
juntos y se relacionan recíprocamente.
Crítica: el estado no es sólo convivencia porque el modo y la forma de
convivencia política requieren de otros elementos que este enfoque no
llega a incorporar.

2) El estado como asociación: la convivencia de los hombres alcanza una

unidad permanente y forma una asociación que proviene del fin común
que sus miembros persiguen. (vale la crítica anterior, la visión es
parcial).
3) El estado como hecho de dominación: se destaca primordialmente el
hecho social de que en el grupo hay una relación de dominación, de
poder social, de imposición y de mando de unos hombres sobre otros y
esa relación tiene el carácter de originaria y de irresistible (la fuerza del
poder proviene del propio estado, es originaria y se impone sin
posibilidad de evasión).
Crítica: esta teoría avanza un poco más que las otras y tiene de
verdadera la afirmación de que en el estado existe una relación de
dominación. Pero esa dominación además de los rasgos sociológicos
que la definen como originaria e irresistible, es de tipo jurídico, está
institucionalizada.
4) El estado como dualidad de gobernantes y gobernado: Para Duguit que
adopta esta postura en forma monista, la realidad del estado consiste
exclusivamente en el dualismo de unos hombres que gobiernan y otros
que son gobernados, dominando los primeros sobre los segundos. ( esta
realidad no puede faltar pero no define al estado).
5) El estado como producto de la lucha de clases: es la tesis marxista en la
que el hecho de la dominación social y la dualidad gobernantes y
gobernados recibe una explicación económica. La lucha de clases es el
 motor de la historia y los económicamente poderosos dominan y
explotan a los económicamente más débiles. El estado es el aparato, el
instrumento y la organización de opresión de una clase sobre otra.
Crítica: suponer que la realidad económica toda otra realidad, convertir
el hecho social de dominación y de mando en explotación y lucha y
considerar que el estado es el instrumento de la dominación injusta.
6) El estado como pueblo: el hecho de convivencia nos pone por delante la
pluralidad y totalidad de hombres que componen la población o pueblo
del estado.
Crítica. El elemento humano es presupuesto indispensable del estado,
sin población no hay estado, pero no es el único (es menester la base
geográfica del territorio, el poder, el gobierno, la organización jurídica).
7) El estado como territorio: se atribuye importancia fundamental al
territorio pero no se excluye la concurrencia de otros elementos. El
estado es una organización política de base territorial (es incompleta)
8) El estado como poder: remarca la trascendencia del elemento poder,
convirtiéndolo en el epicentro del estado, en el punto de gravedad de la
política. (aporta un importante aspecto dado que el poder político como
energía y capacidad de que dispone el estado para cumplir su fin, es un
elemento definitorio en torno al cual gira la política como actividad y para
cuyo ejercicio se requiere la existencia de un gobierno).
9) El estado como gobierno: se pondera la importancia del gobierno, del
conjunto de titulares del poder. Luis XVI decía el Estado soy yo. (si bien
el gobierno es un elemento de primer orden porque moviliza al poder, no
se puede identificar al estado con el gobierno).
10) El estado como institución: formulada por Mauricio Hauriou, define a la
institución como idea de obra que se realiza y dura en un medio social.
Esta idea de obra u objetivo nace y se incorpora en un grupo humano
que tiene un fin común. (resalta en la forma más completa posible la
realidad sociológica del estado. Debemos recordar que la naturaleza
institucional del Estado (a diferencia de otras instituciones) se
caracteriza por organizarse territorialmente y abarcar la población que se
da en ese marco territorial).
11) El estado como persona moral: la persona moral no es una ficción, ni un
invento de la técnica jurídica, es una realidad social diferente de los
hombres aunque sostenida por los hombres, por eso se dice que de tipo
accidental y no sustancial (no se sostiene por sí sola).
Comentario: esta teoría tiene nuestra adhesión. El estado tiene
personalidad que proviene de un fenómeno social espontáneo, por eso
esta teoría es sociológica. Luego, el derecho, le otorga a la personalidad
moral surgida sociológicamente de una cobertura que se denomina
personalidad jurídica.
Esta personalidad moral presenta caracteres diferenciales: organización
territorial, organización jurídica, fines que persigue.

b) Teorías deontológicas:
La deontología estudia y aplica los principios de la ética y moral al
campo del derecho.
Estas teorías proponen al estado un fin que consideran debido y
sostienen que él hace parte de la esencia del estado.
En el liberalismo y en el constitucionalismo moderno, encontramos
versiones de esta teoría, cada vez que se niega calidad de estado a una
organización política que no responde al tipo ideal formulado por esas
escuelas (así la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano
en Francia de 1789 decía que una sociedad donde no estaban
asegurados los derechos individuales ni la división de poderes carecía
de constitución, no tenía naturaleza de estado constitucional).
Crítica: está bien formular un tipo ideal de estado perfecto y asignarle el
fin que debe cumplir pero sino lo cumple o lo transgrede será un estado
injusto, no será como debería ser pero será estado.
c) Teorías jurídicas:
1) El estado como orden jurídico: es la clásica teoría de Kelsen que
sostiene la necesidad de depurar al estado de todo elemento
sociológico, político o valorativo. Su teoría del derecho lo lleva a
considerar al estado nada más que como una creación del derecho.
Estado es igual a derecho, es un conjunto de normas jurídicas u orden
jurídico al que ficticiamente se personifica, la persona jurídica estado es
 la totalidad de ese orden. (esta teoría ignora toda la base social del
estado: hombres, territorio, poder, lo deja vacío de realidad. Más que
una teoría del estado es una teoría del derecho).
2)El estado como relación jurídica: se centra en la naturaleza de la relación
jurídica entre el gobernante y la comunidad. (esta relación existe pero es
solo un aspecto).
3) El estado como unidad jurídica: la unidad del estado deriva del orden
jurídico. Ese orden de de derecho, esa unidad jurídica se expresa en el
derecho básico y fundamental que organiza al estado y que es el
derecho constitucional (la naturaleza o esencia del estado no radica
solamente en su en la unidad jurídica).
4) El estado como persona jurídica o sujeto de derecho: la realidad del
estado proviene nada más que del derecho, que es el que construye la
ficción de la personalidad jurídica para que el estado pueda ser
considerado como un sujeto de derecho. (el estado es una persona
jurídica pero no la única.
5) El estado como patrimonio de afectación: se aplica al estado una
concepción empleada para caracterizar a las personas jurídicas en
general: donde hay un patrimonio o masa de bienes para el
cumplimiento de un fin, ese patrimonio colectivo necesita ser atribuido
en propiedad a un sujeto ficticio que es considerado como persona. Eso
es el patrimonio de afectación y ese es el estado. (es cierto que en el
estado hay un patrimonio destinado a cumplir un fin pero no es la
principal realidad para explicar su naturaleza.

d) Teorías políticas:

1) El estado como soberanía: siendo la soberanía un concepto

esencialmente político, esta teoría sostiene que lo definitorio para
identificarlo es su poder supremo y último, la cualidad de no
dependencia y sin subordinación es la soberanía. El estado tiene poder
soberano porque tiene poder originario. (se resalta la cualidad política de
la soberanía como nota distintiva pero hay organizaciones políticas que
 carecen de soberanía como lo son los estados miembros o provincias de
una federación).
2) El estado como decisión: se lo caracteriza como unidad de decisión
universal en un territorio determinado.
3) El estado como empresa, como régimen o cómo política: empresa y
régimen ponen el acento en algo dinámico, en algo que se hace y
continúa y sucesivamente. El estado es puro hacer, puro devenir. Es una
realidad dinámica que se exterioriza en el quehacer político.
4) El estado como personificación de la nación: es la teoría de origen
francés. El estado es la personificación de la nación políticamente
organizada.

5. Las causas del Estado: Las causas son los principios explicativos del ser.

a) Causa eficiente: es la que explica el origen o la creación de una cosa.

Existen tres teorías:
1) De la sociabilidad impuesta: La sociedad sería un ser natural, en el
sentido físico matemático de la naturaleza. El Estado social provendría
de la energía de la naturaleza material o de un proceso evolutivo. Se
hallan en esta posición quienes sustentan una teoría mecánica: el
Estado es un mecanismo animado (Hobbes), es un organismo natural
(Gierke).
2) De la sociabilidad consensual: la sociedad es un ser artificial producto de
un contrato. Es una visión voluntarista que se basa en la libertad
humana. El hombre crea la sociedad por un convenio, acuerdo o pacto
social. Rousseau (el contrato social).
3) De la sociabilidad natural: para Bidart Campos la causa del Estado es la
propia tendencia natural del hombre. La sociabilidad y la politicidad
constituyen esencialmente a la persona humana y la inclinan a convivir
en una sociedad política.
b) Causa material: aquella de la que está hecha una cosa. En el Estado
la causa material está constituida por la población y el territorio. Cómo
diría Duguit, el Estado no podría existir si no hay un territorio
 exclusivamente afectado a la colectividad que le sirva a ésta de
soporte.
c) Causa final: explica la razón esencial de una cosa. En el Estado es el
bien común temporal. No es un bien particular sino social. El bien
común es un fin que es temporal en la medida en que no es abstracto
ni ideal sino que se circunscribe a un momento histórico concreto.
d) Causa formal: explica de que modo es una cosa. Señala Bidart
Campos que la causa formal que hace que un conglomerado humano
sea Estado es el orden o la unión que se haya establecido en la
comunidad. Este orden se mantiene por el poder, el gobierno y el
ordenamiento jurídico.
El poder según Max Weber es una capacidad para realizar un fin,
órganos o agentes del Estado lo llevan a cabo y allí aparece el gobierno
que lo pone en ejecución y el gobierno en ejercicio del poder debe darse
un ordenamiento jurídico positivo. El orden político se mantiene por 3
elementos: poder, gobierno y ordenamiento jurídico.

6. Los elementos del Estado: enseña Bidart Campos (en ob. citada) que
tradicionalmente se mencionan 3 elementos del estado: población,
territorio y poder y él añade un cuarto, el gobierno.
a) Población: es el elemento humano del Estado. La unidad primaria del
Estado es la persona humana. La situación jurídica del hombre en el
Estado se concibe hoy como situación de libertad, con reconocimiento
de derechos subjetivos que se pueden oponer al estado y hacer valer
frente a él. (esta es la visión del constitucionalismo moderno a partir de
fines del siglo XVIII y los estados totalitarios no participan de este punto
de vista).
b) Territorio: es otro elemento del estado que delimita el ámbito espacial
donde se ejerce el poder y hacia el exterior importa afirmar la
independencia estatal. Comprende: el suelo o tierra, e l subsuelo, el
espacio aéreo y para los estados que tienen litoral marítimo (mar
territorial propiamente dicho, zona contigua o mar jurisdiccional y la
plataforma submarina.
c) El poder político: es la aptitud, capacidad, energía de que dispone el
estado para cumplir su fin. El poder del estado es político porque la
actividad que desarrolla es política. Es un fenómeno político juridizado.
El poder se justifica cuando en su ejercicio tienda al fin para el cual
existe, esta es la llamada legitimidad de ejercicio: el fin de bien común
público. Ejercer el poder conforme a derecho hacia el bien de la
comunidad proporciona causa de legitimación del poder. Hay otra
legitimidad del poder que es la legitimidad de origen y se refiere al título
del gobernante, al modo regular o legal como ha llegado al poder.
d) El gobierno: a los hombres titulares del poder, los llamamos en su
conjunto, gobierno. Las normas jurídicas describen a las personas que
ejercen el poder como órganos del poder o del estado. El gobierno pone
en acto y en ejercicio al poder. Representa al estado y actúa en su
nombre.

7. La personalidad jurídica del Estado:

El Estado es una persona moral a la que el derecho recubre de
personalidad jurídica.
La Constitución reconoce la personalidad jurídica del estado en los
artículos. 1 y 9, 14, 15,16, 17, 18, 20, 31 y 116, el entonces Código Civil de
Vélez, en el artículo 33 y la Ley nacional de Procedimiento Administrativo Nº
19.549, en los arts. 30, 31 y 32. (regulación del reclamo administrativo
previo).
El nuevo Código Civil y Comercial de la Nación aprobado por ley 26.994
reconoce la personalidad jurídica del Estado en el artículo 146:

Art. 146: son personas jurídicas públicas:

a) El Estado Nacional, las provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios,
las entidades descentralizadas y las demás organizaciones a las que el ordenamiento
jurídico atribuya ese carácter.
b) los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público
reconozca personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero
cuyo carácter público resulte del derecho aplicable.
c) La iglesia Católica
a) Doble o única personalidad jurídica del Estado?
Durante mucho tiempo se discutió si el Estado tenía una doble o una única
personalidad jurídica, y consecuentemente en que jurisdicción procede
demandarlo.

Antes de 1900 se exigía la venia legislativa previa para demandar al Estado.

La ley 3952 eliminó la venia cuando actuaba como persona jurídica.
La ley 11.634 introduce el reclamo administrativo previo para ambos casos.

Hoy la doctrina de derecho público (Germán Bidart Campos, Roberto Dromi,

Ismael Farrando, Patricia Martinez, Agustín Gordillo) y los dictámenes de la
Procuración del Tesoro de la Nación coinciden en afirmar que el Estado
tiene una única personalidad que es de derecho público, y aún cuando
actúe en el ámbito privado siempre están presentes los elementos de
derecho público (competencia y motivación).

Y en el mismo sentido, el Código Civil y Comercial de la Nación aprobado

por ley 26.994 (CCyC) excluye de su ámbito, la responsabilidad del Estado,
la que será regulada por una ley nacional por el art 1765 de dicho cuerpo
normativo.

El art. 1746 del CCyC prescribe: “la responsabilidad del Estado se rige por
las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según
corresponda”.

La ley 26.944 regula a nivel nacional la responsabilidad del Estado y en su

artículo 1º establece que: “Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños
que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas.
La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de
manera directa ni subsidiaria.
La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y

funcionarios.”.
 De manera que al regirse la responsabilidad del Estado por las normas y
principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda y
excluirla del Código de fondo, el CCyC recepta la teoría de la personalidad
única del Estado de derecho público que venía sosteniendo la procuración
del Tesoro de la Nación y la doctrina nacional.

En este orden de ideas, el art. 147 del CCyC al referirse a las personas
jurídicas públicas establece que se rigen en cuanto a su reconocimiento,
comienzo, capacidad, funcionamiento, organización y fin de su existencia,
por las leyes y ordenamientos de su constitución.

8. El Estado de Derecho:
a) El término fue utilizado por la escuela alemana de la Teoría General del
Estado para señalar la subordinación del Estado al derecho.
Surge como oposición al Estado absolutista y es de clara tradición liberal.
Luego recibió la influencia del socialismo, socialcristianismo y
neoliberalismo.
Existe una estrecha conexión entre Estado de derecho y Estado
constitucional.
El Estado de derecho es la institucionalización de la doctrina del
constitucionalismo y se caracteriza por:
 La finalidad personalista: la dignidad de la persona humana
 Principios: político (soberanía del pueblo), jurídico: imperio de la ley
 Técnicas jurídicas: supremacía de la Constitución, distinción entre
poder constituyente y constituido, división entre los poderes
constituidos, independencia del poder judicial, control de la actividad
de los órganos estatales y designación por elecciones de los
miembros del poder constituyente y constituido.

b) Formas de Estado:
Responden a la pregunta de cómo se ejerce el poder:
Poder en relación con el territorio:
Estado unitario: unitarismo: centralización política territorial
 Estado federal: descentralización política territorial.

Poder en relación con el elemento humano:

Estado democrático: reconocimiento de la dignidad, la libertad y los
derechos del hombre.
Estado autoritario: restricción de esos derechos.
Estado totalitario: negación de esos derechos

c) Formas de Gobierno:
Se refieren a cómo son los órganos de gobierno en su composición:
Parlamentarismo: dualidad de jefaturas: jefatura de estado y de gobierno. El
ejecutivo está a cargo del gabinete o ministerio encabezado por el primer
ministro que necesita su voto de confianza y es responsable ante el
parlamento.
Presidencialismo: jefatura de estado y del ejecutivo son ejercidas por el
presidente. El presidencialismo se caracteriza por la función que el
presidente cumple

9. Modelos de Estado de Bienestar y sector público:

Explica Ramió Matas que la estructura de producción de bienestar en las

sociedades desarrolladas occidentales tiene cuatro ejes fundamentales y, en
función de su enlace, podemos tratar de distinguir tipos ideales de lo que se
ha venido llamando regímenes (o Estados) de bienestar que están asociados
a diferentes modelos de sector público. (Ramio Matas, 2001).

Por un lado, está la provisión pública de bienestar, por otro la producción de

bienestar por las familias y, en tercer lugar, la provisión y producción de
bienestar que corresponde al mercado.

Además habría que añadir la producción de bienestar derivada del tercer

sector (ONGs, fundaciones, etc.) que en los últimos años ha experimentado
un notable crecimiento. Sector público, familia, mercado y tercer sector
representan los cuatro vértices de un “rombo” que configura el escenario de
 la provisión de servicios y del bienestar de un país y que genera un
determinado modelo de Estado.

a) Modelo de Estado de Bienestar Institucional: El primer modelo de

régimen de bienestar, es el denominado institucional que se encuentra en los
países escandinavos. En estos países la dependencia de la familia es mínima
porque la unidad básica es el individuo y, de esta forma, se evita que la familia
sea la referencia para otorgar derechos o deberes sociales a los miembros.

Se trata, pues, de un Estado de bienestar muy desfamiliarizado y basado en la

ciudadanía y en el que la provisión estatal tiene una amplitud de carácter
universal.

El sector público de este modelo es enorme y provee todo tipo de servicios y

redistribuye las rentas, lo que implica una desmercantilización muy acentuada.

Este Estado de bienestar se denomina socialdemócrata y en un plano más

operativo se puede destacar como característica básica que la financiación
corre a cargo de los fondos del Estado cubiertos con impuestos generales con
una tendencia muy progresiva que son administrados fundamentalmente por
los gobiernos centrales y locales.

La presión fiscal es elevada pero la cuantía y la profundidad de la prestación

directa de servicios públicos (no únicamente transferencias) es muy alta. Esto
se debe a que, además de la financiación y la gestión, también la provisión de
servicios es pública.

Cabe señalar, también, que la provisión pública de servicios, sobre todo los
sociales, es una fuente de creación de ocupación muy importante en estos
Estados.

El modelo de Estado institucional vincula la provisión pública de los servicios

con la equidad (es decir, descarta la provisión privada de servicios públicos por
generar asimetrías sociales).
b) El Modelo de Estado residual:

El segundo gran modelo de régimen de bienestar es el llamado residual que

sigue, sobre todo, los Estados Unidos, pero también otros países de tradición
anglosajona (como el Reino Unido a partir de las reformas conservadoras de
1979).

En este caso, la dependencia de la familia no tiene por qué ser elevada ya que
este modelo pretende evitar prejuzgar los modos de vida “privados” elegidos
por los individuos (en la línea del liberalismo político más ortodoxo).

En estos Estados es el mercado quién está en la base de la estructura de

producción de bienestar y el Estado tiene sólo un papel asistencial menor.

La consecuencia de esta articulación es que el parámetro de solidaridad está

muy limitado ya que la asistencia pública está focalizada en grupos concretos
que han fracasado en el objetivo de asegurarse su propio bienestar y esto le da
un tinte de provisión de caridad que estigmatiza a los beneficiarios y genera
dualismo social (se habla cada vez más de insiders y outsiders para referirse
respectivamente, a los individuos para quienes el mercado es una respuesta y
para quienes es insuficiente).

No existe, por lo tanto, una verdadera estructura estatal de redistribución de

riesgos porque se tiene una concepción del individuo que hace que esto se
perciba como innecesario ya que es responsabilidad de cada ciudadano
procurarse de su propio bienestar.

c) Modelo de Estado de Bienestar continental europeo:

El tercer modelo de régimen de bienestar es el continental europeo (también

denominado conservador). En términos generales se define por ser familiarista
ya que se fundamenta en hombres con carreras profesionales ininterrumpidas
que suelen necesitar una familia que se responsabilice de los menores, los
ancianos y los enfermos.

Al existir seguros públicos o sociales puede entenderse que no se confía en el

buen funcionamiento de la cobertura a través de seguros privados del mercado
pero la dependencia del trabajo (que ofrece el mercado) es muy alta.

El rol del Estado como fuente de producción de bienestar radica en la provisión

de seguros públicos (sanidad, pensiones, desempleo y, en menor medida,
educación y servicios sociales).

Este modelo, de corte cristiano-demócrata depende de las contribuciones de

empresarios y trabajadores que condicionan más o menos directamente las
prestaciones posteriores.

Por tanto, no se basa en impuestos generales para su financiación sino en

impuestos a un sistema diferenciado de Seguridad Social.

Estos fondos generalmente son controlados por un mecanismo institucional

tripartito (Gobierno, sindicatos y asociaciones empresariales).

La provisión de servicios en este modelo puede ser tanto pública como privada
porque existen diversos engranajes y es muy frecuente el sistema de copago
(cierta contraprestación monetaria por la percepción del servicio público).

Se trata de un mecanismo que no es igualitario en su estado puro pero que

pretende favorecer la equidad.

El tipo de solidaridad es corporativo, es decir organizado por grupos de

ocupación que constituyen un universo de riesgos particulares.

10) Modelos de Estado contemporáneos: Estado de Bienestar y

Neoliberal:
a) Estado de Bienestar o Estado Providencia (Welfare State):
Es un concepto de las ciencias políticas y económicas con el que se designa a
una propuesta política por la cual el Estado provee ciertos servicios o garantías
a la totalidad de los habitantes.

Tiene su origen en 1945, después de la Gran Depresión. Marshall lo define

como una combinación especial de capitalismo democrático o Estado de
economía mixta.

El Estado de Bienestar conlleva un pacto social en el que se establece un

reparto más equitativo de los beneficios.

Su expresión económica fue el pacto keynesiano que durante la posguerra

producía un desarrollo económico equilibrado socialmente y el pleno empleo.

La expresión original es de William Temple (arzobispo de Cunterbury) que

contraponía las políticas keynesianas de posguerra al Estado de Guerra de la
Alemania de Hitler

Originó el período de crecimiento económico sostenido más exitoso del siglo

XX y se lo calificó la edad de oro del capitalismo.

Recibió influencia del socialismo democrático, del cristiano y de los sindicatos.

Tenía 2 esquemas alternativos:
El seguro social: cubría básicamente las necesidades del trabajador
El 2º modelo: seguridad social: cubría a toda la población de las contingencias
sociales.

b) El neoliberalismo o liberalismo pragmático:

Se inició en 1979 con la llegada de los conservadores al poder en Gran
Bretaña, continuó en 1980 en EEUU, en 1982 en Alemania y Bélgica y en 1983
en Francia.
Las ideas liberales fueron aggiornadas y pragmatizadas, reconociéndose que
era necesario un cierto grado de intervencionismo estatal y la satisfacción de
algunas necesidades públicas de creciente importancia: educación, salud,
seguridad social y desempleo.

Economía de mercado con cierta intervención del Estado indicativa, en ciertas

variables económicas.

Estabilización: disminución del sector público para reducir la carga

presupuestaria y lograr una prestación más eficiente de los servicios públicos.

Incentivo a la iniciativa individual: privatizaciones de los servicios públicos.

Reducción del déficit presupuestario: reducción del gasto público.

En definitiva, estos dos modelos de Estado que corresponden a dos modelos

económicos antagónicos son los que, con distintas variables se dan en las
organizaciones políticas contemporáneas.

En este sentido, y en lo relativo a nuestro país podemos afirmar que los

modelos de organización administrativa argentina históricamente han variado
de acuerdo con la orientación económica de los regímenes políticos.
Bibliografía:
1) Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1995.
2) Dromi, Roberto. Derecho Administrativo, Astrea, Buenos Aires, 2004.
3) Strasser, Carlos. Teoría del Estado, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1986.
4) O´Donnell, Guillermo. Apuntes para una Teoría del Estado, CEDES, 1977.
5)O´Donnell, Guillermo. “Acerca del Estado en América latina contemporánea.
Diez tesis para discusión. Working paper, Universidad de Notre Dame, 2002.
6 Bidart Campos, Germán. Lecciones Elementales de Política, Ediar, Buenos
Aires, 1991.
7) Di Tella, Torcuato S. Una aproximación al estudio de la sociedad y el estado
en América latina, Editorial Biblos, Buenos Aires, 2001.
8) Ramió Matas, Carlos, Documento publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia Nº 21, Caracas, Venezuela 2001.
9) Villegas, Héctor Belisario. Curso de finanzas, derecho financiero y
tributario, 9° ed., Astrea, 2013.
9) Max Weber, “La política”, en su libro El político y el científico, trad. F. Rubio
Llorente, Madrid, Alianza, 5ª ed., 1979, p. 92).