Pontificia Universidad Javeriana

Reformas del Estado - Segundo parcial

Integrantes: Julian David Puin y Karen Kroes

Reforma agraria: una mirada desde la compra de tierras

1. Contexto de la reforma y situación a analizar.

El acto legislativo 01 de 2023 modificó el artículo 64 de la Constitución Política y

establece; “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra
del campesino y de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”
(Presidencia de la República, 2023). Colombia históricamente ha padecido un sin fin de
conflictos por la tenencia del territorio, las comunidades se han visto atravesadas por
procesos de desposesión arbitrarias por grupos con paradigmas sobre modelos de desarrollo
de la tierra.

En Colombia el 57.3% de la superficie rural la posee solo el 0.45% de la población

del país. De los 22 millones de hectáreas con potenciales agrícolas solo se utilizan 5.3
millones, por otro lado, solo 15 millones de hectáreas son factibles para producción en la
ganadería, pero se utiliza más de esta proporción (Rincón et al., 2022). La democratización de
la tierra es uno de los objetivos del actual Gobierno Nacional, en el transcurso del tiempo han
ocurrido diferentes intentos de reformas y contrarreformas, como lo son: la ley 200 de 1936,
la ley 135 de 1961, la ley 135 de 1968, el pacto de Chicoral en 1972, la ley 160 de 1994,
entre otras. Es entonces, que la reforma se encuentra siempre en un contexto donde los más
marginados piden más tierra, pero a su vez quienes tienen más tierras no la retienen y crean
mecanismos para su protección individual, y aún se agudiza más la problemática, al estar
presentes grupos armados que desplazan y despojan a los campesinos y comunidades étnicas.

La intención del Gobierno Nacional no está en promover nuevas leyes ni mucho

menos cambiar los modelos productivos, su objetivo es utilizar los instrumentos legales ya
existentes para poner en marcha la reforma agraria, como lo pueden ser los establecidos en el
Acuerdo de Paz del año 2016. El Estado pretende que la tierra productiva se emplee para su
fin último, y dado el caso que no suceda esto, las propuestas están en que sean privados los
que la exploten con la capacidad que tengan o que se vendan estos predios al Estado.
Además, la propuesta está encaminada a un enfoque de género donde hay un equilibrio de
quienes están a cargo y explotan los territorios, actualmente, las fincas son administradas por
el 61,4% de hombres, el 26% por mujeres y un 12% por hombres y mujeres (La Silla Vacía,
2022).

La reforma agraria tiene los caminos propicios para llegar a buen puerto, hay tierra
productiva, hay fuentes hídricas para el abastecimiento y tenemos una gran población
campesina. Pero claro está, hay una gran oposición a esta iniciativa por las visiones
neoliberales que están en el entorno político, económico y social, donde se piensa que al
dueño se le limita su libertad y que haya una posible desaceleración de inversión tanto
extranjera como nacional.

1
 2. Caso asociado con la reforma

Desde la ley 160 de 1994, en su artículo 31, se establece la adquisición de tierras por
parte del INCORA, ya sea “mediante negociación directa o al decretar la expropiación de
predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad” (Congreso de Colombia, 1994) . En
el 2007 la ley 1152 mantiene la esencia de su antecesora, pero prescribe a la Unidad Nacional
de Tierras Rurales como la nueva encargada de dicho procedimiento. De esta forma, el Plan
Nacional de Desarrollo 2022-2026 encamina discusiones previas donde se presenta la compra
de tierras como un mecanismo pertinente para cumplir con el objetivo de complementar el
Fondo Nacional de Tierras creado por la Reforma Rural Integral. Así mismo, alinearse con
los propósitos de democratización, productividad - en términos de seguridad alimentaria - y
reconocimiento de los campesinos como sujetos de derecho y de protección especial.

Sin embargo, lejos de ser sencillo comprar, titular y distribuir tierras, implica:
maniobrar con un presupuesto limitado, proyectar una viabilidad de proyectos productivos,
articular las entidades públicas y actualizar el catastro para conocer el estado de los predios.
Dificultades que se verán acompañadas por la disputa política y las barreras de carácter
ideológico que limitan la repartición de la tierra, ya sea desde el alto potencial de captura de
las instituciones que asignan los derechos de propiedad, la existencia de grupos de interés o la
falta de capacidad administrativa.

Como resultado, desde 1961, año en el que se estipula la ley 135 para redistribuir la
tierra, solo se han podido comprar 1.9 millones de hectáreas (La silla vacía, 2022). Lo que
implica que la meta del gobierno actual de lograr casi la misma cifra en lo que queda de su
periodo, es decir, 1,5 millones de hectáreas acreditadas como propiedad privada, presenta un
carácter ambicioso.

Bajo la anterior premisa, el gobierno está obligado a interpelar a sus capacidades de

negociación con actores privados, quienes se encargan de fijar los precios comerciales de la
tierra y de convertir al Estado en un agente más del mercado que juega en las mismas
condiciones de competencia por un bien rival y excluyente. Dicho de otro modo, aun con los
avances que se han logrado con la Federación Colombiana de Ganaderos (FEDEGÁN), el
enfoque redistributivo está lejos de llegar, lo que supone un menor aporte a los pequeños
propietarios de tierra y una posición favorable para quienes poseen tierras, no les dan un uso
productivo y esperaban por un comprador fiable.

3. Pregunta de investigación:

Siguiendo la línea argumentativa, es posible preguntarse si ¿la compra y titulación de tierras

es una muestra de la pérdida de la capacidad operativa del Estado frente al mercado?

4. Referentes teóricos y conceptuales

El Estado Moderno se desarrolló como un Estado Nación (Held, 1997. p. 71), donde
se establece un territorio delimitado, con el control pleno de los medios coercitivos, donde la

2
legitimidad está presente, donde la soberanía es de suma importancia, y, por último, donde la
estructura política es impersonal. Por consiguiente, con el establecimiento de todo lo anterior
y en especial énfasis en el control de los medios coercitivos, se construye el Estado Moderno.
El Estado colombiano ha venido consolidando las características propias de las entidades
estatales de la modernidad.

Además, desde lo que presenta Tilly (1990) los Estados modernos se crean gracias a la
guerra, por eso la necesidad y establecimiento de un cuerpo militar, donde se proteja el
territorio y donde se muestre al exterior la capacidad bélica para así crear una incertidumbre
de “inseguridad mutua”. Para mantener aquella incertidumbre es necesario la extracción de
recursos, y mantener como aliados a los ciudadanos, por ende, es importante aquella
identidad nacional, el Estado ofrece protección como negocio, y logra así perdurar como
entidad soberana y legítima, por el constante “peligro” hacia el exterior e interior del
territorio. En el caso colombiano, diferentes gobiernos han disputado el control por la tierra
para ofrecer, a su vez, seguridad. Así mismo, el Estado Moderno es promotor del capitalismo,
ya que logra concretar conexiones globales y movimientos de capitales. Colombia ha vivido
en guerra durante muchos años, y uno de los principales motores de la violencia ha sido el
conflicto por la tierra, por ende, se puede entender a Colombia que ha construido un Estado
mientras la guerra está en el territorio.

Ahora, las distintas formas que adoptó el Estado Moderno para su establecimiento, la
más relevante por su gran expansión y perduración en el tiempo es la Democracia Liberal,
donde las decisiones la toma un grupo electo por los ciudadanos, y que son las reglas e
instituciones lo que permite su estructuración y desarrollo. Aquellas reglas de juego son; el
control político, el elegir y ser elegido, la transparencia en los procesos electorales, la libertad
de expresión, el acceso a la información y la libre asociación. Todo lo anterior coincide con el
modelo capitalista moderno, donde haya esa libertad de elegir, esa protección a la propiedad
y a los derechos civiles y políticos. Modelo que ha predominado en el contexto nacional.

El enfoque sistémico puede dar miras a entender la reforma agraria en el país, así
como sus dinámicas, esta conceptualización propone que el Estado es visto como un
subsistema político que hace parte de un sistema social (Restrepo, 2003), donde hay una
predominancia de este sobre las demás esferas de la sociedad; lo económico, cultural,
ideológico y normativo, también donde una de estas esferas puede llegar a tener más
predominancia. Aquí el Estado es un actor que debe de tener una plena capacidad para
implementar las preferencias que presentan la comunidad como interés general, yendo en
contra de preferencias de grupos marginados.

Entendiendo estas dinámicas, el caso colombiano presenta predominancia en las

esferas de sistemas económicos de carácter neoliberal, donde se da una prioridad al interés de
demandas de las mayorías representadas en los entes del poder, dejando a un lado a
comunidades campesinas y étnicas. Esto ha contribuido a que al momento de querer
implementar las reformas agrarias se tengan en cuenta, siempre, modelos económicos de
carácter capitalista y bajo los intereses de actores privados y de las clases dirigentes.

3
 De esta forma, el desbalance histórico que prepondera ciertos grupos sobre otros a la
hora de poseer la tierra, termina por agudizarse con la entrada del mercado. Este cambio de
paradigma, implica una transformación del discurso sobre lo público, presentándose como
poco flexible e ineficiente, a diferencia del sector privado que logra maximizar la eficacia,
eficiencia y efectividad de procesos. Por lo tanto, las miradas neoliberales defienden su
reducción y sustitución por el mercado siempre que sea posible, aunque tenga efectos
adversos en la garantía de los derechos (Fleury, 2002).

Esta reforma del Estado, posibilitó el actuar de gobiernos neoliberales que para aplicar
sus políticas terminaron por someter al agro a una financiación selectiva, dando prioridad a lo
que atañe a las grandes empresas competitivas y vinculadas al comercio de exportación y
dejando a su suerte al pequeño productor, quien “puede ser tan productivo como las grandes
empresas capitalistas del sector siempre y cuando cuente con las condiciones adecuadas de
comercialización, precios y créditos” (Castillo, 2001, cómo se citó en Serrano, 2018, p. 415).
Sin embargo, esta postura niega los retos de la agricultura familiar, donde la falta de
capacidad de capital, de inversión y seguridad interfiere en la adquisición de tierras. Lo que
resulta paradójico porque precisamente en medio del desequilibrio de la estructura agraria se
deja concentrar la propiedad a quienes no hacen uso vital ni productivo en algunos casos de la
tierra, a diferencia de quienes viven del campo.

Como consecuencia, “el país ha privilegiado otro tipo de actividades en el campo que
representan mejores ganancias en comparación de los pequeños propietarios” (Mejía, 2017, p.
74) es decir, la agricultura ha sido relegada para dar paso a la conquista del subsuelo y el
empleo de recursos no renovables que degradan los territorios, pero que presentan una mejor
rentabilidad. Esto se ejemplifica en la disminución de la superficie cultivada después de la
apertura económica, lo que trae consigo un problema seguridad alimentaria, es decir,
disponibilidad, acceso, consumo, calidad e inocuidad de los alimentos que obliga la actuación
del gobierno como un mediador entre los procesos que se estaban llevando a cabo por parte
del mercado.

El Estado deberá lidiar con los costos que genera el propio crecimiento económico,
sin limitar el derecho a la propiedad privada, ni romper con una relativa estabilidad social en
el resto de sectores que han sufrido las consecuencias del despojo y desarraigo. Por lo tanto,
la premisa de favorecer la compra de tierra frente a mecanismos que se consideran coercitivos
o dan desconfianza al mercado, aparece como el justo medio. Para responder a las demandas
ciudadanas, se plantea la necesidad de fortalecer las instituciones, al ser estas las encargadas
de establecer reglas que organizan la acción colectiva y mantener el buen funcionamiento del
mercado y la democracia (Fleury, 1999).

En síntesis, un Estado liberal como el colombiano, que concibe la propiedad privada

como un derecho, se debe enfocar en garantizar la tranquilidad de los propietarios sin que
esto impida reafirmar el dominio que tiene sobre el territorio (Peña y Zuleta, 2017). Por lo
tanto, ceder ante las presiones del mercado parece razonable si se tiene en cuenta el recorrido
histórico para mantener una paz estable, que solo puede perdurar si el equilibrio entre actores
es percibido como justo por ambas partes.

4
 5. Bibliografía recomendada

A la hora de realizar la revisión de literatura que abarca la pregunta planteada, se

pueden priorizar los siguientes documentos de interés:

Desde la investigación realizada por Mejía (2017) se parte del concepto de seguridad
alimentaria como término que consta de cuatro factores que giran en torno a la cantidad,
calidad y variedad de alimentos disponibles de forma permanente. Para luego, evidenciar
cómo los procesos de apertura económica fundamentada en el ideal de globalización han
transformado a los sectores agrícolas, creando una dependencia a las importaciones y
afectando la capacidad del país para abastecer a su población. Este trabajo se encuentra como
relevante por demostrar los efectos de las políticas neoliberales en términos de productividad
de la tierra, así mismo, cuestiona la noción de desarrollo que se tiene sobre el campo
colombiano y suele ser excluyente.

Siguiendo la premisa de la falta de distribución y el análisis de la propiedad privada,

se posicionan las investigaciones de Serrano (2018), Peña y Zuleta (2017). La primera se
enfoca en la brecha que existe en el medio rural, donde las políticas de reforma agraria han
estado atravesadas por una serie de obstáculos que impiden una paz duradera. De esta forma,
se propone una estructura agraria que modifique la alta desigualdad, lo que incluye dar
respuesta a las exigencias de las organizaciones campesinas, acabar con los cultivos de uso
ilícito e imponer impuestos sobre la propiedad de la tierra. Mientras, la segunda, hace un
recorrido por las instituciones jurídicas en Colombia que han sido claves en el despojo legal
de la tierra. Esto se debe, a que existen barreras en los requisitos que solo ciertas personas
pueden cumplir, especialmente aquellos con dinero, información y tiempo para tramitar la
asignación del derecho de propiedad.

Por otro lado, como lo muestra el Centro Nacional de Memoria Histórica (2018), en
cuanto a la tensión entre los ocupantes de la tierra y los procesos de apropiación, se presentan
unas dinámicas que benefician la concentración de la tierra más productiva que, además, está
más cercana a los mercados, generando comportamientos de exclusión por parte de los
colonos hacia la periferia de lo que históricamente se ha llamado la frontera agrícola, donde
competir justamente en esos mercados establecidos es casi imposible por la incapacidad de
redes de comunicación, el suelo llega a ser infértil, entre otras cosas.

Por último, el reconocimiento a campesinos como actores fundamentales dentro de los

distintos procesos de tenencia de la tierra es primordial, en el tomo que la Comisión de la
Verdad; la fuerza de la tierra (2020), busca visibilizar al campesinado en su carácter de
víctima y además, como sujeto de resistencia. Los campesinos son el claro ejemplo de cómo
desde la acción colectiva y la movilización, se han logrado reformas más sustanciales que
otras establecidas desde las clases dirigentes, además, las dinámicas de ellos, presentan una
oposición a mecanismos que el mercado establece y que por el contrario si buscan una mejora
para el común.

5
Referencias

Held. (1994). La democracia y el orden global: del Estado moderno al gobierno

cosmopolita. Paidós.

La Silla Vacía. (2022). La reforma rural de Petro - ¿Y eso a mí qué? | La Silla Vacía

[Vídeo]. YouTube. Recuperado 25 de octubre de 2023, de

https://www.youtube.com/watch?v=_72GwB8cpVI

Presidencia de la República. (2023). MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL. MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL. Recuperado 25 de octubre de 2023, de

https://petro.presidencia.gov.co/Documents/230905-Proyecto-Decreto-

Minagricultura.pdf

Restrepo, J. (2003). La reforma del Estado y el ajuste estructural en América Latina.

El caso de Colombia. Revista, Opera.

Rincón, L. F., Charlot, H., & Garrido, C. (2022). TRAYECTORIA Y ACTUALIDAD

DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA: RELATO DE UNA ILUSIÓN

(QUE SE RENUEVA?). JSTOR.

Tilly, C. (1990). Coercion, Capital, and European States. University Press.

Mejía, M. (2013). La seguridad alimentaria en Colombia: Cambios y

vulnerabilidades

[UniversidadCentral].https://www.ucentral.edu.co/sites/default/files/inline-files/

2017_Seguridad_alimentaria_001.pdf

Fleury, S.(2002). Reforma del Estado. Banco Interamericano de Desarrollo.

https://top.org.ar/ecgp/FullText/000000/FLEURY%20Sonia%20-%20Reforma%20del
%20estado.pdf

6
Fleury, S. (1999). Reforma del estado en América Latina. Nueva Sociedad.

Del Medio Ambiente, D. (2022, March 3). Colombia como un foco crítico del hambre

y la adecuada atención a la Reforma Rural Integral. Derecho del Medio Ambiente.

https://medioambiente.uexternado.edu.co/colombia-como-un-punto-foco-critico-del-

hambre-y-la-adecuada-atencion-a-la-reforma-rural-integral/

Doria, P., & Doria, P. (2023, September 20). De 3 millones van 12 mil hectáreas: los

retos de la compra de tierra. La Silla Vacía. https://www.lasillavacia.com/silla-

nacional/de-3-millones-van-12-mil-hectareas-los-retos-de-la-compra-de-tierra/

Ley 2294 de 2023 - Gestor Normativo. (n.d.). Función Pública.

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=209510#341

Ley 160 de 1994 - Gestor Normativo. (n.d.). Función Pública.

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=66789

Serrano, J. A. S. (2018). La desigualdad en el reparto de la tierra en Colombia:

obstáculo principal para una paz duradera y democrática. Anales de geografía de la

Universidad Complutense, 38(2), 409-433. https://doi.org/10.5209/aguc.62486

Peña, R., & Ríos, S. Z. (2017). EL DERECHO AL DESPOJO EN COLOMBIA: UN

ANÁLISIS DE LA REGULACIÓN DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS DESDE

ABAJO. Análisis Político, 31(92), 3–17.

https://doi.org/10.15446/anpol.v31n92.71094

CNMH. (2028). Tierras Balance de la contribución del CNMH al esclarecimiento

histórico (1.a ed.). Centro Nacional de Memoria Histórica.

https://www.centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/balances-jep/descargas/

balance-tierras.pdf

7
Comisión de la Verdad. (2015). La fuerza de la tierra (1.a ed.). CLICKARTE S.A. S.

https://web.comisiondelaverdad.co/images/zoo/publicaciones/archivos/

La_fuerza_de_la_Tierra___Web_2022.pdf