Sentencia No. 22-13-IS-20

Sentencia No.
22-13-IS/20
Jueza ponente: Carmen Corral Ponce
Quito, D.M., 09 de diciembre de 2020
CASO No. 22-13-IS
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN

EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EXPIDE LA SIGUIENTE
SENTENCIA
Tema: Esta sentencia analiza si una medida cautelar autónoma es objeto de la

acción de incumplimiento de una sentencia o dictamen constitucional. Después del
análisis correspondiente se rechaza la acción.
I. Antecedentes
1. El 18 de octubre de 2012, la señora Elvia Lucía Feijoo Sánchez (en adelante “la
accionante”) presentó una medida cautelar autónoma en contra del Servicio
Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE) (en adelante “el accionado”),
alegando que en su local comercial denominado “LUCIA STORE 1987”,
ubicado en el centro comercial Paseo Shopping de Machala, fue aprehendida
mercadería sin que previamente se le haya notificado con el procedimiento de
control correspondiente; motivo por el cual solicitó que el SENAE, con sede en
Puerto Bolívar, restituya y devuelva de manera inmediata a su favor la
mercadería y se suspenda el acto administrativo de aprehensión a fin que se
respete el debido proceso.
2. El 19 de octubre de 2012, el Ab. Jorge Pincay Ramón, juez Segundo de

Garantías Penales de El Oro, avocó conocimiento de la medida cautelar signada
con el Número 0141-2012, y después de constatar la inexistencia de un
expediente administrativo en contra de la señora Feijoo, concedió la medida
cautelar, disponiendo que el SENAE “proceda de manera inmediata y ante la
presentación de la documentación correspondiente, A (sic) determinar la
propiedad de los bienes de la accionante, mediante la documentación legal que
deberá ser exhibida y dejando copias de las mismas a la DEVOLUCIÓN de
tales bienes (mercadería) sin perjuicio a que una evz (sic) devuelta la
mercadería se inicien las acciones que creyere la autoridad sancionadora
iniciar de conformidad con las facultades determinadas en el título quinto del
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Código de la producción (sic) Comercio e Inversiones y su respectivo
reglamento (…)”. Esta decisión fue notificada a las partes ese mismo día.
3. Con fecha 23 de octubre de 2012, el señor Luis Alberto Zambrano Serrano,

director distrital de Puerto Bolívar del Servicio de Nacional de Aduanas,
presentó un escrito mediante el cual refería que la decisión adoptada por el juez
Segundo de Garantías Penales de El Oro no se encontraba motivada y solicitó la
revocatoria de la medida adoptada.
4. El 26 de octubre de 2012, el juez Segundo de Garantías Penales de El Oro negó

la revocatoria planteada por el representante del SENAE, dado que no se dio
cumplimiento a lo ordenado por esa judicatura, por lo que “no se ha evitado o
interrumpido la violación (…) por tanto NO PROCEDE LA REVOCATORIA DE
LAS MEDIDAS CAUTELARES emitidas por esta Judicatura, debiendo estarse a
lo dispuesto en la resolución emitida con fecha 19 de Octubre de 2012 (…)”.
Este auto fue notificado el 30 de octubre de 2012.
5. El 31 de octubre de 2012, con sustento en el artículo 35 de la Ley Orgánica de

Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante “LOGJCC”)
el director distrital del SENAE interpuso recurso de apelación de la negativa al
pedido de revocatoria de la medida cautelar; el cual fue admitido a trámite el 01
de noviembre de 2012, y rectificada, debido a un error de impresión, el 06 de
noviembre de 2012.
6. El 30 de noviembre de 2012, la Sala de lo Penal de la Corte Provincial de El Oro

emitió y notificó la resolución en la que refirió que “(…) se concluye que las
partes se resisten a acatar la disposición del juzgador de primera instancia, la
accionante debe presentar la documentación correspondiente que justifique la
legalidad de la mercadería aprehendida para que la SENAE proceda a su
devolución, en caso contrario que la SENAE inicie las accione (sic) legales
pertinente (sic). No existe constancia procesal que las partes hayan hecho uso
de los Derechos que le corresponden, así como tampoco que haya cesado la
violación de los Derechos Constitucionales de la accionante (…)”; motivo por
el cual, rechazó el recurso de apelación y confirmó la resolución del juez de
instancia.
7. Con fecha 12 de enero de 2013, el Ab. Julio César Torres Saraguro, juez
Segundo Temporal de Garantías Penales de El Oro, dispuso que se proceda a la
devolución de los bienes previa a la presentación, por parte de la accionante, de
los documentos que acrediten ser la propietaria de la mercadería aprehendida,
sin perjuicio de que una vez devuelta la mercadería el SENAE inicie las
acciones legales que como autoridad sancionadora considere, de conformidad a
lo dispuesto en el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones y
su respectivo reglamento.
2
8. El 14 de enero de 2013, el Ing. Luis Alberto Zambrano Serrano, representante
del SENAE, en calidad de director distrital de Puerto Bolívar, envió un escrito al
juzgado poniendo en conocimiento de esa judicatura, “(…) la denuncia
presentada contra la Sra. Elvia Lucía Feijoo Sánchez, en la Fiscalía, cuya
Indagación Previa No. 299-20121 se encuentra sustanciándose en la Unidad
Especializada en Delincuencia Organizada Transnacional e Internacional de El
Oro (…)En el estado actual del proceso, el SENAE no dispone de las
mercancías, así como tampoco puede determinar la propiedad de las mismas;
en virtud de que estas se encuentran a órdenes de la Fiscalía Provincial de El
Oro”. Adicionalmente, el señor Zambrano solicitó al juez que su auto sea
direccionado a la Fiscalía Provincial de El Oro y revoque el decreto del 12 de
enero de 2013.
9. El 16 de enero de 2013, el juez encargado del juzgado que tramitaba la causa,

dispuso oficiar a la Fiscalía para que certifique si la mercancía de la señora Elvia
Lucía Feijoo Sánchez se encontraba a sus órdenes en calidad de evidencia. Sobre
esta solicitud, el 18 de enero de 2013, el fiscal de la Unidad Especializada en
Delincuencia Organizada Transnacional e Internacional de El Oro, Ab. Carlos
Vera Chávez, indicó que “por encontrarse en Indagación Previa las evidencias
son puestas a conocimiento de la Fiscalía, sin embargo no existe medida
cautelar de ninguna especie impuesta a dichas mercancías, procedentes de una
aprehensión o retención, por parte de los interventores y personal de la SENAE,
por un posible delito de Receptación Aduanera, sin embargo con el Código
Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, en los Delitos Aduaneros
se debe atener a lo dispuesto en el art. 187 del antes mencionado cuerpo legal
(…)”.
10. Después de algunas diligencias, el 13 de febrero de 2013, el juez temporal

encargado del Juzgado Segundo de Garantías Penales de El Oro, refirió que
“(…) Existe una denuncia presentada por la SENAE por presunto delito de
Receptación Aduanera, la cual fue presentada con fecha 30 de octubre de 2012,
oficio enviado por la Fiscalía a esta judicatura, demostrando claramente que
fue presentada luego de haberse impuesto la medida cautelar (…) luego se
presenta un escrito de la SENAE enviado a la Defensoría del Pueblo en el cuál
en un párrafo manifiesta que este suscrito Juez dice que no se puede devolver la
mercadería por estar a órdenes de la Fiscalía, lo cual es erróneo, (…) por lo
expuesto se conmina a la Fiscalía a que se devuelva la mercadería previa
presentación de la documentación pertinente demostrando la propiedad por
cuanto existe sobre ella una medida cautelar que tiene que ser cumplida (…)sin
perjuicio de continuar con la indagación que se está realizando; así también al
Servicio de Aduanas del Ecuador con sede en Puerto Bolívar, que se devuelva la
1
Con relación a la Indagación Previa No. 299-2012 se debe indicar que el director del Distrito Puerto
Bolívar del SENAE presentó el 30 de octubre de 2012, una denuncia por el presunto cometimiento de la
infracción aduanera contemplada en el Art. 177 del Código Orgánico de la Producción, Comercio e
Inversiones (COPCI) y Art. 182 del mismo cuerpo legal, en contra de la señora Feijoo Sánchez.
3
mercadería previa presentación de la documentación respectiva demostrando
su legalidad de la propiedad, sino se lo hiciera así, se estará al proceso de
destitución conforme lo establecido en la Constitución (…)”.
11. El 19 de febrero de 2013, el Dr. Lenin Segundo Fierro Silva, fiscal de la Unidad
Oro, remitió al juez el oficio No. 0537-FGE-FEDOTI de 18 de febrero de 2013,
mediante el cual indicaba que existe la prohibición legal de devolver los bienes
materia de la investigación, hasta que exista un acto que ponga fin a la
investigación o al proceso penal.
12. Con fecha 23 de febrero de 2013, el juez temporal del Juzgado Segundo de
Garantías Penales de El Oro, Ab. Julio Torres Saraguro, indicó a las partes que
la Fiscalía ha sustentado la no devolución por cuanto es producto de una
investigación.
13. El 03 de marzo de 2013, el juez temporal del Juzgado Segundo de Garantías

Penales de El Oro, emitió un auto mediante el cual indicaba que el suscrito juez
ha cumplido con los preceptos constitucionales a fin de dar cumplimiento a la
medida cautelar dictada, sin embargo, no se ha cumplido con el mandamiento de
la autoridad, por lo que, dejó a salvo a las partes el derecho a que sigan los
trámites correspondientes que se dan en estos procesos.
14. El Dr. Lenin Fierro Silva, fiscal de la causa, remitió al juzgado el oficio No.
605-FGE-FEDOTI de 14 de marzo de 2013, mediante el cual refiere que no se
ha opuesto ni se opone a la resolución constitucional dictada, indicando que el
juez competente “(…) debe disponer lo que corresponda, directamente a la
entidad accionada en la persona de su representante, que en este caso es del
Director Distrital de Puerto Bolívar del Servicio Nacional de Aduana del
Ecuador, pues esa entidad es la custodia de los (sic) mercancías (…)”.
15. El 29 de abril de 2013, la señora Elvia Lucía Feijoo Sánchez, presentó acción de
incumplimiento de la resolución de medida cautelar constitucional No. 141-
2012, sustanciada por el Juzgado Segundo de Garantías Penales de El Oro cuya
resolución de instancia fue de fecha 19 de octubre de 2012, habiéndose negado
su revocatoria subió en apelación en la que fue ratificada por parte de la Sala de
lo Penal de la Corte Provincial de El Oro el 30 de noviembre de 2012.
16. El 04 de julio de 2013, el Secretario General de la Corte Constitucional, remitió

para la sustanciación correspondiente el caso No. 22-13-IS al exjuez
constitucional Alfredo Ruíz Guzmán.
17. Posterior a la presentación de la acción de incumplimiento por parte de la señora

Feijoo Sánchez, se desarrollaron diversas actuaciones dentro del proceso No.
4
141-2012. Así, se observa que el 15 de agosto de 2013, el juez Segundo de
Garantías Penales de El Oro, Dr. Jefferson Ruilova Arce, dispuso:
“(…) a).- Que de haber practicado la Fiscalía las experticias legales que
establezcan la propiedad, pago de impuestos y procedencia legal de la misma,
se le ordena al señor Fiscal, Fiscal Subrogante o encargado, que esté
conociendo la Indagación Previa No. 299-2012 tramitada contra la recurrente,
que bajo la prevención del Art. 30 LOGJCC y por lo señalado en los artículos
424, 425 y 426 de la Constitución de la República, proceda dentro de las
veinticuatro horas, es decir de inmediato y sin excusa alguna a entregar a su
propietaria señora Elvia Lucía Feijoo Sánchez, las mercadería (sic) detalladas
en el acta de aprehensión No. DRI3-2012-008 de 18 de octubre del 2012, las
mismas que están bajo su disposición y en custodia en la bodega No. 2 del
Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, Distrito de Puerto Bolívar del
cantón Machala (…)”.
18. El 16 de agosto de 2013, el Dr. Ángel Guerrero Abad, fiscal de la Unidad

Oro, dentro de la Indagación Previa No. 299-2012, mediante impulso fiscal
solicitó al director distrital de Puerto Bolívar del SENAE dé cumplimiento a lo
ordenado el 15 de agosto de 2013 por el juez constitucional.
19. Con fecha 19 de agosto de 2013, el director distrital de Puerto Bolívar del
SENAE emitió la providencia No. SENAE-DDP-2013-0147-PV y dispuso:
1).-Que bajo exclusiva responsabilidad del señor Juez Segundo de Garantías

Penales de El Oro Abg. Jefferson Ruilova Arce, se entregue las mercancías
descritas en el Acta de Aprehensión No. DRI3-2012-008 a la señora Elvia Lucía
Feijoo Sánchez, debiendo para el efecto el Guardalmacén de Distrito suscribir
el acta de entrega recepción correspondiente. - 2).- Que la Dirección de
Despacho y Control de Zona Primaria disponga a quien corresponda el
cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta providencia (…)”.
20. Ese mismo día consta el acta entrega recepción No. 032 del SENAE, suscrita por
el Ing. Marcelo Maldonado Vélez, guardalmacén jefe del distrito y la señora
Elvia Lucía Feijoo Sánchez de la que se desprende la entrega de un total de 1377
elementos.
21. El 22 de abril de 2015, el Ing. Luis Zambrano Serrano, director distrital de

Puerto Bolívar del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador presentó un escrito
al despacho del exjuez constitucional Alfredo Ruíz, mediante el cual informaba
sobre los antecedentes del caso, la situación actual del mismo y solicitaba el
archivo de la acción. El 14 de julio de 2017, el accionado insistió en este
requerimiento.
5
22. El día 5 de febrero de 2019, fueron posesionados ante el Pleno de la Asamblea
Nacional, para el ejercicio de las competencias constitucionales y legales, los
actuales jueces constitucionales. El 19 de marzo de 2019, en el sorteo realizado
en el Pleno del Organismo se asignó la sustanciación de la causa a la jueza
constitucional Carmen Corral Ponce.
23. El 15 de octubre de 2019, la jueza sustanciadora avocó conocimiento de la causa

y ordenó que se notifique a la legitimada activa y legitimados pasivos, así
mismo ordenó al juzgado Segundo de Garantías Penales de El Oro remita el
expediente completo de la causa y envíe un informe respecto al presente asunto.
Hasta la presente fecha no ha existido un pronunciamiento por parte del Juzgado
Segundo de Garantías Penales de El Oro.
24. El 07 de noviembre de 2019, se recibió el Oficio No. FPEO-FEDOTI1-2019-

001142-O de 31 de octubre de 2019 suscrito por la Ab. Sandra Karina Zambrano
Moreno, secretaria de las Fiscalía Cantonales de la Fiscalía Provincial de El Oro,
mediante el cual informó respecto a la ubicación de los expedientes
correspondientes a las indagaciones previas No. 299-2012 y 004-2013.
II. Resolución constitucional cuyo cumplimiento se persigue
25. Como se desprende de los antecedentes del caso, la resolución cuyo

cumplimiento se persigue es aquella dictada por el Juzgado Segundo de
Garantías Penales de El Oro dentro del proceso de medidas cautelares
constitucionales No. 141-2012 de fecha 19 de octubre de 2012 y su ratificación
por parte de la Sala de lo Penal de la Corte Provincial de El Oro que data de 30
de noviembre de 2012, en razón de la negativa a la revocatoria propuesta por la
Dirección de la SENAE (ver párrafo 2 ut supra).
III. Competencia
26. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse

sobre el incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales, de
conformidad con lo previsto en el artículo 436 numeral 9 de la Constitución de
la República, en concordancia con lo dispuesto en el Título VI de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, y el artículo 95
de la Codificación del Reglamento de Sustanciación de Procesos de
Competencia de la Corte Constitucional.
27. Esta acción tiene como finalidad remediar las consecuencias del incumplimiento
de dictámenes o sentencias dictadas por los jueces constitucionales, para lo cual
esta Corte Constitucional, en caso de que se demuestre el incumplimiento de la
sentencia o dictamen, está facultada para aplicar los mecanismos de reparación
previstos en la normativa correspondiente.
6
IV. Análisis Constitucional
IV.1. Sobre el objeto de la acción de incumplimiento de sentencias y

dictámenes constitucionales y las excepciones a la regla jurisprudencial
determinada en la sentencia No. 61-12-IS/19.
28. La acción de incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales tiene

su fundamento constitucional en el artículo 436 numeral 9 que determina como
una de las atribuciones de la Corte Constitucional el “conocer y sancionar el
incumplimiento de las sentencias y dictámenes constitucionales”.
Concomitantemente, al texto constitucional, el artículo 163 de la Ley Orgánica
de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone: “Las juezas y
jueces tienen la obligación de ejecutar las sentencias en materia constitucional
que hayan dictado. Subsidiariamente, en caso de inejecución o defectuosa
ejecución, se ejercitará la acción de incumplimiento ante la Corte
Constitucional (…)”.
29. De lo señalado se desprende que la finalidad de la acción de incumplimiento es

remediar las consecuencias del incumplimiento de dictámenes constitucionales o
sentencias dictadas por los jueces constitucionales, para lo cual la Corte
Constitucional, en caso de demostrarse el incumplimiento total, parcial o
defectuoso de la sentencia o dictamen alegado por el accionante, puede aplicar
una serie de mecanismos previstos en la Constitución y en la Ley, hasta que la
reparación del derecho sea satisfecha, y las correspondientes sanciones a la
autoridad que incumplió el mandato al que estaba obligada.
30. Cabe indicar que, a través de esta acción no se puede analizar el fondo del fallo
cuyo cumplimiento se solicita, tampoco se puede modificar su decisión, sin
embargo, a fin evitar la serie de vulneraciones que genera el incumplimiento de
la misma, la Corte Constitucional está en capacidad de dictar nuevas
disposiciones encaminadas a ejecutar la decisión de manera integral 2 o en su
defecto reformar las medidas dispuestas en ésta. En tal sentido, el alcance de
esta acción no es otro que dar protección a los ciudadanos contra eventuales
actos violatorios a sus derechos, en los que las autoridades conminadas al
cumplimiento de una sentencia o dictamen constitucional no han cumplido con
lo ordenado, lo han hecho parcialmente o de forma defectuosa, de tal forma que
la reparación realizada no satisfaga la reparación del derecho violado3.
31. De otro lado, las medidas cautelares autónomas se encuentran contempladas

constitucional y legalmente, y su objetivo es evitar cualquier vulneración a
derechos constitucionales; sobre esto, el artículo 87 de la Constitución de la
República dispone: “Se podrán ordenar medidas cautelares conjunta o
2
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Registro Oficial Suplemento No.
52 de 22 de octubre de 2009. Art. 164.
3
Corte Constitucional Sentencia No. 001-13-SIS-CC, caso No. 0015-12-IS. 17 de julio de 2013.pág. 11.
7
independientemente de las acciones constitucionales de protección de derechos,
con el objeto de evitar o hacer cesar la violación o amenaza de violación de un
derecho”.
32. En este mismo sentido, la LOGJCC además de contemplar el objeto de la

medida, considera que éstas “deberán ser adecuadas a la violación que se
pretende evitar o detener”, y en su artículo 28 contempla que “el otorgamiento
de medidas cautelares y su adopción no constituirá prejuzgamiento sobre la
declaración de la violación ni tendrán valor probatorio en el caso de existir una
acción por violación de derechos”; esto significa que la resolución de medidas
cautelares no presentan un pronunciamiento de fondo y bajo ninguna
circunstancia, la declaración de vulneración de derechos constitucionales4.
33. En la sentencia No. 66-15-JC/19 de 10 de septiembre de 2019 este Organismo

determinó: “Frente a un derecho, reconocido en la Constitución o en un
instrumento internacional de derechos humanos, para que procedan las
medidas cautelares debe existir una acción u omisión que se encuentre en dos
momentos: (1) cerca de producirse una violación (amenaza); (2) se está
produciendo la violación. El primer momento se da antes de la violación, y el
segundo momento durante la violación de derechos. La violación a los derechos
no se ha consumado en el primer momento y solo cabría interponer medidas
cautelares. Si se está produciendo la violación de derechos, se causa un daño,
entonces procede la garantía jurisdiccional de conocimiento que corresponda
(…)”.
34. En atención a lo mencionado, la Corte ha realizado una distinción sobre cuándo

procede la medida cautelar autónoma y cuándo existe la opción de presentarla de
manera conjunta con una garantía jurisdiccional de conocimiento; por lo que, si
el objeto es prevenir o evitar la vulneración de un derecho constitucional, se
estaría ante una amenaza y, por tanto, procede una medida cautelar autónoma.
Mientras que, cuando el objeto es interrumpir o cesar una vulneración de
derechos constitucionales que ya se está produciendo, la medida cautelar puede
interponerse conjuntamente con una garantía de conocimiento.
35. Adicionalmente, este tipo de medidas también se encuentran fijadas en el orden

internacional, así, si bien difieren con la naturaleza propia de la medida cautelar
en el sistema ecuatoriano, en el Sistema Interamericano de Protección a
Derechos Humanos (SIDH), tanto la Comisión como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos prevé este tipo de mecanismos. Al respecto, el Reglamento
de la Comisión Interamericana en su artículo 25 determina que “(…) la
Comisión podrá, a iniciativa propia o a solicitud de parte, solicitar que un
Estado adopte medidas cautelares. Tales medidas, ya sea que guarden o no
conexidad con una petición o caso, se relacionarán con situaciones de gravedad
y urgencia que presenten un riesgo de daño irreparable a las personas o al
4
Ver también Corte Constitucional Sentencia No. 66-15-JC de 10 de septiembre de 2019. Párr. 20.
8
objeto de una petición o caso pendiente ante los órganos del Sistema
Interamericano”.
36. Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en su

artículo 63.2 dispone como una potestad de la Corte IDH lo siguiente: “En casos
de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños
irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá
tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de
asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, podrá actuar a solicitud
de la Comisión”.
37. Como se observa, este tipo de herramientas se encuentran disponibles tanto en el

ámbito interno de los Estados como en el ámbito internacional; si bien cada una
de ellas se encuentra regulada de manera independiente y bajo las características
propias de sus sistemas, el objetivo común que persiguen es evitar o hacer cesar
la amenaza de violación a un derecho.
38. En este sentido, este tipo de medidas tienen un carácter cautelar y tutelar a la
vez. Cautelar por cuanto preserva temporalmente una situación jurídica, y tutelar
respecto del ejercicio de los derechos, pues tiene como objetivo impedir su
vulneración o suspenderla si ya está ocurriendo5. Es decir, este mecanismo tiene
como característica la provisionalidad, esto significa que no son definitivas, sino
que están sujetas a diversas circunstancias que deben ser analizadas por las
autoridades jurisdiccionales competentes, esto es los jueces de instancia.
39. Ahora bien, respecto a que las medidas cautelares sean objeto de análisis dentro
de una acción de incumplimiento, se debe recordar que el 23 de octubre de 2019,
este Organismo emitió la sentencia No. 61-12-IS/19 donde decidió apartarse del
criterio jurisprudencial anterior “en el que se presupone que el cumplimiento de
las resoluciones dictadas en procesos de medidas cautelares autónomas o las
mismas medidas cautelares eran materia de una acción de incumplimiento, pues
el Pleno de este Organismo sostiene que la ejecución de una medida cautelar o
decisiones provenientes de procesos de medidas cautelares autónomas no
pueden ser objeto de dicha garantía jurisdiccional en los términos del art. 436
(9) de la Constitución y artículo 163 de la LOGJCC salvo que la medida
cautelar se encuentre inmersa en un caso de decisiones constitucionales
contradictorias”.
40. La Corte además indicó que “tampoco conoce acciones extraordinarias de

protección sobre medidas cautelares constitucionales por no ser definitivas ni
surtir efectos de cosa juzgada sustancial6”.
5
Cfr. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 16-16-JC/20 de 30 de septiembre de 2020, párr.
36-37.
6
Cfr. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 61-12-IS/19 de 23 de octubre de 2019, párr.28.
9
41. En esta misma línea, este Organismo ha sido enfático al indicar que “(…) las
demandas de acciones constitucionales necesariamente deben cumplir con los
requisitos básicos de la acción, específicamente aquellos que guardan relación
con el objeto de la acción referida”7, puesto que esto brinda seguridad jurídica y
garantiza a la ciudadanía que la Corte se pronuncie en torno a las competencias
otorgadas constitucional y legalmente.
42. A pesar de lo manifestado, esta Corte también ha determinado que existen

situaciones excepcionales en las cuales, pese a que la decisión impugnada
constitucionalmente incumple con el objeto de la acción, la misma de oficio
podría ser conocida por el Pleno de la Corte, si se evidencia la existencia de
gravamen irreparable.
43. La Corte ha definido que una decisión que causa gravamen irreparable es aquella
que: 1. genera una vulneración de derechos constitucionales, y 2. Que dicha
vulneración no puede ser reparada a través de otro mecanismo u otra vía
procesal idónea8.
44. Ahora bien, atendiendo la finalidad de las medidas cautelares que es prevenir,
impedir o interrumpir la violación de derechos; se ha establecido que “Sin
perjuicio de que esta Corte determinó que la ejecución de una medida cautelar
o decisiones provenientes de procesos de medidas cautelares autónomas pueden
ser objeto de la acción de incumplimiento de sentencias cuando nos
encontremos ante decisiones contradictorias (Sentencia 61-12-IS/19); esta
Corte considera que también en casos de gravamen irreparable, podría
pronunciarse sobre el incumplimiento de una medida cautelar o de autos
emitidos en dichos procesos”9 (énfasis añadido).
45. En este sentido la generación de un gravamen irreparable habilita el

conocimiento y decisión de una acción de incumplimiento sobre una resolución
de medidas cautelares constitucionales por parte de la Corte Constitucional
cuando por la connotación y esencia de este mecanismo, resulte necesario
asegurar su cumplimiento, pues caso contrario el daño devendría en
irremediable.10
7
Cfr. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 154-12-EP/19 de 20 de agosto de 2019, párr. 23.
8
Cfr. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 154-12-EP/19 de 20 de agosto de 2019, párr. 45.
9
Cfr. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia No. 65-12-IS/20 de 12 de agosto de 2020. Párr. 44
10
La Corte Constitucional de Colombia en las Sentencias números T-225/93 y T-006/95 ha establecido
que “La jurisprudencia constitucional ha señalado algunas características distintivas del perjuicio
irremediable: la amenaza de daño debe ser inminente; la respuesta o reacción para evitar el perjuicio ha
de ser urgente; el perjuicio debe ser grave en consideración a la importancia del bien jurídico afectado o
amenazado y, finalmente, la medida judicial a adoptar, impostergable, lo que justifica la tutela
transitoria de los derechos fundamentales”.
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1995/T-006-
95.htm#:~:text=T%2D006%2D95%20Corte%20Constitucional%20de%20Colombia&text=La%20unicid
ad%20del%20debido%20proceso,de%20otro%20lado%2C%20es%20procedente.
10
46. Cabe recalcar que esta excepción no puede ser entendida como la vía para
ejecutar las resoluciones de medidas cautelares; toda vez que son los jueces de
instancia quienes al emitir su resolución deberán “(…) especificar e
individualizar las obligaciones positivas o negativas a cargo del destinatario de
la misma, así como determinar el tiempo, modo y lugar que deben cumplirse
(…)”11 pero además ser quienes ordenen la ejecución y verifiquen su
cumplimiento, inclusive con el apoyo de la Defensoría del Pueblo12.
47. Con relación al caso que nos compete, la accionante reclama el incumplimiento
de la resolución dentro del proceso de medidas cautelares autónomas No. 141-
2012, emitido por juez Segundo de Garantías Penales de El Oro, que ordenó al
SENAE proceda, previa la presentación de la documentación correspondiente
por parte de la accionante, a entregar inmediatamente la mercadería de la señora
Feijoo Sánchez, sin que esto limite la potestad de la entidad a iniciar las acciones
que considere pertinentes de conformidad con el Código de la Producción.
48. En este sentido, previo a cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto,
corresponde a este organismo identificar si la resolución de medidas cautelares
se enmarca en los dos supuestos de excepcionalidad para su tratamiento a través
de la acción de incumplimiento. Sobre el primer supuesto, no se verifica la
existencia de otra garantía constitucional tendiente a limitar o frenar la ejecución
de la resolución dictada en el proceso No. 141-2012, por lo que, no se
presentaría la excepción delimitada en la sentencia No. 61-12-IS/19, que
determina la posibilidad de conocer este tipo de mecanismos a través de la
acción de incumplimiento por presentarse decisiones constitucionales
contradictorias13, por tanto, no se cumple con el primer supuesto para tratar el
fondo en esta acción.
49. Ahora, respecto al segundo supuesto, esto es que la resolución de medida

cautelar pudo generar un gravamen irreparable, este Organismo verifica que la
medida cautelar fue acatada en agosto de 2013, momento en el cual se le entregó
a la accionante toda la mercadería retenida por el SENAE, lo que evidencia que
no se generó un gravamen irreparable ya que los derechos que se pretendían
precautelar con este mecanismo de protección, tutela judicial efectiva, debido
proceso, seguridad jurídica y propiedad no se vieron afectados, pero además
11
52 de 22 de octubre de 2009. Art. 33 inciso 3. Ver también Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia
No. 1960-14-EP/20 de 19 de mayo de 2020, párr. 40.
12
52 de 22 de octubre de 2009. Art. 34.- Delegación. - La jueza o juez tiene la obligación de garantizar el
cumplimiento y ejecución de las medidas cautelares que ordene, para lo cual podrá delegar a la
Defensoría del Pueblo o a cualquier otra institución estatal encargada de la protección de derechos, la
supervisión de la ejecución de medidas cautelares.
13
Ver Sentencia No. 001-10-PJO-CC del caso No. 0999-09-JP de 22 de diciembre de 2010.
11
existía la posibilidad de emplear otros mecanismos de protección o tutela de
derechos por lo tanto, al no identificar que la decisión genere un gravamen
irreparable y que además la misma fue acatada, corresponde rechazar la presente
acción.
IV.2. Consideraciones adicionales
50. Si bien esta sentencia no ha identificado los presupuestos para analizar el fondo
de la acción, sí se considera adecuado advertir que la resolución de medidas
cautelares no fue acatada de manera inmediata. Llama la atención de la Corte la
actuación desarrollada por los funcionarios de la Dirección Distrital de Puerto
Bolívar de la SENAE, quienes a pesar de conocer que existía una medida
cautelar constitucional, que debía ser acatada, presentaron una denuncia en
contra de la señora Feijoo Sánchez, que devino en una indagación previa la cual
limitó la ejecución de la medida cautelar. Este tipo de actuaciones no deben
presentarse, puesto que podrían ser consideradas como violatorias al principio de
buena fe procesal y generar un abuso del derecho.
51. Con esto, la Corte no quiere decir que las instituciones públicas se encuentren
limitadas en cuanto a la presentación de acciones que en razón de las potestades
legales poseen, sino que, las mismas deben estar encaminadas a respetar los
principios constitucionales y legales vinculados a la buena fe, lealtad procesal y
debido proceso; en el presente asunto, la Dirección Distrital de Puerto Bolívar de
la SENAE debió dar cumplimiento a la medida cautelar y posteriormente, de
considerarlo pertinente, iniciar las acciones legales a las que estaba facultada; tal
como lo refería la Resolución bajo análisis “se inicien las acciones que creyere
la autoridad sancionadora iniciar de conformidad con las facultades
determinadas en el Título Quinto del Código de la Producción, Comercio e
Inversiones”. Debido a lo mencionado, esta Corte llama la atención a los
funcionarios de la SENAE que no actuaron conforme al principio de buena fe
procesal.
52. De otro lado, de los antecedentes expuestos se verifica que existen alegaciones
respecto a otro tipo de procedimientos, así se menciona que existió un
procedimiento sancionatorio sustanciado por el Consejo de la Judicatura que
concluyó en la destitución del Juez Segundo de Garantías Penales de El Oro, Ab.
Jorge Pincay Ramón, quien habría sido destituido por error inexcusable en razón
de la medida cautelar dictada sobre este asunto; la indagación previa No. 004-
2013 iniciada por la denuncia planteada por la señora Feijoo Sánchez en contra
del Director Distrital de Puerto Bolívar, que concluyó con el archivo de la
investigación; acciones que no serán analizadas en razón de que la finalidad de
esta acción es garantizar el cumplimiento de una decisión constitucional.
12
V. Decisión
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato

de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte
Constitucional resuelve:
1. Rechazar la acción de incumplimiento planteada por la señora Elvia Lucía

Feijoo Sánchez.
2. Llamar la atención a los funcionarios del SENAE que no actuaron conforme
al principio de buena fe procesal.
3. Notifíquese, publíquese y archívese.
Firmado
LUIS HERNAN digitalmente por
BOLIVAR LUIS HERNAN
BOLIVAR SALGADO
SALGADO PESANTES
PESANTES Fecha: 2020.12.16
11:46:21 -05'00'
Dr. Hernán Salgado Pesantes

PRESIDENTE
Razón: Siento por tal, que la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con siete votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva Jiménez, Enrique
Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez y Hernán Salgado
Pesantes; y, dos votos salvados de los Jueces Constitucionales Ramiro Avila
Santamaría y Daniela Salazar Marín; en sesión ordinaria de miércoles 09 de
diciembre de 2020.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
13
SENTENCIA No. 22-13-IS/20
VOTO SALVADO
Juez Constitucional Ramiro Avila Santamaría
1. Disiento con el voto de mayoría y los argumentos sostenidos en la sentencia, con

ponencia de la jueza ponente Carmen Corral Ponce, por las razones que expongo a
continuación.
Los hechos
2. El caso trata sobre una medida cautelar autónoma, presentada en octubre de 2012 en
contra el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE), con sede en Puerto
Bolívar, por una mercadería incautada en un local comercial. La aprehensión de dicha
mercadería se la realizó sin notificación previa, sin expediente administrativo, sin orden
de juez. Se solicitó que el SENAE restituya y devuelva de manera inmediata la
mercadería y se suspenda el acto administrativo de aprehensión.
3. El juez Segundo de Garantías Penales de El Oro (el juez) concedió la medida

cautelar, dispuso la devolución de la mercadería y que SENAE siga el debido proceso
de conformidad con la ley1.
4. SENAE, en lugar de rectificar y realizar el procedimiento administrativo de control

respetando el debido proceso, solicitó la revocatoria de la medida y apeló. El juez y la
Corte Provincial negaron los pedidos y reiteraron la orden de devolución de la
mercadería.
5. En enero de 2013, el accionante informa al juez que se había presentado una

denuncia ante la Fiscalía por infracción aduanera2 y pide que se ordene a la Fiscalía que
cumpla con las medidas cautelares dictadas en contra de SENAE. El juez oficia a la
Fiscalía para que certifique si la mercancía de la accionante se encontraba a sus órdenes
en calidad de evidencia. La Fiscalía indicó que existe la prohibición legal de devolver
los bienes materia de la investigación, hasta que exista un acto que ponga fin a la
investigación o al proceso penal.
1
Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones y su reglamento.
2
Fiscalía Provincial de El Oro, indagación previa No. 299-2012, por presunto cometimiento de la
infracción aduanera contemplada en el Art. 177 del Código Orgánico de la Producción, Comercio e
Inversiones (COPCI) y Art. 182 del mismo cuerpo legal, en contra de la accionante.
14
6. En marzo de 2013 el juez dispuso que hizo todo lo posible y dejó a salvo de las
partes el derecho a que sigan los trámites correspondientes que se dan en estos procesos.
En abril, la accionante presentó acción de incumplimiento de la medida cautelar. En
agosto de 2013, cuando la Fiscalía archivó la causa, la medida cautelar se hizo efectiva.
Los problemas jurídicos
7. El caso presenta dos problemas jurídicos derivados de su jurisprudencia, que

considero que son importantes discutirlos para garantizar la eficacia de las medidas
cautelares, y que deben ser afrontados y resueltos por la Corte, ojalá en un corto plazo.
El primero es la excepcionalidad para presentar acción de incumplimiento por medidas
cautelares. El segundo es la consideración de que la Corte es la única instancia
jurisdiccional que puede declarar el incumplimiento de la garantía constitucional.
La excepcionalidad de la acción de incumplimiento de medida cautelar
8. La sentencia aprobada tiene como sustento, para rechazar la acción, el precedente

establecido en la sentencia N. 61-12-IS/19, que consideró que una medida cautelar, por
no declarar violación de derechos ni reparación, “no puede ser objeto de acción de
incumplimiento de sentencia.”3 Incluso, sobre la cuestión de objeto, compara la
cuestión con las acciones extraordinarias de protección.4
9. Las excepciones a esta regla jurisprudencial son dos: cuando hay decisiones
contradictorias5 y cuando hay gravamen irreparable6.
10. La Corte, si no revierte la lógica de la excepcionalidad de la acción de

incumplimiento de medidas cautelares, con el tiempo seguirá ampliando las
excepciones. Otras hipótesis podrían ser, por ejemplo, la gravedad de los derechos
amenazados o que se están violando, la recurrencia, el número de personas afectadas, la
situación de vulnerabilidad de la víctima.
11. Por lo dicho, la regla debería ser, al contrario de lo establecido por la Corte, que
procede la acción de incumplimiento en medidas cautelares y que, en casos
excepcionales, no procedería. Esto por varias razones. Las medidas cautelares son una
garantía fundamental para proteger derechos que podrían ser vulnerados o que están
siendo vulnerados. Las situaciones –como la del presente caso- en las que un juez de
instancia y de provincia se enfrenta al poder del Estado o de otros grupos con poder
económico, político o social, y que no tienen la capacidad suficiente para ejecutar lo
resuelto, pueden ser múltiples y variadas. Una medida cautelar no ejecutada ni
ejecutable podría poner en riesgo la vida y la integridad de los titulares de derechos, y
esta situación no puede ni debe ser ajena a la labor de máximo órgano de control
3
Corte Constitucional, Sentencia N. 61-12-IS/19, párrafo 26.
4
5
6
15
constitucional. En suma, es un grave error establecer como regla que este tipo de
acciones no están sujetas a la acción de incumplimiento.
La Corte como única instancia para tomar medidas por el incumplimiento de las
medidas cautelares
12. En un caso en el que el juzgador tomó medidas para hacer cumplir sus resoluciones
en garantías constitucionales, la Corte Constitucional consideró que los jueces tienen
límites en la tramitación de las causas. Uno de esos límites, con relación al
cumplimiento de sentencias, dictámenes y resoluciones en garantías, es que “el único
organismo competente para conocer y resolver acciones de incumplimiento… es la
Corte Constitucional”7. Este precedente, en otras palabras, dispuso que las medidas
jurisdiccionales para hacer cumplir lo resuelto en una acción, del tipo medidas
cautelares, las puede tomar exclusivamente la Corte Constitucional.
13. Este tipo de decisiones, que están en consonancia con otras relativas al
fortalecimiento del control concentrado de constitucionalidad, se explican en el contexto
histórico en que fueron expedidas: la falta de independencia de la Corte Constitucional
por su deferencia evidente a las decisiones del poder ejecutivo y, como consecuencia, la
necesidad de impedir que funcionen los límites al poder por medio de las garantías
constitucionales.
14. Estamos en otro contexto. Si bien la Corte no se ha apartado de manera explícita del
precedente citado (sentencia N. 076-10-SEP-CC en el caso N. 1114-10-EP), debe
entenderse que la Corte ya ha establecido ciertos parámetros que deben hacer entender
que otras reglas rigen. La Corte ya ha establecido que los jueces “tienen la
responsabilidad de garantizar la ejecución de medidas cautelares” 8 y que “el juez
deberá sancionar el incumplimiento de medidas cautelares de la misma manera que en
los casos de incumplimiento de sentencias en las garantías constitucionales.”9
15. En el caso, durante el tiempo que no se ejecutaron las medidas cautelares sin duda
que hubo un incumplimiento y que debía así declararse, con las correspondientes
consecuencias para las autoridades que incumplieron oportunamente las órdenes de los
jueces.
16. Finalmente, me ha llamado profundamente la atención que el juez de la causa, que

dispuso las medidas cautelares, haya sido destituido por error inexcusable. 10 De lo que
se desprende de los hechos del caso, el juez actuó con base en las competencias
otorgadas por la Constitución y la ley. Más allá que uno esté o no de acuerdo con los
argumentos del juez, si la salida del juez fue exclusivamente por su actuación en estas
7
Corte Constitucional, Sentencia N. 076-10-SEP-CC, caso N. 1114-10-EP, página 14.
8
9
10
Corte Constitucional, sentencia N. 22-13-IS/20, párrafo 52.
16
medidas cautelares, parecería que la intervención del Consejo de la Judicatura fue una
intromisión a la independencia judicial.
Firmado digitalmente
RAMIRO por RAMIRO FERNANDO
FERNANDO AVILA AVILA SANTAMARIA
Fecha: 2020.12.16
SANTAMARIA
16:36:10 -05'00'
Ramiro Avila Santamaría
JUEZ CONSTITUCIONAL
Razón.- Siento por tal que el voto salvado del Juez Constitucional Ramiro Avila
Santamaría, en la causa 22-13-IS, fue presentado en Secretaría General el 10 de
diciembre de 2020, mediante correo electrónico a las 12:34; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
SECRETARIA GENERAL
17
SENTENCIA No. 22-13-IS/20
VOTO SALVADO
Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín
1. Con fundamento en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Garantías

Jurisdiccionales y Control Constitucional, formulo mi voto salvado respecto de
la sentencia No. 22-13-IS/20 emitida por la Corte Constitucional en sesión del
Pleno de 9 de diciembre de 2020, y aprobada con el voto de mayoría de las
juezas y jueces constitucionales Karla Andrade Quevedo, Carmen Corral Ponce,
Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez y Hernán
Salgado Pesantes.
2. El caso tiene origen en una acción de incumplimiento respecto de una resolución

de medidas cautelares que obligaba al SENAE a devolver una mercadería
aprehendida1. En la sentencia No. 22-13-IS/20, la Corte Constitucional rechazó
por improcedente la acción con fundamento en la aplicación de los precedentes
de las sentencias No. 61-12-IS/192 y 65-12-IS/203 que, en lo principal,
establecen que las resoluciones de medidas cautelares no son objeto de la acción
de incumplimiento, y que solo podrían ser objeto de esta acción (1) cuando
existan resoluciones de medidas cautelares contradictorias o (2) cuando el
presunto incumplimiento genere un gravamen irreparable.
3. En el presente caso, me veo obligada a apartarme de la decisión de mayoría al

estar en desacuerdo, en lo principal, con el precedente de la sentencia No. 61-12-
IS/19, el cual considero que limita de forma injustificada el acceso a la acción de
incumplimiento respecto de resoluciones de medidas cautelares constitucionales
autónomas, y restringe el derecho a la tutela judicial efectiva de las y los
beneficiarios de las medidas.
4. De conformidad con los artículos 87 de la Constitución y 26 de la LOGJCC, las

medidas cautelares autónomas son uno de los principales mecanismos que
1
Ver, proceso judicial No. 07121-2012-0838.
2
Esta sentencia se aprobó en sesión del Pleno de 23 de octubre de 2019, a la cual no asistí porque me
encontraba en comisión de servicios. En consecuencia, no fui parte de la deliberación y tampoco pude
consignar mi voto a favor o en contra.
3
Esta sentencia se aprobó en sesión del Pleno de 12 de agosto de 2020, y contó con mi voto favorable en
la medida en que consideré que la excepción de gravamen irreparable sería útil para alejarnos del
precedente de la sentencia No. 61-12-IS/19. Sin embargo, por las razones que expongo en este voto
salvado, estoy en desacuerdo con la forma en la que la sentencia No. 22-13-IS/20 aplica el precedente de
la sentencia No. 65-12-IS/20.
18
reconoce el ordenamiento jurídico para la protección efectiva de los derechos, a
través de la adopción de medidas oportunas e inmediatas con el fin evitar o
prevenir una vulneración de derechos. La Corte Constitucional ha reconocido
que las medidas cautelares tienen un carácter tanto cautelar como tutelar.
Cautelar por cuanto preservan temporalmente una situación jurídica, y tutelar
respecto del ejercicio de los derechos pues tienen como fin impedir su
vulneración4.
5. En la sentencia No. 61-12-IS/19, la Corte Constitucional determinó que debido a

la provisionalidad y revocabilidad de las medidas cautelares, estas no son
decisiones definitivas, a diferencia de las sentencias y dictámenes
constitucionales5, y que mal haría la Corte en verificar el cumplimiento de una
medida cuya vigencia depende de la decisión de las y los jueces constitucionales
ordinarios. En consecuencia, concluyó que las medidas cautelares no pueden ser
impugnadas a través de la acción de incumplimiento6.
6. En mi criterio, esta distinción que realiza la Corte entre decisiones

constitucionales definitivas y no definitivas es innecesaria e impertinente en el
marco de la acción de incumplimiento, puesto que tanto las sentencias y
dictámenes constitucionales como las resoluciones de medidas cautelares,
pueden incumplirse de forma total, parcial, defectuosa o tardía,
independientemente de su vigencia. La Corte asume, erróneamente, que la
revocabilidad y provisionalidad de las medidas cautelares generan que ya no
tenga sentido presentar una acción de incumplimiento puesto que estas ya no
estarían vigentes.
7. Yo considero que al momento de verificar el grado de cumplimiento o ejecución

de una medida cautelar podría ser relevante analizar si tal medida cautelar está o
no vigente, pero ello no implica que la Corte Constitucional deba abstenerse de
realizar tal análisis a través de la acción de incumplimiento, asumiendo que las
medidas cautelares no son objeto de esta acción. Así también, al momento de
verificar el grado de cumplimiento o ejecución de una medida cautelar podría ser
relevante analizar si lo ordenado corresponde propiamente a la naturaleza
provisional de una medida cautelar o si, por el contrario, corresponde a la
necesidad de tutelar los derechos de manera permanente o, incluso, definitiva.
8. A esto se debe agregar que el artículo 30 de la LOGJCC reconoce las mismas

sanciones por el incumplimiento tanto de decisiones de garantías
4
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 16-16-JC/20, 30 de septiembre de 2020, párr. 36-37.
5
La Corte señaló que las medidas cautelares, “no tiene por objeto la declaración de vulneraciones de
derechos constitucionales ni la declaración de inconstitucionalidades ni tampoco ordena medidas de
reparación”.
6
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 61-12-IS/19, 23 de octubre de 2019, párr. 26 y 28.
19
jurisdiccionales como de medidas cautelares7. Toda vez que no existe una
distinción en las consecuencias del incumplimiento de decisiones
constitucionales, no resulta razonable que solo el cumplimiento de un tipo de
decisión constitucional se pueda exigir a través de la acción de incumplimiento.
9. La acción de incumplimiento constituye uno de los mecanismos que dispone la

Corte Constitucional, como máximo órgano de control, interpretación
constitucional y de administración de justicia en esta materia, para verificar la
ejecución integral de las decisiones constitucionales y la materialización de las
medidas dispuestas en las mismas8. Si el fin de esta acción es precautelar el
cumplimiento de las decisiones constitucionales, la distinción entre decisiones
definitivas y provisionales no es relevante, y termina por restringir el derecho a
la tutela judicial efectiva de las y los beneficiarios de las medidas.
10. Al establecer que no cabe la acción de incumplimiento respecto de decisiones de

medidas cautelares, se priva a las y los beneficiarios de las acciones correctivas
que podría adoptar la Corte Constitucional frente el incumplimiento de este tipo
de decisiones. Por lo que, lejos de coadyuvar al cumplimiento de las medidas
cautelares autónomas, el precedente de la sentencia No. 61-12-IS/19 puede
llevar a los sujetos obligados a creer que no existen consecuencias frente al
incumplimiento de la decisión. Así también, dicho precedente puede tener por
efecto que las y los jueces constitucionales se abstengan de adoptar todos los
mecanismos a su alcance para garantizar el cumplimiento de la medida cautelar,
puesto que sus acciones u omisiones dirigidas al cumplimiento de la medida ya
no serán objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional. En la práctica,
la violación del derecho que se buscaba prevenir o evitar a través de las medidas
cautelares, posiblemente ocurrirá y las y los beneficiarios de las medidas estarán
obligados a activar otras vías, esta vez para exigir mecanismos de reparación
integral.
11. Por último, la sentencia No. 22-13-IS/209 ratifica el criterio de las sentencias No.
61-12-IS/19 y No. 65-12-IS/20 según el cual sólo existen dos excepciones en las
que sí procede la acción de incumplimiento respecto de una decisión de medidas
cautelares, estas son: el posible conflicto de decisiones contradictorias10 y
cuando el incumplimiento de una medida cautelar o autos emitidos en dicho
proceso genere un gravamen irreparable11. Por las razones expresadas hasta aquí,
estoy en desacuerdo con el criterio según el cual las resoluciones de medidas
7
LOGJCC, artículo 30.-“El incumplimiento de las medidas cautelares será sancionado de la misma
manera que en los casos de incumplimiento de la sentencia en las garantías jurisdiccionales
constitucionales”.
8
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 29-20-IS/20, 01 de abril de 2020, párr. 67.
9
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 22-13-IS/20, 9 de diciembre de 2020, párr. 39-45.
10
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 61-12-IS/19, 23 de octubre de 2019, párr. 29.
11
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 65-12-IS/20, 12 de agosto de 2020. párr. 44.
20
cautelares no son objeto de la acción de incumplimiento y, en consecuencia,
tampoco puedo estar a favor de que esas sean las dos únicas excepciones.
12. Además, en relación con el primer supuesto, no considero que este sea
propiamente una excepción, puesto que dirimir los conflictos de sentencias
constitucionales contradictorias es una facultad de la Corte, reconocida por la
jurisprudencia, como parte de la acción de incumplimiento12.
13. En cuanto al segundo supuesto, en la sentencia No. 22-13-IS/20 se estableció

que en el caso no se evidenciaba un gravamen irreparable puesto que las
mercancías aprehendidas fueron entregadas, aunque de forma tardía, a la
beneficiaria, y que además la beneficiaria tenía la posibilidad de emplear otros
mecanismos de protección o tutela de derechos. A mi criterio, el razonamiento
de la Corte en el presente caso, al analizar si era procedente o no la excepción de
gravamen irreparable, demuestra que esta excepción es ilusoria puesto que frente
al incumplimiento de las medidas cautelares y la consecuente vulneración de
derechos, las y los beneficiarios podrían presentar, por ejemplo, una acción de
protección; lo cual, bajo el razonamiento de la Corte Constitucional en la
sentencia No. 22-13-IS/20, ya no generaría un gravamen irreparable y sería
razón suficiente para rechazar la acción de incumplimiento por falta de objeto.
14. Las medidas cautelares juegan un rol fundamental para prevenir la vulneración
de derechos, y su incumplimiento debe ser sancionado de la misma forma que
cualquier otra decisión constitucional. La Corte Constitucional no debería auto
restringirse en el conocimiento de acciones de incumplimiento de decisiones de
medidas cautelares, por el contrario, debería garantizar que ante el
incumplimiento de cualquier decisión constitucional, se puedan adoptar todos
los mecanismos necesarios para exigir su cumplimiento integral e incluso aplicar
los mecanismos correctivos del artículo 86 numeral 4 de la Constitución. Por las
razones expuestas, respetuosamente disiento de la decisión de mayoría.
DANIELA Digitally signed by

DANIELA SALAZAR MARIN
SALAZAR Date: 2020.12.17 08:57:49
MARIN -05'00'
Daniela Salazar Marín

JUEZA CONSTITUCIONAL
Razón.- Siento por tal que el voto salvado de la Jueza Constitucional Daniela Salazar
Marín, en la causa 22-13-IS, fue presentado en Secretaría General el 10 de diciembre de
12
Corte Constitucional del Ecuador para el período de transición, sentencia No. 001-10-PJO-CC, 22 de
diciembre de 2020, párr. 51.
21
2020, mediante memorando No. 207-2020-CCE-DSM-V; y, ha sido procesado
conjuntamente con la Sentencia.- Lo certifico.
AIDA Firmado
digitalmente
SOLEDAD
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
SECRETARIA GENERAL
22

Sentencia No. 22-13-IS-20

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Sentencia No.

Quito, D.M., 09 de diciembre de 2020

CASO No. 22-13-IS

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN

Tema: Esta sentencia analiza si una medida cautelar autónoma es objeto de la

2. El 19 de octubre de 2012, el Ab. Jorge Pincay Ramón, juez Segundo de

Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800

3. Con fecha 23 de octubre de 2012, el señor Luis Alberto Zambrano Serrano,

4. El 26 de octubre de 2012, el juez Segundo de Garantías Penales de El Oro negó

5. El 31 de octubre de 2012, con sustento en el artículo 35 de la Ley Orgánica de

6. El 30 de noviembre de 2012, la Sala de lo Penal de la Corte Provincial de El Oro

9. El 16 de enero de 2013, el juez encargado del juzgado que tramitaba la causa,

10. Después de algunas diligencias, el 13 de febrero de 2013, el juez temporal

13. El 03 de marzo de 2013, el juez temporal del Juzgado Segundo de Garantías

16. El 04 de julio de 2013, el Secretario General de la Corte Constitucional, remitió

17. Posterior a la presentación de la acción de incumplimiento por parte de la señora

18. El 16 de agosto de 2013, el Dr. Ángel Guerrero Abad, fiscal de la Unidad

1).-Que bajo exclusiva responsabilidad del señor Juez Segundo de Garantías

21. El 22 de abril de 2015, el Ing. Luis Zambrano Serrano, director distrital de

23. El 15 de octubre de 2019, la jueza sustanciadora avocó conocimiento de la causa

24. El 07 de noviembre de 2019, se recibió el Oficio No. FPEO-FEDOTI1-2019-

II. Resolución constitucional cuyo cumplimiento se persigue

25. Como se desprende de los antecedentes del caso, la resolución cuyo

26. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y pronunciarse

IV.1. Sobre el objeto de la acción de incumplimiento de sentencias y

28. La acción de incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales tiene

29. De lo señalado se desprende que la finalidad de la acción de incumplimiento es

31. De otro lado, las medidas cautelares autónomas se encuentran contempladas

32. En este mismo sentido, la LOGJCC además de contemplar el objeto de la

33. En la sentencia No. 66-15-JC/19 de 10 de septiembre de 2019 este Organismo

34. En atención a lo mencionado, la Corte ha realizado una distinción sobre cuándo

35. Adicionalmente, este tipo de medidas también se encuentran fijadas en el orden

36. Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) en su

37. Como se observa, este tipo de herramientas se encuentran disponibles tanto en el

40. La Corte además indicó que “tampoco conoce acciones extraordinarias de

42. A pesar de lo manifestado, esta Corte también ha determinado que existen

45. En este sentido la generación de un gravamen irreparable habilita el

49. Ahora, respecto al segundo supuesto, esto es que la resolución de medida

IV.2. Consideraciones adicionales

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato

1. Rechazar la acción de incumplimiento planteada por la señora Elvia Lucía

Dr. Hernán Salgado Pesantes

Juez Constitucional Ramiro Avila Santamaría

1. Disiento con el voto de mayoría y los argumentos sostenidos en la sentencia, con

3. El juez Segundo de Garantías Penales de El Oro (el juez) concedió la medida

4. SENAE, en lugar de rectificar y realizar el procedimiento administrativo de control

5. En enero de 2013, el accionante informa al juez que se había presentado una

Los problemas jurídicos

7. El caso presenta dos problemas jurídicos derivados de su jurisprudencia, que

La excepcionalidad de la acción de incumplimiento de medida cautelar

8. La sentencia aprobada tiene como sustento, para rechazar la acción, el precedente

10. La Corte, si no revierte la lógica de la excepcionalidad de la acción de

16. Finalmente, me ha llamado profundamente la atención que el juez de la causa, que

Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín

1. Con fundamento en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Garantías

2. El caso tiene origen en una acción de incumplimiento respecto de una resolución

3. En el presente caso, me veo obligada a apartarme de la decisión de mayoría al

4. De conformidad con los artículos 87 de la Constitución y 26 de la LOGJCC, las

5. En la sentencia No. 61-12-IS/19, la Corte Constitucional determinó que debido a

6. En mi criterio, esta distinción que realiza la Corte entre decisiones

7. Yo considero que al momento de verificar el grado de cumplimiento o ejecución

8. A esto se debe agregar que el artículo 30 de la LOGJCC reconoce las mismas

9. La acción de incumplimiento constituye uno de los mecanismos que dispone la