Patricia Romero Sánchez Derecho Administrativo I Universidad Pablo de Olavide

LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA: CUESTIONES GENERALES .

Entendemos por administración electrónica “el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones en las Administraciones Públicas, combinando con cambios organizativos y nuevas aptitudes,
con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas
públicas”

EL DERECHO Y DEBER DE RELACIONARSE POR MEDIOS ELECTRÓNICOS.

EL DEBER DE RELACIONARSE POR MEDIOS ELECTRÓNICOS.

El empleo de medios electrónicos, informáticos y telemáticos por las Administraciones Públicas en su
giro o tráfico interno no se encuentra sometido a reserva de ley, pero cuando se pretende imponer a los
ciudadanos que necesariamente usen esos medios para realizar sus gestiones administrativas si existiera esa
reserva.

PERÍODO 199/2005 2005/2010 2010/...

OBJETIVO Regulación y promoción Derecho a Imposición del deber de

PRINCIPAL general de las TIC. relacionarse con los relacionarse con los poderes
poderes públicos por medios
públicos por electrónicos.
medios
electrónicos.

NORMAS Y - Ley de Firma - Ley 11/2007, de - Ley 18/2009, por la que se

ACTUACIONES electrónica (RDL acceso electrónico modifica el texto articulado de
RESULTANTES 14/1999 y Ley de los ciudadanos a la Ley sobre tráfico.
59/2003). los Servicios - Factura electrónica en
- Ley 34/2002, de Públicos. contratos públicos.
Servicios de la - Ley 30/2007, de - Declaraciones
Sociedad de la contratos del tributarias.
Información. sector público. - Ordenanzas locales.
- RD 424/2005, - Plan Avanza - Subvenciones e incentivos.
reglamento sobre (2006/10). - Ley 18/2011, de uso de las
prestación de servicios TICs en la Administración de
de comunicaciones Justicia.
electrónicas.
- Iniciativa Info XXI
(2001/03).
- Plan España.es
(2004/05).

Las leyes básicas de 2015 suponen la consagración definitiva de una tendencia que venía
observándose desde 2010: la progresiva transfiguración del derecho a relacionarse por medios electrónicos en

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un deber. En efecto, podemos identificar limpiamente tres segmentos en la evaluación de las normas relativas
a la administración electrónica.

- En el primero, que se extiende hasta 2005, tan sólo aparecen algunos balbuceos normativos y la
administración electrónica se despliega en ámbitos estrictamente sectoriales, sin visión de
transversalidad alguna.
- En el segundo, que abarca desde 2005 hasta 2010, emerge el derecho a relacionarse por medios
electrónicos con las Administraciones públicas, claramente potenciado por la Ley 11/2007.
- En el año 2015 inició un nuevo período, en el que esa tendencia es ya claramente dominante,
como relevan dos grandes ámbitos: las relaciones jurídico-administrativas en general, a raíz de las
Leyes 39/2015 y 40/2015, y las relaciones de carácter administrativo en el ámbito procesal,
sustentada en la Ley 18/2011.

El Art. 14 LPAC refleja nítidamente el nuevo orden de cosas, ampliando extraordinariamente el

universo de sujetos que, por ministerio de la Ley, y por consiguiente, sin necesidad de ninguna otra medida o
disposición de desarrollo, se declaran obligados a relacionarse con las Administraciones públicas por medios
electrónicos.

Artículo 14.2. LPAC:

“En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las
Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al
menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria,
para los trámites y actuaciones que realicen con las AAPP en ejercicio de dicha actividad
profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y
registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la
Administración.
e) Los empleados de las AAPP para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón
de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente
por cada Administración”.

En definitiva, en tanto que no se articulen soluciones técnicas que eviten estas desafortunadas
consecuencias, las normas vigentes deben interpretarse en el sentido más favorable a sus derechos e intereses
legítimos.

RÉGIMEN DE LA FIRMA ELECTRÓNICA EN LAS RELACIONES JUR ÍDICO-ADMINISTRATIVAS.

LA IDENTIFICACIÓN Y FIRMA ELECTRÓNICA DE LOS CIUDADANOS: REGLAS GENERALES. EL

SISTEMA CL@VE. LA FIRMA MANUSCRITA DIGITALIZADA.

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REGLAS GENERALES.

Esta materia se encuentra regulada en los artículos 9 a 11 LPAC. En cuanto a los sistemas de
identificación, la LPAC (art.9.2) permite que cada Administración regule cuáles admite, dentro de los
siguientes:

- SISTEMAS BASADOS EN CERTIFICADOS ELECTRÓNICOS O CUALIFICADOS DE FIRMA

ELECTRÓNICA expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de
servicios de certificación”, considerándose comprendidos en ellos los de persona jurídica y de
entidad sin personalidad jurídica.
- SISTEMAS BASADIS EN CERTIFICADOS ELECTRÓNICOS RECONOCIDOS O CUALIFICADOS
DE SELLO ELECTRÓNICO expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación”.
- SISTEMAS DE CLAVE CONCERTADA y cualquier otro sistema que las AAPP consideren válido,
en los términos y condiciones que se establezcan.

Por lo que se refiere a los sistemas de firma electrónica, la ecuación legal es similar (art. 10.2 LPAC),
con ligeros matices. Así, cada Administración pública puede determinar los sistemas de firma que implanta o
acepta, dentro de los siguientes:

- SISTEMAS DE FIRMA ELECTRÓNICA RECONOCIDA O CUALIFICADA Y AVANZADA basados

en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por
prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”
- SISTEMAS DE SELLO ELECTRÓNICO RECONOCIDO O CUALIFICADO Y DE SELLO
ELECTRÓNICO AVANZADO basado en certificados electrónicos o cualificados de sello
electrónico incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación”.
- Cualquier otro sistema que las AAPP consideren válido, en los términos y condiciones
que se establezcan.

EL SISTEMA CL@VE.

Dispone de tres servicios o sistemas de identificación y firma:

- CLAVE PIN: está concebido para la realización de un trámite concreto, no para relaciones
continuas, y funciona de manera similar a los pagos electrónicos con tarjetas y sistema de doble
clave.
- CLAVE PERMANENTE: su finalidad es unificar la clave que el ciudadano utilizará con el
conjunto de AAPP adheridas al sistema, en aquellos trámites para los que se encuentre prevista
esta solución por sus características específicas.
- DNIE EN LA NUBE: con esta herramienta, todos los ciudadanos contarán con su DNIe alojado en
la nube (o cloud), es decir, en una máquina o servidor remoto de la esfera organizativa de la
Administración del Estado.

LA FIRMA MANUSCRITA DIGITALIZADA.

Consiste en que, cuando un ciudadano acude a una oficina para realizar un trámite, este se
cumplimenta por un empleado público directamente en un sistema informático, y después se entrega al
ciudadano una tableta electrónica en la que inscribe su firma manuscrita, con una tecnología avanzada que
incorpora datos biométricos, como la velocidad del trazo o la presión de la mano.

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LA FIRMA MEDIANTE ASISTENCIA DE FUNCIONARIO PÚBLICOS HABILITADOS.

En el art. 12.2 LPAC dispone que, si algún ciudadano no dispone de los medios electrónicos
necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente
realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para
ello.

COMUNICACIONES ELECTRÓNICAS (EXCEPTO REGISTROS Y NOTIFICACIONES).

LOS TABLONES EDICTALES ELECTRÓNICOS, E L TABLÓN ÚNICO DEL BOE Y OTROS PORTALES DE
INTERNET DE LAS AAPP.

TABLONES EDICTALES ELECTRÓNICOS. EL TAB LÓN EDICTAL ÚNICO DEL BOE.

Las nuevas leyes omiten toda regulación del tablón de edictos electrónicos, a diferencia de la Ley
11/2007, el art. 12 LAECSP solventaba la cuestión de manera tan simple como eficiente: “La publicación de
actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en tablón de anuncios o
edictos podrá ser sustituida o complementada por su publicación en la sede electrónica del organismo
correspondiente”.

Ningún precepto del nuevo par normativo reemplaza a este, e incluso el art. 45 LPAC regula la
publicación (de los actos administrativos) aludiendo al tablón de edictos, pero sin mencionar su (eventual)
carácter electrónico. No obstante, el propio art. 45.3. LPAC establece: “La publicación de los actos de
realizará en el Diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que procesa el acto a
notificar”

Por ejemplo, los actos que se dicten en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva
(opciones, subvenciones), han de ser objeto de publicación en lugar de notificación.

OTROS PORTALES DE INTERNET DE LAS AAPP.

Se trata esencialmente, de las siguientes:

- EL PERFIL DEL CONTRATANTE, así como la Plataforma de contratación previstos en la Ley de

Contratos del Sector Público. Se trata de unos puntos de acceso electrónico de existencia
preceptiva que la LRJSP ignora por completo.
- EL PORTAL DE TRANSPARENCIA, regulado por los arts. 5 ss. de la Ley 19/2013, de
Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
- EL PUNTO GENERAL DE ENTRADA DE FACTURAS ELECTRÓNICAS. El art. 6 de la Ley
25/2013, de 27 de diciembre, de impulso a la Factura Electrónica y creación del Registro Contable
de Facturas del Sector Público, establece la necesidad de que todas las Administraciones Públucas
dispongan de un punto general de entrada de facturas electrónicas, proporcionando un acuse de
recibo electrónico con acreditación de fecha y hora de presentación.

LAS CARPETAS CIUDADANAS.

Son centros de comunicación con la ciudadanía que facilitan extraordinariamente sus gestiones y
centralizan en un mismo punto de acceso el conjunto de trámites y gestiones que cada persona puede llevar a
cabo con la administración. Con esta herramienta de administración electrónica se prestan diferentes servicios:

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- La primera utilidad que presentan es la posibilidad que se ofrece al ciudadano de comunicar a la

Administración sus datos personales.
- Una segunda utilidad es la de acceder al contenido de los expedientes o al estado de
tramitación de los procedimientos en los que el ciudadano tenga la condición de interesado.
- También suelen permitir estas carpetas que el ciudadano acceda al contenido de las notificaciones
administrativas que se le hayan cursado, e incluso, a veces, que presenten escritos y solicitudes,
enlazando con el correspondiente registro electrónico.

Por otra parte, tras la puesta en marcha de los registros electrónicos de apoderamientos establecidos en el
art. 6 LPAC, las carpetas ciudadanas pueden incluir una utilidad para otorgar apoderamientos, así como para
consultarlos y revocarlos, facilitando extraordinariamente esta operación.

LOS CONVENIOS.

CONCEPTO Y TIPOS DE CONVENIOS.

DEFINICIÓN DE CONVENIOS.
Los convenios presentan una naturaleza jurídica negocial y, por tanto, participan del supraconcepto de
contrato. No obstante, están excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público (art.
4.1.c) y d), rigiéndose por lo dispuesto en la LJSRP y demás normativa de desarrollo. En concreto, según la
LJRSP (art. 47.1), son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las AAPP, los organismos
públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con
sujetos de derecho privado para un fin común.

En cuanto al objeto de los convenios, la Ley formula tres precisiones:

- Los convenios no pueden suponer cesión por parte de la Administración de la titularidad de la

competencia (art. 48.1. LRJSP). Así, el Tribunal Constitucional tiene establecido que los acuerdos
contenidos en un convenio son irrelevantes para determinar el ordenamiento competencial en una
materia, pues mediante convenio no es posible renunciar a las competencias que son indisponibles
por imperativo constitucional y estatuario.
- En coherencia con lo dispuesto en la LCSP (art. 4.1.c) y d), los convenios, ya sean con otras
entidades públicas o con sujetos privados, no pueden tener por objeto prestaciones propias de los
contratos.
- El carácter jurídicamente vinculante de los Convenios los separa de los pactos meramente
políticos. Pero la LRJSP da un paso adicional, y exige un cierto grado de concretación.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS CONVENIOS.

Siguiendo el criterio, anticipado por la reforma de la LRBRL dispone que la suscripción de convenios
deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios
públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Cuando el convenio instrumente una subvención deberá
cumplir con lo previsto en la LGS, de lo contrario mediante la Administración podría disponer por esta vía de
su vinculación a la Ley.

Como es lógico, cada Administración y cada órgano deben actuar dentro del ámbito de sus respectivas
competencias, sin que puedan resultar afectadas las competencias de otros poderes públicos. Así, p. ej., el
Gobierno no puede comprometer las facultades propias del Parlamento, sin la autorización previa de éste.

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Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes (art. 48.8 LRJSP).
Pero los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o
entidades de derecho público vinculados o dependientes no resultarán eficaces hasta tanto sean inscritos en el
Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, y
publicados en el BOE.

Dada su naturaleza negocial, los convenios una vez perfeccionados obligan a las Administraciones y
demás partes intervinientes.

GESTIÓN DOCUMENTAL.

EL DOCUMENTO ADMINISTRATIVO Y SUS COPIAS.

EL DOCUMENTO ADMINISTRATIVO. EL PRINCIPIO DE EQUIVALENCIA DE SOPORTES.

Con arreglo al art. 26.1. LPAC: “Se entiende por documentos públicos administrativos los
válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”. Cuando un acto administrativo
adquiere la condición de documento público, el ordenamiento jurídico la adhiere una serie de consecuencias.

Debemos diferenciar entre las siguientes nociones:

- EL ACTO ADMINISTRATIVO, es decir, la declaración o decisión que emite la administración, p.

ej. Una licencia o una multa.
- LA FORMA en la que se recoge esa decisión, que pueda ser oral (orden verbal de un agente de
policía), automática (luz roja de un semáforo, propuesta de adjudicación de un contrato emitida
por un sistema informático de subasta electrónica) o escrita (recogida en un soporte documental).
- EL SOPORTE O DOCUMENTO de los actos emitidos en forma escrita, que puede ser en papel o
electrónico.

Con arreglo el art. 36.1 LPAC: “Los actos administrativos se producirán por escrito a través de
medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia”.

En su virtud, para ser considerados válidos, los documentos administrativos electrónicos deberán reunir los
siguientes requisitos:

- Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según

un formato determinado susceptibles de identificación y tratamiento diferenciado.

- Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su

posible incorporación a un expediente electrónico.

- Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. Es decir, la fecha en
la que se expiden.

- Incorporar los metadatos mínimos exigidos. Para explicarlo con sencillez, metadatos son los que
lleva incorporados un fichero electrónico y que contienen información adicional respecto al
mismo.

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- Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa
aplicable. “El valor y eficacia que corresponde a su naturaleza, conforme a su legislación
específica”, de manera que ostentan la condición de documentos administrativos.
EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.

El expediente es un deber de la Administración anudado a la garantía de la defensa de los interesados

en el procedimiento, a la transparencia en el mismo, al eventual control jurisdiccional de la actividad
administrativa, así como a la eficacia de la propia Administración. Así, debe señalarse que la existencia y
adecuada conformación del expediente es el presupuesto para el ejercicio del derecho de audiencia (art. 82.1),
y en caso de interposición de recurso de alzada contra la resolución, el órgano que dictó el acto objeto de
impugnación debe remitir al órgano competente para resolver una copia “completa y ordenada” del
expediente. O, en caso de recurso contencioso-administrativo, la Administración está obligada a remitir al
órgano judicial el expediente administrativo, completo, foliado, acompañado de un índice de los documentos
que contenga.

Desde el punto de vista del formato, y siguiendo la norma LPAC (art. 70.2) establece que los
expedientes tendrán formato electrónico. Así, como nos consta, la LPAC (art. 26.1 y 36.1) establece que las
Administraciones Públicas producirán los actos administrativos y emitirán los documentos administrativos por
escrito, “a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de
expresión y constancia”.

Desde el punto de vista del contenido del expediente, LPAC (art. 70.2) establece que los expedientes
se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes,
acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los
documentos que contenga cuando se remita.