BREVES CONSIDERACIONES SOBRE EL ACTO DE DETERMINACIÓN DEL CONSEJO

DE SEGURIDAD ANTE VIOLACIONES A LA PROHIBICIÓN DEL USO DE LA FUERZA

EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Juan Manuel Sáez
Resumen: El acto de determinación del art. 39 CNU del Consejo de Seguridad es de suma
importancia, y al tratarse de un órgano eminentemente político, razones de esa índole ya desde 1950
han impedido la determinación del acto de agresión, la violación más grave de la prohibición del uso
de la fuerza en el derecho internacional.
Palabras clave: Determinación – Derecho Internacional – Consejo de Seguridad - Uso de la fuerza
– Agresión – Asamblea General – Unión pro Paz.
Sumario: I. Introducción. II. Caracterización de la determinación. III. Práctica de Consejo de
Seguridad en la determinación de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión IV.
La reticencia a la determinación de la agresión: el caso de la Guerra de Corea V. Conclusión VI.
Bibliografía.
*Alumno de la materia opcional “El uso de la fuerza en el derecho internacional contemporáneo",
de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.
I. Introducción
Teniendo en cuenta el poder del Consejo de Seguridad de determinar “la existencia de toda
amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión” 1, conforme al art. 39 de la Carta de
las Naciones Unidas, y que dicho órgano es al que los Miembros de la ONU han conferido la
responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales, se ha afirmado que el acto
de determinación es el más importante en el sistema de las Naciones Unidas. 2
Para aproximarnos al concepto de “acto de determinación” es factible referirlo como el
pronunciamiento o aseveración, por medio de variadas expresiones en gerundio que no
necesariamente implican el uso de la palabra “determinando” 3, que realiza el Consejo de Seguridad,
en calidad de órgano que monopoliza, al menos en primordial y relativamente, el uso la fuerza en la
comunidad internacional, , que lleva como fin, en primer lugar, constatar o de algún modo ratificar y
confirmar la existencia de alguna violación a la prohibición general al uso de la fuerza vigente en el
derecho internacional, y luego clasificar o catalogar, si bien no siempre, a dicha situación en alguno
de los tipos del art. 39, es decir, amenaza a la paz, quebrantamiento o acto de agresión.
Para delimitar el tema objeto de esta monografía, las consideraciones relativas al acto de
determinación de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión del Consejo de
Seguridad estarán orientadas en particular a analizar si por la naturaleza y forma de dicho acto, el
órgano en cuestión ha llegado a alguna determinación tácita o implícita de acto de agresión en algún
caso concreto, si hay o no argumentos para sostener esa hipótesis. A este cometido, se abordará la

1
Art. 39 de la CNU establece: “El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la paz,
quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de
conformidad a los Arts. 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”.
2
DRNAS DE CLEMENT, Zlata: “Sentido y alcance de la determinación por parte del Consejo de Seguridad de una
amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión”, en El Derecho Internacional y el mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales, OEA, Washington, 2004, p. 79.
3
Basta recurrir a algunas resoluciones del CdeS para corroborar ello, así en: UN Doc. S/RES/232(1966) relativa a la
situación en Rhodesia del Sur -donde “Resuelve” que había una amenaza a la paz; o en UN Doc. S/RES/598(1987)
donde se expide “Declarando” que existe un quebrantamiento de la paz en lo concerniente al conflicto entre el Irán y
el Iraq.
1
naturaleza misma del acto de determinación, la práctica en la determinación por el Consejo de
Seguridad y el caso puntual de la Guerra de Corea,
II. Caracterización de la determinación
Sin ánimo de exhaustividad, corresponde definir los caracteres para comprender integralmente la
naturaleza del acto de determinación de amenaza a la paz, quebrantamiento o acto de agresión por el
Consejo de Seguridad. Cabe aclarar, en el título de ha preferido decir “ante violaciones a la
prohibición del uso de la fuerza”, que puede resultar impreciso, pero es quizá acorde al modo histórico
de actuación del Consejo de Seguridad, en el sentido que al momento de determinar no siempre se
refirió a los tres tipos del art. 39 CNU, sino que, en épocas de la Guerra Fría, optó por formas más
ambiguas o inexactas como “perturbación grave de la paz y seguridad internacionales” 4, sin hacer
determinaciones explícitas de amenaza o quebrantamiento de la paz o de agresión.
En relación a la fuente normativa del acto de determinación, el mentado art. 39 CNU, la doctrina
no es conteste y discute si la interpretación correcta se asocia a una obligación o una facultad o
prerrogativa del Consejo de Seguridad.
Una postura ve el término “determinará” como una genuina atribución de discrecionalidad al
órgano político para la competencia a que refiere, que faculta mas no obliga bajo criterio alguno de
actuación, que la CNU no ha buscado imponer ese deber jurídico al Consejo. Esta tesis tiene
fundamento, en su principal afirmación de que el Consejo de Seguridad no está obligado a determinar
la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión, en Kelsen 5,
quien advierte que habría un deber moral, pero no legal, de actuación, toda vez que no hay sanción
alguna consagrada en la norma. Además, al estar ante un órgano colegiado, una función o atribución
que involucre el procedimiento de una votación implica un problema al momento de imponer una
obligación, ya que la votación implica la posibilidad de un resultado negativo; esto refuerza la postura
de la determinación como acto ampliamente discrecional de un órgano político. Incluso, en este
sentido, el Tribunal Penal Internacional para Ruanda llegó a considerar no justiciables sus
valoraciones sobre la existencia de amenazas a la paz y seguridad internacionales al estimar que el
órgano goza de libertad y discrecionalidad en esta labor, y que tales actos se dan en un marco de
previa evaluación de circunstancias sociales, políticas, y otros factores que el tribunal no puede,
objetiva y acabadamente, considerar. 6
Por otro lado, hay quienes se enrolan exactamente en una inteligencia contraria, afirmando la
determinación como una obligación legal creada por la CNU para nuestro órgano responsable de la
paz y seguridad del mundo. Así, no debe olvidarse que la Carta es un tratado, y pacta sunt servanda.
Entender que el propósito principal de este tratado, es decir, en resumidas cuentas, la preservación de
la paz y seguridad en la comunidad internacionales, en realidad se traduce en una función de amplia
discrecionalidad del Consejo de Seguridad y que no lo obliga a actuar, conspira contra el objeto y fin
del tratado, contra su razón de ser. Estaríamos, en este caso, ante un mandato, un imperativo que la
CNU establece en el art. 39 al Consejo de Seguridad, del cual lógicamente el poder de determinación
sería parte. Incluso, el mismo órgano parece haber acogido esta opinión, declarando en la Res. 294
(1971) sobre denuncias de Senegal contra Portugal, que “tiene la obligación de tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y la seguridad internacionales y
suprimir actos de agresión.” 7

4
UN Doc. S/RES/181(1963) relativa a “la cuestión del conflicto racial en el África del Sur resultante de la política de
apartheid del Gobierno de la Republica de Sudáfrica”.
5
KELSEN, Hans: The Law of the United Nations: A Critical Analysis of Its Fundamental Problems, Praeger, Nueva York,
1950, p. 264.
6
ICTR, Trial Chamber II, Prosecutor v. Joseph Kanyabashi, Case No. ICTR-96-15-T, Decision on Defense Motion on
jurisdiction of 18 June 1997, (1997), para. 20.
7
UN Doc. S/RES/294(1971).
2
 El acto de determinación constituye una cuestión de fondo o sustancial, y no una cuestión
procedimental. 8 Requiere el voto afirmativo de nueve miembros del Consejo 9, incluido los Miembros
Permanentes. Y formalmente, el tipo de instrumento jurídico en que se plasma se denomina
resolución. Es importante recordar que, en virtud del art. 25 CNU, las resoluciones donde el Consejo
efectúe decisiones son obligatorias, y plenamente exigibles para los Estados. 10
La determinación se formula en una resolución donde, en general, el Consejo hace
recomendaciones (resolución sin efecto vinculante u obligatoriedad jurídica) o adopta decisiones de
medidas “tomadas de conformidad con los Artículos 41 y 42 para mantener o restablecer 1a paz y la
seguridad internacionales” (art. 39 CNU), pero la determinación no se realiza en un texto de
resolución independiente o aparte de recomendaciones o decisiones. Puede o no haber decisiones.
El Consejo de Seguridad al hacer una determinación de conformidad al art. 39 CNU obra en modo
independiente, sin depender de otros órganos, con amplia libertad y margen de discreción, sin tener,
según nos parece, más limitaciones que lo dispuesto por el art. 24 párr. 2 11, referente a los propósitos
y principios de las Naciones Unidas. En la mayoría de los casos, se precede de una serie de
investigaciones sobre la hipotética situación a determinar.
Suele hallarse en la parte introductoria de la resolución, muchas veces al final o último párrafo 12y
otras antes 13, cuando la parte introductoria es corta. Puede ser en concreto o en abstracto, en forma
de determinaciones genéricas 14. En ocasiones no se adopta explícitamente la determinación, y se hace
remisión a resoluciones anteriores con calificación explícita. 15
Por último, destacamos la caracterización de Drnas de Clement respecto a la determinación como
acto complejo, conformado por la combinación indisociable entre reconocimiento de situación
(constatación), pronunciamiento de la calificación (obrando en virtud del Cap. VII o, en particular,
de uno de los tres tipos del Art. 39) y respuesta del Consejo a nombre de las NU (medidas
provisionales o medidas de conminación o de sanción, coacción, o ejecución forzosa). 16
III. Práctica de Consejo de Seguridad en la determinación de amenaza a la paz,
quebrantamiento de la paz o acto de agresión
Dado cierto nivel de ambigüedad y ambivalencia que caracteriza a muchas resoluciones del
Consejo de Seguridad, que creemos responde a intereses geopolíticos de sus miembros permanentes,
y, como se observó antes, a veces ni siquiera refirió a algunos de los tres tipos de perturbaciones a la
paz del art. 39 CNU, queda un amplio margen de interpretación por los juristas para el análisis de sus
textos. No obstante, excede el desarrollo de este trabajo ahondar cuestiones de política y relaciones
internacionales.

8
DRNAS DE CLEMENT, Zlata: Op. cit. pp. 97-98.
9
Art. 27 párr. 3 de CNU: “Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las demás cuestiones serán tomadas
por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero en
las decisiones tomadas en virtud del Capítulo VI y del párrafo 3 del Artículo 52, la parte en una controversia se
abstendrá de votar.”
10
Art. 25 CNU: “Los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de
Seguridad de acuerdo con esta Carta.”
11
Art. 24.2: “En el desempeño de estas funciones, el Consejo de Seguridad procederá de acuerdo con los Propósitos y
Principios de las Naciones Unidas. Los poderes otorgados al Consejo de Seguridad para el desempeño de dichas
funciones quedan definidos en los Capítulos VI, VII, VIII y XII.”
12
Como en UN Doc. S/RES/1483(2003) o en UN Doc. S/RES/1474(2003).
13
UN Doc. S/RES/660(1990).
14
Según observa Zlata Drnas de Clemente, nombrando como ejemplos: UN Docs. S/RES/1257(1999),
S/RES/1465(2003), S/RES/1333(2000), entre otras.
15
Como en UN Doc. S/RES/762(1992) sobre Croacia.
16
DRNAS DE CLEMENT, Zlata: Op. cit. p. 109.
3
 El mayor ejemplo que puede pensarse es sin duda la determinación de amenazas a la paz, donde
el criterio del Consejo de Seguridad fue evolucionando e incorporando más supuestos bajo esa
categoría, de modo que es el mismo órgano quien en ejercicio de su gran discrecionalidad
determinativa nos señala qué es una amenaza a la paz. Así, en un primer momento encontramos poca
práctica del órgano desde su creación, siendo casos como el de Rodesia de Sur 17 o Sudáfrica 18muy
ilustrativos. También, sucede que el Consejo advierte cuando hay una situación de grave peligro que
puede devenir en una amenaza potencial a la paz 19, o que le preocupa que eso suceda. 20Luego, desde
fines del siglo XX, hallamos más resoluciones, estando ante un período más fértil en este campo de
amenazas a la paz, siendo Iraq 21, Yugoslavia 22, Somalia 23, entre otros casos de gran trascendencia en
estos años, muestras de un avance en el desarrollo del concepto de amenaza a la paz. Sin ánimo de
agotar la cuestión, ya en el 2001 continuó dicho avance respecto del terrorismo internacional 24, y en
2004 en relación a la proliferación de las armas nucleares, químicas y biológicas. 25
La práctica respecto a los quebrantamientos de la paz es aún más escasa, habiendo únicamente
cuatro casos: la Guerra de Corea 26, la Guerra de Malvinas 27, la Guerra de Irán-Iraq 28 y la invasión de
Kuwait por el Iraq 29. Ya aquí consideramos que se hacen notorias las gravísimas falencias del Consejo
de Seguridad en el cumplimiento de su misión primordial, y es inevitable mencionar que a raíz del
conflicto de Corea de 1950, el abuso del derecho a veto y la desesperanza general en el
funcionamiento del órgano, se ideó la Resolución 377 (V) «Unión pro Paz» de la Asamblea General,
con un mecanismo operativo “por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, el Consejo
de Seguridad dejase de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad
internacionales.” 30
Por último, llegados a lo que la Asamblea General, tras un arduo trabajo, definió 31como “uso de
la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, integridad territorial o la independencia política
de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”, esto es,
el acto de agresión, estamos ante una situación aun mas lamentable que la anterior, ya que
directamente, al no haber nunca el Consejo de Seguridad determinado un acto de agresión en virtud
del art. 39 CNU, se patentiza innegablemente cómo el manejo de intereses políticos, sociales y
económicos han obstruido toda posible determinación de agresión, con lo cual además resulta un
enigma qué es la agresión para el Consejo de Seguridad.
IV. La reticencia a la determinación de la agresión: el caso de la Guerra de Corea
Creemos que por la composición misma del Consejo de Seguridad, como innúmeras oportunidades
se ha alegada en análisis de geopolítica internacional, concretamente el derecho a veto de sus
Miembros Permanentes, ha sido el principal obstáculo para que el órgano determinase actos de

17
UN Doc. S/RES/232(1966).
18
UN Doc. S/RES/181(1963).
19
En UN Doc. S/RES/282(1970), en relación a la contribución de otros Estados en la aplicación de la política de
apartheid en Sudáfrica.
20
Y en caso de Rwanda, UN Doc. S/RES/918(1994), donde se preocupa “por el hecho de que la persistencia de la
situación en Rwanda constituya una amenaza a la paz…”.
21
UN Doc. S/RES/688(1991).
22
UN Doc. S/RES/757(1992).
23
UN Doc. S/RES/794(1992).
24
UN Doc. S/RES/1368(2001).
25
UN Doc. S/RES/1540(2004).
26
UN Doc. S/RES/83(1950).
27
UN Doc. S/RES/502(1982).
28
UN Doc. S/RES/598(1987).
29
UN Doc. S/RES/660(1990).
30
UN Doc. A/RES/377(V), Resolución “Unión pro Paz”.
31
UN Doc. A/RES/3314(XXIX), sobre Definición de Agresión.
4
agresión en donde la historia recoge gravísimas violaciones a la prohibición del uso de la fuerza, de
forma interestatal.
Sucintamente nos referiremos al caso de la Guerra de Corea, que propició la reacción de la
Asamblea General por un Consejo de Seguridad que juzgó incumplidor de su responsabilidad
primordial, en la célebre Resolución 337(V). En función del mecanismo creado por dicho documento,
para proseguir la adopción de medidas y recomendaciones ante un Consejo de Seguridad bloqueado,
se dictó la Resolución 498(V) 32, donde condena la agresión de China a Corea, siendo así la primera
vez que las Naciones Unidas trataron a una nación como agresora. Se habían obrado coherentemente
con la venidera definición de agresión que efectuara el mismo órgano, en su Resolución 3314(XXIX).
El análisis que corresponde a las recomendaciones de la Asamblea General en este caso 33no es un
dato irrelevante, tampoco las recomendaciones hechas por el Consejo de Seguridad habiendo
previamente determinado un quebrantamiento de la paz 34 -que, como observamos, nos parece fruto
del insalvable defecto en la naturaleza constituida misma del Consejo de Seguridad y en ningún caso
la conclusión de un razonamiento jurídico que, según advertimos, habría arribado a la misma
consideración de los hechos que, con fuerte impulso de los EUA, realizó la Asamblea General-, que
puede estimarse extremadamente graves ya que atañen al uso de la fuerza por otros estados.
Además, Pezzano 35, que sugiere una determinación implícita de agresión por el Consejo de
Seguridad, afirma que la atribución de responsabilidad a una de las partes del conflicto, Corea del
Norte, y el uso de la expresión “ataque armado” por la Res. 82(1950), son otras razones posibles para
la tesis de un acto de agresión.
V. Conclusión
El Consejo de Seguridad sigue siendo el órgano por excelencia, en el sistema ONU, responsable
del más alto fin del derecho internacional contemporáneo: mantener la paz y seguridad
internacionales. Sin embargo, nos es pertinente concluir que ya desde los primeros años de la práctica
del órgano, un acto de tanta trascendencia como la determinación en los términos del art. 39 CNU fue
previsto por muchos Estados como de imposible materialización, ante una conflagración en particular
que a todas luces tuvo mayores repercusiones que otros “quebrantamientos de la paz”.
Afirmamos que en ese caso particular, hubo un acto de agresión que no fue merituado en ese
sentido por el Consejo de Seguridad, quien no obstante actuó haciendo recomendaciones que
implicaban el uso de la fuerza, con la gravedad que nos puede suscitar a la reflexión esa medida.
Teniendo en cuenta la dificultad que supone una presunta determinación de agresión por el
Consejo, no nos parece exagerado abogar por la supresión definitiva del derecho a veto de los
Miembros Permanentes conforme al art. 27 CNU, pero en base a la solución que se previó con la Res.
Unión pro Paz, proponemos un empoderamiento institucional de la Asamblea General concediéndole
la posibilidad de emitir resoluciones vinculantes antes supuestos graves de perturbaciones a la paz y
seguridad internacionales donde el Consejo de Seguridad brille por su inacción.
VI. Bibliografía
DIEZ DE VELASCO VALLEJO, Manuel: Instituciones de Derecho Internacional público, Tecnos,
Madrid, España, 2013.
DRNAS DE CLÉMENT, Zlata: “Sentido y alcance de la determinación por parte del Consejo de
Seguridad de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión”, XXX Curso de

32
UN Doc. A/RES/498(V), “Intervención en Corea del Gobierno Popular Central de la República Popular de China”.
33
UN Doc. A/RES/500(V) sobre “Medidas adicionales para hacer frente a la agresión en Corea”.
34
Tanto en UN Doc. S/RES/83(1950) como en UN Doc. S/RES/84(1950).
35
PEZZANO, Luciano: La relación entre el acto de agresión y el crimen de agresión en el Derecho Internacional,
Advocatus, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UNC, Córdoba, 2021, pp. 172-176.
5
Derecho Internacional del Comité Jurídico Interamericano, Secretaría General de la OEA,
Washington, 2004, pp. 77-134.
PEZZANO, Luciano: La relación entre el acto de agresión y el crimen de agresión en el Derecho
Internacional, Advocatus, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UNC, Córdoba, 2021.