Alternancia en Jalisco Edmundo Hertnández

D.R.
2007, Universidad de Guadalajara

Diseo y diagramacin:
Luis Alberto Partida de la Cruz
Centro Universitario de Ciencias Econmicas Administrativas
Perifrico Norte 799, Edifcio G - 201,
Ncleo Universitario Los Belenes, C.P. 45100,
Zapopan, Jal. Mxico. Telfono 3770-33-40
Guadalajara,Jalisco, Mxico
SBN 978-970-27-1208-4
Impreso en Mxico
Printed and made in Mexico
El ttulo del libro: Eran los mejores tiempos, eran los peores tiempos,
lo tomamos prestado del primer prrafo de la novela de Charles Dic-
kens, Historia de dos ciudades
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por dos razones fundamentales. En pri-
mer lugar, porque el tema de la alternancia es motivo de controversia
que polariza opiniones y posiciones; y tambin para destacar que todo
esfuerzo de evaluacin objetiva del trabajo de los gobiernos de alternan-
cia, lleva implcito un componente valorativo e ideolgico de parte de los
analistas, quienes pueden ver ms luminoso o grandioso un panorama
sombro, o viceversa. Por ello, la hiptesis que anima a esta suma de
esfuerzos de anlisis de la administracin pblica, parte de una posicin
abierta y plural a las interpretaciones de los autores de esta obra.
Es una mirada positiva, ya que adems de los diagnsticos de
cada tema, se busc incluir refexiones en torno a las directrices o rum-
bos deseables para el Estado de Jalisco. Se trata de un esfuerzo co-
lectivo de acadmicos de la Universidad de Guadalajara, que presen-
tan algunos resultados de la gestin de los dos ltimos gobiernos del
Estado de Jalisco, surgidos del Partido Accin Nacional (1995 2007).
Por supuesto, que las posibilidades de evaluar esta candente cuestin
no se agotan con esta edicin. Por nuestra parte, aspiramos a ofrecer
una lectura acadmica que contribuya a tener una mayor claridad del
lugar y los tiempos en que nos encontramos.
En la convocatoria para integrar el contenido, se busc incluir te-
mas con enfoques de poltica y de administracin, sin dejar de lado
algunas polticas pblicas sectoriales. Buscamos hacer una lectura
amplia de todo el proceso de gobierno; desde las premisas o insumos
en que se fundan las directrices, planes y acciones pblicas, pasando
por el tema de la organizacin del aparato administrativo, hasta las
polticas ms relevantes, como el caso de la seguridad pblica.
Este trabajo se inscribe en el marco de las actividades que lleva
a cabo el cuerpo acadmico: Gestin y Desarrollo de las Organiza-
ciones, adscrito al Centro Universitario de Ciencias Econmico Admi-
1. Ediciones y Distribuciones Mateos, Madrid Espaa.
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ERAN LOS MEJORES TIEMPOS, ERAN LOS PEORES TIEMPOS...
nistrativas de la Universidad de Guadalajara, y con la decidida partici-
pacin de acadmicos del Centro Universitario de Ciencias Sociales
y Humanidades, y del Centro Universitario de Ciencias Biolgicas y
Agropecuarias.
Presentamos enseguida algunas ideas de los captulos que se
incluyen en el libro, pero sin el nimo de hacer ni remotamente un
resumen de ellos. Los valores, marco de referencia y desarrollo del
mismo, hay que revisarlos en el propio documento. En todo caso, slo
queremos dejar patente que todos ellos se desarrollan en un territorio
de libertad, de pluralidad y respeto a la vida intelectual, la Universidad
de Guadalajara.
Los dos primeros captulos estn dedicados al tema de la poltica,
dos acadmicos abordan respectivamente: las elecciones en Jalisco y la
evolucin y determinantes de la efcacia poltica en Jalisco. En el primero,
se destaca que la pluralidad y la competencia poltica han tomado carta
de naturalizacin en nuestro Estado, no obstante que persisten asignatu-
ras pendientes, como la regulacin de las precampaas, su duracin y el
monto de fnanciamiento, entre otros aspectos. Y en el segundo trabajo,
se revisa una dimensin del concepto de cultura ciudadana, la competen-
cia o efcacia poltica. El anlisis se alimenta de los resultados de cuatro
encuestas estatales, observando entre otros puntos: un sentimiento de
mayor infuencia poltica de parte de los ciudadanos y una menor disposi-
cin de respuesta de parte de las autoridades.
Se observa tambin, que se fortalece la visin de la ciudadana
respecto a la democracia como la mejor forma de gobierno. Se hace
mencin al proceso de desercin de los ciudadanos del sistema de
partidos. En suma, el trabajo abre varias lneas de refexin que bien
pueden tener interpretaciones alternativas.
Incluimos una aportacin sobre el gnero en la poltica, asunto
que desde el primer segundo de la alternancia gener controversias
de diferentes tonos. En el captulo que se incluye en este texto, se
plantea un panorama de la situacin de la mujer en el Mxico contem-
porneo, se apuntan algunas notas y datos sobre la discriminacin y
violencia de que es objeto. El cuadro se contempla con varias instan-
tneas sobre las oportunidades de desarrollo de la mujer, la inequidad
en el trabajo, la mujer en la ciencia y el conocimiento, su rol en la po-
ltica, su actuacin como empresaria. Se apuesta a un cambio en los
patrones culturales, para lograr la igualdad de oportunidades.
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ALTERNANCA EN JALSCO 1995 - 2007
Otro tema que incluimos en este libro, es el de la Organizacin de
la Administracin Pblica. Se presenta una visin de la evolucin del
aparato de gobierno, durante los dos perodos de la alternancia. Se
destacan los antecedentes, particularmente a partir de las reformas
impulsadas por el Gobierno del Lic. Guillermo Coso, en 1989, y a
partir de estos ajustes, se observan algunas tendencias generales en
el comportamiento del aparato administrativo; una primera etapa ex-
pansiva tiende a concentrarse en las dependencias encargadas de los
asuntos del gobierno interior y de las fnanzas.
Otro salto, corresponde a la consolidacin de las dependencias
encargadas de los servicios administrativos que se otorgan al resto
de las secretaras y organismos descentralizados, principalmente a
travs de la Secretara de Administracin. En suma, se afrma que los
cambios impulsados durante la alternancia, forman parte de un ciclo y
una continuidad en la organizacin de la administracin pblica.
Un captulo ms, se refere a los procesos de planeacin del gobier-
no local. Se presenta un marco de referencia para abordar el tema, para
abordar enseguida el caso del Plan Estatal de Desarrollo, Jalisco, 2001
2007. Se evalan los logros de algunos objetivos del Plan, como la tasa
del crecimiento y el ndice de Desarrollo Humano.
Concluyendo que Jalisco, ha decrecido respecto al ndice nacional.
se incluye adems, un anlisis de los procesos de planeacin en el muni-
cipio de Guadalajara.
El desarrollo regional, se ha conducido a partir de una confusin
entre la poltica regional y la poltica social. Ya que en tanto los esfuer-
zos de una efectiva poltica regional deben enfocarse a incrementar
las capacidades productivas, en nuestro Estado, se han correspondi-
do ms bien como una poltica asistencialista, al privilegiarse los ru-
bros de vivienda, servicios comunitarios e infraestructura de salud.
Qued tambin en buenas intenciones, su transformacin en una
autntica planeacin descentralizada y participativa, ya que a lo sumo
la participacin social termin con la elaboracin de los planes de
desarrollo regional. Por otro lado, la cartera de proyectos estratgicos
que contemplan los planes de desarrollo regional, en su mayora se
enfocan a la realizacin de estudios y programas, ms que al desa-
rrollo de obras fsicas, slo un 30 por ciento de la cartera total hace
referencia a este tipo de acciones que se asume son las que generan
un mayor impacto en la poblacin y pueden motivar el afanzamiento y
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continuidad del programa de regionalizacin. En abono al diagnstico,
se destaca la falta de formalizacin del proceso de planeacin, al no
publicarse en el Peridico Ofcial del Estado.
Concluye el captulo del desarrollo regional, con una serie de suge-
rencias en torno al modelo de planeacin instrumentado y los procesos
de implementacin.
El desarrollo urbano, es un captulo que no puede faltar en el an-
lisis de estos tiempos. El desorden que priva en la urbanizacin de la
Zona Metropolitana de Guadalajara y ciudades medias del Estado de
Jalisco, es resultado de la falta de atencin y de un dfcit de coordina-
cin de todas las autoridades involucradas en la materia. A ello se le
suma, la ausencia de una norma jurdica que defna la participacin de
los diferentes rdenes de gobierno, en su lugar se observan mltiples
ordenamientos parciales y suelen oponerse entre s.
El tema forma parte de un nudo complejo de relaciones de cau-
sa efecto con otras materias como: medio ambiente, espacios verdes,
suelo, vivienda, movilidad urbana, Se requiere poner al da los planes
de desarrollo urbano del Estado de Jalisco, y el de sus 125 municipios.
Para su formulacin, en el trabajo que incluimos, se sugieren algunos li-
neamientos que se deben contemplar; y para los usos futuros del suelo,
igualmente se recomienda incorporar una serie de elementos ecolgi-
cos y ambientales.
En el caso de los parques de la Zona Metropolitana de Guadalaja-
ra, se propone fortalecer su arbolado y su infraestructura para eventos
culturales y deportivos. Se incluyen tambin, algunas recomendacio-
nes sobre la planeacin democrtica municipal.
El ndice de infraestructura de Jalisco, durante los dos perodos
de gobierno, pas del lugar 16, al sitio nmero 20 de los 32 estados
de la Repblica Mexicana. Lo que ha sido el resultado de una poltica
sin articulacin geoestratgica, ni vinculacin real con el aparato pro-
ductivo y social. En materia de empleo y salarios, se calcul un ndice
para los mismos dos perodos de gobierno, y result que Jalisco, pas
del 1.16, a 1.09, esto es, disminuy, aunque en un rango menor que el
calculado para la infraestructura (Ver Camarena et al). En competitivi-
dad, Jalisco pas del tercer lugar que tena en 1995, al lugar nmero
nueve de la escala nacional en 1999.
Si a lo anterior le sumamos, que ms de 80 municipios de los
125 que integran la entidad han disminuido su poblacin, en tanto se
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acenta el crecimiento de los principales centro urbanos y se expulsa
la poblacin a las zonas metropolitanas de Guadalajara o de la Ciudad
de Mxico y a los Estados Unidos, luego entonces, los saldos en ma-
teria de infraestructura para el desarrollo siguen en aumento.
El tema agropecuario es visto por un equipo de acadmicos del
Centro Universitario de Ciencias Biolgicas y Agropecuarias, a la luz
del Tratado de Libre Comercio, y particularmente a partir de las direc-
trices Constitucionales, que sealan, al Estado, como el responsable
de promover las condiciones para el desarrollo rural integral, con el
propsito de generar empleo e incorporar a la poblacin campesina al
desarrollo nacional.
En trminos generales, el comportamiento de la produccin agro-
pecuaria y volumen de superfcie sembrada, no observa grandes alti-
bajos, salvo en los casos de la produccin de carne de bovino y la pro-
duccin de maz que van a la alza. Destaca como medida innovadora,
el haber incursionado en el mercado de futuros de la Bolsa de Granos
y productos agropecuarios de Chicago y Nueva York, lnea promisoria
para enfrentar los desafos que habrn de plantear a los precios de
los productores agropecuarios, con la apertura comercial en el ao
2008. Ya que los precios internacionales son menores a los que tienen
los productores nacionales. Sin embargo, los retos que se tienen a la
vista son muchos. Se requiere trabajar entre otros aspectos, en la or-
ganizacin de los productores y avanzar hacia una agricultura de tipo
asociativa
En materia de seguridad pblica, se careci de una verdadera poltica
criminal, en contrapartida de la visin de corto plazo del primer gobierno
de la alternancia, que entre otros aspectos se caracteriz por la elevada
rotacin de los funcionarios encargados de la seguridad pblica (a lo
largo del primer sexenio, desflaron cinco procuradores y un "encargado
de despacho), y por haber diseado el Programa Jalisco de Seguridad
Pblica y Procuracin de Justicia, a partir de un contrato celebrado con
una empresa de consultora externa, que a decir del anlisis del Doctor
Moloeznik, se trat de un programa modelo y descontextualizado de las
particularidades de nuestro Estado. A lo anterior se le sum el afn por
dotarse de los medios y materiales para el aparato punitivo del Estado.
Tales esfuerzos, estaban acompaados de un sentimiento gene-
ralizado de indefensin entre los ciudadanos del Estado, tal como los
atestiguan varias encuestas en los dos gobiernos de la alternancia. En
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el segundo perodo de la alternancia, se continu reforzando el equi-
pamiento: armas, comunicaciones, transportes, y plataformas tecnol-
gicas, como las del Instituto de Ciencias Forenses. Se ampliaron los
tiempos de capacitacin para los efectivos policacos y se abri la Li-
cenciatura en Seguridad Pblica. Y a la par, crecen las denuncias por
tortura en contra de la Procuradura General de Justicia del Estado.
Crecen tambin en el segundo perodo, la demanda de los ser-
vicios de seguridad privada. Sin embargo, sigue ausente una efectiva
poltica pblica de prevencin del delito y la hegemona de un modelo
represivo-punitivo, ya que ni siquiera se garantizan los derechos huma-
nos de primera generacin (integridad fsica, psquica y moral).
Finalmente y no por ello menos importante, incluimos un tema
que ha estado presente en la agenda poltica nacional, el desarrollo de
los pueblos indgenas. Se presenta una descripcin poblacional de los
pueblos indgenas, y su presencia en la Zona Metropolitana de Guada-
lajara y en Jalisco, tambin se presentan datos sobre las actividades
productivas de la poblacin migrante, y el tipo de sus viviendas, esta
pequea radiografa, nos muestra una realidad lacerante de abandono
y marginacin.
Se adiciona el tema indgena, con una revisin del marco norma-
tivo y la agenda de temas para su inclusin en la norma fundamental,
teniendo presentes los acuerdos de San Andrs Larrinzar. Se revisa
tambin, el proceso de la Reforma en materia indgena en el Estado
de Jalisco, que sigui el mismo ritmo de las reformas a nivel central.
Con estos elementos, se analizan los impactos de las polticas pbli-
cas para el desarrollo de los pueblos indgenas.
Se resalta, la falta de congruencia entre las propuestas federales
y las del estado de Jalisco, en el cual se les da a los indgenas un trato
homogneo al de los pobres del campo. Los programas y acciones
del gobierno estatal fueron limitados, con aparente consulta a las co-
munidades, privando el asistencialismo, las acciones de corto plazo
y de bajo impacto social y productivo. Se concluye el tema indgena
con un anlisis del caso del Programa de Infraestructura Bsica para
la Atencin de los Pueblos Indgenas.
EDMUNDO HERNNDEZ CLARO
ANDRS VALDEZ ZEPEDA
Andrs Valdez Zepeda
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Qu ha pasado en Jalisco en los ltimos doce aos en materia de
elecciones y poltica partidista? Cules son los cambios y transfor-
maciones polticas ms importantes que se han presentado en la en-
tidad? Desde la perspectiva de la sociedad, qu benefcios ha trado
la alternancia? Podemos hablar de la existencia de un sistema de
partidos ms institucionalizado y ms competitivo? Se ha reducido la
corrupcin y se ha mejorado la calidad de la administracin pblica?
Estas sern las principales interrogantes que guiarn la discusin
y el anlisis en este captulo, enfocado a tratar el tema de la poltica y
las elecciones en Jalisco en los ltimos doce aos.
Se parte de la idea de que las transformaciones en la esfera pol-
tica impactan los otros sectores de desarrollo del estado como la eco-
noma, la educacin y la cultura, por lo que es muy importante conocer
a fondo estos cambios generadores de otras trasformaciones.
Mientras que los cambios ms importantes se han dado a nivel de
sociedad, pocas y epidrmicas son las transformaciones que se han
presentado a nivel de la clase poltica local, ya que como se ver, los
actores y las instituciones polticas han evolucionado muy lentamente
respecto del progreso que se ha observado en otros sectores.
Sistema de partidos
En los dos ltimos sexenios, en Jalisco el sistema de partidos en la
entidad ha sufrido una transformacin. De un sistema en la que pre-
domin un partido hegemnico de Estado, se instaur un bipartidismo,
en la que tanto el Partido Revolucionario nstitucional (PR) como el Par-
tido Accin Nacional (PAN) han recibido el apoyo de la mayora de los
1. Doctor en Estudios Latinoamericanos con especialidad en ciencia poltica por la Universidad de Nuevo
Mxico y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Autor de los libros El Arte de Ganar una Eleccin:
El Marketing del Nuevo Milenio, 2006 y Mercadotecnia Pblica (2006). Actualmente, se desempea como
catedrtico de la Universidad de Guadalajara y Jefe del Departamento de Administracin.
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electores, dejando en un lejano tercer lugar al Partido de la Revolucin
democrtica (PRD) y a los dems institutos polticos. Esto es, en mate-
ria de partidos, lo que predomina en Jalisco es un sistema de fragmen-
tacin moderada, con dos partidos fuertes (PR y PAN) y un grupo de
partidos pequeos (Partido del Trabajo PT, Partido Nueva Alianza PNA,
Partido Convergencia PC y Partido Alternativa Socialdemcrata y Cam-
pesina PASC) con una presencia, prcticamente, testimonial, acompa-
ados por un PRD todava en etapa de crecimiento.
Con la excepcin del PRI y PRD, donde se ha impulsado un pro-
ceso indito de democratizacin interna, en la cual los ciudadanos
pueden participar en la eleccin de candidatos y dirigentes partidistas,
los dems institutos polticos poco han avanzado en sus procesos de
democratizacin.
En el PAN, a pesar de los diversos llamados y sugerencias de mu-
chos militantes, para tratar de cambiar el mtodo de eleccin de sus
candidatos y dirigentes, ha predominado la cerrazn imponindose los
viejos esquemas y prcticas que limitan la democracia intra-partidista.
En este sentido, estamos ante una realidad paradjica, un partido que
se dice democrtico, pero que se atemoriza al abrirse a la participa-
cin de la sociedad.
Es decir, hemos observado una apertura democrtica en institutos
que antao eran reacios a abrir a la sociedad sus procesos polticos.
Hoy da, los avances en materia de democracia interna han sido muy
importantes, tanto en el PRI como en el PRD, a pesar de la persisten-
cia de algunos incidentes y prcticas propias de una cultura predemo-
crtica.
Por su parte, el PAN ha seguido con sus procesos internos de ma-
nera tradicional en la que solamente su militancia puede participar en
la eleccin de sus dirigentes y candidatos, cerrando toda posibilidad
a la ciudadana a poder participar. En el caso de la izquierda, el PRD
sigue siendo un partido con escaso arraigo social, que no ha superado
del todo las desavenencias internas entre sus diferentes corrientes,
poco institucionalizado y con un bajo nivel de competencia respecto
de las otras fuerzas partidistas.
Sin embargo, obra como activo de este instituto el abrirse ms a
la sociedad, postulando muchos candidatos ciudadanos, luchadores
sociales y lderes comunitarios que buscan contribuir al desarrollo
social y el bienestar de nuestro estado.
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En general, el sistema de partidos en la entidad ha alcanzado un
nivel medio de institucionalizacin caracterizado, principalmente, por
la existencia de un mayor respeto por parte de su militancia a los orde-
namientos y estatutos de los partidos, tanto para procesar sus confic-
tos internos como para seleccionar a sus candidatos a los diferentes
puestos de eleccin popular y elegir a sus dirigentes.
A pesar de estos avances, persiste la crisis de confanza y credibi-
lidad de la sociedad hacia los partidos. La mayora de los ciudadanos
no confa en las instituciones partidistas, ni en los actores polticos,
por lo que no es exagerado afrmar de que existe una severa crisis de
los partidos y una crisis de la poltica, manifestada en el debilitamiento
del sistema de representacin pblica, as como en una baja credi-
bilidad y confanza que los ciudadanos le otorgan a las instituciones
partidistas.
2
De hecho, esta crisis refeja el gran divorcio que existe
entre la sociedad poltica y la sociedad civil, originada por los excesos,
las insufciencias y la incapacidad de la clase poltica para satisfacer o
superar las expectativas y necesidades de la sociedad.
A pesar de este distanciamiento, el nivel de competencia polti-
ca intra e interpartidista ha ido en aumento en los ltimos aos, ya
que las disputas electorales son cada da mucho ms acaloradas e
intensas. Sin embargo, este incremento no ha estado a la altura de lo
que requiere una sociedad moderna, ya que ante el afn de ganar las
elecciones y poder alcanzar o conservar los espacios de poder, los
polticos han acudido a todo tipo artilugios y estratagemas, como las
campaas negativas o de lodo daando no slo a los adversarios
sino, tambin, a la propia poltica y a sus instituciones partidistas. De
esta forma, los procesos electorales se han convertido en verdaderas
confrontaciones polticas, donde predomina la descalifcacin, la ca-
lumnia y el ataque a los adversarios, tratando de ganar votos no con
ideas o propuestas, sino mediante la denostacin de los opositores.
En suma, el sistema de partidos en Jalisco ha experimentado un
desarrollo desequilibrado. Por un lado, ha existido una mayor apertura y
democratizacin interna y un mayor nivel de institucionalizacin. Por el
otro, han predominado las campaas negativas y la confrontacin vul-
gar, que incrementa el rechazo, la crtica y desconfanza que la mayora
de los ciudadanos tienen respecto de estas instituciones polticas.
2. Es decir, los partidos polticos, hoy da, son las instituciones polticas ms desprestigiadas y que menor
confanza y credibilidad le generan a la poblacin. De acuerdo a diferentes encuestas de opinin, la confanza
y credibilidad de los ciudadanos respecto de los partidos es de lo ms bajos, incluso por debajo de la polica.
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Campaas y elecciones
Las campaas electorales son ejercicios de proselitismo en la que di-
ferentes partidos y candidatos buscan obtener el voto de los ciudada-
nos y as ocupar un espacio de representacin popular.
Las campaas electorales en Jalisco tienen una vieja historia.
Una de las primeras campaas fue la realizada en 1825 por Priscilia-
no Snchez Padilla, el gran terico del federalismo, quien fue electo
gobernador una vez que el Congreso del Estado califcara las eleccio-
nes y el conteo de votos lo favoreciera. Esta eleccin se dio dos aos
despus de que se promulgar el acta constitutiva que cre el Esta-
do libre y soberano de Jalisco el 16 de junio de 1823. Otra campaa
muy sonada y exitosa fue la realizada por Jos Lpez Portillo y Rojas,
candidato por el Partido Catlico Nacional en 1911, quien en frmula
unitaria apoy a Francisco I. Madero como candidato a la presidencia
de la repblica y a Lpez Portillo y Rojas a la gubernatura de Jalisco.
Salvo estas excepciones, por muchos aos, las campaas se
convirtieron en meros ritos protocolarios para acceder a las posiciones
de poder poltico y no en mecanismos competitivos y legtimos, donde
los electores en uso de su libertad, pudieran elegir a sus representan-
tes populares. El primer municipio de oposicin ganado y reconocido
al PAN en Jalisco fue El Grullo en 1948 y la primera diputacin local
conquistada por este mismo partido se dio en 1972. En la dcada de
los ochentas, la disputa interpartidista se increment, diversifcndose
y fortalecindose las opciones alternas al PRI. Sin embargo, no fue
sino hasta 1995, cuando las campaas adquieren un perfl altamente
competitivo y cuando, por primera vez en la historia, el PRI pierde las
elecciones para gobernador, las presidencias municipales de las prin-
cipales zonas urbanas del estado y la mayora en el Congreso Local.
A la par de una mayor competencia interpartidista, se da tambin un
proceso de deterioro de las campaas, ya que los ataques, agresiones y
descalifcaciones entre adversarios empieza a generalizarse e intensif-
carse, dejando a un segundo plano las propuestas y el debate de ideas
y proyectos polticos alternativos. Es as como las campaas empiezan
a adquirir un perfl perverso, orientndose centralmente a alcanzar o
conservar una posicin de poder. Es decir, la preocupacin primordial
de los diversos partidos y candidatos se centra en ganar las elecciones
a toda costa, olvidando sus principios ideolgicos y la mnima civilidad
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poltica que debe imperar en este tipo de procesos.
De esta forma, las elecciones pasan de ser meros ritos protoco-
larios para convertirse en procesos altamente competidos, pero muy
sucios, que generan un mayor desinters por la poltica y una gran
abstencin por parte de muchos ciudadanos. De esta manera, las
campaas negativas se instituyen como mecanismos tradicionales de
disputa del poder, en la que la desinformacin y la propaganda negra
ocupan papeles relevantes.
El nuevo Instituto Electoral
Como parte de la reforma electoral del 2005, el Congreso del Estado
decidi crear el Instituto Electoral del Estado de Jalisco en sustitucin
del Consejo Electoral del Estado y nombrar a los nuevos consejeros
electorales, quienes representaran el inters de los ciudadanos. Sin
embargo, ms que atender el inters social, lo que hicieron los diputa-
dos fue repartirse los consejeros, a manera de cuotas, entre las cuatro
fracciones parlamentarias, de tal forma que se asegurara la defensa
de sus intereses y no necesariamente los de la sociedad en su conjun-
to. De esta manera, se integr un Consejo Electoral "con un perfl muy
bajo y con serios cuestionamientos por parte de amplios sectores so-
ciales, mediante un proceso viciado desde su origen. Las principales
fallas y cuestionamientos en el proceso de designacin del Consejo
Electoral fueron las siguientes:
En primer lugar, se debi haber valorado la experiencia en orga-
nizacin de procesos electorales de los aspirantes, requisito que, por
cierto, no contempl la convocatoria, de tal forma que los consejeros
aportaran experiencia para mejorar el desempeo del instituto. La ex-
periencia es un elemento importante que toda organizacin, sea pblica
o privada, toma en consideracin en el reclutamiento de su personal y
ms s este es directivo.
En segundo lugar, se evalu y se descart a los aspirantes a con-
sejeros con base en un examen de conocimientos, tipo escuela de pri-
maria, donde lo que cont fue la capacidad de memorizacin de cdigos
y leyes electorales. Este fue, adems, un examen estrictamente jurdi-
co, que dej de lado aspectos importantes de la sociologa electoral, la
ciencia poltica y la teora de la democracia y del Estado, por sealar
algunas reas importantes que no fueron consideradas. Hoy da, ningu-
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na organizacin moderna recluta a su personal con base a exmenes
memoristas, que son propios del siglo XIX, sino tomando en cuenta as-
pectos ms importantes para el trabajo de un consejero electoral, por
ser el caso, como lo son la capacidad de trabajar en equipo, la toma de
decisiones sobre una base colegiada, el conocimiento de la materia de
trabajo y la experiencia en organizacin de procesos electorales.
En tercer lugar, se habl de la necesidad de evaluar la reputacin,
integridad o calidad moral de los aspirantes, documentado con una
carta de no antecedentes penales emitida por una autoridad compe-
tente, segn deca la convocatoria. Sin embargo, al respecto, surgie-
ron varias preguntas sobre este tema. Por ejemplo, quin juzga la
autoridad moral de los aspirantes?
En cuarto lugar, el proceso de seleccin de los candidatos por par-
te de los diputados locales fue un mero sainete para tratar de legitimar
socialmente una decisin que ya haban tomado de antemano, repar-
tindose los espacios, como tradicionalmente se ha hecho, por cuotas
partidistas en la que lo que realmente cont fue la cercana, componen-
da e intereses polticos o personales de los propios diputados.
La forma en que fue integrado el Consejo Electoral gener una
mayor desconfanza y una mayor prdida de credibilidad en la autori-
dad electoral, por parte de amplios sectores de la sociedad situacin
que vino a abonar a la ya de por s dbil situacin, valoracin y ac-
tuacin del Instituto Electoral del Estado de Jalisco en las campaas
electorales del 2006.
Al fnal de la eleccin, debido al conficto post electoral nacional
y a la aceptacin que hizo el PRI como segunda fuerza partidista de
los resultados de la eleccin local, el trabajo de los consejeros electo-
rales no fue cuestionado, a pesar de las fallas observadas en materia
de capacitacin de los funcionarios de casilla y de su incapacidad para
detener las campaas de escupitajos y agresiones que predominaron
durante la eleccin. El PRD impugn slo el resultado, argumentando
el uso de recursos pblicos a favor de los candidatos del PAN y la vio-
lacin a los topes de campaa.
Las elecciones del 2006
La eleccin local del 2006 fue de las ms competidas en la historia de
Jalisco. Esta fue adems, una eleccin controvertida en la que predo-
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minaron los ataques y las descalifcaciones, ms que el debate demo-
crtico. Desde el inicio del proceso electoral, se avizoraba una con-
tienda polarizada muy cerrada, de formato bipartidista, entre el PAN y
el PRI tanto por la gubernatura como por el Congreso del Estado. Este
mismo escenario electoral de alta competencia se reprodujo en las
principales ciudades de Jalisco, como Puerto Vallarta, Ameca, Colot-
ln, Zapotln el Grande, Lagos de Moreno y en la Zona Metropolitana
de Guadalajara, entre otras.
Este alto nivel de competencia interpartidista, as como la per-
cepcin de la posibilidad de perder las elecciones por parte de Accin
Nacional en el estado, orill a los dirigentes y candidatos de este par-
tido a impulsar, en un primer momento, una campaa de desprestigio,
calumnia y ataques en contra sus principales adversarios. De hecho,
esta fue una de las campaas electorales ms sucias que se hayan
tenido en la historia de Jalisco, en la que, de una u otra forma, los tres
principales partidos participaron activamente.
De esta manera, las sospechas de una presunta relacin del can-
didato del PRI a la gubernatura del Estado, Arturo Zamora Jimnez,
con el crimen organizado, as como los manejos indebidos de informa-
cin respecto de su declaracin patrimonial y la supuesta adquisicin
fraudulenta de algunas casas por el candidato, fueron temas centrales
de los ataques recurrentes por parte de los panistas. Por su parte,
los pristas, tambin, recurrieron al expediente de las campaas ne-
gativas, no slo contestando los agravios y ataques de los panistas
sino tambin embistindolos, a tal grado que el sector empresarial y la
autoridad electoral tuvieron que hacer, sin mucho xito, diferentes lla-
mados para que imperara la concordia y la civilidad en la contienda.
Los resultados
Al igual que la eleccin del 1995, cuando el PAN le arrebat al PR la
gubernatura del Estado de Jalisco, la mayora de escaos en el Con-
greso Local y los municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara,
en esta eleccin de nuevo el PRI sufri un contundente revs al perder
las elecciones el 2 de julio.
3
Esta fue la primera eleccin concurrente
3. En la eleccin para gobernador, el PAN obtuvo el 45.19 por ciento de los votos, el PR el 41.40 por ciento de los
votos y el PRD-PT 7.83 por ciento. El resto fue para los partidos Alternativa Socialdemcrata y Campesina (1.89),
Partido Nueva Alianza (1.69) y Partido Convergencia (0.62). En la eleccin de diputados, el PAN gan en 19 de los
20 distritos electorales y en las elecciones de muncipes este partido obtuvo la mayora en 63 municipios.
20
a nivel general en la que se eligieron de manera simultnea a los go-
bernantes locales y nacionales. Qu explica este resultado electoral
y qu aprendizajes se obtienen de este proceso? Primero, la candida-
tura de Roberto Madrazo Pintado a la presidencia de la repblica ms
que sumarle votos a Arturo Zamora, candidato del PRI; le rest. En
cambio, la candidatura de Felipe Caldern le agreg votos a Emilio
Gonzlez. Es decir, el efecto de arrastre de la eleccin presidencial
le result perjudicial al PR y benfca al PAN.
Segundo, el PRI enfrent esta eleccin en medio de un clima de
divisin, rupturas y confrontaciones internas. Una de las rupturas ms
importantes fue con el poderoso sector magisterial, quien antao ha-
ba sido un sostn importante que le garantizaba un amplio caudal de
votos. Agregado a esto se dieron otras rupturas y desprendimientos
como la del mismo Enrique Ibarra, Salvador Coso, Fernando Espino-
sa de los Monteros, Enrique Galvn, Gonzalo Moreno, Sergio Chvez
y Quintn Vzquez, entre otros, que terminaron por minar toda posibi-
lidad de triunfo de este instituto.
Tercero, a pesar de las advertencias y sealamientos, los pristas
no consideraron relevante la vulnerabilidad de su candidato a los ata-
ques de sus adversarios como una variable importante en el juego del
poder. Es decir, a pesar de que desde la precampaa se adverta que
Zamora era el candidato ms vulnerable, los pristas se empearon en
que fuera su abanderado, lo que les result contraproducente.
Cuarto, como sucedi a nivel nacional, en Jalisco tambin se or-
quest una campaa de Estado por los actuales gobernantes panis-
tas, utilizando la investidura de gobierno, los recursos pblicos, as
como las instituciones pblicas y programas gubernamentales para
favorecer a sus candidatos. De hecho, esta fue una eleccin en la que
de manera burda intervino el actual gobierno panista a favor de sus
candidatos.
Quinto, los pristas promovieron alianzas con grupos de inters
en Jalisco y con personajes cuestionables de la vida pblica, que ms
que sumar le restaron votos para su causa. De igual forma, postularon
a candidatos altamente cuestionables como el gero Barba, quien
fue candidato a Diputado Federal por la va plurinominal y quien ha
ejercido en cacicazgo autoritario al viejo estilo prista.
Sexto, al PAN le result rentable, polticamente hablando, la cam-
paa de miedo y de ataques y descalifcaciones a sus adversarios,
21
que orquest tanto a nivel nacional como local, manipulando, de esta
manera, a los electores para asegurar su triunfo electoral. Esto es, el
acudir al expediente de la campaa negativa le result efcaz a este
partido para sus fnes polticos. El papel de patio que jug en la cam-
paa Fernando Espinoza de los Monteros atacando duramente a Za-
mora, tambin, le result benefciosa a la causa del blanquiazul.
Sptimo, el efecto Lpez Obrador le ayud a Enrique Ibarra a au-
mentar ligeramente el porcentaje de votacin, lo cual le result contra-
producente al candidato del PRI. Es decir, la divisin de los votantes que
no apoyan o simpatizan con la derecha permiti que el PAN ganara esta
eleccin.
Sin embargo, la alta polarizacin electoral margin de toda posibili-
dad de crecimiento a los candidatos del PRD y de los dems partidos, a
pesar del efecto Lpez Obrador, ya que el candidato de la Alianza por el
Bien de Todos, Enrique Ibarra, slo obtuvo el 7.83 por ciento de los votos.
Los otros partidos, no lograron, incluso, obtener o mantener el registro en
la entidad, como fue el caso del Partido Nueva Alianza, Convergencia o
Alternativa Socialdemcrata y Campesina.
Octavo, en Jalisco predomina una sociedad relativamente con-
servadora, ms proclive a apoyar las ideas, proyectos y personajes
de la derecha, lo que le resulta altamente ventajoso, electoralmente
hablando, al Partido Accin Nacional. Esto es, ante el predominio de
un electorado mayoritariamente de derecha, no resulta extrao que
ganen los candidatos de la derecha.
Noveno, el mejor carisma del candidato a la gubernatura por el
PAN, Emilio Gonzlez, por encima de su principal competidor, Arturo
Zamora, tambin fue un elemento que incidi en el resultado, ya que, en
cierta medida, la poltica en una sociedad democrtica se ha convertido
en el arte de saber gestionar los afectos de la gente. En esta gestin, el
factor carisma de los candidatos juega un papel relevante.
Dcimo, la erosin y disfuncionalidad de los mecanismos clien-
telistas y corporativos del PRI, que antao eran muy efectivos para
generarle votos entre los gremios, sindicatos y organizaciones afnes
al partido, en esta eleccin mostraron su irrelevancia.
Finalmente, el estigma de la corrupcin y el autoritarismo que an
le pesa como bromazas lozas al PRI y sus candidatos, terminaron
por socavar cualesquier posibilidad de xito de este instituto poltico.
Para muchos electores, todava, el PRI es sinnimo de corrupcin y de
22
gobiernos autoritarios, que buscan el lucro personal y no el bienestar
social. Los aprendizajes ms signifcativos de este proceso son funda-
mentalmente tres. Primero que las campaas negativas y articuladas
en torno al miedo s logran un efecto persuasivo en la conducta de los
votantes.
Esto resulta preocupante ya que, al serles redituable a los partidos,
stos se vern tentados, en el futuro, a recurrir ms frecuentemente a
este tipo de prcticas deleznables. Segundo, las campaas electorales
no se ganan por los aciertos sino que se pierden por los errores. En este
sentido, los institutos polticos deben evitar el error de postular candi-
datos ms vulnerables a los ataques por parte de sus adversarios.
Tercero, las posibilidades de perder la eleccin aumentan cuando
un partido o corriente poltica se divide o se confronta. En este sentido,
la unidad intrapartidista es un prerrequisito indispensable para asegurar
ganar una eleccin.
Sin duda, la eleccin local del 2006, el gran perdedor fue el Par-
tido Revolucionario Institucional, quien recibi, una vez ms, uno de
los golpes polticos ms fuertes en su historia poltica contempornea
y que seguramente lo llevar a enfrentar una nueva crisis interna de
proporciones mayores. Por su parte, el PAN logra consolidarse como
la opcin de gobierno para la mayora de los jaliscienses. De esta ma-
nera, Jalisco sigue siendo bastin y territorio de la derecha.
Lecturas de la eleccin
Los sorpresivos resultados de los comicios del pasado 2 de julio en
Jalisco, en las que el PAN gan la gubernatura, la mayora de escaos
en el Congreso del Estado y 63 municipios nos lleva a realizar, al me-
nos, tres diferentes lecturas sobre esta singular eleccin.
La primera apunta que la mayora de los ciudadanos estn con-
formes y satisfechos por el trabajo y la forma como han gobernado
los panistas la entidad en los ltimos 12 aos, otorgndoles la con-
fanza para mantener la titularidad del gobierno. La segunda seala
que el PAN gan la eleccin, no porque la ciudadana est satisfecha
con el trabajo de los panistas, sino porque los otros partidos postularon
a malos candidatos, quienes resultaron poco atractivos electoralmente
y muy vulnerables polticamente. Es decir, el PAN gan en la medida
que los votantes no vieron una alternativa mejor. La tercera apunta que
23
los panistas de Jalisco ganaron la eleccin favorecidos por el efecto
Caldern, as como por la concurrencia de la campaa de Estado y
la campaa de miedo y odio que la derecha impuls a nivel nacional,
teniendo un efecto altamente manipulador sobre los electores.
Sobre la primera lectura sera equivoco afrmar que los jaliscienses
estamos satisfechos con el trabajo realizado, ya que no se han resuelto
muchos de los problemas que aquejan a la ciudadana, como los son
el caso de la inseguridad pblica, el desempleo y la pobreza. Los abu-
sos, arbitrariedades y excesos de los gobernantes panistas persisten,
imponindose, muchas veces, la soberbia, la intolerancia y el autorita-
rismo en los actos de gobierno. La corrupcin en la esfera pblica sigue
siendo un lastre que afecta a Jalisco. Los servicios pblicos nos se han
ampliado en sufciencia y muchos de estos son proporcionados con una
baja calidad.
La burocracia gubernamental sigue siendo una carga fscal muy
fuerte para la sociedad y es poca, a pesar de la bonanza petrolera, la
obra pblica trascendente que se construye en el estado.Al respecto,
la pequea diferencia en el porcentaje de votacin a favor de los can-
didatos panistas, menos del 4 por ciento, reclaman una lectura ms a
fondo por parte de los ganadores. No es que la gente est satisfecha
con su desempeo, sino que fueron exitosos en hacerla temer y en
confrontar a sus opositores.
Respecto de la segunda lectura, hay sufcientes evidencias que
muestran que el PRI perdi la eleccin por la alta vulnerabilidad de
su candidato a gobernador, Arturo Zamora, quien fue sujeto, por sus
presuntos lazos con el crimen organizado, a un feroz golpeteo, tanto
por los panistas como por los otros partidos y candidatos de oposi-
cin. Si a esto agregamos la burda intromisin de la Procuradura
General de la Repblica (PGR) en los asuntos electorales, a slo
unos das de los comicios, siendo usada una dependencia pblica
que es fnanciada por todos los mexicanos para el golpeteo poltico,
restndolo credibilidad y confanza ante los votantes a uno de los
contendientes, entonces encontramos cierta coherencia a este se-
gundo marco de entendimiento.
4

De hecho, durante una gran parte de la campaa las diferentes en-
4. La PGR, a peticin del gobernador de Jalisco Francisco Ramrez Acua, le abri una investigacin a Arturo
Zamora para indagar sobre sus presuntos nexos con el narcotrfco y desempolv un viejo caso de adquisicin
de unas casas en la colonia Valle Real de Zapopan con dinero proveniente de un fraude al Instituto Mexicano
de Seguro Social realizado en 1996, que Arturo Zamora compr despus ya libre de gravamen.
24
cuestas y sondeos sobre las preferencias electorales le daban ventaja
al abanderado del PRI. Sin embargo, por la campaa de escupitajos
y descalifcaciones que impuls el PAN, respaldada por las acciones
maniqueas de la PGR, as como el uso de recursos y programas p-
blicos para fnes electorales, junto con la campaa de Estado a favor
de los candidatos panistas, llevaron a que los jaliscienses mayoritaria-
mente optaran por la continuidad.
La tercera lectura ofrece claridad, tambin, sobre las razones que
orillaron a los electores a votar por los candidatos de la derecha. La
intensa campaa de miedo y odio en contra Andrs Manuel Lpez
Obrador que impulsaron los panistas, as como la notoria inequidad
interpartidista en el gasto publicitario, el activismo ilegal de grupos pri-
vados como el Consejo Coordinador Empresarial, la intromisin de la
jerarqua de la iglesia catlica en la contienda, el uso de programas y
recursos pblicos y la tosca injerencia del presidente de la Repblica
para apoyar con todo a Caldern, terminaron favoreciendo tambin a
los panistas locales.
Es decir, no se puede entender el resultado electoral en Jalisco, se-
parado de lo que pas a nivel nacional, ya que no slo ambos comicios
fueron concurrentes, sino tambin hubo concurrencia en estrategias y
maniobras para favorecer a los blanquiazules.
En suma, existen evidencias sufcientes que demuestran que los
panistas ganaron las elecciones del 2006 en Jalisco no por sus forta-
lezas y logros, sino, por un lado, por las debilidades y errores de sus
adversarios y, por el otro, por las maniobras, abusos, juegos sucios y
guerra de descalifcaciones que realizaron en contra de sus adversa-
rios. En este sentido, no necesariamente gan la democracia, mucho
menos los jaliscienses, sino los mtodos perversos de hacer y enten-
der la poltica.
Mejor gobierno?
Una de las pretensiones de muchos ciudadanos de Jalisco en la elec-
cin del 1995 fue el terminar con los excesos, corruptelas, abusos e
inefciencias de los gobernantes pristas. Sin embargo, a 12 aos de la
alternancia los jaliscienses no podemos decir que hemos alcanzado di-
cho propsito. Al contrario, hoy da seguimos teniendo un gobierno ms
caro, inefciente, en la que persiste la corrupcin y las actitudes autorita-
25
rias. La alternancia en Jalisco fue bsicamente un canje de personajes:
se cambi slo el jinete, lo dems quedo intacto. El anhelado cambio,
para construir un mejor gobierno, slo ha sido una promesa de campa-
a. No ms. Los ciudadanos existimos slo cuando hay elecciones y se
requiere nuestro voto. Ms all de esto, al parecer, les estorbamos.
Los gobernantes panistas, con algunas contadas excepciones,
solamente les interesa el poder por el poder. Se han olvidado del hu-
manismo poltico, de la solidaridad, la subsidiaridad y el bien comn.
El salario, el lucro personal y los benefcios ligados al puesto han
sustituido sus principios partidistas. La doctrina ha sido sustituida por
la avaricia. Los ideales de Manuel Gmez Morn y de Efran Gonzlez
Luna slo son referentes discursivos.
Las prcticas antidemocrticas, la corrupcin, el autoritarismo y la
inefciencia que caracterizaba a los gobernantes pristas slo fueron re-
editados bajo un nuevo formato, ahora slo de color blanquiazul.
Estos vicios y desviaciones siguen presentes en el actual go-
bierno. Los viajes excesivos y de turismo poltico al extranjero por
el gobernador saliente Francisco Javier Ramrez Acua, los bonos a
los funcionarios pblicos, las obras licitadas a un precio y pagados
a otro, la corrupcin de la polica y los agentes de trnsito y tantos
otros abusos son el pan de cada da. En fn, lo nico que cambio fue
el partido en el gobierno. Lo dems quedo integro.
Comentarios naIes
En los ltimos 12 aos, Jalisco ha experimentado una serie de cam-
bios importantes en materia poltica. Las transformaciones ms signi-
fcativas se han dado en el nivel de competencia y pluralidad poltica.
Sin embargo, no se puede decir que el estado haya evolucionado inte-
gralmente, ya que, por ejemplo, en el aspecto de las campaas elec-
torales, lo que se observ en estos ltimos aos fue una involucin
poltica. Esto es, la civilidad y cordura poltica que debe regir en las
campaas electorales dio paso a una confrontacin convulsiva, llena
de descalifcaciones y embates, donde lo que predomin no fueron las
ideas o propuestas, sino las campaas sedimentales, la propaganda
negra y la denostacin de los adversarios.
En el mbito municipal, los procesos electorales se han convertido
en instrumentos que han posibilitado la evaluacin del desempeo de
26
los partidos gobernantes en turno, mismos que, en su mayora, han
recibido la desaprobacin social, lo que ha generado la alternancia en
el gobierno. Esto es, Jalisco se ha convertido en territorio de alternancia
en el gobierno local, en la que la gran mayora de los municipios han op-
tado en los diferentes procesos electorales por gobiernos de diferentes
partidos. De hecho, prcticamente, la totalidad de los municipios del es-
tado han experimentado cambios en el partido que los gobierna, lo que
habla, tambin, de un cambio en la cultura poltica e involucramiento de
los electores, as como de la existencia de una mayor pluralidad poltica
en los municipios.
De esta forma, la alternancia se ha institucionalizado como prc-
tica democrtica y mecanismo genuino de participacin ciudadana en
los procesos electorales locales.En materia de poltica y elecciones,
a pesar de las diferentes reformas a la Ley Electoral del Estado de
Jalisco realizadas en estos aos,
5
an persiste una serie de asignatu-
ras pendientes, como la regulacin de las precampaas, la reduccin
del periodo de duracin de las campaas electorales constitucionales,
la disminucin del monto del fnanciamiento pblico para los partidos
polticos, la prohibicin de las campaas negativas, la regulacin de
la promocin gubernamental en periodos electorales, la obligatorie-
dad de los debates pblicos, la prohibicin del uso de los recursos e
instituciones pblicas para benefcio de algn candidato o partido, la
reestructuracin y profesionalizacin del Instituto Electoral del Estado
de Jalisco y la ms estricta fscalizacin de los recursos econmicos
usados en las campaas electorales, entre otras.
5. Tres han sido las reformas electorales trascendentes realizadas en Jalisco desde 1994 a la fecha. La prime-
ra se realiz en el ao 1999, la segunda en 2002 y la tercera en el ao 2005.
Marco Antonio Corts Guardado
1
El sistema poltico de Jalisco ha venido experimentando cambios im-
portantes desde mediados de la dcada pasada. Las elecciones para
gobernador de 1995 constituyeron un punto de quiebre en el estado, y
a partir de ese ao se profundiz la reforma de las instituciones elec-
torales, la competencia electoral se ha intensifcado, la alternancia ha
seguido un movimiento pendular en el congreso local y en algunos mu-
nicipios, y se consolid un nuevo sistema de partidos. El claro predomi-
nio del Partido Accin Nacional en el Ejecutivo del Estado (ha ganado
las tres elecciones para gobernador entre 1995 y 2006) no ha frenado
el pluralismo ni ha conducido a una concentracin excesiva del poder.
Tambin existen indicios de que la cultura poltica de los jaliscienses ha
evolucionado positivamente y que se ha ido conformando una ciudada-
na medianamente consciente de sus derechos junto con una opinin
pblica ms alerta e infuyente (Corts Guardado y Ortiz: 2006). La ren-
dicin de cuentas es una demanda vigente y, as sea con claroscuros,
obliga a la autoridad pblica en general.
En este contexto, la percepcin de los ciudadanos sobre el sis-
tema poltico en lo general, y sobre sus distintos componentes en lo
particular, es fundamental, toda vez que el sentido principal de la tran-
sicin - independientemente de las motivaciones y propsitos de los
partidos y la clase poltica-, radica en la posibilidad de ampliar la capa-
cidad de la sociedad para infuir en la poltica, propiciar una participa-
cin ms informada y, en lo general, fundar la legitimidad del rgimen
poltico en el consentimiento ciudadano efectivo. Una ciudadana ms
competente, interesada e involucrada en los asuntos pblicos es el
complemento esperado de la democracia poltica y electoral. Es este
el caso en Jalisco? En qu aspectos los ciudadanos de la entidad se
1. Doctor en Ciencias Sociales. nvestigador del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades,
Universidad de Guadalajara. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
28
muestran polticamente ms competentes? Las instituciones polticas
son ms legtimas y confables? Se ha incrementado la participa-
cin cvica? Cmo han evolucionado las afliaciones polticas?
La ecacia poItica y sus componentes
Para responder a estas interrogantes, en este artculo recurro al anli-
sis, breve y un tanto apresurado, de una dimensin fundamental de la
cultura ciudadana como es la competencia poltica subjetiva, y que para
efectos analticos algunos autores denominan "efcacia poltica (Abra-
mson: 1987. Montero, Gunther y Torcal: 1999. Corts Guardado: 2005).
Esta sola dimensin permite observar rasgos importantes de una cultu-
ra poltica, pero el anlisis subsiguiente se enriquecer combinndola
con otras dimensiones que me parecen pertinentes para los propsitos
de este trabajo, como la identidad democrtica, la politizacin del ciuda-
dano, la participacin electoral y las preferencias polticas.
En otra parte he reseado el concepto de efcacia poltica, po-
niendo especial atencin a la manera como lo defniera Paul Abram-
son. Siguiendo a este autor, la efcacia poltica puede ser entendida
como los sentimientos y las creencias que tiene el individuo, en el
sentido de que: a) puede infuir en el gobierno por medios adicionales
al voto; y, b) que las autoridades pblicas son sensibles a sus recla-
mos y lo escuchan. El primer sentido se denomina "efcacia interna,
mientras que el segundo se etiqueta como "efcacia externa (Corts
Guardado: 2005).
Abundando, la efcacia interna "es la creencia del individuo de que
tiene a su disposicin los medios para infuir, mientras que la efcacia
externa es la creencia de que las autoridades o el rgimen son sensi-
bles al intento de infuir por parte de los ciudadanos (Abramson: 1987.
Corts Guardado: op. cit.). Se puede postular que los sentimientos
de efcacia poltica determinan de alguna manera la disposicin de
los ciudadanos a involucrarse en la poltica, que inciden en la legiti-
midad del gobierno e infuyen en la confanza que se le otorga a la
autoridad pblica. Para medir la efcacia poltica me baso en cuatro
encuestas estatales aplicadas en Jalisco entre 1997 y 2005. En todas
ellas se utiliz una batera de cuatro tems, en forma de enunciados, y
se le pidi a los entrevistados que respondieran su grado de acuerdo
o desacuerdo con cada uno de ellos. Los ndices que utilizar para el
29
anlisis subsiguiente se obtienen agregando las respuestas dadas, en
trminos de acuerdo o desacuerdo, a las siguientes frases: La pol-
tica y los asuntos del gobierno son cuestiones tan complicadas que
una persona como yo realmente no puede entenderlas, El voto en
las elecciones es el nico medio por el cual alguien como yo puede
infuir en lo que hace el gobierno, "Las personas como yo no tienen
ninguna participacin en lo que hace el gobierno, No creo que a los
funcionarios pblicos les importe mucho lo que piensa la gente como
yo (Corts Guardado: 2005). La "efcacia interna se mide con los dos
primeros enunciados, mientras que los dos restantes permiten medir
la "efcacia externa (Abramson: 1987). Salvo sealamiento en con-
trario, toda la informacin utilizada en este trabajo corresponde a las
encuestas sealadas.
2
La grfca 1 resume los resultados que arrojaron las cuatro en-
cuentras mencionadas en cuanto al comportamiento de la efcacia po-
ltica. Lo primero que salta a la vista, es que el grado de efcacia polti-
ca de los mexicanos es ms bien bajo, ya que ronda un valor de 0.84
en una escala del cero al dos, esto es, se ubica por debajo del punto
medio de la escala (un valor que por lo dems no es mucho menor que
el de otros pases democrticos. Cf. Montero, Gunther y Torcal: 1999).
Segundo, que el ndice de "efcacia poltica tuvo un comportamiento
peculiar en el perodo considerado, pues luego de caer de manera
continua, del ao 1997 al ao1999 y luego al 2002, crece a un nivel
ligeramente ms alto en 2005 que en 2007. En todo el perodo crece
apenas nueve centsimas de punto, luego de haber cado un dcima
de punto en los dos aos intermedios.
Como se ve, los ndices tanto de "efcacia interna como de "efca-
cia externa tienen una evolucin parecida, pero diferen sensiblemen-
te. Primero, la efcacia externa est por debajo del ndice promedio en
todo el perodo; segundo, su cada es la ms pronunciada y; tercero,
el ndice correspondiente al ao 2005 permanece por debajo del ob-
servado en 1997. Por su parte, la efcacia interna es el ndice ms alto
en todo el perodo, tiene apenas una ligera cada entre 1997 y 2002,
es el ndice que menos decrece, y muestra el incremento ms alto en
el perodo, al sumar casi una dcima de punto entre 1997 y 2005.
2. 1997: "Primera Encuesta Estatal de Valores. Centro de Estudios Estratgicos (CEED), Universidad de
GUadalajara. 1999: "Encuesta Estatal de Cultura Poltica CEED-UdeG. 2002: "Encuesta Estatal de Absten-
cionismo Departamento de Estudios Polticos, UdeG. 1995: "Segunda Encuesta Estatal de Valores CEED,
Divisin de Estudios Polticos y Sociales, Centro de Estudios de Mercadotecnia y Opinin, UdeG.
30
Es evidente que los sentimientos agregados de efcacia poltica va-
riaron hacia la baja por causa principalmente de un debilitamiento co-
rrelativo de la efcacia externa. Si no disminuyeron ms, fue porque la
efcacia interna se mantuvo ms estable y luego se recuper notable-
mente entre el ao 2002 y el ao 2005.
Cabe anotar por otra parte, que los ndices correspondientes a
cada uno de los dos componentes de la efcacia poltica estuvieron
ms equilibrados en 1997, comparativamente con los aos poste-
riores. Mientras que en 1997 la distancia entre la efcacia interna y
la externa es de 39 centsimas de punto, en 2005 esta distancia se
quintuplica para pasar a una dcima y media de punto (.154), luego
de haber sido incluso ms amplia en los dos aos intermedios.
Lo anterior puede interpretarse en el sentido de que los ciudada-
nos de Jalisco han desarrollado un sentimiento de infuencia poltica
ms o menos aceptable, y que este sentimiento se ha fortalecido du-
rante el proceso de consolidacin democrtica en la entidad. Parale-
lamente, que su percepcin de que las autoridades son sensibles a
esta infuencia se ha deteriorado y al fnal decreci durante el perodo
en consideracin. Los ciudadanos manifestan mayor capacidad de in-
cidir en el gobierno al tiempo que perciben una menor disposicin de
respuesta por parte de la autoridad pblica. Cabe recordar que 1995
es visto como una conquista de la insurgencia cvica en Jalisco, la cual
propici por primera vez la alternancia en el ejecutivo estatal y marc el
inicio de una fase cualitativamente distinta en el proceso de transicin
poltica en la entidad (Corts Guardado y Ortiz: 2006). La transicin ha
> Grhca 1. ndices de
efcacia poltica. Jalisco
1997-2005
31
sido positiva en trminos de la constitucin de una ciudadana ms com-
petente, pero deja saldos negativos en lo que respecta a receptividad
del gobierno y a la capacidad de este ltimo para atender puntualmente
los reclamos y demandas de la sociedad.
Esta caracterstica de la poltica local contribuye sin duda a explicar
algunos fenmenos que de de otra manera podran parecer paradjicos
o incongruentes con el proceso de democratizacin. Despus volver
sobre este punto. Por lo pronto quisiera detenerme a considerar un poco
ms a ciertos determinantes de la efcacia poltica.
Los sentimientos de efcacia se conforman por el infujo combinado
de varios factores psicolgicos, sociales, culturales y polticos (Abram-
son: 1987). Los intereses personales, el ciclo de vida, la escolaridad y
ciertas actitudes polticas, como veremos a continuacin, constituyen
factores que efectivamente ejercen dicho infujo y que adems permi-
ten medirlo con cierto grado de precisin.
Previsiblemente, los sentimientos de efcacia poltica se fortalecen
principalmente con la escolaridad, tal y como lo muestra la grfca 2.
Los individuos con estudios superiores (licenciatura y postgrado)
registran ndices de efcacia muy superiores a los de individuos con
apenas educacin bsica (de ms de 40 por ciento en el caso de licen-
ciatura y del 100 por ciento en el de postgrado). La efcacia aumenta
segn la escolaridad, pero son estos dos ltimos niveles son los que
ms decididamente contribuyen a robustecerla. Adems, quienes tie-
nen estos estudios, poseen tambin sentimientos ms equilibrados de
efcacia interna y externa.
> Grhca 2. Efcacia polti-
ca segn edad y escolari-
dad (2005)
Rangos de edad: 16-20, 21-
29, 30-39, 40-49, 50-59, 60-
69, 70+
Escolaridad: Ninguna, Pri-
maria, Secundaria, Tcnica,
Preparatoria, Universidad,
Postgrado.
32
Ese no es el caso en lo que toca a las distintas generaciones de los ciu-
dadanos de Jalisco. Llama la atencin que las generaciones ms jve-
nes superen a sus mayores en el grado de efcacia poltica, superioridad
que es ms acentuada en el caso de la poblacin entre 21 y 40 aos.
En trminos generales, la poblacin mayor a los 50 aos de edad
es menos efcaz que la poblacin menor a esa edad. Esta peculiaridad
se explica por dos razones principales. Primero, la escolaridad prome-
dio es mayor entre las generaciones ms jvenes. Y segundo, estas
han experimentado el proceso de transicin justo en la fase formativa de
su sistema de valores, de sus competencias sociales bsicas y de sus
orientaciones polticas generales. Finalmente, antes de concluir este
apartado, hay que considerar algunos elementos de la identidad de-
mocrtica y medir su relacin con la efcacia poltica.
Las grfcas 3 y 4 ofrecen dos maneras distintas de proceder. En
la primera hay que elegir una de las tres opciones que se plantean,
mientras que en la segunda se pide califcar cada forma de gobierno.
Puestos a elegir, el 72 por ciento de los Jaliscienses escogen a la
democracia como la mejor forma de gobierno. Claramente, el seg-
mento de quienes optan por la democracia se muestran, tambin, ms
efcaces polticamente aunque no es desdeable el grado de efcacia
de los autoritarios y los indiferentes.
La grfca cuatro muestra los ndices de efcacia correspondien-
tes a las distintas maneras de valorar (de "muy bueno a "muy malo)
cada una de las opciones de autoridad y de gobierno ah contempla-
das. Como esta vez las categoras de gobierno no se presentan como
> Grhca 3. Efcacia poltica se-
gn preferencia por la democra-
cia o por un gobierno autoritario
(2005).
33
opciones excluyentes, ellas se pueden valorar de acuerdo a distintas
combinaciones, dando lugar a disonancias, hasta cierto punto, inevi-
tables (personas que simultneamente valoran alto a la democracia
y a un gobierno militar, por ejemplo). De todas maneras, es de desta-
car que el sistema democrtico es, con mucho, el mejor valorado (90
por ciento lo considera "muy bueno/bueno), mientras que el gobierno
militar es el peor valorado (solo un 27 por ciento lo evala muy bue-
no/bueno). No obstante ello, los jaliscienses se manifestan bastante
obsecuentes con un lder fuerte o con un gobierno de expertos (49.6
por ciento con el primero y 56.2 con el segundo).
A pesar de ello, la efcacia poltica es claramente ms fuerte entre
quienes consideran malo y muy malo el lder fuerte, la tecnocracia
o el gobierno militar. A la inversa, quienes consideran muy bueno y
"bueno el sistema democrtico son notoriamente ms efcaces que
quienes lo valoran en sentido contrario. Estos datos permiten inferir
que la identifcacin con la democracia es un elemento tanto cognitivo
como apreciativo que incentiva los sentimientos de efcacia y la com-
petencia poltica subjetiva.
> Grhca 4. Efcacia poltica segn opciones de gobierno (2005)
Ecacia poItica, participacin y aIiacin partidaria
Para los propsitos de este trabajo es muy importante destacar la in-
fuencia de los factores propiamente polticos en los sentimientos de
efcacia, sin olvidar que la efcacia externa es ms dbil que la interna,
34
aspecto que ayuda a explicar algunos sentimientos de alineacin pol-
tica y el consecuente desafecto por ella. En otra parte seal que para
explicar esa infuencia, es necesario considerar "la relacin percibida del
ciudadano con distintos elementos de sistema poltico electoral. En este
sentido, las virtudes o defciencias de este sistema, como marco insti-
tucional de la experiencia poltica ciudadana, constituyen factores que
promueven u obstaculizan los sentimientos de efcacia y competencia
poltica (Corts Guardado y Ortiz: 2006; 14).
> Grhca 5. Efcacia poltica
segn inters en importancia de
la poltica (2005).
Para empezar, hay que decir que la efcacia poltica est correlaciona-
da positivamente con el grado de implicacin de los jaliscienses en la
vida pblica. Pero antes de abordar esta cuestin puntual, cabe anotar
que la importancia atribuida a la poltica as como el inters manifesto
de los jaliscienses en los asuntos polticos -un aspecto relevante de
dicha implicacin-, ha venido menguando notoriamente en el perodo
considerado en este trabajo.
El segmento de quienes consideran muy importante/importante a
la poltica en la vida personal se estrech al pasar de 50.4 por ciento
en 1997 a 37.6 por ciento en el ao 2005. Peor es lo que aconteci con
el "inters en la poltica ("mucho/bastante), que se encogi dramtica-
mente al caer de 51.2 por ciento en 1992 a 21.7 por ciento en 2005.
Es indudable que este es, en s mismo, un factor explicativo del
deterioro de la participacin poltica en Jalisco; pero adems porque
existe una relacin positiva entre inters y efcacia poltica, y esta ltima
es otro elemento determinante de la participacin (Abramson: 1987).
En efecto, como lo muestra la grfca 5, el ndice de efcacia poltica es
marcadamente ms alto cuando hay inters declarado en la poltica y
cuando se la juzga importante en la vida personal, que cuando no exis-
35
te inters en la poltica o cuando se desestima su importancia. Esto en
general. Pero tampoco se debe pasar por alto que la intensidad de la
efcacia es claramente ms alta cuando se considera el inters en la
poltica que cuando se observa la importancia que se le atribuye entre
los intereses vitales de los jaliscienses (una diferencia de una dcima
de punto en las categoras "algo y "mucho).
Me parece lgico suponer, para explicar esta diferencia de inten-
sidad, que es tarea ms sencilla motivar el inters en las cuestiones
polticas que posicionarla como algo ms importante en la vida per-
sonal, porque de hecho la poltica es una de las cosas menos impor-
tantes en la vida personal de los jaliscienses (Corts y Shibya: 1997).
El debilitamiento de, para llamarla de otra manera, la inclinacin in-
tencional (Corts Guardado: 2005) hacia la poltica coincide con que
una parte considerable de los ciudadanos de Jalisco est desertando
de los anclajes partidarios.
Desde 1997 el nmero de simpatizantes con algn partido poltico
no ha cesado de angostarse, al pasar de 41 por ciento en ese ao, a
38 por ciento en 2002, y hasta 29 por ciento en 2005; una prdida de
12 puntos porcentuales.
Igual tendencia afect a cada uno de los principales partidos pol-
ticos: los simpatizantes del PR pasaron de 15.7 por ciento en 1997 a
> Cuadro 1. Se
identifca Usted con
un partido poltico?
> Cuadro 2. Efcacia
poltica segn simpata
partidaria.
13.5 por ciento en 2005, los del PAN de 18 a 11 por ciento, y los del
PRD de 6.2 a 3.9 ciento.
Naturalmente, la efcacia poltica expresada por quienes simpatizan
con algn partido es superior que la de quienes no lo hacen, aunque el
grado de efcacia de estos ltimos no es muy distinta de la efcacia pro-
medio de la entidad, algo que es importante subrayar (cuadro 2. Vase
tambin la grfca 1). Llama tambin la atencin que los ms competen-
36
tes y efcaces son quienes simpatizan con el PRD, seguidos, casi em-
patados, de los simpatizantes del PAN y de otros partidos. Los simpa-
tizantes del PR adems de que son los menos efcaces, se encuentran
a una distancia considerable de sus oponentes. No es descabellado
suponer que estas diferencias tienen algo que ver con los contrastes
entre bases sociales (y anclajes) de los principales partidos: populares
y rurales las del PRI, clase media y media alta y alta del PAN, y clase
media universitaria del PRD.
Todo indica que se estara dando una despolitizacin relativa de
los jaliscienses, acompaada de un proceso tambin relativo de des-
afeccin poltica y desafliacin partidaria, proceso que se vera sola-
mente interrumpido por los ciclos electorales
3
y durante las campaas
polticas. La combinacin de la desafliacin partidaria que he seala-
do con la incentivo a participar que produce el ciclo electoral, da como
resultado movimientos interesantes en cuanto a la volatilidad electoral,
pero particularmente produce una disminucin neta en el volumen de
votantes leales a las diferentes opciones polticas en contienda (Gun-
ther y Montero: 1995).
La grfca 5 permite ver con cierta precisin le merma de los vo-
tantes leales de los tres principales partidos polticos de Jalisco. Pri-
meramente, se observa que el deslizamiento a la baja de votantes
3. Esto ocurri en la capital de Jalisco, donde una encuesta sobre identidades polticas registr un 44 por
ciento de simpatizantes partidarios. La encuesta fue levantada durante la tercera semana de junio, es decir,
una semana antes de las elecciones del 2 de julio de 2006.
> Grhca 6. Voto
leal y cambiante en
la eleccin de presi-
dente y gobernador
en Jalisco.

Fuente: IFE, IEEJ,
Corts y Ortiz: 2006.
Solamente se incluye
el bloque de la vota-
cin agregada por
el PAN, el PRI y el
PRD.
37
leales ha sido de similares proporciones en la eleccin de presidente
(desde 1994) y en la de gobernador (desde 1995). Por otra parte, el
volumen de votantes cambiantes (o independientes) se aliment de
los votantes desleales y tuvo un crecimiento importante en la elec-
cin de presidente y otro espectacular en la eleccin de gobernador,
de tal manera que los votantes cambiantes en ambas elecciones es
casi idntica (para lo cual infuy la concurrencia ya operante en las
elecciones de julio del 2006). Evidentemente podemos suponer que
hay una relacin de consecuencia entre la desafliacin partidista y la
mengua del voto leal, por una parte, y entre sentimientos de efcacia,
inters en la poltica y voto cambiante (o independiente). Pero en esta
cadena de consecuencias falta otro eslabn adicional: el abstencionis-
mo electoral.
En virtud de que la efcacia externa se basa en expectativas del ciu-
dadano respecto de la receptividad y respuesta de la autoridad pblica
a sus demandas, y de que este tipo de efcacia se ha venido deterio-
rando, mientras la efcacia interna se fortalece, podemos esperar que a
pesar de tener ciudadanos (ligeramente al menos) ms competentes,
su inclinacin a participar no ve alicientes para hacerlo. A esto habra
que sumar otros ingredientes, como el ascenso al poder de una nue-
va clase poltica, inexperta e inefciente, el desprestigio de los partidos
polticos, la canalizacin de la poltica por causa de la mediatizacin,
el mayor peso en el electorado de los nuevos votantes jvenes, cuyo
inters en la poltica es naturalmente menor que el de los segmentos
adultos y mayores. En conjunto, ello nos arroja, con todo y transicin
a la democracia, un mayor nmero de ciudadanos inconformes con la
> Cuadro 3. Abstencionis-
mo en Jalisco: eleccin de
gobernador y presidente de
la repblica.
> Cuadro 4. Absten-
cionismo en Jalisco:
eleccin de diputados
locales y federales.
situacin poltica o simplemente ciudadanos ms apticos, en ambos
casos ms desconfados, una legitimidad menguante y, en lo particu-
lar, una abstencin electoral creciente.
Esto es lo que se observa en los cuadros 3 y 4. Luego de regis-
trarse record de votacin en las elecciones presidencias en Jalisco en
38
1994, y en las elecciones para gobernador del estado en 1995, el abs-
tencionismo ha venido creciendo de manera constante, y solamente se
detuvo por el efecto que en julio del 2006 produjo la concurrencia de
las elecciones federales (para elegir presidente, senadores y diputados
federales) con las locales (para elegir gobernador, diputados locales y
muncipes). No obstante, la tendencia ascendente del abstencionismo
podra recuperar su ritmo en las prximas elecciones intermedias hasta
llegar a un umbral en el que oscilara ya fuera ala baja o a la alza (ese
umbral podra ser una cifra cercana al 60 por ciento de abstencin. Cf.
Corts Guardado: 2005b).
Es plausible esperar, de todas maneras, que los sentimientos de
efcacia poltica podran robustecerse debido a la creciente escolaridad y
a los relevos generacionales, principalmente. Pero ser necesario que la
percepcin que los ciudadanos tienen del sistema poltico sufra tambin
un vuelco progresivo, para que la efcacia externa no constria el senti-
miento agregado de efcacia.
Obviamente, los partidos polticos, los funcionarios pblicos y en ge-
neral la clase poltica, cargan con una responsabilidad enorme e irrenun-
ciable en ese proceso. Al fnal, la existencia de una ciudadana compe-
tente, ms conciente de su capacidad para infuir, pero, al mismo tiempo,
segura de que su voz es escuchada en el gobierno y recibe una res-
puesta conveniente, radica en la posibilidad de que el gobierno mismo,
los funcionarios, los partidos polticos y la clase poltica en general, sean
ms sensibles a las demandas de la sociedad y rindan cuentas efectivas
a la ciudadana.
Este ltimo es un problema tico y de actitudes, ciertamente, pero
es tambin un problema de diseo institucional. Quizs el siguiente paso
en el proceso de democratizacin sea el de afnar los instrumentos para
fortalecer la rendicin horizontal y vertical de cuentas, e instituir un siste-
ma de sanciones ms efciente que castigue la corrupcin, la negligencia
y la irresponsabilidad.
BibIiografa
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40
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en Jalisco. Desde la alternancia hasta las elecciones locales de 1997.
Universidad de Guadalajara, Mxico, pp. 36-56.
Berta Ermila Madrigal Torres
1
Rosalba Madrigal Torres
Introduccin
Este captulo da cuenta de la alternancia en Jalisco y cmo ha impac-
tado en la mujer el arribo al poder por el Partido Accin Nacional (PAN),
1994-2006 en el Estado de Jalisco y en el mbito nacional 2000-2006.
Cuando Vicente Fox, militante del PAN lleg al poder se le denomin
"el gobierno del cambio. En el presente trabajo se refexiona sobre
los espacios institucionales que se han creado para trabajar sobre la
equidad de gnero y participacin social de la mujer. Cul ha sido la
experiencia en su aplicacin?, qu limitaciones enfrenta como parte
de la gestin de gobierno?, ha benefciado la presencia del PAN en
el poder a la mujer en Mxico y en Jalisco? Estas son las preguntas de
investigacin que se formularon para realizar este trabajo.
La primera inequidad y vioIacin haca Ia mujer

Un poco de historia con relacin a lo que ha representado la lucha por
el reconocimiento de los derechos de las mujeres en pocas recientes
en nuestro pas. En 1995, en vsperas de la Conferencia Mundial de la
Mujer en Beijing, el panista Jorge Dvila Jurez, presidente de la Comi-
sin de Poblacin de la Cmara de Diputados, sigui la lnea del Vati-
cano para excluir del plan de accin de la ONU las palabras gnero
y equidad, con el argumento que la palabra gnero, se prestaba a
ambigedades, porque tambin aceptaba la posibilidad del gnero neu-
tro, lo cual traera consecuencias jurdicas no deseadas por el pueblo de
Mxico; sin aclarar, como repercutira a la identidad de los nacionales.
En cuanto al trmino equidad, no responda al reconocimiento de las
diferencias naturales, refrindose a una proporcionalidad que no esta-
1. Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas.
42
ba en ninguna institucin ni sistema democrtico marcado por decreto.
Fenmeno que refeja el desconocimiento de las polticas mundiales
de apoyo a la mujer, adems privilegiaron el discurso religioso en la
gestin y normatividad de programas de equidad de gnero. Est es la
primer violacin en que incurri el gobierno del cambio en contra de los
derechos de las mujeres.
Las mujeres se asocian
El 22 de octubre 2003, en el Claustro de Sor Juana Ins de Cruz, en el
quincuagsimo aniversario del voto femenino en Mxico se congregan
21 mujeres notables de Mxico (la expresin viene de los medios), y
200 congneres ms, de igual vala, Monsivas (2003). Mantas alusivas
a la ocasin, una muestra la leyenda que dice: A las mujeres que lo-
graron el reconocimiento de nuestro derecho a votar y ser votadas; otra
que manifesta el nimo del porvenir igualitario: "Nadie, ni la burocracia
de los partidos, ni la condescendencia de los lderes, ni las estructuras
machistas de la sociedad, evitarn que la hagamos.
La reunin de mujeres fue califcada por la prensa como "el ar-
gende. Resultado de la agresin constante que vive la mujer en
Mxico, al empezar a destacar en ciertas reas y debido a una in-
sipiente cultura de apoyo a favor de sus derechos. Dresser (2003),
seala que la perspectiva prevaleciente entre muchos hombres que
buscan domar a las mujeres y domesticarlas recurre a la descalifca-
cin: que cuando las mujeres se dan cita para trabajar juntas arman un
argende. Cuando alzan la voz para exigir sus derechos son estriden-
tes; y cuando las mujeres se renen es slo para hablar de rencores.
Refere la autora, sta es la visin de quienes siempre han sido partes
del club de Toby, ahora se oponen al club de la Pequea Lul.
Mxico todava es un pas en el cual los hombres pueden burlarse
de las mujeres y no pagar un precio por hacerlo. Se habla de cuotas
y de avances mnimos. A la mayora de los hombres mexicanos les
incomodan las mujeres que quieren y luchan por el poder.
Creen que las que lo tienen, lo obtuvieron por accidente o alguna
otra razn, antes de aceptar que es por sus capacidades y habilidades
de la misma. Cuando una mujer asciende a un puesto de poder, sue-
len buscar al hombre que la propuls, al esposo o al padre, al maestro
o al mentor. Si no hay un hombre, entonces, fue el azar.
43
Las mujeres durante dcadas, la nica alternativa que tenan era el
silencio ante los temas sobre: el aborto, el incesto, la menopausia,
el orgasmo, la impotencia, la homosexualidad, la anorexia, el sida,
la violencia intrafamiliar, as como, el derecho de acceder a puestos
directivos y de poder.
La agenda poItica para eI apoyo a Ia mujer
La agenda est all y ojal miles de mujeres mexicanas la asuman
como propia. ncluye modifcar leyes para propiciar la equidad de g-
nero. Los principales temas son:
1. La defensa de los derechos humanos de las mujeres indgenas.
2. Medidas en contra de la violencia familiar y a favor de la igualdad
de oportunidades.
3. Atender la falta de empleo y la discriminacin en contra de quie-
nes lo tienen. ncluye pelear en contra de los polticos que clasifcan a
las mujeres como muchachitas y las tratan como tales.
4. Un debate nacional sobre la despenalizacin del aborto. En pocas
palabras, se trata de reconocer a las mujeres como ciudadanas comple-
tas: con ideas propias y tero para generar vida, con manos y pies, con
capacidad para cambiar el destino del pas y la responsabilidad de rein-
ventarlo, as como de conciliar y trabajar en conjunto con el hombre.
Empoderamiento de la mujer
Queremos el poder! Se vuelve consigna, meta a cumplirse en corto
y largo plazo, accin indispensable en el desarrollo del gnero: el Em-
poderamiento, esa obtencin de lo secuestrado desde los tiempos
primitivos, la incorporacin de las mujeres a la conduccin del pas
y del mundo. La aspiracin es justa y no habr democracia si no se
cumple, ni tiene sentido, dicho sea de paso, defender un nacionalismo
que siempre ha marginado a las mujeres.
Sin embargo, los temas concernientes a los derechos de las muje-
res, en el acto y en las reuniones previas, son la atencin a lo especf-
co femenino, situaciones sobre los cuales no hay consenso: la despe-
nalizacin del aborto, la violencia intrafamiliar (recurdese la oposicin
de algunos panistas al no querer considerar como delito la violacin
sexual dentro del matrimonio), la igualdad de oportunidades y de trato
44
laboral, que no sea necesario recurrir a la incipiente norma de cuotas
de gnero, creada para apoyar a la mujer que participa en poltica, es
preferible contar con los mismas oportunidades que el hombre.
El propsito de las mujeres de participar en la toma de decisiones, no
slo en los espacios pblicos, sino en todos los mbitos. Trabajo igual,
salario igual; en el hogar, sin chantajes, sin violencia, sin ofensas, con
equidad. Patricia Reyes Espndola citada por Monsivas (2003) lee la
declaracin del Grupo Plural:
Somos de distintos colores, sabores, olores. Somos amigas y adversarias, co-
nocidas y desconocidas, rebeldes y negociadoras. Queremos ser escuchadas.
Para que esto suceda, se tendr que exigirlo desde el poder com-
partido. Cundo se van a cerrar las brechas de desigualdad?, cundo
habr equidad de gnero? Quizs este fenmeno se d cuando la mujer
sea capaz de asociarse con la propia mujer y trabajar en equipo. Fen-
meno que se tendr que avanzar a la par con el hombre, para que se
incrementen las pocas habilidades de la mujer para trabajar en equipo y
no en forma individual. Ya que ha lo largo de la historia la mujer asume
diferentes roles, por el cual, se dice: que la mujer trabaja cinco veces
ms que el hombre al laborar fuera del hogar.
El gobierno del cambio y la agresin a la mujer
En el supuesto gobierno del cambio, periodo 2000-2006 en el mbito
nacional no se ha caracterizado por el estilo democrtico, ni incluyente
a la mujer moderna, no obstante, que los postulados de las organi-
zaciones mundiales as lo manifestan. Este comportamiento del go-
bierno panista propicia que las mujeres que a lo largo de la historia
han vivido sometidas y oprimidas, seguirn siendo discriminadas de
acuerdo como lo menciona Sara Lovera, en la siguiente cita:
Tambin sabemos que la violencia que se cierne contra nosotras en la vida
cotidiana, pblica y privada, se ancla en un sistema opresor, no slo dirigido mayorita-
riamente por hombres que se sienten superiores a las mujeres, sino por hombres que
sintindose superiores a las mujeres son ejecutores de la violencia institucional.
Quienes con "mano frme buscan arrasar cualquier inconformidad, que no soporta la
trasgresin, bueno ni siquiera la desobediencia civil, que en otros aos inaugur el
PAN precisamente.
Son los mismos que consideran que las mujeres debemos volver a la casa,
que somos lavadoras de dos patas, que debamos dedicarnos exclusivamente y nada
45
ms, a los hijos y a los hombres padres de los hijos, los que nos retirarn la anticon-
cepcin de emergencia, que simularn ser democrticos y genricos para disminuir-
nos y aplastarnos.
Son esos mismos seores que desviaron 30 millones del presupuesto para dr-
selos a PROVIDA, los mismos que se opusieron a la Ley de Educacin Sexual, a la
ley de Acceso a una Vida sin Violencia para las Mujeres.
Los mismos que no aceptaron modifcaciones a la Ley de Salud en materia de
derechos sexuales y reproductivos, los mismos que se oponen a resolver el problema
de salud pblica que constituye el aborto clandestino, los que ponen diques a la difu-
sin de nuestros derechos, los que no aprueban sufcientes presupuestos para atajar
la violencia contra las mujeres, los mismos que mandan a sus mujeres a estar en con-
tra de las mujeres. Los que promueven la prostitucin y degradacin de las mujeres.
Los mismos que postulan la desigualdad como algo natural y certifcado por Dios.
Ser mexicana, morena, india, obrera, mesera, costurera, trabajadora de empresa ma-
quiladora, maestra, pequea comerciante, vendedora ambulante, empresaria media-
na, cultura de belleza, modelo, bailarina, actriz, cocinera, estudiante, enfermera, al-
caldesa, diputada local, profesionista independiente, artesana, es lo mismo que cosa,
desechable, odiable, manejable, conquistable, manipulable, embarazable, abusable,
es decir, casi nada que importe a nadie. Y por tanto si se hiere, mata u ofende a una
de nosotras, no pasa nada, es natural.
Causa efecto del nmero de mujeres muertas en diferentes es-
tados y ciudades, como el caso de Ciudad Jurez donde el gobierno
ha sido rebasado, se requiere de una atencin integral, profesional y
oportuna de las instituciones creadas para dar servicio a las mujeres,
cuntas mujeres han muerto por violencia domstica?, cuntas han
sufrido malos tratos? Las cifras cambian de acuerdo a los intereses
de los organismos que realizan el recuento. Es necesario no mostrar
indiferencia cuando omos o vemos que maltratan a una mujer o a una
nia. Si los familiares, amigos, vecinos, los mdicos, los jueces y las
instituciones pblicas, actuaran a tiempo, podra disminuir la violencia.
Improperios a la mujer en el discurso del gobierno del
cambio
El papel de la mujer en el discurso de los polticos ha jugado un papel
predominante, sobre todo en los dos ltimos sexenios. Tal es el caso,
cuando FOX era candidato, la organizacin de mujeres, acord colocar
un panormico en la ciudad de Mxico, con el mensaje FOX las mu-
46
jeres tenemos algo que decirte! Sin embargo, los hechos y realidades
hablan de otra cosa, lo ms representativo del presidente Vicente Fox
ha sido incluir en su discurso la frase de chiquillos y chiquillas, ade-
ms, de manifestar su deseo de ceder el poder a una mujer, lleg al
extremo del nepotismo por apoyar de manera incondicional a la Sra.
Marta Sahagn en sus pretensiones desmedidas de ser la candidata
presidencial, fueron causa de escndalos y criticas fuera de serie.
El discurso foxista propici que dos servidores pblicos siguieran
su ejemplo, con el fn de entregar el mandato a sus esposas: Anto-
nio Echevarra Domnguez y Alfonso Snchez Anaya, gobernadores
de Nayarit y Tlaxcala, respectivamente. Tanto, Marta Elena Garca de
Echevarra y la senadora Mara del Carmen Ramrez Garca, aprove-
charon los cargos de sus esposos para hacer prosperar sus aspiracio-
nes polticas.
Se ha escrito y cuestionado sobre este fenmeno. Por otra parte,
el doble discurso de actores del cambio, refejan falta de ofcio poltico
y respeto a los cargos que sustentan, al emplear expresiones peyo-
rativas y anteponer sus convicciones personales con la aplicacin de
la ley, no cumplen con el mandato para el cual fueron elegidos, sus
acciones agravian a las mujeres; porque ellos deberan de promover
y respetar los derechos humanos, adems, de cuidar ms el uso del
lenguaje:
Diego Fernndez de Cevallos, les llam el viejero debera que-
darse en su casa, al relegar a las mujeres a la vida privada, de acuer-
do al pensamiento aristotlico, era considerada como un ser con virtu-
des limitadas para la vida pblica.
En el mismo tenor, Carlos Mara Abascal Carranza, Secretario
del Trabajo y Previsin Social y actual Secretario de Gobernacin, en
2001, en su discurso para celebrar el Da nternacional de la Mujer
expres: el trabajo del hogar es el medio de realizacin plena de la
mujer. En su funcin de: vigilar que se cumplieran los derechos labo-
rales de los trabajadores, infuy para que la directora del colegio en el
que estudiaba su hija, despidiera a la maestra que sugiri en su clase,
leer la novela Aura, de Carlos Fuentes, por considerarla una lectura in-
apropiada. Adems, se le atribuye la autora de la idea que si una ley
va en contra de lo que t crees moral, entonces no debes respetarla.
El caso de la menor Paulina Ramrez, de 12 aos, las autoridades
Baja California, (en el 2000), antepusieron sus creencias religiosas
47
para negarle el derecho al aborto por violacin sexual. Aunque, la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, recomend al gobernador
Alejandro Gonzlez Alcocer, indemnizar por dao moral a la familia.
La recomendacin fue rechazada. Elena Poniatowska, Es muy grave
que funcionarios pblicos confundan sus convicciones personales con
la aplicacin de la ley y no ejerzan su funcin mdica.
Vicente Fox Quesada, en su discurso en apoyo a Felipe Caldern,
llam a las mujeres lavadoras de dos patas, al considralas como un
instrumento ms del hogar.
Manuel Espino Barrientos, presidente del PAN y connotado miem-
bro de El Yunque dijo: ''pobre seora, me da pena'' a Elena Poniatos-
ka, en sentido peyorativo sin tomar en cuenta el prestigio de la escrito-
ra; la comunidad internacional de intelectuales, manifest su repudio a
la ignorancia del dirigente panista.
Csar Coll Carabias, militante de organizaciones de ultraderecha,
como: Desarrollo Humano ntegral y Accin Ciudadana (DHAC) y la
Alianza Fuerza de Opinin Pblica (AFOP), presidente municipal pa-
nista de Guadalajara 1998, intent prohibir el uso de la minifalda al
personal femenino, porque de acuerdo a su moral atentaban contra
las buenas costumbres.
Cuando empezaron aparecer las primeras muertas de Jurez.
Una expresin de las autoridades en turno fue son prostitutas o muje-
res de la mala vida. Acaso, no son seres humanos?, con los mismo
derechos que las mujeres panistas, llmese Marta Sahagn o cual-
quier otra, que no est en el poder
La violencia contra la mujer
La violencia contra la mujer es un fenmeno creciente en lugar de ser
decreciente con las nuevas polticas, normas y leyes orientadas a la
equidad de gnero. Tal es el caso, de los resultados del estudio sobre
violencia, realizado por el Centro de de Equidad de Gnero y Salud
Reproductiva, los resultados los llevan a asegurar que la violencia psi-
colgica es la que ms predomina, seguida de la fsica y en tercer lugar
la sexual, aseguran que se trata un problema de salud pblica.
As mismo, los resultados de la encuesta nacional sobre la violencia
intrafamiliar, realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geogra-
fa e nformtica (NEG) 2003, las mujeres que han reconocido haber
48
> Tabla 1.
padecido violencia psicolgica, fsica, econmica o sexual por parte de
su novio, esposo o compaero, en la tabla uno muestra la variedad de
violencia a la que se enfrenta la mujer al interior del hogar.
Las cifras refejan la calidad de vida que tiene la mujer en el hogar.
Sin embargo, este fenmeno se reproduce en el ambiente laboral. Ma-
drigal y Baltazar en una investigacin que realizaron en el 2005 con un
grupo de mujeres trabajadoras, encontraron que la mayora de ellas han
sufrido agresin psicolgica y emocional en el trabajo por parte de una
persona que tiene cierto poder en la institucin.
Qu esta haciendo el gobierno para evitar la violencia contra la mujer?
"Construir nmujeres 10 albergues para mujeres maltratadas. De aprobarse el
proyecto, el prximo jueves. Yucatn, sera el primer estado en recibir el fnanciamiento
para la apertura de un albergue de esta naturaleza, seguiran en la lista Campeche,
Tabasco, Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Tamaulipas, Guerrero, Colima y Jalisco, Magally
(2003).
Se puede apreciar que se tiene una radiografa de los estados
donde prevalece este fenmeno y maltrato haca la mujer. Otro estu-
dio realizado por el Instituto de las mujeres, arroj resultados alarman-
tes, como respuesta iniciaron una campaa en los medios de comuni-
cacin con el siguiente mensaje:
Uno de cada cuatro hombres creen que las mujeres son violadas, porque pro-
vocan a los hombres
Algunos estudiosos en la materia nos alarmamos con el men-
saje, pero tambin, vemos como refeja la realidad en la que vive la
mujer mexicana, resultado de la violencia de gnero, la misoginia o
discriminacin. Sin embargo, son datos duros que nos acercan al
problema, porque slo uno de cada cuatro casos de violencia es re-
Violencia intrafamiliar. Fuente: Encuesta nacional sobre la violencia intrafamiliar, INEGI 2003.
49
portado por la mujer. Es la realidad de la mujer mexicana? Qu
es lo que debe hacer el gobierno, las instituciones y sociedad? Por
qu no se ha iniciado un programa de formacin y desarrollo cultural
de una sociedad sin agresin a la mujer?
Jalisco ante la alternancia
La geografa humana en Jalisco est conformada por el 51.49 por
ciento de mujeres y 48.51 por ciento de hombres, fenmeno similar en
el mbito nacional e internacional. Pero, que tiene sus diferencias mar-
> Tabla 2. Geografa humana en Jalisco. Fuente: Encuesta Nacional de Ocupacin
y Empleo 2005. STPS-NEG.
cadas con relacin a la poblacin econmicamente activa. Sin embar-
go, los datos que se pueden apreciar en la tabla anterior diferen de la
realidad: porque hay ms mujeres que son econmicamente activas,
fenmeno que orilla a la mujer a desempear doble o triple rol. Como
trabajadora madre, proveedora del hogar, entre otros.
> Tabla 3. Presencia femenina en Jalisco Fuente: Adaptado de INEGI Conteo de Po-
blacin y Vivienda (1995, 2000)
Segn datos del INEGI, el Estado de Mxico, el Distrito Federal, Ve-
racruz, Jalisco y Puebla son las entidades ms pobladas: en conjunto
contienen al 40.7% de la poblacin del pas. Las jaliscienses repre-
sentan 51.49 por ciento de la poblacin del Estado, sin embargo, po-
cas destacan en la vida pblica o privada de la entidad.
Como se puede apreciar la geografa humana con relacin al n-
mero de mujeres y hombres, el incremento es relativo, ms el de las
mujeres, algunos demgrafos mencionan que es porque Jalisco es
50
uno de los estados con mayor emigracin de hombre haca el vecino
pas del norte.
La mujer en el saber y el conocimiento
En lo que respecta a la educacin superior en Jalisco, esta situacin de
inequidad, centralismo y reduccin de los recursos destinados a este
nivel se ha visto refejada en la cobertura de estudios superiores en la
entidad. En 1999 la cobertura en Jalisco era de 17% del grupo de edad
de 20 a 24 aos, mientras que en el mbito nacional era de 19.1%. La
demanda excede por mucho la capacidad instalada de la Universidad
de Guadalajara. El 60 por ciento de los aspirantes a licenciaturas que-
da fuera por falta de espacio. Atiende el 53.06 % de la matrcula total
de jvenes inscritos en programas de educacin media en el estado
de Jalisco. El creciente nmero de mujeres en la matrcula en el nivel
medio superior es 54 %, en contraste, los hombres representan slo
46 % de la poblacin global.
La mujer en el mundo laboral
El trabajo constituye uno de los derechos fundamentales para el desa-
rrollo humano, econmico y social de todas las personas, sin distincin
de sexo, clase, etnia, condicin fsica, estado civil o edad; no obstante,
en el caso de las mujeres ese derecho se ve vulnerado por una serie de
prcticas que limitan sus oportunidades de acceder a l en igualdad de
condiciones que los hombres y de ejercerlo a plenitud.
Las mujeres han participado en el desarrollo econmico principal-
mente en el trabajo: domstico, el empleo y servicios. La participacin
femenina ha estado condicionada por los cambios generales en el desa-
rrollo socioeconmico y la relacin con su propia condicin de gnero.
Camacho Pintado (2001:50) indica que las mujeres a determinada
edad tienen en sus manos una labor importante para la sociedad, la
labor que realiza la mujer en su casa es la funcin social de mayor pro-
yeccin; pero al llevarse a cabo en lo privado, no se valora en su justa
> Tabla 4. Matrcula de nivel medio superior en la Red Universitaria. Fuente: Forma
911 SEP-ANUES-NEG.
51
dimensin. Estas actividades son: el cuidado de los hijos y el trabajo
domstico, que se catalogan como labores no productivas, porque no
generan una remuneracin econmica, por lo tanto, se les denomina
inactivas.
Oportunidades de desarrollo de la mujer
(trabajo inhumano)
El trabajo femenino en Jalisco se increment con la instalacin de las
maquiladoras, en especial la industria elctrica y electrnica, despus
del sector servicios representa el segundo campo de trabajo de la
mujer jalisciense. En 1993 las obreras representaban ms del 60 por
ciento y para 1998 stas llegan a representar el 80 por ciento. Casillas
Jaime entrevista a Uribe Vzquez (2000), quien seala que las muje-
res desarrollan la habilidad manual ms fna que la del hombre, as
como responsabilidad ante su trabajo y la capacidad de respuesta a
una orden. Sin embargo, las mujeres por la movilidad no generan an-
tigedad laboral, se casan y se van, o se embarazan y pierden un ao
o cambian de trabajo con horarios fexibles que les permitan cumplir
con los roles del hogar.
Un reclamo cultural manifesto por diversas organizaciones no
gubernamentales, claman por la implementacin de las polticas p-
blicas en el sector laboral. La reduccin de la jornada laboral para
que la mujer tenga la posibilidad de combinar la crianza de los hijos y
sus necesidades particulares. Segn datos de INEGI 2003, El sector
primario en Jalisco emplea a 3.1 por ciento de las mujeres; el sector
secundario, 27.7 por ciento; mientras que el sector terciario, comercio
y servicios, destaca por los salarios bajos y alta rotacin de personal,
emplea al 69.1 por ciento de la poblacin femenina.
La mujer en las maquiladoras
En Jalisco trabajan ms de 81 mil personas en maquiladoras, de las
cuales el 60 por ciento son mujeres. La modalidad de empleo fexible en
la industria electrnica, realiza subcontratacin, a travs, de agencias
de colocacin a las que las industrias delegan el reclutamiento de sus
obreros. Las consecuencias son contratos mensuales que no generan
antigedad, falta de seguro social, despidos sin ningn tipo de com-
52
pensacin econmica, etctera, Anacona entrevista a Partida Rocha
(1999). Por otra parte, Solrzano (2004), refere que lo que devengan
las mujeres es un dlar americano por hora (11.60 m.n.), es decir, (92.8
m.n.) por una jornada de ocho horas. El salario promedio de las mujeres
jaliscienses es 10.3 por ciento contra 12.4 que el de los varones. En el
Plan Nacional de Desarrollo se reconoce la participacin de las mujeres
en el PIB, pero se acepta que los ingresos de stas son hasta 35 por
ciento menores que el de los varones, lo que llaman canibalismo de g-
nero. Las prcticas de contratacin, ascensos, promociones, estmulos
y gratifcaciones, presentan el mismo sesgo de desigualdad.
Inequidad en el trabajo
Solrzano (2004), indica que siete de cada diez funcionarios y seis de
cada diez jefes o supervisores son hombres. En contraparte, siete de
cada diez mujeres son ofcinistas y nueve de cada diez se dedican al
trabajo domstico. Los salarios bajos persiguen a las mujeres a pesar
de que ocupen puestos de importancia: 24 por ciento de los profe-
sionistas ganan ms de 10 salarios mnimos, pero solo 8 por ciento
corresponde a mujeres, lo mismo ocurre con 38 por ciento de los fun-
cionarios contra 15 por ciento de sus pares femeninas. El nmero de
jefes y supervisores que reciben ms de 10 salarios mnimos: 11.6 por
ciento, casi dobla al de sus homlogas que tienen ese honor, y una
situacin idntica viven los ofcinistas masculinos: 2.2 por ciento de-
vengan un sueldo digno, contra 1.1 por ciento de sus compaeras.
Mujeres en la ciencia
En los pases desarrollados todos los profesores son de tiempo comple-
to, tienen grado de doctor y realizan investigacin. Por consiguiente, las
evaluaciones a las que se someten los profesores, por lo general, estn
relacionada con la asignacin de recursos econmicos ya sean por in-
cremento de categora o para otorgar estmulos a su desempeo.Una de
las restricciones que enfrentan las investigadoras, al respecto, Chavoya
(2003:4) seala que las licencias por maternidad son una incidencia en
mujeres miembros del SNI. Estudios realizados han mostrado que por su
rol de casadas o madres, tardan ms en lograr una carrera acadmica.
Algunos autores consideran que la crianza de los hijos retraza en prome-
53
dio diez aos las expectativas profesionales de las mismas.
En la Universidad de Guadalajara, el total de investigadores miembros
del SN es de 368 a enero de 2006, de los cuales 236 son hombres
(64.48 por ciento) y 132 mujeres (35.52 por ciento)
La presencia de las mujeres en la vida acadmica y cientfca en el
pas representa uno de los logros. Osorio Madrid (2005:144) seala que
los logros acadmicos y cientfcos de las investigadoras son producto
indirecto o repercusin social de las transformaciones que ha sufrido
la educacin superior en cuanto a la poblacin estudiantil por gnero
desde hace varias dcadas.
Tambin responde al incremento de mujeres formadas para la in-
vestigacin por medio de estudios de posgrado y a la existencia de or-
ganismos e institucionales como los centros de investigacin adscritos
a universidades, otros creados al margen de las instituciones y que han
favorecido la incorporacin de mujeres en actividades de investigacin.
La mujer en Ia poItica
Se puede considerar que el siglo XXI es el siglo de la mujer, porque
se han dado diferentes fenmenos que han permitido que esta tenga
presencia signifcativa en diferentes mbitos laborales que antes eran
nicamente para el hombre. Tal es el caso de la poltica y su presencia
en el saber y el conocimiento. Gabriel Garca Mrquez menciona con
relacin al estilo de mando de la mujer: lo nico realmente nuevo que
podra intentarse para salvar a la humanidad en el siglo XXI es que las
mujeres asuman el manejo del mundo.
Ante el deseo o pensamiento de este gran escritor y conocedor de
la sensibilidad humana, de las habilidades y capacidades de la mujer.
Tambin se generan varias preguntas de investigacin. Est la mu-
jer capacitada para asumir el poder? Para competir con el hombre?
Cuenta con las sufcientes habilidades tcnicas, interpersonales y so-
ciales para desempearse en la poltica?, Qu hacen los gobiernos
para capacitar y desarrollar a la mujer en pleno siglo XXI?
La mujer que esta despertando ante el genocidio que ha vivido
durante siglos y empieza a asumir roles directivo y llega al poder, ge-
nera resultados positivos y negativos que se pueden apreciar en la
siguiente expresin de Maifena
2
: Hay mujeres que me encantara que
2. humorista e historietista, argentina.
54
lleguen al poder y otras a las que les dira: Por favor no, gracias.
El papel de las mujeres en la administracin pblica contribuye a
la transformacin democrtica en instituciones de gobierno. La partici-
pacin de la mujer en la poltica en las ltimas tres dcadas en Mxico
ha sido ms lenta que en otros sectores, debido a las ideas dominan-
tes culturales que vive el pas. Pero, que tambin se dan los casos
opuestos, analizar el papel de las mujeres en la Poltica como el de
Rosario Green, Beatriz Paredes, Amalia Garca Medina en el PRD, y
lo adverso de: Elba Esther Gordillo en el PRI y Marta Sahagn en el
PAN, representan el cmo ejercen el poder en la poltica de acuerdo
a las referencias de Garca Mrquez y Maifena. Aunque ha habido
avances se deben seguir trabajando para que las diferencias sean me-
nores. Las mujeres deben ser vistas, al igual que los hombres, como
actores sociales capaces de infuir y participar de manera activa en la
toma de decisiones en la vida poltica en los tres niveles de gobierno.
Las cuotas electorales por razn de gnero es un tema polmico,
que genera opiniones encontradas y sobre el que muchos pases de-
baten. No se trata de un tema terico sino un cambio en las institucio-
nes parlamentarias y la representacin poltica en Mxico.
Tales cuotas son la reserva que hace normalmente la ley electoral
y la Constitucin para que ningn gnero pueda tener ms de un de-
terminado porcentaje de representantes en los rganos legislativos.
Para algunos autores, las cuotas electorales de gnero forman parte
de las medidas de "discriminacin inversa Rey Martnez, (1995:84-
85), a su vez, sera una variedad de acciones positivas.
La participacin femenina en poltica en Jalisco, aunque todava
escasa, resulta signifcativa: en el 2000, de 124 ayuntamientos slo
> Grhcos 1 y 2. presencia femenina en el poder ejecutivo. Fuente: Consejo Electo-
ral del Estado de Jalisco, http://www.ceej.org.mx
55
tres eran dirigidos por mujeres; haba 1,001 regidores y nicamente
190 mujeres (18.98 por ciento); de 16 Secretaras de Estado slo una
dirigida por una mujer; de los 40 integrantes del Congreso Local, tres
eran mujeres, y en el Poder Judicial del Estado, de los 38 magistrados
titulares slo una mujer. Si hasta hoy el gobierno ha sido mayoritaria-
mente masculino y se han logrado algunos avances hacia la democra-
cia, al complementarlo con la parte femenina de la sociedad resultar
mucho mejor, Solrzano (2004).
Respecto a la representacin de las mujeres en la toma de deci-
siones en el congreso local. En el mbito nacional es mayor el porcen-
taje de diputadas electas por representacin proporcional. Por este
principio, Jalisco registra el cinco por ciento de diputadas por repre-
sentacin proporcional. En lo que se refere a alcaldesas el tres por
ciento, en el caso de las regidoras en la zona metropolitana 29 por
ciento, en el municipio de Zapopan sobresali con el 38 por ciento, ver
grfco uno y dos. No obstante, que existe la norma de cuotas. Esto
es equidad que ha manifestado el gobierno del cambio?
Los partidos polticos que participaron en el proceso electoral de
2006 en Jalisco no cubrieron las cuotas de gnero mnima, establecidas
por el artculo 22 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFPE) que obligaba a los partidos a presentar sus lis-
tas de candidaturas con un mnimo del 30 por ciento de mujeres. Las
conformaron de tal manera que slo cubrieron el 18.27 por ciento de lo
requerido en las candidaturas propietarias; en el caso de las suplencias
sumaron el 21.83 por ciento. Por lo tanto, una mujer por el PAN y tres
del PR, que representan el 10 por ciento les toco llegar a la Legislatura
LVII local. En el caso de la Representacin Proporcional los partidos
cumplieron con la ley al respecto de la cuota de gnero, incluyeron en
las candidaturas el 30.04 por ciento de mujeres; pero slo el 7.86 por
ciento en calidad de propietarias, ninguna gan la eleccin; del 22.50
por ciento de suplentes, slo cuatro obtendrn la distincin honorfca.
> Tabla 3. Presencia femenina en las
legislaturas estatales.
Fuente: Adoptado del informador Re-
cortan el nmero de mujeres en el Con-
greso 7/08/2006.
56
Avance o retroceso en el 2006 para la mujer jalisciense
en Ia poItica
Recortan el nmero de mujeres en el Congreso, as versa el enca-
bezado del un reportaje especial del peridico el Informador del da 7
de agosto del 2006, hace un anlisis del retroceso que vive la mujer
jalisciense en la poltica. En la tabla 3 podemos apreciar que en lugar
de incrementar la presencia femenina en la toma de decisiones, est
disminuy 5 por ciento en las pasadas elecciones.
Sin embargo, en la misma nota se entrevist a los actores princi-
pales como los presidentes de los partidos y ellos justifcan la ausencia
de la mujer. Tal es el caso del PAN, Rosales Castellanos manifest:
Aunque reducido, hubo mujeres que participaron en las convenciones
realizadas para elegir a los aspirantes a diputados. Sin embargo, no
tuvieron el apoyo de sus compaeros de partido. Se cuestiona Si
en el padrn electoral del partido predominan los hombres?, entonces,
El hombre es el que limita a la mujer para participar en los procesos
electorales?, o las propias mujeres no apoyan a la mujer? En cambio,
Gabino Berumen, presidente del PRD, justifca que la votacin impidi
ms espacios, e incluso argumenta: nosotros si la colocamos, pero tie-
ne que ver directamente con el nmero de votos, no las colocamos mas
arriba porque son criterios de partido y de la coalicin, cuando se hace
un convenio. Acaso los acuerdos y las coaliciones no las realizan los
responsables que en su mayora son hombres? Entonces estn apo-
yando o limitando ms a la mujer? Porqu en este partido pusieron a
dos hombres primero?, adems, provenan de otro partido. En cambio
Mara Robles Villaseor que ha sido una lder activa en el partido, no
tuvo la misma oportunidad que los hombres. Estos comportamientos
son equitativos y justos para la mujer?, si le preguntamos a Mara que
opina?, es lo mismo lo que declar el representante del PRD. Est
conforme con las decisiones del grupo o las polticas del partido, en su
defecto, con la inequidad que enfrenta la mujer en cualquier partido?
FortaIezas y debiIidades de Ia mujer en Ia poItica
Las mujeres parlamentarias han demostrando tener amplia capacidad
para el dilogo y la negociacin, no solo a favor de los derechos de la
mujer. Sino de temas de inters general que afectan al estado.
57
Sabes que da va a ganar la Presidencia de la Repblica Mexicana una
mujer?, el da que la mujer vote por ella. Es tiempo de conquistar los de-
rechos negados, abrir mentes conservadoras. Hay mucho por hacer. Es
tiempo de abrir la boca y decir con las palabras y los hechos, los vetos y
los votos que las mujeres representan. Es necesario presionar para que
las polticas pblicas liberen a las mujeres en vez de someterlas.
Mujeres empresarias
En un pas conocido por su machismo y conservadurismo, la empresa
es todava un frme reducto masculino. La presencia femenina en el
mbito directivo asciende a 16 por ciento, en contra parte, del 84 por
ciento es masculina. La mujer destaca en el rea de profesionales y
tcnicos donde ya alcanz el 43 por ciento en 1993. La mujer rompe
paradigmas en las cuales ha desarrollado estilos de liderazgo que en
ciertas organizaciones logran mejores resultados, ver siguiente cuadro.
La gran mayora de las empresas de mujeres funcionan sin nin-
gn tipo de crdito bancario, mientras que ofrecen a sus trabajadores
mayores posibilidades para contar con horarios fexibles, obtener be-
nefcios mdicos adicionales al seguro social, tomar perodos extraor-
dinarios de maternidad y planes de retiro, Espinosa Torres (2003).
La participacin de la mujer en los niveles de decisin en las or-
ganizaciones a nivel mundial es del 10%, y en los niveles ms altos re-
presentan el 5%. La causa es un proceso cultural que se ha construido
en la historia del hombre.
La situacin de las mujeres mexicanas en el campo laboral, segn
datos de la Coordinacin de Comunicacin y Relaciones Pblicas del
Instituto Nacional de las Mujeres
3
, seala que un tercio de la poblacin
> Tabla 6. Composicin
por sexo de los grupos
ocupacional.
Fuente: INEGI, En-
cuesta Nacional de
Empleo 1991, Mxico.
2000.
3. "Todos los das por ellas, El nformador, Seccin Hogar, Guadalajara, Jal., Mxico, 6 de marzo de 2004,
http://www.informador.com.mx/informa/05ho01a.htm, fecha de consulta (06/03/04).
58
econmicamente activa lo constituyen 38.6 millones de mujeres; la ma-
yora, combinan el trabajo fuera de casa con el domstico. No obstante,
el ingreso de las mujeres por el mismo trabajo es, en promedio, 15 por
ciento menor que el de los hombres El tiempo que invierten las mujeres
de entre 30 y 39 aos en actividades del hogar en promedio es de 75
horas semanales.
La falta de recursos econmicos y formativos se suple con la de-
dicacin, por lo que en cierta forma la mujer tambin arriesga la in-
versin de su tiempo
4
. Las empresarias roban horas al sueo, a las
festas, para conseguir sus objetivos. El tiempo es su inversin ms
importante y a la vez, el ms difcil de contabilizar. La empresa fami-
liar representa un capital social muy importante para los empresarios
porque sigue siendo una forma de enfrentar las crisis econmicas,
por sentar las bases de la confanza y la lealtad que suelen estar au-
sentes en la vida ms individualista; al permitirle cierta fexibilidad que
le ayuda a ajustarse a un entorno econmico y poltico crnicamente
inestable.
El trabajo de las mujeres empresarias es una construccin emp-
rica an cuando tenga formacin profesional, ya que su participacin
es fortuita a diferencia del profesional que su campo es terico; en mu-
chas ocasiones cuando ven que tiene cierto xito, integran al marido
bajo una posicin de apoyo y autoridad en actividades de la adminis-
tracin y comercializacin.
Instituciones creadas para apoyar a la mujer
Los principios de igualdad poseen un carcter fundamental para la
salvaguarda de los derechos humanos, tanto en el Derecho Inter-
nacional como en el interno, Valds Moya (2006). Por consiguiente,
los Estados, tiene la obligacin de eliminar todas las regulaciones y
prcticas discriminatorias. Mxico en congruencia con los acuerdos
frmados en el mbito internacional ha adoptado medidas contra es-
tas prcticas.
En este contexto, se hace un pequeo recuento de los esfuerzos
por dotar de una perspectiva de gnero al trabajo de las instituciones
intergubernamentales y de los principales mecanismos internaciona-
les en favor de las mujeres, para cerrar, con algunos de los temas
4. Contrstese los datos con los cuadros
59
pendientes en la agenda de los derechos humanos y las cuestiones de
gnero. Portugal (2006) seala que El Da nternacional de la Mujer
es considerado como una fecha emblemtica sobre la lucha igualitaria
por los derechos polticos y sociales de las mujeres.
Se estableci para rendir homenaje a las obreras de la industria
textil en 1857, que se manifestaron en Nueva York, por su derecho al
trabajo y a mejores condiciones laborales. Es relacionado con acon-
tecimientos como: la Primera Guerra Mundial, la Revolucin Rusa, la
lucha por el sufragio femenino, las pugnas entre socialistas y sufragis-
tas, adems, del creciente auge del sindicalismo femenino durante las
primeras dcadas del siglo XX en Europa, Estados Unidos y Latino-
amrica.
Los antecedentes de las primeras luchas femeninas importan-
tes en Mxico corresponden a los aos 1884 y 1887, cuando publi-
can la revista femenina Violetas del Anhuac, fundada y dirigida por
Laureana Wright Gonzlez y escrita por mujeres, demand el sufragio
femenino, Portal Universia (2004). Las mujeres del Partido Socialista
Norteamericano, desde 1908, instauraron unas jornadas de accin de-
nominadas "Woman's Day, con el objetivo de hacer campaa por el
sufragio y contra la esclavitud sexual.
En nuestro pas, el 13 de enero 1916, se realiz el primer Con-
greso Feminista. Impulsado por el general Salvador Alvarado como
Gobernador de Yucatn y las organizadoras fueron Consuelo Zavala,
Dominga Canto, Adolfna Valencia de vila, Amalia Gmez, Beatriz
Peniche, Candelaria Villanueva, Consuelo Andrade, Elena Osorio, Fi-
delia Gonzlez, Isolina Prez Castillo, Lucrecia y Adriana Badillo, Ma-
ra Luisa Flota, Piedad Carrillo Gil y Rosina Magaa.
En los aos treintas segua la lucha vigente de las mujeres militan-
tes o simpatizantes del Partido Revolucionario Nacional (PRN), crea-
ron el movimiento denominado Frente nico Pro Derechos de la Mujer
(FUPDN), establecieron sus demandas de clase y reivindicaciones de
gnero. Lovera (2004) seala que las mujeres del Partido Nacional Re-
volucionario, celebraron el 8 de marzo de 1935 junto con las mujeres
del Partido Comunista El Da Internacional de la Mujer, lograron crear
el Consejo Nacional del Sufragio Femenino y la realizacin del Primer
Congreso Nacional de Mujeres en enero y marzo de 1936.
Los derechos humanos son patrimonio de todos los seres huma-
nos; su promocin es responsabilidad de los gobiernos. Mxico es uno
60
de los 51 Estados fundadores de la ONU (Organizacin de las Naciones
Unidas), el 24 de octubre de 1945 frmaron la "Carta de las Naciones
Unidas, con la fnalidad de trabajar por: la preservacin de la paz inter-
nacional, el combate a la pobreza; con la Declaracin de los Derechos
Humanos de 1948, inicia en el contexto internacional la necesidad de
trabajar para acortar la desigualdad de los derechos entre los hombres
y mujeres.
Las Conferencias Mundiales convocadas por Naciones Unidas
son reuniones para analizar un tema especfco de preocupacin mun-
dial para integrar directrices sobre las acciones a emprender entre
todos los pases miembros. La Primer Conferencia Mundial sobre la
Mujer, celebrada en la ciudad de Mxico durante el Ao Internacional
de la Mujer (1975), tuvo como resultado la proclamacin por la Asam-
blea General del Decenio de las Naciones Unidas (1976-1985) sobre
la proteccin de todas las personas contra la tortura y otros tratos in-
humanos o degradantes, adems, la educacin en la esfera de los
derechos humanos.
Decidir contra el fenmeno de maltrato psicolgico y emocional,
abusos que viven las mujeres en el trabajo, resulta complejo. El Gobier-
no Federal ha implementado polticas pblicas emanadas de los acuer-
dos de organismos internacionales para mejorar las condiciones de
igualdad y evitar el Genocidio que ha vivido la mujer por siglos.
Nuestro pas incluye la perspectiva de gnero en sus leyes e insti-
tuciones, en los tres poderes. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley
del nstituto Nacional de las Mujeres, (publicada en el Diario Ofcial de
la Federacin XV nm. 9 del 12 de enero del 2001), lo crea y se esta-
blece de manera formal el 8 de marzo de ese mismo ao, en el marco
de la celebracin del Da nternacional de la Mujer. En su artculo 1
seala que la equidad de gnero e igualdad de derechos y oportunida-
des entre hombres y mujeres son de orden pblico y de observancia
general en toda la Repblica. La igualdad de oportunidades en la vida
poltica, cultural, econmica y social del pas.
En el caso de Jalisco, se pblico la Ley del Instituto Jalisciense de
las Mujeres en el Peridico Ofcial el 29 de diciembre de 2001 Seccin
III. Una de las actividades que han realizado en el instituto ha sido la de
documentar las condiciones de desigualdad e inequidad que vive la mu-
jer. Garca Guevara (2005:79) seala que la puesta en marcha de la ley
tiene como criterios, el establecer polticas pblicas con una perspectiva
61
de gnero en todas las dependencias y entidades de la administracin
pblica federal, a partir de la ejecucin de programas, adems, de las
acciones conjuntas. El cumplimiento y la evaluacin de la ley se convier-
ten en una prctica comn. Las propuestas de las mujeres en diferentes
espacios empiezan a ser realidad en la estrategia de disminuir la distan-
cia de inequidad entre los hombres y las mujeres. La autora seala cua-
tro puntos estratgicos trazados para el cumplimiento de la agenda:
1. La difusin pblica en torno a los problemas de equidad de gne-
ro, los mecanismos que permiten la reproduccin de la desigualdad y
sus posibles alternativas para combatir el problema.
2. Desarrollar estrategias de sensibilizacin con funcionarios pbli-
cos y los ejecutivos de la iniciativa privada para enfrentar la desigual-
dad entre los gneros.
3. La generacin de una accin de comunicacin que involucra a
los funcionarios, sindicatos, trabajadores y medios masivos de co-
municacin, etc.
4. Los problemas de las mujeres por sectores sociales, implica a
todas las Secretaras de Gobierno. La prioridad ha sido destinar un
presupuesto especial para el rubro de equidad de gnero.
El reconocimiento de la igualdad de derechos y oportunidades de
las mujeres y los hombres es un reto para los tres niveles de gobierno.
Durante el 2003, se realizaron actividades en materia de derechos
humanos de las mujeres por ejemplo, se promovieron reformas legis-
lativas acordes con los compromisos internacionales; se conmemor
el 50 aniversario del sufragio femenino.En 27 de los 31 Estados de la
Repblica, as como, en el Distrito Federal se han creado Institutos, Pro-
gramas o Coordinaciones para dar seguimiento a la equidad e igualdad
de gnero entre los hombres y mujeres. En el pas, a la fecha, existen
36 bibliotecas y centros de documentacin que conforman la Red Na-
cional de Bibliotecas Especializadas en Mujeres y Gnero (CCR), in-
tegradas por instituciones gubernamentales, acadmicas, organismos
internacionales y asociaciones civiles.
Leyes en benecio de Ia mujer
Las reformas constitucionales que se han realizado a la constitucin
mexicana con el fn de disminuir las diferencias entre los hombres y las
mujeres, en relacin a la toma de decisiones han sido consideradas
62
como fechas histricas de la lucha de las mujeres para que se le reco-
nozca sus derechos polticos. Todos los ciudadanos tienen derecho
a ser elegidos para cargos de eleccin popular (Artculo 34)
5
. Sin
embargo, slo en 1947 se reform el Artculo 115 de la Constitucin
Federal, reconocindose a las mujeres el derecho a votar y a ser ele-
gidas en elecciones municipales y seis aos despus, en 1953, se les
otorg los derechos ciudadanos, aunque en la prctica los ejercieron
hasta 1955. Pero, la desigualdad y discriminacin sigue hasta la ac-
tualidad. No han sido sufcientes los logros de las mujeres en la toma
de decisiones.
Imagine usted lector nuestra Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos en las reformas publicadas en el Diario Ofcial el
31 de diciembre de 1974, en los trminos del Artculo Cuarto, prrafo
segundo se indica: El varn y la mujer son iguales ante la ley.
sta proteger la organizacin y el desarrollo de la familia, manda-
to que se ha violado de manera sistemtica desde tiempos memoriales.
Antes de la reforma las leyes se aplicaban por igual a una y otro, pero
existan algunas excepciones en materia civil y laboral, producto de la
tradicin que prevean a la mujer como un ser dbil, menos preparada
que necesitaba proteccin, motivos por los cuales la ley le prohiba rea-
lizar determinados actos por s misma.
En el ao de 1998, crean la Comisin Bicamaral, "Parlamento
de Mujeres de Mxico como una instancia legislativa de vinculacin
con la sociedad civil. En su artculo uno tiene por objetivo que las Le-
gisladoras Federales de las Comisiones de Equidad y Gnero de la
Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores del Congreso de
la Unin, las Legisladoras Locales, en forma conjunta con la socie-
dad civil organizada que atiende los asuntos de gnero, refexionen,
deliberen e impulsen una agenda legislativa nacional para contribuir
a eliminar todas las formas de discriminacin de gnero; que ga-
ranticen el respeto a los derechos de las mujeres, la promocin de
la igualdad de oportunidades y el diseo, aplicacin y evaluacin de
programas que las benefcien.
Se ha avanzado en crear y fomentar leyes que benefcian a la mu-
jer. Que irona cuando uno de los problemas fundamentales y sociales
que vive la sociedad mexicana es la impunidad. Segn datos de INEGI
5. Mujeres Latinoamericanas en Cifras, Derechos a optar a cargos de eleccin popular, Derechos Polticos y
Garantas Constitucionales, http://www.eurosur.org/FLACSO/mujeres, fecha de consulta (03/03/04).
63
en el 2002, poco ms de la mitad de las muertes violentas femeninas
(53%) ocurrieron en ocho entidades federativas: estado de Mxico
(9.8%), Distrito Federal (9.2%), Jalisco (7.9%), Veracruz de gnacio de
la Llave (5.7%), Puebla (5.5%), Michoacn de Ocampo (5.3%), Gua-
najuato (4.9%) y Chihuahua (4.6 por ciento).
Sorprende los resultados del estado de Chihuahua que lo sitan
en el ltimo lugar, sin embargo, el caso de Las muertas de Ciudad
Jurez transciende fronteras, los organismos internacionales han ma-
nifestado su preocupacin. Ms de 400 mujeres han sido asesinadas
y ms de 600 desaparecidas desde 1993.
La muerte persigue a mujeres jvenes, a travs, de las formas
ms brutales, perversas e inhumanas que existen. Asunto de com-
petencia federal, porque est relacionado con el crimen organizado,
adems, de un sistema econmico y social inhumano. El estado de
derecho ha sido violentado. Cabe mencionar, la impunidad se ha im-
plementado tanto a nivel nacional como estatal.
Liderazgos femeninos
El liderazgo femenino se ha dado a lo largo de la historia, desde Juana
de Arco, Eva Pern (Argentina), Margaret Thacher (nglaterra), ndira
Gandhi (ndia), Angela Merke (Alemania) Michelle Bachelet (Chile), en-
tre otras, a todas ellas se les presentaron obstculos para alcanzar el
poder. En la actualidad, se imponen nuevas alternativas de desarrollo
para la mujer. Los investigadores hablan del liderazgo femenino como
un estilo que puede ser aplicado por hombres y mujeres.
No obstante, las diferencias histricas, culturales, socioeconmi-
cas, jurdicas e institucionales existe una cultura patriarcal que discri-
mina a las mujeres. Con frecuencia costumbres, tradiciones y actitu-
des arraigadas en la sociedad infuyen en que no se reconozca el rol
de las mujeres.
No es sufciente que las constituciones y ciertas normas intro-
duzcan principios de igualdad, sino que es imprescindible establecer
un marco jurdico coherente y crear las bases y las condiciones para
instaurar una cultura jurdica de gnero, tanto entre los destinatarios
de las leyes como entre las instituciones. Modifcar las creencias y
las costumbres es una tarea larga y complicada. En consecuencia, es
necesario invertir recursos y esfuerzos para disear programas con-
64
tinuos, integrales a mediano y largo plazo que permitan sensibilizar a
los miembros de las comunidades, a los funcionarios institucionales,
sobre el papel productivo de la mujer. Asimismo, es esencial dedicar
recursos humanos y fnancieros para desarrollar, promover programas
de desarrollo con perspectiva de gnero. Aunque a nivel nacional se
han destacado liderazgos femeninos antes de la alternancia del PAN
como: Beatriz Paredes, Rosario Robles, Dulce Mara Sauri, Estos se
ha dedicado a opacarlos y oprimirlos.
En Jalisco ha sucedido el mismo fenmeno del surgimiento de
lideresas como es el caso de: Celia Fausto, Sofa Valencia Abundis,
Guadalupe Morfn Otero, Mara Robles, entre otras.
A manera de conclusin podemos decir: para que los derechos
de las mujeres sean reconocidos y respetados como una realidad en
nuestro pas, no basta con las leyes, es necesario llevar a cabo todo
lo anterior a la vida cotidiana, lograr la igualdad de oportunidades en
el desarrollo social, educacin, salud, trabajo y poltico. Se apuesta a
un cambio de patrones culturales sobre la conducta del hombre y la
mujer en relacin a la responsabilidad paternal y las labores domsti-
cas, cubrir las demandas de guarderas para las mujeres que laboran
o estudian.
Algunos avances relacionados con la perspectiva de gnero, se
manifesta en la variedad del discurso, lecturas, las revistas y suple-
mentos dedicados al tema de equidad. Por otra parte, se han reali-
zado documentales sobre las mujeres asesinadas en Ciudad Jurez,
Chihuahua, trabajos que han sido llevados al cine y el teatro. Pero
tambin, de manera dramtica se ha incrementado el maltrato a la
misma y la impunidad de estos casos.
Como se puede apreciar poco ha benefciado la alternancia en el
poder del PAN a la mujer o sus benefcios son regresivos, por ejemplo:
el maltrato, as como, el incremento del acoso sexual y emocional de
la mujer en el trabajo; la disminucin de la presencia femenina en los
puestos de eleccin popular en el mbito de la administracin pblica.
Las estructuras o instituciones creadas para el apoyo de la mujer
han servido para dar empleo a las ms destacadas y luchadoras en lo
relacionado a la equidad de gnero, para acallar sus demandas, por-
que al integrarse a la gran burocracia o la jungla de la administracin
como lo menciona Arias Galicia, las mantienen ocupadas, haciendo
estadsticas y reportes de los casos y tipos de maltratos sufridos por
65
las mujeres. Aspecto que las limita para acercarse al problema que
vive la mujer en lo cotidiano y establecer programas preventivos en
contra del maltrato.
Los liderazgos femeninos en lugar de incrementarse tanto en ca-
lidad y cantidad en todos los niveles de puestos de poder y toma de
decisiones, as como, en los partidos polticos. Tal es el caso del partido
en el poder Accin Nacional de las frmulas de candidatos que gana-
ron la eleccin de 20 slo cuatro son mujeres, adems, son suplentes.
Existe congruencia con el discurso poltico y la realidad de apoyo a la
mujer? En lugar de avanzar en este medio, es evidente el retroceso: se
inaugura la doble moral, el discurso ofcial difere de la realidad.
En el mbito econmico o seguridad laboral para la mujer, se ha
incrementado, pero como mano de obra barata; la presencia femenina
en las maquiladoras, representan ms del 80 por ciento, incluso, en la
administracin pblica en los puestos de mandos medios y adminis-
trativos, con el comn denominador: alta responsabilidad y bajo nivel
salarial.
La incorporacin de las mujeres en la actividad econmica no ha
sido sufciente para mejorar su situacin social, garantizar su igualdad
en condiciones de trato. Adems, el crecimiento de la poblacin eco-
nmica activa, no encuentra espacios apropiados en el mercado de
trabajo y cuando ingresa a uno, en muchos casos, tiene que enfrentar
segregacin ocupacional, ingresos castigados hostigamiento sexual y
una cultura laboral ajena a los enfoques de gnero. Para que avance
la equidad se requiere:
1. Promover el fortalecimiento de los programas destinados a aten-
der las demandas de capacitacin y empleo de las mujeres.
2. Contar con anlisis de mercado regional que permita vincular pro-
gramas de capacitacin especfcos con la oferta de empleo y con las
habilidades laborales.
3. Contar con apoyos de fnancieros acordes con las necesidades
y caractersticas propias de cada regin del pas, que permitan dar
cobertura a los grupos vulnerables.
4. Poner en prctica medidas especfcas para dignifcar el trabajo
femenino en todos los mbitos de la vida social, as como combatir
estereotipos femeninos tradicionales como: las mujeres deben dedi-
carse en exclusiva a labores de reproduccin, al trabajo domstico, a
las actividades de baja productividad y remuneracin.
66
5. mpulsar programas de generacin de empleos autoempleo, mi-
croempresa - dirigidos a las mujeres, con atencin a las caractersticas
particulares de su contexto regional y social, impulsar la instrumenta-
cin de sistemas de crdito y asesora para proyectos productivos.
6. Fortalecer los servicios de guarderas y otros sistemas de apoyo
que permitan a la mujer trabajadora hacer compatibles sus responsa-
bilidades familiares.
7. Ofrecer servicios de capacitacin laboral, tcnica, administrativa
con perspectiva de gnero; promover estrategias de estmulos as como
becas para capacitacin; y realizar talleres de sensibilizacin dirigidos a
los servidores pblicos que trabajan en comunidades rurales.
Estas son algunas estrategias mnimas indispensables para el de-
sarrollo de la mujer en el medio laboral, as como en el hogar y cual-
quier medio donde se desenvuelva, todo lo anterior tiene como efecto
una mejor sociedad y calidad de vida para la mujer.
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Edmundo Hernndez Claro
1
El tema de la alternancia en el poder y el cambio en las administracio-
nes pblicas, constituyen objetos atractivos de estudio para acadmi-
cos, polticos y medios de comunicacin. Aunque suelen ser un territorio
en el que los analistas fcilmente se deslizan hacia el plano de lo par-
tidario, argumentando a priori, a favor o en contra de una determinada
posicin poltica. Adicionalmente, en el contexto de una democracia in-
cipiente como la nuestra, la transicin se ha convertido en el detonante
de una confrontacin entre grupos, partidos polticos y poderes, con un
denominador comn: el fcil triunfalismo, segn sea la voz de quienes
estn en el poder, bien, la descalifcacin del adversario, que hacen
las oposiciones.
En este trabajo se pretende tomar distancia de tales enfoques, y
trata de documentar lo ms objetivamente posible, algunos aspectos
referidos a la organizacin y la profesionalizacin de los recursos hu-
manos, durante dos perodos de gobierno en el Estado de Jalisco, que
abarcan los aos 1995 2007, y cuyos titulares fueron postulados por
el Partido Accin Nacional. Algunos resultados del anlisis nos indican
que los cambios derivados de la alternancia poltica, forman parte de
un mismo patrn de continuidad que se entronca con las administra-
ciones precedentes.
Contra que debemos contrastar los resultados de la gestin de los
gobiernos producto de la alternancia contra las administraciones go-
bernadas por el Partido Revolucionario Institucional? o quizs contra
las grandes expectativas de los ciudadanos, muchas de ellas incum-
plidas? Aunque poner en tales trminos la evaluacin de una gestin,
equivale a pensar que efectivamente se trata de una gran ruptura en
1. Profesor nvestigador, Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas, Universidad de Guadalajara.
72
la composicin y funcionamiento de un estilo de gestin, sin embargo
al paso del tiempo hemos constatado que ms que ser testigos de una
revolucin poltico administrativa en el Gobierno del Estado de Jalis-
co, lo que tenemos a la vista es un proceso de ajustes graduales. Un
cambio oscilante, que a veces parece ir en ascenso, y en otros casos,
se observa un comportamiento que nos remonta a un pasado an ms
remoto.
Lo anterior no representa de ninguna manera un juicio de valor,
sino ms bien se trata de una hiptesis que anima el desarrollo del
presente trabajo. Un punto de partida que supone que las organizacio-
nes no cambian por la sola aparicin de un nuevo credo poltico o un
grupo de gobernantes emanados de las flas empresariales.
Para la opinin pblica y medios de comunicacin, los indicadores
clave para medir el desempeo de los gobiernos, son los resultados
que impactan la vida cotidiana de sus comunidades: el crecimiento del
empleo, el abatimiento de la inseguridad, los ndices de morbilidad,
y la cobertura y calidad de los servicios educativos entre otros. En
cambio son poco llamativos, temas como la divisin del trabajo y los
nuevos criterios para la distribucin de tareas, dado que suelen ser
considerados solamente como insumos para la formulacin de las po-
lticas pblicas.
En defensa del valor intrnseco que representan estas cuestiones,
se debe destacar que a la par de las grandes expectativas polticas
que despertaron en la ciudadana los gobiernos de la alternancia, tam-
bin en los medios acadmicos y grupos de profesionistas se espera-
ba un manejo ms profesional de la organizacin y el servicio pblico;
ya que adems de nuevas defniciones de poltica, se propona la
adopcin de tecnologas administrativas que se emplean en el campo
de los negocios como la planeacin estratgica, la calidad total y la
reingeniera. Adems, dado que algunos de los nuevos funcionarios
haban egresado de escuelas de negocios privadas, y formaban parte
de grupos empresariales, lo que en teora los califcaba para poner en
marcha una nueva cultura en la administracin
Con estas notas me propongo entonces, explorar a partir de algu-
nas orientaciones de la organizacin centralizada y el manejo de los re-
cursos humanos, el patrn de comportamiento de las administraciones
estatales pristas y panistas en Jalisco. Inicio con algunos antecedentes
sobre los cambios en la estructura administrativa, para hacer ensegui-
73
da un seguimiento de de las medidas tomadas en cada perodo de los
gobiernos de la alternancia, y concluyo con una recapitulacin de los im-
pactos tenidos en el tamao de la organizacin y la profesionalizacin,
indicando algunas lneas futuras de investigacin. Utilizo como marco
conceptual, las lecturas tomadas del libro Reformando al Gobierno (Are-
llano, David et al, 2000).
Antecedentes
Sobre el tema de la alternancia se han publicado los siguientes trabajos:
"La alternancia, as naci Jalisco (Arana Cervantes, Marcos, 1996); un
balance temtico de los primeros tres aos de gobierno (Gallardo G-
mez, Rigoberto L, 1998); uno ms, a los siete aos de la alternancia
(Valdez Zepeda, Andrs y Madrigal Torres, Berta Ermila, 2002); y con
un enfoque periodstico, una compilacin de artculos con el ttulo de
Continuidad y Cambio en Jalisco (Hurtado Javier y Valdez Zepeda,
Andrs, 2003). Estoy seguro que el tema seguir abierto a ms trabajos
que abonen con mayor profundidad las experiencias que ha dejado la
alternancia a nuestro Estado.
La reforma del aparato de gobierno y la profesionalizacin de los
recursos humanos, no han constituido temas prioritarios en la agenda
de trabajo de las administraciones pblicas de Jalisco. Basta sealar,
que despus de 1959, fecha en que se promulg la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo del Estado LOPEEJ, se le fueron sumando ordena-
mientos de toda ndole a esta Ley: reglamentos, acuerdos, decretos y
convenios (Exposicin de motivos, 1989), y tuvieron que pasar treinta
aos para que fuera sustituida por una nueva Ley.
Sin embargo en este escenario de estabilidad en el aparato de go-
bierno, se observaron algunos esfuerzos de cambio con los que se bus-
c dotar de mayor efciencia a la estructura y funcionamiento del Poder
Ejecutivo de Jalisco. Cito algunos datos: teniendo presente la expansin
que experimentaban las dependencias, la duplicidad de tareas y la fal-
ta de coordinacin entre las distintas reas, el Gobernador del Estado,
Flavio Romero de Velasco, expidi en 1978 un acuerdo con el que se
creaba la Direccin de Organizacin y Estudios Administrativos, la cual
se adscriba a la Secretara General de Gobierno.
A esta Direccin se le encarg la tarea de realizar estudios sobre
los sistemas de la administracin pblica, asesorar permanente a las
74
diversas dependencias y entidades, as como la implementacin del
Programa de Reorganizacin Administrativa (Secretara de Adminis-
tracin, 1988).
En el ao de 1983, durante la gestin de Enrique lvarez del Cas-
tillo, se hicieron otras importantes modifcaciones a la LOPEEJ. Se
form la Secretara de Administracin y la Contralora, con el prop-
sito de integrar y elevar a un rango de primer orden, las funciones de
apoyo administrativo y de fscalizacin. En consecuencia, se le adscri-
be a la Secretara de Administracin, la Direccin de Organizacin y
Estudios Administrativos.
En estos trminos argument un ex titular de esta dependencia,
los propsitos que animaron esos cambios:
Se trataba de vincular actividades que se encontraban dis-
persas en diversas dependencias tales, como: Servicios Gene-
rales, Recursos Humanos, Proveedura, y Auditora Interna, que
formaban parte de la Tesorera General del Estado, as como or-
ganizacin y estudios administrativos, y servicios mdicos para los
trabajadores al servicio del estado, que se encontraban en la se-
cretara General de Gobierno... (Santilln Oceguera, 1984). Con
la decisin de constituir la Secretara de Administracin, se confgura
en Jalisco, una estructura de primer rango orientada a la gestin de
los recursos humanos, materiales, y los procesos administrativos del
Gobierno del Estado (ver organigrama No. 1, anexo), no obstante que
para esta fechas el tramo de control del Ejecutivo, se encontraba muy
expandido, ya que estaba conformado por 16 departamentos, ms la
Secretara General de Gobierno, Tesorera, Contralora y la Secretara
de Administracin, a todo ello se le deben aumentar 32 organismos
descentralizados y de gestin (Castaeda Jimnez, Hctor, 1987).
Con la creacin de la Contralora, se busc asegurar que las ac-
ciones de gobierno, se apegaran a los objetivos de la Renovacin Mo-
ral, uno de los postulados polticos de ese perodo de gobierno. La
Contralora asumi los trabajos de auditora a la obra pblica, situa-
cin patrimonial y de responsabilidades.
Un paso ms, en el camino de mejoramiento de la estructura ad-
ministrativa, fue el "Programa de desregulacin y simplifcacin admi-
nistrativa en las distintas dependencias y entidades que integran la ad-
ministracin pblica estatal y cuya coordinacin y evaluacin estuvo a
cargo de la Contralora del Estado y la Secretara de Administracin.
75
Con este Programa se busc facilitar las relaciones de la ciudadana
con la administracin y "proporcionar agilidad y efciencia a la adminis-
tracin del Estado (Acuerdo de Desregulacin, 1989).
La expedicin de una nueva LOPEEJ en 1989, represent un
punto de infexin respecto al modelo de organizacin que vena fun-
cionando en base a departamentos, y se le sustituye por un nuevo
modelo que los transforma en secretaras.
As tambin, con esta nueva LOPEEJ, se confgura una forma ms
racional de organizar la estructura centralizada del Poder Ejecutivo,
que pas de las 20 dependencias ms la Universidad de Guadala-
jara, a doce secretaras, tal como se aprecia en el organigrama No.
2, anexo. Sealo algunos de los cambios ms destacados de esta
nueva Ley:
- En la Secretara General de Gobierno, se form la Subsecretara
de Participacin Social a la cual se le adscriben las funciones de ase-
sora y apoyo a los municipios que tena a su cargo la Direccin de
Fortalecimiento Municipal, pasando el personal administrativo de esta
ltima a formar parte de la nueva Subsecretara;
- Se form tambin, la Secretara de Desarrollo Urbano y Rural,
dependencia que retoma las atribuciones de tres departamentos:
Obras Pblicas, Planeacin y Urbanizacin, y Agricultura, Ganadera
e Irrigacin;
- Se form una dependencia con un amplio espectro funcional, la
Secretara de Fomento Turstico, Artesanal y Pesquero;
- Tambin se crea, el Consejo Estatal de Asesores Gubernamentales,
formado por los ciudadanos ex gobernadores del Estado, Novedosa f-
gura poltica en la organizacin gubernamental, que as era valorada por
el entonces Gobernador del Estado, Guillermo Coso Vidaurri :
Creo que los jaliscienses lo menos que podemos hacer es agradecer-
les a todos ellos que, pudiendo llevar una vida placentera, alejada de
la problemtica social hayan aceptado sumar su concurso a las tareas
gubernamentales y hayan dado al gobernante en turno, que en este
caso es un servidor, su consejo tan valioso en razn de la experiencia
que lograron acumular a lo largo de seis aos de servir a Jalisco (El
Occidental, 1990).
Si bien, con la nueva LOPEEJ, se redujo considerablemente el
tramo de control del Ejecutivo, esto se hizo a costa de agrupar funcio-
nes diversas en una misma secretara, como fue el caso del turismo,
76
artesanas y pesca, y que al paso del tiempo se volvieron a diferenciar.
Otra entidad que se form al inicio de este perodo (1989), fue
el Consejo Metropolitano de Guadalajara, espacio de coordinacin y
concertacin entre los tres rdenes de gobierno y que funciona a la
fecha, sin que se le hayan hecho los ajustes que demanda el creci-
miento desordenado y los nuevos retos de la Zona Metropolitana de
Guadalajara.
La serie de iniciativas que cclicamente se han hecho para crear el
Instituto de Planeacin para dicha Zona, se han quedado en el tintero
por razones inexplicables. Por lo que en este punto, bien puede sea-
larse que a lo largo de una docena de aos de alternancia poltica, se
han dado dos pasos atrs, sobre todo por lo que se ha dejado de hacer
en torno al gran conglomerado urbano.
Estos son, algunos elementos de la plataforma administrativa que
encontr el primer gobierno de la alternancia poltica en Jalisco, enca-
bezado por Alberto Crdenas Jimnez.
Perodo 1995 - 2001
Una premisa con la que iniciaron las administraciones surgidas de la
alternancia poltica, fue tomar de distancia con el estilo de hacer polti-
ca del pasado. Cada paso que se daba, cada propuesta de gobierno y
decisin tomada, estaba acompaada de discursos y argumentos que
buscaban marcar la diferencia entre estilos y enfoques de trabajo. As
se observa en el Plan Estatal de Desarrollo, en el cual se consignan los
primeros lineamientos en materia de organizacin y profesionalizacin
del servicio pblico. Tal vez se incurri en el defecto de subestimar los
aspectos negativos de las pasadas administraciones pblicas, y en el
exceso, de sobrestimar las expectativas de sus proyectos. Falt mesura
en los diagnsticos y proyecciones.
Planeacin estratgica
En la hechura de la planeacin del desarrollo, se puntualiz, que se
trataba de un Plan concebido como un compromiso entre sociedad y
gobierno para el desarrollo sustentable, ms que una propuesta de
trabajo concebida de arriba hacia abajo (top down). El Plan de Desa-
rrollo 1995 - 2001, se formul con el enfoque de la planeacin estrat-
77
gica, y para tal fn se inform que se llevaron a cabo 32 talleres en las
diferentes dependencias y organismos descentralizados.
Como punto de partida se defni la Misin del Poder Ejecutivo,
su Visin General y cuatro visiones especfcas sobre: el estilo de go-
bierno, las relaciones con los poderes, la asignacin de recursos y la
administracin pblica. Sobre este ltimo tema, retomo dos propues-
tas siguientes, sobre las cuales gira este captulo:
- Desarrollar estructuras giles, sencillas y con una base de datos
para las decisiones, y
- Contar con personal dignamente remunerado y con una cultura
de calidad, productividad y espritu de servicio.
El cuerpo del Plan, estaba dividido en cuatro grandes ejes
2
, con
sus respectivos objetivos especfcos. En cada eje se agruparon las
distintas dependencias y entidades que formaban parte de la adminis-
tracin pblica. A su vez, para cada dependencia y entidad se plante
un diagnstico de su mbito de trabajo, y un paquete de estrategias y
lneas de accin.
Una fortaleza del Plan, fue sin duda el nivel de detalle con el que
se plantearon sus objetivos y estrategias, lo que a la postre, servira
para tener un mejor seguimiento y evaluacin de sus resultados. Pero
tambin represent una debilidad, ya que un Plan que contiene un
punteo interminable de estrategias y lneas de accin, incurre en lo
que los estudiosos de la implementacin de polticas pblicas denomi-
nan el juego del Pilling on (apilamiento o infacin), en este caso de
los objetivos.
Reforma del poder Ejecutivo
En 1996, prcticamente en los inicios del primer gobierno de la alternan-
cia, se propuso una ambiciosa iniciativa de cambio: la Reforma Poltica
del Estado de Jalisco
3
, para la cual se convoc a una Consulta Pblica
que tal vez constituya el proyecto mejor logrado de esta administracin.
Para llevar a cabo dicha Consulta se form la Comisin Ejecutiva para
la Reforma Poltica del Estado de Jalisco, en la que estuvieron repre-
2. Para consolidar un Estado de Derecho y Democrtico; Por una Economa ms Justa, Efciente y Humana,
Por una Mejor Calidad de Vida; y Desarrollo Administrativo.
3. Los temas de la Consulta fueron: 1. Requisitos, facultades y atribuciones del ejecutivo, 2. Organizacin
interna de la administracin pblica estatal, 3. Procuracin de justicia, 4. Seguridad pblica y readaptacin
social, 5. Asuntos indgenas, 6. Derechos humanos, 7. Desarrollo social y regional, 8. Divisin de poderes.
78
sentados los tres poderes del estado y los tres partidos polticos con
representacin en el Congreso.
Igualmente, se formaron subcomisiones, para cada tema de la
Reforma: Electoral, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial,
y Municipal. En los 34 foros de consulta que se realizaron, se reci-
bieron en total, 1513 ponencias y 3,591 propuestas, lo que para las
autoridades represent la consulta ms participativa, democrtica y
plural de que se tenga memoria en la historia del estado (2. Informe,
1997).
La Universidad de Guadalajara, jug un papel destacado en el pro-
ceso de la Consulta, al participar activamente en los trabajos de todas
las comisiones, y en la organizacin de seminarios para discutir las pro-
puestas vertidas en los foros convocados por cada subcomisin.
Sin embargo, la Reforma no estuvo ajena a algunos sobresaltos,
como fue la decisin del Partido Revolucionario Institucional PRI, de re-
tirarse de la mesa de negociaciones, argumentando el desalojo violento
de comerciantes adheridos a organizaciones pristas que se manifes-
taron en el Ayuntamiento de Guadalajara, y poniendo como condicin
para regresar a la mesa, la destitucin de las autoridades municipales.
Finalmente se acept la renuncia del Sndico del Ayuntamiento, lo
que destrab la Reforma. El tema de la Reforma es denso, y requiere
un trabajo de investigacin ms amplio, tengamos presente que fueron
modifcados ms de 100 artculos de la Constitucin Local (3er. nforme
de Gobierno, 1998). Se destaca la instauracin del plebiscito, el refern-
dum y la iniciativa popular, adems de otros ajustes a la Ley Electoral,
en la que se adicion el principio de la equidad como principio rector de
los procesos electorales.
Algunos ajustes que se derivaron de este ejercicio de consulta y
reforma se refejaron en la Secretara General de Gobierno, de la que
se desprendi la Subsecretara de Seguridad Pblica, Proteccin Civil
y Readaptacin Social, para dar lugar a una nueva dependencia: la
Secretara de Seguridad pblica, prevencin y Readaptacin Social
(4. nforme de Gobierno, 1999).
Quiero retomar una propuesta hecha en el Seminario Universitario
sobre la Reforma: La Secretara General de Gobierno, constituye una
dependencia que por su importancia estratgica en la poltica del Es-
tado, ha sido congestionada con atribuciones y que no se referen es-
trictamente al manejo de la poltica (Seminario Universitario, 1996).
79
En la misma Secretara General de Gobierno, durante este perodo se
form el Consejo Consultivo Estatal de Desarrollo Municipal, el que ope-
r con una agenda atractiva de trabajo, que inclua la propuesta de
estrategias viables para el desarrollo sustentable de los municipios, en
las materias de participacin social, hacienda y profesionalizacin de
los servidores municipales, entre otros (4. nforme de Gobierno, 1999).
Proyecto que se cancel en el segundo perodo de la alternancia.
Durante este perodo se form: el Consejo Estatal de Seguridad
Pblica, el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses, el Instituto de
Estudios del Federalismo Prisciliano Snchez, y la Secretara del Me-
dio Ambiente y Desarrollo Sustentable, que sustituy a la Comisin
Estatal de Ecologa.
Profesionalizacin del servicio pblico
Un entrems en el desarrollo administrativo que constituye un caso
nico o rara avis en la gestin de los recursos humanos, fue la poltica
que se adopt en la Secretara de Educacin, de conservar en sus car-
gos a los funcionarios de la pasada administracin que se desempe-
aban en esta dependencia. Al asumir el cargo de titular, un destacado
poltico e intelectual
4
, seal:
el principio y criterio que seguir, ser hacer los menos cambios
posibles en los mandos inferiores y slo se realizarn las modifcacio-
nes necesarias y agreg "la fliacin partidista de los funcionarios que
se han declarado abiertamente como pristas no ser un elemento a
considerarse para realizar las remociones de personal necesarias que
se harn en unas cuantas semanas (Peridico Siglo 21, 1995).
El desarrollo administrativo se apoy en algunas tecnologas admi-
nistrativas empleadas en la gestin de los negocios: planeacin estrat-
gica, reingeniera de procesos y calidad en el servicio. Y la responsabi-
lidad de su conduccin recay en la Secretara de Administracin.
De los mayores logros de la reingeniera, fue la compactacin de
niveles jerrquicos, ya que algunas dependencias tenan hasta once
niveles (1er. nforme de Gobierno, 1996). Para 1995, se informa que
algunas dependencias compactaron sus estructuras a tres niveles je-
4.Efran Gonzlez Morfn, Licenciado en Derecho, profesor de la Universidad Iberoamericana, del Instituto
Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente ITESO, y la Universidad de Guadalajara; Diputado Federal
(1967-1970) y candidato por el Partido Accin Nacional PAN, a la Presidencia de la Repblica en 1970, tam-
bin autor de publicaciones sobre poltica (Gran Diccionario Enciclopdico de Mxico., 1990).
80
rrquicos, otras a cuatro, a cinco y hasta seis (Desarrollo Administra-
tivo, 1995 2001). La Secretara General de Gobierno, result ser
administrativamente la ms compleja, fue la nica que qued con seis
niveles (Secretario, Subsecretario, Direccin General, Subdireccin,
Departamento y Ofcina).
Los sueldos tambin se compactaron, en el 4. nforme de 1999,
se reporta que en la primera etapa de 1995, se logr adecuar las no-
menclaturas quedando en 22 niveles de sueldo con tres categoras
cada uno de ellos, lo que se traduca en 66 niveles de ingreso diferen-
tes; y para 1998 se redujeron a 33 niveles de sueldo.
Se elaboraron tambin, con procedimientos defnidos para el re-
clutamiento y seleccin de personal y metodologas para la valuacin
de puestos, analizados en un trabajo que da cuenta de los siete aos
de alternancia en Jalisco (Marm Espinosa Elia, et all 2002).
Sin embargo, la profesionalizacin de los servidores pblicos constituy
en el papel el proyecto ms ambicioso del Ejecutivo del estado, sobre
todo a partir de las reformas a la Constitucin Local de 1997, que esta-
blecieron la obligacin legal de instituir el Servicio Civil de Carrera en el
Estado de Jalisco y sus municipios,con el cual se buscaba:
los servidores pblicos tengan la oportunidad de formalizar sus
proyectos de profesionalizacin y estabilidad en su trabajo, dentro de
un marco legal que formalice ese derecho y tutele las humanas preten-
siones de superacin, independientemente de los cambios que sufra
la administracin pblica (Iniciativa de Ley para implementar el Ser-
vicio Civil, 1999).
Despus de su aprobacin legal, se reporta que se trabaj en la
generacin de algunos insumos para su implementacin, fundamen-
talmente en:
- La defnicin de procedimientos y polticas, y
- La elaboracin de un censo de recursos humanos, en el que se in-
cluyeron los datos ms relevantes de la vida laboral y el desarrollo pro-
fesional de los servidores pblicos (5. nforme de Gobierno, 2000).
Sin embargo, el proyecto de servicio civil, queda como una gran
asignatura pendiente a la que se le apost en el discurso y en la Ley,
pero que no se concret en una estrategia efectiva para su implementa-
cin, no obstante que los valores que encarna este enfoque de la ges-
tin de los recursos humanos, forman parte de las tecnologas admi-
nistrativas y empresariales que se pretendieron aplicar en el Estado.
81
Si bien, el Servicio Civil de Carrera, es una estrategia que ha sido
implementada desde el siglo XIX, en los Estados Unidos, y actual-
mente existe en la mayora de los pases desarrollados, es claro que
su aplicacin deber ajustarse a las particularidades de cada estado
o gobierno local.
En todo caso, si no es el servicio civil, se debe proponer una estra-
tegia fuerte para la profesionalizacin de los servidores pblicos, que
bien pudiera implementarse de una manera selectiva y progresiva.
Perodo 2001 - 2007
El discurso sobre el servicio civil de carrera, se retoma por la nueva
administracin, estableciendo en el Plan Estatal de Desarrollo 2001
2007, el compromiso titulado: Gobierno cercano y transparente; y
la estrategia 3.3 que busc Implantar y desarrollar el Servicio Civil
de Carrera, como base de la profesionalizacin del servidor pblico.
Como meta se propuso, consolidar el sistema, a travs de la constitu-
cin de los rganos de supervisin y el establecimiento de convenios
con las instituciones educativas para llevar a cabo la capacitacin y la
certifcacin de competencias laborales.
Estructura del Poder Ejecutivo
El cambio ms relevante en la composicin del aparato administrativo,
fue el Decreto No. 19432, del 2001, con el que se crea la Secretara de
Desarrollo Humano SDH, a la que se habilit para: planear, disear,
coordinar y ejecutar las polticas de desarrollo integral de las personas y
de los grupos en los que se integran. Esta nueva dependencia se con-
forma con tres Direcciones Generales: (Desarrollo Social, Participacin
Social y Poltica Social). Asume parte de las funciones que tena enco-
mendada la Subsecretara de Participacin Social, que se encontraba
adscrita a la Secretara General de Gobierno, en cambio, esta ltima
conserva la asesora y apoyo a la gestin municipal a travs de la Direc-
cin de Desarrollo Municipal.
Sobre esta nueva dependencia, se puede rescatar la idea de for-
mar una dependencia enfocada al tratamiento integral del desarrollo hu-
mano; igualmente es meritoria la decisin de incluir en la Direccin de
Poltica Social, una unidad de Polticas Pblicas, que estara avocada a
82
darle coherencia y viabilidad a las medidas de desarrollo humano.
Es llamativo formar una dependencia para tratar de manera inte-
gral el desarrollo humano, lo que tericamente equivaldra a abarcar
o al menos constituir un eje capaz de coordinar las acciones que se
llevan a cabo en el resto de las dependencias y entidades de la ad-
ministracin pblica, para atender de manera integral el desarrollo de
los habitantes de un territorio, particularmente el de los grupos ms
vulnerables. Es igualmente de encomiable, la creacin de una unidad
de Polticas Pblicas, lo que asegurara tambin al menos en teora,
un enfoque participativo y mejor enfocado de las acciones de gobierno
en este campo.
Para encarar el desafo de la coordinacin de esfuerzos, se form
el Sistema Estatal de Asistencia Social SEAS, como una instancia de
vinculacin y proyeccin de polticas pblicas de asistencia social (2.
nforme de Gobierno, 2003). Se sumaron al SEAS, dependencias y
entidades estatales, la Secretara de Desarrollo Social, y organismos
asistenciales de la sociedad civil. Sin embargo, hay que sealar que
no basta con buenas intenciones para refundar la estructura y funcio-
namiento de la administracin pblica. Gobernar por polticas es ms
que crear una dependencia con ese ttulo, por ms elevado que sea
su rango, aunque en este caso la unidad de polticas est colocada en
un nada honroso tercer nivel de la jerarqua de esta dependencia.
Una de las polticas pblicas ms notorias fue: La familia, fortale-
za de los jaliscienses, ya que es en este ncleo donde se producen
los primeros lazos de solidaridad, y la primera lnea de defensa ante
la violencia intrafamiliar, el abuso sexual, las adiciones y el suicidio.
Para atender esta problemtica, se llev a cabo en una primera eta-
pa, la organizacin de un congreso nacional y las jornadas todos por
la familia, en las que se convoc a 122 municipios del estado, para
tratar asuntos de prevencin y atencin social, como: suicidio, abuso
sexual, criminalidad, adicciones, violencia intrafamiliar y valores (2.
nforme de Gobierno, 2003), enseguida se dio prioridad a los ncleos
familiares pobres que radican en el medio rural; se les apoy con des-
pensas y cocinas comunitarias que ofrecen alimentos a bajo costo (4.
nforme, 2005).
En una resea periodstica reciente sobre los logros de esta ad-
ministracin, el Gobernador menciona entre los ms relevantes, a la
poltica social de la familia. Indic que se ha convertido en un eje
83
transversal, no slo de los programas sociales, sino de toda la accin
de este gobierno, siendo Jalisco el primer estado de la Repblica en
contar con una poltica integral (Revista Cambio, 2006).
Despus de cinco aos de vigencia de la SDH, se observan am-
bigedades en el manejo de las funciones a su cargo, basta citar los
resultados de un estudio sobre el desarrollo regional Jalisco (Medina
Ortega y Castaeda Huizar, 2006), en el que se destaca que buena
parte del trabajo impulsado por el Comit de Planeacin para el Desa-
rrollo Econmico del Estado COPLADE, sigui un sesgo asistencialis-
ta, esto es, asumi tareas en las que debera tener un papel ms pro-
tagnico la Secretara de Desarrollo Humano. Se requiere entonces,
ajustar mejor la maquinaria administrativa en este sector.
Otra medida de impacto, fue la creacin de la Secretara del Tra-
bajo y Previsin Social, que reemplaza a partir del 1. De enero del
2002, a la Direccin General del Trabajo. Aunque sin una justifcacin
como la realizada para la poltica pblica de la Familia, en este sector
se impuls con lo sectores patronales y obreros, el Acuerdo para el
Desarrollo Econmico, el Impulso a la Productividad y el Bienestar de
los Trabajadores (4. nforme de nforme de Gobierno, 2005).
Estos seran los dos cambios ms relevantes en materia de orga-
nizacin, impulsados por la segunda administracin de la alternancia.
Quedando en los siguientes trminos, la organizacin del Poder Eje-
cutivo en el ao 2005, (ver organigrama No. 3).
DeI servicio civiI a Ia certicacin de competencias
laborales
Una de las medidas que se tomaron para instrumentar la estrategia
del servicio civil, fue la creacin de la Direccin de Servicio Civil de
Carrera, dependiente de la Direccin General de Desarrollo y Admi-
nistracin de Personal, adscrita a la Secretara de Administracin (ver
organigrama No. 4, anexo).
En coordinacin con tres universidades del Estado, se trabaj en
la formulacin de un programa de formacin bsica para los servidores
pblicos, en el que se contemplaba: un curso de iniciacin (10 horas);
tronco comn (128 horas); y una especialidad en administracin pbli-
ca (352 horas). En el ao 2002 se inici el programa, con la primera
generacin compuesta por dos grupos de 35 servidores pblicos cada
84
uno. En el 2003, se abre la segunda generacin con otros dos grupos
tambin de 35 servidores cada uno. Y para el 2004, inician tres grupos
del Ejecutivo y dos grupos de Organismos Pblicos Descentralizados
(Direccin de Servicio Civil de Carrera, 2005). En el cuarto nforme de
Gobierno (febrero, 2005), se reporta que la primera generacin conclu-
y sus estudios de tres aos, de Formacin Bsica del Servicio Civil.
Paralelamente se puso en marcha otra estrategia de profesiona-
lizacin de los servidores pblicos: el Programa de Certifcacin de
Competencias Laborales. Para el desarrollo de este proyecto, la Se-
cretara de Administracin, fue acreditada por Competencia Laboral y
Competitividad (CLYC) como Centro evaluador de competencias labo-
rales, y con tal carcter, evalu a 55 servidores pblicos con labores
de atencin directa a la ciudadana.
Desde el punto de vista presupuestario, este nuevo programa vie-
ne a sustituir o al menos dejar en suspenso al proyecto de Servicio
Civil de Carrera, aunque sin una justifcacin clara, ver cuadro No. 1:
> Cuadro 1. Poder Ejecutivo Del Estado De Jalisco Gastos En La Profesionalizacin
De Los Servidores Pblicos (Pesos). 1 Anexo Estadstico, 2. nforme de Gobierno,
Secretara de Administracin, Programa Institucional, febrero de 2003, pgina 83;
2 Anexo Estadstico, Tomo I, 4. Informe de Gobierno, Estamos trabajando! Gobierno
de Jalisco, Poder Ejecutivo, febrero de 2005, pgina 131.
Por el monto de los recursos fnancieros asignados a este programa,
se observa la prdida de inters en el proyecto de servicio civil; ya
que en tanto en el ao 2002, se consignaba en los programas una
partida para tal efecto, en el ao 2004, desaparece ese rubro y se pre-
supuesta una nueva, la de Certifcacin de Competencias Laborales.
Si bien se han destinado partidas importantes de recursos fnan-
cieros a la capacitacin de los servidores pblicos.
En los dos programas pilotos de modernizacin, los esfuerzos han
sido simblicos. Tengamos presente que a cinco aos del segundo go-
bierno de la alternancia, apenas estaban en proceso de capacitacin
para el proyecto, 315 servidores que representaban tan slo el 4.5%
85
del total de la plantilla de servidores pblicos (7,000), sin contar a las
reas de educacin y seguridad (ver cuadro No. 2). Desde el inicio de
labores de la segunda administracin de la alternancia, se plante que
el servicio civil era un proyecto que no se pensaba consolidar durante
los seis aos de gestin (comunicados, 17/03/2001). Y a cinco de aos
del trayecto, en un documento de la Secretara de Administracin, se
consigna el bajo perfl o falta de inters, para encararlo:
an no contamos con la propuesta aprobada del Reglamento
Interno del Servicio Civil de Carrera del Poder Ejecutivo. En este senti-
do y dado que en el reglamento se contempla la formacin de los ser-
vidores pblicos inscritos en el servicio de manera formal, nos hemos
visto en la necesidad de manejar esta situacin de manera informal
con la fnalidad de no frenar el programa de profesionalizacin dentro
de la formacin bsica, respondiendo a las inquietudes de los servido-
res pblicos de carrera interesados en dicho programa (Direccin
de Servicio Civil de Carrera, 2005).
Nuevamente, en el segundo perodo de la alternancia se deja en
suspenso esta iniciativa, en cambio se abre el programa de certifca-
cin de competencias laborales.
En Cuadro No. 3, se contrastan los objetivos consignados en
los planes estatales de desarrollo de ambos perodos y sus logros y
pendientes:Si bien, se han realizado esfuerzos importantes en mate-
ria de capacitacin, quedar pendiente para la nueva administracin,
concretar fnalmente el servicio civil, o en su defecto proponer otra
alternativa de profesionalizacin, que deje de lado defnitivamente el
modelo de botn, en el reclutamiento de los servidores pblicos.
Aunque para la Presidencia de la Repblica, las acciones que en ma-
teria de desarrollo de personal realiz el Gobierno de Jalisco, lo hicie-
ron acreedor al reconocimiento INNOVA ESTATAL 2004, y en el 2005,
recibi dos reconocimientos ms, por las prcticas Intervenciones
> Cuadro 2. Gobierno Del Estado De Jalisco 1995 - 2005 mplementacin Del Servicio
Civil De Carrera. FUENTE: Planes Estatales de Desarrollo, Jalisco, 1995 2001 y 2001
- 2007
86
estratgicas organizacionales y Sistema electrnico de concursos
y licencias
Recuento de logros y pendientes
La ambicin y el ritmo de trabajo en las dos administraciones del Esta-
do de Jalisco, observan diferencias signifcativas, al menos en el cam-
po de la organizacin y la gestin de los recursos humanos. Resumo
algunas ideas tratadas, y dejo otras consideraciones para su anlisis
posterior. Particularmente enfatizo la parte de Tamao de la adminis-
tracin y profesionalizacin del servidor pblico.
Tamao y complejidad
La expansin de las dependencias del Ejecutivo, en buena medida ha
sido el resultado de la ramifcacin y especializacin de actividades
que se venan realizando en diversas reas del aparato de gobierno.
Destacan como fuentes generadoras de nuevas unidades administra-
tivas: la Secretara General de Gobierno y la ex Tesorera, hoy Secre-
tara de Finanzas.
- De la Secretara General de Gobierno, se han desprendido las
siguientes unidades:
- Direccin de Estudios Administrativos, que pasa a formar parte de
la Secretara de Administracin;
- Subsecretara de Seguridad Pblica, que se eleva a rango de Se-
cretara;
- Subsecretara de Participacin Social, que se suma a la Secreta-
ra de Desarrollo Humano.
Tengamos presente, que para el ao 1994, esto es, antes del ini-
cio de la alternancia, la plantilla de servidores pblicos registrada en
la Secretara General de Gobierno, era mayor al registrado por todas
las dependencias, claro, excluyendo a los de Educacin y Seguridad
y Vialidad. Es la razn que quizs motiv el redimensionamiento de
esta importante dependencia. A la fecha, cuenta slo con dos subse-
cretaras: la de Asuntos Jurdicos y la del Interior, adems de las reas
de apoyo jurdico y administrativo. No obstante que sus atribuciones
siguen siendo extensas. Es tema para una investigacin ms detallada,
ya que si bien con los desprendimientos de algunas de las unidades
87
que tena adscritas, se pudo organizar mejor el trabajo administrativo
del resto de las dependencias del Ejecutivo, tambin existi la idea de
tornar ms efcaz su trabajo poltico, ya que se encontraba saturada de
tareas administrativas. Cuestin que est pendiente de esclarecer.
- La otra dependencia que tambin fue objeto de reajustes, fue Se-
cretara de Finanzas, anteriormente Tesorera General del Estado. Aun-
que estos fueron realizados antes de los perodos de la alternancia.
De lo anteriormente expuesto se extraen algunas tendencias ge-
nerales en el comportamiento del aparato administrativo en Jalisco.
Una primera etapa del ciclo expansivo de las funciones, unidades y
recursos humanos, tiende a concentrarse en las dependencias encar-
gadas de los asuntos del gobierno interior y de las fnanzas. En otro
estudio hecho sobre el ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, se observa
la misma tendencia (Hernndez Claro, 2000), que en el Estado.
La segunda etapa expansiva, es la consolidacin de las depen-
dencias encargadas de los servicios administrativos y nuevos enfo-
ques de gestin, que se otorgan al resto de las secretaras y organis-
mos descentralizados. Es el caso de la Secretara de Administracin,
con sus unidades de personal e innovacin. Finalmente, un enfoque
que an no acaba de nacer, es el enfoque de redes, o el de trabajo
colegiado en torno a polticas pblicas. Una primicia es el SEAS, que
sirvi de plataforma para la poltica de la Familia. Sin embargo, el
modelo de organizacin sigue siendo del tipo maquinal con una am-
plia base operativa (ver cuadro No. 3), una lnea intermedia amplia
(ver organigrama No. 4), a lo que se suma la tecnoestructura y las
unidades de apoyo, bien representadas por la Secretara de Adminis-
tracin y la Contralora.
Un dato adicional del discurso de las nuevas administraciones,
fue la pretensin de adelgazar las nminas del Gobierno del Estado,
buscando dar de baja las aviaduras que fueron detectadas segn el
entonces Secretario de Finanzas (El nformador, 9/03/1995), situacin
que se correspondi con el crecimiento sostenido de la plantilla de
servidores pblicos (ver cuadro No. 3).

- ProfesionaIizacin
La experiencia de estas dos administraciones nos indica, que el ser-
vicio civil de carrera, seguir siendo un tema para los discursos y los
88
planes. Y en virtud de que el enfoque de certifcacin de competencias
laborales, est en sus primeras etapas, no est claro hacia dnde se
dirige la Administracin, an con los reconocimientos que le ha entre-
gado el Gobierno federal.
Adicionalmente en la gestin de los recursos humanos, se abrie-
ron nuevos temas de controversia: seguros, compensaciones y suel-
dos excesivos de los funcionarios, a partir de los cuales se form el
Comit Tcnico de Valoracin Salarial, del cual surgieron una serie de
recomendaciones sobre topes salariales para los distintos niveles y
poderes en el estado de Jalisco. Estas cuestiones quedan pendientes
tambin para una discusin ms amplia a fn de avanzar hacia una
mejor comprensin de lo que ha pasado en los gobiernos emanados
de la alternancia.
Desde la creacin de la Secretara de Administracin en 1983,
Jalisco sigue a la espera de un enfoque ms contundente para atender
con mayor profesionalismo la gestin de los recursos humanos.
Notas naIes
No podemos pasar por alto que en el perodo previo a los de la alter-
nancia, se llev a cabo un esfuerzo importante de ajuste en el apa-
rato administrativo. En 1989, se elev a rango de secretaras a los
departamentos. Igualmente ya se haba creado la Secretara de Ad-
ministracin y la Contralora. Sin embargo era evidente, la necesidad
de impulsar ajustes ms vinculados a las estrategias de desarrollo y
a los requerimientos polticos de una sociedad ms abierta.
> Cuadro 3. Gobierno Del Estado De Jalisco, 1995 -2005 Plantilla De Servidores
Pblicos. * Se incorporaron 40,031 servidores pblicos a la secretara de Educacin
provenientes del magisterio federal. FUENTE: 1er. y 3er nforme de Gobierno del
Estado de Jalisco, perodo 1995 -2001: 1995, 1998, 2000; 4. nforme de gobierno,
perodo 2001 2007; 2005.
89
En tal sentido, durante la primera administracin de la alternancia,
fuimos testigos de una ambiciosa Reforma del Ejecutivo, que en bue-
na medida actualiz el aparato administrativo a los requerimientos de
una sociedad ms compleja. Comparado con el segundo perodo de
la alternancia, los cambios parecen ser de mayor escala. Sin embargo,
el gran desafo para el diseo del aparato y la gestin de los recursos
humanos, es la estrategia tanto poltica, como econmica. De tal suer-
te, que es de esperarse un aprendizaje rpido de los logros y desafos,
para plantear con inteligencia la visin de futuro para Jalisco, y en esa
medida plantear un mejor diseo organizacional.
Asistimos en suma, a un ciclo y una continuidad en la organiza-
cin de la administracin pblica. Jalisco es un gran lugar para vivir,
esperamos que lo siga siendo y con mejores condiciones de vida para
los que menos tienen.
BibIiografa
Documentos ociaIes
> ACUERDO por el que se establece el Programa de Desregulacin
y Simplifcacin Administrativa en las distintas dependencias y entida-
des que integran la Administracin Pblica Estatal, Peridico Ofcial, El
Estado de Jalisco, 2 de septiembre de 1989;
> BOLETINES DE PRENSA, COMUNICADOS, Gobierno del Estado
de Jalisco, 07/03/01;
> DESARROLLO ADMNSTRATVO 1995 - 2001, Gobierno del Esta-
do de Jalisco, Poder Ejecutivo, Secretara de Administracin s/f;
> EXPOSICIN DE MOTIVOS de la Iniciativa de Proyecto de Nueva
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, 21 de febrero
de 1989;
> NCATVA DE LEY PARA MPLEMENTAR EL SERVCO CVL DE
CARRERA DENTRO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE JALISCO,
24 de junio de 1999;
> LA ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL
GOBIERNO DEL ESTADO, Secretara de Administracin, Direccin
de Organizacin y Estudios Administrativos, Guadalajara, Jalisco, fe-
brero de 1988;
> LEY ORGNCA DEL PODER EJECUTVO DEL ESTADO DE JA-
90
LSCO, Decreto No. 13570, Peridico Ofcial, El estado de Jalisco, 28
de febrero de 1989;
> PLAN ESTATAL DE DESARROLLO, Compromiso entre Sociedad
y Gobierno para el Desarrollo Sustentable de Jalisco 1995 2001,
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> PLAN ESTATAL DE DESARROLLO, T decidiste el trabajo! La pa-
labra fue tuya, Jalisco 2001 2007, Lic. Francisco Javier Ramrez
Acua, Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco;
> PRMERO, SEGUNDO, TERCERO, CUARTO Y QUNTO NFORME
DE GOBIERNO, Ing. Alberto Crdenas Jimnez, Jalisco, febrero de
1996, 1997, 1998, 1999 y 2000;
> SECRETARA DE ADMINISTRACIN, La Administracin de Recur-
sos Humanos en el Gobierno del Estado, Direccin de Organizacin y
Estudios Administrativos, Guadalajara, Jalisco, febrero 1988
> SECRETARA DE ADMINISTRACIN, Direccin de Servicio Civil de
Carrera, documento sin fecha, entregado por la Direccin General de
Administracin y Desarrollo de Personal de la Secretara de Adminis-
tracin, para el desarrollo de este proyecto, Ofcio Nmero DADP/DP/
SCC/0296/2005;
> SEGUNDO y QUINTO INFORME DE GOBIERNO Estamos traba-
jando! Gobierno de Jalisco, Poder Ejecutivo, Lic. Francisco Javier Ra-
mrez Acua, Anexo Estadstico, Febrero de 2003; y Anexo Estadstico
Tomo I, Febrero 2005.
Diccionarios, Iibros y artcuIos especiaIizados
> Arellano David, Cabrero Enrique, Del Castillo Arturo, Reformando al
Gobierno, una visin organizacional del cambio gubernamental, Edito-
rial Miguel ngel Porra y CDE, 1. Edicin 2000;
> Castaeda Jimnez, Hctor F., La Administracin Pblica del Estado
de Jalisco, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Jalisco,
A. C., AP 1987;
> Medina Ortega Marco Antonio y Castaeda Huizar Porfrio, El Pro-
grama de Regionalizacin en Jalisco 1996 2006: sus alcances, lmi-
tes y pendientes, ver este texto;
> Hernndez Claro, Edmundo, El Desarrollo Econmico de Zapopan,
en EL Desarrollo Econmico de Zapopan, Ayuntamiento de Zapopan,
primera edicin 2000;
91
> Cmo reformar al Poder Ejecutivo de Jalisco, Seminario Universita-
rio sobre la Reforma Poltica del Estado de Jalisco, Universidad de
Guadalajara, Chapala, jalisco, 5 6 agosto de 1996;
> Musacchio Humberto, GRAN DICCIONARIO ENCICLOPDICO DE
MXICO VISUAL, programa Educativo Visual, Andrs Len Editor,
Tomo y , 1990.
> Santilln Oceguera Francisco, La Racionalizacin Administrativa
en el Gobierno del Estado de Jalisco, en MEMORIA DEL CICLO DE
CONFERENCIAS: LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA EN EL
GOBIERNO DEL ESTADO, Instituto de Administracin Pblica, A. C.
1984;
Sobre la alternancia en Jalisco
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cino Comunicacin, 1996
> Gallardo Gmez, Rigoberto L., De Dios Corona, Sergio Ren, Marvn
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Valencia Lomel, Enrique, Jalisco, tres aos de alternancia, Centro de
Investigacin y Formacin Social del Instituto Tecnolgico y de Estudios
Superiores de Occidente ITESO y Centro Universitario de Ciencias So-
ciales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara, 1998;
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Jalisco, Gobierno y elecciones en Jalisco 2000 2003 (coordinadores),
Centro Universitario de la Cinega, Universidad de Guadalajara, 2003;
> Marm Espinoza, Elia, Moloeznik Gruer, Marcos Pablo, Villaseor
Gudio, Mara Guadalupe, Calidad en el Gobierno Local, la experien-
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lisco, bajo un gobierno de alternancia, en Valdez Zepeda, Andrs y
Madrigal Torres, Berta Ermita (coordinadores), Jalisco a siete aos de
la alternancia, ensayos sobre administracin, gobierno y poltica, Uni-
versidad de Guadalajara, 2002, pginas 129 168;
Pginas web
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> http://innovacion.jalisco.gob.mx/acciones.html, consultada el 8 de
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octubre de 2006.
Prensa
> Peridico Siglo 21: 3 de marzo de 1995; 26 de enero y 12 de febrero
de 1997;
> Peridico El Occidental: 21 de diciembre de 1990;
> Peridico El nformador, 9/03/1995;
> Revista Cambio, Jalisco, mayo 2006, Nmero 01, pginas 8 13.
Anexos
> Organigrama No. 1, Secretara de Administracin, 1984;
> Organigrama No. 2, Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, 1989;
> Organigrama No. 3, Secretara de Administracin, 2005;
> Organigrama No. 4, Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, 2005.
93
Anexos
94
95
96
Elia Marm Espinosa
1
y Ma. Lucila Robles Ramos
2
Sabedlo, soberanos y vasallos,
prceres y mendigos
nadie tendr derecho a lo superfuo
mientras alguien carezca de lo estricto.
Lo que llamamos caridad y ahora
es slo un mvil ntimo,
ser en un porvenir lejano o prximo
el resultado del deber escrito.
Y la Equidad se sentar en el trono
del que huya el Egosmo,
y a la ley del embudo, que hoy impera,
suceder la ley del equilibrio
Asonancias. Salvador Daz Mirn
Introduccin
Realizar en el presente acciones que permitan no slo resolver los
urgentes problemas y necesidades que enfrenta la poblacin, sino
tambin acciones anticipadas para asegurar en el futuro mejoras en
las condiciones existentes, comprometer los esfuerzos y recursos gu-
bernamentales para construir en el corto, mediano y largo plazos los
anhelos compartidos de un proyecto de nacin y de entidad federativa
que, como regin, asegure oportunidades y posibilidades para todos
los ciudadanos y que mejore de forma permanente su calidad de vida,
son la razn de ser de la planeacin. Por ello, a la planeacin en Mxi-
co se le dio rango constitucional, y con ello se ha pretendido garanti-
1. Directora y Profesora nvestigadora del Centro para la Calidad e nnovacin de la Educacin Superior
(CCES) del CUCEA de la Universidad de Guadalajara. Es miembro del Sistema Nacional de nvestigadores.
2. Profesora Investigadora del CCIES del CUCEA de la Universidad de Guadalajara. Mxico.
98
zar al pueblo, que sus gobernantes destinarn los recursos fnancieros,
humanos, materiales, el tiempo y desgaste humano a la resolucin de
los problemas consultados a la ciudadana, y a la edifcacin de una
visin de futuro guiada por un proyecto de nacin justo y equitativo, por
lo que no ser la discrecionalidad, el capricho o el benefcio personal,
partidista o de grupo el que guiar los planes y acciones de ninguno de
los gobiernos.
Tambin la planeacin, como derecho constitucional de los mexi-
canos, busca asegurar el cumplimiento de los ofrecimientos realiza-
dos en las campaas de los partidos polticos, de manera que el voto
otorgado al candidato ganador, por la plataforma y propuestas de go-
bierno que plantea, se vea refejado en la accin gubernamental que
realice, con lo que la planeacin busca proporcionar a la ciudadana
un blindaje contra las promesas y propuestas falsas, o que de forma
demaggica arranquen el voto ciudadano. De ah que uno de los com-
ponentes del proceso de planeacin democrtica sean tambin las
promesas de campaa por lograr el voto de los ciudadanos.
Las necesidades y expectativas de la poblacin estn sealadas
por el Plan Nacional de Desarrollo, en los Planes Estatal y Municipal
de Desarrollo, as como en los programas sectoriales y programas es-
peciales relacionados con el mejoramiento permanente de las condi-
ciones de vida de la poblacin. Estos planes son producto de un Siste-
ma Nacional de Planeacin Democrtica defnido constitucionalmente,
que obliga a incluir como necesidades y expectativas a cubrir por los
programas de gobierno, los resultados de consultas nacionales, es-
tatales y municipales, las promesas de campaa de los candidatos
ganadores para encabezar el poder ejecutivo de los tres niveles de
gobierno, y los resultados de los consensos sobre el futuro anhelado
para el pas, el estado y el municipio, como se observa en la fgura 1.
Estos planes, una vez aprobados en la instancia del poder legisla-
tivo, deben ser el marco de referencia obligada para todas y cada una
de los niveles y organismos que reciben presupuesto pblico, o sea,
recursos del pueblo, para traducir los planes en acciones concretas
y dedicarles a ellas el dinero presupuestado para cada ejercicio, ob-
servando siempre las variables ambientales, econmicas, sociales y
culturales respectivas; como lo seala la Ley de Planeacin.
En este trabajo perseguimos fnes descriptivo inferenciales, que
de manera sencilla y didctica, proporcionen los elementos indispen-
99
sables para comprender y valorar la congruencia entre el marco nor-
mativo y la planeacin positiva que realiza el gobierno local, tanto en el
nivel estatal de Jalisco, como en uno de sus municipios ms importan-
tes, Guadalajara, que es adems el asiento de su capital. Buscamos en-
contrar formas de ubicar el discurso y la realidad que permitan mostrar
los avances y los rezagos respecto de la construccin de un proyecto
de nacin, de estado y de municipio democrtico, entendiendo la demo-
cracia como se defne constitucionalmente en el Artculo 3.
Fraccin. a, esto es, "La democracia no se defne solamente
como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un siste-
ma de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social,
cultural y tico del pueblo, por lo que consideramos que la equidad
econmica y la equidad de gnero, son dos pilares fundamentales de
> Figura 1. El sistema de Planeacin democrtica: Componentes y productos. Fuente:
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Antologa de la Planeacin en Mxico. Tomo
17, Sistema Nacional de Planeacin Democrtica. Documentos normativos y metodo-
lgicos, Mxico, FCE, 1989.
100
la construccin del proyecto democrtico de nacin, emanado del vi-
gente pacto social representado por nuestra Constitucin.
EI marco jurdico de Ia pIaneacin de Ios gobiernos IocaIes
Los artculos 25 y 26 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos establecen el funcionamiento de Sistema Nacional de Pla-
neacin Democrtica (SNPD), reglamentado en la Ley de Planeacin
aprobada en 1983 y reformada en la presente dcada. El artculo 15,
fraccin VI de la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, los artcu-
los 124, 125 y 126 de la Ley del Gobierno y la Administracin Pblica
Municipal del Estado de Jalisco y los artculos 9, 11, 38, 39, 40, 46, 51
y Octavo transitorio de la Ley de Planeacin para el Estado de Jalisco
y sus Municipios, proporcionan el marco jurdico al proceso de pla-
neacin, as como a la construccin, presentacin, aprobacin y rea-
lizacin de los planes que contienen las acciones que el gobierno se
compromete a realizar con el presupuesto que para su funcionamiento
se le apruebe por el congreso estatal y por la cmara de diputados
federal. El artculo. 26 Constitucional y los captulos 5o. y 6. de la Ley
de Planeacin sealan que la Planeacin en Mxico y los planes que
de dicho proceso deriven, se realizarn en diferentes vertientes.
1) Obligatoria, para todas las dependencias y organismos guberna-
mentales en sus tres niveles de gobierno:
2) de Coordinacin entre las dependencias del Ejecutivo Federal y
los gobiernos de las entidades federativas para planear acciones con-
juntas, considerando, cuando corresponda a los municipios;
3) de Concertacin e nduccin, donde el Ejecutivo Federal, por si o
a travs de sus dependencias, y las entidades paraestatales, podrn
concertar la realizacin de las acciones previstas en el plan y los pro-
gramas, con las representaciones de los grupos sociales o con los
particulares interesados. La estructura del SNPD se integrar por una
red de vnculos entre dependencias y entidades de los gobiernos fede-
ral, estatal y municipal, y las instituciones y organismos de los sectores
social y privado.
Las actividades de planeacin de la Administracin Pblica Fe-
deral se ordenan en tres niveles: global, sectorial e institucional. La
participacin de la administracin pblica federal, estatal y municipal
se realiza mediante relaciones normales entre los tres rdenes de go-
101
bierno y a travs de convenios de coordinacin. La participacin de
los grupos sociales en los planes y acciones de los gobiernos estatal y
municipal se promueve mediante los Foros de Consulta Popular y los
Consejos Consultivos.
La forma en que la planeacin deber llevarse a cabo, est sea-
lada en el Artculo 2. de la Ley de Planeacin, al considerarla como
un medio para el efcaz desempeo de la responsabilidad del Estado
sobre el desarrollo integral y sustentable del pas, por lo que deber
tender a la consecucin de los fnes y objetivos polticos, sociales,
culturales y econmicos contenidos en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos. Para ello, seala en mencionado artculo,
la planeacin estar basada en los siguientes principios:
1) El fortalecimiento de la soberana, la independencia y autodeter-
minacin nacionales, en lo poltico, lo econmico y lo cultural;
2) La preservacin y el perfeccionamiento del rgimen democrtico,
republicano, federal y representativo que la Constitucin establece;
y la consolidacin de la democracia como sistema de vida, fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo,
impulsando su participacin activa en la planeacin y ejecucin de las
actividades del gobierno;
3) La igualdad de derechos, la atencin de las necesidades bsi-
cas de la poblacin y la mejora, en todos los aspectos, de la calidad
de la vida, para lograr una sociedad mas igualitaria, garantizando un
ambiente adecuado para el desarrollo de la poblacin. Es aqu donde
encontramos el mandato de la bsqueda de la equidad, pues una so-
ciedad ms igualitaria que la actual, requiere garantizar la no exclu-
sin, asegurando la equidad y la justicia social.
Por ello, el Artculo 6 de la Ley de Planeacin establece que el
Presidente de la Repblica, al informar ante el Congreso de la Unin
sobre el estado general que guarda la administracin publica del pas,
har mencin expresa de las decisiones adoptadas para la ejecucin
del plan nacional de desarrollo y los programas sectoriales, habien-
do previamente enviado a la Comisin Permanente del Congreso de
la Unin el informe de las acciones y resultados de la ejecucin del
plan y los programas sectoriales y especiales. A su vez, seala que el
contenido de las cuentas anuales de la hacienda publica federal y del
departamento del distrito federal debern relacionarse, en lo condu-
cente, con la informacin del avance y logros de los objetivos y metas
102
sealados en el Plan Nacional y en sus programas, a fn de permitir
a la Cmara de Diputados el anlisis de las cuentas, con relacin a
los objetivos y prioridades de la planeacin nacional , que como se
ha sealado, deben ser los que aseguren las promesas de campaa,
los que hayan emanado de los foros de consulta popular, as como de
la informacin que contribuya con estos propsitos. La Ley de Pla-
neacin para el Estado de Jalisco y sus Municipios concibe a la
planeacin como un proceso muy amplio, que comprende no slo
su integracin y ejecucin sino que tambin abarca las fases de
control y evaluacin.
As est planteado en al Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007.
A su vez este Plan seala que de conformidad con lo establecido
en la Ley de Planeacin estatal, en particular en sus artculos 14,
20 a 22 y 25 a 29, el Ejecutivo estatal sancionar y promover los
programas sectoriales, institucionales y especiales, y en sus art-
culos 35 y 37, se realizarn las evaluaciones peridicas marcadas
en el mismo ordenamiento y se propondrn, en su caso, las modif-
caciones y adecuaciones que resulten convenientes. La propia Ley
de Planeacin estatal prev en sus artculos 15 y 30 que los pro-
gramas operativos anuales constituirn el vnculo entre el plan y los
programas de mediano plazo, y el Plan ser la base para realizar
los proyectos de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del
Estado. El Ejecutivo estatal atender puntualmente estas disposi-
ciones y someter con oportunidad a la consideracin del Congreso
local las iniciativas correspondientes.
El marco normativo anterior constituye en el marco de referencia
general de la planeacin nacional, por lo que los gobiernos estatal y
municipal deben alinear sus objetivos y acciones con las del Plan Na-
cional, que ser su marco de referencia general, y mediante el Conve-
nio nico de Desarrollo (CUD) coordinar las acciones de planeacin
de la Administracin Pblica Federal con las de planeacin estatal y
municipal.
En el mbito local, el Plan Estatal de Desarrollo y sus Programas
Estatales sectoriales y especiales, as como los Planes municipales
se formulan con base en lo establecido por los artculos 25 y 26 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el artculo 15,
fraccin VI de la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco, los artcu-
los 124, 125 y 126 de la Ley del Gobierno y la Administracin Pblica
103
Municipal del Estado de Jalisco y los artculos 9, 11, 38, 39, 40, 46, 51
y Octavo transitorio de la Ley de Planeacin para el Estado de Jalisco
y sus Municipios y de acuerdo con las prioridades de cada una de las
entidades federativas y de las localidades, emanadas estas de los pro-
cesos de consulta popular, y de las promesas de campaa del partido
poltico ganador. La defnicin de necesidades y prioridades locales,
tanto presentes como futuras, deben hacerse compatibles con las de-
fnidas con el Plan Nacional de Desarrollo, que requiere incorporar las
aportaciones que hacen los grupos sociales de las entidades federati-
vas, los planes y programas de los gobiernos estatal y municipal, para
retroalimentarse y realinearse.
La vinculacin entre los objetivos y las prioridades contenidas en
el Plan Nacional y lo defnido en el Plan de Desarrollo y los Progra-
mas Estatales, se realiza a travs del Convenio nico de Desarrollo
(CUDs) para realizar acciones donde concurran los tres rdenes de
gobierno. La fgura 2 ilustra esta congruencia y retroalimentacin entre
lo nacional y lo local.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin P-
blica Gubernamental (2002), establece las bases para asegurar la res-
ponsabilizacin gubernamental en el logro de los objetivos propuestos,
as como en los recursos asignados para su realizacin.
En su Artculo 4 seala entre otros objetivos: transparentar la
gestin pblica mediante la difusin de la informacin que generan los
sujetos; favorecer la rendicin de cuentas a los ciudadanos, de manera
que puedan valorar el desempeo de los sujetos obligados y contribuir
a la democratizacin de la sociedad mexicana y la plena vigencia del
Estado de Derecho. Acorde con el orden de prelacin, la corresponsa-
bilidad y retroalimentacin que debe existir entre el gobierno federal y
los gobiernos locales, el Congreso del Estado de Jalisco (2002) gene-
r la Ley de Transparencia e Informacin Publica del Estado de Jalis-
co, para impulsar los mismos objetivos que los buscados en el mbito
del Gobierno Federal. A pesar del carcter normativo de los procesos
y niveles de la planeacin gubernamental, su deber ser, no siempre
es el marco que encuadra y gua el actuar gubernamental. Podemos
afrmar que salvo excepciones, el SNPD establecido hace 23 aos, no
funciona an como lo seala la Constitucin y las leyes reglamentarias
que hemos referido, ni se han podido construir los mecanismos e ins-
trumentos de gestin gubernamental y social para hacerlo funcionar
104
y dar cumplimiento a la aplicacin de las leyes, caracterstica esen-
cial del Estado de Derecho. Ente otras razones, el SNPD no funciona
como un sistema articulado y armnico, ni se da pleno cumplimiento a
las leyes relacionadas con la planeacin debido, entre otras causas, a
que:
a) Los calendarios electorales hacen que haya diferentes perodos
de gobierno, como se ilustra en la fgura 3, y que no haya continuidad
del plan del gobierno del perodo anterior (sobre todo si es de un par-
tido poltico diferente), ya que prevalecen los intereses y las visiones
particulares o de grupo, sobre un proyecto de nacin o de entidad o de
municipio.
b) No se impulsa siempre, en la prctica, el proyecto de nacin y el
pacto social emanado de la constitucin, y de facto, los diferentes
partidos polticos pretenden impulsar su propio proyecto, por encima
del marco constitucional, argumentando su desacuerdo parcial o total
con el mismo.
c) No se incorporan las promesas de campaa y algunas veces se
realizan programas y acciones contrarias a lo ofrecido a los ciudadanos
durante las contiendas electorales. En ocasiones recientes se ha llegado
> Figura 2. Compatibilidad y retroalimentacin de los niveles del sistema nacional
de planeacin democrtica.
105
a prometer tomar decisiones o impulsar objetivos que no corresponden
al poder ejecutivo federal, estatal o municipal, y no se ha contado con
los elementos operadores necesarios para lograr los acuerdos entre los
tres rdenes de gobierno para darles cumplimiento.
d) Los recursos presupuestales se asignan de manera casi autnoma
de los objetivos y metas comprometidos en los planes, adems de la
ministracin de los recursos presupuestales no siempre es oportuna.
e) Las metodologas con que se construyen los planes nacional, es-
tatal y municipal diferen, y no hay garanta de que sean compatibles
entre si, con lo que se difculta la armonizacin de las polticas pblicas
y su gestin.
El informe y la rendicin de cuentas a la poblacin
El Sistema Nacional de Planeacin Democrtica en su estructura
administrativa (presentado en la Figura 1) seala que la consulta
realizada en las campaas del candidato ganador de las elecciones,
debe incorporarse a la formulacin del Plan de su perodo de gobier-
no. Esto es as para evitar que con falsas promesas en campaa,
algn candidato obtenga el voto y defraude a los electores.
> Figura 3. Asincrona en los calendarios polticos y la planeacin
106
Los representantes del poder ejecutivo de cada nivel de gobierno (fe-
deral, estatal y municipal) deben informar a la poblacin, ante sus re-
presentantes ciudadanos (congreso nacional, congreso estatal y cabil-
do municipal) del cumplimiento de las metas del plan de desarrollo que
estas instancias les aprobaron.
Deben asegurar - y los representantes ciudadanos deben exigir-
que las promesas de campaas polticas y los resultados de los foros
de consulta sean incorporados en los objetivos y metas del plan (na-
cional, estatal o municipal).
Los representantes polticos electos, deben tambin comprobar,
no slo que gastaron todo el presupuesto y que pueden comprobar
ese gasto, sino que lo gastaron en aquello que seala el plan y que
sus resultados llevaron al cumplimiento de objetivos y metas que fue-
ron benefciosas para la ciudadana que los eligi.
Sin embargo, muchas veces los informes de gobierno no cumplen
con este requisito del SNPD y se limitan slo a mencionar algunos
avances o a reportar en qu se gast el presupuesto, como informe
de labores, pero rara vez se incorpora el balance metas-logros, ni
la demostracin del buen uso de los recursos y del benefcio para la
ciudadana de las labores informadas, ni el avance respecto de la sa-
tisfaccin de las necesidades presentes y futuras incorporadas en los
planes y programas, y la constatacin social, o la fe pblica de estas
actividades, que seran los componentes de una rendicin de buenas
cuentas La falta de voluntad poltica, as como la negativa a destinar
recursos para la modernizacin del sistema de rendicin y revisin del
gasto gubernamental, ha propiciado que en todo el pas, las cuentas
pblicas puedan ser maquilladas y arregladas.
(.) apenas se revisa y fscaliza dos por ciento de los recur-
sos ejercidos, lo que ampla las posibilidades de realizar arreglos
en las cuentas pblicas, lo que se denomina el lavado de cuentas.
(.) la transparencia y la rendicin de cuentas se ha convertido en
una promesa de campaa, pues los partidos polticos, una vez en
los espacios pblicos, se olviden del tema. (.) en Jalisco hace falta
implementar un sistema como existe en el estado de Nuevo Len,
que unifca el manejo de la informacin y permite tener en tiempo
real la informacin de cada uno de los movimientos fnancieros (.)
para convertir a la fscalizacin en un trabajo preventivo, en lugar de
continuar siendo un correctivo a desviaciones e irregularidades que
107
se presentan
3
. Si bien la fscalizacin es una parte importante de la
rendicin de cuentas, como se ha traducido el trmino sajn accoun-
tabilty, la responsabilizacin de los resultados obtenidos con los re-
cursos fscalizados, la informacin de lo logrado o del avance respecto
de lo planeado y comprometido, es otra parte importante que an no
entran ni en el discurso, ni en la prctica de la gestin pblica, a pesar
de estar contemplada en la Constitucin y en las Leyes de Planeacin
y las relativas a la informacin y la rendicin de cuentas. A ms de dos
dcadas de que el pueblo de Mxico tiene el derecho constitucional a
que su dinero se use de forma planeada y para las necesidades que
su presente y su proyecto de nacin exigen, todava hay una gran
brecha para hacer realidad el Estado de Derecho en cuanto a polticas
pblicas, Gestin gubernamental y Estado de Derecho.
El marco conceptual y metodolgico de la planeacin
gubernamental
Aunque, como anotamos, el marco jurdico no realiza indicaciones
sobre la metodologa a seguir para la traduccin de las consultas y
promesas de campaas en planes, programas y proyectos, es de es-
perarse que el Plan Nacional de Desarrollo, como marco de referencia
general, lo sea no slo en cuanto a proyecto de nacin y a directrices
especfcas para los sectores y actores sociales, sino que tambin sea
el referente obligado para la metodologa con que se construirn estos
aterrizajes. As haba venido siendo en los sexenios anteriores al del
presidente Vicente Fox, donde los gobiernos federal, estatal y munici-
pal realizaban una planeacin normativa o tradicional, derivada de la
planeacin econmica estructural impulsada por la Comisin Econmi-
ca para Amrica Latina (CEPAL) y su nstituto Latinoamericano de Pla-
nifcacin Econmica y Social (LPES), consistente en detectar en los
espacios sealados por el SNPD los principales o mayores problemas
existentes, jerarquizarlos para determinar la asignacin presupuestal
con base en el orden de prelacin otorgado a cada problema diagnos-
ticado o surgido de las consultas y promesas de las campaas.
Si bien la concertacesin fue una modalidad que intent sustituir
a la planeacin, y en especial en el sexenio del presidente Carlos Sa-
3. Declaracin del diputado local por el Partido Accin Nacional, Jorge Urdapilleta Nez. El Informador, 27
de agosto de 2006 pgina 3-B.
108
linas fue la divisa de mayor curso, los planes y programas siguieron
realizndose conforme lo previsto por el SNPD y con la metodologa
de la planeacin normativa o tradicional, aunque la toma de decisiones
gubernamentales y la gestin pblica fuera defnida bsicamente por
estas concertacesiones con los sectores, grupos y actores sociales.
En el sexenio del presidente Ernesto Zedillo, la Secretara de la
Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), estableci el
Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-
2000 (PROMAP), que defni como Etapa 5 de la Metodologa para
la Administracin Pblica Federal, la Planeacin Estratgica para el
Nivel Directivo y Acciones de Mejora para el nivel operativo. El pro-
ceso de Planeacin Estratgica tiene como fnalidad apoyar a las de-
pendencias y entidades de Gobierno a clarifcar el rumbo y estrategias
de acuerdo a su Programa Sectorial, sus actividades Institucionales y
al PROMAP. (.) Es un ejercicio que ayudar a los niveles directivos
a mantener coherencia y equilibrio entre las estrategias y actividades
en el corto plazo, y lo que se necesita hacer para mejorar radicalmen-
te los resultados de la organizacin en el futuro (SECODAM, 1997),
con lo que la metodologa de la construccin de los planes, o sea, la
traduccin de lo detectado en los foros de consulta y las promesas
de campaas polticas transit hacia la planeacin estratgica, sur-
gida del mbito blico para las estrategias de guerra y las tcticas
de batalla, y trasladada a las empresas que deban encarar con xito
enfrentamientos a nuevas condiciones de su entorno y de su propio
funcionamiento para poder ser competitivas, sobrevivir y expandirse
en un ambiente donde el exterior y los cambios tecnolgicos jugaban
un nuevo papel mas agresivo.
A diferencia de este proceso de planeacin normativa o tradicio-
nal, la planeacin estratgica considera que los cambios en el entorno
no son lentos sino acelerados, que se generan nuevas circunstancias
y nuevos elementos que no pueden enfrentarse con las condiciones
y caractersticas presentes de una organizacin, por lo que sta debe
transformarse, cambiar para mejorar y contar con mayores posibilida-
des de xito.
De ah que no sea sufciente ya diagnosticar los problemas actua-
les que enfrenta la organizacin, sino que sea indispensable evaluar
sus requerimientos para la sobrevivencia y competitividad en estas
nuevas circunstancias. Por ello, el diagnstico tradicional o normativo
109
de lo que debe ser y como debe funcionar la organizacin con su ac-
tual estructura y gestin, es sustituido por el diagnstico estratgico
que ubica las brechas entre lo que es y como est estructurada y fun-
cionando una organizacin, y lo que quiere llegar a ser en el futuro.El
Proceso de Planeacin Estratgica est formado por tres elementos
fundamentales e indisolubles. El primer elemento lo constituye el pen-
samiento estratgico, esto es, la claridad de qu es el gobierno, cul es
su razn fundamental de ser y actuar en la sociedad, hacia donde debe-
r hacer transitar al pas para avanzar en la construccin de un proyecto
democrtico defnido constitucionalmente, como anhelo compartido de
todos los mexicanos, jaliscienses y tapatos, guiando su actuacin por
los valores y principios sealados por el pacto social constitucional, que
son los que sustentan la rectitud de ese trnsito hacia la imagen ideal en
el futuro de la nacin, del estado y del municipio.
Las estrategias, formas o caminos que se tomarn en cada pe-
rodo administrativo, para avanzar en la construccin del proyecto de
nacin democrtica, son parte del segundo elemento de la planeacin
estratgica: el plan de largo plazo, o plan nacional, estatal o munici-
pal de desarrollo. Una vez que se tiene clara la fnalidad esencial del
gobierno en cada nivel, y que se ha defnido el tramo que se cons-
truir en el perodo de cada administracin, con base en un proyecto
de nacin comn (que se debe describir con todas sus particularida-
des y caractersticas para cada uno de los sectores y organismos, y
para todas las funciones que realiza el gobierno), se necesita realizar
un diagnstico para identifcar los elementos positivos y de impul-
so que tiene cada nivel y rea gubernamentales para construir esa
imagen ideal, y lo que les hace falta para lograrlo, as como explorar
el entorno para determinar cules cambios ocurridos o que ocurrirn
proporcionan posibilidades de crecimiento y cuales generan riesgos
o limitaciones a sus logros, de manera que se pueda defnir con cla-
ridad cmo utilizar las fortalezas o elementos de impulso para trans-
formar las debilidades y seguir consolidando los elementos positivos,
y determinar de qu formas y por cules caminos transitarn para
aprovechar los cambios favorables en el entorno y para conjurar o
minimizar los impactos negativos de los cambios desfavorables, para
as fjar objetivos y metas especfcos en sus planes y programas de
gobierno, en el trnsito hacia la visin de futuro, en cada uno de los
perodos de tiempo en que se organiza el trabajo gubernamental.
110
El diagnstico estratgico es tambin una valoracin del presente,
pero no sobre la base de detectar problemas actuales o de identifcar
que se hace mal o regular, o donde se estn obteniendo resultados
malos o menores a los esperados, y qu se tiene que hacer para darle
soluciones o realizar mejoras, sino sobre la base de ubicar una imagen
detallada del proyecto de nacin constitucionalmente defnido, como
acuerdo social representado por el gobierno, con qu cuenta para lo-
grarlo y que hace falta para cerrar la diferencia entre las condiciones
sociales, econmicas y polticas actuales y las que corresponden a
una sociedad democrtica que asegure mejora permanente de las
condiciones de vida de toda su poblacin.
De esta manera, se asegura que la turbulencia de los cambios en
el entorno y en las variables que determinan el funcionamiento de la
nacin, no lo lleve por sendas errticas, o rutas que favorezcan slo a
unos cuantos en detrimento de las grandes mayoras, o los cambios
acelerados y los nuevos fenmenos lo aparten de sus propsitos esen-
ciales, ya que el gobierno contar con una gua proporcionada por el
proyecto de nacin y por la visin de futuro y la parte de ese proyec-
to que le corresponde realizar. De ah que un diagnstico tradicional
no sea ya sufciente, se requiere identifcar las fortalezas internas del
pas y del gobierno, o sea, todos los elementos tangibles e intangibles
con los que se cuenta para lograr ser en el futuro como se ha anhela-
do y como est constitucionalmente defnido, y las oportunidades de
desarrollo que presentan los cambios en el entorno, para ubicar los
objetivos generales y disear las estrategias que permitan alcanzar su
visin de futuro en el largo plazo, como anhelo compartido por todos
los que forman la nacin mexicana.
Los objetivos y metas de largo plazo, tendrn que especifcarse
paso por paso, en todas las secuencias anuales que requieren para
lograrse, de manera que en la (s) programacin (es) y presupuesta-
cin (es) de cada ao se tengan como base lo objetivos y metas de
largo plazo, para determinar cuales de esos propsitos se tienen que
realizar cada ao, para ir construyendo secuencialmente el futuro,
cuntos recursos se deben destinar para el logro de los objetivos y
metas anuales correspondientes a cada fase de los objetivos y metas
de largo plazo, as como quienes sern los responsables.
Esta fase del proceso de la planeacin estratgica es la llamada
planeacin tctica o planeacin de corto plazo, o planeacin operativa,
111
y es la parte que permite darle concrecin a los objetivos y metas de
largo plazo, seguir las estrategias generales del cambio y garantizar
que se pondrn los medios y los recursos de cada ao al asegura-
miento de la misin y al logro de la visin de futuro de la institucin.
Si el presupuesto de cada ao no se estructura y defne con base en el
plan de largo plazo, se realizarn una serie de acciones que no garan-
tizarn el trnsito hacia la sociedad democrtica que hemos defnido
como pacto y anhelo social.
Es por ello que la Constitucin Poltica, con su Ley de Planeacin
como ley reglamentaria, establecen que todas las acciones que se ha-
gan utilizando recursos pblicos, sean hechas de manera planeada, y
no con base en la discrecionalidad y voluntad de quienes las defnen,
dirigen y realizan. Por ello, el presupuesto anual del gobierno federal
se convierte en ley de egresos y ley de ingresos, y el presupuesto de
Jalisco y de Guadalajara deben ser aprobados por el congreso local
del estado, y de su uso en el logro de los objetivos y metas de los pla-
nes y programas, es la parte nodal de los informes de gobierno.
Un problema que enfrenta el proceso de planeacin estratgica
gubernamental es que sus tres elementos no siempre forman un tri-
nomio indisoluble. Muchas veces el proceso de planeacin estratgica
slo se queda en la determinacin del pensamiento estratgico y la
elaboracin del plan de largo plazo, sin aterrizar los objetivos estrat-
gicos en planes concretos de accin inmediata, con lo que la elabo-
racin y asignacin del presupuesto anual se hace de manera aislada
y separara de la visin de futuro y de las estrategias y objetivos de-
seados, con lo que no se garantiza el avance en la construccin del
proyecto de nacin.
Por ello, la gestin pblica requiere cada vez mas contar con la
capacidad de generar respuestas administrativas y polticas a los
cambios en el entorno, pero nunca claudicando a los principios de
equidad y justicia que aseguren el mejoramiento permanente de la
calidad de vida de los mexicanos.
La irrupcin de lo privado en lo pblico
A partir del ao 2000, con el arribo al gobierno federal, estatal (Jalisco)
y municipal (Guadalajara) de personas y grupos ligados directamente
con el empresariado nacional y extranjero, la metodologa de la pla-
112
neacin estratgica se extendi y su traslado de la empresa al mbito
gubernamental fue casi mecnico. Las directrices de muchos de los
programas gubernamentales sealaban como objetivo la satisfaccin
de las necesidades de los clientes de la organizacin, se fortalecieron
y ampliaron los premios a la Calidad, en una mimetizacin con las or-
ganizaciones con fnes de lucro y el premio ntragob se hizo a imagen y
semejanza del premio a la calidad en las empresas. As, el ciudadano
pas a ser denominado cliente, el derecho social un servicio, muchos
de los bienes pblicos una concesin y algunas veces un privilegio.
En el caso de la educacin, incluso se hizo Norma Mexicana el
manual que facilita la certifcacin SO 9000
4
, que contraviene abierta-
mente nuestra constitucin y contradice el sealamiento de la misma
norma al establecer que la poltica de calidad en la organizacin edu-
cativa debera estar documentada y ser coherente con las leyes, regla-
mentos y otras disposiciones gubernamentales, ya que en Mxico la
educacin es un derecho social y como bien pblico la inversin de los
particulares es coadyuvante del esfuerzo gubernamental y por tanto
no puede tener fnes de lucro, o sea inversores o accionistas (excepto
en la educacin para la capacitacin de empleados). Las necesidades
y expectativas educativas, estn sealadas por el Plan Nacional de
Desarrollo y los programas sectoriales relacionados con la educacin,
producto de un Sistema Nacional de Planeacin Democrtica ya expli-
cado antes.
Esto es, las autoridades gubernamentales educativas especifcan
claramente en sus programas sectoriales lo que la sociedad seal
que necesita y espera que logren todas sus organizaciones educa-
tivas, y esto no puede ser defnido ni por los altos directivos de una
institucin, ni por los llamados clientes, como lo solicita la mencio-
nada norma. El concepto de ciudadano rebasa la estrecha concepcin
de cliente, entre otras cosas porque los clientes no defnen ni votan por
quienes van a dirigir las empresas, como lo hacen los ciudadanos con
los gobernantes, los clientes no intervienen ni son responsables y co-
productores del servicio, como lo son los estudiantes en la educacin,
y el gobierno tiene responsabilidades sociales an con los ciudadanos
marginados que no aportan al fsco ni acuden a demandar servicios, y
4. NMX-CC-023-MNC-2004, como resultado del nternational Workshop Agreement (WA2:2003)
Cabe recordar que el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, signado por el Presidente de la
Repblica en 2003 y aprobado por el Senado de la Repblica, menciona la apertura a la inversin extranjera
en el negocio educativo sic, contrario al texto y espritu del artculo 3. Constitucional.
113
estos ciudadanos tambin toman decisiones sobre quienes gobernarn.
El proyecto constitucional de pas y el expresado en el Plan Nacio-
nal de Desarrollo no consideran a la sociedad mexicana como suma
de individuos o grupos cuyos intereses particulares, como accionistas
o clientes de una empresa, defnen las necesidades y expectativas
que cubrir cada institucin o dependencia gubernamental, en Mxico,
el inters general de la sociedad se sobrepone al inters particular de
los individuos o grupos, y dista mucho de sugerir un modelo de gestin
pblica basado nicamente en la entrega del servicio y la satisfaccin
del cliente, pues como ya sealamos, an los que no son clientes
deben ser atendidos y los derechos ciudadanos van mas all de los
derechos de los clientes, por lo que la irrupcin de lo privado en lo
pblico limita y contraviene el derecho constitucional y el avance en
la construccin de la democracia, en el sentido amplio como se defne
constitucionalmente, y en l, el mejoramiento permanente de la cali-
dad de vida de los mexicanos es fundamental.
El Banco Mundial en el informe sobre reduccin de la pobreza y
crecimiento en Amrica Latina (Perry, Guillermo, et.al., 2006) sostiene
la tesis de que la pobreza persistente de Amrica Latina puede, por
s misma, estar entorpeciendo el logro de tasas de crecimiento ms
altas y propone como una estrategia para reducir la pobreza a favor
del crecimiento, que contempla entre otras medidas: mejorar la calidad
de la educacin y ampliar las oportunidades para llegar a los niveles
secundarios y terciarios, estimular la inversin en infraestructura, ex-
tender el acceso a los servicios crediticios y fnancieros, preservar la
estabilidad macroeconmica y ejecutar polticas sociales efectivas, por
lo que devolver a la gestin pblica planifcada su sentido constitucio-
nal, es garanta de lucha contra la pobreza, la injusticia y la inequidad
que han aumentado en nuestra realidad.
La construccin de una de las sociedades del conocimiento y la
profundizacin en la interdependencia econmica slo sern benef-
ciosas si el diseo e implementacin de las polticas pblicas, y la
asignacin de recursos pblicos hace congruente la efciencia tcnica
con la equidad y estas con la justicia social.
Otro enfoque llevar a profundizar el desarrollo excluyente, la
industrializacin maquiladora estandarizada y la subordinacin a un
orden econmico mundial y a una divisin del trabajo que nos asig-
nar un lugar cada vez menor en el concierto de las naciones.
114
EI PIan EstataI JaIisco 2001-2007
La metodologa utilizada para construir el Plan Estatal de Desarro-
llo Jalisco 2001-2007 (PED) no es estrictamente la sugerida para la
planeacin estratgica, en este plan se mezclan elementos de la pla-
neacin estratgica con elementos de la planeacin econmica y de
la planeacin tradicional o normativa, ya que realiza mas bien un diag-
nstico tradicional de problemas actuales y retos que de fortalezas,
debilidades, oportunidades, limitaciones para construir el perfl del
desarrollo de Jalisco anhelado por todos sus habitantes para hacerse
realidad desde el presente hasta el futuro de largo plazo. Sin embargo,
el PED presenta una imagen-objetivo en el horizonte de planeacin
al 2007, que tiene muchas de las caractersticas de la visin de futuro
como elemento del pensamiento estratgico pero que se limita a los
aspectos generales, sin detallar las particularidades de esta imagen
objetivo o visin de futuro.
As, el PED seala que la construccin social del desarrollo orien-
tado por el compromiso de generar oportunidades para todos permite
ver que en 2007, Jalisco es un estado prspero, que ha generado
alternativas reales para todos los sectores y todas sus regiones, est
fortalecido por una sana diversifcacin econmica. Alcanzar este es-
tadio ha sido posible gracias a una conduccin de polticas pblicas
que han logrado conciliar los retos y oportunidades para consolidar el
crecimiento econmico con los desafos y expectativas para alcanzar
un desarrollo social, sentando las bases que sustentan un desarrollo
ordenado y sostenible. La generacin de mejores oportunidades para
los jaliscienses ha sido posible gracias a la promocin de estrategias
especfcas para el desarrollo de los distintos sectores econmicos en
el estado, con la participacin de actores sociales, pblicos y privados,
que se complementan y cooperan en torno a un proyecto de desarrollo
incluyente, entendiendo que el desarrollo de Jalisco es una correspon-
sabilidad de todos. Las instituciones de Jalisco actan efcazmente
para generar el conjunto de condiciones que sustentan el desarrollo
econmico competitivo de la entidad.
En el PED se reconoce que Hoy ms que nunca, muchos de los
objetivos, estrategias y polticas decisivas en el desarrollo de Jalisco
son defnidos en el mbito nacional. Por ello, el Ejecutivo del Estado
mantendr una presencia activa en las distintas instancias en las que
115
habr de desplegarse la planeacin nacional del desarrollo.
En consecuencia, se pondr especial inters en las defniciones
que se den a las polticas sectoriales en materia de ciencia y tecnologa,
comunicaciones y energa, poltica industrial y de comercio exterior, en
materia de desarrollo rural y medio ambiente, en el sector turstico y
pesquero y en el mbito extenso de la poltica social. La capital del
estado es motivo de orgullo para todos los jaliscienses. Asegurar que
as contine es uno de los retos ms importantes que se desprenden
de este Plan. Esto impone mltiples acciones que habr que satisfa-
cer, al tiempo que ser necesario garantizar un desarrollo sustentable,
competitivo, solidario y equitativo de la regin central. Tambin resul-
tar indispensable recuperar, para sus habitantes, la metrpoli segura,
armnica, habitable y humana que los jaliscienses se merecen.
La magnitud del reto constituye el principal acicate para el Gobier-
no del Estado. Por ello, en el marco de sus atribuciones y en estrecha
coordinacin con los gobiernos municipales, el Ejecutivo trabajar jun-
to con los jaliscienses en la construccin del gran acuerdo a favor de
la regin Central metropolitana del nuevo siglo. Es por ello que en el
presente trabajo tambin analizaremos el proceso de planeacin para
el municipio central y capital del estado, Guadalajara, comparndolo
con el proceso de planeacin estatal y nacional, para inferir sus nive-
les de articulacin y coherencia.
El Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2001-2007, textualmente dice
que resume el claro compromiso del Ejecutivo en favor del desarrollo
humano de todos los jaliscienses, mismo que se ver traducido en
polticas pblicas sensibles a las necesidades de las y los jaliscienses.
En este sentido, el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 propone a
la sociedad iniciar el ejercicio de planeacin estratgica Jalisco 2030,
bajo los siguientes principios, compromisos y fnes:
a) Una gestin compartida.
b) La corresponsabilidad en los quehaceres comunes.
c) Un gobierno innovador, promotor y sensible.
d) Un gobierno que informe.
e) Una administracin profesional y honesta.
f) Polticas pblicas pertinentes.
g) La equidad social.
h) Una sociedad incluyente y una convivencia plural.
i) Un Desarrollo con calidad.
116
J) Un Jalisco ms descentralizado
k) Desarrollo regional efectivo.
l) Municipios fuertes.
ll) Desterrar la impunidad.
m) Enriquecer su capital social.
o) Alcanzar una productividad social y estructural.
p) Lograr la sustentabilidad del Desarrollo
q) mpulsar un mejor modelo federalista.
r) Lograr una economa equilibrada y diversifcada.
s) Aprovechar las oportunidades de un mundo abierto y competitivo.
Este listado se asemeja mucho al componente Valores y principios
dentro del Pensamiento Estratgico, e incluye tambin algunas de las
estrategias y de los objetivos generales, pero no se trata estrictamente
del componente del pensamiento estratgico, por lo que puede con-
cluirse que los componentes misin, visin, valores, objetivos y estra-
tegias generales para la transformacin y desarrollo que requiere la
metodologa de la planeacin estratgica en su la construccin primer
elemento de la triada pensamiento estratgico, plan de largo plazo y
plan operativo o de corto plazo, no son estrictamente desarrollados en
el PED, y mas bien son agrupados eclcticamente con elementos de
la planeacin normativa. As tambin, el plan de largo plazo, queda
propuesto para construirse y el PED no es estrictamente el plan para
un tramo del horizonte de planeacin al 2030.
El Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2001-2007 defne la actua-
cin gubernamental de acuerdo con programas sectoriales y especia-
les que son los siguientes: Poblacin; Programa Estatal de Desarrollo
Urbano; Servicios de Salud Pblica en Jalisco; Programa Estatal de
Ciencia y Tecnologa; Programa Estatal de Suelo Urbano y Vivienda;
Plan de Ordenamiento Ecolgico Territorial; Plan de Ordenamiento
de la Zona Conurbada de Guadalajara; Cadenas Productivas; Plan
Estatal de Ordenamiento Territorial; Turismo; Seguridad Pblica; Pro-
teccin Civil; Combate a la Pobreza; Planes de Desarrollo Regional;
Convenios Municipales; Plan maestro de vialidad y transporte.
El tercer elemento de la planeacin estratgica, el plan operativo
o de corto plazo debe ser, en este proceso el eslabn que permita
construir, con los recursos fnancieros gubernamentales de cada ao,
y la aplicacin de todos los otros recursos y talentos disponibles, el
futuro deseado y salido de los anhelos de todos los ciudadanos y gru-
117
pos sociales consultados (visin de futuro), de manera que, como lo
seala la constitucin y las leyes de planeacin federal y estatal, se
destinen a cumplir los objetivos y metas que aseguren hacer realidad
este anhelo, defniendo cul ser el avance que le corresponde reali-
zar en cada ejercicio anual al gobierno en turno. La Ley de Planeacin
prev en sus artculos 15 y 30 que los programas operativos anuales
constituirn el vnculo entre el plan estatal y los programas de mediano
plazo, que ya enumeramos antes como programas sectoriales y espe-
ciales, as como que el Plan ser la base para realizar los proyectos
de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Estado. Por ello,
mas adelante realizaremos un somero ejercicio de congruencia entre
el universo programtico presupuestal, los recursos fnancieros asig-
nados a cada programa presupuestal y lo ofrecido como compromiso
en el PED y sus programas.
El desempeo econmico de Jalisco, ms que ser sometido a
un ejercicio de matriz FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades,
oportunidades y limitaciones o amenazas), fue descrito en el Plan Es-
tatal de Desarrollo 2001-2007 (PED) a la manera de un diagnstico
tradicional, de la siguiente forma:
1. Jalisco destaca como la tercera economa en el pas (luego de la
del Valle de Mxico y la de Nuevo Len). Cuenta con mltiples atribu-
tos estratgicos en el plano nacional. Su ubicacin geogrfca le da un
alto potencial de intercambio con los pases del Pacfco y una relativa
cercana con el mercado norteamericano; Guadalajara es la segunda
ciudad en importancia del pas y desde sus orgenes acta como cen-
tro de distribucin comercial hacia el occidente y noroeste del pas. La
Zona Metropolitana de Guadalajara se ha desempeado como motor
de la dinmica regional y tiene una posicin natural como nodo regio-
nal de integracin internacional.
2. Jalisco es lder nacional en la produccin pecuaria. Mantiene el
primer lugar en la produccin de carne en canal de porcinos, en la pro-
duccin de aves y huevo, y en la produccin de leche de bovinos; en la
produccin de carne de bovinos solamente es superado por Veracruz.
La entidad ocupa el cuarto lugar nacional respecto al valor total de la
produccin agropecuaria, es el mayor productor de maz, el segundo
en produccin de caa de azcar y aporta volmenes signifcativos en
granos para la alimentacin animal y forrajes.
3. Sectores de empresarios agropecuarios han alcanzado altos ni-
118
veles de competitividad sobre todo en los sectores avcola y de pro-
duccin hortofrutcola. Jalisco cuenta con una diversidad de ambien-
tes y recursos que le permiten competir por mercados de productos
especializados por calidad y temporalidad.
4. La entidad cuenta con una posicin privilegiada para el abasto de
los mercados nacionales y para la exportacin a Oriente y a los merca-
dos internacionales de la costa del Pacfco. Gracias a ello, la dinmica
comercial de la regin le permiti desarrollar una diversidad industrial
con base en la sustitucin de bienes de consumo no duradero. Proce-
sos de manufactura con baja intensidad de capital y el desarrollo de
pequeas empresas proveedoras de las diferentes ramas manufac-
tureras caracterizan el desarrollo de industrias tradicionales como la
alimentaria, del calzado, la textilconfeccin y la industria del mueble.
Lo anterior muestra la claridad que se tiene respecto de la acti-
vidad econmica, social y cultural que caracteriza al estado, pero no
se confronta con la imagen objetivo, ni se esclarece si ese perfl es
el que se busca mantener y reforzar o si se requiere un perfl para el
desarrollo del estado y sus regiones, y cul debiera ser el proyecto de
desarrollo de la ciudad capital en los requerimientos de este desarro-
llo, por lo que no contamos con elementos para hacer la contrastacin
que seala la planeacin estratgica en cuanto a las estrategias para
el avance de la construccin de la visin de futuro.
Ms all del Plan. Resultados de la accin gubernamental
en Jalisco
El PED comprometa una meta de crecimiento para el primer ao de
gobierno, igual a la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto
Nacional (PB), para el segundo ao esta tasa de crecimiento del PB
estatal sera medio punto porcentual arriba de la nacional y en el ter-
cer ao sera un punto porcentual mayor que la tasa de crecimiento
nacional.
El cuadro 1 muestra las cifras reportadas por Mxico a Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), donde se obser-
va que las metas comprometidas por el gobierno local del estado de
Jalisco no slo no se cumplieron, sino que incluso fueron inferiores a
las obtenidas por la economa del pas. Los reajustes al plan no se hi-
cieron y el plan sigui siendo un documento de requisito administrativo
119
y no, como lo seala la Constitucin y la Ley de Planeacin, la gua y
compromiso de las acciones del gobierno, emanadas de un proceso
democrtico y participativo, comprometido y aprobado por los repre-
sentantes de la poblacin, los diputados.
Los informes de gobierno deberan dar cuenta permanente de
este ejercicio metas-logros, y la responsabilizacin de los resultados
de las polticas pblicas, o en muchos casos, slo gubernamentales,
debera ser parte de la rendicin de buenas cuentas a la sociedad. Al
no ser estrictamente as, el Estado de Derecho y el cabal cumplimiento
del artculo 26 Constitucional y de la Ley de Planeacin quedan limita-
dos y con ellos, el avance en la construccin de la democracia como
sistema de vida, ya sealado.
> Cuadro 1. Tasa de crecimiento real del PIB Nacional y de Jalisco. Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). nforme sobre Desarrollo Humano.
Mxico, PNUD. * Tasa de crecimiento del PIB comprometida en el Plan Estatal de
Desarrollo 2001-2007
Las orientaciones generales para el diseo de polticas pblicas, como
principios sobre los cuales defnira y realizara su actuacin el go-
bierno estatal estn tambin claramente defnidos en el PED cuando
seala: El Ejecutivo del Estado asume con toda responsabilidad el
papel que le corresponde en la tarea comn que todos los jaliscienses
se han planteado con este Plan Estatal de Desarrollo Jalisco 2001-
2007. Ello supone contar con una visin estratgica que enfoque a
toda la administracin pblica hacia la consecucin de esos propsitos
comunes. A partir de esta premisa, la presente administracin se ha
planteado cinco compromisos bsicos en los que habr de presentar
resultados en el corto, mediano y largo plazo. Estos cinco compromi-
sos son: Promover un desarrollo humano para todos los jaliscienses;
120
Impulsar un Estado con oportunidades para todos; Consolidar un de-
sarrollo regional equilibrado y sustentable; Asumir junto con la socie-
dad un combate frontal a la delincuencia; Garantizar un ejercicio de
gobierno cercano y transparente.
Como mostramos en el cuadro anterior, los objetivos de crecimiento
econmico, condicin necesaria, aunque no sufciente para el desarrollo
humano de todos los jalisciense no logr cumplirse, pero tampoco se
anunciaron cambios en el diseo e implementacin de las polticas del
gobierno local.Con base en datos del Banco de Informacin Econmica
del NEG (Mxico 2004), el PB por habitante en valor constante o a
precios del 2002 ha venido disminuyendo permanentemente, pasando
de $56,107 en el ao 2000 a $54,873 en el ao 2003.
> Cuadro 2. Fuente: CONAPO (2004).
Proyecciones de la poblacin econmi-
camente activa de Mxico y de las enti-
dades federativas, 2000-2030.
En el 2001, de acuerdo con el PED, 46.4% de la Poblacin ocupada
en Jalisco no perciba ingresos o sus ingresos eran menos de dos
salarios mnimos, 39.9% de la poblacin ocupada perciba entre 2
y 5 salarios mnimos y slo 5.5% de esta poblacin tena ingresos
superiores a 5 salarios mnimos.
Es necesario aclarar que ya desde hace ms de una dcada
se ha venido planteando la insufciencia del salario mnimo y se han
hecho propuestas para que el monto de ste salario lmite inferior
permitido para las remuneraciones legales sea al menos 3 veces el
monto actual, para que cumpla su funcin de representar el ingreso
bsico sufciente para cubrir las necesidades de una familia de 5
miembros.
El actual salario mnimo diario en Jalisco es de $4.40 dlares
americanos, por lo que es fcil inferir de los porcentajes de la po-
blacin ocupada presentados arriba, que cerca de las dos terceras
partes de los Jaliscienses estaban en una situacin donde su salario
no les permita cubrir las necesidades bsicas.
121
El IDH incluye tres dimensiones o indicadores del desarrollo humano:
a) vivir una vida larga y saludable (calidad de vida): b) tener un nivel
adecuado de educacin y c) tener un nivel de vida decente o adecua-
do en lo econmico. As, el ndice de desarrollo humano combina el
nivel de PB per cpita ( o producto interno bruto por habitante), con
el promedio de escolaridad o aos de estudios de la poblacin, y su
expectativa o esperanza de vida al nacer en aos (Marm, 2005).
Los valores que tienen estos indicadores para varios pases, compa-
rados con Mxico (cuadro 2), dan un panorama general de la situacin
nacional y un referente para comparar a Jalisco, no slo con otras
entidades de la repblica mexicana, sino con otros pases. A su vez,
permiten referentes para evaluar las polticas y la gestin de los go-
biernos locales, y para constatar si los recursos del pueblo, confados
al poder ejecutivo de los gobiernos para tomar y ejecutar las mejores
estrategias que aseguren los objetivos y metas que mejoren perma-
nentemente la vida de los ciudadanos, se han utilizado de la forma en
que se solicit en las consultas democrticas y en los compromisos
> Cuadro 3. Componentes del ndice de Desarrollo Humano en varios pases. Fuente:
United Nations Development Programme. http://hdr.undp.org/ recuperado agosto
2004.
El desarrollo humano en lo local
Dado que el crecimiento econmico es importante, no basta para ase-
gurar la construccin de una sociedad democrtica, defnida Constitu-
cionalmente como sistema de vida sustentable y con mejoras perma-
nentes para todos, la Organizacin de las Naciones Unidas adopt un
indicador compuesto para constatar el avance en la calidad de vida y
el desarrollo humano de toda la poblacin, este indicador fue denomi-
nado ndice de Desarrollo Humano (DH).
122
plasmados en los planes presentados a la representacin popular.
Estos tres indicadores dan para Mxico un ndice de Desarrollo
Humano de 0.802 con lo que se ubica en el lugar 53 de ms de 170
pases que se comparan en el ao 2002. En 1990 Mxico ocupaba el
lugar 40, lo que signifca que hemos descendido 13 lugares en nuestra
calidad de vida o que estamos en condiciones menos favorables de lo
que estbamos hace ms de una dcada.
La situacin de crecimiento econmico descrita en el apartado
anterior no ha mejorado sustancialmente, como se comprometi en el
PED, y ha contribuido, junto con los otros indicadores, para que Jalis-
co haya perdido un lugar en la tabla de posiciones nacional del ndice
de Desarrollo Humano, como puede observarse en el cuadro 3, donde
luego del 2001, en 2002 y 2003, Jalisco pierde un lugar en el concierto
nacional y pasa del 12. al 13. lugar, superado en calidad de vida por
el Distrito Federal, Nuevo Len, Baja California, Chihuahua, Coahuila,
Baja California Sur, Quinta Roo, Aguascalientes, Sonora, Campeche,
Tamaulipas, y en el ltimo tramo, quedando abajo incluso de entidades
federativas mas pequeas en poblacin, territorio y potencialidades
econmicas que Jalisco, como es el caso de Quertaro. Con estos re-
sultados, los responsables del poder ejecutivo de los gobiernos nacio-
nal y local, debieron considerar el principio de la planeacin estratgi-
ca, de cambiar las decisiones y las acciones que se estn realizando,
cuando stas no estn dando los resultados esperados y comprome-
tidos en los planes. De acuerdo con informacin del Instituto Nacional
de Estadstica, Geografa e nformtica (2004), los ingresos que perci-
be la fuerza de trabajo femenina, han venido ampliando su diferencia
respecto de los ingresos que perciben los hombres que trabajan. Si
bien la remuneracin real de la fuerza de trabajo se ha depreciado, la
brecha entre el salario de las mujeres respecto del de los hombres se
ha ampliado, profundizando as la inequidad y alejando de la realidad
la aplicacin de igualdad sealada en la Constitucin y reafrmada en
la reciente Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres.
En uno de los lineamientos del PED se estipula el Desarrollo hu-
mano para todos los jaliscienses. Una de sus estrategias planteadas
para lograrlo fue: establecer las condiciones que permitan a las mu-
jeres participar en la toma de decisiones dentro de todos los mbitos
del desarrollo, ya que, reconoce el PED, garantizar la participacin
de las mujeres en la toma de decisiones dentro de cualquier mbito
123
> Cuadro 4. ndice de Desarrollo Humano: Serie Histrica. Fuente: http://saul.nueve.
com.mx/estadisticas/estadisticas.asp_fles/apendice%202004_base2.xls NEG. Pro-
ducto interno bruto por entidad federativa. Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.
Banco de Informacin Econmica; INEGI. ndice de precios implcitos. Sistema de Cuen-
tas Nacionales de Mxico. Banco de Informacin Econmica.
124
elimina muchas de las inequidades existentes que padecen con rela-
cin a los hombres; establece condiciones ms igualitarias en mate-
ria de oportunidades para su desarrollo; y crea las condiciones para
erradicar la discriminacin de gnero. A su vez, en el Plan Estatal se
defni otra estrategia bsica para la equidad: Promover polticas p-
blicas que contribuyan a eliminar la discriminacin y la intolerancia de
cualquier tipo. Las lneas de accin que ofreci el PED referido, como
compromiso para la equidad de gnero fueron: Integrar la perspectiva
de gnero como estrategia institucional y de gobierno; implantar pro-
gramas de ayuda a la mujer que le permitan ampliar sus opciones de
desarrollo; crear el Instituto de la Mujer, con lo que buscaba lograr la
meta de incrementar el porcentaje de participacin de las mujeres en
la planeacin y toma de decisiones en distintos espacios pblicos.
En cuanto a la discriminacin plante que ninguna persona debe-
ra sufrir un trato discriminatorio por razones que tengan que ver con
su sexo, edad, condicin fsica o social, o por cuestiones relaciona-
das con preferencias y creencias de carcter estrictamente individual
o privado. Un gobierno que respete al individuo y proteja sus derechos
constituye una garanta de orden social y civilidad. Por ello se necesita
que las acciones del gobierno continen ofreciendo este respeto a la
individualidad y promuevan la no discriminacin de personas o gru-
pos. Para ello el PED seala lneas de accin en el sentido de: lanzar
una campaa sobre la importancia de la tolerancia en una sociedad
en desarrollo; implantar reformas legales y medidas especiales para
combatir la discriminacin; creacin del Instituto de la Juventud, todo
lo cual llevara a disear una poltica pblica sobre tolerancia y no dis-
criminacin.
En Jalisco camos 9 lugares dentro del desempeo nacional del n-
dice de desarrollo humano relativo al gnero (DG). Estando en Jalisco
en el lugar 12 de este ndice hasta el ao 2001, y ubicado el estado arriba
del promedio nacional de ste ndice, como lo muestra el cuadro 4, en
los dos aos siguientes pasamos al lugar 21, ubicndonos por abajo del
promedio nacional, lo que muestra una situacin inferior, un retroceso de
la equidad y posibilidades de desarrollo para las mujeres, respecto de
la mayora de las entidades federativas de la repblica, slo superado
por entidades 11 entidades entre las que se encuentran los estados del
sureste del pas, no comparables ni en posibilidades ni en trayectoria
econmica con condiciones de una entidad federativa como Jalisco.
125
La calidad de vida en general ha disminuido, como lo muestra el ndice
de desarrollo humano, pero son las mujeres jaliscienses las que ms
han resentido esta prdida.
Si bien ha aumentado la brecha salarial entre hombres y mujeres,
el resto de los indicadores del ndice de desarrollo humano relativo al
gnero muestra que la calidad de vida de las mujeres ha empeorado
en comparacin de lo que ha sido la prdida general en este indicador,
desfavoreciendo an ms las posibilidades de desarrollo y equidad
para las mujeres, y con ello la posibilidad de construir una sociedad
equitativa y democrtica como la defnida constitucionalmente.
> Cuadro 5. ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (DG): Serie Comparable. Colum-
nas 1, 3, 5 y 7: Determinado a partir de los valores de las columnas 2, 4, 6 y 8;Clculos
con base en los cuadros A8.1, A8.2, A8.3 y A8.4 del Apndice Estadstico. Ver detalles
en Nota tcnica 2.
Fuente: http://saul.nueve.com.mx/estadisticas/estadisticas.asp_fles/apendi-
ce%202004_base2.xls. NEG. Producto interno bruto por entidad federativa.
126
A partir de las diversas consultas ciudadanas y la encuesta de opinin
pblica que se levant para conocer lo que los jaliscienses pensaban
acerca de los lineamientos o el diseo de las polticas pblicas que se
deban incluir en el Plan Estatal de Desarrollo, se concluyeron tres as-
pectos bsico para lograr un mayor desarrollo de Jalisco. De manera
textual en el PED se seala que uno de estos aspectos lo constituye
la superacin de la pobreza. Esto plantea un reto importante para las
autoridades, ya que la pobreza es un fenmeno que se compone de
muchas dimensiones y que se relaciona con un gran nmero de face-
tas de la vida social. Superar la pobreza implica mejorar los niveles de
educacin y salud. Implica tambin contribuir a la satisfaccin de las
necesidades de vivienda con servicios bsicos, adems de atender de
manera prioritaria a los grupos ms marginados de la sociedad.
Establece un compromiso por mejorar los sistemas de asisten-
cia. Por supuesto, para avanzar en el desarrollo humano para todos
los jaliscienses, el crecimiento de la actividad econmica y con l el
crecimiento del empleo y la mejora en las remuneraciones a la fuerza
de trabajo y el incremento en el ingreso de las familias son condiciones
indispensables, pero como se ha mostrado, ni el crecimiento del PIB
ni la mejora en los ingresos individuales y familiares, y menos an la
mejora en la calidad de vida se ha hecho realidad en el transcurso de
un sexenio que est por concluir.
A su vez, en la mencionada consulta, un gran nmero de ciudada-
nos expres sus inquietudes con respecto al deterioro ambiental. Los
jaliscienses consideran que la basura, la contaminacin del agua y la
del aire son los tres principales problemas ecolgicos del estado. Por
ello, se deben emprender acciones que fomenten una mayor concien-
cia en la poblacin sobre la importancia de cuidar el medio ambiente.
Asimismo, existe preocupacin por la situacin que viven muchas
mujeres en el estado. Casi la tercera parte de los jaliscienses consi-
dera que las mujeres no tienen, en general, las mismas oportunida-
des que los hombres, lo cual establece directrices claras en el sentido
de garantizar la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres.
Otro anhelo expresado de manera recurrente fue la importancia de
tomar en cuenta a la poblacin para el diseo de las polticas pblicas,
para dar puntual seguimiento a las propuestas de la sociedad. En este
sentido, los habitantes de Jalisco consideran que la participacin so-
cial debe ser una realidad que se plasme en las gestiones diarias del
127
gobierno. Por ltimo, los jaliscienses hicieron un planteamiento muy
claro en el sentido de desear un gobierno honesto y capaz, sensible a
las demandas ciudadanas y abierto al dilogo. Estas opiniones sern
> Figura 4. Encuesta de
Opinin PED. Fuente:
Plan Estatal de Desarrollo
Jalisco 2001-2007.
contrastadas con lo plasmado en el PED y con la asignacin de recur-
sos presupuestales a los programas que los jaliscienses considera-
mos como prioritarios al inicio de la actual administracin del gobierno
del estado.
Cabe destacar que la equidad de gnero y la equidad econmica,
as como la sustentabilidad ambiental del desarrollo humano del esta-
do, fueron sealados por los consultados como aspectos necesarios
e indispensables en el diseo de las polticas pblicas emanadas del
PED y por tanto, en la distribucin presupuestal.
De acuerdo con los resultados de la encuesta de opinin realiza-
da para apoyar la construccin del PED, mostrados en la fgura 3, el
67.9% de los jaliscienses perciba que haba igualdad de oportunida-
des para las mujeres que para los hombres, 31.3 % consideraba que
no haba tal igualdad de oportunidades y 0.8% no saba si esta igual-
dad exista o no.
Estos resultados muestran la percepcin que exista, y tal vez exista
entre la poblacin del estado, pero que a casi 6 aos de distancia es
refutada por la realidad existentes para las mujeres y para la equidad
de gnero. Defnitivamente, las mujeres no tenemos las mismas oportu-
nidades que los hombres y nuestra calidad de vida se han deteriorado
ms que la del gnero masculino.Como parte de la encuesta realizada
128
para apoyar la construccin del PED, la generacin de empleo es el
principal factor considerado por los jaliscienses (41.6% de los encuesta-
dos lo sealaron), para lograr un mejor desarrollo del estado de Jalisco;
seguido de acciones como favorecer el combate a la pobreza, ampliar
> Cuadro 6. ndice de potenciacin de gnero (PG) Serie Comparable
129
y mejorar los servicios educativos, as como los apoyos al campo, que
fguraron entre los temas relevantes en estas opiniones.
En la encuesta mencionada, el rasgo que ms personas consi-
deraron como distintivo de su regin, fue la agricultura con 20.5% de
frecuencia en las menciones; los temas de servicios 12.9%, turismo
11.9%, y economa 10.9%. Sin embargo, la actividad productiva que
perciben genera ms benefcios para cada regin es el comercio, con
una frecuencia de respuestas de 56.8%, seguida de la agricultura con
26.9%, la industria con un 17.6% y el turismo con un 4.1%. Estas opi-
niones y percepciones de la poblacin contrastan con los nfasis y
esfuerzos gubernamentales para promover el desarrollo econmico y
el empleo en el Estado, lo que muestra la disyuntiva de la actuacin
pblica entre fortalecer lo que existe y percibe la poblacin, o impulsar
cambios sin un modelo de desarrollo y un perfl del estado claramente
defnido, ya que como se ver en apartados siguientes, los programas
sectoriales y especiales para lograr los objetivos del PED, no estn
claramente articulados ni cuentan con una visin de futuro con hori-
zontes de planeacin que permitan constatar el avance anual en la
construccin de este perfl de estado y de sus municipios.
> Figura 5. Encuesta de Opinin PED. Fuente: Plan Estatal de Desarrollo Jalisco
2001-2007.
130
La mayora de los jaliscienses encuestados considera que los princi-
pales problemas del campo son, la falta de apoyo a campesinos y los
bajos precios en sus productos.
Del total de jaliscienses encuestados, 42.2% seal como in-
sufciente el nmero de escuelas en su localidad; de este universo,
la infraestructura de los niveles medio superior (preparatorias) y
superior (universidades) recibieron una frecuencia de 28.6 y 18.5
respectivamente.
El 31.3% de los jaliscienses que se encuestaron considera que
las mujeres del estado no cuentan con las mismas oportunidades que
los hombres, propusieron que se promoviera la igualdad de oportuni-
dades (42.7) y mejores oportunidades de trabajo (33.6). El tema de la
vinculacin con los jaliscienses que radican en el extranjero tambin fue
incluido en este estudio de opinin. Las alternativas consideradas por
sus familiares, para que el Gobierno del Estado les apoye, son la ayuda
para conseguir su estancia legal, con una frecuencia de respuestas de
43.4, apoyo en el trmite de permisos para el trabajo con 33, adems
de buen trato cuando regresan a Mxico y mejoras en el Programa Pai-
sano, con una frecuencia de 15.2 y 11.7 respectivamente.
Congruencia de la asignacin de recursos presupuestales con el
Plan Estatal de Desarrollo y las opiniones de la ciudadana.
Como hemos sealado, el Sistema Nacional de Planeacin De-
mocrtica establecido en la Constitucin, as como las Leyes de Pla-
neacin para los gobiernos federal y estatal, estipulan la obligacin
de construir el plan de gobierno incluyendo las promesas de campa-
a y las opiniones de la ciudadana, as como informar del avance
y del cumplimiento logros-metas de los planes. Esta racionalidad se
complementa con la asignacin de recursos presupuestales, pues el
dinero del pueblo debe dedicarse a lo planeado para el perodo admi-
nistrativo correspondiente, pero tambin para construir el futuro de la
nacin y del estado, asegurando un sistema democrtica de vida, con
base en el pacto social constitucional.
A lo largo del sexenio administrativo, la clasifcacin de los pro-
gramas presupuestales del gobierno de Jalisco han cambiado, no slo
de denominacin, sino de elementos que los conforman, por lo que se
difculta la comparacin y el anlisis de los datos, a pesar del compro-
miso gubernamental de construir un gobierno cercano a la ciudadana
y de comunicar y trasparentar los actos de gobierno. Un ciudadano
131
comn no puede darle seguimiento a las asignaciones presupuestales
de los compromisos establecidos en el PED, ya que no se mantienen
ni se compatibilizan las clasifcaciones en el presupuesto. En especial
en los aos 2002 y 2003 se utilizaron denominaciones y universos
programticos distintos a los utilizados en 2001 y diferentes a los uti-
lizados en 2004 y 2005, pero no existe publicada y de acceso inme-
diato, la transformacin y compatibilizacin de estos cambios en la
estructura programtico-presupuestal, por lo que con la informacin
disponible elaboramos un cuadro comparativo (Cuadro 6), de los por-
centajes asignados a los programas del gobierno del estado, con el
que buscaremos realizar el anlisis de congruencia con los y metas
del PED y con las opiniones de los ciudadanos.De entrada, la informa-
cin del cuadro 6 nos revela que hay una marcada centralizacin de
los recursos y una especial atencin a la zona metropolitana de Gua-
dalajara, en comparacin con el resto del Estado, cuando uno de los
objetivos del PED era la descentralizacin y el desarrollo equilibrado
de las regiones del estado.
El programa de abastecimiento de agua para zona conurbada de
Guadalajara tiene un presupuesto superior al del programa de Agua
Limpia para Jalisco, a su vez, el programa de regionalizacin slo tuvo
presupuesto los tres primeros aos, y en el presupuesto de 2004 y
2005 ya no aparece contemplado. Tanto los ciudadanos como el PED
sealaron que en el campo estaban los mayores retrasos y las mayores
oportunidades para el desarrollo de Jalisco, pero el programa Visin
de Futuro en el Campo disminuy su participacin porcentual en el
presupuesto total entre 2001 y 2005. La construccin del presupuesto
permite observar que entre el ao 2001 y el ao 2005 disminuyeron
los porcentajes asignados a las partidas que tienen una correlacin
directa con las necesidades y anhelos manifestados por los ciudada-
nos en la encuesta realizada para al construccin del PED, as como
lo manifestado por diferente grupos sociales participantes. De acuerdo
con la informacin ofcial de la fuente del cuadro 6, proporcionalmente
dentro del presupuesto redujeron su participacin programas como:
Fortalecimiento del Federalismo y la Hacienda Municipal, Gestin y
Fortalecimiento de la Hacienda Pblica Estatal Promocin Integral de
la Salud, Desarrollo Socioeconmico de Personas en Condiciones de
Pobreza y Vulnerabilidad y atencin a etnias, Promocin del Desa-
rrollo Urbano Sustentable, Modernizacin Jurdica, Derechos Huma-
132
> Cuadro 7. Fuente: Construida a partir de datos de http://www.jalisco.gob.mx/gobierno/
informes0107/4informe/index.html cc= cambio en la clasifcacin (aparece integrado en
varios programas)nd= no determinado *aparece con diferentes denominaciones
** aparece en partidas como atencin a las necesidades bsicas de la poblacin
133
nos y Atencin a Vctimas del Delito, Poder Judicial, Visin de Futuro
en el Campo, Coordinacin Metropolitana, Agua Limpia para Jalisco,
Impulso a la Dinmica Econmica, Fomento a la Vivienda, Moderni-
zacin de las Comunicaciones y el Transporte. A su vez, partidas pre-
supuestales como Desarrollo de la Ciencia y Tecnologa, Proteccin
Jurdica de Los Ciudadanos y sus Bienes, mantuvieron su proporcin
dentro del presupuesto, siendo estos considerados pivotes del desa-
rrollo y reas que generan mayores oportunidades para el avance del
desarrollo de Jalisco. Aunque como aclaramos, las denominaciones
y los componentes de las partidas cambiaron a lo largo del perodo,
no existe publicada y accesible una tabla de compatibilizaciones que
permita a los ciudadanos legos, constatar la congruencia e intencin
del presupuesto, respecto de lo planeado.
El anhelo de algunos sectores para el futuro de Jalisco
El PED reconoce la existencia de estudios sobre el futuro para el esta-
do, entre ellos destacan los realizados por la Universidad de Guadala-
jara (U de G) y por el nstituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de
Monterrey (TESM). En este ltimo se plantea una visin prospectiva
del estado que se resume as: Jalisco puerta de oriente. Producto
del TLC hay un reacomodo natural de relaciones econmicas; Nuevo
Len se casa con Texas, Sonora con Arizona, Yucatn con Florida, las
Californias entre si, etc. Jalisco tiene varias alternativas pero la que
se antoja ms viable es estrechar relaciones con oriente y California a
travs de manzanillo, creando un corredor industrial y comercial ligado
al centro del pas Centro de Estudios Estratgicos del TESM (1995).
De este perfl del estado como parte de la nacin mexicana, el
estudio ubica reas de oportunidad entre las ms favorecidas por las
megatendencias de los cambios en el entorno nacional e internacio-
nal. Estas son: Educacin continua; computadoras, equipo perifrico
y software; agencias de viaje; agencias de publicidad, arte comercial y
diseo grfco; renta de pelculas y videotapes; hoteles, moteles y ope-
radores de tours, servicios de mensajera y ventas por correo, equipo
para comunicaciones telefnicas y radiofnicas, transportacin de pa-
sajeros, cable y otros servicios de televisin; edicin de libros revistas
y peridicos; arrendadoras; reciclo de materiales de desecho; servicios
de asesora legal; camiones, traileres de carga en general; transporte
134
pblico de carga, equipo elctrico, electrnico de instrumentacin y
control; electrodomsticos para el hogar e investigacin comercial,
cientfca y de procesos. Con estos sealamientos puede concluirse
que el desarrollo del estado se perflaba en los servicios, en el arte y
en el conocimiento, as como en una industria del reciclado de mate-
riales asociado a una cultura del manejo de la basura y su impacto am-
biental, mencionada en el PED pero inexistente en una realidad estatal
donde en la misma zona conurbada actualmente existen tiraderos de
basura a cielo abierto, como el de los Belenes en Zapopan, y donde la
separacin y reciclado de la basura sigue siendo mnimo.
El estudio de la U de G defne tres escenarios para el futuro de
Jalisco, el pesimista, el tendencial y el optimista. En los tres, las pre-
dicciones del crecimiento econmico del Estado son muchas veces
superiores a las planteadas en el PED y ms an a las alcanzadas
realmente, como se mostr en apartados anteriores. En el horizonte
1999 al 2025 del estudio Jalisco a Futuro se concluye que "la condi-
cin actual de Jalisco y sus perspectivas de futuro plantean un com-
plejo panorama de riesgos y oportunidades. Nuestra entidad tendr
que poner en marcha estrategias para neutralizar posibilidades de que
ocurran acontecimientos indeseables o se acenten tendencias nega-
tivas que continen minando sus rendimientos en diversos mbitos.
La expansin de su capacidad como estado solicitar el diseo
de una estrategia diferente, que le permita aprovechar al mximo las
oportunidades provenientes de su entorno natural, social, econmico,
poltico y cultural
El diagnstico sobre las variables clave para el futuro de Jalisco,
realizado con un ejercicio Delfos de consulta a expertos y lderes de
opinin sobre eventos portadores de futuro en los entornos y mbitos:
Ecolgico, con acciones para fortalecer la cultura ambiental, crear una
agenda pblica y una nueva legislacin, proteccin de los recursos na-
turales y abatir la contaminacin; Poblacional, con acciones como el
control del crecimiento demogrfco, el equilibrio demogrfco regional,
reorientar los servicios pblicos, la creacin de empleos y reforzar la
calidad de vida; Econmico, con acciones para la cooperacin social y
gubernamental, la desregulacin, la descentralizacin de fuentes im-
positivas, ampliar la base gravable y combatir la evasin fscal, fomen-
tar las exportaciones, la inversin directa, el desarrollo empresarial,
favorecer la alianza estratgica entre empresas y universidades, y la
135
creacin de un rgano impulsor de la ciencia y la tecnologa. Tambin
el apoyo al fnanciamiento para la produccin , la reforma laboral, el
impulso a la capacitacin laboral, mejora salarial, confanza y capa-
cidad de asociacin, fortalecimiento de cadenas productivas, cultura
informtica, industria electrnica, apoyo a la actividad agropecuaria,
al turismo, nuevas reas de oportunidad, y desarrollo de la cultura
empresarial; Poltico, con acciones como renovacin de la clase pol-
tica, formacin de lderes, fortalecimiento de la democracia, desarrollo
pleno y genuino del Estado de derecho, mejoramiento de la cultura ju-
rdica, reforzamiento del poder judicial y de la participacin ciudadana;
Gubernamental, con acciones una federalizacin integral, mejora de
la presupuestacin y fscalizacin de recursos, revolucin gerencial,
profesionalizacin del servicio pblico, reformas al Poder Judicial, for-
talecimiento del Poder Legislativo, nuevos esquemas e instrumentos
para el gobierno de la zona metropolitana de Guadalajara, poltica de
seguridad pblica, de participacin ciudadana, as como la certifca-
cin y evaluacin de los gobierno; Social, con acciones como fortale-
cimiento del tradicionalismo y la tolerancia, combate a la inequidad y
rezagos sociales, conciliacin de modernidad y tradicin, impulso a la
participacin social y la solidaridad, regionalizacin efectiva, asocia-
cionismo municipal y subsidiaridad, educacin de excelencia, atencin
a la salud, vivienda, programas de fomento y programas de flantropa;
Cultural, con acciones dirigidas a preservar y desarrollar monumentos
arquitectnicos, legislacin adecuada, apoyos en el mbito musical,
teatral, cinematogrfco, poltica cultural de radio y televisin, fomento
y difusin de culturas populares e indgenas, coordinacin y descen-
tralizacin, incentivos a la creatividad artstica, desarrollo de la comer-
cializacin del arte y promocin de la industria cultural. Esta larga lista
de acciones en todos los mbitos, tiene una enorme similitud con el
universo programtico del presupuesto estatal analizado en apartados
anteriores, para los 5 aos del sexenio actual.
El trabajo de los expertos y lderes convocados por la U de G per-
miti perflar una Visin Estratgica al 2025 con los siguientes objetivos
estratgicos: 1) Estado de derecho y consolidacin democrtica; 2) eco-
noma efciente, pujante y competitiva; 3) gobierno efcaz y de calidad
en su desempeo; 4) uso sustentable de los recursos naturales; 5) so-
ciedad plural e incluyente; 6)tica cvica y valores sociales; 7) estructura
demogrfca equilibrada, as como programas para las siguientes lneas
136
estratgicas: Reforma de los poderes pblicos y gobierno generador de
valor agregado; fnanzas slidas y creadores de oportunidades; forma-
cin integral de capital humano y capital social; Equidad e integracin
social; Asociacionismo productivo para la competitividad; Posiciona-
miento industrial nacional e internacional; Desarrollo regional y ordena-
miento ecolgico territorial; Gerencia metropolitana para la calidad de
vida; Excelencia en ciencia y tecnologa; Apropiacin social de la cultura
informtica; Agenda para la superacin de la pobreza; reactivacin de la
organizacin y el compromiso social.
Este es un perfl para el desarrollo del estado, ms amplio que
el derivado del estudio del ITESM, y plantea de manera puntual
las caractersticas de la visin de futuro, dentro del proceso de la
planeacin estratgica, y mas cercano al concepto de desarrollo
sustentable y a la concepcin constitucional de democracia como
sistema para el mejoramiento permanente de la calidad de vida. El
perfl de Jalisco y de la ZMG donde se encuentra su capital, tiene
mucho que ver con lo que recientemente se ha defnido como la
construccin de una de las sociedades del conocimiento, y donde
el combate a la pobreza y la inequidad en general, es una requeri-
miento insoslayable para el desarrollo y la estabilidad social.
La Ciencia y Ia TecnoIoga en Ia pIaneacin deI desarroIIo
de Jalisco
El Programa Estatal de Ciencia y Tecnologa Jalisco (PECYTJAL),
como programa especial derivado del PED, manifesta que es el resul-
tado de la suma de voluntades del sector productivo jalisciense, a su
vez consigna que demuestra claramente los objetivos y estrategias a
seguir, impulsando, en unas cuantas acciones fundamentales, el de-
sarrollo de los 26 sectores productivos participantes en el Programa,
y que por primera vez en Mxico, es tambin un intento de marcar, de
manera clara y decidida, la voluntad de transformar, desde el mbito
de la Ciencia y la Tecnologa, el destino futuro de la economa de una
regin. El PECYTJAL parte del reconocimiento que lo ms valioso que
tiene el Estado es su gente, su capital humano y de que no se puede
ignorar que los indicadores jaliscienses, principalmente de ciencia, van
a la baja, sobre todo en el indicador per capita, pero ese es un proble-
ma estructural de orden nacional. Se requieren acciones frmes en la
137
conformacin de un Sistema Estatal de Investigadores, que promueva
las vocaciones de Ciencia y Tecnologa entre los jvenes de Jalisco,
seala el programa. Por ello, la apuesta sobre tecnologas de la infor-
macin, Microelectrnica y Multimedia, son articuladas en la estrate-
gia denominada Inteligencia Comercial y de Negocios, la que, seala
el programa, deber empezar a dar resultados en el corto plazo, en la
medida en que se vaya dirigiendo el manejo de la informacin hacia
la toma de decisiones sectoriales y empresariales, de manera que el
sector de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones, y Diseo en
Microelectrnica, debera alcanzar el 5% del PIB de Jalisco en el 2007.
El PECYTJAL toma como eje del desarrollo de Jalisco la Reconversin
Industrial tanto de los sectores manufactureros tradicionales como de
los nuevos sectores industriales, con un horizonte de planeacin al
2020, donde la estrategia macro marca la reconversin de un enfoque
de procesos a otro de productos, basado en el valor agregado. As, el
diseo y la informacin sern los ejes sobre los cuales se articularn
las polticas especfcas en el nivel sectorial, aprovechando conceptos
bsicos como el uso de nuevos materiales y la ergonoma, el diseo
de bienes de capital y el uso de tecnologas sustentables. La automati-
zacin ser objetivo y estrategia del sector metalmecnico, marcando
el rumbo a seguir en un proceso de modernizacin dirigido preponde-
rantemente a aplicaciones y componentes de la industria automotriz.
En materia de alta tecnologa, considera este Programa, que el reto
est en promover la creacin de industria de base tecnolgica en dos
diferentes frentes asimtricos entre s: las Tecnologas de Informacin
(T), Microelectrnica y Multimedia, como bloque, y la biotecnologa.
Reconoce tambin el PECYTJAL que Jalisco cuenta ya con una
base signifcativa de empresas de Tecnologas de nformacin, Micro-
electrnica y Multimedia a las que es preciso consolidar desde el pun-
to de vista de madurez y aseguramiento de calidad en sus procesos de
desarrollo de software. En el caso de la Biotecnologa, la estrategia es
radicalmente distinta. Partiendo de la oferta acadmica y de investiga-
cin, y de lo que realmente saben hacer los investigadores de Jalisco,
se pretende desarrollar cuatro nichos de mercado donde el producto
principal a ofrecer es el conocimiento y donde la organizacin de las
PyMES que conforman dichos sectores productivos, debe impulsarse
para elevar su efciencia y productividad, con esquemas noveles de
cooperar para competir, en el marco de una Dimensin Social que no
138
debe perderse. El programa seala textualmente que la Ciencia y la
Tecnologa rebasan por mucho el mbito de lo estrictamente econmi-
co para alcanzar una dimensin social en reas como la educacin, la
salud, el desarrollo rural, el desarrollo urbano y el medio ambiente. La
Ciencia y la Tecnologa deben contribuir tambin a resolver problemas
aejos como los relacionados con el agua y la energa, la contaminacin
ambiental, la salud pblica y la educacin continua para el trabajo.
En adicin, cada sector administrativo del Ejecutivo Estatal deber
validar e impulsar sus propios programas de investigacin, desarrollo
e innovacin, segn sus propias prioridades y su visin de largo plazo.
Reconociendo el papel protagnico de la universidad pblica en ma-
teria de Investigacin, las IES privadas deben encontrar sus propios
nichos de investigacin y generar conocimiento propio.
Aqu el modelo de Investigacin Operativa es particularmente re-
levante y demuestra que no se requieren grandes presupuestos para
motivar a los potenciales investigadores de todos los niveles, inclu-
yendo a los alumnos. La Vinculacin Empresa-Universidad es tambin
una fuente inagotable de administracin del conocimiento, de Trans-
ferencia de Tecnologa y de Investigacin Operativa que tampoco re-
quiere de grandes presupuestos, pero s de una voluntad incansable y
de la formacin de campeones tanto en el sector acadmico como en
el productivo.
La Industria del Software es considerada en este programa como
una de las potencialidades mayores para el desarrollo de Jalisco. En
teora, existe talento humano, con 8 universidades reconocidas, ofre-
ciendo carreras relacionadas con Tecnologas de Informacin, y con
ms de 260 cursos diferentes para capacitar en estas reas, por lo
que el programa seala como estrategias para el desarrollo de esta
industria:
1. Promover las exportaciones y la atraccin de inversiones;
2. Educacin y formacin de personal competente en el desarrollo
de software, en cantidad y calidad convenientes;
3. Contar con un marco normativo y promotor de la industria;
4. Desarrollar el mercado interno;
5. Fortalecer a la industria local;
6. Alcanzar niveles internacionales en capacidad de procesos; 7.
Promover acciones conjuntas con los gobiernos estatales y construir
infraestructura.
139
El programa considera el Fondo de capital de riesgo Fot@Jal, entre
cuyos objetivos estn; facilitar la consolidacin de la Industria de Soft-
ware y de Tecnologas de Informacin en Jalisco, para que el Estado
pueda transitar de la manufactura y la maquila a convertirse en un ju-
gador importante y estable en la industria de Software, Telecomunica-
ciones, Tecnologas de Informacin y Biotecnologa. Por lo que, seala
el programa, los sectores a apoyar con TI son: Sectores tradicionales;
Tecnologas de informacin; Pruebas de software; Multimedia; Bases
de datos orientadas a objetivos; Aplicacin Internet; Firm ware; Semi-
conductores; Hardware; Automatizacin y control; Software; Procesos
de produccin 2; Administrativos; Sistemas de informacin; Business
inteligente; Entrerprise resources planning; Business supply Chain
Management; Knowledge mangement; Artes grfcas; Autopartes;
Bancos; Bienes de capital; cadenas de maz; Calzado; Crnicos; Con-
feccin; Cuero; Dulces y chocolates; Electrnica; Hule y ltex; Lc-
teos; Muebles; Salsas; Textiles; Tequila. Resulta clara la coincidencia
de este programa con los planteamientos del estudio Jalisco a Futuro
(U de G, 1999), de defnir un perfl vocacional del estado hacia el trn-
sito y la construccin de una de las sociedades del conocimiento, en
contraposicin con la maquila desarticulada de las cadenas produc-
tivas y los proveedores locales. Sin embargo, estos compromisos no
permearon para retroalimentar y modifcar el plan estatal de desarrollo
y como sealamos, el presupuesto para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnologa no aument su participacin porcentual en el presupuesto
total del estado, dedicndosele a este importante programa slo el
0.06% del presupuesto total del gobierno del estado.
El Municipio de Guadalajara y su planeacin
Plan Municipal de Desarrollo 2004-2006, seala que fue construido
de manera participativa y democrtica entre diversos actores y sujetos
del proceso de gobierno, se alimenta tambin, seala textualmente
el documento, de insumos tcnicos construidos a nivel de gabinete y
con informacin objetiva de campo: estudios, diagnsticos especf-
cos, ejercicios de diseo de estrategias y escenarios, formulacin de
indicadores y estndares de desempeo, entre otros. Algunos de los
ms importantes que cabe mencionar son los anlisis orientados a
defnir la oferta y demanda objetiva de servicios municipales e infraes-
140
tructura, para determinar sus fortalezas y debilidades; los estudios de
comparacin geogrfca de provisin de servicios e infraestructura en-
tre las zonas de la ciudad; los estudios para determinar la naturaleza y
causalidad de los problemas cruciales del municipio; as como los ejer-
cicios de diseo de estrategias, programas, proyectos e instrumentos
de medicin y evaluacin del desempeo. Estos procesos analticos
estuvieron a cargo de las principales dependencias y entidades del
Ayuntamiento y contaron con la participacin y el consenso de un n-
mero considerable de mandos directivos y medios.
Este plan, seala el documento, es resultado de un proceso de
planeacin participativa, deliberativa y tcnico-racional, en el que han
tomado parte representantes del amplio espectro de sectores socia-
les y gubernamentales, grupos civiles y ciudadanos, que componen
el entramado social e institucional de la comunidad tapata de hoy. Da
expresin a los anhelos de los tapatos y se fundamenta en la con-
viccin de que es necesario impulsar cambios en reglas, esquemas y
procedimientos administrativos del Municipio considerados cruciales,
y en la utilizacin de los recursos, de manera que se alcance una ma-
yor racionalidad en la gestin pblica municipal de Guadalajara.
Otros insumos importantes que han sido considerados para la re-
daccin del Plan son diversos documentos de carcter ofcial que de
alguna manera dan cuenta de los criterios de conduccin de las prin-
cipales entidades que constituyen el entorno institucional del Ayunta-
miento de Guadalajara. Entre otros, cabe mencionar al Plan Municipal
de Desarrollo de Guadalajara 2001-2003, el Plan Estatal de Desarrollo
de Jalisco 2001-2006, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, as
como el Programa Municipal de Desarrollo Urbano de Guadalajara, el
cual fue aprobado por el Ayuntamiento a fnales de la administracin
anterior, lo que muestra la coherencia entre los niveles de la planea-
cin sealados en la fgura 2. De igual manera, se tomaron en cuenta
los hallazgos y tesis contenidos en el estudio prospectivo Jalisco a
Futuro, Construyendo el Porvenir 1999-2025, realizado por la Univer-
sidad de Guadalajara. Por otra parte, en aras de someter a crtica sus-
tentada los planteamientos centrales del documento y su metodologa,
se solicit la colaboracin de un grupo de expertos en planeacin ur-
bana de dos universidades: el Centro Universitario de Ciencias Econ-
mico Administrativas de la Universidad de Guadalajara (CUCEA) y el
Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus
141
Guadalajara y Campus Monterrey. Como puede observarse, este plan
se apega, ms que el estatal, a la metodologa del proceso de planea-
cin estratgica, iniciando por defnir el pensamiento estratgico del
gobierno municipal.
As se defni la Misin del gobierno municipal como: Ser un go-
bierno efciente, honesto y transparente, con profundo sentido social
que promueva la participacin activa y generosa de sus habitantes,
para que a travs de sus servicios y acciones propicie un desarrollo
permanente, que eleve la calidad de vida de los tapatos. A su vez la
Visin de futuro para el municipio capital del estado qued estipulada
como: Visualizamos a Guadalajara como una ciudad lder, orgullosa
de su herencia cultural, en donde se impulsa la participacin organi-
zada y comprometida de sus habitantes, con un gobierno efciente y
honesto que promueve y defende los valores de la familia, el respeto y
la legalidad, formando mejores ciudadanos para la Patria, refejado en
una mayor calidad de vida y justicia social. Guadalajara ciudad segu-
ra, limpia, bella y ordenada, un buen lugar para vivir, que se distingue
por la calidad de su convivencia, cuenta con un gobierno municipal
que promueve la armona, tranquilidad y paz entre las familias, velan-
do por su seguridad y patrimonio.
Guadalajara es el polo ms importante de la actividad comercial
en la regin Centro-Occidente del pas, donde su gobierno facilita el
desarrollo econmico para que su comercio y prestacin de servicios
de alta calidad estn a la altura de los mejores del mundo y propicien
la oferta de empleo productivo en bien de sus habitantes. Guadalajara,
ciudad educadora, es un centro de produccin y transmisin del cono-
cimiento que privilegia el desarrollo de servicios relacionados con este
sector. Su gobierno tiene un rumbo claro y el compromiso de ofrecer
servicios de calidad que satisfagan las expectativas de la sociedad.
Un gobierno que habla con la verdad y mejora la gestin guber-
namental siendo austero, honesto, transparente y con medicin de
resultados.
El estatuto de visin de futuro es resumido en las caractersti-
cas que el plan denomina La ciudad que queremos: Ciudad humana;
Ciudad segura; Ciudad de vanguardia con infraestructura y servicios.
El gobierno al que aspiramos: Gobierno promotor; Gobierno efcaz y
austero; Gobierno transparente; Gobierno que genera mayores opor-
tunidades de crecimiento y participacin a la persona humana.
142
A esta visin se agrega que Guadalajara se asoci al Centro Ibero-
americano de Desarrollo Estratgico Urbano (CDEU) en marzo de
1996 y fue la ciudad anftriona del V Congreso Anual de CDEU, cele-
brado en 1998, donde se plante desarrollar una estrategia comercial
para la industria electrnica de ZM Guadalajara, que sea determinante
en la captacin de inversin extranjera directa (ED) para su susten-
tabilidad y al proyecto de desarrollo estratgico de ZM Guadalajara,
crear la puerta al mercado asitico y especializarse en los lazos con
el Pacifco. Por otro lado, en el marco del foro "Guadalajara, metrpoli
con rumbo, organizado por la Asociacin Civil Guadalajara 2020 y el
Observatorio Metropolitano de Guadalajara (Omega), Alfonso Vegara,
presidente de la Fundacin Metrpoli en Espaa, expuso las bases
que han permitido a diversas ciudades del mundo lograr un plan exito-
so de urbanismo logrando ser un ejemplo a nivel mundial para urbes
con caractersticas similares. En su ponencia, el especialista en urba-
nismo asegur que las ciudades hoy en da compiten por conservar el
talento que se desarrolla en ellas, por ello es necesario crear esque-
mas atractivos para que no exista fuga de talentos. Adems, como
parte de las refexiones vertidas, apunt que si las ciudades enfocan
efectivamente la ecologa y el manejo responsable de los recursos, se
avanzar en la sustentabilidad del planeta y explic que hoy en da los
Territorios inteligentes son los que tienen proyectos, hay muy pocas
ciudades en el mundo que tengan planes, que hayan sido capaces de
decidir y compartir un proyecto con una visin de futuro. (http://www.
informador.com.mx/sitio/cgi-bin/show.pl?id=2804n5&content=article&
section=local)
En el caso de Guadalajara, Vergara resalt la similitud por la can-
tidad de habitantes y la conformacin de su zona metropolitana con la
ciudad de Singapur, que debido a su situacin geogrfca, enclavada
entre los pases de China y Japn con los pases rabes petroleros,
decidi apostar por un proyecto vanguardista de refnacin petrole-
ra combinada con aspectos fnancieros que hoy en da han puesto
como ejemplo de desarrollo y aprovechamiento a pesar de su p-
simo clima "La clave (de Singapur) fue crear un espacio para vivir,
trabajar, divertirse y aprender. Debido a que las ideas y los planes de
urbanismo que se han desarrollado en otras urbes del mundo no pue-
den ser transplantados, es bueno que se aprenda de la experiencia
que estos han obtenido a partir de la apuesta por diferentes proyectos
143
como en el caso de la ciudad estadounidense Filadelfa, que adopt el
arte como tema principal. En lo que respecta a la Zona Metropolitana
de Guadalajara (ZMG), Vegara coment: "este recorrido de buscar un
rumbo para Guadalajara me parece apasionante; si son capaces de
decidir con inteligencia una decisin a futuro va a dar muchas posi-
bilidades pero para decidir esa visin de futuro es clave apoyarse en
los componentes de esta ciudad en la herencia, la idiosincrasia, que
estn interrelacionadas, que es bagaje sobre el cual podran intentar
los grandes proyectos de futuro.
Por ello, siguiendo con los elementos del pensamiento estratgi-
co dentro del proceso de la planeacin, se defnieron los Valores que
guiaran las acciones planeadas para el gobierno municipal a partir
de considerar que un buen gobierno no puede construirse al margen
del establecimiento de ciertos compromisos, muy concretos, con una
serie de valores y principios ticos que dan sentido trascendente a la
funcin pblica.
El delicado contexto contemporneo hace indispensable vincular
las decisiones de gobierno, las formas de relacin con los ciudada-
nos, y el ejercicio del quehacer gubernamental y poltico en general,
con un ncleo bsico de valores que orienten la conduccin de servi-
dores pblicos municipales. No hacerlo as implica no slo una falta
tica inaceptable sino un riesgo que resulta necesario evitar. Los go-
biernos que no orientan su quehacer en torno a un ncleo de valores
tico-polticos son presa fcil del oportunismo y el pragmatismo en
su incorrecta acepcin, lo que a la postre los conduce al fracaso y a
la decepcin de los ciudadanos. Por el contrario, los gobiernos que
actan con arreglo a valores mantienen un rumbo siempre defnido e
incrementan sus probabilidades de xito. Entre los valores con los que
el Gobierno Municipal 2004-2006 se compromete estn los siguien-
tes: Efciencia; Honestidad; Justicia social; Transparencia; Austeridad;
Congruencia; Participacin; Lealtad Conocer las inquietudes, puntos
de vista y propuestas que lderes de opinin de los diferentes sectores
de la sociedad tapata comparten sobre el presente y el futuro del Mu-
nicipio de Guadalajara, fue el propsito que anim los cinco talleres de
Planeacin Participativa a los que la Presidencia Municipal electa de
Guadalajara convoc a organizaciones sociales, acadmicos, asocia-
ciones de profesionistas, funcionarios del ayuntamiento, profesionales
de los medios de comunicacin y empresarios. De estos talleres resul-
144
to un diagnstico, estructurado en desafos, nudos y oportunidades,
al que se agregaron acciones sugeridas por diferentes sectores de la
sociedad tapata para mejorar o mantener el rumbo de la ciudad de
Guadalajara, desde diferentes perspectivas, segn los participantes
en la toma de opinin y consulta para enfrentar lo que se denomin
problemas, ventajas y obstculos: Correcciones/modifcaciones para
superar los obstculos y acciones.
Adems de los elementos sealados, para hacer un anlisis de
coherencia consideramos las peticiones que la ciudadana hizo al
ayuntamiento, as como los problemas ms importantes que enfrentan
y solicitan solucin, con los resultados expresados en el Plan Muni-
cipal de Desarrollo. Dividido el municipio por zonas, de entre las per-
sonas que han hecho alguna peticin al Ayuntamiento (fgura 5), la
seguridad pblica es la principal peticin en Huentitn (40%), Tetln
(39%) y Oblatos (32%). La peticin de obra pblica es mayor en las
zonas Centro (30%), Huentitn 35%, Oblatos 29%, Olmpica (47%),
Tetln 31%, Cruz del Sr (45%) y Minerva (41%), seguida de la solicitud
de vialidad y transporte pblico.
Adems de los resultados generales de la encuesta ciudadana
que se aplic al inicio de la presente Administracin Municipal, cuyo
objetivo se centr en medir la percepcin de los ciudadanos de Gua-
dalajara en cuanto a la calidad de los servicios y la infraestructura
municipal, el Ayuntamiento de Guadalajara, interesado en conocer las
> Figura 6. Fuente: Plan Municipal de Desarrollo 2004-2006.
145
demandas de los ciudadanos, realiz un sondeo de opinin sobre al-
gunos temas que afectan a la ciudadana, separados en dos grupos,
Jvenes y adultos y nios, a los que se les pidi que mencionaran
los tres principales problemas de la ciudad de Guadalajara. Los ms
mencionados entre los jvenes y adultos fueron la seguridad (80.7%),
las vialidades en la ciudad (48.2%), as como la corrupcin y el empleo
(34.1% y 31%), respectivamente. Algunos otros problemas son el aseo
pblico, la drogadiccin y los servicios pblicos.
A los nios y nias tambin se les pregunt su opinin sobre algu-
nos temas de su inters. Al preguntarles cules consideran los princi-
pales problemas de Guadalajara, mencionaron a la seguridad (30%), el
aseo pblico (20%) y el transporte (18.33%) como los ms importantes.
La informacin anterior genera la expectativa de que en el presupuesto
municipal, estas demandas y las emanadas de los foros de consulta y
de las encuestas a la ciudadana, as como los resultados de los talleres
y los sondeos de opinin ya referidos, se encontrarn en los programas
que cuenten con asignacin prioritaria de recursos fnancieros.
El diagnstico de los desafos, nudos y oportunidades para el mu-
nicipio recogi como principales asuntos:
1. El aumento de la desigualdad social y de los ndices de la po-
breza y sus efectos en la inseguridad pblica y en el deterioro de la
calidad de vida de una gran parte de la poblacin;
2. La falta de crecimiento econmico y empleo sufciente para la ciu-
dad y sus efectos y el consecuente aumento de la desigualdad social;
3. La inseguridad pblica creciente
4. La nsufciente vinculacin entre gobierno y sociedad refejado en la
falta de una recaudacin fscal acorde a la realidad de Guadalajara, en
el deterioro de la sustentabilidad ecolgica, material y social de Guada-
lajara y en un modelo insufciente en la gestin del agua; que ha llevado
al deterioro de la confanza de los ciudadanos en el gobierno
5. Mecanismos insufcientes de participacin ciudadana y delibera-
cin pblica.
Las orientaciones generales de las polticas municipales. Gobierno
comprometido con la justicia social, la equidad y el bienestar. Gobierno
que genera valor agregado y contribuye al crecimiento econmico de
la ciudad. El polo ms importante de la actividad comercial de la regin
centro-occidente: mpulsar una red de infraestructura de transporte y
comunicacin efciente, Simplifcacin administrativa para facilitar la
146
creacin de nuevos los negocios. Estos desafos y nudos deben re-
solverse para construir y reforzar las caractersticas y fortalezas que
tiene o se quiere que tenga la ciudad capital, para ser una ciudad con
una infraestructura educativa sobresaliente; un centro de conocimien-
to que privilegia el desarrollo de servicios de inteligencia; ciudad lder
en la regin en cuanto a comercio y prestacin de servicios de alta
calidad; ciudad que se distingue por la calidad de su convivencia. Un
buen lugar para vivir.
Por tanto, el presupuesto y los recursos municipales debern tra-
ducirse en programas que aseguren lograr el perfl de ciudad deseado,
resolviendo en este trnsito, los problemas y peticiones de los ciudada-
nos tapatos.
En la fgura 9 mostramos la mas reciente informacin disponible
pblicamente sobre el presupuesto del municipio de Guadalajara. Su
distribucin porcentual por programas fue: Seguridad pblica 23%, nue-
vo modelo y mejora de la prestacin de servicios pblicos 21%, pro-
teccin social 6%, ampliacin de capacidades 6%, reordenamiento y
preservacin forestal 5%, control y defensa legal efciente 5%, comuni-
cacin mejor 4%, reordenamiento comercial 3%, promocin del ingreso
> Figura 7. Presupuestos por programas. FUENTE: integracin a partir de informa-
cin de http://enlinea.guadalajara.gob.mx/sim/proyectos.asp
147
> Cuadro 8. Valores de los Jaliscienses. Fuente: Corts Guardado, Marco A. y Ceci-
lia S. Shibya Soto, 1999, p.22.
y nuevo equilibrio fscal 3%, mejoramiento de la imagen urbana 1%,
infraestructura para el desarrollo 1%.
Esta distribucin del presupuesto, aunque slo sea para un ejer-
cicio fscal, genera la expectativa de que con mayor informacin se
podr determinar que efectivamente hay congruencia entre la pla-
neacin y la presupuestacin municipal y que el ayuntamiento tapa-
to asigna los recursos del pueblo, de manera prioritaria a las nece-
sidades consultadas y manifestadas por la ciudadana, y con base en
los esquemas sealados por la constitucin en el Sistema Nacional
de Planeacin Democrtica, as como en sus leyes reglamentarias.
Pero las necesidades sealadas, los anhelos para el presente y
para el futuro de los tapatos, no muestran una coincidencia fuerte
con las prioridades y acciones realizada por el gobierno del estado, y
refejadas en su asignacin presupuestal, es imprescindible una ma-
yor coordinacin y articulacin entre los dos mbitos de gobierno.
Reexiones naIes
Estamos por concluir un perodo de la administracin estatal y el perfl
estatal econmico para el futuro del estado sigue indefnido, la asignacin
presupuestal presionada por decisiones que se asemejan mas a la dis-
crecionalidad que al rigor de los compromisos plasmados en el plan esta-
tal de desarrollo, y existe falta claridad y compromiso para la equidad.
En la Encuesta Estatal de Valores (Corts Guardado, Marco Anto-
nio y Cecilia Soraya Shibya Soto (1999). resumida en el cuadro 7, los
jaliscienses hemos sealado que la familia es la cuestin mas impor-
tantes en nuestra vida, y que el trabajo tiene tambin una importancia
primordial. La religin es una cuestin importante en la vida slo para
148
un poco mas de la mitad, el tiempo libre y los amigos para una tercera
parte y la poltica es algo importante para la vida slo para el 15% de
los jaliscienses. La participacin ciudadana en la planeacin y gestin
de los asuntos pblicos es ubicada en la poltica y por tanto como un
asunto de poca importancia para la mayora de la ciudadana.
Por ello la transformacin de los procesos de planeacin demo-
crtica, as como vinculacin del fnanciamiento y las decisiones gu-
bernamentales con las necesidades y la visin de futuro surgida de
los grupos sociales y del pueblo en general, son una va para avanzar
en la construccin de una realidad local que apoye la construccin de
un Mxico mejor y que avance hacia la construccin de una de las so-
ciedades del conocimiento caracterizada por un desarrollo econmico
promotor de oportunidades de desarrollo del talento humano benfco,
ambientalmente sostenible, socialmente justo y polticamente digno.
Fortalecer la capacidad local de implementacin de las polticas
publicas, de los objetivos y estrategias nacionales, as como desarro-
llar una gestin estatal y municipal que mejore la toma de decisiones
pblicas locales y realice las acciones coordinada, efcaz y efciente-
mente, en el marco de un sistema de planeacin que la retroalimente y
permita generar sinergias, sigue siendo el desafo para Jalisco y para
Guadalajara.
Necesitamos transformar la planeacin como proceso de toma y
realizacin de decisiones pblicas, para asegurar la misin del gobier-
no como elemento para construir en Mxico una de las sociedades del
conocimiento, donde Jalisco y su capital sean componentes fundamen-
tales. Los grandes retos son para grandes instituciones y para grandes
liderazgos, y Mxico, Jalisco y Guadalajara cuentan con ambos. Ponga-
mos toda nuestra capacidad innovadora y generadora de conocimiento
para encontrar alianzas, formas y modelos que garanticen los recursos
para la calidad de vida y la equidad, que optimicen su uso y aseguren su
destino en benefcio de todos, eliminemos el egosmo y la mezquindad
que benefcia slo a unos cuantos. nsistamos en que la equidad como
justicia social es un factor fundamental para el proyecto de un pas que
haya trascendido las exclusiones y limitaciones que hoy enfrentamos
los mexicanos, y avance en la construccin de un proyecto social demo-
crtico, mas all de lo jurdico electoral y como lo seala la constitucin,
construir un sistema que asegure el mejoramiento permanente de la
calidad de vida de toda la poblacin de Mxico y de Jalisco.
149
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Marco Antonio Medina Ortega *
Porfrio Castaeda Huizar **
Introduccin
A partir de la segunda guerra mundial hemos presenciado el progre-
sivo avance de la planeacin regional, la experiencia que se ha acu-
mulado a travs de tales intentos nos ha demostrado la necesidad de
considerar la dimensin territorial como un elemento necesario para
atender las desigualdades territoriales, la prdida de competitividad
regional, los procesos de urbanizacin acelerada, entre otros aspec-
tos, que dan muestra de los desequilibrios sectoriales y espaciales
que la planeacin regional ha pretendido hacer frente desde mediados
del siglo pasado.
Los esfuerzos de planeacin se han orientado, por un lado, hacia
una serie de acciones que permitan impulsar, reorientar o consolidar
procesos de desarrollo regional y, por otro, avanzar en la formulacin
de una teora del desarrollo que permita explicar el proceso de trans-
formacin econmico-social experimentado en diversas regiones que
en su momento se han considerado como un ejemplo de lo que hoy
en da se consideran buenas prcticas para el crecimiento y desarrollo
regional y que como tales debemos aprehenderlas y difundirlas.
En este trabajo presentamos, en primer lugar, las diferentes pers-
pectivas tericas que estn confuyendo en lo que a manera explora-
toria se propone como una transicin en los modelos de planeacin
territorial/regional que nos permitir delimitar un contexto para, en se-
gundo lugar, analizar el proceso de planeacin regional en el estado
* Profesor-nvestigador adscrito al Departamento de Estudios Regionales-NESER (CUCEA/UdeG), Maestro
en Desarrollo Regional por el Colegio de la Frontera Norte.
** Profesor-nvestigador adscrito al Departamento de Estudios Regionales-NESER (CUCEA/UdeG), Maestro
en Economa por la Universidad de Guadalajara.
154
de Jalisco. Partimos de la idea de que la planeacin regional en Jalisco
ha sido un proceso cuyas acciones y esfuerzos parten de una confusin
entre poltica regional y poltica social. Si bien las dos esferas del pro-
ceso de planeacin deben contribuir al desarrollo, visto como un incre-
mento en el bienestar de las personas, tambin es cierto que un repaso
de la poltica regional en otros territorios nos permitir observar que las
acciones y esfuerzos se orientan ms bien al desarrollo de capacidades
productivas, mientras que las acciones implementadas en el Estado de
Jalisco se corresponden ms con una poltica de tipo asistencialista.
Asimismo consideramos que la poltica regional en Jalisco atiende
de manera marginal la actual transicin en los modelos de planeacin
regional que nos lleva desde los considerados modelos de desarrollo re-
gional en el contexto de una planeacin centralizada a nuevos modelos
de desarrollo regional en el contexto de una planeacin descentralizada
y participativa, donde a estos ltimos se les considera como el nuevo
paradigma en la planeacin regional/local; en ese contexto agregara-
mos que la evolucin de la poltica regional, va ms all de solo pen-
sarla y difundirla como un proceso de planeacin participativa, sino que
adems existe un cambio en los problemas que intenta resolver y en las
herramientas y acciones para ello.
En ese sentido este artculo es una refexin, de carcter general,
que nos permitir poner de relieve las orientaciones bsicas de la polti-
ca regional, los tipo de variaciones y los cambios ms signifcativos que
se estn produciendo en este terreno en los ltimos aos y contrastar, a
la luz de estos cambios, si la poltica regional implementada en Jalisco
se corresponde con esta evolucin en la planeacin regional.
Transicin en los modelos de desarrollo regional
Modelos de desarrollo regional en el contexto de una planeacin cen-
tralizada. Enfoque neokeynesiano. Este tipo de teoras coinciden en
que la dinmica econmico-espacial supone una creciente divergen-
cia de los territorios a travs de las relaciones interterritoriales, que
son causa de las desigualdades, y que en caso de no existir una inter-
vencin pblica, entonces, la divergencia continuar incrementndose
(Mndez, 1997).
Esta corriente de pensamiento esta representada, por un lado,
por aquellos trabajos que postulan que el desarrollo regional est con-
155
dicionado por la posicin que la regin ocupa en un sistema estruc-
turado con base en las jerarquas. En esta perspectiva se considera
que el propio proceso de desarrollo est condicionado por elementos
externos a la regin as como en las grandes asimetras que estas
presentan
1
, y, por otro, por trabajos que se centran en las condiciones
internas de la regin para explicar su posicin en el sistema econmi-
co y su posible evolucin en el tiempo
2
.
Las teoras neokeynesianas, que sobre la base de las fallas del
mercado, proponen polticas para impulsar el desarrollo regional a tra-
vs de instrumentos como: inversiones estratgicas del sector pblico
en infraestructura productiva, la concentracin de recursos en grandes
proyectos, polticas redistributivas del gasto pblico, otorgarle priori-
dad al sector industrial, establecer mecanismos de compensacin
para las regiones atrasadas, restricciones a la localizacin de nuevas
actividades en las regiones avanzadas, entre otros instrumentos, que
se constituyeron en las principales estrategias que se implementaron
para promover no slo el progreso de las regiones, sino la reduccin
de las disparidades entre las mismas.En ese sentido la caracterstica
bsica de este tipo de polticas regionales es el acento en la interven-
cin activa del Estado, intervencin caracterizada por un centralismo
exacerbado cuya principal prioridad era reducir las disparidades inte-
rregionales, tanto por razones de efciencia macroeconmica (impulso
a la demanda agregada) como de equidad territorial.
No obstante que los nfasis estratgicos y la combinacin de ins-
trumentos variaron mucho de pas a pas; en las polticas implementa-
das en los diversos contextos nacionales, incluidos los pases latinoa-
mericanos, se pueden reconocer algunos denominadores comunes
antes mencionados. Habra que destacar que para el caso de Europa,
la Comunidad Econmica Europea (CEE) inici en el ao de 1972
una poltica regional orientada especfcamente a la correccin de los
desequilibrios estructurales y regionales existentes en la Comunidad
(Camagni, 1991).
De esta etapa las dos principales experiencias que infuenciaron
de sobremanera los esfuerzos de planeacin regional en Amrica La-
1. En esta corriente de pensamiento encontramos enfoques tericos como el de centro-periferia y de la depen-
dencia (Cardoso, Faletto, Gunder Frank, Dos Santos), de la causacin circular acumulativa (Myrdal), polos de
crecimiento (Perroux y Boudeville).
2. La ms infuyente, sin duda, la de las etapas del crecimiento, en cuya lgica el desarrollo de una economa con-
siste en el trnsito casi determinstico de la fase agraria a la manufacturera y de servicios (Rostow, Fisher y Clark).
156
tina fueron, la Tennessee Valley Authority y los polos de crecimiento
3
.
Desarrollo Integrado: cuencas hidrolgicas. Segn Friedman
(1975) la experiencia denominada desarrollo por cuencas hidrolgicas
se constituye como el primer intento de desarrollo regional implemen-
tado en Amrica Latina. Este se bas en la experiencia estadouniden-
se que desarroll la Tennessee Valley Authority (TVA), dependencia
que intervino de manera directa en la creacin de infraestructura, pro-
ductiva y bsica, as como en la generacin de empleo en un rea de
Estados Unidos, el Valle del Tennessee.
El objetivo central del proyecto era propiciar un fenmeno de
crecimiento econmico regional con base en el agua y la tierra, que
en algunos casos se trat de complementar con un desarrollo urba-
no-industrial. Este esfuerzo se difundi haca naciones de Amrica
Latina como Mxico y Colombia, pases que emprendieron una serie
de proyectos basados en dicha experiencia; la que se concreto a
travs de fuertes inversiones en obras hidroelctricas, la creacin de
infraestructura para el control de las inundaciones y la provisin de
riego en extensas reas para impulsar la produccin agrcola en las
cuencas hidrolgicas (Friedman, 1975).
Estrategia de crecimiento localizado: creacin de polos de desa-
rrollo. La estrategia de crecimiento econmico localizado, mediante
planes de industrializacin, se desarroll a partir del trmino polo de
crecimiento que introdujo Perroux en la literatura econmica en 1949
(Darwent, 1975), dejando de lado los problemas de interpretacin de
la propuesta original de Perroux; el razonamiento aplicado, como po-
ltica regional en Amrica Latina, se sustent en la experiencia de or-
ganizacin y administracin territorial desarrollada en Francia a partir
de 1955 (Revel, 1982). Con base en tal experiencia varios pases de
la regin la adoptaron para lograr una cobertura nacional de regiones
con organismos administrativos de desarrollo regional.
Hacia mediados del decenio de los sesenta Chile, Per y en me-
nos medida Colombia y Venezuela contaban con regionalizaciones,
en tanto que otros pases latinoamericanos ya estaban avanzando al
respecto (Boisier, 1996). Junto con la regionalizacin se crearon polos
de desarrollo industrial con el objetivo de generar efectos positivos en
3. En Amrica Latina la experiencia de la Tennessee Valley Authority infuenci la creacin de estrategias
para el desarrollo mediante cuencas hidrolgicas (Per, Mxico, Venezuela Brasil Uruguay, y Colombia),
pero como lo seala De Mattos (1986) el principal instrumento de planeacin regional en A.L. hasta los
setenta fueron los polos de desarrollo
157
las economas de la regin adyacente, principalmente por la creacin
de nuevos empleos y el establecimiento de actividades productivas
complementarias. No obstante los grandes esfuerzos invertidos en di-
chos proyectos, no se obtuvieron los resultados esperados, ya que
gran parte de estos proyectos no lograron llegar, ni siquiera, a la fase
de ejecucin, y, en segundo lugar, porque los resultados distaron signi-
fcativamente de los objetivos fundamentales que los haban originado
y justifcado (Hiernaux, 1982).
Enfoque neoclsico: libre mercado. A fnes de los aos setenta y
durante los ochenta, el modelo neoclsico (a travs de la estrategia
neoliberal) aparece como el paradigma de desarrollo regional. Esta
corriente se basa en los postulados de la teora neoclsica del co-
mercio internacional e interregional (Palacios, 1989). En este mode-
lo se asume que en un contexto donde se permita el libre juego de
las fuerzas del mercado se habrn de generar condiciones favorables
para lograr un mayor equilibrio interregional, esto es, la eliminacin de
las diferencias geogrfcas en la manifestacin del desarrollo
4
y, por
consiguiente, encaminarse hacia una paulatina superacin de las dis-
paridades regionales. En esta perspectiva, dada la perfecta movilidad
de los factores de la produccin se propone la hiptesis de la conver-
gencia regional.
Se privilegian entonces las polticas econmicas no intervencio-
nistas, el libre juego del mercado y la libre disposicin de los factores
de la produccin en el territorio nacional, se postula que el mercado
equilibrara la distribucin de stos y generara por s solo el crecimien-
to de las regiones ms marginadas. De manera que en esta propuesta
optimista del crecimiento interregional no existe margen para polticas
activas o intervencionistas orientadas a impulsar el desarrollo de las
regiones y reducir las disparidades entre ellas, ms all del estableci-
miento de algunos mecanismos para propiciar el libre fujo de capital
hacia los territorios atrasados.
De manera paralela al establecimiento y consolidacin de esta co-
rriente de pensamiento en la planeacin regional en pases como Mxi-
co, se empieza a gestar una serie de inquietudes e iniciativas que gi-
ran en torno a un proceso de planeacin del desarrollo regional como
una estrategia que ms bien debe partir de abajo hacia arriba, esto es,
4. Toda vez que la tasa de rendimiento marginal suele ser mayor en aquellas regiones en las que los salarios
y el capital per cpita son ms bajos.
158
como una contra tendencia al esquema de planeacin regional de tipo
centralizado que hasta entonces se haba privilegiado, y que como tal
nos conduce hacia otro tipo de estrategias en la bsqueda de desarrollo
regional y que a continuacin pasamos a describir.
Modelos de desarrollo regional en el contexto de una planeacin
descentralizada y participativa: un nuevo paradigma. Nuestra intencin
en este apartado se centra en los cambios tanto tericos como de pol-
tica pblica en torno al desarrollo regional, en ese sentido coincidimos
en la duda en torno a la validez del planteamiento de convergencia
que propone la escuela neoclsica, sustentados en gran medida en la
abundante evidencia emprica de un creciente incremento en el nivel
de concentracin y asimetra del desarrollo entre regiones que hasta
el momento la contradice.
La propuesta terica del crecimiento endgeno, al contrario de la
propuesta neoclsica del crecimiento con base al cambio tecnolgico
como una variable exgena, considera el cambio tecnolgico como
variable endgena y asume la posibilidad de que elementos como el
conocimiento y el capital humano sean factores determinantes de las
posibilidades de crecimiento y desarrollo regional; lo anterior requiere,
de manera explcita, que los diversos agentes econmicos, como el
gobierno, empresarios y sociedad en general perciban a la tecnologa
como un elemento que responde a sus necesidades e inquietudes y
ms que estar sujetos a un determinismo tecnolgico existe la posibili-
dad de adaptacin de tendencias segn sus diversas perspectivas de
desarrollo (De Mattos, 2000).
La propuesta se centra en que el crecimiento del ingreso depende
de la capacidad de acumulacin de capital fsico, capital humano y co-
nocimiento de manera endgena. Esto es, ahora la posibilidad de creci-
miento es posible determinarla internamente con base en las decisiones
de ahorro e inversin que realizan los agentes econmicos de cada
comunidad nacional o subnacional, por lo que cada comunidad debe
tomar su propia iniciativa y adoptar las medidas conducentes a activar
su propio potencial. Hay que destacar que este tipo de planteamientos
no se corresponde con el intervencionismo desde arriba propio de las
propuestas neokeynesianas, ni tampoco con la propuesta neoclsica
del laissez faire cuya apuesta por el mecanismo de mercado como
promotor del crecimiento de las regiones atrasadas y con ello de la
convergencia. A partir de tal contexto pasamos a revisar las principa-
159
les tendencias que en trminos de planeacin del desarrollo regional
encontramos en la literatura acadmica.
Modelos de gestin y desarrollo local. A principios de los noventa
comenz a vislumbrarse un nuevo paradigma de desarrollo regional,
ms asociado a la gestin empresarial y a la bsqueda de competitivi-
dad del territorio que a los viejos criterios de equilibrio territorial. Dichas
iniciativas de desarrollo evalan el potencial endgeno de un territorio
para el surgimiento y creacin de empresas y actividad econmica en
general, a partir del anlisis de los recursos naturales, humanos y tec-
nolgicos existentes en el rea.
Investigadores como Vzquez Barquero y Cuadrado Roura, entre
otros, destacan una serie de aspectos que dan viabilidad a tales estra-
tegias de desarrollo, consideran que la realidad del mundo no metropo-
litano es mucho ms compleja que en el pasado, puesto que su sistema
productivo se basa cada vez ms en la industria y servicios y menos en
la agricultura; que asistimos a un proceso inacabado de reestructura-
cin
5
del modelo de acumulacin que tiene como sustento la adopcin
y difusin de nuevas tecnologas que en el campo de la produccin po-
sibilitan el aumento de las capacidades de fexibilizacin, productividad
y competitividad de la actividad productiva; destacan el hecho de que la
descentralizacin administrativa
6
permite incrementar substancialmente
las capacidades de autogestin de los gobiernos regionales y locales; su
presencia en Amrica Latina se sustenta adicionalmente en la conjun-
cin de aspectos como la democratizacin
7
y la desaparicin del Estado
benefactor. Cuadrado, en 1988, ya adverta del cambio de enfoque en
la poltica regional que se estaba produciendo en Europa; considera-
ba estos cambios como consecuencia de la crisis de los aos setenta
y tambin por infuencia de las nuevas conceptualizaciones tericas,
entre las cuales destaca la que l denomina: potencial de desarrollo
endgeno, basada en principios de la acumulacin fexible (Cuadrado,
1988).
De acuerdo con estos nuevos enfoques, segn Cuadrado, la vieja
poltica regional de reduccin de disparidades, se ve sustituida por un
5. Que ha signifcado cambios en la poltica econmica de gran nmero de economas a travs de la apertura
comercial y con ello la necesidad de innovacin constante para competir en un mundo cada vez ms interre-
lacionado.
6. Que se acompaa de transferencias de funciones del Estado central a instancias locales, como los estados,
regiones, provincias, municipios, entre otros esquemas de administracin pblica.
7. Fenmeno que ha llevado a generar amplios espacios de participacin social, que se sintetiza en una inter-
vencin de la sociedad civil en los procesos de desarrollo.
160
modelo de pluralismo regional, en el cual cada regin debera combinar
las tradiciones y las vocaciones de produccin local con las tecnologas
avanzadas ms apropiadas a su situacin. Derivados de esta nueva
concepcin del desarrollo, un primer conjunto de polticas se orient
hacia las posibilidades de replicar el modelo de los distritos industriales
italianos, a partir del cual se dio importancia a los procesos de innova-
cin tecnolgica en reas o sectores productivos no necesariamente
ligados a la alta tecnologa.
Posteriormente surge la idea neoschumpeteriana de sistemas de
innovacin, caracterizados por su vnculo con actividades de alta tec-
nologa y que involucra las nociones de red, sinergias y aprendizaje
en el marco de un determinado territorio, en este tipo de estrategias
los complejos cientfco-productivos y los sistemas justo a tiempo (JT)
son un buen ejemplo de ello (ver Gatto, 1990).
En esta lnea de pensamiento Boisier hace referencia al surgi-
miento de un nuevo modelo de desarrollo que se basa en la habilidad
de gestin y las capacidades de cada territorio, resalta que en este
tipo de estrategias se aprecia el desarrollo de una red de subcontratis-
tas, proveedores y prestadores de servicios en torno a una produccin
competitiva; desde la perspectiva territorial este modelo de desarro-
llo nos muestra una elevada densidad de interacciones en el espacio
geogrfco prximo a la empresa exportadora, el cual ms o menos
coincide con un territorio local o regional (Boisier, 1996).
Muy cercano en la concepcin de distrito industrial encontramos
la propuesta de Cluster como un instrumento de poltica regional, en
esta estrategia aparte de enfatizar la racionalidad y la efciencia en
el uso de los recursos existentes en un territorio es la consideracin
explicita en torno a que el gobierno central ya no est en el centro del
proceso, en ese sentido las empresas, instituciones de apoyo y los
gobiernos locales juegan un rol muy importante.
Paralelamente a la bsqueda de competitividad, se le suman ele-
mentos como el conocimiento y el capital social que de una manera u
otra sustentan un espectro muy diverso, presente y futuro, de iniciati-
vas en el mbito de la planeacin regional; cuya principal particularidad
es que este tipo de estrategias se construyen con base en el consenso
de los diversos actores sociales a nivel local, siendo ms que evidente
el papel de las entidades territoriales en materia de gestin de proyec-
tos estratgicos y acciones concretas de desarrollo regional y local.
161
As, en casi todos los pases, sobre todo aquellos en vas o con niveles
muy incipientes de desarrollo se estn elaborando estrategias para la
identifcacin, impulso y en algunos casos consolidacin de fguras
como los distritos industriales, complejos cientfcos productivos, clus-
ters, sistemas regionales de innovacin, sistemas productivos, entre
otras estrategias. Lo anterior se manifesta como una ventana de opor-
tunidad en el diseo y realizacin de polticas de desarrollo, algo que
hasta hace poco era materia casi exclusiva del gobierno central. Por
lo que se hace necesario trabajar en trminos institucional en torno a
las iniciativas de desarrollo endgeno o local; sobre todo si considera-
mos a stas como las propuestas ms innovadoras y de mayor inters
dentro del anlisis regional.
Implicaciones derivadas de la transicin en los modelos de desa-
rrollo regional. Tanto los modelos de gestin como de desarrollo local
suponen que el desarrollo es resultado de la infuencia conjunta tanto
de factores econmicos como extraeconmicos, los que, adems, pre-
sentan un carcter localizado, esto es, inherentes a cada territorio.
De manera que las races del desarrollo econmico de las regiones, es
posible encontrarlas en la interaccin que se establece entre la actividad
econmica y la cultura social. Es as como la naturaleza de estos facto-
res y su carcter localizado ha dado lugar al surgimiento de la nocin de
territorio como la ideafuerza de la cual depende el desarrollo econmi-
co regional (Boisier, 1996).
El anlisis de la transicin hacia este tipo de estrategias nos per-
mite derivar una serie de implicaciones:
En lo territorial aparecen nuevos problemas como las regiones atrasa-
das o en declive, generalizando las difcultades asociadas a la expansin
del desempleo, la reconversin de sectores industriales maduros, etc.
El fomento de la competitividad se convierte en uno de los prin-
cipales ejes de la agenda de trabajo de las instituciones pblicas,
marginando las intenciones de equilibrio regional, en la bsqueda de
conseguir un rpido ajuste al nuevo contexto tecnolgico y productivo
mediante el impulso a la innovacin.
La bsqueda de ventajas competitivas para las regiones se conci-
be como la modernizacin de su estructura productiva con base en el
aprovechamiento de sus recursos endgenos.
Se limitan y se hacen ms selectivos los incentivos, destinndose
principalmente a la promocin de nuevas empresas, sobre todo del
162
rea de los servicios al productor, al fomento de la innovacin, a im-
pulsar mejoras en la infraestructura tecnolgica y de comunicaciones
y transportes, con respecto al tamao de la empresa se privilegia a las
PYMEs.
La gestin del gobierno se hace ms compleja, al sumarse al go-
bierno central una mayor presencia de las administraciones regionales
y locales as como por el mayor protagonismo de la sociedad local en
la solucin de sus problemas.
Una atencin a la oferta del mercado de trabajo local/regional,
donde la existencia de mano de obra califcada y con capacidad de
innovacin es fundamental, en este contexto la formacin de personal
con capacidad en la gestin y direccin de empresas es importante.
Con base en las anteriores implicaciones se han implementado una
serie de polticas que se pueden sintetizar en las siguientes lneas de
accin estratgicas que nos pueden ayudar en la comprensin de los
esfuerzos que se realizan o deberan de realizarse en aras de promo-
ver el desarrollo regional.
Incremento en la cantidad y calidad de la infraestructura de redes
de transporte, de energa y telecomunicaciones, en la construccin de
estas participan tanto el sector privado como pblico. Este ltimo pone
nfasis en incrementar la accesibilidad de las reas marginales, con
la intencin de que estas no continen en una situacin de inferioridad
competitiva respecto a las zonas ms desarrolladas
8
.
Promocin y consolidacin de una red de ciudades medianas y
pequeas como asentamientos alternativos a las grandes metrpolis
en la localizacin de personas y actividades productivas. Lo anterior
se ha impulsado a travs de estrategias de descentralizacin de acti-
vidades, infraestructuras y servicios a estos ncleos a fn de reforzar
su funcin de centros urbanos alternativos bajo el supuesto de que un
cierto grado de concentracin y urbanizacin permitira la existencia
de una red urbana.
Impulsar cambios en la estructura productiva y del mercado de
trabajo
9
. A ltimas fechas se han destacado, tanto, los benefcios que
se derivan de una cierta diversifcacin productiva, que se refeja en un
8. Bajo el supuesto de que un mejor equipamiento incrementa la productividad de la inversin privada; ya que
permite la disminucin de sus costos al incidir en la rapidez de los desplazamientos de mercancas, personas
e innovaciones productivas.
9. A travs de iniciativas que benefcien la formacin profesional y la promocin de la califcacin de los traba-
jadores, con la intencin de facilitar la adaptacin de los trabajadores a los cambios sectoriales, as como a los
cambios en los sistemas productivos.
163
mercado laboral ms segmentado donde se desarrollan paralelamente
mltiples actividades y niveles de califcacin, as como la reciente va-
loracin positiva en torno a las PYMES las que se asume cuentan con
una mayor capacidad innovadora que les permite proyectarse como el
motor del crecimiento que experimentan algunas regiones.
Tambin hay que destacar el impulso, en la estructura productiva
de los pases de Amrica Latina, a la oferta de servicios a la produc-
cin, actividad que muestra un dinamismo tal, que en algunos casos,
se ha constituido como el segmento productivo de mayor crecimiento,
por encima de las manufacturas, y que incluso sustituye a estas como
la actividad predominante (base econmica) de algunas ciudades; por
ltimo hay que destacar que el fomento de la actividad econmica
pone especial atencin en actividades basadas en los recursos y po-
tencialidades endgenas, as como el apoyo a la reestructuracin de
actividades en crisis.
Consolidar las caractersticas socioculturales e institucionales. En
la actualidad se insiste en la infuencia que ejercen diversos factores
extraeconmicos que actan en la generacin de ventajas competiti-
vas en los territorios, destacndose: i) las diversas capacidades que
contienen algunas estructuras sociales que permiten y/o propician la
aparicin de emprendedores y ii) la importante labor de las institucio-
nes pblicas en el fomento de la cooperacin entre agentes diversos,
al respecto se destaca el fomento de iniciativas ligadas a la generacin
de conocimiento, al saber hacer (know how) se le considera hoy en da
como uno de los principales factores impulsores del desarrollo.
La poItica regionaI en JaIisco
Primera etapa (1996-2000) Inicio de la regionalizacin. La divisin te-
rritorial del Estado de Jalisco en regiones, como un fundamento bsico
para impulsar los procesos de descentralizacin, desconcentracin y
desarrollo, no es un asunto ignorado en esta entidad federativa ya
que existen evidencias prcticas desde las dcadas de los setentas y
ochentas. Prcticamente la regionalizacin de 1984 haba dejado de
ser funcional, de tal manera que este nuevo proceso revivi el regio-
nalismo en esta entidad federativa; la nueva regionalizacin adminis-
trativa, que pretendemos analizar en el presente documento, comenz
a implementarse a partir de 1996 y se formaliz el 15 de octubre de
164
1998 como un "programa estratgico para impulsar el desarrollo equili-
brado del Estado mediante una gestin regional, integral, participativa
y descentralizada de la accin institucional, buscando con ello la inte-
gracin territorial de los ciento veinticuatro municipios agrupados en
doce regiones
10
(Gobierno del estado de Jalisco, 1998a).
Si habremos de conceptuar esta nueva regionalizacin, bien po-
demos referirla con el concepto tradicional de regin plan o planifca-
cin. Conforme a lo anterior, este tipo de regiones son un instrumento
de anlisis y a la vez de administracin. Generalmente, es polarizada
alrededor de un centro o polo actual, otras veces, el polo no existe y
debe desarrollarse para crear regiones polarizadas con rendimiento
econmico superior (Guevara, 1999).
10. Estas regiones se agruparon de la siguiente manera: 01 norte, 02 altos norte, 03 altos sur, 04 cinega, 05
sureste, 06 sur, 07 sierra de amula, 08 costa sur, 09 costa norte, 10 sierra occidental, 11 valles y 12 centro.
> Mapa 1. Regiones de Jalisco. Fuente: Elaboracin de PROGISDE
Desde los inicios del proceso de regionalizacin es posible detectar
inconsistencias en la constitucin de las regiones en Jalisco, proble-
165
mas referentes a la relacin funcional de los municipios dentro de las
mismas es una muestra de ello y como ejemplo tenemos los casos
de Cuquo y Atotonilco, municipios considerado alteos por dca-
das, sin embargo en este proceso fueron incorporados a las regiones
12 Centro y 04 Cinega respectivamente, de igual manera la relacin
econmica entre El Grullo y Autln de Navarro es importante, y ambos
fueron incorporados a distintas regiones, otra pregunta que no se pue-
de pasar por alto es cmo es posible integrar la zona caera con la
tequilera en la regin 11 valles, si geogrfcamente se interpone entre
ambas subregiones una cadena montaosa?, lo anterior, indudable-
mente puede afectar el buen desarrollo de las prcticas regionalistas.
A pesar de los problemas sealados hay que destacar que duran-
te la primera etapa de este proceso hubo una serie de acciones institu-
cionales que emprendi la administracin de Crdenas Jimnez y que
defnitivamente, se tienen que tomar en cuenta para su anlisis.
El 31 de octubre de 1998 se public en el Peridico Ofcial del
Estado de Jalisco la creacin del Subcomit Estatal de Desarrollo
Regional, el cual tena entre otros objetivos: i) "coordinar el proceso
de planeacin regional; ii) promover la integracin de las 12 regiones
al contexto del desarrollo sectorial impulsado por el COPLADE, den-
tro del marco del plan estatal de desarrollo 1995-2001; iii) impulsar la
integracin intraregional; iv) propiciar la articulacin y coordinacin
regional de las acciones de los sectores de las administraciones p-
blicas en su nivel federal, estatal y municipal; y, v) coadyuvar en la
programacin de los procesos de descentralizacin y desconcentra-
cin regional de la administracin pblica estatal (Gobierno del esta-
do de Jalisco, 1998b).Para el ao de 1999, este subcomit enfrenta-
ba la siguiente problemtica en cuanto al proceso de regionalizacin
en Jalisco (Subcomit Estatal de Desarrollo Regional,1999):
Ausencia de una coordinacin interinstitucional de la planeacin
regional a nivel estatal.
Atraso en la elaboracin de la totalidad de los planes regionales
por parte de los consultores privados encargados de su realizacin.
Defciencias en la distribucin presupuestal, ya que no se consi-
deraban las necesidades y potencialidades individuales de cada una
de las regiones.
Carencia de una orientacin sector-regin en cuestin de la asigna-
cin presupuestal para las regiones, desintegracin y descoordinacin
166
entre las dependencias del poder ejecutivo y los subcomits regionales.
Falta de comunicacin entre los presidentes coordinadores y los
responsables de las dependencias del gobierno.
Falta de un acercamiento y difusin de resultados con quienes se
haban manifestado adversos a la regionalizacin, no todas las depen-
dencias ofciales contemplaban en su estructura un rea relacionada
con el tema de la regionalizacin.
Una heterogeneidad en cuanto al nmero de residentes regiona-
les con que contaba cada una de las dependencias en las regiones.
Diferencias en cuanto a la divisin regional entre el Estado y la
Federacin.
Escasa integracin de las dependencias gubernamentales con
los sectores social y privado de las regiones.
Defciencia en los procesos de descentralizacin administrativa y
un marco legal insufciente ante la ausencia de una ley estatal de pla-
neacin.Al respecto, es indispensable hacer notar que este subcomit
dej de ser funcional para las autoridades estatales durante el periodo
2001-2007, que corresponde a la segunda fase del proceso de regio-
nalizacin en nuestra entidad federativa.
Subcomits regionales (Copladereg). Estos subcomits fueron
creados en 1998 como los mecanismos de participacin social, consul-
ta ciudadana y de coordinacin intermunicipal, para las decisiones y la
defnicin de proyectos regionales de desarrollo (Gobierno del Estado
de Jalisco, 1998c), en otras palabras, como un enlace entre el Gobier-
no Federal, Estatal y las regiones (gobierno y sociedad). Con la fna-
lidad de alentar la participacin social, se integraron cuatro mesas de
participacin ciudadana en dichas estructuras: desarrollo social, eco-
nmico, urbano y seguridad pblica, cada una con temas especfcos
(ver fgura 1). Estas estructuras, aunque con una serie de difcultades en
su funcionamiento segn el COPLADE, alcanzaron algunos logros impor-
tantes para el proceso de planeacin del desarrollo regional, tales como:
la elaboracin de los 12 planes de desarrollo regionales, la ejecucin de
obras y proyectos, un enfoque a largo plazo en los instrumentos de pla-
neacin, integracin y funcionamiento de las mesas de trabajo ya men-
cionadas y la elaboracin de la metodologa para generar y asegurar la
continuidad de dichos planes, entre otros aspectos (COPLADE, 2000).
Como parte del proceso de regionalizacin se elaboraron regla-
mentos internos de los subcomits regionales y del Subcomit Estatal
167
de Desarrollo Regional que establecieron las bases generales de ope-
racin y funcionamiento de los mismos entre 1999 y 2000. De acuer-
do a estos reglamentos, cada ciudadano podr participar a travs de
las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos
populares, instituciones acadmicas, profesionales, de investigacin,
organismos empresariales, y otras agrupaciones sociales, que se inte-
> Figura 1. Estructura operativa de los Subcomits Regionales. Fuente: COPLADE,
1999a
gren previamente en cada uno de los grupos de trabajos del Subco-
mit Regional, como los rganos de consulta y dilogo permanente en
el proceso de planeacin defnido. En ese contexto y proveniente de
una consulta realizada en el ao 2000 a la totalidad de los residentes
regionales (Direccin de planeacin regional del COPLADE, 2000) fue
posible obtener informacin que mostraba las limitaciones operativas
que enfrentaban los subcomits regionales entre los aspectos seala-
dos que ha nuestro parecer son los ms interesantes se destacan
11
:
De las doce, solamente dos regiones (08 Costa Sur y 09 Costa
11. Es necesario sealar que para estas fechas se haba renovado la totalidad de las administraciones muni-
cipales y por consiguiente ests presentaban una escasa experiencia en materia de planeacin regional por
parte de los principales funcionarios entrantes; consideramos que dicha situacin afecto signifcativamente las
estructuras de planeacin regional (subcomits y mesas de trabajo).
168
Norte) mantuvieron vigentes las cuatro mesas de trabajo, a pesar
de la terminacin de los planes de desarrollo regional, en donde el
intento por fomentar la participacin social fue ms intenso.
En otras dos regiones solamente tres de estas mesas siguieron
integradas al proceso de regionalizacin (06 Sur y 10 Sierra Occiden-
tal), en el 42 por ciento de las regiones no funcionaba ninguna de las
mesas de desarrollo.
De acuerdo a lo anterior, se infere que las regiones con una so-
ciedad ms participativa o que han mantenido el inters fueron las re-
giones 06 Sur, 08 Costa Sur, 09 Costa Norte y 10 Sierra Occidental.
Sin embargo y a pesar de la integracin de las mesas, en solo 4
de las doce regiones, las de la costa (08 y 09), la Sierra Occidental (10)
y la Cinega (04), se contaba con representantes en alguna de estas
que estructuran el Copladereg, esto es, a pesar de integrar las mesas
no necesariamente se cont con representantes en las mismas.
Tomando en consideracin los datos tabulados, el 81 por ciento
de los coordinadores de las mesas de trabajo eran personas que re-
presentaban un determinado sector de la sociedad, es decir, no eran
funcionarios pblicos.
En cuanto a las regiones en las que no funcionaban sus mesas
de trabajo, y por lo tanto no se tena un coordinador, se identifcaron
algunas causas por las cuales disminuy el inters de los diferentes
grupos sociales por participar en las mismas:
a) Falta de cultura participativa en los procesos de planeacin en
donde la decisin de la sociedad es fundamental. Ante esta situacin,
se nota que dentro de este proceso de planeacin regional, los grupos
sociales se interesaron en su momento pero no se comprometieron
en cuanto al seguimiento de los planes.
b) A pesar de que los integrantes en las mesas de trabajo deberan
provenir del sector social, la mayora de estos provenan de algn rea
del gobierno municipal o estatal.
c) Con relacin a los coordinadores de las mesas de trabajo, estos
habitaban en la poblacin sede de la Regin, generndose de esta
manera una centralizacin en la representatividad de las mesas de
trabajo del Copladereg.
d) Por otra parte, a causa de una rivalidad entre funcionarios municipales
de diferentes partidos y a los vaivenes polticos se entorpeci la estructura-
cin y buen funcionamiento de las mesas de trabajo del Copladereg.
169
e) Despus de la elaboracin de los Planes de Desarrollo Regio-
nal la actividad participativa en las mesas de trabajo casi se paraliz;
como resultado de la incertidumbre originada por el cambio de gobier-
no estatal, el funcionamiento de stas se paraliz por completo.
La mayora de los Subcomits Regionales (92%) no contaban con
un plan de trabajo anual defnido, tal y como lo estipula el reglamento
interno de los mismos. Entre las causas de esta situacin se pueden
mencionar:
a) Una incertidumbre en la asignacin de recursos de parte de las
dependencias encargadas.
b) Cambios de las administraciones municipales, factor que gener
una baja en la actividad e inters por parte de los presidentes, incluso
en algunas regiones se polariz su participacin.
c) Se observ adems, que las dependencias ejecutoras no se
comprometieron con los trabajos regionales, accin que derivo en
una falta de seguimiento del programa de regionalizacin en los pri-
meros meses de la nueva administracin estatal.
Por otra parte consideramos que la actividad de los Copladereg
se puede medir a travs del nmero de reuniones celebradas en un
perodo determinado. De acuerdo a los resultados obtenidos de las
residencias regionales se tiene que las reuniones variaron entre tres y
quince durante el ao 2000 en diferentes regiones, sin embargo exis-
ten regiones en las cuales no hubo una sola reunin durante ese lapso
de tiempo (por ejemplo, la regin 01 Norte, 02 Altos Norte y la 08 Costa
Sur). Asimismo, segn los reglamentos de los subcomits regionales,
el presidente coordinador es el encargado de elaborar y presentar el
informe anual de actividades del subcomit, de estos aproximadamen-
te en el 50% de las regiones no contaba con este documento, evi-
denciando una falta de inters y compromiso por parte del presidente
coordinador en funciones.
Con base en lo anterior podemos concluir, en este apartado, que
las estructuras regionales de participacin social muestran dos facetas,
una relacionada directamente con el seguimiento que las autoridades
municipales dieron al proceso, mbito donde el trabajo de regionaliza-
cin ha tenido ms continuidad, pero en lo referente a la participacin
social en las mesas de trabajo, segunda faceta, se vio disminuida la
intensidad de participacin de los grupos sociales en el proceso de
planeacin regional, esto es, una vez elaborado el plan de desarrollo
170
regional respectivo, el trabajo en las mesas de desarrollo decae.
Por otra parte, el Copladereg present puntos dbiles en cuanto
a la implementacin de los procedimientos que dan claridad al des-
empeo de los comits, tales como la ausencia de planes de trabajo
anuales, escasos procesos de evaluacin y seguimiento de los pro-
yectos regionales que contiene el plan de desarrollo correspondiente y
sobre todo la ausencia de procesos de informacin y retroalimentacin
entre las dependencias ejecutoras y los actores regionales. Simple y
sencillamente existe la negociacin municipio estado para la defnicin
de proyectos y obras, sin la necesaria participacin social, y una fal-
ta de reportes que deberan transparentar dichas acciones. Aspectos
que generaron desnimo tanto de las autoridades municipales como
en la sociedad, mismos que desean ver cristalizadas sus propuestas.
Financiamiento regional. De los aspectos ms discutidos en este
proceso de regionalizacin fue la puesta en marcha tanto del Progra-
ma de Accin nmediata (PA) como del Programa de Operacin Anual
(POA), ambos trataron de defnir al interior de cada uno de los subco-
mits regionales un conjunto de obras de carcter regional para los
aos 1997 y 1998, as como la integracin de un fondo para el desa-
rrollo regional, con el propsito de ejecutar obras de impacto en las
regiones durante los aos 1999 y 2000. Este fondo se caracteriz por
ser distribuido de una manera proporcional entre las doce regiones, sin
considerar aspectos como el nivel de marginalidad, de diversifcacin
econmica o el nivel de desarrollo y por consecuencia las caractersti-
cas propias en cada una de ellas.Ahora bien, considerando el PAI y el
POA implementados en 1997 y 1998, se observa que se realizaron un
total de 289 estudios y obras en el mbito regional. Entre las regiones
ms favorecida encontramos: la 07 Sierra de Amula, 12 Centro, 09
Costa Norte y 10 Sierra Occidental. Al tomar en cuenta el monto total
invertido por regin entre 1999 y el ao 2000, se observa que la regin
12 Centro result ser la ms benefciada con un total de $31086,708,
le siguen la 01 Norte ($23778,238) y la 06 Sur ($22240,257), por otra
parte, las menos favorecidas son la 02 Altos Norte ($14138,505), 05
Sureste ($14182,902) y 04 Cinega ($14699,015) (ver grfca 1).
Si observamos los rubros en los que se distribuy el gasto de
regionalizacin durante 1997-1999, nos damos una idea del impacto
que el programa pudiera generar en el mbito regional. Los aspectos
privilegiados fueron vivienda con un gasto aproximado al 37 por cien-
171
> Grahca 1.Fuente: Elaboracin propia con datos del Comit de Planeacin para el
Desarrollo del Estado de Jalisco, 2001.
to, caminos rurales con 12 por ciento, infraestructura relacionada con
el agua potable 9 por ciento e infraestructura de salud 7 por ciento. A
estas reas se destin la mayor parte del gasto regional en nuestro
estado, y del mismo cabra cuestionar su eleccin debido a que el im-
pacto de estas obras en el desarrollo regional realmente es marginal,
corroborando nuestra tesis, al menos en la etapa de Alberto Crdenas
Jimnez, de que el programa de regionalizacin implementado en Ja-
lisco ha tenido un fuerte sesgo asistencialista y por tanto una defcien-
cia en el planteamiento de las obras regionales y por consecuencia en
el gasto (ver cuadro 1).
Planes de desarrollo regional. La formulacin de estos documen-
tos se realiz con base en los trminos de referencia, los que contienen
los puntos temticos a desarrollar por los consultores para su elabora-
cin. De esta manera, los planes de desarrollo regional presentan los
siguientes apartados: i) antecedentes, ii) indicadores de calidad de vida
en la regin, iii) imagen-objetivo del plan, iv) diagnstico estratgico re-
gional, v) estrategias de desarrollo regional, vi) programa de acciones
estratgicas, e vii) instrumentacin.
Los trminos de referencia se contemplan como: el instrumen-
to bsico para el despliegue de la estrategia de regionalizacin en el
corto, mediano y largo plazo. Las caractersticas que se defnieron para
este documento son las siguientes: i) Una visin integral de la realidad
172
> Cuadro 1. nversin Regional por programa 1997-1999. Fuente:
COPLADE 2000.
regional, ii) un enfoque estratgico, iii) un enfoque promocional y ejecu-
tivo, iv) un sistema de evaluacin pblico de su ejecucin, con los mto-
dos de ajuste y revisin, v) un mtodo de exposicin que refeja la per-
cepcin regional de los problemas y de las soluciones, subrayando las
fuerzas y debilidades que encierra la regin para mitigar las amenazas
y aprovechar las oportunidades y vi) una consulta regional que valide el
nivel estratgico y de instrumentacin del plan de desarrollo (Subcomit
Estatal de Desarrollo Regional, 1998).
En el discurso las cosas se perciban bien, sin embargo en la rea-
lidad el desfase en la entrega de los planes de desarrollo impidi un
arranque uniforme y a tiempo del proceso de planeacin; a fnes de
1999 solamente cuatro regiones contaban con posibilidades de iniciar
su planeacin con este tipo de herramientas: regin 01 Norte, 04 Ci-
nega, 05 Sureste y 10 Sierra Occidental. Aspecto que perjudic a las
173
dependencias ejecutoras, debido a que no se contaba an al inicio del
ao 2000 con una cartera de proyectos estratgicos que apoyara su
programacin, de hecho el Programa de Operacin Anual (POA) para
dicho ao no se llev a cabo, y por tanto, las dependencias ejecutoras
tuvieron que destinar parte de su presupuesto al apoyo del programa de
regionalizacin.
Entre los aspectos que, muy probablemente, obstaculizaron el
proceso de planeacin y programacin se encuentran una rigidez del
gobierno estatal en torno a los trminos de referencia sustentados en
la planeacin estratgica, el breve perodo para la elaboracin de los
planes de desarrollo regional que al fnal de cuentas limit el trabajo
de campo de las empresas consultoras, la necesidad de nuevos con-
cursos para la asignacin de contratos, hubo cambios de empresas
consultoras y se prolong el periodo de entrega de los planes, y la
asignacin de varios planes de desarrollo regional a una misma em-
presa consultora. Lo anterior gener que los despachos no pudieran
realizar o elaborar los planes asignados por la Secretara de Adminis-
tracin y el subsiguiente atraso del proceso de formulacin de dichos
documentos.
En cuanto a la cartera de proyectos estratgicos que contienen
los planes de desarrollo regional podemos sealar que la mayora se
enfocan a la realizacin de estudios y programas, ms que al desarrollo
de obras fsicas, de hecho slo cerca de un 30 por ciento de la cartera
total hace referencia a este tipo de acciones que se asume son las que
generan un mayor impacto en la poblacin y que pueden motivar el
afanzamiento y continuidad del programa de regionalizacin.
Siguiendo el mismo esquema las regiones con una cartera de
proyectos ms abundante son: la 05 Sureste (86 obras), 04 Cinega
(85 obras) y 08 Costa Sur (61 obras). Ahora si consideramos que por-
centaje del total de proyectos son obras, la situacin cambia, en la 10
Sierra Occidental (70 por ciento de acciones que son obras respecto
al total) y la 04 Cinega (58 por ciento del total de proyectos), la regin
que porcentualmente presenta menos obras en su cartera de proyec-
tos es la 01 Norte, con el 17 por ciento respecto al total
12
, curiosamen-
12. La proporcin de obras que contienen las carteras de proyectos de los planes de desarrollo regionales son
los siguientes: 01 Norte (12/71=17%), 02 Altos Norte (21/86=24%), 03 Altos Sur (38/191=20%), 04 Cinega
(85/146=58%), 05 Sureste (86/313=27%), 06 Sur (26/69=38%), 07 Sierra de Amula (31/67=46%), 08 Costa Sur
(61/314=19%), 09 Costa Norte (27/128=21%), 10 Sierra Occidental (39/56=70%), 11 Valles (26/69=38%) y 12
Centro (31/119=26%), lo anterior se obtiene a partir de la informacin contenida en el captulo 6 de los planes
de desarrollo para cada una de las regiones.
174
te, sta es de las zonas con mayor atraso y pobreza en el estado (ver
cuadro 2).
En el cuadro 3 presentamos algunas caractersticas generales de
estos documentos de planeacin. Los esfuerzos que en trminos de
planeacin regional realizados hasta principios del ao 2001, los po-
demos observar de una manera esquemtica en la fgura 2.
Ley de Planeacin del Estado de Jalisco. Como colofn a la admi-
nistracin estatal 1995-2001, en el mes de diciembre del ao 2000 se
public en el Peridico Ofcial del Estado de Jalisco la Ley de Planea-
cin con la fnalidad de fortalecer el proceso de planeacin regional y
darle permanencia al programa, independientemente de los vaivenes
polticos en esta entidad federativa. En ella se contempla:
i) la operacin de los Subcomits de Planeacin Regional (Art. 57);
ii) la intervencin de la sociedad en la elaboracin, instrumentacin, con-
trol y evaluacin de los planes, programas y sus actualizaciones (Art. 65);
iii) formalizacin de los planes regionales a travs de su publica-
cin en el Peridico Ofcial del Estado de Jalisco (Art. 62);
iv) inclusin de la participacin social a travs de mesas de tra-
> Cuadro 2. Nmero de estudios y obras por regin (1997-2000). Fuente: Elabo-
racin propia con datos de los planes de desarrollo regional
175
> Cuadro 3. Principa-
les caractersticas de
la cartera de proyectos
de los planes de desa-
rrollo regional en Jalis-
co (2000).
Fuente: Elaboracin
propia, de acuerdo a
las Carteras de Pro-
yectos Estratgicos de
cada regin y a la Di-
reccin de Planeacin
Regional (COPLADE,
2001a).
176
> Figura 2. Primera etapa de la regionalizacin (1996-2000)
Fuente: Elaboracin propia
bajo y foros de consulta integrados al subcomit regional (Art. 66).
Sin embargo la citada ley no tuvo efecto alguno en el proceso de
planeacin regional al menos durante la parte fnal de la administra-
cin de Crdenas Jimnez al ser publicada dos meses anteriores al
trmino de su gestin.
Segunda etapa (2001-2007). Continuacin del proceso de re-
gionalizacin. La segunda etapa del proceso de regionalizacin inicia
con la administracin de Francisco Ramrez Acua en el gobierno del
estado durante el periodo 2001-2007.
Etapa que inicia con una indefnicin sobre la continuidad de dicho
programa durante el primer ao de gestin, debido en gran medida a
factores como:
La redefnicin del programa dentro de la agenda de trabajo de la
nueva administracin, que al fnal de cuentas se incluy como uno de
177
los cinco compromisos bsicos en el corto, mediano y largo plazo que
incluye el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007
13
.
A lo anterior se le sum la inquietud por la aceptacin de los doce
planes regionales heredados de la anterior administracin
14
.
La difcultad en la instrumentacin del contenido de los 12 planes
regionales, no hay que olvidar que la elaboracin de algunos de estos
documentos lleg a generar situaciones difciles al interior de algunas
dependencias de la administracin estatal que los impuls, tal es el caso
de la regin 12 centro en la cual la Secretara de Desarrollo Econmico
(SEPROE) rehus coordinar su elaboracin y la pas al Comit de Pla-
neacin para el Desarrollo del Estado (COPLADE) con la presin que
esta situacin representaba en ese momento.
Informalidad del proceso, auspiciada por el mismo Gobierno del
Estado, ya que de acuerdo a la Ley de Planeacin del Estado de Ja-
lisco, estos documentos deberan formalizarse a travs de su publica-
cin en el Peridico Ofcial del estado, situacin que hasta la fecha la
administracin estatal no ha cumplido.
Problemas en la seleccin y jerarquizacin de la cartera de pro-
yectos estratgicos en cada una de las regiones. Debido a la con-
centracin de las decisiones, tanto en las autoridades estatales como
municipales, sin la participacin activa de la sociedad.
El mtodo para el fnanciamiento de los proyectos de impacto re-
gional tambin implic una situacin difcil, teniendo como anteceden-
te inmediato el Fondo de Desarrollo Regional (Fondereg) implementa-
do a fnales de los aos noventa, con las imperfecciones prcticas que
haba implicado su aplicacin en ese entonces.
Por ltimo no hay que olvidar que a los cambios en el mbito es-
tatal se le sumaron los relevos en la administracin de los gobiernos
municipales, ya que en este mismo perodo fueron renovados todos
13. En el fondo la continuidad del proceso demandaba por parte del reciente gobierno electo redoblar esfuer-
zos para rescatar un tema de la agenda de trabajo de la anterior administracin. Tema que presentaba dos
perspectivas, por un lado la posible politizacin en torno al mismo y con ello la posibilidad de que algunas de
las administraciones municipales vieran al programa como la oportunidad de negociar y presionar al Gobierno
del Estado en la consecucin de ciertos intereses y, por otro, fortalecer al programa de regionalizacin como la
herramienta de planeacin que diera muestra de un proceso de planeacin de carcter participativo, en donde
el gobierno y la sociedad coinciden en la defnicin de las aspiraciones de desarrollo para Jalisco en el mbito
de cada una de sus regiones.
14. Exista una incertidumbre en trminos generales en torno al programa de regionalizacin, esto es, si haba
sido conducido de manera adecuada, pero sobre todo la duda resida en cuanto a la calidad de los doce planes
elaborados y si esta herramienta era lo sufcientemente consistente para retomarla y avanzar en el proceso;
se opt por retomar los esfuerzos realizados, acompandolos de un proceso de mejora en trminos concep-
tuales y en las herramientas para la operacin del programa que ms adelante comentaremos, as como una
actualizacin de los doce planes regionales.
178
los ayuntamientos en Jalisco, con lo cual, se difcult an ms el ni-
vel de penetracin y aceptacin que el programa de regionalizacin
haba alcanzado en los municipios.
Priorizacin de propuestas de proyectos regionales (2001). Como
una etapa previa en la defnicin de la forma ms efcaz para fnanciar
el desarrollo regional en el Estado, se propici un proceso de anlisis
y actualizacin de la cartera de proyectos contenidos en los planes de
desarrollo, elaborados en el 2000, directamente en las regiones. Se
busc que las propuestas se analizaran por las diferentes dependen-
cias estatales ejecutoras y a la vez se incluyeran en el presupuesto de
egresos del estado para el ao 2002.
El proceso requiri de la elaboracin de un listado de propuestas
de proyectos de realizacin inmediata, la presentacin de dicha lista
al subcomit regional correspondiente para analizar su contenido,
15

el establecimiento de nueve criterios para la seleccin de proyectos
de impacto regional, la validacin de la lista ampliada de propuestas
de proyectos en la comisin permanente del Subcomit Regional,
16

la jerarquizacin de las propuestas al interior de la misma comisin
permanente del Subcomit, y la frma del acta mediante la cual dicha
comisin acepta los resultados obtenidos en el proceso descrito.
De esta manera, se obtuvo un listado formado por 310 propuestas
de proyectos, validadas y ordenadas jerrquicamente. Del anlisis de
las mismas se desprende que el 40% son de tipo social, el 44% son
proyectos demandados a las Secretaras de Desarrollo Urbano (22%)
y Desarrollo Rural (22%) (Direccin de Planeacin Regional del CO-
PLADE, 2001b).Sin lugar a dudas lo anterior representa un indicador
sobre las necesidades sentidas por las autoridades municipales en las
regiones del Estado de Jalisco, principalmente en materia de infraes-
tructura (vas de comunicacin) y de desarrollo agropecuario.
15. Con la posibilidad de incorporar nuevas propuestas, hacer modifcaciones al planteamiento original elimi-
nar aquellas consideradas de bajo impacto regional.
16. 1) Correlacin con el plan de desarrollo regional, es decir, que las propuestas de proyectos regionales
prioritarios estuvieran consolidadas en los planes de desarrollo regionales, 2) Contenido regional, que las
propuestas de proyectos regionales benefcien a dos o ms municipios de una regin, 3) Criterio de interregion-
alidad, que las propuestas de proyectos benefcien a dos o ms municipios de distintas regiones o entidades
federativas, 4) Se considera la posibilidad que municipios presenten proyectos de su inters que, sin embargo,
debern garantizar el cumplimiento de los criterios aludidos, 5) Que las propuestas de proyectos regionales
posibiliten la combinacin de los esfuerzos fnancieros de las distintas partes interesadas, 6) Reconocimiento
del principio de subsidiariedad, hacer lo que a cada mbito le corresponde, 7) No se considera como criterio
regional la sumatoria de proyectos de impacto municipal en una misma regin, 8) Se recomienda otorgar la
prelacin al contenido de la mano de obra de los proyectos propuestos, y 9) Consenso regional, la jerar-
quizacin de propuestas de proyectos que cumplan con los criterios anteriores se realizar de acuerdo a la
opinin conjunta de los propios actores sociales y de los gobiernos municipales de la regin.
179
Sin embargo, esta etapa enfrent algunas defciencias serias que
se pueden resumir de la siguiente manera:
Nula participacin social al interior de las regiones, ya que las de-
cisiones fnales fueron centralizadas en las autoridades municipales y
estatales, y aunque se instalaron las mesas de trabajo, stas funciona-
ron en su mayor parte con integrantes de los mismos ayuntamientos.
Una vez obtenidas las propuestas en las regiones se not una des-
vinculacin al interior del gobierno estatal, de tal manera que las depen-
dencias ejecutoras de obras, al no estar de acuerdo, difcultaron la eje-
cucin de la mayora de los proyectos, aduciendo falta de presupuesto
para dichas obras y quedando en evidencia el poder de gestin que tiene
en este mbito el COPLADE ante las diversas secretaras estatales y la
desvinculacin de estas ltimas con el mbito de planeacin regional.
Hasta este momento, se presentaba una indefnicin sobre el f-
nanciamiento del desarrollo regional.
Del proceso de defnicin de la cartera de proyectos podemos
desprender las siguientes caractersticas generales, considerando las
decisiones al interior de los subcomits regionales, el tipo de proyecto
priorizado y las principales dependencias ejecutoras de dichos proyec-
tos, lo anterior se observa en el cuadro 4.
Esta nueva etapa en el ejercicio de planeacin regional, tuvo un
efecto poco signifcativo al interior de las dependencias estatales, ya
que de 310 propuestas presentadas, solamente el 30 por ciento se con-
sideraron viables de ejecutarse, de este ltimo porcentaje el 42 por cien-
to corresponden a la construccin de infraestructura como hospitales,
vertederos de basuras, plantas de tratamiento, etctera, el 24 por ciento
hacen referencia a estudios o anlisis sobre la viabilidad de algn pro-
yecto, el 20 por ciento sobre apoyos o instrumentacin de programas
y el 14 por ciento sobre necesidades de equipamiento, ampliaciones o
rehabilitaciones.
Paradjicamente el proceso iniciado durante 2001, en el que se
proponan proyectos y acciones regionales, se obstaculiz al recha-
zarse la ejecucin de las acciones por parte de las dependencias
del Gobierno Estatal. Sin embargo, en el Primer Informe del Gobier-
no Estatal se report un gasto regional de 720,176,616 millones de
pesos (Gobierno del Estado de Jalisco, 2002), podemos inferir que
esta cantidad resulta de la sumatoria de los gastos de dependencias
estatales agrupados por regiones, quizs parte del problema es que
180
181
182
183
184
> Cuadro 4. Caractersticas del proceso de priorizacin de proyectos regionales en
Jalisco. Fuente: Elaboracin propia con informacin del COPLADE.
> Cuadro 5. Gasto ejercido por re-
gin (2001). Fuente: Gobierno del
Estado de Jalisco Primer Informe de
Gobierno. Mxico, 2002
hasta estos momentos no se contaba con un mecanismo de fnan-
ciamiento regional que posteriormente se implementara a travs del
Fondo de Desarrollo Regional (FONDEREG), Las cifras reportadas
se pueden observar en el siguiente cuadro y grfca.
Fondo de desarrollo regional (partida 4266). Para el presupuesto
de egresos del ao 2002 se defni un monto de 110 millones de pesos
para el fondo de desarrollo regional, considerando para su aplicacin
las siguientes reglas de operacin: ser congruente con lo dispuesto en
el Plan Estatal de Desarrollo 2001-2007 y el plan de desarrollo regional
185
correspondiente; la administracin de los recursos se realizar previa
frma de los convenios de desarrollo regional; las acciones sern prio-
rizadas y validadas por consenso de los municipios en el Coplade-Re-
gional, con el apoyo de participacin comunitaria; la obra y/o accin a
ejecutarse debe benefciar a dos o ms municipios, por lo que se dar
prioridad, a las que incidan en el mayor nmero de municipios de cada
regin, garanticen el desarrollo regional y lo requiera la ciudadana; las
acciones que por su valor rebasen la cantidad de un milln de pesos
debern ser sometidas a un proceso de evaluacin, conforme a la nor-
matividad que para el efecto emita el Coplade; y cada obra y/o accin
deber de contar con aportaciones de los ayuntamientos y de la comu-
nidad benefciaria, conforme a los convenios de desarrollo regional a
travs del procedimiento denominado peso por peso (Gobierno del
Estado de Jalisco, 2001).
Este fondo debi distribuirse entre las doce regiones de Jalisco para
llevar a cabo las obras regionales priorizadas por los propios Subcomi-
ts, las cuales deberan de ser analizadas por una nueva estructura en
> Grhca 2. Gasto ejercido por regin 2002. Fuente: elaboracin propia a partir del
Primer informe de Gobierno del estado de Jalisco
186
las regiones la Unidad Tcnica de Apoyo (UTEA), que revisaremos ms
adelante, de acuerdo con los lineamientos establecidos en la misma.
> Cuadro 6. Distribucin regional de los recursos del FONDEREG en Jalisco.
Fuente: Documentos de trabajo del COPLADE, direccin de presupuesto regional, 2002.
Adems, como lo estableci la Ley de Egresos de 2002, para
hacer coparticipes de este proceso a los municipios del Estado, se
procedi a la elaboracin, difusin y frma del Convenio de Desarrollo
Regional, otra fgura nueva en este proceso, el cual contiene entre sus
componentes principales: los montos fnancieros que cada municipio
aportara, y el complemento estatal a travs del propio fondo, as como
las obras regionales a ejecutar durante el dicho ejercicio fscal.
Para el mes de mayo de 2002 el fondo de desarrollo regional se
haba distribuido de la siguiente manera, segn datos del Coplade:
La liberacin y ejercicio de los recursos del FONDEREG requiri
de la frma de los Convenios de Desarrollo, en cada una de las re-
giones, por las autoridades municipales y estatales, en el convenio
se establecieron las propuestas de proyectos regionales a ejecutarse
durante los aos 2002 y 2003, as como la aportacin de cada una
de las partes para su correspondiente fnanciamiento. En el ejercicio
2003 la inversin ascendi a 181 millones de pesos, que se ejercieron
con el impulso de 61 proyectos regionales y proyectos ejecutivos. En
el ejercicio 2004 el monto alcanz los 290 millones de pesos, de los
187
cuales el 50 por ciento aport el Gobierno del Estado y la otra mitad
los municipios, el gasto se distribuy entre 107 proyectos en las 12
regiones del estado.
Para el ao 2005 el ejercicio fue mayor a los 333 millones de
pesos, de estos el Gobierno del Estado contribuy con 168 millones
de pesos, que se invirtieron en 111 municipios a travs de 158 obras
y acciones en las doce regiones, los rubros de mayor benefcio son
el sistema regional de enlaces carreteros para la integracin eco-
nmica, social y cultural de los municipios (60 por ciento del gasto),
reforzamiento del sistema de salud, educacin, asistencia social y
desarrollo turstico (21 por ciento), el mejoramiento de la infraestruc-
tura hidrulica regional (11 por ciento) y acciones de conservacin
ambiental y sustentabilidad del desarrollo regional (8 por ciento).
El gasto ejercido por el Gobierno Estatal se presenta en la si-
guiente grfca, en la cual se observa un incremento en trminos
nominales de 2002 a 2005. Cabe hacer mencin que este gasto se
complementa a travs de 7 proyectos estratgicos de impacto regio-
nal, que se retomarn ms adelante.
> Grca 3. Gasto regional ejercido a travs del fondereg Gobierno Estatal (2002-
2005) Fuente: elaboracin propia a partir de datos del COPLADE
188
Unidades tcnicas de apoyo al desarrollo regional (UTEAS). La fna-
lidad de estas estructuras es analizar la factibilidad de las propuestas
de los proyectos de impacto regional que surjan en cada una de las
regiones, a travs de la participacin directa de las autoridades muni-
cipales y estatales; es la instancia tcnica de apoyo al COPLADEREG
encargada del seguimiento tcnico del desarrollo regional, integrada por
funcionarios de los tres rdenes de gobierno y miembros de organiza-
ciones e instituciones con conocimientos en temas especfcos del de-
sarrollo local y regional. A travs de las UTEAS se pretende facilitar el
proceso de la toma de decisiones a los diferentes actores del desarrollo
que concurren en los Subcomits Regionales, que les permita orientar
los recursos y esfuerzos a las reas crticas o estratgicas del desarrollo
local y regional (Coplade, 2002).
Se observan dos movimientos interesantes con relacin a la in-
tegracin de estas estructuras regionales: i) el esfuerzo por parte del
gobierno estatal por incorporar la parte tcnica al proceso de regio-
nalizacin; y, ii) se desplaza o se abandona la fgura de las mesas de
trabajo en donde la sociedad participara en la planeacin de su propio
desarrollo.
Conforme a documentos de difusin por parte del Coplade, se
especifcaban para el ao 2002 las siguientes metas en las UTEAS:
Seguimiento y apoyo en la formulacin de los proyectos a desa-
rrollar con el FONDEREG 2002.
Integracin de las UTEAS en cada regin.
Correlacin de los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo y los
Planes de desarrollo regionales.
Defnicin de las potencialidades, limitaciones y la problemtica
que rodea el logro de los objetivos regionales afnes al Plan estatal de
desarrollo.
Evaluacin socioeconmica de los proyectos regionales viables a
desarrollar en el corto plazo (cartera de proyectos viables a desarrollar
en los prximos 3 aos).
Elaboracin del Programa Operativo Anual (POA) regional 2003.
Impacto de las obras regionales del FONDEREG 2002 en el desa-
rrollo de las regiones.
Proyectos estratgicos. Uno de los principales cambios instru-
mentados por el Coplade en el 2003 lo constituye el establecimiento
de proyectos estratgicos, esta herramienta de planeacin es consi-
189
derada como un nuevo enfoque de direccionamiento estratgico de la
administracin gubernamental (Coplade, 2006).
A pesar que se proponen como resultado del reconocimiento de
la necesidad de ampliar la cobertura del Comit de Planeacin en la
satisfaccin de necesidades, demandas y expectativas de los jaliscien-
ses (Coplade, 2006), nos queda la duda de que las expectativas de la
sociedad jalisciense est representada en 14 Proyectos Estratgicos
que el Coplade coordin durante el 2004 y 2005; sobre todo si recorda-
mos que entre los cambios experimentados a partir del 2002, y que dan
lugar a esta nueva propuesta de trabajo, encontramos la supresin de
las mesas de trabajo, instrumento que hasta entonces se consideraba
como la principal estrategia para involucrar a la sociedad como uno de
los actores fundamentales en la planeacin de su propio desarrollo.
Hay que sealar que los criterios subyacentes que orientan los
proyectos son la intersectorialidad, descentralizacin y sustentabili-
dad, con base en ellos se instalaron en el 2004 mesas de coordina-
cin interesectoriales para el diseo e implementacin de este tipo
de proyectos que buscan la articulacin de inversiones, acciones y
actividades con base en el vocacionamiento, potencialidad y el tra-
bajo constante en cada regin del estado a travs de la bsqueda
de generacin de ventajas competitivas y comparativas en el marco
de un modelo de desarrollo regional (Coplade, 2006). Los proyectos
estratgicos del perodo 2004-2005 los listamos a continuacin:
Infraestructura de esparcimiento
Proyecto de desarrollo y fortalecimiento de los parques pblicos
metropolitanos (5 millones de pesos).
Desarrollo institucional
Mejora de la primer lnea de contacto entre la PGJE y el IJCF (35
millones de pesos).
Centro de atencin a victimas del delito (15 millones de pesos).
Fortalecimiento de los servicios de la SVTyT (62 millones de pesos).
Estrategia de gobierno electrnico (30 millones de pesos).
Desarrollo estatal
Proyecto integral del programa hidroagrcola (38 millones de pesos).
Desarrollo regional
Consolidacin cultural Guachimontones y Paisaje Cultural Agavero
(45 millones de pesos).
Proyecto integral Costalegre (55 millones de pesos).
190
Corredor ecoturstico Sierra del Tigre (31 millones de pesos).
Regeneracin y aprovechamiento turstico y acucola del Lago de
Chapala y la Regin Cinega (30 millones de pesos).
Corredor ecoturstico-productivo Sierra Occidental (10 millones
de pesos).
mpulso socioeconmico de la Regin Norte (30 millones de pesos).
Proyecto integral para el fortalecimiento a los municipios fronterizos
ms rezagados en Jalisco (11 millones de pesos).
En la elaboracin de los proyectos participaron 189 actores munici-
pales y 238 representantes de las dependencias estatales, por supuesto
queda la duda en torno a que porcentaje de los actores municipales son
funcionarios, cuya intervencin permiti identifcar ventanas de oportu-
nidad para cada uno de los municipios. Se realizaron 5 talleres regio-
nales para el diseo conceptual e identifcacin de objetivos en los que
participaron 103 actores municipales y 91 estatales, a estos les sigui
una segunda etapa con el mismo nmero de talleres regionales para la
presentacin de Proyectos Ancla por cada municipio, con la participa-
> Figura 3. Segunda etapa de la regionalizacin 2001-2005
191
cin de 177 y 121 actores municipales y estatales respectivamente.
En el siguiente esquema se visualiza grfcamente, en forma de snte-
sis, la segunda etapa de la regionalizacin del ao 2001-2005.
Conclusiones
Alcances. Es evidente que el programa de regionalizacin implemen-
tado en Jalisco, hace casi una dcada, ha evolucionado con el trans-
curso del tiempo. Los cambios comprenden tanto la base conceptual,
el diseo y la implementacin de las polticas regionales en el estado.
Y sin lugar a dudas, para el caso de la planeacin desde la pers-
pectiva del desarrollo regional en nuestro Estado, el principal logro en
esta materia ha sido la permanencia del programa mismo. A travs de
la idea de los proyectos estratgicos se percibe un cambio en la mane-
ra de defnir, jerarquizar y priorizar acciones, como un refejo de mejora
con base en decisiones ms de carcter tcnico analtico y con un
menor componente social, que de alguna manera representa un cam-
bio en la visin del proceso de planeacin. Adems, en la prctica,
se deduce una variacin en la orientacin asistencialista del proceso
de planeacin regional que predomin en la primera etapa, hacia una
vertiente de planeacin regional con una mayor disposicin al impulso
de las capacidades productivas en las regiones del estado.
Sin embargo, tambin se percibe una menor participacin ciuda-
dana en el proceso de planeacin, aspecto que puede parecer pa-
radjico. Es posible que lo anterior sea un refejo de una creciente
desconfanza de la sociedad en este tipo de estrategias de planeacin
que se denominan incluyentes, y que muchas de las veces solamente
son procesos de validacin de lineamientos diseados previamente
por las autoridades centrales.
Lo que percibimos es que a pesar de plantear la planeacin regio-
nal en los dos perodos analizados en este anlisis como un proceso
participativo, la sociedad ha respondido con una disminucin en su pre-
sencia, en parte porque los mismos gobiernos municipales y estatales
no han planteado con claridad la forma en que sta debe participar acti-
vamente y sobre todo, la resistencia a incluirlos en el proceso de la toma
de decisiones. Es ah donde se encuentra parte de la explicacin del
porqu la actual administracin retoma el proceso de planeacin regio-
nal como un proceso de gestin e impulso por parte del aparato guber-
192
namental en la conduccin y realizacin del proceso mismo. Elementos
como la desaparicin de las mesas de trabajo que en gran medida
sesionaban con una considerable participacin de funcionarios gu-
bernamentales y una participacin social a la baja son muestra de un
proceso de participacin ciudadana en la toma de decisiones hacia
la baja, ante ese escenario la respuesta es por dems obvia, esto es,
se requieren nuevas acciones y por tanto cambio en los instrumentos
y herramientas de planeacin regional.
Lmites. Consideramos que la poltica regional en Jalisco, atiende
de manera marginal la actual transicin en los modelos de planeacin
regional que nos lleva desde los modelos de desarrollo regional en el
contexto de una planeacin centralizada a nuevos esquemas en un
marco de planeacin descentralizada y participativa, donde a este l-
timo se le considera como el nuevo paradigma en la planeacin regio-
nal/local. En ese contexto agregaramos que la evolucin de la poltica
regional va ms all de slo pensarla y difundirla como un proceso
participativo, sino que adems existe un cambio en los problemas que
intenta resolver y en las herramientas y acciones para ello.
Por lo que se requiere establecer, de manera explcita en la ope-
racin del programa, que se trata de un proceso de planeacin que
privilegia el desarrollo de la capacidad productiva de las diversas re-
giones del estado de Jalisco. Y que como tal no forma parte de su
estrategia el apoyo a acciones de carcter asistencialista, y para evitar
cualquier sesgo en ese sentido establecer que todo apoyo para obras
de bienestar social directo debern ser presentadas a travs de otros
mecanismos de planeacin que el mismo gobierno tiene en marcha,
por ejemplo a travs de las acciones realizadas por la Secretara de
Desarrollo Humano. Esto requiere que, en trminos de poltica regio-
nal, se establezcan de manera clara los objetivos y acciones que se
impulsaran desde esta perspectiva, con la intencin de que los ayun-
tamientos que quieran verse benefciados cuenten con informacin
que les permita orientar sus inquietudes de apoyo hacia acciones que
se correspondan con el impulso de las capacidades productivas que
contribuyan al desarrollo regional.
Las acciones a apoyar es posible derivarlas de la revisin de las
principales acciones de poltica regional que se impulsan en la actua-
lidad, desde una vertiente de planeacin descentralizada y participati-
va, entre estas encontramos: incorporar el anlisis de las condiciones
193
productivas en las regiones atrasadas o en declive, que pueden con-
siderar la atencin a las difcultades asociadas a la expansin del
desempleo, la reconversin de sectores industriales en decaimiento,
la construccin de infraestructura bsica y especializada; impulsar la
competitividad como herramienta para lograr una mejor insercin de
las regiones a un nuevo contexto derivado de la apertura comercial
y al cambio tecnolgico y productivo mediante el fomento de la inno-
vacin, sin lugar a dudas la bsqueda de ventajas competitivas para
las regiones de Jalisco debemos concebirlas a travs de una moder-
nizacin de su estructura productiva con base en el aprovechamiento
de sus recursos endgenos; poner atencin en la oferta de trabajo
local/regional, donde la existencia de mano de obra califcada, con
capacidad de innovacin y capacitada en la gestin y direccin de
empresas es fundamental hoy en da; mejoras cuantitativas y cuali-
tativas en la infraestructura de redes de transporte, energa y teleco-
municaciones; el impulso de ciudades medianas y pequeas como
asentamientos alternativos a las grandes metrpolis; el fomento de
cambios en la estructura productiva para aprovechar los efectos be-
nfcos de una cierta diversifcacin productiva; la revaloracin de las
PYMES cuya capacidad de innovacin les permite proyectarse como
motor del crecimiento regional; el impulso en la oferta de servicios
a la produccin; propiciar el desarrollo de las caractersticas socio-
culturales e institucionales que fomenten la generacin de ventajas
competitivas en los territorios, entre otros aspectos que deberamos
considerar cuando de desarrollo regional se trata, por supuesto que
ms que limitar, de lo que se trata es hacer ms selectivos los incen-
tivos de la poltica regional.
Pendientes. Entre estos consideramos la necesidad de impul-
sar cambios, orientados hacia una propuesta de planeacin regional
que de cuenta de un proceso de planeacin participativo que atienda
una perspectiva de construccin fexible, en el sentido de incorporar
cambios durante el desarrollo del programa, adems de impulsar ac-
ciones que busquen propiciar una mayor sinergia entre los actores
signifcativos en el impulso del desarrollo regional, con la intencin
de propiciar oportunidades que nos permitan avanzar hacia modelos
de planeacin ms coherentes con el contexto de planeacin des-
centralizada. Conforme a lo anterior consideramos necesario la im-
plementacin de las siguientes acciones en el futuro:
194
En trminos del proceso:
Entender a la poltica regional como un proceso complementario a
otras polticas de gobierno, y no como una poltica integral.
Convocar a un debate entre los encargados de la planeacin regional
y sectores interesados en torno al tema que nos permita mejorar el
actual esquema de planeacin regional.
Si bien se parte de esquemas de integracin de los subcomits
regionales conforme a un solo formato, deberamos tener como resul-
tado de la continuidad de este proceso de planeacin, esquemas dife-
renciados y diversos, segn las caractersticas de las regiones. Esto
nos hablara de un proceso fexible de planeacin regional, en donde
se contemplara, entre otras cosas: la forma de integracin de la socie-
dad al proceso de planeacin, la seleccin y priorizacin de proyectos,
as como el fnanciamiento de los mismos, entre otras cosas.
En trminos del modelo:
Reestructurar el programa de regionalizacin, dando lugar a un mode-
lo descentralizado que comprenda aspectos como:
Clasifcar a las regiones por objetivos prioritarios acorde a las caracte-
rsticas propias del estado y los municipios, lo que nos permitira evitar
una excesiva dispersin de recursos en el territorio, el punto anterior
parte del principio de concentracin.
Promover que los fondos econmicos del programa sean complemen-
tados por otros niveles de la administracin, as como por recursos prove-
nientes de la iniciativa privada y organizaciones no gubernamentales.
Estructurar fondos especfcos que permitan destinar recursos
en rubros referentes a lneas de accin estratgicas, se puede tomar
como referencia las lneas de accin derivadas de la transicin en
los modelos de desarrollo regional, acordes con las caractersticas del
estado.
Promover que los fondos econmicos del programa sean comple-
mentados por otros niveles de la administracin as como por recursos
provenientes de la iniciativa privada y organizaciones no gubernamen-
tales. Instrumentar la planeacin con un enfoque a largo plazo que
permita generar y asegurar la continuidad de los planes de desarrollo
regional, as como ejecucin de la cartera de proyectos establecida en
195
los mismos, independientemente de los compromisos adquiridos por
los gobiernos estatales y municipales.
En trminos de la instrumentacin:
Promover la urgencia de contar con un ingreso exclusivo que permita
alimentar el Fondo de Desarrollo Regional de Jalisco (FEDERJAL),
este tipo de fnanciamiento permitira contar con recursos que no esta-
ran ligados al inters/desinters del ejecutivo estatal, en ese sentido
se debera promover un debate en torno a la posibilidad constituir un
impuesto estatal cuyos ingresos se orientarn al impulso del desarrollo
regional.
Si bien es cierto que todo proyecto debe ser cofnanciado, inde-
pendientemente del origen del recurso, se debe promover que los mu-
nicipios con mayor capacidad fnanciera aporten una mayor cantidad
de total de recursos a ejercer con el afn de mejorar la distribucin del
gasto pblico.
Por ltimo nos resta esperar que la prxima administracin no slo
contine con la poltica regional, sino que la considere como una es-
trategia fundamental para impulsar el crecimiento y el desarrollo ms
equilibrado entre las diversas regiones del estado. Sera un ejercicio
interesante para el caso de Jalisco, si la prxima administracin le
otorga a la planeacin regional un peso fundamental en su estrategia
de gobierno, de tal manera que el COPLADE tomara la fgura de Se-
cretara de planeacin. Esta situacin incrementara la capacidad de
gestin ante las otras dependencias del ejecutivo estatal.

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Roberto Jimnez Vargas
1
Antecedentes
El crecimiento y la extensin mundial de las metrpolis y la globa-
lizacin, son fenmenos que se han desarrollado con una dinmica
creciente en los ltimos 35 aos. El proceso de globalizacin de la
economa ha producido entre otros efectos, la creciente polarizacin
del desarrollo entre los pases del orbe, donde se ha incrementado la
brecha entre ricos y pobres como nunca antes haba ocurrido en la
historia de la humanidad y adems el mundo contemporneo se ha ca-
racterizado por las agresiones a los ecosistemas, la crisis energtica,
la insufciente produccin de alimentos, as como la sobreexplotacin
y deterioro de los recursos, a lo que se ha sumado la migracin de
quienes vivan en el medio rural, hacia las ciudades.
Por lo que concierne a Mxico, en 1900 nicamente la dcima par-
te de la poblacin viva en las ciudades; sin embargo, dicha proporcin
se elev a tres cuartas partes en el 2006, lo que signifca un universo
de 79.5 millones de mexicanos urbanos. Asimismo, la aceleracin de
los procesos de urbanizacin llevados a cabo con escasa planeacin,
origina resultados negativos, entre los que se encuentran: la prdida
de identidad; la generacin de violencia; la inseguridad; cambios cli-
mticos y graves consecuencias para el sector agropecuario, ya que
la migracin constante y persistente del campo a la ciudad, ha sido un
factor identifcado con el deterioro de la vida rural.
Si continan las tendencias actuales, ser factible que ms del 90
% del crecimiento poblacional de los prximos 25 aos, se ubique en
las ciudades del pas, lo que ocasionar una notoria transformacin en
las estructuras territoriales y socioeconmicas de Mxico. En el siglo
que se inicia, se observa una clara hegemona de la concentracin
econmica y demogrfca en el sistema de ciudades, la cual si no se
1. Profesor nvestigador, Departamento de Turismo, CUCEA, Universidad de Guadalajara.
200
revierten y no se aplican medidas de fondo, tender a persistir, e impli-
car la consolidacin de una nacin de ciudades de carcter terciario,
con suburbanizaciones de pobreza extrema.
Segn el gegrafo alemn Bronger Dirk
2
, tanto en los pases de-
sarrollados como los de proceso en desarrollo, una metrpoli se defne
como una gran ciudad que cuente con un milln de habitantes como
mnimo y se extienda en un espacio relativamente compacto, con una
densidad media mnima de 2,000 habitantes por kilmetro cuadrado y
una estructura monocntrica. Bajo este criterio, la Zona Metropolitana
de Guadalajara (ZMG) se ubica dentro de las 340 ciudades metropoli-
tanas existentes en el mundo.
La planeacin del desarrollo urbano en Jalisco, ha realizado mlti-
ples intentos por establecer un proceso coordinado de desarrollo urbano
en la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) y en ciudades medias
como Puerto Vallarta, Lagos de Moreno, Tepatitln de Morelos, Ciudad
Guzmn y Ocotln, entre otras. A pesar que en la mayora de las locali-
dades antes mencionadas, se ha planteado una normativa urbanstica,
intentos de una divisin territorial regional (en un proceso de 5, 10 y 12
regiones en la entidad), de considerar preceptos constitucionales, la
participacin de los tres rdenes de gobierno que han concurrido des-
de 1947
3
, se pensara que el ordenamiento territorial ha generado una
calidad de vida y competitividad en la infraestructura y servicios de las
ciudades ms importantes del pas; sin embargo, en Guadalajara y su
rea de infuencia (60,000 hectreas, y ms de 5 millones de habitan-
tes) Regin Metropolitana de Guadalajara (RMG), que abarca adems
del municipio antes mencionado, los de Zapopan, Tlaquepaque, To-
nal, Tlajomulco de Ziga, El Salto, Juanacatln, Tala y Zapotlanejo,
casi todos los esfuerzos de desarrollo urbano metropolitano ordenado
y coherente han fracasado, conllevando a una metrpoli que ha crecido
de manera desordenada y confusa, porque no se respet la planeacin
concebida, que en su momento se puso en prctica para conducir en
forma racional su desarrollo. Siendo preciso replantear la pertinencia
de estos instrumentos tradicionales, si pretendemos realizar acciones
estratgicas con perspectiva de largo plazo, que ofrezcan soluciones
efectivas a los retos futuros de la ZMG y su regin aledaa.
2. Bronguer Dirk. Metropolen, Megastdte, Global Cities: Die Metropolisierung der Erde. Darmstadt: Editorial Wis-
senschaftliche Buchgesellschaft, Ao 2004. 216 Pg.
3. Jalisco es uno de los pioneros nacionales en la Planeacin del Desarrollo Urbano, al crearse la Junta General de
Planeacin Urbana del Estado de Jalisco (JGPUEJ), siendo su titular de la Junta el Arq. Daniel Vzquez Aguilar.
201
El desarrollo urbano en Jalisco
Es una realidad que la RMG y su entorno inmediato durante los lti-
mos 11 aos, han carecido de una autoridad capaz de elaborar y eje-
cutar planes y programas de desarrollo urbano con un enfoque orde-
nado, coordinado y efcaz. Cabe sealar que del primero de marzo de
1995 al mes de octubre de 2006, prevalece una descoordinacin del
Gobierno Federal con los municipios que planean y ejecutan polticas
aisladas y desvinculadas entre s, no obstante que los gobiernos sean
del mismo partido poltico. Es imperativo ante esta situacin, constituir
una autoridad con las caractersticas necesarias para ordenar y coor-
dinar proyectos y polticas de alcance regional en un largo plazo, pero
sin descuidar la participacin ciudadana.
As mismo se detecta, que la RMG no dispone de una norma ju-
rdica actualizada que rija su proceso de desarrollo urbano y defna la
jerarqua de competencias de las diferentes instancias de gobierno:
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), Comisin Nacional del
Agua (CNA), Secretara de la Reforma Agraria (SRA), Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Secretara de Desarrollo Urbano
(SEDEUR), y los gobiernos municipales. Se observa una abundancia
de leyes, reglamentos y ordenamientos que son parciales y pretenden
defnir normas y modelos urbansticos. En ocasiones se contraponen
entre s y no producen la concurrencia de programas y acciones para
el logro de objetivos y metas de desarrollo. Ante esta situacin se re-
quiere promulgar un marco jurdico actualizado acorde con la realidad
que vivimos y que pueda orientar nuestro desarrollo paulatinamente.
Es paradjico encontrar en el caso de la RMG, que los distintos
instrumentos de planeacin de orden federal y local que rigen el de-
sarrollo urbano, aparentemente guardan congruencia entre s, pero la
realidad es de que no han propiciado una distribucin y crecimiento
coherente de la estructura urbana, de las redes de infraestructura, de
los sistemas de transporte y vialidad que en su mayora fueron con-
cebidos hace 70 aos, evidentemente con una afuencia vehicular no
muy grande, comparada con la plantilla vehicular actual de ms de 1
milln de vehculos automotores que circulan por la metrpoli. A esta
situacin se observa que no existe una distribucin equitativa y suf-
ciente del equipamiento urbano como se muestra en el eje vertebral
de la Calzada Independencia de la zona sur hacia la zona norte y vi-
202
ceversa, as como la afuencia vehicular de la Av. Javier Mina Jurez
Vallarta de la Zona Oriente al Poniente.
La preocupacin debe centrarse en que exista un verdadero pro-
ceso de desarrollo ordenado integral de la RMG y no en la congruen-
cia de los instrumentos de planeacin que fnalmente no se respetan
ni ejecutan en la prctica. Es pertinente aclarar que la RMG, propone
un plan estatal de desarrollo urbano 2001-2007 y las directrices del
ordenamiento ecolgico territorial del Estado de Jalisco, que pueda
convertirla en un sitio ms seguro, prspero y habitable en los prxi-
mos 20 aos. La visin estratgica de los 4 municipios metropolitanos
y los 5 municipios aledaos ha sido concebida en tres mbitos, que se
sobreponen y complementan: a) ordenamiento territorial; b) infraes-
tructura vial metropolitana y regional; c) mejoramiento de ncleos de
equipamiento urbano y servicios regionales.
Ante esta situacin, es preciso elaborar un plan estratgico de lar-
go plazo, con la participacin de todos los actores pblicos y sociales
que concurren en el desarrollo no slo del rea Metropolitana, sino
del rea regional donde estn involucrados los 9 municipios. La ZMG
lleva 20 aos de vivir con ndices de inseguridad a causa de fallas en
las polticas e instituciones de procuracin de justicia, que han orillado
a la alteracin de la convivencia urbana y la implementacin de movi-
mientos sociales que obligan a la utilizacin de la fuerza pblica.
El camino ms adecuado para incrementar de manera gil el nivel
de vida, ingreso y bienestar de los habitantes de la RMG pasa por
adoptar una nueva vocacin como regin inteligente, pero con una
nueva actitud que permita atraer con efectividad las nuevas inversio-
nes y actividades que revitalicen el crecimiento y el proceso de desa-
rrollo de la ciudad, que contribuyen con la incorporacin de empleos
de calidad, con fujos de capital, tecnologa y como consecuencia, el
incremento del turismo, al aplicar un modelo de gestin metropolitana,
de concertacin y coordinacin, abierto y fexible, que perfle una vi-
sin comn del futuro de una regin con calidad de vida.
Los 5 millones de habitantes de la RMG deben hacer un esfuerzo
colectivo que revierta el desequilibrio humano, ambiental y urbano,
que converjan para mejorar sustancialmente los niveles de bienestar
de la zona conurbada de Guadalajara e impedir que alguno de sus
servicios urbanos, como los del agua potable y saneamiento, sufran
un colapso. Ante esta circunstancia debemos impulsar un nuevo mo-
203
delo de consumo sustentable basado en la reutilizacin y reciclaje de
bienes y recursos que a fn de cuentas resultar ms econmico, me-
nos daino para con el medio ambiente y ms acorde a la situacin
general de la economa de la entidad y del pas. Los habitantes de
Guadalajara tienen la fortuna de disponer una herencia cultural y un
patrimonio histrico invaluable que debe recuperarse y convivir de ma-
nera armnica con el desarrollo urbano contemporneo. No obstante,
el incremento de programas de rescate del centro histrico de Guada-
lajara, iniciados en 1995 no se han emprendido proyectos integrales
e imagen urbana no slo del exterior, sino en el interior de las fncas,
que benefcien las 420 manzanas registradas en el Centro Histrico
4

y solo se ven favorecidas el 6 %. La planeacin del desarrollo urbano
es una actividad institucional que se debe ejercer en forma coordinada
por los tres mbitos de gobierno, sin omitir la valiosa participacin de los
ciudadanos. Como funcin integradora de labor pblica, favorece que
las inversiones y acciones gubernamentales se ajusten a principios de
participacin total que conllevan a una racionalidad territorial. En este
sentido, es importante la participacin ciudadana para que se cumplan
las acciones de los responsables de las polticas del desarrollo urbano
5
. Los procesos en la participacin urbana, son acciones neutrales en
su fase de previsin y orientacin que encuentra consecuencia en la
planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin en las obras y
en la actividad de los mbitos de gobierno.
La planeacin urbana de Jalisco y su entorno macro y micro, con
sentido prctico, es una condicin sine qua non que debe establecer el
cauce para lo que se tenga que efectuar se haga ordenadamente, y que
los recursos econmicos (sean sufcientes o restringidos), se apliquen a
lo previsto. En los trminos de la ley, la planeacin del desarrollo urbano
de los centros de poblacin es una tarea concurrente, de las entidades
federativas, los municipios, y es aqu donde se debe incluir de una ma-
nera fundamental la participacin ciudadana, de acuerdo con las com-
petencias que les determina la Constitucin Poltica.
La participacin ciudadana en los programas de desarrollo Ur-
bano del Gobierno de Jalisco, no es considerada en este proceso
esencial. Por otro lado, para que operen las polticas y estrategias es
4. Comisin de planeacin urbana de Guadalajara (COPLAUR) 2000.
5. Fernndez Garca Toms y Marn Snchez Manuel (directores). "Estado de bienestar y Socialdemocracia:
ideas para el debate. Edit. Alianza, Madrid. Ao 2001, 318 pp.
204
indispensable la actualizacin del marco legal, una congruencia entre
reglamentos y Planes de Desarrollo Urbano, que aborden la propuesta
de planeacin urbana de la Secretaria de Desarrollo Urbano y del Con-
sejo de la Zona Metropolitana de Guadalajara, en los siguientes temas
crticos:
a) Para abatir el deterioro ambiental y se den soluciones con progra-
mas del medio ambiente y con acciones en subprogramas de imagen
Metropolitana; centros histricos; espacios verdes y abiertos; el derro-
che del agua potable en el uso agrcola, con un volumen de consumo
de agua en Jalisco del 71.45%, en el mbito domstico urbano con
el 18.96% y el industrial con el 3.92%. (Cabe sealar que en la ZMG
cada habitante consume 300 litros diarios); rescate y saneamiento de
cauces y cuerpos de agua, se observa que en el ao 2000 se tenan 15
plantas en operacin con un volumen de agua potabilizada de 11,069
litros por segundo y para el ao 2004 con 20 plantas en operacin
pero reduciendo su volumen de agua potabilizada con 7,585 litros por
segundo, situacin ilgica (anexo 1).
b) Suelo y vivienda, en las dos administraciones estatales de fraccin
panista se intent afrontar la problemtica del desorden urbano y em-
prender un programa de suelo y vivienda con propuestas de subpro-
gramas de reservas territoriales; infraestructura y servicios; vivienda
social. Cabe mencionar que en la regin norte existen 7 habitantes por
Km2 mientras que en la regin centro se observan 695 habitantes por
Km2, lo cual nos habla de una gran concentracin poblacional en la
regin centro diferente a la primera que se menciona. En relacin al
total de viviendas particulares habitadas en la regin altos norte le co-
rresponden 5 habitantes por vivienda, mientras que en la regin costa
sur son 4 habitantes por vivienda particular habitada (anexo 2).
c) Dada la carencia de agua potable y drenaje, con la introduccin
del Programa de Agua y Saneamiento, se requieren acciones de
subprogramas de Agua potable; Tratamiento de aguas residuales; Co-
lectores, entre otros, sin embargo el dfcit es grave en algunas zonas
de Jalisco y en ellas no est exenta la ZMG.
d) La inaplicable movilidad urbana y agudizada en los ltimos 15 aos
con el creciente nmero de automviles propios y un estancamiento
en la incorporacin de nuevos servicios de transporte pblico, precisa
de un efciente Programa de Movilidad Metropolitana y Regional con
la propuesta de Subprogramas de rutas, pasos y reas peatonales;
205
Red regional de ciclo rutas, Red regional de corredores de movilidad;
Sistema de Transporte Pblico; Transferencia nter modal; Ferrocarril
de pasajeros y de carga; Sistema Vial Metropolitano; Vialidad primaria
municipal; Macrolibramiento carretero que durante 10 aos ha estado
solo en la etapa de proyecto y con una presencia fsica de un trazo de
carretera sencilla; Accesos carreteros.
e) Las difcultades que ocasiona por la prdida de competitividad y
calidad de vida, de los centros de poblacin, necesitan de un Progra-
ma de Equipamiento, sustentado por subprogramas de equipamiento
de abasto y comunicaciones; equipamiento cultural, de turismo y de
negocios; equipamiento institucional y de servicios.
f) Las complicaciones generadas por la marginalidad en los asen-
tamientos humanos irregulares, se pueden aminorar con la incorpora-
cin de un Programa de Mejoramiento de Zonas Urbanas Marginadas
y en Deterioro. En esta propuesta emitida por la SEDESOL permite
diferenciar los municipios segn sus carencias que padece la pobla-
cin en materia de servicios y equipamiento urbano, se complementan
con la falta de acceso a la educacin y la percepcin de ingresos in-
sufcientes que en ciertas regiones tienen un ingreso de 10.42 pesos
por persona, cifra que es insufciente para satisfacer las necesidades
bsicas de las familias (anexo 3).
Adems, se requiere la introduccin de un sistema con objetivos co-
munes, que incluya una efectiva y constante participacin ciudadana,
con un dilogo permanente de respeto y legalidad.
6
As tambin, hay
que tener presente que en el plano Federal, antes de 1982, el control
de los asentamientos humanos en el pas estaba a cargo de la Secre-
tara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP); de 1983
a 1988 se incorporan criterios ecolgicos denominndose la nueva
Institucin federal, Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SE-
DUE); posteriormente cambia su denominacin pero tambin su falta
de control sobre las directrices urbanas de los centros de poblacin del
pas dando origen a una reestructuracin del organismo federal deno-
minndose Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y generando
otra Secretara que abordara los aspectos ambientales (SEMARNAT).
Ante estas modifcaciones se ha perdido el ordenamiento territorial de
varios centros poblacionales en la entidad. Sin embargo no existi una
6. MUOZ de Bustillo, Rafael (editor). "El Estado de Bienestar en el Cambio de Siglo: una perspectiva compa-
rada. Edit. Alianza Ensayo, Madrid, Ao 2000, 401 pp.
206
continuidad en dicho programa y esto origin el impulso del desarrollo
urbano slo de algunas localidades (ZMG y Puerto Vallarta).
En el mbito del Gobierno del Estado, conjuntamente con la depen-
dencia normativa federal de Desarrollo Urbano, se emprendi un pro-
grama para descentralizar la ZMG impulsando 5 ciudades medias,
siendo benefciadas con programas de actualizacin de sus planes ur-
banos; programa de reservas territoriales; modernizacin del catastro;
programa de aspectos ambientales; programa de vialidad y transporte;
programa de reactivacin econmica y rehabilitacin de los Centros
Histricos o fundo legal de: Puerto Vallarta, Ciudad Guzmn, Lagos de
Moreno, Tepatitln de Morelos y Ocotln. Este proceso de apoyo a las
ciudades antes mencionadas fue durante los aos 1992 al 2000. En
estos esfuerzos, jug un papel importante la Universidad de Guadala-
jara al descentralizar sus centros universitarios temticos ofertados en
la ZMG, surgiendo los 8 centros regionales como son Centro Univer-
sitario de los Altos, Centro Universitario de la Costa, Centro Universita-
rio de la Cinega, Centro Universitario de la Costa Sur, Centro Univer-
sitario de Lagos, Campus Universitario del Norte, Centro Universitario
del Sur, Campus Universitario de Valles.
En el mbito municipal (planes y/o programas de desarrollo urba-
no), la participacin de Jalisco se inicia de 1977 a 1981 con la realiza-
cin de los planes de Desarrollo Urbano de los 124 municipios de Jalis-
co, actividad emprendida por el entonces Departamento de Planeacin
y Urbanizacin del Estado de Jalisco, en un intento por reorientar el
desarrollo urbano en la entidad y evitar las especulaciones del uso del
suelo. A la fecha, es urgente la actualizacin de los planes de desarrollo
urbano, ya que la mayora de ellos han pedido actualidad.
Bajo este panorama, el Programa Estatal de Desarrollo Urbano debe
contemplar al menos los siguientes elementos:
I. Un diagnstico de la situacin real del desarrollo urbano en el te-
rritorio estatal, tomando en consideracin sus causas y consecuen-
cias;
II. El patrn de distribucin de la poblacin y las actividades eco-
nmicas propias, se debe tomar en consideracin la vocacin del
territorio estatal y sus 12 regiones;
III. La estructura de sistemas urbanos y rurales en Jalisco considerando
las 178 localidades urbanas y 447 localidades rurales ms relevantes;
IV. Una estrategia ms democrtica para el ordenamiento territorial
207
del desarrollo urbano de los centros de poblacin y as evitar la fuerte con-
centracin de la ZMG que prevalece sobre el resto de las localidades;
V. Las orientaciones en el desarrollo sustentable de las 12 regio-
nes de Jalisco, en funcin de sus recursos naturales y actividades
productivas:
01) Regin Norte
02) Regin Altos Norte
03) Regin Altos Sur
04) Regin Cinega
05) Regin Sureste
06) Regin Sur
07) Regin Sierra de Amula
08) Regin Costa Sur
09) Regin Costa Norte
10) Regin Sierra Occidental
11) Regin Valles
12) Regin Centro (con 14 municipios). (Anexo 4)
VI. Las necesidades que en materia de desarrollo urbano planteen
el volumen, vocacin, dinmica y distribucin de la poblacin;
VII. Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos
en el ambiente urbano y regional, originados por la fundacin, conser-
vacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin;
V. Las polticas generales para el ordenamiento territorial de las 178
localidades urbanas de Jalisco y evitar la dispersin de 11,081 locali-
dades rurales (anexo 5);
IX. Los lineamientos y estrategias que orienten la inversin pblica y
privada a proyectos prioritarios para el desarrollo urbano de Jalisco en
el que la inversin presupuestal para la dependencia de la Secretara
de Desarrollo Urbano ejercido en el ao 2001 fue del 2.68% del total ge-
neral de la inversin estatal y para el ao 2005 se increment al 6.49%.
Cabe sealar que la distribucin presupuestal destinada a la Secretara
de Educacin tiene una mayor importancia ya que se destin el 49.03%
para el ao 2001 y 47.39% para el ejercicio del ao 2005 (anexo 6);
X. Las metas generales en cuanto a la calidad de vida en los centros
de poblacin urbanos y rurales de Jalisco, as como el de las comuni-
dades indgenas;
XI. Los requerimientos globales de reservas territoriales para el de-
sarrollo urbano, as como los mecanismos para satisfacer las necesi-
208
dades. Para la regin metropolitana se requieren ms de 15 mil hect-
reas de suelo urbanizado para construir 550 mil viviendas;
X. Los mecanismos e instrumentos fnancieros para el desarrollo ur-
bano, conllevan un nuevo entorno global formado por una red de me-
trpolis, que actuarn como motores de una economa integrada en
grandes bloques, que permita tener un puente intercontinental no solo
en el TLCAN, sino con los pases Europeos y Asiticos.
Lo anterior nos lleva a la refexin de que existe una importante
relacin entre el uso del suelo y la demanda de este recurso por parte
de los sectores econmicos para proyectos productivos, de desarrollo
urbano, industrial, turstico o de servicios.
Requerimientos futuros de uso del suelo.
Se debern incorporar los siguientes elementos ecolgicos y ambientales:
I. Las disposiciones que establece la ley en materia de preservacin
y restauracin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente por
parte de la norma federal de la SEMARNAT y la norma estatal de la
SEMADES, que ambas tengan programas de proteccin efectiva del
lago de Chapala, laguna de Cajititln, la Sierra de Manantln, volcn
Nevado de Colima, bosque La Primavera, Sierra de Quila, Reserva de
la Biosfera de Chamela-Cuitzmala, playa de Mismaloya, playa Teopa,
playa Cuitzmala, playa el Tecuan, islas de la Baha de Chamela; es-
tero El Salado, barranca del ro Santiago y el bosque Nixticuil. Son 15
reservas que contienen una biodiversidad importante;
. La observancia del ordenamiento ecolgico en los 80,137 Km2
del territorio jalisciense;
III. El cuidado de la proporcin que debe existir entre las reas ver-
des y las edifcaciones destinadas a la habitacin, los servicios y equi-
pamiento urbano. Durante el ejercicio del 2005 slo se le dio una im-
portancia restringida al parque Metropolitano de Guadalajara y a los
parques Solidaridad y Roberto Montenegro. Pero se han descuidado
18 parques que estn contenidos en la ZMG y que merecen una aten-
cin que favorezca la convivencia de los habitantes y contribuya a la
formacin de una conciencia del respecto ecolgico en las personas
que nos visitan;
En la Zona Metropolitana de Guadalajara, se cuenta con 21 par-
ques con enfoques temticos, los que deben de contar con superfcies
209
arboladas, con infraestructura para eventos culturales, deportivos:
01. Parque Agua Azul 11.00 has
02. Parque Alcalde (Rehilete) 7.40 "
03. Parque vila Camacho 9.00
04. Parque Los Colomos 101.00 "
05. Parque Gonzlez Gallo 16.60 "
06. Parque Natural Huentitn 57.00 "
07. Parque Tucson 63.37 "
08. Parque Revolucin 1.80 "
09. Parque San Rafael 6.00 "
10. Parque Solidaridad 112.00 "
11. Parque Metropolitano 124.00 "
12. Parque Roberto Montenegro 17.50 "
13. Parque Amarillo 2.14 "
14. Parque La Calma 2.50 "
15. Parque Cerro de la Reina 1.50 "
16. Jardn de los Escritores 1.80 "
17. Parque de las Estrellas 1.74 "
18. Parque Liberacin o El Dean 18.75 "
19. Parque Morelos 5.12 "
20. Jardn de los Poetas 1.20 "
21. Parque Zapopan Romero 34.00 "
22. Lotes Baldos (Lpez M. y M. O.)* 3.81 "
23. Lotes Baldos ( NW del Perifrico) 9.85 "
Superfcie de los 21 parques y lotes baldos 619.08 has.
*Lpez Mateos y Mariano Otero
IV. La integracin de inmuebles de alto valor histrico y cultural con
reas verdes y zonas de convivencia social. Es necesario que los Cen-
tros Histricos implementen programas integrales que contribuyan a
un rescate del patrimonio cultural que los distinga: en el caso del Cen-
tro Histrico de Guadalajara se debe emprender un programa de res-
tauracin tanto exterior como interior de los 64 inmuebles de primera
categora con valor arquitectnico e histrico de las 420 manzanas
que integran el casco histrico, sin olvidar cerca de mil edifcaciones
de segunda y tercera categora.
La formulacin del programa estatal, se promover con la parti-
cipacin social en la elaboracin, actualizacin y ejecucin del pro-
grama, el cul ser aprobado por el Gobernador mediante decreto y
210
estar sometido a un proceso permanente de control y evaluacin por
parte de la ciudadana. En la planeacin urbana local, sern aproba-
dos, ejecutados, controlados, evaluados y modifcados por las autori-
dades locales, con la participacin permanente de la ciudadana
7
.
En este caso, la legislacin estatal de desarrollo urbano deber
determinar la forma y procedimientos para que los sectores social y
privado participen en el proceso antes mencionado.
Se puede decir en trminos generales y sin contradecir lo que se-
ale la Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco, que se han defnido los ob-
jetivos, polticas y programas para el desarrollo urbano en la entidad, se
debe considerar con presteza la revitalizacin de los Centros Histricos
de las ciudades, Guadalajara, Zapopan, Tlaquepaque, Tonal, Tlajomul-
co de Ziga, Lagos de Moreno, Tepatitln de Morelos, el fundo legal
de Puerto Vallarta, por mencionar algunas localidades para rescatar su
imagen urbana. Desde el punto de vista tcnico, y siempre que no se-
ale nada en otro sentido la ley estatal, es pertinente que el programa
contenga lo siguiente:
El anlisis socioeconmico, en relacin con la estructura de las
actividades productivas, su distribucin en el territorio y sus impactos
urbanos y ambientales son muy acentuados, en las 12 regiones que
comprende el estado de Jalisco. Se aprecian una serie de desequili-
brios regionales, por un lado la gran importancia que ejerce la pobla-
cin ocupada en el sector terciario de la Regin Centro con un 60%
que se ocupa de este sector, en contraposicin con el 2.15% que se
dedica al sector primario, en comparacin con la regin Altos Norte en
el que el 22% de la poblacin esta ocupada en el sector primario, pero
que en las ltimas dcadas ha emprendido un gran crecimiento al sector
terciario con una participacin del 42.25% (anexo 7). En relacin a los
6 programas estatales de desarrollo urbano: medio ambiente, suelo y
vivienda, agua y saneamiento, movilidad metropolitana y regional, equi-
pamiento y mejoramiento de zonas urbanas marginadas; son trabajos
de planeacin del desarrollo urbano en los que se debe involucrar de
manera protagnica a la sociedad y que conlleven una visin del futuro
8
,
coherente con las necesidades cualitativas de la poblacin a benefciar.
Para ello se requiere de la participacin de las universidades pblicas
y privadas, de los centros de investigacin, de los colegios de profesio-
7. ALDEROQU, Silvia y P. PENCHANSKY. "Ciudad y Ciudadanos: aportes para la enseaza del mundo urbano.
Edit. Paids, Buenos Aires, Ao 2002, 238 pp.
8. DE SOLA MORALES gnasi y COSTA Xavier. "Metrpolis. Edit. Gustavo Gili, Barcelona. Ao 2005, 251 pp.
211
nistas y de los organismos no gubernamentales, se recomienda que
cuenten con:
Un anlisis social en relacin con el desarrollo urbano y la par-
ticipacin ciudadana que en conjunto programen, las zonas con po-
blacin de menor ingreso y los fenmenos de ocupacin irregular del
suelo, ocurrida por migraciones contemporneas
9
;
La defnicin de los objetivos, estrategias y prioridades del de-
sarrollo urbano en sus tres rdenes de gobierno, con la participacin
ciudadana; as como la determinacin de los programas sectoriales,
institucionales y regionales que requieren formularse para atender los
aspectos especfcos del inters comn.
Es importante que el programa estatal defna cmo se espera que
los municipios en coordinacin con la ciudadana, participen en un mar-
co de la poltica regional que se aplique, as como las estrategias para
ejecutar programas coordinados con la sociedad civil, expresada en una
decisin ms democrtica.
Un aspecto que es necesario incluir en el programa, es el relativo a
la atencin de los fenmenos regionales, como las conurbaciones con
otros estados e intermunicipales. Tal es la situacin de la mancha urbana
de Guadalajara que lo integran 9 municipios, de Puerto Vallarta, Jalisco y
su conurbacin con Nuevo Vallarta, Nayarit;
PIaneacin municipaI democrtica,
El programa municipal debe ser un instrumento que facilite la sistema-
tizacin y la racionalizacin de las actividades municipales, en forma
congruente con el mejor aprovechamiento del suelo y los servicios; esto
se logra con una mayor participacin de la poblacin, de los centros uni-
versitarios, de centros de investigacin, colegio de profesionistas, que
en conjunto, representa un apoyo importante para concertar los progra-
mas operativos anuales que presentan los municipios a la Federacin
para el otorgamiento del recurso en el RAMO 33.
Tomando en consideracin la poca importancia que se ha dado a
los inversionistas con el contubernio por parte de las autoridades muni-
cipales, al permitir que no se respete las zonifcaciones decretadas, tal
es el caso del mximo de pisos autorizados de dos niveles y que existan
edifcaciones con ms de 15 pisos, modifcando su funcin habitacional
9. BLANCO Cristina. Las Migraciones Contemporneas. Edit. Alianza Madrid. Ao 2000, 202 pp.
212
por la de ofcinas o de comercio, conllevando problemas de contamina-
cin auditiva, atmosfrica y visual, por mencionar algunas en la otrora
zona tranquila.
Ante tal panorama, los planes y/o programas municipales de desa-
rrollo urbano deben actualizarse con acciones especfcas para la con-
servacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin y
establecer la zonifcacin correspondiente, pero que sea respetada.
En caso de que el ayuntamiento expida el programa de desarrollo
urbano del centro de poblacin respectivo, dichas acciones especfcas,
se apreciarn con detalles en una maqueta u otras representaciones
que sern ubicadas en un lugar pblico durante un tiempo razonable
para su aceptacin, rechazo o adecuaciones pertinentes, sealndose
en nforas con sus respectivas aportaciones. Culminado dicho proceso,
se emprenden las obras sin ningn problema y as evitar obras suntua-
rias, un ejemplo lo constituyen las torres del milenio, ubicadas en aveni-
da Mariano Otero y Lzaro Crdenas en Guadalajara.
El plan o programa municipal es un instrumento no slo de la au-
toridad municipal de obras pblicas, sino que va dirigido a la poblacin
benefciaria, en tal virtud el ayuntamiento identifca las necesidades
bsicas de desarrollo urbano, las polticas y programas mediante los
cuales atender la conservacin, mejoramiento y crecimiento de los
centros de poblacin. Es til tambin para las acciones de regulacin
del uso del suelo que se ejerzan con base, en su caso, en la zonifca-
cin aprobada, as como la evaluacin del cumplimiento de los pro-
gramas y acciones que del mismo programa o plan se desprendan
10
,
siendo una til herramienta para organizar el trabajo de administra-
cin municipal, que permita promover acciones que representen un
benefcio para toda la poblacin y no nada ms a algunos sectores
econmicamente solventes como se aprecia en las obras de vialidad
realizadas en avenida Lpez Mateos, que slo es un privilegio para las
familias que tienen uno o ms vehculos, en contraste con el 85% de la
poblacin que tiene que recurrir al transporte pblico que observa las
siguientes caractersticas:
Defciente calidad de los autobuses en relacin con las aspiracio-
nes de los propietarios de autos.
Altos coefcientes de ocupacin de los autobuses en horas de
congestionamiento.
10. ROGERS, Richard. "Ciudades para un pequeo planeta. Edit. Gustavo Gili, Barcelona. Ao 2000, 180 pp.
213
La sensacin de inseguridad ante formas temerarias de conducir
de algunos operadores de transporte pblico.
La posibilidad, real o supuesta, de ser vctima de la delincuencia
a bordo del transporte pblico.
11

Rutas con origen y destino mal planifcados que generan obras y
servicios en forma desordenada.
El alcance y los requisitos de las ya mencionadas acciones de con-
servacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin, se-
rn sealados a nivel estatal por la legislacin del desarrollo urbano; la
cual tambin establecer las disposiciones para la asignacin de usos
y destinos compatibles
12
. Qu deben considerar las acciones de con-
servacin y mejoramiento? Es imprescindible una legislacin estatal de
desarrollo urbano, que establezca las siguientes disposiciones:
I. La proteccin ecolgica de los centros de poblacin con una es-
tricta vigilancia tanto de la SEMARNAT como de la SEMADES, caso
contrario aplicar severas sanciones econmicas;
. La proteccin que debe existir entre las reas verdes y las edifca-
ciones destinadas a la habitacin, los servicios urbanos y las activida-
des productivas, con una supervisin permanente de la SEDEUR y de
Obras pblicas de los municipios involucrados;
III. La preservacin del patrimonio cultural y de la imagen urbana de
los centros de poblacin por parte del INAH y de COPLAUR adscrita
al ayuntamiento de Guadalajara;
V. El reordenamiento, renovacin o densifcacin de reas urbanas
deterioradas, con un mayor aprovechamiento de sus componentes so-
ciales y materiales;
V. La dotacin de servicios, equipamiento o infraestructura urbana,
en reas carentes de ellas;
VI. La prevencin, control y atencin de riesgos y contingencias am-
bientales y urbanas en los centros de poblacin;
VII. La accin integrada del sector pblico que articule la regulariza-
cin de la tenencia de la tierra urbana con la dotacin de servicios y
satisfactores bsicos y as integrar a la comunidad;
VIII. Celebrar convenios entre autoridades y propietarios o la expropia-
cin de sus predios por causa de la utilidad pblica;
En la ZMG como en las 5 localidades ms relevantes de Jalisco ya
11. Alberto Bull. Compilador "Congestin de trnsito. El problema y cmo enfrentarlo.Edit. Naciones Unidas CEPAL.
Santiago de Chile. Ao 2003,194 pp.
12. BONSEPE, Gui. "El diseo de la periferia: debates y experiencias. Edit. Gustavo Gili, Mxico. Ao 1985, 271 pp.
214
mencionadas sus reas de crecimiento se han desbordado hacia zo-
nas que eran destinadas para la produccin de alimentos y zonas de
proteccin ecolgica por lo que la legislacin estatal de desarrollo ur-
bano debe sealar disposiciones que garanticen un equilibrio ecolgi-
co tanto de los recursos del suelo, agua, fora y fauna, siendo indispen-
sable considerar las siguientes disposiciones:
I. Las reas de reserva para la expansin de dichos centros, se
deben prever en los planes o programas de desarrollo urbano de
los 125 municipios, (incluido el reciente municipio de San gnacio
Cerro Gordo, de la regin altos sur);
II. La participacin de los municipios en la incorporacin de porcio-
nes de la reserva a la expansin urbana, dotacin de terrenos para la
implementacin de reas comunales, plantas de tratamiento de aguas
negras, por mencionar algunas.
III. Los mecanismos para la adquisicin o aportacin por parte de los
sectores pblico, social y privado de predios ubicados en reas a que
se refere las fracciones anteriores, a efecto de satisfacer oportuna-
mente las necesidades de tierra para el crecimiento de los centros de
poblacin.
Al emprender los estudios de zonifcacin, esta importante funcin de
ordenamiento territorial se debe realizar a travs de la planeacin ur-
bana municipal, con el siguiente propsito:
Garantizar a los habitantes de los 125 municipios, el aprovisiona-
miento de la infraestructura fsica en materia de suministro, tratamiento,
disposicin y saneamiento de aguas, as como ampliar la cobertura y ca-
lidad de los servicios y promover el uso adecuado y sufciente del recurso
acufero, considerando las precipitaciones naturales de las cuencas: tales
son los casos Lerma-Chapala; ro Santiago; ro Verde; Ayuquila-Armera;
ro Ameca, entre otras; que les permita mejorar el aprovisionamiento del
agua y saneamiento con una revisin anual obligatoria de los convenios
de concertacin con los municipios involucrados.
La determinacin y respeto de reservas, usos y destinos.
La delimitacin de reas de conservacin, mejoramiento y creci-
miento del centro de poblacin.
Se ha observado en los ltimos 15 aos que la zonifcacin en
las localidades ms importantes de Jalisco no se han respetado, por
lo que se debern establecer en los planes o programas de desarro-
llo urbano los siguientes requerimientos :
215
I. Las diversas reas que contienen un patrimonio histrico relevante
deben protegerse y establecer los criterios de rehabilitacin que per-
mita conservarlos.
II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas del
Centro Histrico y el resto del territorio municipal de la poblacin.
III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;
IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados;
V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos;
VI. Es menester actualizar las densidades de poblacin y de construc-
cin ante los requerimientos de la planeacin urbana contempornea;
VII. Hay que considerar las medidas para la proteccin de los derechos
de va y zonas de restriccin de inmuebles de propiedad pblica;
VIII. Incrementar la prevencin en las zonas de desarrollo controlado
y de salvaguarda, especialmente en reas de instalaciones en las que
se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales de residuos
peligrosos;
IX. Sancionar severamente a las inmobiliarias y desarrollos que no
respeten las zonas de conservacin, mejoramiento y crecimiento del
centro de poblacin.
X. Un aspecto importante para las autoridades de la planeacin
urbana es que se acaten las reservas para la expansin del centro
de poblacin. Las medidas de:
Proteccin de derechos de va.
Zonas de restriccin de inmuebles de propiedad pblica.
Los usos y destinos representados por las siguientes zonas:
Habitacional.
Industrial.
Comercial.
Recreativo.
Ofcinas.
Servicios.
Alojamiento turstico.
Especiales.
Mixtos.
Propuestas de solucin
Si bien es cierto que pocos municipios ofrecen mecanismos de
participacin ciudadana, existe una fuerte voluntad de los ayuntamientos
216
de recoger la opinin de los ciudadanos, como: foros participativos sobre
planeacin urbana y la participacin ciudadana en lugares pblicos;
Iniciativas de voluntariado donde la participacin debe ser directa
y tangible y que permita conocer la opinin de un mayor porcentaje de
ciudadanos.
Procedimientos de participacin que permitan abordar desacuer-
dos y confictos y resolverlos de manera apropiada.
Dinamizar las reuniones con debates giles para que las opinio-
nes sean escuchadas con atencin.
Profundizar en temas concretos.
Difundir la informacin sobre el rgano de participacin y divulgar-
se entre la poblacin.
Procurar que el documento de difusin sea fcilmente comprensi-
ble e introduciendo elementos explicativos con el apoyo de maquetas,
grfcas y planos.
Asegurar que dicha difusin se encuentre a disposicin del pbli-
co en lugares accesibles y fciles de localizar.
Proporcionar atencin tcnica, personalizada durante el perodo
de informacin pblica.
Realizar una adecuada informacin a travs de presentaciones
pblicas y medios de comunicacin.
Dar a conocer los informes en el que se refeje las controversias y
aceptaciones del anlisis realizado, con criterios y razonamientos para
optar por la posibilidad ms adecuada.
Fomentar la presencia de representantes ciudadanos en foros de
carcter nacional e internacional.
En virtud de lo anterior, las acciones de planeacin en el mbito
estatal, debern enfocarse a una estrategia que incorpore a las 12
regiones de Jalisco. Al respecto, las ciudades requerirn adecuar los
servicios y equipamiento a las necesidades de la poblacin y de las
empresas; estimular la articulacin de interrelaciones de cadenas pro-
ductivas; promover la construccin de infraestructura de alta tecnolo-
ga; elaborar planes econmico-urbansticos que sean sustentables.
En materia de transporte publico, que es uno de los principales proble-
mas de la ZMG, se sugiere disear polticas y medidas de carcter inter-
disciplinario que permitan mantener la congestin bajo control, ya que
no puede pensarse en eliminarla del todo. En el contexto de la RMG, se
deben considerar las condiciones de los 9 municipios involucrados, y de
217
manera coordinada, abordar las siguientes medidas en forma prioritaria:
Rectifcacin de intersecciones.
Mejoramiento de la demarcacin y sealizacin.
Racionalizacin del estacionamiento en la va publica.
Escalonamiento de horarios.
Coordinacin real de semforos.
Reversibilidad de sentido de trnsito en algunas avenidas
Implantacin de carriles segregados para transporte pblico,
acompaada de una reestructuracin de las lneas del mismo.
Implementar una infraestructura vial para las personas con disca-
pacidad en las arterias con mayor aforo vehicular. Bajo este panorama
se debe evitar que el desarrollo urbano sea un tributo exclusivamente
para el vehculo particular y no para las personas, siendo una condi-
cin sine qua non, que debe visualizarse en una ciudad de calidad, al
servicio de la mayora de su poblacin.
Establecer una poltica de precios bajos de la tierra; disear e im-
plantar esquemas administrativos y de normatividad urbanstica efca-
ces; capacitar sus recursos humanos y promover la investigacin con
mayor severidad del desarrollo territorial acorde a la problemtica de
Jalisco.
218
(Anexo 1)
En cuanto al uso pblico urbano, debemos aclarar que, aun cuando la
cobertura estatal es aceptable, existe desigualdad entre los municipios.
As pues, mientras que en Guadalajara se tiene una cobertura estimada
del 99%, en Mezquitic, municipio de la Regin Norte, la cobertura es del
44%, representando las extremas difcultades que enfrentan diversos
municipios para el abastecimiento de agua potable.

Anexos
> Jalisco: Volumen de
consumo de agua esti-
mado por tipo de uso (Mi-
les de m3/ao) Fuente:
Secretaria del Medio Am-
biente para el Desarrollo
Sustentable, Ao 2005.
> Jalisco: Plantas potabilizadoras y volumen de agua potabilizada, 2000 a 2004.
Nota: Al nmero total de plantas, se le restan las plantas en operacin para obtener las
plantas sin operar. ND: No Disponible P: Cifras preliminares.
Fuente: Para 200- 2003; SEMARNAT, CNA, Situacin del Subsector Agua Potable,
Alcantarillado y Saneamiento, (varios aos).Mxico, D.F. Para 2004: PEF. Cuarto n-
forme de Gobierno, 2004, Mxico, D.F., 2004.
> Jalisco: Plantas de tratamiento de aguas residuales municipales e Industriales y
capacidad Instalada, 2000 a 2003. Fuente: SEMARNAT. CNA. Situacin del Subsector
Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (varios aos), Mxico, D.F.
219
(Anexo 2)
> Jalisco: Poblacin, extensin territorial y viviendas.
Fuente: Cuadro elaborado por COPLADE con base en datos del INEGI, Principales
Indicadores por Localidad, 2000.
220
(Anexo 3)
ndice de marginacin por municipio
El ndice de marginacin por municipio es una medida resumen que
permite diferenciar los municipios segn la intensidad, como impacto
global, de las carencias que padece la poblacin, debido a la falta de
acceso a la educacin, la residencia en viviendas inadecuadas, la per-
cepcin de ingresos monetarios insufcientes, y a causas relacionadas
con la residencia en localidades pequeas, aisladas y dispersas.
Indicadores que integran el ndice de marginacin por municipio
> Relacin de Indicadores. * Solo a nivel Estatal
221
(Anexo 4) Regiones de Jalisco
222
(Anexo 4) Regiones de Jalisco
> Jalisco: Numero de localidades y poblacin por tamao de la localidad.
Nota: Cifras al 14 de Febrero. Fuente: NEG,Tabulados basicos, Estados Unidos
Mexicanos. XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. Aguascalientes, Ags.,
Mxico,2001
> Jalisco: Localidades Importantes. *Capital del Estado Nota: msnm; metros sobre el
nivel del mar.
223
(Anexo 6) Distribucin presupuestal por dependencia
ejercido aI cierre 2001-2005
224
Estructura del gasto
Distribucin deI presupuesto segn eI captuIo deI gasto

Simbologa:
1. Materiales
y suministros
2. Transferencias,
subsidios y
subvenciones
3. Servicios
Generales
4. Inversin
pblica
5. Servicios
personales
6. Bienes muebles
e inmuebles
225

Simbologa:
1. Materiales
y suministros
2. Transferencias,
subsidios y
subvenciones
3. Servicios
Generales
4. Inversin
pblica
5. Servicios
personales
6. Bienes muebles
e inmuebles
226
(Anexo 7)
Jalisco: Poblacin econmicamente activa y poblacin
ocupada por regin segn sector de actividad
13
13. Cuadro elaborado por COPLADE con base en datos del NEG, principales indicadores por localidad. Ao
2000.
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vo Gili, Barcelona. Ao 2000, 180 pp.
> SCHJERNAM, Principios de diseo urbano ambiental, Edit. Concep-
to, Mxico, Ao 1985.
228
> SECRETARA DE DESARROLLO SOCAL (Delegacin Jalisco). Re-
lacin de Indicadores y Equipamiento Urbano que requiere la entidad.

Ricardo Nuo Romero
2
Jos Pablo Torres Morn
3
y Patricia Zaraza Villaseor
4
Antecedentes
Las condiciones del campo en Jalisco han tenido una evolucin de-
bida principalmente a cambios en la poltica pblica agropecuaria.
Considerando desde el periodo posrevolucionario hasta el 2006,
durante este tiempo se pueden identifcar varias etapas en las cua-
les el campo Mexicano y en particular el Jalisciense han recibido
atencin diferenciada por parte de los organismos gubernamenta-
les y algunos paraestatales.
Algunas de las etapas que se pueden identifcar son: 1) a partir
del periodo posrevolucionario hasta la dcada de los sesentas; 2)
durante los sesentas y hasta mediados de los setentas; 3) el perio-
do de 1976 hasta 1982; 4) de 1983 hasta 2004; y, 5) de 2004 a la
fecha. Aunque el anlisis presentado en este documento se enfoca
a los ltimos 11 aos, es importante contar con una panormica de
acontecimientos relevantes ocurridos en periodos anteriores.
La etapa que inici a partir del periodo posrevolucionario hasta
la dcada de los sesentas, se caracteriz por el reparto agrario y
la inestabilidad en la tenencia de la tierra. La constitucin de los
ejidos y el reconocimiento de las tierras de las comunidades ind-
genas no fue tarea rpida. Los confictos llegaron a prolongarse
hasta los aos sesentas y setentas inclusive. Estos confictos entre
ejidatarios y pequeos propietarios, llegaron a causar mucha ines-
tabilidad y consecuentemente, falta de productividad agropecuaria.
Durante este periodo se lleg a la construccin de obras de infra-
1. Trabajo realizado por profesores del Departamento de Desarrollo Rural Sustentable, CUCBA. U de G.
2. Candidato a Dr. en ingeniera, especialista en suelos y agroclimatologa.
3. M. C. especializado en anlisis estadstico y extensin agrcola.
4. M.C. especialista en productividad de suelos y variabilidad espacial.
230
estructura hidrulica y se implementaron, aunque de forma locali-
zada, algunos programas como: El Plan Maz, entre los cuarentas y
cincuentas; El Plan Jalisco, a fnales de los cincuentas y principios
de los sesentas. Ambos programas tuvieron la fnalidad de mejorar
las condiciones generales del medio rural, con nfasis en el uso de
una tecnologa moderna.
En este periodo fue cuando se introdujeron los tractores, las
semillas mejoradas y los fertilizantes. Algunas regiones como La
Cinega, El Valle de Ameca, La Exlaguna de Magdalena, El Valle
del Grullo y Autln, as como, la Zona Sur de Jalisco, se vieron be-
nefciadas con estas obras, incluyendo las zonas de abastecimiento
de los ingenios azucareros.
En la segunda etapa que comprende de los sesentas hasta me-
diados de los setentas se tuvo un auge en los apoyos a la agricultura.
Especialmente en aquellas zonas de riego en las que se practic la
denominada Revolucin Verde, consistente en el uso intensivo de
fertilizantes, insecticidas, herbicidas, semillas mejoradas, mecaniza-
cin, investigacin, crdito y seguro agrcolas, apoyos para la comer-
cializacin y organizacin de productores. Durante esta etapa se dio
una polarizacin entre la agricultura de riego y la de secano.
Durante el periodo de 1976 hasta 1982, se continu con el cre-
cimiento en las zonas de riego, pero al mismo tiempo se intent im-
pulsar la agricultura de secano, llegndose a constituir los Distritos
de Temporal. En la jurisdiccin de estos Distritos quedaban inclui-
dos todos los tcnicos prestadores de asistencia tcnica del sector
ofcial. Se dio una especial importancia a los precios de garanta, la
cobertura con crdito y seguro agrcolas.
Tambin alcanzaron su mximo de operacin algunas paraes-
tatales como: Fertilizantes de Mxico (FERTMEX), que fue el prin-
cipal o prcticamente nico distribuidor de fertilizantes. La Comisin
Nacional de Fruticultura (CONAFRUT), dedicada al fomento de la
produccin y la investigacin en frutales. La compra de los produc-
tos agrcolas principalmente granos, se realiz por otras paraesta-
tales como: las Bodegas Rurales de CONASUPO (BORUCONSA)
y los Almacenes Nacionales de Depsito (ANDSA). Se puede decir
que en este periodo se incrementaron los programas de apoyo al
campo, lo cual fue alentado por crditos provenientes del exterior y
avalados por los altos precios del petrleo. Sin embargo, una alta
231
proporcin de los recursos destinados al apoyo del campo, fueron
destinados a gasto corriente, especialmente sueldos de un aparato
estatal y paraestatal muy abultado, que no dej tantos activos fjos
productivos.
Durante esta etapa los precios de garanta formaron parte inte-
gral de la planeacin agrcola. Esto propici que la falta de producti-
vidad de algunos granos fuera compensada mediante el incremento
de dichos precios de garanta. A la postre, este proteccionismo al
productor mediante un incremento de los precios de garanta, resul-
t en una baja productividad.
Aunque los precios de los productos agrcolas bsicos estaban
sujetos a control, no lo estuvieron los insumos. Sin embargo, las
coberturas de crdito amortiguaban dichos costos. Por otra parte,
el seguro agrcola protega los riesgos asociados con fenmenos
climticos, que eran los principales para la agricultura de secano.
Este esquema pudo mantenerse con base en subsidios por parte
del gobierno.
En el periodo de 1982 hasta 1994, se presentaron graves pro-
blemas para el sector agropecuario, especialmente por la crisis eco-
nmica que castig a la nacin. Los altos precios de los energticos
provocaron una infacin galopante, la prdida de poder adquisitivo
y las restricciones al presupuesto destinado al campo propiciaron
una crisis aguda en las actividades agropecuarias.
Al fnal de este periodo, cuando se vislumbraban las acciones de
globalizacin, los productores de: maz, frijol, leche, caa y otros
productos vieron con desencanto, que los precios internacionales
de sus productos se encontraban por debajo de los precios de ga-
ranta y por este motivo, no podan ser competitivos en el mercado
internacional.
El anlisis del periodo de 1994 hasta 2006 se realizar con
detalle en este escrito. Hasta aqu lo importante es resaltar las con-
diciones de crisis en que han estado las actividades agropecuarias
en Jalisco. A partir de estas condiciones qu debi hacer el go-
bierno, principalmente estatal?, Se pudo hacer? Se hizo?
Es necesario recordar que la negociacin del Tratado del Li-
bre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) en productos agrope-
cuarios tuvo como estrategia proteger en tiempo a los productores
nacionales potencialmente perjudicados. La frma de este tratado
232
se realiz por un partido poltico diferente al que gobierna hasta
la fecha, sin embargo para Jalisco, coincide cercanamente con el
cambio del partido en el gobierno estatal. A partir de lo anterior,
la interrogante que sobresale es La poltica pblica ha hecho lo
adecuado para que los productores de maz, agave, sorgo, caa,
carne, leche y huevo, no resientan la libre importacin de dichos
productos?
Condiciones de potencial productivo y competitividad
En el marco de un libre comercio de productos agropecuarios, es
necesario aclarar si las condiciones de potencial productivo pueden
ser equiparables entre los tres pases de Norteamrica involucra-
dos en dicho tratado. En este escrito sern incluidos cultivos como:
maz, sorgo, jitomate, tomate de cscara, papa, caa y agave; y en
aspectos pecuarios, la produccin de carne de bovino, de credo y
de caprino.
Al respecto es necesario establecer fortalezas y debilidades
de Mxico en general y Jalisco en particular, respecto a la pro-
ductividad agropecuaria. En productos como el Maz, la balanza
internacional con frecuencia est inclinada hacia las importaciones.
La produccin de maz en Jalisco, es la actividad productiva que
desarrollan ms productores rurales.
Sin embargo la productividad de este cultivo est en funcin
de las condiciones del temporal de lluvias, por esta razn se tie-
nen dos caractersticas: la estacionalidad y las fuctuaciones de la
produccin estatal. El consumo de este producto no supera a la
produccin a escala estatal, cabe mencionar el destino de la pro-
duccin de maz puede ser: el consumo humano, la industria y el
uso en explotaciones pecuarias.
Considerando la estacionalidad de la produccin, ocurre que
en tiempos de cosecha, una parte del maz tiene que ser transpor-
tada desde Jalisco hacia los principales centros de consumo huma-
no del pas. Pero en otra estacin del ao, el abastecimiento de las
explotaciones pecuarias y la industria jaliscienses se cubren con
maz trado de otras entidades como Tamaulipas y ocasionalmente
con importaciones. En estas condiciones, los precios internaciona-
les del maz pueden ejercer presin sobre la produccin estatal.
233
En el caso del sorgo tanto la estacionalidad como la fuctuacin de
la produccin son ms notorias. Especialmente porque la superf-
cie destinada a este cultivo tiene mayores variaciones de un ciclo
para otro, que el maz. La produccin est bsicamente destinada
al consumo pecuario. En la poca en la que no se tiene produccin
de sorgo, los productores pecuarios tambin recurren a comprar
este producto en otros estados y eventualmente a las importacio-
nes. Por tal razn, el precio de este producto est muy afectado por
el precio internacional.
Entre los cultivos industriales que ocupan superfcies impor-
tantes en Jalisco estn caa y agave. La produccin de caa se
practica en zonas calurosas como el valle del Grullo y Autln, hasta
en zonas como la de abastecimiento del Ingenio de Tala en la cual,
durante el invierno las temperaturas llegan a ser un factor limitativo
para un crecimiento ptimo. En particular los costos de produccin
de azcar, hacen que este producto no sea competitivo en el mbito
internacional. Los precios de los productos edulcorantes a escala
internacional son ms bajos que el precio de la azcar producida en
el pas.
El cultivo del agave es una actividad que ha tenido un repunte
en los ltimos 20 aos. Entre otras cosas, la mayor aceptacin del
tequila a nivel nacional e internacional, propici que la superfcie
sembrada con este cultivo se incrementara notablemente. Las ca-
ractersticas de este cultivo es que una vez establecido, se deben
esperar entre 5 y 7 aos en promedio para ser cosechado. Por esta
razn, algunas plantaciones realizadas entre 2000 y 2003 an es-
tn en el terreno. Durante este periodo el precio del agave alcanz
un mximo. Actualmente el precio al que se est comprando el aga-
ve no resulta atractivo, debido a la sobreoferta del mismo. Este es
el nico de los productos mencionados que tiene la proteccin legal
mediante la determinacin de la zona con denominacin de origen
para la produccin de tequila. Por tal razn, el precio de este cultivo
no est sujeto a los precios internacionales. Aunque si se afecta por
la mayor o menor demanda de tequila para exportacin.
Respecto a los productos pecuarios: carnes de cerdo, pollo y
bovino; as como, leche y huevo. En el mbito estatal, la produccin
supera a la demanda, pero no a escala nacional. Una parte de los
productos mencionados son trasladados hacia los grandes centros
234
de consumo como el Distrito Federal. Respecto a las carnes, a me-
nudo se tienen importaciones, particularmente por las grandes ca-
denas de supermercados. Por otra parte, los excedentes de leche y
huevo, tambin se comercializan en el mercado nacional. La leche
fresca producida en Mxico, es poco competitiva contra la leche en
polvo de importacin.
En general podemos decir que los precios de los productos
sealados, en mayor o menor medida estn afectados por los pre-
cios internacionales. Respecto a si pueden ser competitivos, resul-
ta claro que ser muy difcil que sean competitivos para lograr su
exportacin.
Esto puede explicarse por el hecho de que para la produccin
de todos stos, se tiene que importar insumos, los cuales resultan
en ocasiones demasiado costosos y disminuyen la rentabilidad de
los productos nacionales. Igualmente es necesario aclarar que para
algunos de los productos analizados, se tienen producciones muy
altas e inclusive excedentes a nivel nacional en los Estados Unidos
de Amrica (EUA).
En estas condiciones ser ms probable que se tengan pre-
siones tanto de los productores de EUA como de los consumidores
nacionales (explotaciones pecuarias e industria), para importar pro-
ductos a menor precio del que se puede conseguir a escala nacio-
nal. Solamente algunos productos hortofrutcolas, tales como: jito-
mate, sanda, mango, fresa y algunas verduras tienen la posibilidad
de ser exportadas hacia EUA y Canad.
El sector agropecuario al momento del cambio de partido
poItico en eI gobierno de JaIisco
El campo Jalisciense a principios de 1995, padeca las consecuen-
cias econmicas de una sbita devaluacin. La aparente estabili-
dad de los precios de algunos satisfactores establecida por el pac-
to de solidaridad que funcion en el sexenio de 1988 hasta 1994,
haba proporcionado la inercia sufciente para un crecimiento con
tendencia constante, aunque lento.
Sin embargo, la devaluacin acontecida en diciembre de 2004,
sorprendi a los productores agropecuarios del Estado, en dos sen-
tidos: muchos de los productores del ciclo de primavera-verano en
235
esa fecha no haban comercializado su producto, consecuentemen-
te tenan la deuda del crdito de avo; y, los productores del ciclo
otoo-invierno, tenan previsto cierto nivel de inversin, que ya no
era sufciente por los costos que se incrementaron por la devalua-
cin y la consecuente elevacin de las tasas de inters. Todo esto
aunado en aqul momento a la muy reciente frma del (TLCAN).
En estas condiciones, un tanto caticas en lo econmico y con
movimientos sociales como El Barzn, la expectativa para el cam-
po no se caracterizaba por ser optimista. Se podra decir que en
algunos aspectos el campo toc fondo, especialmente en el cr-
dito y seguro agrcola, la desincorporacin de paraestatales como
FERTIMEX y un gradual desmantelamiento de BORUCONSA y sus
apoyos a la comercializacin.
Se termin con la poltica de precios de garanta, los produc-
tores de granos bsicos iniciaron con la incertidumbre sobre cul
ser el precio que alcanzarn los productos para la cosecha?
Marco Jurdico para eI DesarroIIo Agropecuario
La dinmica econmica del sector agropecuario, debe responder a
los postulados del artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Esta-
dos Unidos Mexicanos y coadyuvar al desarrollo nacional creciendo
con solidez, dinamismo, permanencia y equidad para garantizar la
independencia y la democratizacin poltica, social y cultural de la
Nacin.
Igualmente, el prrafo XX del artculo 27 de nuestra Carta Magna
establece que El Estado promover las condiciones para el desarro-
llo rural integral, con el propsito de generar empleo y garantizar a la
poblacin campesina el bienestar y su participacin e incorporacin
en el desarrollo nacional, y fomentar la actividad agropecuaria y fo-
restal para el ptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura,
insumos, crditos, servicios de capacitacin y asistencia tcnica. Asi-
mismo expedir la legislacin reglamentaria para planear y organizar
la produccin agropecuaria, su industrializacin y comercializacin,
considerndolas de inters pblico. La revisin de estos 11 aos de
gobierno, debe hacerse en los trminos citados, en la medida que
responde a la visin de ser pas contenida en nuestra Ley fundamen-
tal y al mejoramiento continuo de las condiciones de sus habitantes.
236
Diversidad de cultivos y dinmica sectorial
El Estado de Jalisco presenta gran diversidad agroecolgica, que
permite el desarrollo de ms de 150 cultivos diferentes, tanto anua-
les como perennes, que se producen en condiciones de regado
o secano, orientados al consumo humano, al abasto de materias
primas industriales o la alimentacin pecuaria. El anlisis detallado
de la dinmica de todos los cultivos que se practican resulta inte-
resante. Sin embargo, por consideraciones de espacio el anlisis
estar centrado en algunos de stos.
Evolucin de la produccin de carne en los primeros
aos del cambio
El estado de Jalisco ha sido un productor de carne muy importante
de carne a nivel nacional. Esta actividad refeja rpidamente las
condiciones de crisis o de bonanza de la actividad agropecuaria.
Los incrementos de los costos de los alimentos para el ganado
de inmediato reducen la oferta de carne. En el Cuadro 1, se presen-
ta la cantidad de carne de tres especies animales tomando como
referencia el sacrifcio en rastros municipales (NEG, 2000).
Con el objetivo de comparar el efecto inmediato que pudo tener
el cambio de partido poltico en el gobierno, se aplic una prueba
de comparacin de dos medias ("t de Student) dividiendo el pe-
riodo en dos segmentos. El primero de 1989 hasta 1994 (antes del
cambio); el segundo a partir de 1995 hasta 1998 (despus del cam-
bio). Respecto a la produccin de carne de bovino, la comparacin
entre los periodos present una diferencia signifcativa (P < 0.05) a
favor del segundo periodo. Para las carnes de porcino y caprino, no
se detectaron diferencias signifcativas entre los dos periodos.
Comportamiento de algunos cultivos a partir de 1999
El panorama para la agricultura hacia el ao 2008 est marcado por
la apertura comercial propiciada por el TLCAN. Es importante ana-
lizar las tendencias de los aos ms recientes de algunos cultivos
en Jalisco, para prever las consecuencias que pueden presentarse
en el mediano plazo. El cultivo del jitomate es importante por la
237
densidad econmica de las inversiones y el valor que alcanza la
produccin por unidad de superfcie. Este cultivo requiere de mucha
mano de obra, por lo que genera empleos temporales en el campo.
En la Figura 1, se presenta la superfcie cosechada de Jitomate.
La produccin de jitomate est mayoritariamente concentrada
en productores con la sufciente capacidad fnanciera para reali-
zar fuertes inversiones y absorber las eventuales prdidas por bajo
precio o algn otro riesgo propio del proceso productivo.
La evolucin reciente de la superfcie cosechada de jitomate
presenta una media cercana a 3500 ha, es necesario aclarar que
Jalisco no es autosufciente en este producto. La demanda interna
se cubre con producto trado de otras entidades como Sinaloa. Aun-
que algunas empresas que trabajan en Jalisco dedican parte de su
produccin a la exportacin. En este caso no se prevn cambios
fuertes en la superfcie cosechada por efectos del TLCAN.
El tomate verde (tomate de cscara o tomatillo), es un cultivo
de que puede ser practicado en condiciones de secano y no requie-
> Cuadro 1. Carne en canal obtenida en
los rastros municipales de Jalisco en tone-
ladas*
*Instituto Nacional de Estadstica Geografa
e Informtica. 2000.
> Figura 1. Fuente: www.siap.sagarpa.gob.mx
238
re inversiones tan fuertes como el Jitomate. El problema con este
cultivo es la falta de estabilidad de precio. En la Figura 2, se presenta
la evolucin de la superfcie cosechada de Tomate verde en Jalisco.
La superfcie cosechada en el periodo 1999-2004 est alrede-
dor de 6500 ha y aparenta cierta estabilidad. Este es uno de los pro-
ductos que pueden estar al margen de la libre exportacin originada
por el TLCAN. En la medida que la demanda interna se incremente,
ser factible que la superfcie sembrada con este cultivo tambin se
incremente. El cultivo de sorgo es uno de los que pueden ser ms
vulnerables al TLCAN.
Este cultivo que tiene relativamente poco tiempo de ser introducido
y sobre todo cultivado en grandes superfcies en Jalisco, ha sido
uno de los que han mostrado mayores fuctuaciones en superfcies
desde la dcada de los setentas a la fecha. Pese a que Jalisco
cuenta con las condiciones agroecolgicas adecuadas para alcan-
zar altos rendimientos, la superfcie favorable para este cultivo est
compitiendo con la superfcie sembrada de maz, ste ltimo si es
un cultivo con tradicin centenaria. En la Figura 3, se presenta la
evolucin de la superfcie cosechada de sorgo.
Sin embargo, la produccin estatal de sorgo, a menudo, no es
sufciente para la demanda de las empresas pecuarias. Es precisa-
mente la industria de los alimentos balanceados la que consume
el sorgo producido en Jalisco y capta parte de la produccin de la
zona de Tamaulipas y el Bajo.
En la Figura 3, se aprecia la disminucin de la superfcie sem-
brada con sorgo, la cual pasa de 90000 ha durante 2001 hasta
cerca de 53000 ha en 2004. Lo ms probable es que los precios
> Figura 2. Fuente: www.siap.sagarpa.gob.mx
239
> Fuente: www.siap.sagarpa.gob.mx
internacionales estn ejerciendo presin sobre la superfcie sembrada a
nivel estatal. El cultivo de la papa se ha desarrollado en algunas zonas con
clima templado en Jalisco. Es necesario sealar que alguna superfcie de
la destinada a este cultivo se dedica a la produccin de semilla. La evolu-
cin de la superfcie sembrada con papa se presenta el la Figura 4.
> Fuente: www.siap.sagarpa.gob.mx
La superfcie cosechada oscila entre 2700 y 2250 ha. Aunque las zo-
nas dedicadas a este cultivo estn geogrfcamente localizadas en los
valles altos del estado (zona de Tapalpa), este cultivo genera ocupa-
cin para la mano de obra de la dicha regin. En general, los produc-
tores de papa tienen la visin empresarial y los recursos necesarios
para llevara a cabo fuertes inversiones.
Maz forrajero y para grano
El maz Zea mais L., es la planta cultivada de mayor valor econmi-
co, social y cultural de Mxico. Se emplea para obtener grano des-
240
tinado a la alimentacin humana y animal, como planta forrajera,
principalmente para su ensilaje en la regin de los Altos de Jalisco,
para el consumo como elote en fresco. Tambin puede servir para
obtener aceite para cocina, celuloide, explosivos, plsticos, jabn,
emulsiones, harina, y varios productos ms. Por su utilidad, este
cultivo tiene una demanda garantizada. Jalisco ha sido considerado
como uno de los estados ms importantes de la produccin maicera
en Mxico.
Maz para grano
La superfcie cultivada con maz se presenta en la Figura 5. En el ao
agrcola
5
1990-1991, fue de 610,281.65 ha de las cuales se cosech
el 91.252%, en unidades de produccin cuya extensin promedio es
de 5.6408 ha, las cuales tuvieron un rendimiento promedio de 1.9255
t/ha, por lo cual la produccin de grano alcanz 1'072,313.413 t (NE-
G, 1997a). Este ao de referencia (1990-1991), permiti comparar la
produccin ulterior, en trminos de la dinmica de precios, los rendi-
mientos de cultivo como indicadores de la adopcin de los productores
de mejoras tecnolgicas para la produccin de este cereal, y el benef-
cio a los productores rurales. En los aos de 1999 a 2004, la superfcie
sembrada con maz para grano ha disminuido alrededor de 15,400 ha
anualmente
6
(Figura 5). Esto implica que cada ao unas 2,730 uni-
dades de produccin estn cambiando de cultivo, o abandonando la
agricultura
7
.
Durante el periodo considerado, la superfcie cosechada ha
permanecido prcticamente sin cambios, puesto que no hay evi-
dencia de que la pendiente de la lnea de regresin para la super-
fcie cosechada sea diferente de cero. Sin embargo, el ao 2000
no fue bueno para la produccin maicera de grano, pues slo se
cosech el 85.87% de la superfcie sembrada, mientras que en los
otros aos el porcentaje cosechado fue muy superior a ste. Sin
embargo, la produccin aument consistentemente en el periodo
considerado en alrededor de 211,732.12 t por ao
8
, principalmente
como consecuencia del aumento en rendimientos, el cual se estima
5. El ao agrcola, tal como lo manejamos en esta publicacin, incluye los ciclos Primavera-Verano y Otoo-nvierno.
6. Estimado por regresin lineal de los datos para el periodo considerado, ( < 0.01), r = 0.8892
7. Dividiendo la superfcie reducida anual entre la superfcie promedio de cada unidad productiva, de acuerdo con
los datos del VII Censo Agropecuario, INEGI, op. cit.
8. Estimado por regresin lineal, ( < 0.01), r = 0.7967.
241
en 0.39 t ha-1 anualmente, y es indicativo del uso de una mejor tecno-
loga agrcola por parte de los productores. La transferencia de tecnolo-
ga en el caso del maz, y su adopcin por parte de los productores, fue
una situacin exitosa para el periodo en cuestin. Los precios medios
rurales para el grano han tenido aumentos porcentuales por periodo de
la siguiente manera: en el ao 2000, 2.369% respecto de 1999; en el
ao 2001, 4.854% respecto de 2000; en el ao 2002, 2.880% respecto
del 2001; en el ao 2003, 5.514% respecto del ao 2002 y fnalmente,
en el ao 2004 de 1.591% respecto del ao 2003. Estos aumentos al
precio de las cosechas, se consideran inferiores al ndice infacionario
general durante los mismos aos referidos, y eso es algo notable, pues
implica que los aumentos en los insumos para la produccin han sido
ms altos que los aumentos en el precio de las cosechas.
Maz forrajero
En la Figura 6, se presenta la superfcie cultivada con maz forraje-
ro. El estado de Jalisco es un productor importante de leche y carne
de bovino y es principalmente para la alimentacin de estos animales
que se destina el maz forrajero, por lo cual, la demanda del forraje
fue principalmente estatal
9
. El maz forrajero, ha tenido una dinmi-
> Figura 5. Superfcies sembrada y cosechada con maiz para grano. 1999-2004.
Fuente: SIAP, SAGARPA.
9. La poblacin de bovinos en Jalisco, entre 1990 y 2003 ha sido en promedio de 2'664,860.86 cabezas, con
una desviacin estndar de 131,516.97 cabezas, segn el Servicio de nformacin y Estadstica Agroalimen-
taria y Pesquera (S..A.P.), de la SAGARPA.
242
ca diferente a la del maz para grano, pues durante los aos 1999 a
2004 la superfcie sembrada con este cultivo en el estado de Jalisco,
se increment a un ritmo de 6,781 ha anuales
10
. En general, este es
un cultivo en que muy probablemente se obtendr cosecha, aunque
en los aos de 1999 y 2000 slo se consigui cosechar el 69% de la
superfcie sembrada con maz forrajero. El precio medio rural de este
cultivo permaneci prcticamente sin cambios durante el periodo ana-
lizado, siendo en promedio de $301.92 pesos por t, pero el aumento
de la superfcie cosechada, estimado en cerca de 11,802 ha anuales
11
,
puede explicar la manera en que la produccin ha ido aumentando
aproximadamente 391,400 t anuales
12
. Con un rendimiento en prome-
dio de 28.854 t/ha, el cual ha permanecido prcticamente sin variacin
durante el periodo de estudio
13
. El maz forrajero es una opcin renta-
ble, ya que los costos de produccin son similares a los del maz de
grano, pero el precio de la cosecha por cada hectrea suele ser supe-
rior, logrndose un ingreso bruto de $9,001.33 por ha cosechada.
10. Estimado por regresin lineal, (p < 0.01), r = 0.9252.
11. Estimado por regresin lineal, (p < 0.01), r = 0.8579
12. Estimado por regresin lineal, (p < 0.05), r = 0.7743
13. Estimado por regresin lineal, p = 0.2538
> Figura 6. Superfcies sembrada y cosechada con maiz forrajero. 1999-2004.
Caa de Azcar
El cultivo de la caa de azcar Saccharum offcinarum. L., es la ma-
teria prima para la elaboracin del azcar, el alcohol, el ron, se pue-
243
de emplear como forraje, se consume el jugo de la planta, o partida
como fruta en verde. En la Figura 7, se presenta la superfcie cultivada
con caa de azcar. El Plan Estatal de Desarrollo 2002-2007, coloca
a Jalisco en el segundo lugar nacional en la produccin de este cultivo
(COPLADE, 2002). Segn datos de la Unin Nacional de Caeros,
A. C., Mxico ocupa el 7 lugar mundial tanto en produccin como
en consumo de azcar (Unin Nacional de Caeros, pgina Web).
El fomento de este cultivo, ha sido legislado en la Ley de Desarrollo
Sustentable de la Caa de Azcar, publicada en el Diario Ofcial de la
Federacin el 22 de agosto de 2005.
La superfcie plantada con caa de azcar en el estado de Jalis-
co, destinada a usos industriales, se redujo en 12,318 ha (-15.3973%,
respecto de la superfcie plantada en 1999) en el ao 2000, y desde
entonces hasta 2004, permaneci prcticamente constante
14
, con un
promedio de 70,944.668 ha. El precio medio rural ha permanecido sin
cambios importantes y ha sido en promedio de $303.23 por tonela-
da, alcanzando una derrama econmica de $840'195,260 en prome-
dio, para el periodo 1999 a 2004. Los ingresos brutos promedio por
ha cosechada de caa de azcar fueron de $25,378.92 durante este
periodo. La produccin de caa en promedio para el periodo fue de
5'504,947.8 t, y la molienda en los seis ingenios estatales, fue en pro-
medio de 5'275,353.429 t, con una desviacin estndar de 359,550.27
14. No hay evidencia de que la pendiente difera de 0, p = 0.8406
> Figura 7. Superfcies plantada y cosechada con caa de azcar. 1999-2004.
244
t (Unin Nacional de Caeros, op. cit.), y la molienda durante el pe-
riodo de 1999 a 2005 ha permanecido prcticamente constante
15
,
aunque la molienda en 2005 fue 4.95% superior a la de 1999.
En este tiempo, el Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Ja-
lisco, inform haber desarrollado acciones en apoyo al sector, con-
sistentes en diagnsticos, capacitacin, programas de apoyo, cons-
titucin de consejos regionales y apoyos a favor de los productores
(Gobierno del Estado de Jalisco, 2 Informe de Gobierno, febrero
de 2003). La industria azucarera de Jalisco es muy vulnerable ante
las importaciones de azcar desde los Estados Unidos de Amrica
como consecuencia del TLCAN. Los seis ingenios azucareros de
Jalisco son una fuente de empleo importante tanto en forma directa,
como para algunos servicios complementarios, ambos contribuyen
para diversifcar el ingreso rural.
Precios de los productos
Las condiciones de comercializacin de los productos agrcolas se
rigen principalmente por la oferta y la demanda. Con la desaparicin
de los precios de garanta, la poltica de precios est determinada por
los precios internacionales. A partir de la frma del TLCAN y especial-
mente para la comercializacin de las cosechas del ciclo primavera-
verano 1995, la Secretara de Desarrollo Rural de Jalisco (SEDER)
incursion en la compra de contratos en el mercado de futuros de la
Bolsa de Granos de Chicago. Esta medida dio un giro importante a la
comercializacin de la cosecha de maz.
A partir de este 1995 ha sido una constante la contratacin de
coberturas de precios de futuro en las bolsas de granos y productos
agropecuarios de Chicago y Nueva York. Actualmente, a mayor escala
la SAGARPA ofrece los Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agro-
pecuaria (ASERCA), que es un rgano administrativo desconcentrado
de la misma. A pesar de los trmites que para algunos productores
pueden parecer lentos, la ayuda que brinda ACERCA, ha resultado
favorable para poder estabilizar los precios a los que los productores
venden sus productos. En Jalisco se producen algunos granos que
pueden ser protegidos por medio de los contratos de cobertura de
precios de futuros. En este respecto destacan maz, sorgo y trigo.
15. Estimada por regresin lineal, p > 0.05.
245
Perspectivas para la comercializacin de productos
agropecuarios
El futuro de la comercializacin de estos productos a partir del 1
enero de 2008, tendr como escenario la apertura comercial para
las importaciones de: maz, frjol, leche y azcar. Ante esta pers-
pectiva, Jalisco que es fuerte productor de maz, leche y azcar, por
lo que se puede esperar una fuerte competencia con la importacin
de estos productos.
Este panorama es poco alentador, considerando que no todos
los agricultores y ganaderos tienen explotaciones que les permitan
aprovechar economas de escala.
El maz de grano blanco actualmente tiene una fuerte compe-
tencia con el importado, principalmente de los Estados Unidos. A
menos que la produccin de este grano en ese pas sea destinada
a la industria, como la produccin de etanol, los productores nacio-
nales tendrn que enfrentar una fuerte competencia con el maz
importado.
En este caso ser indispensable que los productores y en me-
dida de lo posible con apoyo del gobierno, continen con la adqui-
sicin de coberturas de precios de futuros.
Los productores de leche igualmente estarn en fuerte compe-
tencia con las importaciones. En este caso la produccin lechera de
Jalisco est ubicada en las regiones: altos, norte, y altos sur.
Las caractersticas de esta actividad, son de muchos productores
con pequeas explotaciones. Nuevamente, esta condicin difculta la
aplicacin de economas de escala y hace vulnerable esta actividad
ante la presin de altos volmenes de importaciones.El caso de la
caa tambin es un caso difcil. Los precios internacionales de la az-
car son signifcativamente menores que el precio al que se vende la
azcar nacional.
Esto ha propiciado que desde aos anteriores y actualmente se
tenga una fuerte presin por parte de la industria para que se autorice
la importacin de este producto. Por otra parte, la produccin estatal
de caa de azcar es vulnerable a las condiciones meteorolgicas de
cada ciclo en particular.
Por lo que no se puede afrmar que la produccin de este cultivo
ser competitiva respecto al precio con que lleguen las importaciones.
246
Conclusiones
A once aos del cambio del partido poltico en el gobierno, el campo
jalisciense no reporta retrasos respecto a las tendencias histricas
de los principales productos. En el caso particular de la produccin
de carne de bovino, se tiene un crecimiento signifcativo.La produc-
cin de maz tambin reporta incrementos promedio signifcativos.
La comercializacin es un punto medular en los ingresos de
los productores rurales. La inminente apertura comercial se ha pre-
parado desde el inicio del cambio de partido en el poder, princi-
palmente por la incursin de los productores y organizaciones de
productores en los mercados de futuros.
A este respecto y faltando prcticamente un ao para la apertura
completa, al parecer todava se tiene mucho por hacer. Especialmente
en fomentar la organizacin de los productores para la participacin
en esta modalidad de comercializacin. Para evitar la incertidumbre
de los precios a los que los productores vendern su cosecha tambin
se ha fomentado la agricultura asociativa y la agricultura por contrato.
Las condiciones para los productores de caa no son muy alentadoras
para 2008, en el que se tenga que competir a precios internaciona-
les. Enmarcando las condiciones generales del campo en estos once
aos, se puede decir que fueron de preparacin para competencia en
condiciones de precios internacionales y que las acciones del gobier-
no se han encaminado hacia ese fn.
Sin dejar de ser problema todas aquellas zonas que tienen me-
nor potencial productivo. En estos casos, no se puede prever que sus
condiciones mejoren aun con los apoyos que brinda el gobierno.
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> Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica. 2000.
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> Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica. 2005.
XII Censo de Poblacin y Vivienda de 2000. Consulta por Internet.
http://www.inegi.gob.mx.
> www.siap.sagarpa.gob.mx/(julio, 2006)
Margarita Camarena Luhrs*
Xchitl de la O Hernndez*
Candia Garibay Camarena*
Introduccin
El estudio de las trayectorias hace posible tener una perspectiva ms
clara de lo que est ocurriendo con la infraestructura econmica en
el caso de Jalisco, porque se tienen datos aislados e informacin of-
cial muy agregada y discontinua que hace difcil seguir sus cambios y
tendencias. Adems, es necesario observar dos factores fundamenta-
les para comprender lo que ha ocurrido durante las ltimas adminis-
traciones de los gobernadores panistas del estado, ms orientadas al
exterior y, al menos en la intencin, ms enfticas sobre la importancia
estratgica de la industria y de la infraestructura econmica como su
complemento.
Estos factores son, por una parte, el panorama macroregional y
nacional, sujetos por fuertes vnculos internacionales y, por otra parte,
el fenmeno de la industrializacin muy ligado a los frecuentes cambios
en la coyuntura del exterior y tambin a las condiciones estructurales
internas que sobre todo desde 1982, han infuido decisivamente en los
objetivos polticos de los gobiernos en turno.
En este sentido, el paso de la centralidad del Estado a la del merca-
do, que seal el cambio econmico ms importante ocurrido en el pas
en los ltimos 25 aos, requiri en Jalisco -anticipando los cambios que
habran de ocurrir despus en la federacin-, que la tecnocracia logra-
r desarticular la red corporativa de gestin social prista, hegemnica
hasta 1994, y que la infraestructura econmica, construida con anterio-
ridad -ya sin un crecimiento signifcativo y sin adecuadas polticas de
1. Se agradecen las sugerencias y comentarios de Edmundo Hernndez Claro, Edgar Olmos y Marco Medina,
para mejorar este trabajo
* Profesora investigadora del Departamento de Polticas Pblicas, Centro Universitario de Ciencias Econmi-
co Administrativas, Universidad de Guadalajara. mcamaren@cucea.udg.mx
* Profesora de la Universidad del Valle de Atemajac, xdelaoh@indetec.gob.mx
* Editorialista de Razn y Accin, AC., raquelgaribay@gmail.com
250
conservacin-, continuara soportando los ritmos cada vez ms lentos de
la actividad econmica del Centro-Occidente del pas.
En ese proceso de desgaste de la infraestructura, el abandono del
proyecto de industrializacin, que fue hegemnico durante los gobiernos
pristas anteriores, y el impulso a la apertura econmica, conocido par-
te-aguas de los aos ochenta, ha tenido un peso decisivo para Jalisco:
el ndice de infraestructura lo sita en 2004 en el lugar 20 nacional.
Que en Jalisco haya habido una tradicin cultural, industriosa y au-
tonomista de fuerte fliacin panista y, por ello, de oposicin al PR, hizo
posible que junto con las primeras experiencias de alternancia poltica
en los aos ochenta
2
, se diversifcara la capacidad productiva, logran-
do mantener tambin para el 2004, una posicin entre el 7 y 8 lugar
nacional de acuerdo con el ndice de empleo y sueldos. sta es una
de las claves que explican por qu todava se sostiene la economa ja-
lisciense, aunque su crecimiento econmico y exportaciones se hayan
reducido tanto como su infuencia en el Occidente del pas.
La reforma llamada neoliberal que ha venido sustituyendo y trans-
formando rpidamente las pautas tradicionales de la gestin econ-
mica y social prista, pugnando especialmente en las dos ltimas d-
cadas, por otro tipo de proyecto
3
, en el que tiene lugar la alternancia
poltica, ha causado diversos efectos desestructuradores de la econo-
ma jalisciense. Especialmente en lo que respecta a la gestin de la
infraestructura.
La infraestructura econmica en Jalisco, tradicionalmente separa-
da del resto de las acciones de gobierno, ha sido slo parcialmente una
prioridad gubernamental en los ltimos 12 aos.
Su enfoque, sin planeacin, y el nfasis improvisado con alcances
inmediatos no ha aprovechado la fuerza estructurante de la infraes-
tructura econmica. Ha respondido a propuestas de carcter federal,
desdendose como potencia del desarrollo local y regional, frente a
las posibilidades de corto plazo de otros proyectos de inversin, apa-
2. Alternancia poltica que ocurri por primera vez en las elecciones municipales del Jalisco.
3. Si los antecedentes de los cambios en la regionalizacin poltica de la Repblica se confrman ya en los aos
setenta cuando comienzan a mostrarse preferencias electorales cada vez ms diferenciadas y heterogneas, no
es sino hasta 1986 cuando el PAN logra gobernar 26 de los 2378 municipios del pas y, diez aos ms tarde en
1996, cuando los presidentes municipales de fliacin panista suman ya 226 municipios, llegando en la actuali-
dad a . Si este avance del sistema poltico electoral junto con nuevas modalidades de los partidos de oposicin
fuertes, demuestra que se est renovando el viejo orden de dominacin poltica, hacindolo funcional para otras
condiciones plurales y abiertas a la competencia democrtica, an no se han abandonado los extremos carac-
tersticos de totalitarismo o democracia, entre los que se han movido los regmenes polticos de Mxico. Vase:
Ricardo Pozas. 1999. "El proceso de apertura y la observacin electoral en Mxico, en Revista Mexicana de
Sociologa, Mxico S-UNAM, nmero 1, enero-marzo. Y en http://fractal.com.mx/BVpozas.html, p. 6
251
rentemente ms rentables. Dado el acelerado crecimiento poblacional
y urbano en un contexto cultural de gran retraso de las instituciones, es-
pecialmente gubernamentales, no es de extraar el abandono y la falta
de atencin a las necesidades bsicas de infraestructura econmica,
si se toma en cuenta adems que siguen sin resolverse las demandas
urgentes de infraestructura social para la educacin, la alimentacin, la
salud y la seguridad de la entidad, y que la administracin pblica en
los ltimos sexenios no ha tenido manera de evitar el endeudamiento
pblico y de racionalizar el crecimiento del gasto.
Es cierto que no se ha hecho patente con claridad que exista una
proyeccin ideolgica que distinga la actuacin de los gobiernos panis-
tas de los anteriores, porque los partidos dominantes en la entidad PAN
y PR no diferen demasiado en cuanto los contenidos de los programas
de gobierno, sujeto como est el pas, a los organismos internacionales
que dictan a partir de directrices neoliberales las polticas internas.
Adems es indudable que el reducido presupuesto pblico ha limitado
el margen de accin de los gobernantes y no ha permitido acentuar
las diferencias programticas de su fliacin partidista. Nos inclinamos
a pensar que ha habido una muy escasa negociacin entre los distintos
grupos de inters debido a la falta de vinculacin del gobierno con la
economa y a la muy reducida participacin de la ciudadana en la toma
de decisiones pblicas, lo que ha llevado naturalmente al fortalecimien-
to de la autonoma de los negocios privados, ms giles e insertos en
dinmicas globalizadas.
Todo ello ha coadyuvado a la indiferencia de la sociedad y de sus
gobiernos hacia la construccin de infraestructura econmica y social y
a que el crtico estado de la infraestructura especialmente productiva,
no sea sino un refejo ms de la falta de fortaleza pblica estatal y de
coherencia cohesionadora de la industria.
Con el cambio del modelo desarrollista, centralizado estatalmente
y de fronteras cerradas, por el otro modelo abierto a la economa inter-
nacional que impera actualmente, se esperara que la infraestructura
econmica adquiriera dimensiones precisas como factor articulador de
la industrializacin, y como potencial del desarrollo social, pero Jalisco
ms bien confrma en su territorio el abandono de los propsitos cons-
tructivos de la infraestructura regional, de la ahora ya casi legendaria
prosperidad alcanzada durante el modelo de desarrollo estabilizador,
que ha detenido la agenda de modernizacin. Esto ha sido as por di-
252
versas razones que han ligado irremisiblemente a Jalisco con las estra-
tegias econmicas trazadas para el pas a lo largo de su historia; par-
ticularmente despus de la independencia del Virreinato de La Nueva
Galicia y durante el porfriato, el perodo del "Desarrollo estabilizador y
el perodo de la gran apertura econmica de Mxico hacia el exterior en
el que todava nos encontramos
4
. Estrategias que despus de Salinas y
Zedillo y, especialmente, al trmino del gobierno panista de Vicente Fox,
han sujetado a Jalisco y las economas regionales de las que participa,
a los mercados del exterior.
Ms all de las fronteras nacionales, el cambio de los imperativos
de los mercados mundializados hace an ms evidentes los rezagos
polarizantes que se estn acentuando gravemente en el Occidente del
pas y en Jalisco. Constatar que las diferencias mundiales entre desa-
rrollo y subdesarrollo, que comprenden en una dialctica perversa la
acentuacin de todos los rdenes de la pobreza, se demuestran en la
destruccin de la infraestructura de Jalisco, tanto como en la prdida de
la calidad de vida y el creciente endeudamiento.
An as, no hay duda de que la infraestructura que soporta el sis-
tema industrial de Jalisco, ha jugado un papel estratgico en la forma-
cin de la estructura productiva regional, con mayor diversifcacin que
en otras regiones del pas; y un papel importante, que no debera des-
dearse, en la construccin de las capacidades productivas locales,
merced a la incorporacin de maquiladoras que han dado a Jalisco la
fexibilidad y la "capacidad de metamorfosis excepcional de las microe-
4. De acuerdo con Carlos Riojas, stos tres perodos son: 1) el porfriato, de 1877 a 1910, caracterizado por un
tipo de crecimiento extrovertido con predominio de un modelo primario exportador, durante el cual se concret la
construccin de los ferrocarriles, planeados desde 1833, y de otras infraestructuras para el desarrollo nacional;
de 1910 a 1930, con la Revolucin mexicana el proceso de industrializacin del pas, no obstante la lucha poltica
militar, no se vio interrumpido del todo y durante la crisis fnanciera internacional de 1929-1933, se dio pauta a un
segundo periodo, en el cual se empieza a generalizar la industrializacin y a extenderse como pauta regional y
directriz econmica mexicana. 2) Alrededor de 1936, durante el gobierno cardenista, la industrializacin enfocada
al interior, siguiendo un modelo introvertido de industrializacin por sustitucin de importaciones, se bas en la
dinmica del mercado interno; en este perodo se sentaran los grandes trazos de la infraestructura nacional
para el aprovisionamiento de energa, agua, electricidad y petrleo y para la circulacin econmica de personas,
mercancas y capitales. 3) El tercer periodo que va de 1980 a 1992, adopta un modelo de crecimiento hacia fuera
rompiendo con la estrategia de crecimiento anterior, caracterizndose por una crisis estructural agravada por el
endeudamiento externo y por la incapacidad de exportar. Vase: Carlos Riojas. 1997. "Propuestas para el estudio
del proceso de industrializacin en Jalisco, 1877-1992, en Revista Carta Econmica Regional, Guadalajara,
DER-NESER, Cucea, Universidad de Guadalajara, nmero 54, mayo-junio, p. 13.
Aunque propiamente el gran viraje del modelo econmico nacional y el inicio del proceso que convertira a
nuestra economa hasta entonces muy cerrada al exterior, en una de las ms abiertas del mundo, puede situar-
se a partir de 1982 con el gobierno de Miguel de la Madrid, desde la crisis de 1991-92 que se acentu con la
exagerada devaluacin del peso de 1994, seala en defnitiva un perodo distinto, cuya profundizacin y efectos
palmarios podemos constatar hoy en da, en pleno periodo electoral del 2006, y que se caracteriza por una estra-
tegia de alineamiento con la economa de los Estados Unidos, en la cual la infraestructura econmica en general
y particularmente para la de la industria, acusa un gran rezago.
253
mpresas exigida por las nuevas condiciones del mercado interno y ex-
terno.
5
Debido a que los mercados regionales han quedado rezagados
frente a las nuevas dinmicas macroregionales y mundiales, llama la
atencin que la infraestructura econmica de Jalisco haya experimen-
tado una mejor adaptacin a los cambios de estrategia econmica de
Mxico
6

que otras regiones, aunque con ello se hayan pronunciado las
desigualdades regionales internas.
Desigualdades regionales que ira provocando cada vez ms el
peso creciente de Guadalajara en el concierto regional de Jalisco, de-
bido a la enorme fuerza atractiva de la Zona metropolitana de Guada-
lajara (ZMG) se concentra cerca del 60 por ciento de la poblacin de
Jalisco y una porcin importante de migrantes del Occidente del pas.
Por esta concentracin econmica y poblacional, se comprueba que
ya muy difcilmente se traer consigo la difusin geogrfca esperada
del desarrollo, particularmente de la economa y de su infraestructura
productiva.
En este contexto, intentamos hacer una refexin crtica de las
tendencias del crecimiento de la infraestructura econmica regional de
Jalisco, tanto en lo que concierne al carcter que ha adquirido en las
distintas gestiones de sus ltimos gobiernos, ahora por tercera ocasin
consecutivamente panistas, y en los mbitos municipales, infuidos de
otros partidos polticos, que han concebido por igual a la infraestructu-
ra como una suma de proyectos puntuales de inversin sin articulacin
geoestratgica ni vinculacin real con el aparato productivo y social.
Reiterar esa falta de vinculacin particularmente con los ramos
manufacturero-industriales, es fundamental porque a este hecho se
debe que no se hayan podido cumplir propsitos multiplicadores del
crecimiento y, lo que ha sido ms grave, que se revele que las ac-
ciones polticas se han realizado sin un verdadero sentido de prop-
5. Carlos Riojas, op. Cit., p. 14
6. De 1970 a 1990, hubo mejoras econmicas en la mitad de los municipios de Jalisco, que en esas dos dcadas
no aumentaron la polarizacin del desarrollo regional como sucedi en otros estados de la Repblica. Destacan
municipios del Sur de Jalisco y de la zona conurbada de Guadalajara, incluyendo al muy dinmico municipio de
Zapopan, cuya poblacin creci a una tasa de 2.2 % anual, mayor que el promedio estatal y que para 1990, lleg
a reunir al 61.4% del total de Jalisco. Otros municipios que conservaron sus posiciones como cabezas de regin,
eran Tamazula de Gordiano, La Barca, Lagos de Moreno y Tepatitln de Morelos y Puerto Vallarta.
Cabe destacar que entonces "es posible apreciar que no existe la difusin geogrfca esperada del desarrollo
que ha experimentado la Zona metropolitana de Guadalajara. Slo 5 de los 19 municipios que forman la regin
Guadalajara se ubicaron en 1990 en el estrato de desarrollo alto, y dos de ellos adquirieron dicha categora en
el transcurso del periodo analizado. Tal como se desprende de las conclusiones de Jess Arroyo y Ricardo
Garca. 1993. "El desarrollo regional de Jalisco 1970-1990, en Revista Carta Econmica Regional, Guadalajara,
DER-NESER, Cucea, Universidad de Guadalajara, nmero 30, mayo-junio, p. 11, 12.
254
sito,
7

sin que lograran planear y cumplir con las metas mnimas de un
Plan de Infraestructura para el desarrollo sistemtico e integral de las
regiones de Jalisco y sin el menor asomo de una mejora democrtica
administrativa de los aparatos de gobierno dedicados a una gestin
que debera actualizar constantemente sus capacidades se servicio
pblico para satisfacer las demandas, con la participacin ciudadana
de los involucrados.
De acuerdo con lo anterior, a continuacin se presenta un pano-
rama de los gobiernos panistas de Jalisco durante los sexenios de
1994 a 2006, siguiendo dos hilos conductores para comprender sus
resultados en cuanto a la infraestructura econmica.
El primero, contempla las caractersticas de la infraestructura
regional como potencia social, econmica y cultural; sus alcances y
limitaciones en los distintos contextos que sitan a las regiones jalis-
cienses por su historia, geografa y peso econmico dentro del pas y
en la gran zona del Norte-Occidente de Mxico cuyo mayor dinamismo
ha removido desde los aos setenta las orientaciones geogrfcas y
polticas de las relaciones internas y mundiales de Mxico, abrindolo
tambin hacia el Pacfco.
El segundo hilo argumental que seguimos, contempla crticamen-
te las trayectorias y tendencias del cambio de la infraestructura como
una evaluacin crtica de los resultados de la gestin pblica de los
gobernadores panistas, de 1994 al 2006. Para ello, ponemos de relie-
ve la direccin del cambio
8
que puede comprobarse como resultado
de la improvisacin y de la falta de planeacin de la infraestructura
que ha soportado los derroteros econmicos seguidos hasta la actua-
lidad y que al hacer imposible un crecimiento articulado y sostenible
de la economa a futuro, requerido por las regiones de Jalisco, obliga
un planteamiento alternativo urgente. Con base en ello, planteamos
en tercer lugar, las prioridades mnimas y lineamientos para orientar
la construccin real de una infraestructura de desarrollo que cumpla
cabalmente con las expectativas mnimas de crecimiento endgeno
regional de Jalisco. Los lineamientos propuestos para un Plan de In-
fraestructura contemplan las condiciones estudiadas en los primeros
7. Vase la quien considera que la existencia de adecuadas condiciones de la infraestructura son necesarias
para crear las redes que interrelacionen la actividad productiva dentro y fuera del pas.
8. Se ha explicado la gestin de Crdenas por su improvisacin y la de Ramrez Acua por su falta de pla-
neacin. En entrevista al Lic. Hctor Prez Plazola, candidato a Senador por el PAN y anterior Secretario de
Gobierno de Jalisco, Club de industriales, Guadalajara, marzo de 2006.
255
aparados de este trabajo pero dada la carencia de informacin slo
delineamos sus requisitos previos, indicando dimensiones precisas
que es indispensable calcular para trazar objetivos y metas, acciones
estratgicas e instrumentos para un Plan de Infraestructura de largo
plazo que es indispensable para los futuros gobiernos.
Por ello, este anlisis refexivo ofrece al lector un 'Panorama de la infra-
estructura en Jalisco de 1994 al 2006', con el que esperamos estimular
una crtica propositiva que inspire subsecuentes estudios para desa-
rrollar la infraestructura econmica y social de acuerdo con directrices
precisas que respondan a las vocaciones y necesidades de Jalisco; y
as, procuramos contribuir con los propsitos transformadores y de gran
actualidad a los que nos estn convocando los coordinadores de este
libro.
La infraestructura regionaI como potencia sociaI,
econmica y cultural.
La infraestructura es siempre recurso y potencia del desarrollo so-
cioeconmico y cultural por sus alcances y por sus efectos estructura-
dores. Por ello, los alcances de la infraestructura en Jalisco son uno de
los indicadores ms sensibles de las cualidades que le han impreso el
espacio y su organizacin regional e histrica a la economa y poltica
de Jalisco, en el concierto del pas y de la gran zona del Norte-Occi-
dente de Mxico cuyo mayor dinamismo ha removido tempranamente,
desde los aos setenta, las orientaciones geogrfcas y polticas de
las relaciones internas y mundiales contribuyendo a orientar a Mxico
hacia el Pacfco. En este trabajo suponemos que hay una relacin
directa entre el ideario poltico de los gobernantes y los hechos sea-
lados por la infraestructura como economa y cultura. En general se
sabe que en Mxico, al amparo de la poltica neoliberal, han sido las
maquiladoras el nico proyecto de infraestructura impulsado en las
ltimas dcadas.
Hay quienes estiman adicionalmente que, la cada de la inversin
pblica y el descuido de la poltica econmica, han hecho que Mxico
est estancado y con graves rezagos en materia de infraestructura
9

y que, por ello, sea necesario fomentar proyectos en los sectores de
energa, comunicaciones y agua, como detonadores del crecimiento.
256
Tambin consideramos que las polticas del gobierno de Fox, como
las de los gobiernos federales, han afectado poderosamente las
orientaciones y restricciones del Occidente y particularmente de
Jalisco que se mantiene como la cuarta economa ms importante
del pas. Basta recordar que el ao pasado, la economa de Jalisco
creci 3.1 por ciento, segn Banamex, equivalente al ritmo del PB
nacional que en 2005 alcanz el 3 por ciento, ocupando el lugar 17
entre las distintas entidades federativas del pas.
10

Frente a estas cifras Michel Uribe, representante ante el Congreso
del Estado de Jalisco, considera que al gobierno le ha faltado impulsar
los factores estructurales de la competitividad, como la capacidad para
atraer inversiones y retenerlas, la infraestructura en general, la desregu-
lacin y los incentivos para nuevas empresas.
<Ha faltado un proyecto que derive de una visin compartida de
empresarios y Gobierno, una visin que involucre a la micro y peque-
a empresa que sigue siendo la fuerte aqu en Jalisco, ha faltado un
liderazgo de fortalecimiento que establezca prioridades y disee las
polticas pblicas para llevarlas a cabo>, fnaliza.
11
Y se puede coin-
cidir en que ha faltado un proyecto con visin de Estado, al servicio
de la ciudadana, y con una inteligencia estratgica dirigida a todos
los frentes a la vez. Que en el pas, desde 2000, se haya registrado
un crecimiento promedio anual del PB de tan slo 1.7 por ciento, me-
nor al de la poblacin y al crecimiento de las demandas sociales; y que
la actividad econmica en el pas sea tan dbil, demuestran que en los
ltimos aos se ha radicalizado la ausencia de una poltica econmica,
12

reduciendo los mrgenes de accin de los prximos gobiernos federal
y del estado de Jalisco para 2006-2012.
13
Recientemente, con las lti-
9. Liga de Economistas. 2006. "Mxico est rezagado en materia de infraestructura, opina la Liga de Economis-
tas. Peridico El Occidental,
http://www.eloccidental.com.mx/eloccidental/060507/naci_inter/78naci_inter.asp consultado el 05/17/2006, p. 1
10. Gabriel Surez. 2006. "El crecimiento de la economa de Jalisco, Peridico Proyecto 14. Boletn ejecutivo
de noticias. Ao 1, nmero 1, mayo de 2006, p. 6, "De acuerdo con este grupo fnanciero, BBVA Bancomer) el
valor de la economa jalisciense durante 2005 fue de 470 mil 211 millones de pesos, con lo cual Jalisco estara
participando con el 6.2% de la economa nacional; esto es, dos dcimas menos que un ao atrs. d.
11. dem
12. El ndice global de la actividad econmica (GAE) ha mantenido para marzo del 2006, un dbil crecimiento
del 0.3 por ciento y el saldo del empleo es negativo pues en tanto que en 2000, haban 11 millones de empleos
formales, en el 2006 se han venido reduciendo a 10 millones 800 mil, de modo que se han perdido ms empleos
que los que se han creado en el sexenio de Fox. Idem
13. "Cabe preguntarse si Mxico est en posibilidad de romper esa tendencia de lento crecimiento econmico
para llegar a tasas sostenidas de desarrollo y mejor distribucin del ingreso. Se debe reconocer que a partir de
1982 se quebr la tendencia histrica, por las razones que sean, y hasta ahora no se ha logrado rehacer esa ten-
dencia, por el contrario hay proclividad a las crisis. Por lo tanto, nadie puede asegurar que la de 1995 haya sido la
ltima crisis; aunque si la ms reciente. Len Bendesky. 2006. "Propuesta econmica del PRD, una evaluacin,
http://www.prd.org.mx/ierd/coyuntura91/pro.htm, consultado el 05/17/2006, p. 2
257
mas cifras publicadas por NEG, se reconoci el <fracaso del Plan
de regionalizacin promovido desde hace 12 aos, por las adminis-
traciones panistas de Alberto Crdenas Jimnez y Francisco Javier
Ramrez Acua, porque no han tenido el efecto previsto>.
14

Lo que se comprueba en el hecho de que ms de 80 municipios de
los 125 que integran la entidad han disminuido su poblacin, mientras
que se acenta el crecimiento crtico de los principales centro urbanos,
15

y se expulsa la poblacin a las zonas metropolitanas de Guadalajara o
de la Ciudad de Mxico y a los Estados Unidos.
Entonces, cabe preguntarse qu pas con el nfasis panista ha-
cia lo local. Los hechos demuestran un contrasentido entre las de-
claraciones y acciones de los ltimos gobernadores aunque hayan
pertenecido al mismo partido.
16

De Alberto Crdenas, cuya administracin realiz un enorme es-
fuerzo por dotar, por primera vez, a todos los municipios de sus planes
de desarrollo y organizar los Comits Distritales para cada una de las
12 regiones de planeacin, de acuerdo con la evaluacin de las propias
autoridades de gobierno resulta que esta experiencia estuvo bien inten-
cionada pero obtuvo escasos resultados. Hay quien lo atribuye a que los
panistas, no estaban preparados para ganar en 1994.
17

Por su parte a la administracin que est por terminar del gober-
nador Francisco Javier Ramrez Acua, se le reconoce la experien-
cia poltica pero, sin menoscabo de ello, tambin se critica la falta de
planeacin y el abandono del esfuerzo regionalizador realizado por
14. No obstante, hay que sealar que todava al principio de la administracin de Crdenas, cada una de las
dependencias del gobierno tena una operacin regional diferente. Era distinta para educacin, salud, agricul-
tura y Cada uno de los sectores divida el territorio de Jalisco segn Se han realizado avances signifcativos
en este sentido logrando una mayor coherencia de la administracin pblica por medio de los Comits de
Planeacin surgidos para integrar el desarrollo del estado de Jalisco con el de los municipios. Aun hace falta
generar sinergias que hagan posible una utilizacin ms efciente de los recursos.
15. Jorge Aristteles Sandoval, diputado prista y presidente de la Comisin de Hacienda en el Congreso del
estado, explic que la regionalizacin no ha llevado bienestar ni motivacin para el arraigo de los jaliscienses,
tambin indica que la migracin hacia las ciudades ms densamente pobladas, o hacia Estados Unidos, se ha
acentuado, lo que provocar que adems ala entidad pierda recursos porque los factores que sirven de base
para la distribucin de aportaciones y participaciones federales estn basados en el nmero de habitantes
de cada localidad. Juan Carlos G. Partida. 2006. "Con el PAN creci la pobreza en 81 municipios: diputado
prista. Fracas el plan de regionalizacin promovido desde hace 12 aos, seal el legislador, en Peridico
La Jornada. Jalisco, 9 de junio, Seccin Poltica, p. 7
16. "En cinco aos, en contraste con esos 85 municipios (el 70% del total en los que se redujo la poblacin),
Tlajomulco creci en 78%, El Salto 33%, Tonal 21%, Puerto Vallarta 19% y Tlaquepaque 18 por ciento.
Con estas cifras, queda claro que se desperdici el trabajo de seis aos que implic la inversin de recursos
pblicos y la participacin de decenas de personas de gran capacidad que hicieron un diseo inteligente del
Programa de Regionalizacin. Laura Castro Golarte. 2006. "Y la regionalizacin?, en Peridico El nforma-
dor, Guadalajara, 10 de junio, p. 5-A
17. Armando Gonzlez Escoto. 2006. "Jalisco, tiempo perdido, Peridico El nformador, Guadalajara, 11 de
junio, p. 4-A
258
su antecesor.
18
En ambos casos se exhibe cierta debilidad de las ca-
pacidades de gobierno, quiz por la falta de preparacin de los cuadros
partidistas que han sido factores cruciales para que a 12 aos de ges-
tin, con ms de 11 millones de dlares invertidos,
19
en Jalisco se haya
descendido segn el ndice de infraestructura fsica, del lugar 16 entre
los 32 estados de la Repblica mexicana en 1994, al sitio nmero 20,
en el 2004.
20

Construimos este ndice de infraestructura fsica para ilustrar la si-
tuacin de Jalisco en trminos de inversin productiva en el contexto
nacional, tomando en cuenta el componente sobre la inversin produc-
tiva que considera tanto al sector privado como al sector pblico y a la
inversin extrajera directa, como formadores de la inversin en infraes-
tructura productiva. Las variables que se seleccionaron para integrar el
ndice de infraestructura productiva son:
- El porcentaje de la inversin extranjera directa por entidad federati-
va respecto a su producto interno bruto
- El porcentaje del gasto pblico estatal destinado a obra pblica con
respecto a sus ingresos fscales totales, y ; El porcentaje del valor
de formacin bruta de capital fjo privado por entidad federativa con
respecto su producto interno bruto.
Cada una de estas tres relaciones nos proporciona un ndice;
y la suma de los tres genera el ndice de infraestructura fsica, que
obtuvimos sobre las mismas bases para hacer la comparacin entre
los aos de 1994 y 2004.
Como se puede apreciar en el siguiente cuadro que resume los
resultados que nos proporciona el ndice de infraestructura, su drsti-
ca reduccin no es privativa de Jalisco, sino que se presenta en otras
entidades federativas del Occidente del pas.
De las 32 entidades entidades comparadas por su cambio en
el ndice de infraestructura de 1994 a 2004, nicamente Coahuila
registr un crecimiento del 1.29 al 3.06, el Distrito Federal de 3.74
al 5.98; Morelos del -0.25 al 0.66; y Tamaulipas de -1.03 al 0.24 del
ndice de infraestructura. Con ello se pone de manifesto el nfasis
18. Lo que no encuentra justifcacin ms all del celo pernicioso o de diferencias partidistas segn la distin-
guida periodista Laura Casto Golarte, Op. Cit. P. 5-A
19. Segn datos del NDETEC, los ingresos brutos de los municipios de Jalisco en el ejercicio 2002, alcanzaron
un total de $10,732,138.397.00 pesos, mientras que los egresos brutos municipales fueron, para el mismo
ejercicio, de 10,997,344,140.00 pesos
20. El ndice se elabora con base en informacin sobre Inversin extranjera directa, PIB estatal, Ingresos
estatales totales, e inversin privada en capital, elaborada por INEGI, CONAPO del Centro de Estudios de
Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados
259
regional, de muy desigual ritmo e impacto econmico, registrado por
el crecimiento en infraestructura en el pas.
Por lo que respecta al empleo y remuneraciones de Jalisco,
construimos un ndice de empleo y salario, utilizando la misma meto-
dologa con las siguientes variables:
- Relacin porcentual entre el nmero de trabajadores permanen-
tes asegurados al IMSS respecto a la poblacin econmicamente
activa por entidad federativa; y
- Relacin porcentual entre el volumen de la remuneraciones a
los trabajadores con respecto al producto interno bruto estatal por
entidad federativa.
Como en el caso del ndice de infraestructura fsica, para este
ndice de empleo y salarios, tambin elaboramos ndices particulares
para cada relacin entre las variables indicadas y la suma de ellos,
nos proporcion el ndice de empleo y salario para los periodos de
> Cuadro 1. ndice De Infraestructura Fsica En Entidades Federativas Selecciona-
das. Mxico 1994-2004. IED=Inversin extranjera directa; PIBE=Producto interno bruto
estatal Fuente. Elaboracin propia con base en INEGI, CONAPO y Centro de Estudios
de Finanzas pblicas de la Cmara de Diputados.
260
1994 y 2004 que aparecen en el siguiente cuadro. De acuerdo con
este ndice de empleo y salarios, Jalisco ocupa en 2004, el 7 lugar na-
cional, con lo que se demuestra que las remuneraciones no registran
el drstico decrecimiento registrado en la infraestructura. Sin embar-
go, s hubo entidades que registran aumentos en el ndice de 1994 a
2004, como Chihuahua al pasar de 2.51 a 3.18; el Distrito Federal de
3.86 a 4.28; Sonora de 0.78 a 0.85; y Tamaulipas de 1.88 a 2.13. Los
contrastes extremos que dividen al pas, estn presentes al interior de
Jalisco quiz con menor agudeza, reclamando recuperar el ritmo del
crecimiento econmico y del empleo de otras pocas.
Se pueden apreciar los efectos de la falta de crecimiento y de
proyeccin adecuada de la infraestructura, en los niveles de margi-
nacin que calculados por el INEGI contemplan aspectos como edu-
cacin, vivienda, ingresos y distribucin de la poblacin, ubicando a
Jalisco en el lugar 8 del pas. Pero si de acuerdo con ello, el ndice
de marginalidad es de los menos extremos del pas, hay que consi-
> Cuadro 2. ndice De Empleo Y Salarios Para Entidades Federativas Seleccio-
nadas. Mxico 1994-2004 IED=Inversin extranjera directa; PIBE=Producto interno
bruto estatal Fuente. Elaboracin propia con base en INEGI, CONAPO y Centro de
Estudios de Finanzas pblicas de la Cmara de Diputados.
261
derar de acuerdo con el CONAPO, el 42 por ciento de los municipios
que renen a casi 600 mil jaliscienses, se encuentran con niveles de
marginacin que acusan extrema pobreza por debajo de la media na-
cional. Otra manera de la marginacin acentuada por la falta de cre-
cimiento econmico y de la infraestructura para ello, es que el 47.3
por ciento de la poblacin ocupada de Jalisco, percibe menos de 2
salarios mnimos.
21

Frente a ello, lo que resulta evidente para cualquiera, incluso para
el presidente del Banco Mundial, Paul Wolfwitz, es que Mxico parece
dos pases diferentes debido a sus contrastes y (a) que son necesa-
rias reformas para alcanzar un mayor crecimiento econmico.
22
Rea-
lidades que pareceran no ser contempladas en las propuestas de los
partidos polticos que contendieron por la gubernatura del estado en
estas recientes elecciones del 2 de julio de 2006. A juicio de especialis-
tas result muy claro que las demandas del desarrollo regional y de la
infraestructura para ello, se encontraron al margen de las propuestas
de campaa y posiblemente de las prioridades contempladas por los
posibles futuros programas de gobierno.
23

Las condiciones de la infraestructura de Jalisco se aprecian con
toda su crudeza al apreciar lo que ocurre en los mbitos urbanos, es-
pecialmente en su capital que concentra ms de la mitad del dinamis-
mo de la entidad. Si Guadalajara es una de las ciudades importantes
del pas y est considerada dentro de la red urbana global,
24
en su
zona metropolitana se agudizan las tendencias crecientes de la des-
igualdad asociadas a la carencia de infraestructura urbana bsica: vi-
vienda, energa, agua y alcantarillado y para la realizacin de activida-
des productivas y de los servicios educativos, de salud y alimentarios
bsicos.
Un milln 167 mil personas se encuentran en extrema pobreza,
lo que representa que una de cada tres personas sea pobre. Con ello,
sera difcil exagerar las necesidades de infraestructura existentes,
para racionalizar los efectos contrarios que provoca la centralizacin
de programas o recursos en zonas conurbadas o ciudades medias
21. S.a. 2006. "El Jalisco que queremos, en Revista Liderazgo Empresarial. rgano informativo de la COPAR-
MEX, Jalisco, Guadalajara, marzo de 2006, p. 17-18
22. Notimex. 2006. "Mxico est dividido entre pobreza y riqueza, El Nuevo Siglo. Peridico gratuito de Gua-
dalajara, Guadalajara, 29 de abril/Edicin 1057. Secciona Nacional, p. 27
23. Jos Daz Betancourt. 2006. "Desarrollo regional, tema al margen en campaas La Gaceta de la U de G,
Guadalajara, 26 de junio de 2006, p. 4
24. Juan Jorge Rodrguez Bautista. 2006. La nueva economa y sus efectos en la ciudad de Guadalajara. La
ltima dcada del siglo XX, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, p. 211
262
(que) ha llevado al crecimiento de la pobreza. Situacin crtica si se
considera que fuera de la Zona Metropolitana de Guadalajara y de
alrededor de 12 ciudades medidas de la entidad, lo que existe es un
Jalisco rural empobrecido, que no alcanza a hacer crecer su infraes-
tructura bsica para hacer frente a sus necesidades.
25
Todo ello pone de manifesto que en la raz de la metropolizacin
radican posibilidades de cambiar el enfoque de las infraestructuras;
porque ya no son solamente tiles para la generacin y circulacin de
bienes, capital e informacin, sino adems se han constituido como
agentes de atraccin y retencin de los mismos bienes, capitales e
informaciones, potenciando con sus efectos en red, ventajas y vo-
caciones productivas que si no se dirigen constructivamente pueden
continuar acentuando sus efectos desestructuradores violenta y ve-
lozmente, aislando regiones completas, despojndolas de sus habi-
tantes, actividades y de los rdenes espaciales que haban sostenido
culturas ancestrales.
26

Las trayectorias de la infraestructura en Jalisco de 1994
al 2006
Si con los gobiernos de 1994 a la fecha se registra un cambio en
la orientacin productiva de Jalisco, caracterizado por un acelerado
crecimiento de las maquiladoras, tan ajenas a la produccin tradicio-
nal, ello no es indiferente de lo que sucede en la orientacin produc-
tiva de El Bajo
27
y en sus relaciones con la ciudad de Mxico y el
extranjero.
La estructura urbano-regional policntrica que es una de las nue-
vas formas que adquiere la reorientacin productiva de los corredo-
res industriales,
28

tiende a uniformar comportamientos econmicos
que facilitan las operaciones de gran escala, que requieren estnda-
res de infraestructura y operacin internacionales. Pero como este
25. Sandra Ballesteros Larios. 2006. El Nuevo Siglo. Peridico gratuito de Guadalajara, Guadalajara, 2 de
mayo/Edicin 1060. Seccin Local, p. 8
26. Vase al respecto Rodrigo Snchez Salas. 2001. "Metrpoli, gobernabilidad y polticas urbanas en Ral .
Sols, Miguel Bazdresch (Coordinadores). 2001. Memoria del 2 Congreso "Gobiernos locales: democracia y
reforma del Estado, Mxico, GLOM, p. 108-109
27. Si bien las maquiladoras generan empleo, refuerzan los procesos de concentracin de recursos hacia la
ZMG y con esto, acentan la marginacin al interior del estado
28. Vase Carlos Tllez Valencia. 2005. Reorientacin productiva del corredor industrial del Bajo y sus formas
urbano-regionales en Jos Odn Garca, Carlos Francisco Ortiz (Coordinadores). 2005. Actores sociales, po-
lticas pblicas y desarrollo regional en Mxico, Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, ININEE,
Amecider, UNAM, pp. 61-87
263
crecimiento de la maquila se debi ms a objetivos de aumento del
empleo, que a los propsitos de ser competitivos o bien, de la optimi-
zacin de los activos para fomentar la productividad,
29
el efecto de la
maquila, desestructurante de la economa, contrario a los propsitos
de crecimiento endgeno, provocado por la fexible desvinculacin de
su emplazamiento industrial, se pone de relieve en el hecho de que
este tipo de industrias tiene ms ventajas para Estados Unidos que
para Mxico, no obstante sus efectos en el empleo.
30

Con ello se explica que el modelo adoptado por Jalisco durante
las administraciones gubernamentales estudiadas aumenta el nmero
de maquiladoras de 56 en 1995, a 98 en 1999;
31
pero disminuye su
competitividad tal como se desprende del ndice elaborado por Zertu-
che,
32
y segn el cual, Jalisco ocupaba el tercer lugar del ndice de
competitividad en 1995, y para 1999 haba descendido al lugar 9 en
la escala nacional.
Es posible que esa prdida de competitividad se haya debido a
fallas en la planeacin estatal. Porque los recursos destinados a la
regionalizacin ciertamente aumentaron 10 veces en el ultimo sexenio
en comparacin con las cifras de la segunda parte de la gestin de
Alberto Crdenas, de $322,051,294 pesos ejercidos de 1997 al 2000,
a $3,269 millones de pesos, de acuerdo con cifras proporcionadas por
Juan Mara Naveja, en su nforme como Titular del Coplade, 2001-
2006,
33
rendido en Guadalajara, el pasado 29 de abril.
Entre los resultados sobresalientes de su administracin el go-
bernador Ramrez Acua, destac la inversin en obra pblica que
alcanz 1,500 millones de pesos en 2005, cifra que parece ser rcord
en la historia de Jalisco, mientras que la inversin privada alcanz un
crecimiento de 19 por ciento en relacin con el ao anterior.
34

Adems, precis que fueron invertidos 6,300 millones de dlares
en el estado de Jalisco durante su administracin, lo que nos hace
una inversin en los ltimos 10 aos, de ms de los 11 mil millones
29. Berta Ermila Madrigal Torres. 2002. Jalisco ante la alternancia. Crecimiento industrial y generacin de empleos
1995-2000 en Andrs Valdez, Berta Ermila Madrigal (Coordinadores). 2002. Jalisco a siete aos de la alternancia.
Ensayos sobre administracin, gobierno y poltica, Guadalajara, Cucea, Universidad de Guadalajara, p. 68
30. Vase la Tabla 4. Ventajas para Estados Unidos y desventajas para Mxico, de la instalacin de las maqui-
ladoras en el pas, en bid., p. 67, Apud. Anglica Basulto. 2000, s.p.
31. bid., p. 65
32. Zertuche. 1999, s.p. Citado en bid., p. 69
33. Datos de SEPROE, Direccin de Promocin Econmica; y S.a. 2006. "Poco inters en informe, Peridico El
Nuevo Siglo, Guadalajara, edicin 1057, 29 de abril, p. 06
34. Cristian Lpez. 2006. "Resultados sobresalientes, en Revista Cambio, Jalisco, Guadalajara, nmero 01,
mayo, p. 8, 10
264
de dlares.
35
La distribucin de la inversin es importante porque
indica que hubo un aumento del 50 por ciento en los kilmetros de
las carreteras de Jalisco construidas en el ltimo sexenio. De 3,000
kilmetros de carreteras pavimentadas en Jalisco al 2000, se entre-
garn 4,500 kilmetros a fnes del 2006. Se informa que tan slo en
2005, con una inversin de 1,500 millones de pesos se construyeron,
modernizaron y ampliaron 604 kilmetros de carreteras y puentes,
aumentando la red estatal en un 16.9 por ciento.
36

Que el Estado sirva para sustentar una estrategia de indus-
trializacin y mantenga el control sobre infraestructuras, empresas
y reas estratgicas de la economa como la electricidad y el pe-
trleo,
37
sigue siendo debatido sin una verdadera solucin, lo que
resulta no slo en un debilitamiento acentuado de las instituciones de
gobierno, sino en la incapacidad ruinosa de disear programas pro-
motores del crecimiento para el bienestar nacional, local y regional
propios.
38

Como se pone de manifesto en el hecho de que "el dinamismo
de la maquila, nica poltica de industrializacin de los gobiernos
neoliberales, ha venido debilitndose e incluso ha empezado a re-
gistrar tasas de crecimiento negativas con los consecuentes efectos
sobre el empleo,
39
no se han hecho esperar consecuencias como el
desarraigo y empobrecimiento que tienden a acentuar las tensiones
migratorias. Jalisco no es una excepcin en el concierto mundial.
40

La migracin de jaliscienses a los Estados Unidos es una manera
particular de mostrar los resultados que ha tenido la poltica econmi-
ca de los ltimos gobernantes: El patrn de migracin hacia Estados
35. Idem
36. bid., p. 11. Ah mismo se encuentra un listado de las obras viales realizadas en la zona metropolitana de
Guadalajara durante el ltimo sexenio.
Para una opinin acerca del desempeo gubernamental puede verse adems: Silvia Sierra. 2006. "Califcacin:
Sufciente, en Revista Cambio, Jalisco, Guadalajara, nmero 01, mayo, pp. 18-19
37. Cuauhtmoc Crdenas Solrzano (Coordinador). 2005. Un Mxico para todos. Mxico, Fundacin para la
Democracia, Fundacin Arturo Rosenblueth, Editorial Planeta, p. 35
38. Con base en cifras de SEPROE, Direccin de Promocin Econmica, se puede tener una idea del origen
de los $322,051,294 pesos destinados de 1997 a 2000, a 20 programas, 239 proyectos y 879 obras o acciones
regionales realizadas en Jalisco, que demuestran las magnitudes y de cierta manera los alcances del Programa
de Regionalizacin de 1997-2000: $4,907,516 pesos, el 82.3%, tuvieron como origen recursos estatales; y el
resto, $57,143,778 pesos, o sea el 17.7 por ciento, provinieron de recursos municipales
39. bid., Vase el captulo 5. "Economa sustentable con crecimiento sostenido y equidad distributiva, pp. 35-41
40. De acuerdo con cifras de la ONU, "los nmeros de la migracin mundial: 1 de cada cinco migrantes en el
mundo vive en Estados Unidos; 15 millones de personas han ido a vivir al pas del Norte en los ltimos 15 aos;
191 millones de personas en todo el mundo viven actualmente fuera de su pas de origen; 20 mil millones de
dlares es lo que recibe anualmente Mxico en remesas, y ocupa el tercer lugar en la lista de pases receptores
S.a. 2006. "Unin Europea y Mxico acuerdan proteger a migrantes, Peridico El nformador, Guadalajara, 14
de mayo, primera plana.
265
Unidos es actualmente 13 veces ms alto que el de hace 30 aos, y
hoy uno de cada 10 mexicanos es un trabajador indocumentado en
el otro lado. La cifra es escandalosa toda vez que no se da en tales
dimensiones en ninguna otra frontera del planeta.
41

Este desplazamiento territorial en busca de empleo ser cada
vez ms peligroso por la marginacin, persecucin y expulsin de los
que ya suman millones de mexicanos en el extranjero.
42

Las tensiones sociales de manifesto en la transformacin que
est ocurriendo en la migracin tendern a agravarse entre otras ra-
zones por las siguientes tres, que involucran directamente a la falta
de infraestructura: "1. La concentracin de la produccin y la inver-
sin en ciertas zonas del planeta 2. La exclusin de los migrantes
de la categora de ciudadanos 3. La denigracin de la imagen del
migrante.
43

Por ello, es evidente que la paz social depender en gran medida
de la forma como se vaya transformando el fenmeno migratorio.
La expulsin de los conacionales por falta de oportunidades o
por limitados accesos a las oportunidades de trabajo y desarrollo de
las comunidades, adems de revelar la escasez de capacidades pro-
ductivas, demuestra el debilitamiento en que se encuentra el Estado
en todos sus mbitos nacionales.
Lo grave de esta situacin es que la incapacidad de servicio del
Estado, refeja y reproduce la propia debilidad de la sociedad, soca-
vada hasta sus cimientos, disminuyndose constantemente bajo los
efectos mediatizadores de los medios masivos de comunicacin en
los que el Estado personifca y encarna algo de sus capacidades de
control social.
Este adelgazamiento del papel econmico, que no poltico del
Estado, se evidencia en la reduccin del gasto pblico como medio
principal para equilibrar las fnanzas pblicas y mantener el equilibrio
macroeconmico. Ha afectado severamente la capacidad del sec-
41. Gabriela Rodrguez. 2006. "El debate y la migracin, en Peridico La Jornada Jalisco, Guadalajara, Sec-
cin Opinin, 9 de junio, p. 28
42. Pueden tomarse en cuenta las cifras de Gabriela Rodrguez en el sentido de que: de ms de un milln de
ciudadanos que estaran en edad y condiciones de votar, tan slo pudieron registrarse 40 mil 854 electores, de
los cuales 87.5 por ciento viven en Estado Unidos; en otros pases las cifras son mnimas: Espaa 3 por ciento,
Canad 2.1, Francia 1.2 y Reino Unido 1.1 por ciento dem
43. Mario Edgar Lpez. 2006. "La transformacin del fenmeno migratorio, Peridico La Jornada Jalisco,
Guadalajara, Seccin Opinin, 9 de junio, p. 2
44. Ezequiel Avils Ochoa. 2006. "El Estado mexicano: un Estado dbil. Una propuesta para disear un Siste-
ma Tributario promotor del Desarrollo, Maestra en Administracin de la Universidad de Occidente, Campus
Culiacn, fotocopias, p. 1, 2.
266
tor pblico para apoyar las iniciativas privadas y sociales, as como
para tener un adecuado nivel de inversin social, en infraestructura y
para el desarrollo de actividades y sectores estratgicos.
44
Recurde-
se que de 1980 a la fecha, el gasto total presupuestal era del 25 por
ciento del PB, mientras hoy en da solamente es del 14.5 por ciento; y
que la disminucin del gasto para el desarrollo rural pas del 3 al 0.87
por ciento.
45
Las consecuencias drsticas de la reduccin del gasto
destinado para la infraestructura son evidentes en el severo proceso
de desindutrializacin.
La estrategia econmica que el rgimen ha aplicado los ltimos 20 aos ha
privilegiado los equilibrios fnancieros en la balanza de pagos y las fnanzas p-
blicas, a costa del desarrollo productivo.
Adems el rgimen abandon toda poltica de fomento a la produccin agrope-
cuaria e industrial. Con la apertura comercial indiscriminada ha desprotegido a la
produccin industrial y, al mercado interno, afectado por la reduccin drstica del
salario real, as como a las micro, pequeas y medianas empresas orientadas
hacia l.
Estos efectos han desestructurado las cadenas productivas y las economas re-
gionales, y han abierto un proceso severo de desindustrializacin. Slo un pua-
do de grandes empresas monoplicas, sobre todo, trasnacionales, sin encade-
namientos con el resto de la estructura productiva, se ha articulado al mercado
externo, considerado como el nico motor del crecimiento.
46

Esta cita resume el alcance que est teniendo la erosin de las es-
tructuras de consenso social, provocada por esa estrategia econmica.
El sistema poltico mexicano basado histricamente en slidas
instituciones de control dirigidas por el poder autoritario del presiden-
cialismo, al perder los soportes de legitimidad social que le otorga-
ban sus bases corporativas, ha dejado de funcionar dando inicio a
una de las etapas ms agudas de la lucha poltica en el pas.
47

En este proceso muy diversos grupos de inters que detentan el
poder econmico o que se encuentran excluidos de las bondades elitis-
tas del modelo neoliberal, reivindican propuestas alternativas de partici-
pacin en las estructuras econmicas, sociales y polticas de la nacin
45. "Lo mismo sucede con el gasto programable, que en 1981 era de 27.9%, en 1994 de 17.5% hoy es de 12.3
por ciento. bid., p. 1
46. Cuauhtmoc Crdenas Solrzano (Coordinador). 2005. Un Mxico para todos. Mxico, Fundacin para la
Democracia, Fundacin Arturo Rosenblueth, Editorial Planeta, p. 35
47. Esthela Gutirrez Garza. 1998. "Prlogo, en Fernando Castaeda
(Coordinador). 1998. Volumen 2. Escenarios de la democratizacin, p.3-4; en Esthela Gutirrez Garza (Coor-
dinadora general). 1998. El debate nacional, Mxico, Editorial Diana, cuatro volmenes
267
que requieren el soporte una infraestructura fsica comn, nacional e
integrada con mismos estndares nacionales e internacionales.
Prioridades para un Plan de Infraestructura en Jalisco
Los criterios para dar prioridades y seleccionar los proyectos de la inter-
vencin pblica del gobierno, como los de infraestructura, son dos princi-
palmente. Se pueden dar prioridades por medio de puntajes. Cuanto no
se cuenta con equivalentes fnancieros para los factores involucrados, se
asignan puntos a los distintos proyectos destinados a la inversin para
prestar servicios pblicos, construir infraestructura econmica y social, o
para proyectos que sern dirigidos productivamente. Tambin, es posible
sealar prioridades a travs de los horizontes del anlisis de variables s-
lidas para la evaluacin de proyectos de infraestructura para el desarrollo
en sus diversas escalas espaciales y de la administracin gubernamental
del territorio.
48
Establecer prioridades es una tarea sencilla si se cuenta
con la informacin requerida y si los proyectos son consistentes. Entre
los criterios de seleccin pueden destacarse el impacto en el rea de
infuencia benefciada, la articulacin con la poltica social orientada al
mejoramiento de la calidad de vida, su contribucin al desarrollo local y
al arraigo de la poblacin en sus lugares de origen, los benefcios direc-
tos, el impacto en el empleo y los volmenes de inversin como relacin
capital-trabajo que se puede indicar en millones de pesos por empleo.
49

Existen muchas maneras de priorizar los proyectos de la intervencin
pblica. Cualquiera es indispensable para el diseo de una poltica de
infraestructura como la que se necesita en el Occidente.
Para Jalisco como para todo el pas, existen problemas crticos re-
lacionados con la falta de integracin sectorial y regional de las cadenas
productivas y de los mercados que han rezagado notablemente la capa-
cidad competitiva regional y nacional de Mxico; por ello, es necesario y
urgente fortalecer los procesos que son articulados por la infraestructu-
ra en lo que se refere a la gestin de los recursos, particularmente de la
tierra, el agua y la energa, y a las facilidades de acceso a los servicios y
48. Este ltimo criterio para dar prioridades a los proyectos de infraestructura implican la revisin de antece-
dentes y tener que ir ms all de los simples datos tcnicos, como tasas de inters, paridad cambiaria, cambios
en los precios e infacin, rendimientos fsicos, relaciones insumo-producto y otros, y tener que profundizar en
el campo de las variables slidas, de cmo hay que considerarlas en el nivel local y cmo infuye la accin del
gobierno para facilitar la ejecucin de los proyectos, que producen un impacto social mayor Julin Salazar,
Luis Hinostroza, scar Hinostroza. 1993. Seleccin, preparacin y evaluacin de Proyectos de nversin para
el Desarrollo Local, Mxico, UAEM, p.113
49. bid., p. 117
268
actividades que soportan la actividad econmica relacionndola con las
necesidades ambientales. Existen muchas maneras de priorizar los
proyectos de la intervencin pblica.
Cualquiera es indispensable para el diseo de una poltica de
infraestructura como la que se necesita en el Occidente.
Para Jalisco como para todo el pas, existen problemas crticos
relacionados con la falta de integracin sectorial y regional de las ca-
denas productivas y de los mercados que han rezagado notablemente
la capacidad competitiva regional y nacional de Mxico; por ello, es
necesario y urgente fortalecer los procesos que son articulados por la
infraestructura en lo que se refere a la gestin de los recursos, parti-
cularmente de la tierra, el agua y la energa, y a las facilidades de ac-
ceso a los servicios y actividades que soportan la actividad econmica
relacionndola con las necesidades ambientales.
As, desde cualquier perspectiva de Estado que procure el de-
sarrollo integral nacional, los requerimientos de infraestructura tie-
nen un sentido y fnalidades precisas destinados a fortalecer los
grandes conjuntos macrorregionales. En Mxico, en ausencia de una
perspectiva interna, verdaderamente nacional, el diseo de la pol-
tica econmica de infraestructura seguir siendo slo parte de un
esquema con ciertas prioridades de planeacin. Por ello, la gua que
se adopte para la accin pblica del prximo gobierno de 2006-2012,
en Jalisco, habra de poner en marcha las reformas estructurales de
las que tanto se ha hablado, incorporando en ese esfuerzo nacional,
otras pautas para dotar a todo el pas de la infraestructura estratgi-
ca indispensable para su desarrollo.
La infraestructura identifcada con frecuencia por su capacidad
estructuradora de la economa, puede funcionar articulada ntegra-
mente o, por el contrario, de una manera fragmentada, como ha sido
el caso de Mxico. De ah la importancia de construir y actualizar
la infraestructura existente de acuerdo con prioridades nacionales,
coherentes e integradas regionalmente, de acuerdo con los grupos
de inters, empresarios y usuarios de la infraestructura, y con una
coherencia que integre los diversos mbitos de gobierno federal,
estatal y municipal-, estrechamente relacionada con las prioridades
sectoriales asignadas al resto de la gestin gubernamental.
Las directrices que podran darse a la poltica econmica de in-
fraestructura, responden a una visin de la planeacin comprehen-
269
siva, ntimamente relacionada con el resto de las prioridades de la
accin pblica, econmica y poltica, para todo Mxico. Lo hasta aqu
plasmado, constituye un esfuerzo general por sealar criterios estra-
tgicos para los lineamientos y acciones que podran poner en mar-
cha un ambicioso Plan de infraestructura que potencie las riqueza
nacional, indispensable para la gestin de los prximos gobiernos.
Con este propsito, se sugieren algunos lineamientos importan-
tes para el diseo de un Plan de Infraestructura de Jalisco, incluyen-
do principios de planeacin, requisitos previos relevantes, objetivos
de una poltica de infraestructura de Jalisco que puedan ser com-
patibles con los retos generales que enfrenta el Occidente del pas,
adems de los elementos que pueden soportar la construccin de
las nuevas infraestructuras que resultan necesarias no slo para el
presente sino para el porvenir deseable para Mxico. Las demandas
actuales y previsibles, llevan a contemplar no slo la provisin y ac-
tualizacin de la nueva infraestructura, sino su constante rediseo,
mantenimiento y conservacin.
Lineamientos para un Plan de Infraestructura
De acuerdo con principios aceptados aunque todava poco practica-
dos en Mxico, por limitaciones de las prcticas econmicas, y por la
falta de correspondencia entre las acciones pblicas y privadas, que
habrn de superarse muy pronto, no se contempla la sustentabilidad
del uso de recursos naturales, ni su explotacin acorde con las par-
ticularidades locales, la articulacin y direccionalidad de las polticas
sectoriales y las ambientales integrando los niveles de la adminis-
tracin territorial del pas. Por esta razn, todava no se realiza una
gestin de la infraestructura bajo los criterios de complementariedad,
concurrencia y subsidiaridad, ni de la reduccin de los desequilibrios
territoriales, el desarrollo de la competitividad territorial y del acceso
a los servicios sociales bsicos y al empleo para toda la poblacin;
de igual modo, sigue haciendo falta incorporar en el manejo pblico
de la infraestructura, la previsin de distintas amenazas naturales, y
la recuperacin de los ecosistemas y de los recursos degradados.
Esta enumeracin de principios rectores que guan todo esfuer-
zo por planear la accin poltica del gobierno de cara a su desarrollo
sostenido en general, y particularmente, en lo que se refere a las in-
270
fraestructuras, contempla adems, otros principios como la goberna-
bilidad, y procuran hacer posible la participacin activa e informada
de los tomadores de decisiones, de los agentes y actores sociales
en la solucin de confictos y en la bsqueda de consensos sobre los
problemas nacionales, regionales y locales, que le dan congruencia
a los planes para desarrollar las infraestructuras de acuerdo con las
estrategias de desarrollo econmico nacional.
50

Requisitos previos
Cabe precisar que estos principios para la planeacin de la infraes-
tructura son viables en el marco legal y poltico existente, y pueden
practicarse adaptndose a los procesos de decisin, ms o menos
concertada de decisiones entre actores, y en el marco del proceso
tcnico administrativo y burocrtico caractersticos de Mxico.
Por eso, cabe destacar que el aspecto crtico de la decisin a favor
de la construccin de infraestructura, y de efectivamente desarrollar
y aplicar los recursos de la regionalizacin diseados por los ltimos
gobiernos, es de carcter poltico.
La infraestructura fsica bsica concentrada enormemente en
las redes de ciudades, incluye al transporte, la energa, el manejo
y abastecimiento de aguas, las comunicaciones que en Mxico se
encuentran muy deterioradas por falta de recursos para su manteni-
miento. De ah que haya consenso en el sentido de que una de las
maneras ms efcaces de aumentar la productividad de la economa,
sea la construccin y actualizacin de las capacidades de la infraes-
tructura, junto con un nivel elevado de empleo productivo y la crea-
cin de condiciones que sean favorables para el rpido desarrollo de
la industria y la agricultura privadas.
51

Es importante destacar que para contemplar esquemas de cos-
teo y de distribucin de las contribuciones sociales del fnanciamien-
to y operacin de las infraestructuras, es necesario trabajar en un
50. Entre la bibliografa especializada, tomamos en cuenta principalmente: Department of Local Government,
Planning, Sport and Recreation. 2004. PA nfrastructure Guideline 1/04. Priority nfrastructure Plans. ncorpo-
rating PP Template 1, Australia, Queensland Government.
51. Entre las medidas de mejora de la infraestructura econmica bsica, se han contemplado la modernizacin
del transporte, particularmente del ferroviario, carretero y martimo-fuvial; y el aumento en el suministro per
cpita y la obtencin ms efciente de agua y energa que resultan excesivamente caras en la comparacin
internacional. Para ello se requiere estimar las inversiones directas del Estado y los crditos a empresas priva-
das que participan en el suministro de materiales y equipo y en la construccin de obras de infraestructura de
transporte, de abasto y aprovisionamiento de agua y energa y de comunicaciones.
271
esfuerzo de planeacin concreto que establezca las dimensiones
precisas, fundamentales, para su consecucin, las cuales dependen
del marco estratgico y tctico con el que se pretende llevar a Jalisco
a condiciones de una competitividad real sustentada coherentemente
en otras condiciones de competencia y productividad, de tal manera
que en Jalisco como en todo Mxico,
52
es ste uno de los primeros
requisitos para el diseo de un plan de infraestructura.
Los costos adicionales que representa el esfuerzo de dotar en
la actualidad a las infraestructuras del carcter troncal cohesionador,
que no tienen, y de las capacidades articuladoras y expansivas que
requieren, representa un formidable costo adicional para el esfuerzo
del desarrollo macrorregional, nacional y local, que es urgente em-
prender,
53

por los enormes rezagos provocados por el desdeo con
que ha sido relegada la construccin, mantenimiento y actualizacin
de la infraestructura para atender a otras prioridades de los gobier-
nos, que han resultado ms redituables electoralmente. En este sen-
tido los costos de provisin de la infraestructura para el desarrollo
comprenden:
a) asumir tipos, escalas, costos de localizacin o tiempos de acce-
sibilidad para el desarrollo futuro establecido por el Plan nacional de
desarrollo, o
b) ubicar las infraestructuras como algo completa de parcialmente
accesorias, dentro de las prioridades dadas por las reas de infraes-
tructura prioritarias
Es indudable que pueden enfrentarse costos extraordinarios para lo-
grar dotar a la infraestructura de la capacidad articuladora de la que
carece, tomando en cuenta:
a) costos y cargos de infraestructura soportados por el proceso
econmico en su conjunto, y
b) costos de aprovisionamiento de infraestructura patrocinados por
52. De esta manera, el nfasis que se ha dado a la infraestructura la considera como un tem particular de
otras reas s prioritarias en la planeacin nacional; y no como objeto importante de la planeacin para el de-
sarrollo, como infraestructura para el desarrollo, de ah el enfoque polticamente parcial de las infraestructuras
y los resultados observados de la fragmentacin y desarticulacin de las capacidades productivas nacionales,
regionales y locales, que ha padecido Mxico por falta de una visin de Estado de largo plazo y de los criterios
racionales y responsables que la pongan en marcha.
53. Como explica Cabrero Mendoza al estudiar las posibilidades de orientar la gestin urbana e intensifcar
la accin pblica local en Mxico orientada hacia la construccin de un motor endgeno, existen muchos
obstculos para lograr la convergencia de las condiciones que lo hagan posible, entre ellos, la accin no gu-
bernamental generalmente desarticulada y poco cohesiva, de tradicin cvica poco movilizada, de capital social
desactivado, de ciudadanizacin apenas en construccin. Enrique Cabrero Mendoza. 2005. Accin pblica y
desarrollo local, Mxico, FCE, p. 392
272
los usuarios y benefciarios de su desarrollo. Los niveles y estndares
de servicio para la red de servicios de infraestructura, signifcan alcan-
zar un estndar o un nivel de desempeo en las prioridades del Plan
de Infraestructura, es decir, claramente relacionadas con el Plan Na-
cional de Desarrollo; pero atendiendo particularmente, las prioridades
del desarrollo mismo de la infraestructura, lo que signifca:
a) tierra y trabajo o ambos, para contar con las capacidades ade-
cuadas de:
- infraestructura para el manejo de los ciclos de agua, urbana y ru-
ral para abasto, drenaje, tratamiento, manejo de aguas superfciales
y profundas, o
- infraestructuras de transporte incluyendo carreteras y caminos,
mecanismos de control de trfco, para las corredores de transporte,
con facilidades de estacionamiento y servicios adecuados para las
reas locales, carriles exclusivos para bicicletas, banquetas, termi-
nales y estaciones del transporte pblico), o bien,
- infraestructura pblica local (incluyendo canchas deportivas,
parques y jardines), o inclusive,
- tierra y trabajos que aseguren que la tierra es adecuada para el
desarrollo, incluyendo los espacios pblicos adecuados como cen-
tros comunicativos, de recreacin y bibliotecas
Con esta precisin, resulta ms claro que establecer los costos de
infraestructura tiene signifcados distintos, segn se trate de:
a) la administracin en curso de la infraestructura que se est operando,
b) si se trata de la infraestructura futura, que comprende todos los
costos por el diseo, fnanciamiento y construccin, y por la adquisi-
cin de sus equipos,
c) de la infraestructura disponible que comprende un costo que
hace posible su operacin; y la reconstruccin de la mismas capa-
cidades con materiales, tcnicas y tecnologas actuales; y la adqui-
sicin de tierras adicionales, si fueran necesarias para mantener la
infraestructura operando.
Objetivos
Entre los objetivos de la red de infraestructura existente y futura que
se requiere poner en operacin para atender al crecimiento de las
reas de los gobiernos locales, pueden destacarse los siguientes li-
273
neamientos para una poltica de infraestructura orientados a lograr
los objetivos de trazas las prioridades de acuerdo con relaciones pre-
cisas entre las demandas que resultan prioritarias por atender:
a) sustentabilidad en el uso de los recursos, conservacin del am-
biente, preservacin de la cultura y del bienestar de la poblacin,
para alcanzar los estndares de servicio de las infraestructuras, de-
seados y establecidos por el Plan Nacional de Desarrollo
b) desarrollo equilibrado y competitivo de las macrorregiones del
territorio nacional con la participacin de los agentes regionales y lo-
cales, estatales y municipales, regulando el crecimiento de las ciuda-
des a travs de la planeacin de la infraestructura econmica y social
y del diseo de los asentamientos de poblacin y de los trabajos y
actividades que realicen
c) actualizar la infraestructura disponible y prevenir y corregir sus
trazos y localizaciones de acuerdo con los niveles de servicio pre-
vistos para servir a los procesos econmicos de acuerdo con las vo-
caciones locales y regionales y segn las condiciones de la riqueza
biolgica y natural, la vulnerabilidad, la estabilidad fsica y la sensibi-
lidad biolgica
d) contribuir a revertir los procesos de exclusin territorial, de po-
breza y de desigualdad de las oportunidades de acceso a la riqueza,
la cultura y el trabajo, fortaleciendo y facilitando el desarrollo regional
armnico, la articulacin sectorial y la adquisicin de capacidades
productivas con estndares competitivos internacionales
e) revertir los procesos de deterioro de los ecosistemas y usos no
sostenibles de los recursos naturales en el territorio nacional.
Acciones estratgicas e instrumentos
A cada uno de estos lineamientos, se necesitan hacer corresponder
objetivos y acciones estratgicas para el conjunto de la infraestruc-
tura que identifcan:
a) las reas de prioridad de infraestructura segn sean los prop-
sitos que persiga, residenciales o adicionales a los rurales (para la
distribucin y la comercializacin o bien, para la industria) y cuya
realizacin se contemple por lo menos, en un horizonte de 10 aos
de crecimiento; y b) las prioridades que no se incluyan en lo anterior
y que el gobierno decida incluir, priorizndolas por su aporte como
274
infraestructura de desarrollo. Por su parte, los instrumentos que se
pueden contemplar son los de planifcacin y gestin de infraestruc-
turas, de su manejo y formacin de redes de infraestructuras; del
control y monitorio; los instrumentos legales, de informacin y otros
que pueden incluir incentivos, participacin ciudadana, educacin
ambiental, ciencia y tecnologa y desarrollo institucional. Los prime-
ros, los instrumentos de planifcacin y gestin del desarrollo de in-
fraestructura, son aquellos con los que contribuyen los planes de
infraestructura para:
a) promover y regular los procesos de organizacin de la economa
en sus distintos mbitos nacional, regional y local y para
b) promover la incorporacin de criterios y mecanismos que inclu-
yan los efectos que los proyectos de inversin e infraestructura ten-
gan sobre los objetivos y procesos de desarrollo defnido por el Plan
nacional de desarrollo.
Conclusiones. Dos sexenios panistas de infraestructura
regional en Jalisco
Frente a los gobiernos cada vez ms democrticamente electos pero
socialmente inefcaces que ha padecido Mxico, en condiciones de
un rezago creciente de sus capacidades econmicas para competir
en los mercados internacionales, realizando acciones desconecta-
das de las exigencias puntuales de las comunidades, y en un marco
cada vez ms complejo, de mayores requerimientos tcnicos por la
duplicacin de la poblacin en cinco dcadas, resulta indispensable
recuperar el valor de la participacin ciudadana en la tarea de go-
bernar y hacer ms permeables y fexibles los aparatos de gobierno
y administracin para aprender a gobernar con la ciudadana y para
hacer posible que la infraestructura econmica y social funcionen ar-
ticuladamente, con un verdadero sentido de propsito, para que abra
un mejor horizonte a Jalisco, el occidente y todo el pas.
Dadas las condiciones que han llevado a Jalisco a descender de
la posicin del 16 lugar en el ndice nacional de infraestructura en
1994, al 20 sitio en 2004, aunque se haya conservado su posicin
en trminos del empleo y las remuneraciones que slo pasaron del
lugar 8 al 7, en el ndice de empleo y salarios entre 1994 y 2004,
puede afrmarse que el deterioro econmico que se ha registrado en
275
los ltimos sexenios, quiz sea menos acusado que el estancamien-
to y la desintegracin presentados en la mayor parte de la economa
nacional, no deja de signifcar que predomina una tendencia al bajo
crecimiento.
Tambin encontramos que son necesarias condiciones ms ade-
cuadas de infraestructura para lograr un crecimiento endgeno a par-
tir de las redes de interrelacin de las actividades productivas dentro
y fuera de las regiones y localidades administradas territorialmente
por los gobiernos estatal y municipales de Jalisco, apoyadas en un
Plan de infraestructura comn, que no se centre exclusivamente en
el apoyo a empresas globalizadas impulsando nicamente los pro-
yectos industriales maquiladores en sitios puntuales de la entidad..
Que todo Jalisco, igual que el Occidente del pas, necesite urgente-
mente "acciones polticas congruentes -porque con la actual infraes-
tructura la economa macrorregional difcilmente puede crecer ms-,
slo refuerza la exigencia de un sentido de propsito que d fuerza
a la bsqueda de acuerdos que sostienen los actores polticos, eco-
nmicos y sociales, sobre el futuro del pas, particularmente para
resolver las necesidades de infraestructura econmica, sufciente y
coherente, para la educacin, la alimentacin, la salud y la seguridad
de los mexicanos.
Es necesario resaltar que no ha cambiado la vocacin centra-
lista del pas y que en Jalisco la ZMG parece incapaz de detener la
tendencia concentradora que ya alcanza ms del 60 por ciento de
la poblacin y los recursos de la entidad, con cinturones de miseria
formando una periferia cada vez ms extensa y difusa, y que como
contraparte de la expansin de las ciudades medias del interior del
estado, est dejando empobrecerse el resto rural.
Ello exige dejar de hacer girar todo el futuro econmico-social de
las exiguas capacidades gubernamentales, de su ya de por si muy
reducida capacidad de endeudamiento pblico, o de meras posibili-
dades tributarias de incrementar el gasto, porque es necesario que
se abran otras perspectivas de cambio estructural para hacer posible
la superacin de los atavismos polticos e institucionales que han
empujado al pas a nivel extremos e inaceptables de pobreza, des-
nutricin, analfabetismo y desempleo y a un inadmisible e injustifca-
ble deterioro de los recursos naturales. Si existen los recursos tcni-
cos y polticos para enfrentar y resolver los problemas regionales de
276
Mxico, lo que falta es la participacin corresponsable en el avance
nacional de los distintos sectores de la sociedad adems de los dis-
tintos mbitos de gobiernos, las empresas, otras organizaciones so-
ciales y de todos los ciudadanos. Para desarrollar las capacidades
fsicas de la economa y acelerar la construccin de infraestructura
con estndares nacionales que hagan posible la coordinacin de las
actividades econmicas al interior de las regiones y entre ellas, son
indispensables prcticas sustentables, racionales y efcientes, bien
orientadas a la recuperacin de las capacidades productivas, de la
competitividad y con un claro sentido de benefcio compartido, au-
nando las voluntades en torno de propsitos que s transformen y
mejoren al pas.
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Marcos Pablo Moloeznik *
Los resultados de la ms reciente encuesta sobre Inseguridad en
Jalisco, a cargo del Centro de Estudios de Mercadotecnia y Opinin
(CEO) de la Universidad de Guadalajara, demuestran que en el ima-
ginario colectivo el sentimiento de indefensin domina el escenario
local.De ah que valga la pena intentar llevar a cabo un balance de
los esfuerzos de los dos gobiernos de alternancia en el Estado de
Jalisco para enfrentar al fenmeno de la delincuencia; en otras pala-
bras, realizar un anlisis crtico de la seguridad como poltica pblica
durante la ltima dcada en Jalisco.
Gestin a cargo de AIberto Crdenas Jimnez (1995-2001)
El primer gobierno de alternancia poltica en el Estado de Jalisco es
encabezado por Alberto Crdenas Jimnez, quien en su primera ren-
> Figura 1. Ficha tcnica
Elaborador y responsable
del estudio: Centro de Es-
tudios de Mercadotecnia y
Opinin de la Universidad
de Guadalajara. Fecha de
levantamiento: 19 de julio
de 2006. Universo de es-
tudio: hogares de la Zona
Metropolitana de Guadala-
jara que cuentan con el ser-
vicio telefnico.
Tamao de la muestra: 400 casos. Tcnica de muestreo: aleatorio simple. Tcnica de
levantamiento de campo: entrevistas va telefnica, asegurando el anonimato de los
entrevistados. Confabilidad estadstica: 95%. Grado de error estadstico: 5%
* Profesor-nvestigador, Departamento de Estudios Polticos, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Hu-
manidades, Universidad de Guadalajara; e-mail: moloeznik@yahoo.es
280
dicin de cuentas acepta que: La criminalidad es un fenmeno social
complejo.
Sus causas no pueden reducirse a explicaciones simplistas. En
parte, es producto de una situacin econmica, pero tambin infuye
la conciencia moral de un pueblo
1

Un ao despus, su administracin se reconoce impotente fren-
te al incremento de los delitos denunciados:
La Seguridad Pblica es sin duda, una de las reas donde ma-
yores difcultades hemos tenido. Hay que reconocer que en este te-
rreno hemos vivido tiempos de inquietud, zozobra, intranquilidad y
enojo de la poblacin que ha perdido bienes y seres queridos. []
Por supuesto que no estamos conformes con los resultados
2

Esto responde al comportamiento de los delitos (ver cuadro No.
1) que llegan a conocimiento de las autoridades, cuya tendencia al
alza parece irreversible de 1995 a 1997, inclusive:
Este aumento sistemtico de la criminalidad en Jalisco, se revier-
te tal como puede apreciarse en la tabla precedente, por lo que con-
viene examinar qu polticas se disearon y ejecutaron en el mbito de
la seguridad ciudadana durante la administracin a cargo de Alberto
Crdenas Jimnez.
> Cuadro 1. Estado de Jalisco. Delitos ms frecuentemente denunciados del fuero
comn (aos varios seleccionados). Fuente: Elaborado con base en; nsumos del Plan
Estatal de Desarrollo, Jalisco 2001-2007 y Secretara de Seguridad, Prevencin y Re-
adaptacin Social, Guadalajara, abril de 2002.
1. Alberto Crdenas Jimnez, Primer nforme de Gobierno, febrero de 1996, Por un Estado de Derecho Libre
y Democrtico, pgina 11.
2. Alberto Crdenas Jimnez, Segundo nforme de Gobierno, febrero de 1997, Un Estado Democrtico y de
Derecho, pgina 8.
281
La Seguridad como PoItica PbIica
A lo largo de los seis aos del primer gobierno surgido de las flas
del Partido Accin Nacional (PAN) en Jalisco, es posible identifcar
un conjunto de comunes denominadores cuya sumatoria refeja una
concepcin de la seguridad pblica.
Efectivamente, entre las prioridades que en el sexenio de Al-
berto Crdenas Jimnez se fjaron en materia de seguridad y orden
pblicos, destacan las siguientes:
3

Infraestructura y mejoramiento de instalaciones. Desde el inicio
de su gestin, se verifca una obsesin por la compra de terrenos e
inmuebles para el Ministerio Pblico y los cuerpos de seguridad p-
blica estatales, como a la letra reza el Cuarto Informe:
Con el propsito de contar con instalaciones modernas y equipa-
das, que permitan ofrecer un mejor servicio a la ciudadana y dignif-
car al personal que labora en esta dependencia [Procuradura Gene-
ral de Justicia del Estado de Jalisco], se adquiri un terreno para la
edifcacin de su nueva sede, cuyo costo fue de $16'500,000. [Avan-
ces de la Secretara de Seguridad Pblica, Prevencin y Readapta-
cin Social] Se adquiri el edifcio donde tiene su sede la Secretara
por un monto de 15 millones de pesos, el cual fue habilitado para ser
ocupado desde el mes de mayo, aplicando una inversin aproximada
de 4 millones de pesos.
Actualmente algunos de sus espacios se encuentran en proceso de
adecuacin y estn siendo debidamente equipados.Posteriormente,
al cierre de la administracin, el Sexto Informe seala que:
Durante 2000, la inversin total para la operacin, el equipa-
miento y la modernizacin de instalaciones de las dependencias
que intervienen en la seguridad pblica del estado, fue superior a
$942'000,000.
Medios y materiales. Tambin el Poder Ejecutivo de 1995-2001,
hace hincapi en la adquisicin y reposicin de sistemas de armas,
transportes y comunicaciones.
3. Tomadas de; Alberto Crdenas Jimnez, Primer nforme de Gobierno, febrero de 1996, Por un Estado de
Derecho Libre y Democrtico, pginas 11-14; Segundo nforme de Gobierno, febrero de 1997, Un Estado De-
mocrtico y de Derecho, pginas 8-17; Tercer nforme de Gobierno, febrero de 1998, Captulo , Por un Estado
Democrtico y de Derecho, pginas 16- 28; Cuarto nforme de Gobierno, febrero de 1999, Captulo , Por un
Estado Democrtico y de Derecho, pginas 27- 53; Quinto nforme de Gobierno, febrero de 2000, Captulo ,
Por un Estado Democrtico y de Derecho, pginas 26-74; y, Sexto nforme de Gobierno, febrero de 2001, Por
un Estado Democrtico y de Derecho, pginas 39-74. En lo sucesivo, se citar como nforme.
282
De esta manera, desde un principio se asume en el Primer Informe:
1. La compra de 150 vehculos y 250 computadoras, para mejorar
el trabajo que realiza la Procuradura General de Justicia.
2. El aumento en el nmero de casetas en las principales carrete-
ras, para combatir el robo de vehculos.
Todos los aos, bajo el rubro Inversin en Seguridad Pblica
se da cuenta del equipamiento de las instituciones y dependencias
gubernamentales responsables de velar por la seguridad pblica y la
procuracin de justicia. As, por ejemplo, se desprende textualmente
del Tercer Informe: Como resultado del Convenio de Coordinacin
en Materia de Seguridad Pblica suscrito con el Ejecutivo Federal el
11 de abril de 1997, se invirtieron 76 millones de pesos en el equipa-
miento de las corporaciones policiales estatales y municipales.
Estos recursos se utilizaron en la dotacin de 3,762 armas, 170
automviles tipo sedn, 152 camionetas, 43 motocicletas, 351 radios
transreceptores mviles y porttiles y diversos equipos antimotines,
adems de la habilitacin de una central de radio y telefona [] En
diciembre se entreg un total de 157 patrullas a los municipios para
el servicio de seguridad pblica, adems de 15 patrullas asignadas
al servicio de vialidad. Total de patrullas asignadas 172.
Incluso, esto se puede constatar a partir de la composicin del
gasto destinado a la seguridad pblica y justicia penal; basta revisar
el Cuarto Informe de Gobierno para ilustrar sobre el particular:
A travs del Programa Nacional de Seguridad Pblica se comprome-
tieron 180.3 millones de pesos tanto de aportaciones federales como
estatales. Dichos recursos se distribuyeron de la siguiente forma: 26
millones de pesos para profesionalizacin y desarrollo de personal;
11.3 millones para equipo antimotines; 8.7 millones para sistemas y
equipamiento de informtica; 43.6 millones para vehculos; 50 millo-
nes para rehabilitacin y acondicionamiento de reclusorios; 26 millo-
nes para el equipo de la Red Nacional de Telecomunicaciones y 14.5
millones para Socorro de Ley, es decir, pago de manutencin de los
internos recluidos por delitos del fuero federal en el Estado.
Para la administracin de estos recursos se constituy el Fidei-
comiso Jalisco en Materia de Seguridad Pblica, mediante el cual se
liberaron recursos en 1998 por un monto de 130 millones de pesos
[.] Tambin se adquiri equipo de cmputo con un valor de 1.5 mi-
llones de pesos, vehculos nuevos con una inversin cercana a los 7
283
millones de pesos, mobiliario modular por 1 milln de pesos, unifor-
mes para los elementos de la Secretara por un monto de 2 millones
de pesos, as como la rehabilitacin del parque vehicular con una
inversin aproximada de 4 millones de pesos.
Los dos ltimos aos de este gobierno se caracterizan por esta
constante, a saber, el afn de dotar de medios y materiales al apara-
to punitivo del Estado:
En el Quinto Informe se mantienen las compras de armamento y
equipo, ya que Durante el periodo que se informa fueron adquiridos
202 vehculos, 428 armas largas y cortas, as como diversos elemen-
tos y equipo de seguridad.
En su Sexta y ltima rendicin de cuentas, Alberto Crdenas
Jimnez hace pblico que Durante 2000 se adquiri, para la polica
estatal, un total de 1,470 armas cortas, 292 armas largas, 800,670
cartuchos, y diversos equipos de seguridad.
Tambin en el 2000 y bajo el rubro Mejor equipo para combatir la
delincuencia, fue posible incrementar el parque vehicular de la Pro-
curadura General de Justicia del Estado, respecto de 1995, al pasar
de 239 unidades en ese ao a 570 unidades y 41 motocicletas.
Ausencia de una planeacin consciente y deliberada. Pero, ms
all de la imperiosa necesidad de modernizar a los instrumentos de
seguridad pblica y procuracin de justicia en la entidad, se impone
la racionalidad en el proceso de toma de decisiones que implica un
costo; esto es, una planeacin consciente y deliberada, una verda-
dera poltica criminal que, en la praxis contrasta con el empirismo
poltico y la visin de corto plazo que en la materia caracterizaron a
la gestin encabezada por Alberto Crdenas Jimnez.
Esto se refeja en el elevado grado de rotacin de altos funciona-
rios, de la Subsecretara de Seguridad Pblica, prevencin y readap-
tacin social, as como de la Procuradura General de Justicia del
Estado: a lo largo del pasado sexenio, desflaron cinco procuradores
y un encargado de despacho.
La ausencia de planeacin en este mbito de intervencin del
Estado se puso en evidencia en el Segundo Informe, en el que se
difunde la existencia de un Programa Estatal de Seguridad Pblica;
lo que signifca que, durante el primer ao de labores, el gobierno a
cargo de Alberto Crdenas Jimnez careca de un programa secto-
rial de la principal preocupacin y demandas ciudadanas.
284
El tal denominado programa, no fue ms all de un taller cuya con-
duccin global, al decir del Segundo Informe:
[] recae en un Comit Coordinador Interinstitucional Opera-
tivo, que encabeza el Secretario General de Gobierno y en el que
participan los directores policacos y dems integrantes del Consejo
Estatal de Seguridad, con la interaccin del Consejo Consultivo de
Proteccin Ciudadana, del Consejo Consultivo Municipal de Protec-
cin Ciudadana de Guadalajara y de los Consejos Intermunicipales
de Seguridad Pblica.
Sin embargo, la mejor prueba de la ausencia de un programa,
vino dada por la emergencia de lo que en el Tercer Informe se bauti-
z como Proyecto de reforma integral en materia de seguridad pbli-
ca y procuracin de justicia, cuyo objetivo fundamental fue:
[] lograr en el corto, mediano y largo plazo un nuevo modelo
institucional que permita una atencin y combate ms efcaz al delito,
abatiendo sus ndices y la impunidad, a fn de recobrar la confan-
za ciudadana y su corresponsabilidad. Esta modifcacin y reforma
constitucional contempla cinco estrategias bsicas:
I. Actualizacin Legislativa
II. Modernizacin Administrativa y Tecnolgica
III. Profesionalizacin, Capacitacin y Desarrollo del Personal
IV. Modernizacin de Instalaciones y Equipamiento
V. Organizacin y Participacin de la Comunidad
Se trata del entonces todava llamado Proyecto Jalisco sobre
funciones de Justicia y Seguridad Pblica, que se origina en el Con-
trato de Prestacin de Servicios Profesionales entre la Organizacin
para el Anlisis de la Criminalidad, S.C. y el Gobierno del Estado de
Jalisco, ...con el objetivo de lograr en el corto, mediano y largo pla-
zos, un nuevo modelo institucional que permita una atencin y ms
efcaz combate al delito, abatiendo sus ndices y la impunidad, a fn
de recobrar la confanza ciudadana y su corresponsabilidad con las
instituciones de justicia y seguridad pblica.
4

Dicho en otros trminos, recin a fnes de 1997 el gobierno de
alternancia de primera generacin puede hablar de la existencia de
un Programa Jalisco de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia,
aunque no haya sido diseado por la propia administracin, sino a
4. Clusula Primera del Contrato de Prestacin de Servicios Profesionales entre Organizacin para el Anlisis
de la Criminalidad, S.C. y el Gobierno del Estado de Jalisco, Guadalajara, 1 de octubre de 1997.
285
partir de un contrato con una consultora externa. En tanto que, en el
Cuarto Informe, se reconoce que:
[] para responder a las necesidades de la sociedad, [el Gobierno
del Estado] puso en marcha desde diciembre de 1997 el Programa
Jalisco de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia, uno de
los ms ambiciosos y completos en la historia institucional y de
polticas pblicas de la entidad, el cual se implant durante 1998
y habr de operarse y evaluarse en lo que resta de la presente
administracin.
La principal crtica sobre este Programa descansa en su propia
naturaleza: trabajo estrictamente de gabinete, que soslaya la reali-
dad del Estado de Jalisco; demasiado genrico y poco especfco,
da la impresin de ser qumicamente puro, es decir, adaptable a
cualquier circunstancia y lugar. As, perfectamente podra titularse
Programa Baja California, Nuevo Len, Tamaulipas u Oaxaca.
Esta sospecha toma cuerpo si se tiene en cuenta que no se
incluye clusula alguna de exclusividad para el Gobierno del Estado
de Jalisco; antes bien, en el contrato se lee que El Asesor queda
en libertad de ofrecer y de contratar la elaboracin de trabajos y pro-
yectos similares al que es materia de este contrato con los gobiernos
de las distintas entidades de la Repblica Mexicana o el Gobierno
Federal.
Y, ms all de este derecho que el "asesor se reserva, y cuyo
signifcado se traduce en que no es exclusivo para la entidad, lo cier-
to es que de su lectura y anlisis se puede concluir que no parte de
un diagnstico de Jalisco y parece recoger estudios realizados con
anterioridad, puesto que no es novedoso ni creativo.
5

Recapitulando, desde que asume la primera magistratura hasta
1998 cuando se pone en marcha el Programa Jalisco de Seguri-
dad Pblica y Procuracin de Justicia Alberto Crdenas Jimnez no
contaba con un programa sectorial para hacer frente a la inseguridad
pblica e impunidad.
Incremento del estado de fuerza, aumentos salariales y cursos
de baja intensidad. Adicionalmente, el tratamiento reservado a la pla-
taforma humana a cargo de la seguridad pblica y la justicia penal,
revela la prioridad hacia los factores cuantitativos (aquellos relativa-
5. Ver, por ejemplo, Tonatiuh Bravo Padilla, Otras irregularidades en el contrato, Peridico Siglo XXI, Guada-
lajara, pgina 2, 16 de febrero de 1998.
286
mente fciles de mensurar) y los fenmenos masivos, en detrimento
de la calidad y la selectividad. Reclutar ms policas y agentes de
ministerio pblico, optar por la frmula de mayores percepciones sa-
lariales = menos corrupcin as como cursos masivos de corta dura-
cin y baja intensidad, coronan seis aos de gestin gubernamental
bajo la concepcin de cantidad por calidad.
Por ejemplo, en el Segundo Informe, a la pregunta cmo esta-
mos enfrentando el problema?, se responde con:
[] programas de formacin bsica para el personal de segu-
ridad pblica [] amplindose de 3 a 9 meses. Ahora los cadetes
egresan como Tcnicos en Seguridad Pblica y sus estudios sern
reconocidos por la Secretara de Educacin.
Incremento de sueldos al personal de la Direccin General de
Seguridad Pblica del Estado [] ajuste en las percepciones del
personal operativo de la Polica Judicial del Estado, para adecuarlo
a la realidad de cada categora [.] De enero de 1995 a diciembre
de 1996, el personal operativo de seguridad pblica del Gobierno
del Estado recibi, en promedio, un incremento del 83% en sus
percepciones.
Con la fnalidad de brindar un mejor servicio a la poblacin, se
increment en 10% el personal de la Polica Judicial del Estado, y
asimismo, se puso en marcha un programa de estmulos para los
miembros de la corporacin.
Posteriormente, en el Sexto y ltimo Informe se da cuenta que:
Desde que entr en vigor el Programa Jalisco, hasta la fecha, han
sido capacitados todos los elementos de las corporaciones estatales y
un gran nmero de los de las direcciones de polica municipal.
Reingeniera, desconcentracin y descentralizacin de servicios.
Otro componente digno de mencin es la aplicacin de metodologas
y herramientas del mundo empresarial al universo de la administra-
cin y las polticas pblicas.
Entre otros, la reingeniera se hizo sentir en el mbito del Minis-
terio Pblico, tal como se desprende del Segundo Informe:
Para lograr la ordenacin lgica de atribuciones y de personal,
dimos continuidad al proyecto denominado Reingeniera o Unidad de
Estructuras de la Procuradura. En este proceso se percibi la nece-
sidad de crear una Subprocuradura en la Zona Metropolitana, que
permita agilizar y supervisar los procesos penales.
287
Los esfuerzos de descentralizacin constituyen otro aspecto insosla-
yable de estas prcticas administrativas de nuevo cuo, del que se
informa al fnal de la administracin en el Sexto nforme:
Con el objeto de otorgar una mejor atencin a los ciudadanos
y lograr un clima de tranquilidad aun en los lugares ms remotos
del estado, la Procuradura General de Justicia puso en marcha, en
noviembre, nueve delegaciones regionales, distribuidas de conformi-
dad con el Programa de Regionalizacin Estatal. Con este esfuerzo
se alcanz la meta de descentralizar los servicios de la dependencia
en 12 delegaciones de procuracin de justicia.
Tambin el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses, se erige
en un claro ejemplo del proceso aludido, que en el Quinto Informe se
manifesta as:
El 8 de junio de 1999, en el marco del primer aniversario del
Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses, fue inaugurada la unidad
desconcentrada en El Grullo, que brinda los servicios de mdico fo-
rense, laboratorio qumico y servicios administrativos, entre otros,
dando cobertura a 11 municipios de la regin Sierra de Amula.
El 17 de junio de 1999 fue inaugurado el Servicio Mdico Fo-
rense, pagado totalmente por el H. Ayuntamiento de este municipio,
y entregado en comodato al Instituto Jalisciense de Ciencias Foren-
ses, a cuyo cargo queda su operacin y mantenimiento.
El 19 de noviembre de 1999 se inaugur esta unidad en la regin
Costa Norte, con sede en Puerto Vallarta, la cual es una de las mejor
equipadas en el estado, ya que cuenta con servicio mdico forense,
criminalstica de campo, balstica forense, hechos de trnsito, traduc-
cin, laboratorio qumico y servicios administrativos, entre otros.
Tambin se cuenta con esta unidad [Ocotln] para la regin Ci-
nega, que brinda servicios mdico forenses, criminalstica de campo
y laboratorio qumico.
Consejo de notables y delacin. Una constante que se mantiene
inclume tanto con Alberto Crdenas Jimnez, como con Francisco
Javier Ramrez Acua es equiparar participacin con delacin, es
decir, limitar las energas sociales a la denuncia. A lo que se suma la
creacin de un rgano colegiado de notables denominado Consejo
Ciudadano de Seguridad, Prevencin y Readaptacin Social para
dotar de legitimidad al accionar del gobierno estatal en la materia.
En ese sentido, el texto del Cuarto Informe no deja lugar a dudas:
288
Para asegurar la participacin de la sociedad organizada de una ma-
nera real, que vigile y proponga, pero que tambin sea copartcipe en
la lucha por la paz social en el Estado, se cre esta instancia, pionera
en la Repblica Mexicana, anteriormente conocida como el Consejo
Consultivo Estatal de Seguridad. Se trata de un rgano consultivo del
Gobierno del Estado en materia de seguridad pblica en el cual par-
ticipan ciudadanos y autoridades con el fn de concertar soluciones a
los problemas de proteccin ciudadana.
No se puede pasar por alto el hecho de que su presidente y tres
consejeros son designados y removidos libremente por el Goberna-
dor Constitucional, por lo que la posicin de este Consejo es inequ-
voca: funcional a los intereses del Poder Ejecutivo, bajo un manto de
ciudadana.
Mientras que la prevencin y participacin comunitarias canali-
zadas a travs de este Consejo, se conciben a partir de la delacin,
por lo que en el Sexto Informe se destaca que:
Con la fnalidad de coadyuvar con las autoridades para mejorar
la seguridad pblica, el 11 de enero de 2000 se inici el Programa de
Denuncia Ciudadana, que tiene por objeto atender y canalizar quejas
ciudadanas en materia de seguridad pblica.
Innovacin. Esta nota esencial viene de la mano de la gnesis de
instituciones y fguras novedosas, a partir del Programa Jalisco de
Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia, y entre las que convie-
ne sealar:
Secretara de Seguridad Pblica, Prevencin y Readaptacin
Social (Cuarto nforme). Se present la iniciativa de reforma de la
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, que el H.
Congreso del Estado aprob por unanimidad mediante Decreto n-
mero 17086, creando esta nueva dependencia el 22 de diciembre
de 1997, la cual entr en funciones, como lo marca la Ley, 120 das
despus de haber sido publicado su decreto de creacin en el Diario
Ofcial, es decir, el 10 de mayo de 1998 [.] Por otra parte la Secre-
tara cont para su creacin, instalacin, equipamiento, capacitacin
y operacin con un presupuesto de 473.6 millones de pesos [.] La
Secretara asumi las funciones de prevencin y readaptacin so-
cial, que anteriormente tena la Secretara General de Gobierno.
Su estructura orgnica cuenta con una plantilla de 6,016 plazas,
513 de nueva creacin con la autorizacin del H. Congreso del Estado.
289
Actualmente estn ocupadas 5,146 y se tienen 870 vacantes.
Centros ntegrales de Justicia Regional (CENJURE) Tras un ba-
lance sexenal, la Sexta y ltima rendicin de cuentas, dejan constan-
cia de:
[] la construccin y puesta en marcha de seis Centros Integrales
de Justicia Regional (CENJURE), en los municipios de Lagos de
Moreno, Tepatitln de Morelos, Tequila, Ameca, Autln de Navarro y
Chapala [] De esta manera, se asume con responsabilidad la eje-
cucin de sanciones tanto privativas como restrictivas contra quienes
delinquen, as como el fortalecimiento del sistema penitenciario esta-
tal, al contar con centros de mxima, mediana y baja seguridad.
Estas acciones permitirn que los espacios disponibles en los
reclusorios del estado se incrementen entre 15% y 20%, sin contar
los trabajos realizados en el complejo de Puente Grande y en los
centros integrales de justicia regional de Ciudad Guzmn y de Puerto
Vallarta, en donde hay 81 y 113 internos respectivamente [.] Los
CEINJURE se estn construyendo en los municipios, en donde se
ubican las cabeceras de partidos judiciales. Con ello se evitarn los
riesgos que prevalecen en la mayora de las crceles municipales, al
tener gran cantidad de personas en espacios reducidos.
Con esta medida ser posible reubicar a las personas procesa-
das y sentenciadas que se encuentran en las crceles locales [] La
inversin para la construccin de los seis centros de Justicia Regio-
nal se realiza con $42'000,000, provenientes de recursos federales
y estatales a travs del Fideicomiso del Fondo de Seguridad Pblica
(FOSEG), y con la aportacin, por parte de los municipios, de los
terrenos y la infraestructura bsica para su funcionamiento.
No obstante esta cuantiosa inversin, no se toma la decisin de
poner fn a una situacin contraria a la letra y espritu de la Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: la subsistencia de los
denominados Centros de Detencin Municipal; a la sazn, inmuebles
municipales en los que, en general, se encuentran recluidos reos es-
tatales, es decir, personas sujetas a proceso por un juzgado penal o
condenadas por un delito, cuya custodia corresponde a los gobiernos
federal y de las entidades federativas que, de acuerdo con lo anterior,
incumplen con el mandato constitucional consagrado en el artculo 18,
que le impone a la federacin y a las entidades federativas la organi-
zacin de su sistema penitenciario para la readaptacin social.
290
Sistema postpenitenciario y atencin a liberados
Frente al incumplimiento de la clasifcacin y separacin de reos en
los reclusorios municipales que la ley no contempla, surge en Jalisco
una fgura interesante para evitar la reincidencia, que se explica en
el Sexto Informe:
El sistema postpenitenciario y de atencin a liberados fue creado
con la fnalidad de reinsertar socialmente a las personas sentencia-
das que han egresado de una institucin penitenciaria del estado.
Consiste en apoyo asistencial al ex recluso y a sus familias,
vigilancia al liberado por benefcio de libertad anticipada, as como
promover, para ste, apoyo educativo, material, laboral y de capaci-
tacin para el trabajo, en favor de su realizacin individual y familiar
en el seno de la sociedad.
En palabras del Quinto Informe: Consiste en una serie de progra-
mas y acciones dirigidos al tratamiento integral de quienes han sido
liberados: apoyo a sus familias y seguimiento de su reintegracin so-
cial, as como a promover apoyo educativo, material, laboral y de ca-
pacitacin para el trabajo, de manera que se favorezca su realizacin
individual y familiar en el seno de la sociedad [] La poltica post-
penitenciaria que ha trazado la Direccin General del Sistema Post-
penitenciario est fundamentada en tres puntos: seguimiento, apoyo
asistencial y promocin social.
Ministerio Pblico Especializado y Polica Investigadora
La gnesis de agencias especializadas en el seno de la Procuradura
General de Justicia del Estado, como novedad, puede constatarse
en el Tercero, Cuarto y Quinto Informes, respectivamente:
Destaca tambin la creacin de las agencias del ministerio pbli-
co especializadas para la investigacin de secuestros, robos banca-
rios y a vehculos del servicio pblico.
Un aspecto importante es la cristalizacin del proyecto de las Agen-
cias Mixtas del Ministerio Pblico, que refeja la suma de voluntades polti-
cas de los gobiernos municipal, estatal y federal, lo que hace posible que
Guadalajara sea la primera ciudad que cuente con una agencia de este tipo
[.] Con el fn de atacar de fondo el fenmeno delictivo derivado del trans-
porte pblico en la Zona Metropolitana de Guadalajara que ocasion ms
de 130 vctimas en el ejercicio que se informa, se cre el 16 de noviembre
de 1998 una agencia especializada en delitos de transporte pblico, lo que
permitir dar mayor celeridad y mejor atencin a todos estos casos.
291
Creacin de la agencia del Ministerio Pblico especial para la
atencin de confictos magisteriales y estudiantiles. Creacin de la
agencia especial para la atencin de delitos de trnsito perpetrados
por choferes del transporte pblico urbano. Creacin de la agencia
para detenidos en el mdulo de seguridad pblica municipal de la
zona 6 y 7 del municipio de Guadalajara.
Por su parte, es afectada la polica auxiliar que est bajo su
mando directo, al decir del Cuarto Informe: Entre algunas de las prin-
cipales modifcaciones destacan la desaparicin de la polica judicial,
crendose la polica investigadora dependiente del Ministerio Pblico
[...] Sin embargo, no se afecta al Ministerio Pblico, al ni siquiera
plantearse la discusin sobre su necesaria autonoma: el Poder Eje-
cutivo del gobierno de alternancia desea conservar una Procuradura
General de Justicia a su servicio, por lo que se prefere sacrifcar en
el altar de la razn de estado el principio de legalidad y la defensa de
los intereses sociales.
Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses. Otra innovacin que
no debe soslayarse es el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses,
cuya descripcin en el Cuarto Informe conviene incluir:
Siendo una de las metas especfcas del Programa Jalisco fortalecer,
mejorar y transparentar los servicios periciales, se cre el Instituto el 8
de junio de 1998, a travs de la Direccin General de Servicios Peri-
ciales y la Direccin del Servicio Mdico Forense, instancias que fue-
ron separadas de la Procuradura General de Justicia del Estado para
lograr la autonoma en tan importantes funciones. El Instituto tiene por
Ley, autonoma jurdica y patrimonio propio, por lo que en 1998 se le
asign un presupuesto de $28'195,318 para su operacin.
Lamentablemente, el presidente del Consejo de Administracin
del Instituto es el Procurador General de Justicia del Estado, lo que
pone en entredicho la autonoma de sus actuaciones.
Defensora del polica. La menos conocida de las reas de la
Administracin Pblica creadas por el gobierno de Alberto Crde-
nas Jimnez es el soporte legal para los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley en la entidad, que es dada a conocer as en el
Quinto Informe:
Mediante acuerdo del 7 de mayo de 1999, emitido por esta Se-
cretara, se cre una unidad administrativa, dependiente de la Di-
reccin General Jurdica, denominada Defensora del Polica, cuya
292
fnalidad es apoyar, asesorar e intervenir en los procedimientos judi-
ciales a los que sea sujeto el elemento operativo estando en servicio,
y cuando por razn de sus funciones surjan hechos punibles que le
sean imputables, mientras no sea comprobada plenamente por la
autoridad competente su responsabilidad en los hechos.
Costo de aprendizaje. Vale la pena poner a consideracin del
lector los casos o hechos negativos de mayor repercusin en la so-
ciedad jalisciense, producto de las llamadas novatadas de la admi-
nistracin encabezada por Alberto Crdenas Jimnez; , para decirlo
de manera ms elegante, el costo de aprendizaje de un gobierno
carente de liderazgo y masa crtica humana de calidad en materia de
seguridad pblica y procuracin de justicia.
En primer lugar, el estallido y desarrollo de un motn los das 3 y 4
de mayo de 1995 en el Complejo Penitenciario de Puente Grande. En
el Primer Informe, el propio gobernador acepta la efusin de sangre:
Las acciones para sofocarlo derivaron en un enfrentamiento en-
tre custodios, elementos de la Direccin General de Seguridad P-
blica del Estado y de la Polica Judicial Federal contra los internos,
donde perdieron la vida siete de estos ltimos y resultaron daadas
las instalaciones por un valor de 1 milln 500 mil pesos.
En segundo trmino, el da de la madre -10 de mayo de 1995-
fue asesinato a sangre fra Leobardo Larios Guzmn, ex-Procurador
General de Justicia, ultimado al no contar con custodia.
Se trat del homicidio de un reconocido profesor de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Guadalajara, ex-funcionario probo
que pag con su vida la negligencia del gobierno de alternancia que
no le proporcion la proteccin que su antiguo encargo demandaba.
Por otra parte, en el Segundo Informe se reconoce que:
Se utilizaron los servicios privados de seguridad israel [] Se capa-
cit a cerca de 600 elementos en tcticas y estrategias con armas
cortas y largas.
El personal operativo que particip en estos talleres, da cuenta
que en realidad los instructores eran centroamericanos y que, si bien
dominaban y aplicaban la tcnica contraterrorista israel, el eje arti-
culador de los ejercicios se basaba en rematar a los heridos y tirar
a matar. En otras palabras, la instruccin recibida por los auxiliares
de la ley de Jalisco transgreda los ms elementales principios de
actuacin policial acordes a un Estado democrtico de Derecho.
293
El 14 de febrero de 1996 fue secuestrada la menor Elva Rosa
Frank Ramrez; quien, en un fallido operativo de rescate, perdi la
vida. Tras este hecho luctuoso producto de la ausencia de planea-
cin operacional y bajo nivel de profesionalismo del Ministerio Pbli-
co y corporaciones policiales, se design un Fiscal Especial para el
esclarecimiento del caso cuya intervencin deriv en la sancin de
varios servidores pblicos (Segundo nforme), lo que no sirvi para
mitigar el dolor de la familia de la occisa.
Seguridad Pblica y Derechos Humanos. De conformidad con el
Cuarto Informe:
Desde el inicio de esta administracin, el respeto a los derechos hu-
manos ha sido un compromiso y una prioridad y, por ello, se han incre-
mentado los recursos y los apoyos a la Comisin Estatal Derechos Hu-
manos. Esto se reafrma en el Quinto nforme, donde se puede leer que:
El respeto a los derechos humanos es, ha sido y ser el princi-
pio rector en las acciones y decisiones de este gobierno, ya que la
garanta y la estabilidad que esto conlleva, permiten un desarrollo
pleno del ser humano y la consolidacin de las bases para transitar
a un Estado verdaderamente democrtico y de derecho [] Por
eso la Comisin Estatal de Derechos Humanos, como organismo
autnomo e independiente, juega un papel preponderante en la
procuracin de justicia, dependiendo de sus recomendaciones la
efciencia en muchos de los procesos jurdicos instaurados por la
sociedad. Esta posicin ofcial por el respeto de los derechos fun-
damentales, se pone de manifesto cuando el 30 de abril de 1997
asume la presidencia de la Comisin Estatal de los Derechos Hu-
manos Jalisco (CEDHJ) Mara Guadalupe Morfn Otero, cuya ma-
yor virtud descansa en haber logrado guardar una sana distancia
del poder pblico y conducir a la CEDHJ por el recto camino de la
imparcialidad y autonoma.
Coherente con el compromiso de hacer valer los derechos hu-
manos, Alberto Crdenas Jimnez designa a Mara Guadalupe Mor-
fn Otero como ombudsman de Jalisco. La presidencia a su cargo se
mostrar, desde el principio, intransigente con el abuso del poder y,
en especial ante las graves violaciones de los derechos fundamenta-
les, entre ellas:
La intervencin ante la irrupcin y secuestro de jvenes y la
muerte de uno de ellos en San Juan de Ocotn; hechos protagoniza-
294
dos a fnes de diciembre de 1997 por integrantes del Grupo Aerom-
vil de Fuerzas Especiales (GAFE) de la V Regin Militar.
La lucha contra el establecimiento de las volantas o retenes m-
viles que vulneran derechos constitucionales; el mismo ao y como
respuesta operativa de los cuerpos de seguridad pblica.
La denuncia permanente del proceso de autogobierno en la ma-
yor parte de los centros de readaptacin social, que deja a merced
de las mafas de internos a estos ncleos penitenciarios.
La constatacin que la prctica de la tortura en la Procuradura
General de Justicia del Estado (PGJE) es ms comn de lo que se
cree; de donde destacan las recomendaciones 11/99 y 12/99.
La defensa de los custodios del Centro Federal de Readapta-
cin Social (CEFERESO) 2 en Puente Grande, presionados para
corromperse y en riesgo de perder la vida por permanecer ntegros;
durante todo 2000 y a principios de 2001, por proteger la integri-
dad de honestos servidores pblicos, custodios de este penal de
alta seguridad, la CEDHJ experiment relaciones de tirantez con su
homloga nacional y se expuso a poderosos grupos extralegales.
Siendo su corolario, la fuga de Joaqun "El Chapo Guzmn el 19
de enero de 2001.
El 28 de abril de 2001, tras cuatro aos de estar al frente de
la CEDHJ, Mara Guadalupe Morfn Otero fnaliza su gestin y deja
una CEDHJ fortalecida como institucin autnoma y de reafrma-
cin de los derechos humanos frente al poder pblico.
A partir de esa fecha y hasta el 1 de agosto de 2002, inclusive,
el organismo defensor de los derechos humanos en Jalisco atravie-
sa por un interregno en el que Carlos Manuel Barba Garca asume
-en calidad de primer visitador- la responsabilidad histrica de dar
continuidad a los trabajos de la CEDHJ y, por ende, velar por el
respeto a los derechos fundamentales en el orden local.
De esta manera, durante la administracin de Alberto Crde-
nas Jimnez (1995-2001), el gobierno estatal lleva a cabo un es-
fuerzo por lograr el respeto de los derechos humanos, a partir de la
consolidacin de un organismo pblico autnomo de defensa de los
mismos.
Al fnal de su mandato, el primer gobierno de alternancia deja
por un lado, nmeros rojos en el balance de la seguridad ciudadana
y la persecucin del delito y, por el otro, un buen sabor de boca en
295
materia de compromiso y defensa de los derechos humanos. Aun-
que la tensin entre los valores seguridad y libertad subyacen al
cierre del sexenio bajo la direccin de Alberto Crdenas Jimnez.
Gestin a cargo de Francisco Javier Ramrez Acua (2001-
2007)
Con posterioridad, nuevamente llega al poder en Jalisco un repre-
sentante del PAN, Francisco Javier Ramrez Acua, quien fnalizar
como primer mandatario de la entidad en 2007.
En primer lugar, y ms all de sus polticas, estrategias y lneas
de accin y de quien lo precedi en el ejercicio del poder, cabe des-
tacar que persiste un sentimiento generalizado de indefensin de la
poblacin, que se refeja en los resultados de la ltima encuesta del
nstituto Ciudadano de Estudios sobre la nseguridad, AC (CES)
en la materia: tal como puede apreciarse en la grfca, ms de la
mitad de los jaliscienses se sienten inseguros en su entidad (53 por
ciento).
Esto es cuestionado por el gobierno de alternancia poltica de
segunda generacin, encabezado por Francisco Javier Ramrez Acu-
a (2001-2007), quien se jacta de haber logrado disminuir drstica-
mente la incidencia delictiva en Jalisco, tal como se advierte de sus
ms recientes rendiciones de cuenta (ver cuadros No. 2, 3 y 4):
> Grahca 2. Fuente: www.icesi.org.mx; Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad
2005 (ENS-3), septiembre 2005.
296
> Cuadro 2 . Reduccin en los ndices Delictivos de Alto Impacto.
Fuente: Gobierno de Jalisco, Francisco Ramrez Acua Gobernador, 2001-2007,
Hecho con tu trabajo, julio 2005, pgina 20; Gobierno de Jalisco, Francisco
Ramrez Acua Gobernador, 2001-2007, "Jalisco trabajando por un futuro mejor
(Resumen Ejecutivo), julio 2005, pgina 49 y Gobierno de Jalisco, Poder Ejecutivo,
Francisco Javier Ramrez Acua, Cuarto Informe de Gobierno, febrero 2005, pgi-
nas 215-218.
> Cuadro 3 . Robo a vehculos de carga pesada durante el periodo 2001-2004.
Fuente: Gobierno de Jalisco, Poder Ejecutivo, Francisco Javier Ramrez Acua, Cuarto
nforme de Gobierno, febrero 2005, pginas 217.
> Cuadro 4 . Reduccin de delitos logrados en 2005. Fuente: Gobierno de Jalisco,
Poder Ejecutivo, Quinto Informe de Gobierno, Lic. Francisco Javier Ramrez Acua,
Guadalajara, febrero 2006; en particular, ver, ndicadores delictivos en Combate
frontal a la delincuencia (pginas 239-274).
ZMG: zona metropolitana de Guadalajara, espacio en el que el propio Informe recon-
oce que a lo largo de 2005 se registr un promedio diario de robo de vehculos de
16 unidades (pgina 245).
En cuanto a su ndice delictivo, al fnalizar el 2004, Jalisco se encon-
traba ligeramente por debajo de la media nacional y de los delitos de-
nunciados del fuero comn; aunque, en el caso de los delitos del fuero
297
federal, por encima de la tasa promedio del pas (ver cuadro No. 5).
En lo que respecta a asesinatos, Jalisco no es un estado vio-
lento, como se desprende de las cifras absolutas de los homicidios
dolosos o intencionales que, para 2004 (ver cuadro No. 6), fueron
en total -segn el reporte de autopsias del Servicio Mdico Forense-
449, cantidad superada ligeramente un ao despus.
> Cuadro 5 . Posibles Hechos Delictivos Denunciados en los Fueros Federal y Comn
por Entidad Federativa. Fuente: www.presidencia.gob.mx; Quinto Informe de Gobierno,
Vicente Fox Quesada, 1 de septiembre 2005.
> Cuadro 6 . Homicidios Intencionales 2005. Fuente: Instituto Jalisciense de Ciencias
Forenses, Servicio Mdico Forense, enero de 2006.
Cabe sealar que la mayora de los homicidios intencionales en Ja-
lisco se cometen con arma de fuego en gran medida, de uso exclu-
sivo y reservado de las fuerzas armadas y de seguridad; delito del
fuero federal que, en parte, tal vez explique que entre 2000 y 2004
el estado ocupe los primeros lugares nacionales en quebrantamien-
to de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y comisin de
delitos contra la salud.
A estas fras estadsticas de posibles hechos delictivos denunciados
del fuero comn y federal, se suma la denominada cifra negra, es decir,
la masa de delitos que no llega a conocimiento de las autoridades y que,
por ende, no queda registrada en la estadstica ofcial, que en promedio
nacional se estima del orden de 88 por ciento.
6
Grfcas 3 y 4. En Jalisco,
el escenario es todava ms dramtico, ya que la estimacin de su
6. http://www.icesi.org.mx; Tercera Encuesta Nacional sobre nseguridad 2005 (ENS-3), septiembre 2005.
298
cifra negra es de 92.5 por ciento; afrmndose que la principal causa
para no denunciar ilcitos, es considerar la denuncia una prdida de
tiempo, seguida de desconfanza en la autoridad y miedo al agresor.
7

La Seguridad como PoItica PbIica
8

Frente a la magnitud de tal desafo la administracin a cargo de Fran-
cisco Javier Ramrez Acua decide darle continuidad al citado Pro-
grama Jalisco de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia; no
obstante, durante la redaccin del Plan Estatal de Desarrollo vigente,
se tiene que hacer un esfuerzo de integracin de los componentes
de la seguridad pblica y la procuracin de justicia que pone de relie-
ve la ausencia de un sistema y, por ende, de una poltica criminal es-
tatal; antes bien, cada secretara o dependencia del Poder Ejecutivo
que conforma el gabinete de Combate frontal contra la delincuencia
acta de manera autnoma y al margen del resto de sus pares.
9

7. Ver; Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), nforme sobre Desarrollo Humano, Mxico 2004.
8. Elaborado con base en; Primer Informe de Gobierno, febrero de 2002, Seguridad Pblica y Procuracin de Justi-
cia, pginas 137-153; Segundo nforme de Gobierno, febrero de 2003, Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia;
Tercer nforme de Gobierno, febrero de 2004, Combate frontal a la delincuencia, pgina 233-262; Cuarto nforme
de Gobierno, febrero de 2005, Combate frontal a la delincuencia, pginas 213-243; y, Quinto nforme de Gobierno,
febrero de 2006, Combate frontal a la delincuencia, pginas 239-270. En lo sucesivo se cita como nforme.
9. Plan Estatal de Desarrollo, Jalisco 2001-2007, Francisco Javier Ramrez Acua, Guadalajara, diciembre de 2001.
El que suscribe tuvo oportunidad de constatar, de manera directa y como testigo, la ausencia de un sistema durante
los trabajos de redaccin del documento rector del desarrollo en la entidad.
> grhca 3 . Fuente: www.
icesi.org.mx; Tercera En-
cuesta Nacional sobre In-
seguridad 2005 (ENS-3),
septiembre 2005.
299
Adems, de echar mano de un Programa sectorial producto de una
consultora privada de ciudad de Mxico, las caractersticas esen-
ciales de la seguridad como poltica pblica a lo largo de los ltimos
cinco aos son las siguientes:
Liderazgo autoritario. A diferencia de la inestabilidad de los fun-
cionarios de seguridad pblica y procuracin de justicia, que fue una
de las notas esenciales de la gestin encabezada por Alberto Crde-
nas Jimnez, con el gobierno de alternancia de segunda generacin
se inaugura una etapa signada por la estabilidad de los altos funcio-
narios en el sistema de justicia penal y seguridad pblica.
As, Gerardo Octavio Sols Gmez se convierte en sinnimo de
procuracin de justicia y mano dura contra la delincuencia. Y debido
al proceso electoral del 2 de julio de 2006 y a la renuncia del Secreta-
rio General de Gobierno, este smbolo emblemtico del liderazgo au-
toritario pero, a la vez, transgresor de los derechos humanos, asume
como responsable de la conduccin de la poltica interior del Estado
de Jalisco y en la praxis con la suma del poder, al concentrar de
facto en su persona el control del Ministerio Pblico (donde dej
un sucesor incondicional) y de la Secretara de Seguridad Pblica,
Prevencin y Readaptacin Social, donde un ex-subordinado ocupa
de jure su titularidad.
Vale la pena acotar que no debe confundirse frmeza y voluntad
poltica en el combate contra la delincuencia en especial la organi-
zada con la permisibidad para el quebrantamiento de los derechos
> grhca 4 . Fuente: www.icesi.org.mx; Tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad
2005 (ENS-3), septiembre 2005.
300
humanos; en un Estado de Derecho y bajo el imperio de la ley, no se
debe enfrentar al crimen al margen del marco normativo.
Infraestructura. Se apuesta por continuar jerarquizando inmuebles y
espacios fsicos, de la mano de cuantiosas inversiones. As, ya en el
Primer Informe, se asume el compromiso de cerrar obras inconclu-
sas y remodelar edifcios pblicos:
[] Se han realizado diversos esfuerzos para culminar las obras
inconclusas y dar paso a la construccin de otras, con una inversin
total de $83'528,083.28.
De acuerdo con el convenio de coordinacin en materia de segu-
ridad pblica, entre el gobierno federal y Jalisco, para 2001 y 2002,
se contempl una inversin de $13'000,000 en la Academia de Poli-
ca y Vialidad, de la cual $9'000,000 estn destinados a la remode-
lacin y adecuacin del edifcio y $4'000,000 al equipamiento de las
diferentes reas.
Tendencia sta de la que no escapa el sistema penitenciario, en lo
que en el Cuarto y Quinto Informes se denomina Rehabilitacin del
sistema carcelario y se presenta con los siguientes hechos, respec-
tivamente:
Hemos puesto en operacin los centros integrales de justicia re-
gional (CENJURE) de Lagos de Moreno, Autln de Navarro y Ameca,
quedando pendiente el de Chapala, que presenta un avance de 90%.
Hemos puesto en operacin el CEINJURE de la Cinega en
Chapala, el cual ayudar a mejorar la atencin a los internos de la
regin conforme a las acciones tcnicopenitenciarias.
Tampoco el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses queda
fuera de las obras pblicas; el Primer Informe incluye como uno
de los grandes proyectos: [.] la construccin de su edifcio, en la
calle Batalla de Zacatecas sin nmero, en su cruce con la avenida
Lzaro Crdenas, en el fraccionamiento Revolucin, municipio de
Tlaquepaque.
El proyecto incluye seis mdulos de dos y tres niveles, con una
superfcie de construccin de 9,240 metros cuadrados aproximada-
mente, en una superfcie total de 20 mil metros cuadrados.
Medios y Materiales. El nfasis en la adquisicin y reposicin
de sistemas de armas, comunicaciones y transportes, se comparte
con la gestin de Alberto Crdenas. En su Primer Informe, Francisco
Javier Ramrez Acua, da cuenta de la renovacin parcial del:
301
[] parque vehicular de la Procuradura General de Justicia del Es-
tado (PGJE) con 76 vehculos automotores, 15 motocicletas y dos
gras.
Un ao despus, en el Segundo nforme, la PGJE se ve benefciada
ya que:
[.] Al personal operativo lo equipamos, durante 2002, con 143
unidades vehiculares, 250 computadoras personales, 48 computa-
doras porttiles, y 170 equipos de obtencin de imgenes, scanner,
cmaras digitales y cmaras de video, adems de 28 radios matra.
Adicionalmente y con el objeto de fortalecer las reas operativas del
Ministerio Pblico, el Tercer Informe reconoce que:
[.] invertimos $11'464,308, a fn de dotar a esta institucin de
47 vehculos automotores, se equip a las reas de trabajo con 50
equipos de cmputo, as como con 133 impresoras de matriz de pun-
to y 15 impresoras lser, para economizar tiempo y recursos [.] Se
le dot tambin de un helicptero BELL-206 debidamente equipado
para el desarrollo de las actividades operativas, una herramienta so-
fsticada para el combate a la delincuencia, permitiendo as economi-
zar tiempos, arribar a sitios de difcil acceso y obtener una capacidad
de respuesta gil en la investigacin del delito.
En tanto que la plataforma tecnolgica del Instituto Jalisciense
de Ciencias Forenses (JCF) es punta de lanza en Mxico, de acuer-
do con el Primero, Cuarto y Quinto Informes, respectivamente:
La autonoma cientfca, la personalidad jurdica y el patrimonio
propio ponen al IJCF a la vanguardia nacional, con equipo moderno
y personal mejor capacitado.
Cabe hacer notar que el laboratorio de gentica del IJCF se en-
cuentra en el mismo nivel tecnolgico de los laboratorios del Bur
Federal de Investigacin de Estados Unidos, ya que realizamos iden-
tifcaciones con base en 16 marcadores genticos, lo que brinda una
mayor confabilidad y certeza en el resultado emitido.
[.] la dignifcacin del Servicio Mdico Forense, mediante la
adquisicin de material y equipo. Adquirimos tres ambulancias para
el traslado de cadveres, material necroquirrgico, planchas para
prctica de necropsias, equipo de cmputo y un sistema de ioniza-
cin ambiental para evitar y disminuir los olores en las instalaciones
y en el sistema de refrigeracin para conservacin de cadveres.
De esta forma, modernizamos el equipamiento que ya tena una an-
302
tigedad de aproximadamente 50 aos, con una inversin total de
$3'550,000.
Desconcentracin y descentralizacin. En una entidad federati-
va como Jalisco donde la poblacin, los servicios y las actividades
productivas se encuentran concentradas en la Zona Metropolitana
de Guadalajara (ZMG), el proceso de regionalizacin adquiere un
carcter estratgico. Es as cmo el IJCF tienen, siguiendo al Primer
Informe:
[.] cobertura en el estado a travs de las ofcinas centrales en
la Zona Metropolitana de Guadalajara y de las ocho delegaciones
ubicadas en Lagos de Moreno, Ocotln, Puerto Vallarta, El Grullo,
Ciudad Guzmn, Mascota, Tequila y Tepatitln de Morelos.
Al igual que el desarrollo de los Centros Integrales de Justicia Re-
gional (CENJURE) que, como continuidad del sexenio pasado en el
Tercer Informe se hace pblica la puesta:
[] en operacin de Valle, en Tequila [] Por otra parte, pusi-
mos en funcionamiento el Centro de Readaptacin Femenil en el
Ceinjure Sur Sureste (Zapotln el Grande).
Incremento de la poblacin penitenciaria. Como resultado de la
ausencia de una verdadera prevencin del delito y del dominio de un
modelo represivo-punitivo, en el Quinto nforme se reconoce que:
La poblacin penitenciaria se increment en 12.3%, lo que represen-
ta 1,638 internos ms en comparacin con el ao 2004.
Ministerio Pblico especializado. Tambin se sigui la poltica
de crear agencias especializadas del Ministerio Pblico, sin afectar
la dependencia de la PGJE del titular del Poder Ejecutivo, como se
desprende del Cuarto Informe:
Entre las acciones encaminadas a combatir la violencia intrafa-
miliar y promover la convivencia pacfca, derivado de las reformas
realizadas durante 2003 al Cdigo Penal del Estado de Jalisco, crea-
mos una agencia operativa especializada de atencin a violencia in-
trafamiliar con 3 agentes del Ministerio Pblico, brindando servicio las
24 horas, los 365 das del ao, para dar respuesta inmediata y ofrecer
atencin jurdica, psicolgica, psiquitrica y mdica de urgencia.
Participacin = Delacin. La posicin inequvoca de reducir la participa-
cin a la delacin, encontr en el Consejo ciudadano de seguridad pblica,
prevencin y readaptacin social su ms entusiasta defensor, como puede
apreciarse en el Primero, Segundo y Quinto Informes, respectivamente:
303
Hemos logrado en este ao una penetracin importante con los
gobiernos municipales y sus asociaciones vecinales, a travs del
Programa Denuncia Ciudadana (telfonos 38192499 y 01800717
5460).
Con toda claridad, uno de los ejes primordiales en materia de segu-
ridad pblica, procuracin de justicia y proteccin civil es la participacin
de la ciudadana, por ello fueron diseados y reforzados los mecanismos
de denuncias annimas y confdenciales, permitiendo una mejor comuni-
cacin entre sociedad y gobierno, para llevar a cabo acciones operativas
que derivaron en un importante nmero de detenciones de delincuentes
relacionados con delitos de robo y contra la salud, principalmente.
Con seis aos de servicio a la ciudadana, el mecanismo de
denuncias annimas, pionero en el mbito nacional, ha favorecido
la participacin comunitaria en la resolucin de la problemtica en
seguridad pblica, al estrechar los lazos de vinculacin y confanza
social en las autoridades, a la par de garantizar el seguimiento y re-
solucin de los casos denunciados.
Fortalecimiento del sistema postpenitenciario. Se dio continui-
dad al seguimiento de los reos liberados para coadyuvar a su rein-
sercin social, en el seno de la Secretara de Seguridad; a manera
de ejemplo, el Tercer Informe lo describe as:
[] en esta tarea practicamos visitas domiciliarias, tanto a los
liberados como a sus fadores, elaboramos dictmenes de cumpli-
miento y corroboramos su lugar de residencia [] Brindamos servi-
cios de atencin psicolgica, mdica, psiquitrica y trabajo social a
menores infractores externados y mayores liberados, as como a sus
familiares, para propiciar en su persona y su entorno inmediato las
condiciones que favorezcan su plena reintegracin social.
Capacitacin a ultranza y de baja intensidad. De la misma forma
se opta por una capacitacin masiva y de dudosa calidad e impacto
sobre el accionar de los efectivos policiales. Por ende, en el Tercer
Informe, se insiste en los cursos de baja intensidad tanto de los ele-
mentos de nuevo ingreso, como del personal encuadrado:
Los aspirantes a policas y custodios tienen ahora mejor preparacin
al incrementar de tres a seis meses la duracin de los cursos de for-
macin bsica.
Tambin aumentamos de cinco a ocho el nmero de cursos de
actualizacin para profesionalizar a 2,658 efectivos.
304
En el Quinto Informe queda claro que lo que interesa es la cantidad
por la calidad, puesto que:
Durante 2005, logramos incrementar en 61.6% los cursos im-
partidos a los servidores pblicos en comparacin a 2004, con la
realizacin de 160 cursos, con 8,478 asistentes [.] As, se capacit
a 80% del personal operativo de la Procuradura General de Justicia
del Estado (PGJE) [lo que la convierte en] lder regional y nacional en
el rubro de capacitacin especializada, debido a su constante parti-
cipacin en los programas promovidos por la Academia Regional de
Seguridad Pblica de Occidente [.] La baja calidad se refeja en la
Licenciatura en Seguridad Pblica, cuyo cuerpo docente no incluye a
los expertos de mayor reconocimiento en la entidad, pero que en el
Quinto Informe divulga la integracin de: [] tres generaciones en la
Licenciatura en Seguridad Pblica; la generacin que inici sus estu-
dios en abril de 2005 se encuentra conformada por personal operati-
vo de las reas de seguridad y por personal administrativo.
Privatizacin de la Seguridad Pblica. Una prueba insoslayable
del dfcit del estado en materia de seguridad ciudadana es el gran
desarrollo que en los ltimos aos han tenido los servicios priva-
dos de seguridad. Se trata de la tendencia a la privatizacin de la
seguridad pblica por no garantizar el aparato pblico estndares
socialmente aceptables de seguridad pblica. Ello ha obligado al po-
der pblico a aceptar y formalizar una situacin de hecho, como se
constata en el Cuarto Informe:
A partir de octubre de 2004 se expidi el nuevo Reglamento de
los Servicios Privados de Seguridad, mediante el cual Jalisco busca
mejorar su entorno, ya que se actualizaron las facultades para auto-
rizar, controlar, vigilar, supervisar y sancionar a las personas fsicas y
jurdicas que presten este tipo de servicio. Mientras que en el Quinto
Informe se presenta el estado de fuerza de estos actores privados de
la seguridad:
En la actualidad, existe un universo de 96 empresas que fungen
como prestadoras de servicios privados de seguridad, en las moda-
lidades y formas de ejecucin que les fue concedida la autorizacin
y el registro otorgados por el Consejo Estatal y que cumplen con los
requisitos establecidos.
Personal de Seguridad Pblica y empresas de seguridad privada
fue de 4,810 elementos en 2004 y 4,745 en 2005.
305
Seguridad Pblica y Derechos Humanos. Con el advenimiento de
Francisco Javier Ramrez Acua a la primera magistratura del Esta-
do, la situacin de los derechos fundamentales sufre una profunda
transformacin, que se refeja en el nmero de quejas por tortura que
alcanza en 2002 y 2003 un total de 161 y 162, respectivamente.
Esta tendencia no se revierte durante 2004 y 2005, aos en que
la Comisin Estatal de Derechos Humanos Jalisco (CEDHJ) atiende
un total de 155 y 125 quejas por supuesta violacin de tortura, res-
pectivamente, de las cuales la mayora seala directamente a la Pro-
curadura General de Justicia del Estado (PGJE) a cargo de Gerardo
Octavio Sols Gmez; lo que permite presumir la responsabilidad del
personal policial adscrito a las reas de robo de vehculos, robo a ne-
gocios y casa habitacin, homicidios intencionales, robo a vehculos
de carga pesada y secuestros, as como las agencias del ministerio
pblico especiales para detenidos.
Dicho en otras palabras, existen sufcientes indicios para supo-
ner que la actual gestin del Poder Ejecutivo no se caracteriza preci-
samente por un respeto escrupuloso a los derechos humanos. Antes
bien, se verifca un contraste entre, por un lado, el marco normativo y,
por el otro, las actuaciones de las dependencias del Poder Ejecutivo
que socavan los derechos fundamentales de los jaliscienses.
En sntesis, actualmente en Jalisco los hechos demuestran que
el proceso de trnsito en la dimensin poltica no tiene como derro-
tero la democracia, sino el pasaje del Estado de Derecho al Derecho
del Estado. La razn de Estado se impone en la praxis gubernamen-
tal sobre la dignidad de la persona humana: tanto el desarrollo de
la tortura, que prcticamente se haba logrado erradicar durante el
primer gobierno de alternancia en Jalisco, como el tratamiento o res-
puesta a los hechos de violencia del 28 de mayo de 2004 por parte
de las autoridades de Jalisco, en el marco de la III Cumbre de Jefes
de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe-Unin Euro-
pea, constituyen testimonio de ello.
Incluso, de las actuaciones de la CEDHJ, se advierte que en la
entidad ni siquiera se garantizan los Derechos Humanos de prime-
ra generacin;
10
ya que entre los quebrantamientos a los derechos
fundamentales ms frecuentes, destaca el Derecho a la Integridad
10. Comisin Nacional de Derechos Humanos y Federacin Mexicana de Organismos Pblicos de Proteccin
y Defensa de los Derechos Humanos, Manual para la califcacin de hechos violatorios de Derechos Humanos,
Mxico, 1998, pginas 31 y ss; el subrayado es nuestro.
306
y Seguridad Personal por acciones u omisiones de autoridades y
servidores pblicos en la entidad, al afectarse la dignidad inherente
al ser humano, de su integridad fsica, psquica y moral, incluyendo
la tortura. Esto se desprende, entre otras, de las Recomendaciones
06/2004, 10/2004 y 11/2004 del 29 de septiembre, 22 de diciembre y
27 de diciembre de 2004, respectivamente. Aquella dirigida al Procu-
rador General de Justicia del Estado de Jalisco as como al Presidente
Municipal de Jalostotitln, por hechos de tortura fsica protagonizados
por elementos de la polica investigadora encabezados por su jefe de
grupo, destacados en ese municipio de la regin de los Altos.
La 10/2004 que tiene como destinatario al Procurador General
de Justicia del Estado, es emitida por la constatacin de la prctica
de la tortura en la agencia 20 operativa especializada en Robo a ne-
gocios y a casa-habitacin.
Tambin la ltima de estas tres recomendaciones es motivada
por actos de tortura a cargo de policas investigadores adscritos al
municipio de Ameca, conjuntamente con sus pares de la Coordina-
cin de Robo a vehculos bajo la supervisin de su titular y la omisin
de la mdica municipal; por lo que est dirigida tanto al Procurador
General de Justicia del Estado, como al propio Presidente municipal
de Ameca.
Por lo tanto, la tortura sigue siendo una prctica recurrente en
el Estado de Jalisco, particularmente tratndose de la polica inves-
tigadora: se recurre a ella como un mtodo de investigacin policial,
principalmente, aunque tambin se aplica como castigo o sancin.
Probablemente, el desarrollo de la prctica de la tortura en Jalisco
responda a los siguientes factores:
la ausencia de autonoma de la Procuradura General de Justi-
cia del Estado de Jalisco, que se encuentra al servicio del titular del
Poder Ejecutivo local, su propia estructura, organizacin y estilo de
gestin.
11

El nulo o bajo nivel de profesionalismo de los elementos encua-
drados en las corporaciones policacas y, en especial, el desconoci-
miento de metodologas y tcnicas cientfcas as como tecnologa
apropiada para la investigacin y resolucin de delitos.
11. Sobre el particular, recomendamos el clsico trabajo titulado La necesaria afectacin del Ministerio Pblico Es-
tatal; en, Jos Barragn Barragn, Miguel Bazdresch Parada y Efran Gonzlez Morfn, Libro Blanco sobre los De-
rechos Humanos en Jalisco, Universidad de Guadalajara, 1994, pginas 16 y ss.; cuyas recomendaciones fueron
recogidas en la Plataforma Poltico-Electoral del Partido Accin Nacional en 1994, pero jams llevadas a la praxis.
307
La sobrecarga de trabajo de las instituciones responsables de ve-
lar por la seguridad pblica y la procuracin de justicia en la entidad.
La falta de compromiso de algunos jueces, que continan acep-
tando como pruebas aquellas confesionales obtenidas bajo tortura.
Pero, sobre todo, la falta de inters de las autoridades para
erradicarla.
Cabe preguntarse si en Jalisco:
12
Lo son la tortura como medio
de averiguacin de la verdad, la prisin sin los derechos mnimos
reconocidos internacionalmente a los presos, la privacin de libertad
meramente gubernativa, sin control judicial? A la luz del cada vez
mayor nmero de quejas interpuestas por supuestos casos de tortu-
ra ante el organismo protector de los Derechos Humanos en Jalisco,
as como de las constataciones realizadas por la CEDHJ, tal parece
que la respuesta es, lamentablemente, afrmativa. Para algunos tra-
tadistas, Es quiz la persistencia de una cultura en la que quienes
ejercen la autoridad castigan y someten a sus detenidos.
13

Al igual que el resto de las entidades federativas, en el Estado de
Jalisco la Procuradura General de Justicia es la institucin ms se-
alada por supuestas prcticas de tortura, ver cuadro No. 7. A lo que
se suman las actuaciones de la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH), a la luz de los hechos de violencia suscitados en
la ciudad de Guadalajara el 28 de mayo de 2004, con motivo de la
III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el
Caribe-Unin Europea, tal como se deriva del nforme Especial que
dicho organismo protector de los derechos humanos hace pblico el
16 de agosto de 2004.
En esta rendicin de cuentas a cargo de la CNDH, se acredita
que servidores pblicos de la Direccin General de Seguridad Pbli-
ca del Estado y de la Procuradura General de Justicia del Estado de
Jalisco, con motivo de sus atribuciones y carentes de motivo y fun-
damento legal, someten a los detenidos a una serie de sufrimientos
fsicos y psicolgicos, con el fn de obtener de ellos una confesin,
informacin, intimidarlos o castigarlos, lo que se tradujo en actos de
tortura, a saber: [...] Los sufrimientos fsicos quedaron acreditados
con diversos testimonios de los agraviados, con la fe de lesiones y
12. Francisco Muoz Conde, "El Derecho Penal del Enemigo, Mxico, nstituto Nacional de Ciencias Penales,
2003, pgina 25.
13. Alfredo Castillo Romero, "La prctica de la tortura en Mxico; en Comisin Nacional de los Derechos Hu-
manos, Memoria del Foro sobre la Tortura en Mxico, Mxico, agosto de 2002, pgina 117
308
los certifcados mdicos que fueron practicados por personal de la
propia CNDH, as como por un perito mdico de la CEDHJ, por la Di-
reccin General de Prevencin y Readaptacin Social y por el Insti-
tuto Jalisciense de Ciencias Forenses. Los agraviados manifestaron
que personal de ambas dependencias les amarraron las manos por
la espalda con cinta canela, siendo algunos esposados e hincados,
y forzados a tener una bolsa de plstico en la cabeza con lo cual se
les provoc "asfxia momentnea, con la fnalidad de que se decla-
raran culpables de los hechos violentos acontecidos el 28 de mayo
de 2004, as como para que sealaran como probables responsables
de la comisin de diversos ilcitos a otras personas.
Indicaron tambin que, posteriormente, fueron conducidos a un
lugar conocido como la catorce, en el que los colocaron contra la
pared con las manos hacia atrs y esposados; que despus los lle-
varon de cuatro en cuatro a las celdas donde continuaron golpen-
dolos, lugar en el que les amarraron las manos por la espalda con
cinta canela y los pusieron de pie con la frente apoyada en la pared;
que cualquier movimiento era motivo de golpes, teniendo adems la
prohibicin de hablar; pasaron ms de 24 horas sin comer ni beber.
En particular, se trata del mtodo de tortura por posicin, como se
establece en el Captulo V, letra D, numerales 4 y 7 del Protocolo
de Estambul, as como en el Manual para la Investigacin y Docu-
mentacin Efcaces de la Tortura y otras Penas o Tratos Crueles,
> Cuadro 7. Quejas presentadas por la supuesta violacin de Tortura, del 1 de enero
de 2000 a 31 de diciembre de 2003 (Autoridades ms sealadas). Fuente: Comisin
Estatal de Derechos Humanos Jalisco, Mdulo de Operacin, 3 de marzo de 2004.
309
nhumanos o Degradantes de la Ofcina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Esta modalidad de
tortura puede o no dejar seales exteriores o signos radiolgicos,
aunque con el tiempo son frecuentes las graves discapacidades cr-
nicas; cabe destacar, adems, que todas las torturas de posicin
afectan directamente a tendones, articulaciones y msculos. Para el
ombudsman, a los agraviados le fueron conculcados sus derechos
fundamentales relativos a la dignidad humana, a la integridad fsica,
a la legalidad y a la seguridad jurdica, incluso, en contra de particu-
lares ajenos a dicha manifestacin; todo lo cual, expresa el evidente
desprecio por la legalidad por parte de los elementos de la Direccin
General de Seguridad Pblica de Guadalajara, la Direccin General
de Seguridad Pblica del Estado y la Procuradura General de Justi-
cia del Estado de Jalisco (ver cuadro No. 8).
> Cuadro 8. Hechos violatorios de los Derechos Humanos que la CNDH logra acreditar
El Informe especial de la CNDH concluye que servidores pblicos
del municipio de Guadalajara y del Estado de Jalisco, propiciaron la
violacin directa de diversas disposiciones de los rdenes jurdicos
nacional e internacional, lo cual implica el abandono de los valores
que emanan de los principios que dan sustento a las condiciones
mnimas de dignidad humana, integridad fsica, legalidad y seguridad
jurdica con que deben contar las personas que ejercen su derecho
a asociarse y manifestarse.
Lo anterior, supone el desconocimiento o desprecio del deber
del Estado de actuar con la debida diligencia ante la presencia de
este tipo de contingencias, en menoscabo de los Derechos Humanos
reconocidos por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-
canos, as como por los compromisos internacionales asumidos por
el Estado Mexicano en la materia. Todo ello, pone de relieve que bajo
la administracin a cargo de Francisco Javier Ramrez Acua y en
contraste con el mandato de Alberto Crdenas Jimnez, se verifca
un desprecio por la vigencia y el respeto de los derechos humanos
310
en el Estado de Jalisco. As, durante la actual gestin, el bien jurdico
seguridad se antepone al de libertad: se sacrifcan los derechos fun-
damentales en aras de reducir la comisin de delitos, aunque en el
imaginario social el sentimiento de indefensin es el que domina.
. A manera de refexiones fnales: balance de la Seguridad como
Poltica Pblica bajo gobiernos de alternancia en el Estado de Jalisco
(1995-2005). A lo largo de sendas reuniones regionales de trabajo con
presidentes municipales, el equipo encabezado por Alberto Crdenas
Jimnez recogi las siguientes prioridades en voz de aquella autoridad
que se encuentra en contacto ms directo con la comunidad:
> Cuadro 9. Principales planteamientos de los presidentes municipales al gobierno del
Estado de Jalisco (ao 1995). Fuente: Comit para la Planeacin del Estado de Jalisco
(COPLADE), Guadalajara, noviembre de 1995.
> Grhca 5. Fuente: Centro
de Estudios de Mercadotec-
nia y Opinin de la Universi-
dad de Guadalajara. Fecha
de levantamiento: 19 de ju-
lio de 2006; ver, Grfca 1.
A una dcada de distancia, la percepcin de la poblacin, en el sen-
tido de que nada ha cambiado en materia de seguridad pblica se
mantiene inclume como puede apreciarse en los resultados de una
encuesta reciente:
Se trata de la seguridad subjetiva que, ms all de los Informes
gubernamentales que dan cuenta de una signifcativa disminucin
de los delitos denunciados, constituye una constante histrica en el
Estado de Jalisco.
De la transparencia a la opacidad. Adems, al pueblo como sobe-
311
rano, le interesa que sus mandatarios informen con transparencia y
oportunidad en materia de seguridad pblica y procuracin de justi-
cia. La ltima dcada ha sido testigo de un proceso de opacidad en
estas reas de intervencin del poder pblico.
Por ejemplo, en las dos primeras rendiciones de cuenta de la
gestin de Alberto Crdenas Jimnez, se informa sobre las defuncio-
nes de policas:
En especial, mi mayor reconocimiento a los 23 elementos de
la Direccin de Seguridad Pblica que perdieron la vida en cumpli-
miento de su deber (Primer nforme)
Extendamos un especial reconocimiento a los once elementos
de la Direccin General de Seguridad Pblica del Estado y a los dos
agentes de la Polica Judicial Estatal que durante 1996 perdieron la
vida en cumplimiento de su deber. (Segundo nforme)
A partir del Tercer nforme (1998) la comunidad deja de tener
conocimiento del nmero de efectivos encuadrados que caen en el
desempeo del servicio. Posteriormente, la falta de transparencia en
la materia se hace sentir con todo rigor con Francisco Javier Ramrez
Acua: se dejan de publicar nmeros absolutos en las estadsticas
ofciales y se comienza a hablar de porcentajes (de reduccin) de
ilcitos. Es en su Quinto Informe, donde se presenta de manera des-
carnada el uso discrecional de porcentajes, sin informar al soberano
sobre cifras o cantidad de delitos: []Tambin, conseguimos [] una
reduccin de robo a negocios de 16.7% y de robo a casa habitacin
de 9.4%, en relacin con 2001 [.] Registramos un aumento de 3.8%
en la comisin de homicidios dolosos, por lo que reforzamos el rea
de investigacin de dicho ilcito. El rea especializada en homicidios
intencionales, en conjunto con el resto de las reas especializadas,
lograron la detencin de los integrantes de una peligrosa banda de-
dicada al robo de vehculos de lujo []. La opacidad a la que se hace
referencia, tambin se puede constatar por las metas e indicadores
generales contemplados para 2007 en el Plan Estatal de Desarrollo
del gobierno encabezado por Francisco Javier Ramrez Acua (Com-
bate frontal contra la delincuencia): los mismos son genricos y no se
cuantifcan, lo que da la impresin de estar ante la falta de compromiso
del gobierno en turno en materia de seguridad ciudadana.
Del respeto al quebrantamiento de los derechos humanos. Otra
tendencia por dems preocupante es el retroceso en materia de de-
312
rechos fundamentales. Paradjicamente, aquellas instituciones y de-
pendencias del Poder Ejecutivo a las cuales la sociedad confa la
preservacin de su seguridad y justicia, se erigen en las principales
violadoras de los derechos humanos (cuadro No. 10).
> Cuadro 10. Hechos violatorios de los derechos humanos ms frecuentes (1997-
2006) Fuente: Comisin Estatal de Derechos Humanos Jalisco (CEDHJ), Estadsticas
sobre hechos violatorios de los derechos humanos en Jalisco, del 1 de enero de 1997
al 31 de enero de 2006. Siglas: Direccin General de Seguridad Pblica (DGSP) y Pro-
curadura General de Justicia del Estado (PGJE)
De acuerdo con la presunta transgresin de la tabla que antece-
de este prrafo, son las DGSP y la PGJE o Ministerio Pblico las que
encabezan la lista de autoridades supuestamente quebrantadoras
de los derechos humanos; y es a lo largo de la administracin de
Francisco Javier Ramrez Acua y de la gestin de su procurador
Gerardo Octavio Sols Gmez, cuando se transita del respeto a la
violacin sistemtica de los derechos fundamentales en Jalisco.
Basta ilustrar esto con el retorno de prcticas aberrantes como
la tortura, que ponen de manifesto, por un lado, la falta de voluntad
poltica del gobernador para erradicarla y, por otro, la opcin por los
mtodos inquisitoriales en el proceso de persecucin del delito en la
entidad. En un Estado Democrtico de Derecho los fnes no siempre
justifcan los medios, en especial si estos ltimos dan al traste con el
respeto escrupuloso de los derechos humanos. Tampoco el sistema
de readaptacin social goza de buena salud bajo gobiernos de al-
ternancia: actualmente, de 34 reclusorios preventivos existentes en
Jalisco,
14
once dependen administrativamente del Poder Ejecutivo
del Estado de Jalisco y los dems estn a cargo de los municipios;
esto es, 23 son responsabilidad de igual nmero de ayuntamientos.
Esta situacin resulta violatoria del artculo 18 constitucional, ya que
en su letra y espritu, establece que el sistema penal estar a cargo
14 A esto se suma el Centro Federal de Readaptacin Social (CEFERESO) de alta seguridad, localizado en la
delegacin de Puente Grande, dependiente del municipio de Tonal.
313
de los gobiernos de la federacin y de los estados.
15
Sin embargo, la
administracin a cargo de Francisco Javier Ramrez Acua pasa por
alto el mandato constitucional e informa sobre sus lneas de accin
respecto a los reclusorios municipales:
[] Se integraron brigadas que realizaron recorridos por todas
las crceles municipales del estado, lo que ha permitido obtener in-
formacin actualizada de cada interno en lo referente a su perfl cri-
minolgico y su situacin jurdica. Tambin se evalu la infraestructu-
ra carcelaria y se hizo un diagnstico de la situacin de las crceles
municipales [.] (Primer nforme)
[] Adems, se impartieron cursos especializados al personal
operativo de los diversos municipios en temas relacionados con co-
nocimientos generales, deberes y responsabilidades de los custo-
dios. (Cuarto nforme). De esta manera se hace ms efciente lo in-
correcto e ilegal y se avala la siguiente situacin que presentan este
tipo de internados a cargo del municipio (cuado No. 11):
Para terminar, la seguridad como poltica pblica bajo gobiernos
de alternancia en el Estado de Jalisco (1995-2005), lejos est de res-
ponder a las expectativas de la ciudadana: la ausencia de mecanis-
mos de prevencin del delito y participacin ciudadana, a excepcin
de la delacin; la desconfanza en los rganos de seguridad pblica y
procuracin de justicia, que se refeja en el abismo entre las estads-
ticas ofciales y la percepcin social sobre la inseguridad pblica, as
como en el aumento de inconformidades ciudadanas por presuntas
violaciones de derechos humanos; la simplifcacin de este fenmeno
complejo, al verse reducida su concepcin a un asunto meramente
policial que se traduce en el incremento de instrumentos coercitivos
15. Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco, nforme Anual de Actividades 2005, febrero 2006,
pgina 60.
> Cuadro 11. Fuente: Marcos Pablo
Moloeznik y Carlos Mercado Casi-
llas, Derechos Humanos y Munici-
pios: Evaluacin de su situacin en
la regin Centro-Occidente de Mxi-
co; trabajo indito a publicarse en
Revista Gestin Municipal, Centro
Universitario de Ciencias Econmi-
co-Administrativas, Universidad de
Guadalajara.
314
y la construccin de ms centros penitenciarios; y, la apuesta por los
factores cuantitativos en detrimento de los intangibles en la materia;
contribuyen al deterioro de la relacin entre el mandatario (gobierno
en turno) y el mandante (pueblo) que, en su calidad de soberano, es
el convidado de piedra en la seguridad como poltica pblica bajo la
gestin de polticos provenientes del Partido Accin Nacional (PAN)
en el Estado de Jalisco.
Trabajos del mismo autor
> Marcos Pablo Moloeznik, Programa Jalisco, Cultura y Desarrollo
Regional; en, Lourdes Celina Vzquez Parada y Ana Mara de la O
Castellanos (coordinadoras), "Cultura y Desarrollo Regional, Univer-
sidad de Guadalajara, SBN 970-27-0077-9, Guadalajara, febrero de
2002, pginas 241-261
> Marcos Pablo Moloeznik, Mitos y realidades de la participacin
ciudadana. Breves refexiones sobre seguridad pblica y ciudadana
bajo la gestin del PAN en Jalisco; en, Andrs Valdez Zepeda y Ber-
ta Ermita Madrigal Torres (coordinadores), "Jalisco a siete aos de
la alternancia (Ensayos sobre administracin, gobierno y poltica),
Centro Universitario de Ciencias Econmico Administrativas, Univer-
sidad de Guadalajara, SBN 970-27-0176-7, Guadalajara, mayo de
2002, pginas 109-128.
> Marcos Pablo Moloeznik, La seguridad pblica en transicin. Ja-
lisco antes y despus del proceso de alternancia poltica; en, Jorge
Regalado Santilln y Juan Manuel Ramrez Sinz (coordinadores),
"Jalisco antes y despus de 1995 (Transformaciones sociales y po-
lticas), Universidad de Guadalajara, SBN 970-27-0179-1, Guadala-
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Quertaro, noviembre de 2003, pginas 24-80 y 173-195.
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rechos Humanos en el Estado de Jalisco (1995-2002); en, Center
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315
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marzo-agosto 2004, Zapopan, pginas 46-55. SSN 1665-664.
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0894-X, 2006, Guadalajara, pginas 213-235.
Rosa Rojas
1

Quines son y dnde habitan
2

De acuerdo con los Indicadores Socioeconmicos de los pueblos
indgenas
3
la poblacin indgena en Mxico asciende a 10'253,627
personas, cifra que representa el 10.5% del total de la poblacin mexi-
cana. En Jalisco, los pueblos originarios son los wixaritari, mejor cono-
cidos como huicholes y los nahuas. Los primeros habitan en el norte
del Estado en los municipios de Mezquitic y Bolaos principalmente
y una minora en Villa Guerrero y Huejuquilla el Alto
4
; los segundos
estn asentados en diversas localidades de los municipios de Tuxpan,
Cuautitln, Zapotitln de Vadillo, Villa Purifcacin, Tuxcacuesco y To-
limn del sur de la entidad. A estos pueblos originarios se suma una
creciente poblacin indgena migrante radicada en la Zona Metropoli-
tana de Guadalajara, donde se identifcan 19 colonias con esta carac-
terstica. Segn la fuente citada, la poblacin indgena en Jalisco es de
75,122 personas, incluyendo la poblacin indgena migrante atrada a
la entidad y la que se encuentra dispersa en los municipios de todo el
Estado, representando el 0.73% de la poblacin indgena del pas y el
1.2% de la poblacin total del estado; se observa que el Huichol es la
principal lengua con un registro de 10,976 hablantes; le sigue en impor-
tancia el nhuatl con 6,714 hablantes, fundamentalmente migrantes.
Sin embargo, la Delegacin Jalisco Colima de la Comisin Nacional
1. nvestigadora del Centro para la Calidad e nnovacin de la Educacin Superior del Departamento de Re-
cursos Humanos, CUCEA-UDG y de NDESO AC. Agradezco al ME Fabin Gonzlez sus comentarios al
presente ensayo.
2. La seccin de datos demogrfcos forma parte de Diagnostico de los Pueblos ndgenas de Jalisco, que fue
coordinado por la Mtra Rosa Rojas; el proceso estadstico corri a cargo de Bianca Tapia; contribuy con la
formulacin de los wixaritari la Biol. Tamara Rojas; y en la parte cultural de los nahuas, particip Yohanna Ar-
valo. En una primera versin sirvi como documento de trabajo del Consejo Consultivo de la CDI ante diversas
instancias estatales y federales en el ao 2003.
3. N, PNUD, CONAPO, ndicadores Socioeconmicos de los Pueblos ndgenas de Mxico, 2002. Cuadro 1.
Poblacin Total, Poblacin ndgena y sus caractersticas, pp. 77-134.
4. Existe poblacin originara wixaritari, adems, en los estados de Nayarit y Durango.
318
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas opina que la cifra es ma-
yor, se estima en 79,296 indgenas
5
, que representan al 1.3% de la
poblacin estatal. Para el caso de los huicholes, su poblacin se cal-
cula en 13,958 y de los nahuas, 22,936. Esta diferencia encuentra su
explicacin en la incorporacin tanto del total de las localidades donde
existe poblacin que se auto adscribe como indgena, an cuando ya
no habla su lengua, aquellas localidades que son punto de atraccin
para la migracin indgena, ms algunas localidades que dentro del
censo de INEGI 2,000 aparecieron en el Estado de Nayarit, pero que
dentro de la organizacin territorial de este pueblo pertenecen a sus
comunidades y al estado de Jalisco. A reserva de contar con un estu-
dio ms minucioso que contemple a la poblacin indgena que ya no
habla su lengua materna y que recurre al principio de autoadscripcin,
se ponen a consideracin para su anlisis y discusin los siguientes
datos por pueblo y regin.
Wixaritari (Huicholes)
6

Uno de los pueblos indgenas de Jalisco ms signifcativos son los wixa-
ritari que habitan la parte norte del Estado, distribuidos en su mayora en
localidades dispersas. Los principales municipios que concentran ste
grupo tnico son Mezquitic y Bolaos y en menor proporcin Hueju-
quilla el Alto y Villa Guerrero, los cuales de acuerdo con la Delegacin
Jalisco Colima, suman una poblacin de 13,958 wixaritari
7
. Adems,
otra parte de la poblacin es atrada como migrante en los municipios
de Guadalajara, Zapopan, Colotln y Puerto Vallarta principalmente;
sin embargo, existe la necesidad de ms estudios y observaciones
de campo para saber cul es el nmero de huicholes radicados fuera
5. Resultado de la suma de la poblacin indgena del norte, ms la poblacin indgena del sur, calculadas por la
Delegacin, ms la poblacin indgena de Chimaltitn, Puerto Vallarta, Chapala, Guadalajara, Zapopan, Tonal y
Tlaquepaque, de los indicadores socieconmicos, op. cit.
6. Para la elaboracin de los clculos de las poblaciones del pueblo huichol en los municipios del norte del estado,
se parti de los siguientes criterios:
Por tratarse del pueblo huichol, el cual es Hablante de Lengua Wixarika (huichol), asentado en su propio territorio
original en el estado de Jalisco y que trasmite su lengua y sus costumbres a sus descendientes, se seleccionaron
de los Principales Resultados por Localidad, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, INEGI, las locali-
dades con un porcentaje mayor al 30% de hablantes de lengua indgena mayores de 5 aos (HL) y se procedi a
sumar la poblacin total de dichas localidades seleccionadas, considerando que los menores de 5 aos hijos de
hablante de lengua indgena huichol tambin constituyen parte de la poblacin indgena..
El porcentaje de poblacin indgena en cada municipio es el resultado de la suma de las poblaciones totales de
las localidades con ms del 30% de PHLI, entre la poblacin total del municipio.
7. En el clculo de la poblacin huichola de la entidad, se sumaron las poblaciones indgenas de los cuatro
municipios descritos.
319
de su territorio originario. Dentro del municipio de Mezquitic se cuenta
con una poblacin total de 14,614 habitantes, en su mayora consi-
derada como rural, de la cul, 10,290 son huicholes
8
. Esta poblacin
indgena representa el 70.4% del total municipal
9
, ubicados en 399
localidades.
El otro municipio con un nmero importante de indgenas wixaritari
es Bolaos, que tiene una poblacin total de 5,377, de la cual 3,360 es
poblacin huichola
10
y representa el 62.5% del total municipal, distribui-
dos dentro de 117 localidades.Huejuquilla el Alto tiene 9,047 habitantes
en total y slo se identifcan dos localidades con poblacin huichola (Las
Cuevas y La Puerta) dando un total de 152 personas, es decir, slo el
1.7% de la poblacin total del municipio. En Villa Guerrero se encuen-
tran 5,938 habitantes, de los cuales 156 son huicholes, representando
apenas el 2.6% del total municipal, distribuidos en dos localidades.
11

Dentro de estos municipios, en especfco en las localidades
wixaritari, se observan altos porcentajes de analfabetismo (escribir y
leer en castellano), que en algunos casos incluyen a ms de la mitad
de la poblacin. En trminos de servicios en la vivienda, es evidente
la carencia de estos, pues la mayor parte de las viviendas de los hui-
choles no disponen de servicio de sanitario, agua entubada, drenaje
ni energa elctrica
12
, lo cul repercute directamente en su calidad
de vida y en la salud de sus habitantes, ya que se presentan situa-
ciones de insalubridad, provocando una mayor propensin a padecer
infecciones intestinales, entre otras enfermedades infecciosas; cabe
mencionar que en su mayora los huicholes no cuentan con derecho-
habiencia a servicios de salud, lo que constituye un obstculo para
acceder a una atencin mdica oportuna y de calidad.
8, Incluye la poblacin de las localidades de Ocota de la Sierra y Tutuyecuamama, censadas en el municipio de
la Yesca y Del Nayar (respectivamente) del estado de Nayarit, pero que dentro de la organizacin territorial de
los huicholes pertenecen a la comunidad de San Sebastin Teponahuaxtln y a la comunidad de San Andrs
Cohamiata, Jalisco.
9. Cifra porcentual redondeada para mayor comprensin.
10. ncluye la poblacin de las localidades de Mesa del Tirador y Batalln, censadas en el municipio de la
Yesca, Nayarit, pero que al igual que el caso anterior, dentro de la organizacin territorial de ste pueblo per-
tenecen a la comunidad de Tuxpan de Bolaos, Jalisco.
11. Para el clculo de la poblacin indgena de Villa Guerrero, en los Principales Resultados por Localidad del
Censo 2000, INEGI, se encontraron solo dos localidades que cumplan con los criterios utilizados: Rancho
de En medio y Los Valles. Sin embargo, segn el diagnstico de las comunidades indgenas elaborado por la
presidencia municipal de Villa Guerrero, se tiene un total de 318 huicholes, que representaran al 5% de la
poblacin total. Cabe hacer mencin que dentro de ste diagnstico se incluye a la comunidad de Carretones,
con 46 habitantes, adems de que maneja poblaciones diferentes a las del Censo NEG 2000 para Rancho En
medio y los Valles, lo cul podra tener su explicacin en el hecho de que la presidencia municipal incorpora a
sus clculos algunas rancheras que no estn registradas dentro del censo por localidad.
12. En 2003 se termin la electrifcacin de las principales comunidades wixaritari de Jalisco.
320
Nahuas
Los grupos indgenas nahuas se ubican en los municipios jaliscienses
de: Cuautitln de Garca Barragn, Tuxpan, Zapotitln de Vadillo, Villa
Purifcacin, Tuxcacuesco y Tolimn.
Una de las caractersticas que distingue a este grupo indgena de
otros, es el uso del espaol en vez del idioma nhuatl. Aunque se ha
perdido la lengua, estos nahuas se auto adscriben como pueblo indge-
na, mantienen una identidad fuerte que se manifesta por medio de las
celebraciones populares y danzas folklricas;
adems, han expresado su inters por ser reconocidos como pue-
blo nahua, tanto por la CDI, Delegacin Jalisco, Colima, como por las di-
ferentes instancias del gobierno municipal y estatal. Esta caracterstica
distintiva del habla en desuso, es la que ha hecho difcil la obtencin de
datos ms precisos sobre su poblacin, razn por la cul instituciones
como el INEGI arrojan datos desfasados en comparacin con la identi-
fcada por ellos mismos.
Por tal motivo, es necesario contar con estudios precisos y actua-
lizados referentes a la cantidad de poblacin nahua, adems de los
rasgos socioculturales existentes en la entidad.Sin embargo, se estima
que hay 27, 194 indgenas nahuas en la entidad
13
. Para el municipio de
Cuautitln de Garca Barragn
14
, cuyo signifcado en nhuatl es: entre
los rboles y su nombre aadido fue tomado del ex gobernador de Ja-
lisco Marcelino Garca Barragn, se tiene una poblacin total de 16,097
habitantes y se encuentran 63 localidades con 10,039 nahuas que re-
presentan el 62.4% del total municipal. Sin embargo, slo se registra el
1% de hablantes de lengua indgena en el municipio
15
.
Tuxpan se integra por una poblacin de 33,162 personas, de es-
tos, 1,567 son indgenas distribuidos en 6 localidades, representando
el 4.7% del total municipal, encontrndose con que slo un 0.5% de
13. Para el clculo de esta poblacin, se tomaron en cuenta las localidades que, con base en estudios antropol-
gicos, la auto adscripcin de sus pobladores y los registros proporcionados por las presidencias municipales, de
sta poblacin que se manifesta nahua y conserva elementos caractersticos difciles de cuantifcar como son:
las ceremonias, creencias, smbolos, sentido de identidad indgena, entre otros, an cuando el habla de la lengua
indgena ya est en desuso y por lo cul no aparecen refejados en las cifras del Censo de NEG 2000 ni en los
Indicadores Socioeconmicos de los Pueblos Indgenas de Mxico, 2000. Tomando en consideracin el criterio
anterior, se prosigui a la suma de las poblaciones totales de las localidades seleccionadas en cada municipio.
14. Donde se ubica la Reserva de la Bisfera de Manantln
15. Se incluye este clculo porcentual con el objeto de enfatizar la difcultad de contar con datos certeros sobre
los pueblos indgenas que ya no son hablantes de lengua y que por lo tanto, no aparecen refejados en las cifras
de los censos de INEGI (dicho porcentaje est calculado con base en el total municipal de hablantes de lengua
indgena mayores de 5 aos, en lugar de la sumatoria de dicha variable de las localidades indgenas selecciona-
das, por no contar con esta informacin para el caso de los nahuas de Jalisco).
321
poblacin en el municipio es hablante de lengua indgena.
Zapotitln de Vadillo, cuyos antecedentes histricos indican la exis-
tencia de aborgenes con mezcla de toltecas, zapotecas, otomes y
nahuas, actualmente alberga 6,533 habitantes.
Cuenta con 14 localidades con una poblacin indgena de 2,606,
es decir, el 39.9% del total, teniendo un registro municipal de solo 0.2%
de poblacin hablante de lengua indgena. Villa Purifcacin alberga a
12,357 habitantes, que incluye a 6,245 nahuas en 6 localidades, re-
presentando el 50.5% del total. Slo se tiene un 0.8% de poblacin
hablante de lengua indgena en el municipio.
El municipio Tuxcacuesco tiene 4,024 habitantes, colinda al este
con el municipio de Tolimn y al sur con Cuautitln. En este municipio
se tiene registro de poblacin indgena en la localidad de Ventanas,
que representa 98 habitantes nahuas, representando nicamente el
2.4% de la poblacin municipal y con un registro del 1% de hablantes
de lengua indgena en el municipio.
Finalmente, en Tolimn se tiene una poblacin total de 9,277 ha-
bitantes, 2,381 son considerados poblacin indgena y representa el
25.7% del total, ubicados dentro de 9 localidades. En el municipio slo
se registra el 0.1% de hablantes de lengua indgena.
Con referencia a las condiciones generales de los nahuas, se tiene
un porcentaje promedio aproximado del 20% de poblacin analfabeta,
mucho menor a lo registrado en la sierra huichola. Sobre las condicio-
nes de las viviendas y el entorno en el que viven los nahuas, estas tam-
bin son diferentes a las del pueblo wixaritari.
Se encuentra mayor cobertura en cuanto a los servicios bsicos
de agua entubada, energa elctrica, sanitarios y drenaje; sin embargo,
una parte signifcativa de la poblacin vive en condiciones de margina-
cin y en su mayora no cuenta con derechohabiencia a los servicios de
atencin mdica, lo que constituye un factor desfavorable en materia de
salud y prevencin social.
Indgenas en Ia ZMG
En el caso de los indgenas migrantes radicados en la Zona Metropoli-
tana de Guadalajara se realiz un anlisis distinto debido a que dentro
del Censo 2000, de NEG no se cuenta con informacin tan especfca
para las colonias de la ZMG. En 2002, en un documento de la CDI, se
322
deca Para contrarrestar este obstculo, actualmente la Delegacin
Jalisco, Colima, elabora un diagnstico dentro de cada una de las co-
lonias identifcadas con poblacin indgena, el cul permitir conocer
sus condiciones y su demanda de servicios; sin embargo, se trata de
un estudio laborioso y que an se encuentra en su primera fase.
Por estos motivos, se opt por consultar los Indicadores So-
cioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico 2002, donde
aparecen algunas cifras signifcativas para el estudio de los indge-
nas migrantes
16
.
Tomando como referencia sta fuente, en la ZMG viven 37,626
17

indgenas representando a 54 grupos tnicos y distribuidos de la si-
guiente forma: 13,636 en Guadalajara (0.8% del total municipal); 6,045
en Tlaquepaque (el 1.3% del total); 14,946 en Zapopan (el 1.5%) y
2,999 indgenas en Tonal (el 0.9%). Dentro de estos municipios se
encuentra que las lenguas indgenas ms signifcativas habladas por
los migrantes son: en Guadalajara, el Nahuatl con 1,494 hablantes y el
Purpecha con 620 hablantes; en Tonal y Zapopan tambin predomi-
nan estas lenguas con 186 hablantes del nahuatl y 164 del purpecha
para el primero y 2,482 hablantes de nahuatl y 1,071 de purpecha en
el segundo; fnalmente, en Tlaquepaque se encuentran 458 hablantes
de purpecha y 567 del otom.
Esta poblacin, ms la de otras etnias minoritarias como los mix-
tecos y los triquis, entre otros, se encuentran asentados generalmen-
te en terrenos en la periferia de la ciudad; comenzaron su actividad
migratoria a principios de la dcada de los ochenta, por lo que han
pasado de ser un migrante pendular o de regreso a sus comunidades
de origen por la clasifcacin de migrante permanente, por lo que se
hace necesario incluir en la refexin la categorizacin de inmigrado o
simplemente el de indgena en la ciudad. En la ZMG se identifcan 19
colonias que albergan a los grupos de indgenas migrantes y son:
Tlaquepaque colonias: ndgena (otomes), Brisas de Chapala
(mixtecos), Las Juntitas (mixtecos y otomes), Nueva Santa Mara
(otomes), San Sebastianito (otomes), Lomas de San Miguel (oto-
mes), El Campesino (otomes), Guayabitos (otomes), La Mezquitera
(otomes), Buenos Aires (otomes), Francisco Madero (otomes), Las
16. Ver pi de pgina No.2
17. ndicadores Socioeconmicos, op.cit.. La cifra resulta de la suma de las poblaciones indgenas de Gua-
dalajara, Zapopan, Tonal y Tlaquepaque, municipio que integran la ZMG y por no tener poblacin indgena
originaria, se deduce que se trata de indgenas migrantes en la ciudad.
323
Juntas (otomes) y Arroyo de las Flores (otomes).
Guadalajara: Polanquito y la Ferrocarril (mixtecos).
Tonal: Constancio Hernndez (mixtecos) y Balcones del Sol (tri-
quis).
Zapopan: Miramar (purpechas) y El Hmedo (purpechas).
Aparte de stas colonias existen familias de indgenas de diversas
etnias que viven dispersos en la Zona Metropolitana, lo cul difculta
su identifcacin y la elaboracin de cifras ms precisas sobre migran-
tes en la ciudad. Con respecto a su actividad productiva, la poblacin
indgena migrante busca en el comercio ambulante, un ingreso que
les permita subsistir dentro de la ZMG. As, en los ltimos aos, las
calles y avenidas de la ciudad presencia de hombres, mujeres y nios
indgenas, que buscan una solucin y fuente legitima de obtencin de
ingresos.
Las actividades econmicas a las que se dedican son: elabora-
cin de artesanas de palma (como tapetes, sombreros, tortilleros,
cestos alhajeros y otros objetos de ornato); la msica, en el caso de
los mixtecos, es otra de las actividades que mayor ingreso econmi-
co les proporciona, los hombres que no son ni artesanos ni msicos,
buscan en la jardinera, albailera, venta de semillas, dulces en las
calles el sustento familiar; o, el caso de algunas mujeres que prestan
sus servicios como empleadas domsticas en colonias alejadas a su
asentamiento.
De acuerdo a versiones de los que se dedican al ambulantaje,
sus ingresos van de los 30 a los $50.00 pesos diarios, dependiendo
de la suerte como ellos mismos lo sealan.Aunque generalmente
realizan sus actividades en la ciudad, en ocasiones se ven forzados
a salir a otras poblaciones del estado o fuera de este en busca de
mayores ganancias, como las bandas musicales que van tras de las
ferias municipales, artesanos y obreros que buscan vender sus pro-
ductos y emplearse como jornaleros en otras ciudades de la entidad
como son: Puerto Vallarta, Sayula, Autln, Casimiro Castillo y otras
partes de la repblica; Colima, Sinaloa, Tijuana tardndose en ello
entre una semana, uno o tres meses dependiendo la distancia.
La vivienda de la poblacin indgena generalmente se localiza
en terrenos de propiedad federal. Los materiales que se usan para la
construccin de estas, son principalmente lminas de cartn, asbesto,
plstico o madera sobresaliendo algunas de tabique, con piso de ce-
324
mento. Los servicios con que cuentan las habitaciones son: luz elc-
trica, agua, drenaje, que en la mayora de los casos son compartidos
con los familiares, como es el caso del sanitario que puede ser usado
por tres o cuatro familias, constituidas de 4 integrantes en promedio.
En las personas de la tercera edad se cuenta con un alto grado de
analfabetismo y este es menor en las personas ms jvenes; en los
nios, ha crecido la preocupacin por tener acceso a la educacin
bsica, por lo que en la actualidad la mayora de los nios acuden a
los planteles educativos de nivel bsico; con lo que se sobreentiende
que se recibe el mismo nivel educativo que de cualquier otro nio en
comn.
Sin embargo, se tiene la demanda que se brinde atencin a la
educacin bilinge e intercultural, a travs de la apertura de centros de
expresin cultural en los cuales confuyan todos los nios indgenas de
tal o cual colonia; esto como una opcin de respuesta a la demanda,
ya que resultara imposible que en cada escuela se implementara un
mtodo educativo que atendiera a una minora dentro del plantel.
Este es un problema que necesita de un trabajo de investigacin
para conocer que tipo de educacin deben recibir, de manera que pue-
dan mantener su identidad indgena en la ciudad.
Por los datos que se han analizado queda muy claro el carcter
minoritario de la poblacin indgena en el estado de Jalisco, an cuan-
do en los ltimos diez aos se ha incrementado con la presencia de los
indgenas migrantes del centro y sur del pas.
Los indgenas no representan ni tan siquiera el 2% de la poblacin
de la entidad y adems habitan en las zonas mas deprimidas econmi-
camente del estado, no representan un sector polticamente activo en
el juego de intereses de los gobernantes en turno, por tanto para los
gobiernos tanto, los del tradicional priismo, como los de la alternancia,
la relacin con los indgenas de la entidad ha sido incomoda y por ms
amable que sea el trato en la forma, no logra ocultar, la inequidad en
las polticas publicas y la desigualdad con que se ofrecen los progra-
mas y acciones gubernamentales.
Lo que hace la diferencia
Las reformas Constitucionales y su impacto. Para el anlisis de las
polticas pblicas federales y estatales del sexenio que va de 2001 a
325
2007, es necesario refexionar sobre el signifcado del reconocimiento
constitucional de la composicin pluricultural y pluritnica de Mxico
que inici con la reforma al artculo 4o. Constitucional en 1992 y su
profundizacin con la nueva adicin aprobada en 2001 que modifc
el artculo 2 que defne lo que es la nacin mexicana
18
. El avance, en
menos de diez aos, es sustancial en materia de derechos indgenas,
la primera modifcacin establece que: "La Nacin Mexicana tiene una
composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos in-
dgenas.
La Ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, cultu-
ras, usos, costumbres, recursos y formas especfcas de organizacin
social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la juris-
diccin del Estado, en los juicios y procedimientos agrarios en que
aquellos sean parte, se tomarn en cuanta sus prcticas y costumbres
jurdicas en los trminos en que establezca la ley. (Diario Ofcial de la
Federacin. 28-01-1992).
El actual Artculo 2, modifcado en el 2001, establece que: La
Nacin Mexicana es nica e indivisible. La Nacin tiene una composi-
cin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas
que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el
territorio actual del pas al iniciarse la colonizacin y que conservan
sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas,
o parte de ellas.
La conciencia de su identidad indgena deber ser criterio funda-
mental para determinar a quines se aplican las disposiciones sobre
pueblos indgenas. Son comunidades integrantes de un pueblo ind-
gena, aquellas que formen una unidad social, econmica y cultural,
asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de
acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos ind-
genas a la libre determinacin se ejercer en un marco constitucional
de autonoma que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de
los pueblos y comunidades indgenas se har en las constituciones y
leyes de las entidades federativas, las que debern tomar en cuenta,
adems de los principios generales establecidos en los prrafos an-
teriores de este artculo, criterios etnolingsticos y de asentamiento
fsico. (Diario Ofcial de la Federacin.14-08-2001).
18. Anterior a la modifcacin del ao 1992 no haba ninguna referencia en la Carta magna sobre los pueblos
indgenas originarios de Mxico.
326
La reforma del 2001 modifco los Artculos 1, 2, 4, 18 y 115, en
materia de derechos y cultura indgena, con lo cual se eleva a ran-
go constitucional los derechos indgenas, reconocidos a travs del
Convenio 169 de la Organizacin nternacional del Trabajo
19
(OT)
y reitera preceptos del hoy derogado artculo 4 Constitucional, re-
conociendo: la composicin pluricultural de la Nacin; el concepto
de Pueblo y Comunidad Indgena; el reconocimiento de los pueblos
y comunidades indgenas a la libre determinacin y a la autonoma;
los derechos colectivos de los pueblos indgenas; la obligacin de la
Federacin, los Estados y los Municipios para garantizar la vigencia
de los derechos de los indgenas y el desarrollo integral de sus pue-
blos y comunidades.
Los derechos colectivos
20
de los pueblos y comunidades indge-
nas se especifcan en el apartado A del 2 Constitucional, son dere-
chos que los individuos pueden disfrutar en virtud de su pertenencia
a una comunidad indgena: derecho al reconocimiento como pueblo
o comunidad indgena; a la autoadscripcin; a la autonoma; a la libre
determinacin; a aplicar sus sistemas normativos internos; a la pre-
servacin de la identidad cultural; a la tierra y al territorio; de consulta
y participacin; al acceso pleno a la jurisdiccin del Estado; derecho
al desarrollo. Conforme al texto del artculo 2 Constitucional, el reco-
nocimiento de los pueblos y comunidades indgenas le corresponde a
las entidades federativas, a travs de sus constituciones y leyes regla-
mentarias, en las que se deben considerar criterios etnolingsticos y
de asentamiento fsico, adems de establecer las caractersticas de
19. Convenio 169 de la Organizacin nternacional del Trabajo sobre Pueblos ndgenas y Tribales. Ratifcado
por Mxico en el ao 1990 y vigente a partir del mes de septiembre de 1991.
Los postulados principales de su contenido son:
-Se reconocen las aspiraciones de los pueblos indgenas y tribales a asumir el control de sus propias institucio-
nes, formas de vida, desarrollo econmico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones dentro
de los Estados en que viven, por la contribucin que estos pueblos han hecho a la diversidad cultural, a la armo-
na social y ecolgica de la humanidad.
-Los Estados deben promover medidas para la salvaguarda de personas, instituciones, bienes, trabajo, cultura y
medio ambiente de pueblos y comunidades indgenas, para reconocer y proteger los valores y prcticas sociales,
culturales, religiosas y espirituales de cada pueblo.
-Para ejercer sus derechos deben respetar los derechos fundamentales defnidos por el sistema jurdico nacional
y los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Se identifcan los Derechos de los Pueblos ndgenas como entidad agrupada, independientemente de que en
varias partes se enfatiza que los miembros de los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho a gozar de
los derechos y cumplir con las obligaciones comunidades indgenas tienen derecho a gozar de los derechos y
cumplir con las obligaciones que le corresponden como ciudadanos integrantes del pas, en igualdad de condi-
ciones jurdicas con los dems pobladores.
20. Es importante hacer una nota aclaratoria, aun cuando sea de Perogrullo.Los derechos colectivos son aque-
llos indispensables para que los pueblos subsistan , por ejemplo; el uso de la lengua, a la cultura propia, al
autogobierno o prctica de sus normas propias de organizacin y control, entre otros.(Magdalena Gmez, 1995).
Pero, los indgenas en lo individual, gozan de los mismos derechos que los ciudadanos mexicanos en general.
327
libre determinacin y autonoma que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indgenas en cada entidad.
El texto constitucional se limita a sealarlos como sujetos de inte-
rs pblico. Hay derechos demandados por los pueblos indgenas de
Mxico que no fueron incorporados lo que gener un profundo ma-
lestar en un amplio sector de las organizaciones indgenas, lderes e
intelectuales indigenistas a nivel nacional, ellos son: el ser Sujetos de
Derechos Pblico; el ejercicio de la libre determinacin y autonoma;
la competencia de los sistemas normativos internos, (llamados usos y
costumbres) y territorio y participacin poltica.

El escenario estatal

Las adecuaciones a la Constitucin Poltica del Estado de Jalisco se
realizaron casi tres aos despus que las de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, el 29 de abril de 2004. Bsicamen-
te, se retomaron los textos nacionales y no se realizaron consultas
con los pueblos indgenas originarios del estado
21
. No faltaron en los
meses de esos aos (2001-2004), iniciativas de los diputados locales
de la LVI Legislatura de Jalisco
22
para realizar reuniones informati-
vas, foros de consulta y talleres para las adecuaciones en materia de
derechos indgenas a la Constitucin del Estado de Jalisco. Sin em-
bargo, fue la decisin de las comunidades indgenas wixaritari de no
participar en ninguna consulta a nivel estatal lo que posterg dichas
adecuaciones, ellos consideraban las modifcaciones a la Constitucin
federal parciales e incompletas y que no contenan el conjunto de los
acuerdos de San Andrs Larrinzar.
Por ello, las iniciativas de dialogo de los legisladores se toparon
con la negativa constante, sobre todo de las dirigencias Wirraritari aso-
21. Reforma publicada en el Peridico Ofcial del Estado de Jalisco, el 29 de abril de 2004 Conforme al Artculo
2 Constitucional
22. Es de justicia hacer mencin al trabajo pionero de la comisin de asuntos indgenas de la LIV Legislatura
de Jalisco (1995-1998) que coordinaba el diputado Benito Meza, dicha comisin desarroll un intenso trabajo de
consulta con los pueblos indgenas de Jalisco para la formulacin del anteproyecto de reforma a la Constitucin
del estado en materia de derechos y cultura indgena. Bajo los auspicios organizativos y fnancieros de esta
comisin de legisladores, se realizaron talleres de consulta a lo largo de tres aos en las comunidades indgenas
y en la ciudad de Guadalajara. Los esfuerzos de esta comisin no se vieron coronados por el xito, en mi opinin
debido a dos factores: a) en la recoleccin de opiniones se procedi sin un mtodo claro de trabajo y se registraba
todo lo que las comunidades planteaban sin ningn anlisis jurdico, en su mayora eran demandas de programas
gubernamentales de apoyo a su desarrollo y no propuestas legislativas y b) el debate nacional estaba muy
enconado entre las propuestas de reforma constitucional federal emanadas de la COCOPA, las propuestas del
ejecutivo federal y las de los partidos polticos, lo que sabemos llev la discusin a un callejn sin salida termi-
nando, el periodo del presidente Zedillo sin concluir reforma alguna en materia de derechos indgenas.
328
ciadas al Consejo Nacional ndgena (CNC) y asesoradas jurdica-
mente por la Asociacin Jalisciense de Atencin a Grupos indgenas
(AJAG). Una parte de los indgenas nahuas del sur del estado se su-
maron a esta actitud poltica y otra permaneci abierta al dilogo, aun
cuando sin fuerza para modifcar el curso de los acontecimientos.
La LV legislatura del congreso del estado de Jalisco (2004-
2007) cont con un escenario menos endurecido y enconado de parte
de las comunidades indgenas originarias de la entidad, as como de
los indgenas migrantes asentados en la ZMG. Hacia fnales de 2003
e inicios del ao 2004 una parte de la dirigencia Wixaritari, haba en-
trado en divergencia poltica con el CNI y se mostraron, interesados
en implementar estrategias de coordinacin con la nueva legislatura.
La delegacin estatal de la CDI apoy la realizacin de talleres comu-
nitarios destinados a tal fn, los que estaran coordinados por un abo-
gado Wixarika de San Sebastin Teponahuastln. Los talleres no se
realizaron como estaban concebidos y se aprovecharon los espacios
organizativos propios de las comunidades wixaritari, para refexionar
el tema.
La opinin vertida por el abogado Wixarika Samuel Salvador, en
la ponencia presentada el Primer Coloquio sobre el Indigenismo en el
Occidente Mexicano, ilustra muy bien el clima de la poca y la opinin
sobre la reforma federal ,de los lideres mas jvenes de las comuni-
dades wixaritari, deca: "Finalmente, el 28 de abril del 2001 (ya en el
gobierno de Fox), el Senado de la Repblica aprob el dictamen en
materia de derechos indgenas, supuestamente acorde a los Acuerdos
de San Andrs y la propuesta de la COCOPA.
Este acontecimiento segn las voces de los que han negado la
existencia y reconocimiento constitucional del Mxico profundo, de los
que poseen una vaga memoria sobre los pueblos originarios, fue un
avance histrico, porque es la primera vez que una ley de esta natura-
leza garantiza todos los derechos de los indgenas que ellos mismos
reclaman. Dicen que somos privilegiados porque nos han reconocido
como entidades de inters pblico y nuestros usos y costumbres. Que
irona. (Octubre 2003) Sobre el marco legal estatal, el citado aboga-
do indgena planteaba que: En Jalisco, la situacin de los derechos
indgenas ha sido sumamente peculiar. Los diputados que nos dicen
representar, muchas veces atendiendo ms a la democracia de la l-
nea y el mayoriteo, promueven los cambios constitucionales. En estos
329
das hemos escuchado, que el Diputado presidente de la Comisin de
Asuntos Indgenas impulsar las reformas a la carta local sobre los
derechos indgenas y precisamente hoy en la Comisin de Estudios
Legislativos se est por consumar un proyecto que nunca fue consul-
tada y consensuada por los wixaritari y los nahuas.
Todo esto parece un retroceso, ahora los diputados ya no consul-
tan, al parecer lo saben todo. Adems se pasan por el arco del triunfo
los convenios internacionales, como el 169 de la Organizacin nter-
nacional del Trabajo (parte de nuestra ley constitucional. Art. 133) que
claramente seala que:
Art. 6. .- Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los
gobiernos debern:
A) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a travs de sus instituciones representati-
vas, cada vez que se vean medidas legislativas o administrativas sus-
ceptibles de afectarles directamente.
Ha dicho, el diputado presidente de la Comisin de Asuntos In-
dgenas que su obligacin es transcribir literalmente el contenido del
Artculo 2 Constitucional y no consultar a nadie.
Tambin ha insistido, que es de poco inters visitar las comuni-
dades y las regiones indgenas, porque segn l, es nido de lderes
manipulados, ignorantes y mal agradecidos. Hasta donde llega la in-
teligencia de nuestros representantes?
Ante este contexto, los indgenas wixaritari, nahuas y migrantes
estamos conscientes, que si hay que avanzar en la adecuacin de las
leyes locales, deben realizarse consultas reales y efectivas, de lo con-
trario nuestros legisladores estaran cayendo en la intolerancia, racis-
mo y la simulacin. En ese sentido, si queremos construir una nueva re-
lacin entre pueblos indgenas y el estado jalisciense, es necesario que
el reconocimiento de nuestros derechos sean resultado de un consenso
y ese consenso, para que precisamente sea una norma de convivencia,
debe venir de las comunidades (Octubre 2003).
La estudiante wirarika de derecho, Mara Rosa Guzmn, al referir-
se a las reformas constitucionales en materia de derechos indgenas
del 2001, seala: "Como es sabido la citada ley entr deslegitimada
por los pueblos indgenas de la nacin, por no reconocerse las de-
mandas de reconocimiento de la autonoma y la libre determinacin,
estipulados en los Acuerdos de San Andrs y la propuesta de reformas
330
constitucionales de la COCOPA. De igual forma, la capacidad de deci-
sin de los pueblos indgenas sigue siendo letra muerta, en el sentido
de que en nuestra Carta Magna a las colectividades indgenas nos
siguen considerando sujetos de inters pblico, es decir, el estado
tiene que seguir decidiendo por nuestros destinos, por nuestro desa-
rrollo y por nuestra permanencia como pueblos. (Octubre 2003)
Observamos en las opiniones comentadas una actitud de des-
confanza, desaliento y una profunda critica a los legisladores .Un
ao despus de las opiniones comentadas, los das 1 y 2 de octubre
de 2004 la LVII legislatura de Jalisco, el CIESAS y la delegacin de la
CDI en la entidad organizaron el Coloquio sobre Pueblos Indgenas
e Indigenismo en el Occidente, en el local del Congreso en la ciudad
de Guadalajara.
ste Coloquio daba continuidad al trabajo de refexin y anlisis
sobre la temtica indgena realizado en octubre del 2003 en el Primer
Coloquio sobre el Indigenismo en el Occidente mexicano. ste ao,
se profundiz en el tema de derechos y justicia, dentro del marco de
La Consulta para la Creacin de la Ley sobre Derechos Indgenas en
Jalisco, convocando a investigadores, acadmicos, funcionarios de
los tres rdenes de gobierno, legisladores federales y estatales y or-
ganizaciones no gubernamentales. Al acto de inauguracin asisti la
Ing. Xochitl Glvez Ruiz titular de la CDI a nivel nacional. Desafortu-
nadamente, la asistencia de la representacin indgena fue escasa y la
presentacin de trabajos muy limitada. Lo ms importante a destacar
en este evento es la ambigedad de la invitacin, no se especifcaba
que la Constitucin del estado de Jalisco ya estaba modifcada desde el
29 de abril del ao en curso- cuya aprobacin fue casi silenciosa - y que
a lo que se convocaba era a la consulta para la Ley reglamentaria.
A partir de este evento se organizaron talleres de consulta comu-
nitaria del 12 de octubre al 8 de noviembre del 2004, en la sierra norte
con los wixarritari, en la sierra de Manantln y Tuxpan con los nahuas y
en la ZMG con los indgenas migrantes, ah recin se les informo de los
cambios aprobados en abril y se captaron propuestas para el siguiente
paso legislativo, la elaboracin de la ley reglamentaria.
No obstante, el conjunto de las comunidades indgenas no ha
dado su aprobacin a las propuestas recibidas, los indgenas del sur
dieron su aprobacin en principio, de las comunidades wixaritari se
manifestaron a favor solo los de Tuxpan de Bolaos, faltan San An-
331
drs Cohamiata y Santa Catarina. Esta ultima ya ha manifestado su
desacuerdo. Los migrantes organizados no se han manifestado.
A la fecha de escribir este ensayo, no se ha presentado para su
discusin en el Congreso estatal, la iniciativa de ley reglamentaria so-
bre cultura y derechos de los pueblos indgenas del estado de Jalisco,
En ese contexto slo se cuenta con la reforma al artculo 4 de la
Constitucin del estado de Jalisco en la cual reconoce su composicin
pluricultural sustentada en los pueblos indgenas del estado; retoma
los conceptos del artculo 2 de la Carta Magna en cuanto hace refe-
rencia a los sujetos de pueblo indgena, comunidad indgena y el cri-
terio de autoadscripcin. Se reconoce el derecho a la libre determina-
cin, el cual se ejercer dentro del marco constitucional de autonoma
que asegure la unidad nacional.
El artculo 4to.contiene dos apartados: el apartado A establece
el reconocimiento de los derechos que pueden ejercerse en la au-
tonoma: decidir sus formas internas de convivencia, aplicacin de
sus sistemas normativos, eleccin de autoridades por procedimien-
tos tradicionales y de representantes indgenas en los municipios con
poblacin indgena, preservacin de su lengua, conocimientos y los
elementos que constituyen su identidad cultural. Tambin se garantiza
el derecho para preservar sus tierras y acceder de forma preferente a
uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan y
ocupan. Se establece el derecho para acceder plenamente a la juris-
diccin del Estado a travs de la asistencia de intrpretes y defensores
que tengan conocimiento de su lengua y cultura, cuando sean partes
en un juicio o procedimiento. Se reconoce a las comunidades indge-
nas como entidades de inters pblico. En el apartado B, se establece
la obligacin del Gobierno del Estado para atender a las comunidades
y pueblos indgenas en materia de desarrollo, salud, educacin, me-
jora de los espacios para la recreacin y convivencia, proteccin para
migrantes de los pueblos indgenas y consultar a las comunidades
indgenas en la elaboracin de los planes estatales y municipales de
desarrollo. Como se puede observar nada nuevo a nivel estatal, solo
la puesta a punto con las modifcaciones federales. Para que estas
modifcaciones se conviertan en herramientas de trabajo, hace falta la
aprobacin de la ley reglamentaria correspondiente.
Sin embargo y aun con esa fundamental carencia en el estado,
hoy la ley esta del lado de los pueblos indgenas, muchos dirn que
332
es retrica, que solo son palabras y que en los hechos poco se avanza
y su escepticismo quizs tiene fundamento. La construccin de una
nueva relacin del Estado y la sociedad con los pueblos indgenas
apenas se inicia y tendr que recorrer un largo camino, por senderos
sinuosos y mltiples, habr que transitarlos de manera simultnea;
no solo por los indgenas sino por todos los mexicanos. Pensar al
Mxico de hoy como una Nacin multicultural es todava un anhelo.
Si bien nuestro pas se reconoce como una Nacin pluricultural,
sustentada originalmente en sus pueblos indgenas, todava no es un
estado-nacin que promueva, de manera plena y que acepte, como
parte de su condicin, la diversidad y las muchas identidades que
generan las culturas indgenas, que conviven con el resto de la pobla-
cin en un territorio de cerca de dos millones de kilmetros cuadra-
dos. (Gonzlez Tiburcio y Martnez vila.2006) Dejar la idea de una
nacin homognea con una sola cultura y una sola lengua (Villoro,
Luis.1996) no ser fcil, como no lo es, el reconocimiento y ejercicio
de la pluriculturalidad en la vida cotidiana y en la convivencia ciuda-
dana, habr que trabajar arduamente por desterrar la discriminacin
social y tnica, porque ser indgena no equivalga a ser ciudadano de
tercera y se logre un plano de igualdad de oportunidades, donde el ser
diferente no signifque inequidad y marginacin. En este recorrido es
mejor contar con una ley perfectible a no contar con ella. Mucho se ha
argumentado de sus omisiones y tpicos pendientes, algunos teri-
cos del indigenismo, funcionarios indigenistas, intelectuales y lderes
indgenas, se han pronunciado en torno a lo limitado de las recientes
reformas, no obstante hay que tener en cuenta el contexto social y
poltico en que se produjeron y como bien seala Arturo Warman La
reforma de 2001 est en vigor. En el Poder Legislativo se ha iniciado
la ardua tarea de reformar leyes reglamentarias en concordancia con
la reforma constitucional.
Salvo algunas imprecisiones y correcciones menores o la posi-
bilidad de una redaccin ms precisa, la reforma llev prcticamente
hasta sus lmites, la posibilidad de consagrar derechos particulares
para los indgenas sin romper o anular el orden constitucional Como
hemos visto en este rpido repaso, hoy Mxico cuenta con un marco
legal diferente y promisorio, a la fecha se han llevado a cabo importan-
tes modifcaciones a leyes reglamentarias con el objetivo de reconocer
los derechos de los pueblos indgenas e instrumentar los mecanismos
333
jurdicos que permitan su ejercicio; una breve numerala nos dice que
a la fecha se han instrumentado cambios en: 29 leyes federales, 3 c-
digos, 7 reglamentos,1 estatuto, 2 acuerdos y se han ratifcado 9 tra-
tados internacionales. En 21 entidades federativas se han modifcado
las constituciones estatales y en las faltantes se tienen procesos en
marcha Que implicaciones tienen estas reformas para las polticas
pblicas? sin duda que muchas y fundamentales, pasemos ahora a
revisar sus impactos en el diseo, implementacin y evaluacin de las
polticas para el desarrollo de los pueblos indgenas. Nuevas polticas
En base al marco normativo analizado se plantea que las polticas p-
blicas para el desarrollo de los pueblos indgenas debern ser integra-
les, transversales, corresponsables, participativas, focalizadas a los
grupos indgenas con mayor rezago social y econmico y corresponde
al conjunto de la Administracin Pblica Federal (APF) su diseo e
implementacin.
Para ello se requiri: una reforma en la estructura organizacio-
nal en la APF, iniciando con la transformacin del Instituto Nacional
ndigenista que venia funcionando desde 1948 y la creacin de la
Comisin para el Desarrollo de los Pueblos indgenas (CD).Est se
crea como un rgano descentralizado, no sectorizado, con personali-
dad jurdica, con patrimonio propio y con autonoma operativa, tcnica,
presupuestal y administrativa. Su dictamen de creacin establece dos
fguras importantes para las nuevas polticas la Junta de Gobierno y
el Consejo Consultivo Indgena. La Junta de Gobierno est integrada
por 13 secretarias de estado con voz y voto, la preside el Secretario de
Gobernacin y la CDI participa solo con voz y es la secretaria tcnica
de este rgano colegiado.
Las funciones de la Junta de Gobierno son: defnir criterios, prio-
ridades y metas en los convenios con dependencias federales, go-
biernos estatales y municipales y organizaciones, as como el uso
y destino de los recursos autorizados adicionales y de los ingresos
excedentes.
Por tanto La Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indgenas faculta a este organismo de la Administracin
Pblica Federal a dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos,
estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustenta-
ble de los pueblos y comunidades indgenas, as como para apoyar
en la integracin del proyecto de presupuesto consolidado en mate-
334
ria de desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas a incluir en
el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Dichas funciones slo
pueden realizarse a partir de la coordinacin con las dependencias y
organismos federales, a fn de integrar la informacin sufciente sobre
la accin gubernamental; por ello, la Junta de Gobierno de la CDI de-
termin la necesidad de identifcar claramente los recursos operados
por los diversos programas federales en las regiones indgenas.
En su primera sesin ordinaria se tom el acuerdo por el cual ...
las dependencias integrantes de este rgano de Gobierno validen la
informacin de la SHCP, relativa al presupuesto que asigna a cada
una de ellas para atender a la poblacin indgena.... Lo anterior, sin
duda, es un cambio sustancial en la orientacin, diseo e implementa-
cin de polticas pblicas para el desarrollo de los pueblos indgenas
del pas.
El apartado B del artculo segundo constitucional seala que el
presupuesto de egresos de la federacin, debe destinar partidas
presupuestales especfcas destinadas a pueblos indgenas, ello ha
impactado en el comportamiento del Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF), el reporte 2005 de la Acciones de Gobierno elabo-
rado y publicado por la CDI nos dice que: El anlisis del presupuesto
consolidado revela un aumento signifcativo de los recursos asignados
para el desarrollo indgena. En 2001 el gasto federal para pueblos in-
dgenas fue de 13 mil 289.1 millones de pesos. Para 2005 este mismo
rubro ascendi a 21 447.6 millones de pesos. El crecimiento nominal
registrado es de 61.4% y el correspondiente a precios de 2000 es de
35.6%, presentando un crecimiento promedio por ao de 7.9% en tr-
minos reales. (CD 2006).
A nivel del estado de Jalisco se estipula que se deben Consultar
a los pueblos indgenas en la elaboracin de los planes estatal y mu-
nicipales de desarrollo y, en su caso, incorporar las recomendaciones
y propuestas que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones sealadas
en este apartado, el congreso del estado y los ayuntamientos, en el
mbito de sus respectivas competencias, establecern las partidas
especfcas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los
presupuestos de egresos que aprueben, as como las formas y pro-
cedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vi-
gilancia de las mismas. (Apartado B numeral X del articulo 4o). No
335
obstante hasta el ao 2006 no se advierte una aprobacin importante
por parte del congreso local en el presupuesto anual para el estado.
El gobierno del estado, en el periodo que esta por concluir, rea-
liz modifcaciones de orden administrativo en su dependencia en-
cargada de la atencin de los indgenas de la entidad, ubic la Pro-
curadura de Asuntos ndgenas (PA) en la Secretara de Desarrollo
Humano creada en el 2002, anteriormente la PAI dependa de la
Secretara general de gobierno, su reubicacin no signifc un cam-
bio importante en su estructura y funciones; mucho menos en sus
polticas que continan siendo bsicamente de corte asistencialista
y con recursos fnancieros escasos para operar. La PA salvo su
primer coordinador ha tenido a un indgena al frente de la misma
23
.
Los puebIos indgenas en Ia PIaneacin nacionaI y estataI.
El programa nacional para el desarrollo de los pueblos
indgenas .(PNDPI)
La Ofcina de Representacin para el Desarrollo de los Pueblos nd-
genas (ORDP) y el nstituto Nacional ndigenista (N) fueron los res-
ponsables de su formulacin, una de sus principales caractersticas es
su carcter transversal e incorpora planteamientos y polticas para el
conjunto de la APF, en consecuencia no es un programa del INI y de la
ORDPI, sino del conjunto de las dependencias del ejecutivo federal.
Otra caracterstica importante de seala del programa, es que
inicia hablando de la riqueza que a la nacin mexicana aportan los
pueblos indgenas, dando un giro a los enfoques metodolgicos que
enfatizan de inicio las enormes carencias de los indgenas mexicanos
y que dan la falsa apariencia de que poco aportan a la vida econmica
y social del pas y de paso generan la idea de que es casi imposible
romper el llamado circulo de la pobreza.
El programa tiene su fundamento conceptual en las tesis de la
Nueva Relacin del Estado con los Pueblos Indgenas formulados
23. Fue creada durante el gobierno del Lic. Carlos Rivera Aceves. El primer Procurador fue el Lic. Ignacio Bo-
nilla profesionista originario de Mezquitic, Jalisco .En Marzo de 1995 recin iniciado el gobierno estatal del ng,
Alberto Crdenas Jimnez, acompae a una comisin indgena a su primera audiencia con el gobernador,
el objetivo era desearle xito en su gobierno y segn la tradicin indgena entregarle el bastn de mando
como seal de respeto, una vez pasado el ritual, le solicitaron al Gobernador que fuera un indgena el que
presidiera la PAI, a lo cual el Lic. Crdenas Jimnez accedi, a la fecha el Procurador de Asuntos Indgenas
es nombrado por el gobernador, segn la eleccin que realizan los wixaritari, el sub procurador lo eligen los
nahuas del sur de Jalisco.
336
desde noviembre de 1995 por Carlos Tello en ese entonces director
general del INI, dichas tesis condensan la amplia discusin que se dio
a lo largo de una dcada en torno al indigenismo, concebido este,
como la actividad gubernamental hacia los pueblos indgenas. Inician
sealando quenuestra mayor debilidad cono nacin y nuestras ma-
yores faquezas culturales provienen de la perversa relacin con los
pueblos indgenas planteamiento sumamente fuerte si consideramos
que fue hecho ante cmara de diputados por un representante del
ejecutivo federal.
Las tesis de la Nueva Relacin argumentan la necesidad de un
cambio radical en la manera en como se relaciona tanto el Estado
como la sociedad con la poblacin indgena, se considera que se debe
partir de que los pueblos indgenas son sujetos de su propio desa-
rrollo y no objeto de la atencin publica marcada por el paternalismo
gubernamental.
Las ideas fuerza de esta nueva relacin son: el reconocimiento
de que Mxico es pluritnico y multicultural, que la desigualdad que
afecta a los indgenas es un fenmeno estructural, histrico e integral,
derivado de un modelo de integracin asimtrico y desventajoso; que
el libre desarrollo de los pueblos indgenas debe ser entendido como
la capacidad de los pueblos indgenas de ser sujeto de las decisiones
que les son propias en los mbitos econmicos, sociales y polticos,
que las polticas pblicas y la accin social requieren el fn de la simu-
lacin y el ocultamiento para superar el rezago secular que defne la
situacin de los pueblos indgenas y que el nuevo proyecto de nacin
debe estar sustentado en la pluralidad y en la convivencia pacifca,
productiva respetuosa y equitativa de lo diverso. Finaliza sealando
la necesidad de construir nuevos equilibrios polticos que involucren
a todos los actores nacionales para la construccin de esta nueva re-
lacin del Estado y la sociedad con los pueblos indgenas y llama a
la tarea de forjar una cultura de los derechos humanos y una cultura
de la democracia, afanzando una profunda cultura de la pluralidad y
del respeto a la diversidad, una cultura del reconocimiento pleno de
nosotros mismos. (Tello, Carlos. 1995)
Los principios, ejes y lneas de accin del Programa Nacional para
el Desarrollo de los Pueblos ndgenas 2001-2005, estn formulados
con la base conceptual propuesta por las tesis analizadas en los prra-
fos anteriores. As el PNDPI establece como misin dirigir, dar cohe-
337
rencia y transparentar las acciones de las dependencias del Ejecutivo
Federal, as como propiciar los mecanismos de coordinacin con los
estados y municipios, a fn de generar conjuntamente con los pueblos
indgenas un desarrollo humano y social incluyente, participativo, equi-
tativo, sustentable y con apego a la legalidad y establece como visin
que: Los pueblos indgenas participarn activamente en la vida p-
blica nacional, as como en la defnicin y aplicacin de polticas p-
blicas. Tomarn sus propias decisiones respecto de los programas y
proyectos institucionales que se emprendan en su benefcio. Contarn
con las oportunidades para su desarrollo social, econmico y en armo-
na con el medio ambiente. Dispondrn de una legislacin integral que
reconozca sus derechos y garantice su ejercicio con pleno respeto a
su diversidad cultural. Indican que esta visin requiere, sin duda, la
consolidacin de una nueva relacin entre el Estado Mexicano, los
pueblos indgenas y el conjunto de la sociedad que se traduzca en
el reconocimiento de los pueblos indgenas como interlocutores y co-
rresponsables en la toma de decisiones respecto a la solucin de los
problemas que los afectan, el reconocimiento de sus propias formas
de organizacin as como un trato equitativo y respetuoso de su diver-
sidad cultural en los rganos de imparticin de justicia. Sealan que la
nueva relacin entre el Estado Mexicano, los Pueblos Indgenas y el
conjunto de la sociedad deber regirse bajo los siguientes principios:
1. El fomento del dilogo, el consenso y la interaccin entre culturas,
como base de las relaciones entre los pueblos indgenas y de stos
con el conjunto social.
2. El respeto a la diversidad, identidad y libre determinacin de los
pueblos y comunidades indgenas.
3. Equidad e igualdad de oportunidades para los pueblos indgenas
respecto a otros sectores de la poblacin.
4. Inclusin de los pueblos indgenas en los procesos del desarrollo
nacional.
5. Transparencia en la toma de decisiones gubernamentales y en el
manejo de los recursos pblicos destinados al desarrollo de las regio-
nes indgenas.
Indican que esta propuesta del Ejecutivo Federal para estable-
cer una nueva relacin del Estado con los pueblos indgenas y el
conjunto de la sociedad, basada en los principios ya sealados, de-
ber partir de los siguientes cinco ejes:
338
1. Perfeccionar el marco legal, as como los rganos de administra-
cin, procuracin e imparticin de justicia para garantizar el acceso a
ella con pleno respeto a la diversidad cultural.
2. Mejorar el desempeo institucional a fn de lograr acciones coor-
dinadas e integrales que cuenten con recursos sufcientes y apoyos
decididos para atender las demandas indgenas en los niveles federal,
estatal y municipal.
3. Impulsar una cultura de tolerancia, inclusin, respeto y revalora-
cin hacia los pueblos indgenas.
4. Potenciar y crear nuevas capacidades ciudadanas, a travs de la
formacin de capital humano y del establecimiento de mecanismos de
participacin y dilogo con los pueblos indgenas en la defnicin, ope-
racin, seguimiento y evaluacin de las acciones gubernamentales.
5. Construir el bienestar con los pueblos indgenas.
En lo relacionado a la transversalidad seala que se requiere
otorgar un enfoque integral al trabajo en el marco del reconocimiento
a la diversidad cultural por parte de las diferentes instituciones que
integran el Ejecutivo Federal, por lo que habr que defnir los planos
de interseccin, temporalidades y prioridades conjuntamente con los
pueblos, organizaciones y comunidades indgenas. Formulan que el
fortalecimiento del federalismo es condicin para atender las necesi-
dades, resolver los problemas, aprovechar las oportunidades y lograr
el desarrollo en las diferentes regiones que componen el pas.
Objetivos generaIes y especcos:
En este apartado indican que especfcamente ser necesaria cumplir
con los siguientes objetivos:
1. Promover el respeto a la diversidad cultural de los pueblos indgenas.
2. mpulsar la igualdad de oportunidades para el desarrollo a fn de
abatir la marginacin y la pobreza.
3. Promover la actualizacin del marco jurdico; el respeto y el ejer-
cicio de los derechos indgenas, as como el cumplimiento de las obli-
gaciones institucionales previstas en la Constitucin.
4. Establecer nuevas relaciones institucionales para sumar capaci-
dades y recursos, y para ejercer una atencin pblica transversal que
involucre a cada una de las instancias y rdenes de gobierno.
5. Promover la participacin indgena en la construccin de planes y
339
programas, en la toma de decisiones y en las instancias de planeacin
del desarrollo.
6. Promover los cambios normativos y administrativos para la crea-
cin y transformacin institucional que garanticen la atencin integral
a los pueblos indgenas.
7. Cohesionar, articular y dar consistencia al trabajo gubernamental
en materia indgena.
Para lograr tales objetivos, se disearon ocho lneas estratgicas
para la nueva relacin indgenas-gobierno-sociedad las cuales son:
1. Promover el dilogo intercultural para construir consensos y ase-
gurar la participacin de los pueblos indgenas en las polticas y pro-
gramas gubernamentales.
2. Asegurar que las acciones hacia los pueblos indgenas de las ins-
tituciones gubernamentales sean transversales y coordinadas con los
mismos objetivos.
3. Transformar las instituciones, reasignar funciones, adecuar su
desempeo y crear espacios institucionales a fn de hacer ms efecti-
va la atencin a los pueblos indgenas.
4. Promover la cooperacin y la coordinacin entre los pueblos ind-
genas, la sociedad y los tres niveles de gobierno para generar polticas
pblicas.
5. Establecer sistemas de informacin, seguimiento y evaluacin de
las polticas pblicas a fn de evaluar su impacto.
6. Los recursos pblicos y privados debern fortalecer las capacida-
des ciudadanas para potenciar los conocimientos y las habilidades de
las organizaciones y de las comunidades indgenas para impulsar su
propio desarrollo.
7. Promover el fortalecimiento de las capacidades de las administra-
ciones municipales con poblacin indgena.
8. Impulsar una cultura de respeto a las diferencias culturales a par-
tir de la educacin, as como a travs del uso de los medios de comu-
nicacin y difusin.
Con base a las lneas estratgicas, el PNDPI se propone una
variedad de programas y proyectos para implementarse en el proce-
so de desarrollo de los pueblos indgenas, destacan seis propuestas
que implican la modifcacin o creacin de programas en el nstituto
Nacional Indigenista incluida su propia transformacin. (Programa de
Investigacin, Informacin y Documentacin, Programa Nacional de
340
Comunicacin Indgena, Programa de Capacitacin y Formacin de
Cuadros Indgenas, Programa de Procuracin de Justicia, Programa
de Fondos Regionales para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas,
Transformacin del INI. Las dems propuestas segn sealan impli-
can la transversalidad y coordinacin entre diferentes dependencias
de los gobiernos municipal, estatal y federal: Instituto Nacional de las
Lenguas Indgenas, Ampliacin de la Cobertura con Equidad, Plan
Puebla Panam, Ofcina de Representacin para el Desarrollo de
los Pueblos Indgenas de la Presidencia de la Repblica, Coordinacin
General de Educacin Intercultural Bilinge, Sector Medio Ambiente y
Recursos Naturales Programa para los Pueblos ndgenas, Consejo
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, Programa Nacional de
Educacin, Programa Interinstitucional de Atencin a Jornaleros Agr-
colas, Coordinacin de Salud para los Pueblos Indgenas de la Secre-
tara de Salud y el Programa de Servicios Bsicos para Comunidades
Indgenas en Zonas Remotas. Para evaluar la implementacin del PN-
DPI sealan que se disear un sistema de evaluacin y seguimiento
que considere: la participacin indgena, la formulacin de indicado-
res del desarrollo econmico y social de los pueblos indgenas que
muestre el impacto de los programas y proyectos institucionales en la
calidad de vida de los indgenas, el aporte en presupuesto destinado
a las regiones indgenas por parte de los tres rdenes de gobierno y
la transparencia en el manejo de los recursos pblicos y en la rendi-
cin de cuentas. Sin duda alguna que el PNDI en sus planteamientos,
es un documento de avanzada, su gran cualidad es que no responde
solo al programa de trabajo del INI o de la ORDPI de la secretaria de
la presidencia, sino al conjunto de la APF, por ello es un herramienta
para impulsar la transversalidad de los programas gubernamentales;
desafortunadamente poco conocido y utilizado como instrumento de tra-
bajo por el conjunto de la APF, incluso ya para fnalizar el sexenio un alto
porcentaje de trabajadores de la CD manifestan un desconocimiento
de sus formulaciones generales. En otro momento de la presente Inves-
tigacin, haremos un balance de sus logros y limitaciones.
EI pIan estataI de desarroIIo 2002-2007.
En el Plan Estatal de desarrollo 2002-2007 se establecen los cinco
grandes compromisos del gobierno del Estado de Jalisco, los cuales
341
buscan responder a las demandas de la sociedad, atender los desa-
fos de desarrollo y organizar a los instrumentos de poltica pblica
para intervenir en el Plan. Este Plan esta organizado en torno a cin-
co bloques: Desarrollo humano para todos los jaliscienses, Oportuni-
dades para todos, Desarrollo regional y sustentable, Combate frontal
contra la delincuencia y Gobierno cercano y transparente. Estableci-
dos segn indican con la fnalidad de concertar esfuerzos para lograr
las metas ambiciosas planteadas por los mismos jaliscienses.
El apartado Desarrollo humano para todos los jaliscienses seala
que su fnalidad principal es la de crear de oportunidades, evitando as
la marginacin y vulnerabilidad social. Para lograrlo, el Estado indica
que cuenta con la labor de las dependencias y organismos encarga-
dos de disear, poner en marcha y evaluar las polticas encaminadas
a la promocin de servicios bsicos, calidad de vida, igualdad de opor-
tunidades, participacin y la asistencia social.
ndican que en el rubro de marginacin y pobreza, 20 de los 124
municipios de Jalisco tienen grados de marginacin alto o muy alto, 32
con marginacin medio y 72 con marginacin bajo o muy bajo.
Dentro de los municipios de alta marginacin se encuentran los que
cuentan con poblacin indgena: Mezquitic, Bolaos, Huejuquilla, de la
zona norte de Jalisco, as como Cuautitln de Garca Barragn, Zapo-
titlan de Vadillo del sur del estado.
En esta seccin es en la que el Plan Estatal se refere a los pue-
blos originarios, mencionando que son etnias sin goce de satisfaccin
de necesidades bsicas, tales como educacin e infraestructura bsica
entre otros y se compromete a mejorar sus niveles de satisfaccin, res-
petando sus derechos y costumbres fomentando sus valores culturales
sin violentar el marco constitucional y textualmente seala que: Los in-
dgenas de Jalisco, considerados como grupo en situacin vulnerable,
se conforman por 14,382 huicholes y 4,873 nahuas, adems de los
migrantes jornaleros hortcolas, caeros y en los ubicados en la ZMG.
Si bien existe una creciente cultura de respeto hacia los grupos indge-
nas de la entidad todava existen ciertos grados de intolerancia en el
mbito privado, para lo cul el gobierno del estado tiene la obligacin
de cuidar que este tipo de manifestaciones no salgan del marco de la
ley, respetando los derechos individuales garantizados en la Consti-
tucin de la Repblica. Mas adelante en la seccin destinada al De-
sarrollo regional equilibrado y sustentable indican que se integrarn
342
a las comunidades y se acondicionar su territorio para aprovechar
de forma equitativa y racional los recursos naturales para mejorar las
condiciones de bienestar humano y social.
Indican que en el Panorama regional asimtrico el desfasamiento
entre recursos y poblacin, adems de las desigualdades socioeco-
nmicas entre regiones es observable en el estado, mientras la zona
central cuenta con niveles medios y altos de desarrollo, la regin mon-
taosa Sur y la zona huichola se considera de alta marginacin, des-
embocando en movimientos migratorios hacia la metrpoli tapata o
Estados Unidos. Lo reseado en los prrafos anteriores son las refe-
rencias explicitas a lo indgena y su problemtica, se observa un plan-
teamiento muy limitado que ignora los avances en el mbito legislativo
federal y los planteamientos de una nueva relacin del Estado y la
sociedad con los pueblos indgenas.
En el resto del Plan se les menciona en varias ocasiones, como
parte de los sectores ms vulnerables y desprotegidos de la sociedad
jalisciense.
Las autoridades estatales no ignoraban lo planteado en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) as como de los trabajos de elaboracin
del Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
(PNDP). Al Gobernador del estado y a sus principales colaboradores
se les mantena informados de las nuevas polticas que se deseaba
implementar a nivel federal, con el inters de que sus planteamientos
fueran incorporados en la planeacin estatal, hecho que no sucedi
dado que la flosofa predominante en el Plan estatal fue la de darle a
los pueblos indgenas un tratamiento homogneo al de los pobres del
campo
24
. El PNDPI fue presentado y publicado en ao 2002, en varias
ocasiones la representacin federal de la CDI propuso a las autorida-
des estatales la formulacin de un programa estatal para que los tres
ordenes de gobierno formularan las polticas y programas transver-
sales para la atencin de los pueblos indgenas en el estado. En un
acuerdo de la delegacin de la CDI con el Gobernador Ramrez Acu-
24. En una reunin de trabajo en Palacio de Gobierno a mediados del ao 2000, el Lic. Rafael Ros me pre-
gunt si los pueblos indgenas deberan tener polticas publicas especiales, a lo que respond afrmativamente,
explicando los trminos de de una nueva relacin y l porque estbamos trabajado en la transformacin del INI
y en la elaboracin de un programa transversal de la APF que atendiera los grandes rezagos de los pueblos
y comunidades originarias del pas y la entidad, el se mostr muy interesado, sin embargo, me manifest que
ellos ( el equipo que trabajaba en el diseo de polticas estatales ) pensaban que no era necesario y que debe-
ran de atenderse con el conjunto de los pobres del mbito rural. Fue muy signifcativa su respuesta y refejaba
el sentir de las nuevas autoridades del gobierno estatal. El Lic. Ros posteriormente fue nombrado Secretario
de Desarrollo Humano, en dicha secretaria recay la responsabilidad de conducir las polticas estatales a los
pueblos indgenas, al ser incorporada en su estructura la Procuradura de Asuntos Indgenas.
343
a, se plante la propuesta y el Gobernador gir instrucciones al Coor-
dinador de COPLADE para que se realizaran los trabajos pertinentes,
entre este acuerdo y una entrevista con el entonces coordinador de
COPLADE transcurrieron varios meses, este a su ves, comision a la
encargada de planeacin regional para que convocara a reuniones de
trabajo, poco despus con el cambio del titular de COPLADE el ya de
por si, tortuoso camino quedo truncado, ms de un ao de gestin, un
documento base de trabajo que constitui el 70% del programa estatal
se perdieron .No se volvi a tratar el asunto.
Una vez ms la instancia federal responsable de fomentar la in-
tegralidad y el desarrollo de polticas adecuadas a los pueblos ind-
genas de la entidad quedo sola en el intento de sumar estrategias,
programas y recursos fnancieros, lo peor es que los programas y ac-
ciones del gobierno estatal siguieron siendo limitadas, aisladas y con
aparente consulta a las comunidades, privando el asistencialismo, las
acciones de corto plazo y de bajo impacto social y productivo, por su
parte el gobierno federal preparaba la transformacin del INI , instan-
cia gubermanental de ms de 50 aos que requera a gritos abando-
nar las labores de suplencia
25
y renovar su estructura organizacional,
su misin, objetivos y programas; pero esto es otra historia.
Desafortunadamente para los pueblos indgenas de la entidad
encontramos un desajuste y falta de consistencia, entre el diseo e
implementacin de las polticas pblicas nacionales para el desarrollo
de los pueblos indgenas y las polticas estatales. Las autoridades
mantuvieron a lo largo del sexenio una relacin cordial pero distante
con los pueblos indgenas, el Gobernador, los secretarios de Educa-
cin, Desarrollo Social y Humano, Salud, Desarrollo Rural visitaron en
varias oraciones las zonas indgenas de la entidad, ms la Wixarika
que la nahua, (visten ms en la foto los primeros que los segundos),
los migrantes de la ZMG prcticamente han sido ignorados en los pro-
gramas estatales y municipales
26
.
Los indgenas percibieron el abandono del mbito estatal, en mu-
chas ocasiones manifestaron su critica para que vienen si no resuelven
nada y continan viendo a la CDI antes INI como la dependencia federal
que tiene la posibilidad de atender sus demandas, las nuevas polticas de
25. En el INI los trabajadores indigenistas, entendan por suplencia, el hacer las acciones gubernamentales
que a otras dependencias gubernamentales corresponda.
26. Salvo en Zapopan durante en trienio de Lic Arturo Zamora quien cre un rea de atencin a ellos en el
municipio y programas de fomento a las cooperativas artesanales o de pequea produccin.
344
transversalidad las ven con escepticismo y en no pocas ocasiones como
un nuevo discurso del gobierno que se concreta con mucha difcultad.
Los indigenistas por su parte se agotan en la gestin y les agobia
el cmulo de las demandas indgenas y por momentos se alejan de la
esfera estatal resentidos por la falta de voluntad poltica, sin embargo,
las cosas empiezan a cambiar, aunque lentamente se avizora un esce-
nario de polticas pblicas para los pueblos indgenas de nuevo tipo,
con base en las reformas constitucionales federales, que dan paso a
programas gubernamentales tipo Programa de Infraestructura Basica
para la Atencin a Pueblos ndgenas( PBA), con los sistemas de
consulta a los pueblos indgenas y la creacin del Consejo Consultivo
Nacional Indgena.
De lo dicho a los hechos: la implementacin de nuevas
poIticas pubIicas para Ios puebIos Indgenas de JaIisco.
En este ltimo apartado de este ensayo, abordar un estudio de caso
de nuevas polticas pblicas, para demostrar su emergencia. Me refe-
rir al Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pue-
blos Indgenas, conocido en el mbito gubernamental e indigenista
por sus siglas como el PIBAI.
27

Para analizar el Programa de Infraestructura Bsica para la Aten-
cin de Pueblos Indgenas debemos tener presente las funciones y
objetivos de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
ndgenas (CD antes N), que son el: Orientar, coordinar, promover,
apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos
estrategias y acciones pblicas para alcanzar el desarrollo integral y
sustentable y el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos y comu-
nidades indgenas.
Si a este objetivo le agregamos el que las actuales polticas so-
ciales tienen, al menos tericamente, el carcter de: integrales, trans-
versales, corresponsables, participativas y focalizadas en los grupos
indgenas ms desfavorecidos; comprenderemos que los retos que
tiene la nueva institucin indigenista son muchos, entre otros, el trans-
formarse de una institucin ejecutora y de suplencia a una coordina-
dora, asesora y orientadora de la accin pblica e interlocutora con los
27. Agradezco a Xchitl Y. Castaeda B. por el procesamiento de la informacin del PBA y en apoyo general
del trabajo.
345
pueblos indgenas y con el resto de la sociedad. Que disee y concer-
te acciones con las dependencias y entidades de los tres rdenes de
gobierno, que evalu las mismas y fortalezca el sistema de consul-
ta con los pueblos indgenas, que impulse programas regionales que
contribuyan al desarrollo integral y logre la concurrencia de recursos y
acciones de los tres rdenes de gobierno en las zonas indgenas.
Adems de trabajar por la eliminacin de la discriminacin y exclusin
de que son objeto los indgenas.
Para salir adelante con tareas tan amplias y diversas la CDI tiene
que reconvertir los perfles profesionales de su personal y promover un
cambio en la cultura institucional no solo de la APF, sino de la de los
tres ordenes de gobierno; ambas tareas nada fciles.
Un elemento que incorpora un grado ms de complejidad a la aplica-
cin de las nuevas polticas es la poca comprensin que los funciona-
rios pblicos tienen del enfoque de transversalidad como estrategia
que permite reforzar la integralidad y congruencia de la actuacin del
gobierno federal en la operacin de los programas, acciones y proyec-
tos afnes.
A travs de la transversalidad se pretende obtener mayores y me-
jores resultados derivados del esfuerzo institucional al alinear objeti-
vos, metas, compartir recursos pblicos y con ello lograr una mayor
efciencia y efcacia focalizando las acciones y proyectos a la atencin
de problemas prioritarios para los pueblos indgenas.
La transversalidad de la APF es un proceso de gestin y de con-
certacin en el que participan varias instituciones que tienen objetivos
y programas afnes y suman su agenda de trabajo y recursos humanos
y fnancieros para el logro de metas comunes. Este principio es para el
conjunto de las polticas sociales y adquiere relevancia especial para las
polticas hacia los pueblos indgenas ya que permite desterrar la suplen-
cia que venia realizando el anterior INI ahora reconvertido en CDI.
La transversalidad obliga a abandonar las viejas actitudes de pro-
tagonismo institucional, el clientelismo y la manipulacin poltica de
los benefciarios de los proyectos gubernamentales, ninguna depen-
dencia gubernamental puede atribuirse el cien por ciento del mrito
de un programa exitoso, se comparten responsabiidades y por tanto
los logros como los fracasos son producto del trabajo compartido. La
transversalidad obliga a una nueva cultura de servicio pblico, ya que
implica compartir informacin y experiencias, habilidades tcnicas del
346
personal y sobre todo voluntades polticas de sus directivos. Para la
dependencia del ejecutivo federal normativa de las polticas pblicas
hacia los pueblos indgenas de Mxico la transversalidad se convierte
en un eje fundamental. Desde mi punto de vista el PIBAI es uno de los
instrumentos que le sirven a la CD para tal fn.
El PIBAI se ejerce por primera vez en el ao 2003
28
y es producto
de lo estipulado en la reformas a la Constitucin Poltica de los Unidos
Mexicanos del 2001 en materia de derechos y cultura indgena, en
particular, lo establecido en el apartado B del articulo segundo cons-
titucional, que establece que el Congreso de la Unin debe asignar
recursos para la atencin de los pueblos indgenas. En consecuencia
las dependencias de la APF ejercen recursos fscales para la atencin
y desarrollo de los pueblos indgenas. En la Junta de Gobierno de la
CDI, se planea el uso de estos recursos, a la CDI le corresponde una
parte, el PIBAI es parte de ellos.
El PIBAI parte de un diagnostico que seala:De acuerdo con
la informacin del XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000
(CGPV2000) del nstituto Nacional de Estadstica Geografa e nfor-
mtica y de los ndices de Marginacin por Localidad 2000 (ML2000),
del Consejo Nacional de Poblacin; de un total de 199,391 localidades
existentes en el pas, ms de 12,500 presentan un 29 por ciento o ms
de poblacin hablante de lengua indgena (poblacin de cinco aos y
ms), un grado de marginacin alto o muy alto y un tamao de pobla-
cin de entre 50 y 10,000 habitantes. Un reporte del PBA seala que
6 851 localidades no tienen carreteras, que de 1, 036,918 viviendas el
48% carecen de agua potable, el 83% carece de drenaje, 24% carece
de electrifcacin.
Por lo anterior el PIBAI se plantea como objetivo general el contri-
buir en el desarrollo social y econmico de los pueblos y comunidades
indgenas, con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus
culturas y a sus derechos, mediante la ejecucin de obras de infra-
estructura bsica.(Agua potable, electrifcacin, caminos, carreteras,
drenaje y alcantarillados) Tiene una cobertura en 28 entidades de la
republica, 940 municipios y 12,582 localidades; participan en el los
28. Su primera denominacin fue Fondo Nacional Indgena y era administrado por la SEDESOL como cabeza
de sector del INI, al darse la transformacin del INI, el Fondo indgena paso a ser un programa de la CDI, por
ello en el ao 2003 las obras fnanciadas a travs del Fondo ndgena, se reportan unas en la secretaria de
Desarrollo Social y otras en la CDI. A partir de 2004 lleva el nombre de Programa de Infraestructura Bsica de
Atencin a los Pueblos indgenas y da continuidad a las acciones desarrolladas anteriormente, sus reglas de
operacin fueron publicadas en el Diario Ofcial de la Federacin el l 28 de mayo de 2004.
347
pueblos indgenas como benefciarios, son dependencias normativas
la CD, CFE, SCT Y CNA y son ejecutoras CFE, la SCT, los gobiernos
estatales y los gobiernos municipales. El PIBAI opera sobre las de-
mandas captadas en el seno de los COPLADE en donde se analiza la
congruencia y se establecen prioridades, bajo los criterios siguientes:
a) obras de continuidad,
b) obras propuestas en aos anteriores que no fueron apoyadas,
c) obras en localidades elegibles y prioritarias, c) obras con proyecto
ejecutivo que cuentan con opinin de viabilidad de la dependencia
normativa.
A cada entidad se le asigna techo presupuestatal con base en el
ndice de asignacin presupuestal. Se integra una de cartera de pro-
yectos y obras; se suscribe un acuerdo de coordinacin, en l se es-
tablece el esquema de aportaciones con cargo a sus presupuestos.
Podr ser de complementariedad o de mezcla de recursos. Es
requisito indispensable contar con el proyecto, debidamente formu-
lado y evaluado por la dependencia especializada en caminos, agua,
electrifcacin, drenajes, segn sea el caso. Tambin se requiere para
la autorizacin, la aceptacin de las comunidades, los derechos de va
y la explotacin de los recursos.
Este proceso lleva de tres a cinco meses, para que se d la
autorizacin de inversin en obras y proyectos. La autorizacin, modi-
fcacin y cancelacin de recursos y/o metas, es responsabilidad de la
Unidad de Coordinacin y Enlace de la CDI
29
. El Ofcio de autorizacin
se emite a nombre del Delegado de la CDI de la entidad federativa,
quien comunica a la ejecutora la autorizacin de la obra.
El proceso requiere personal profesional muy entrenado en as-
pectos tcnicos, administrativos y con cualidades de gestor y nego-
ciador, no siempre las dependencias gubernamentales de los tres or-
denes de gobierno cuentan con ellos, lo que deriva en actividades
y documentos de escasa calidad, actividades repetidas, informacin
poco sustentada, expedientes que se elaboran hasta tres o cuatro ve-
ces y todo es tiempo y dinero. La CDI ao con ao proporciona entre-
namiento a el personal del rea en torno a las reglas de operacin y
manejo del programa. Esperemos que el cambio de sexenio no dilapi-
29. Documentacin soporte para la Autorizacin Anexo Tcnico de Autorizacin (CD-B01), nformacin
Complementaria del Anexo Tcnico de Autorizacin (CD-B01A), Presupuesto Base de Obra (CD-B-02)
Croquis de Localizacin (CD-B-03)
348
de el capital humano que se ha venido especializando en este campo.
El PIBAI invirti en las comunidades indgenas de Jalisco, en cuatro
aos una cantidad importante de recursos. Analicemos ao por ao y
posteriormente su comportamiento global.
En el 2003 el Fondo Indgena tuvo dos etapas, la operada de
enero a octubre por la SEDESOL por un monto de inversin de $ 3,
621,836.00 que benefcio a doce localidades de los municipios de Bola-
os y Huejuquilla, ambos de la zona norte de Jalisco, la segunda etapa
de noviembre a diciembre fue responsabilidad de la delegacin de la
CD con una inversin de $ 5, 830,519.46 ejercidos en los municipios
de Mezquitic y Cuautitlan de Garca Barragn, del norte y del sur del
estado respectivamente, con diez y ocho localidades benefciadas.
En total por las dos etapas un monto de $ 9,461.448.96 para 30 obras:
7 de electrifcaciones 12 caminos y 11 aguas potables; 30 pequeas
localidades.
Vale la pena destacar dos elementos, en este ao: el primero que
no hubo aportacin estatal ni municipal, solo fueron recursos federales
y el segundo que en la primera etapa SEDESOL y COPLADE, en ne-
gociacin con los presidentes municipales, decidieron donde invertir,
sin consultar y tomar en cuenta la opinin de las comunidades indge-
nas, ni mucho menos a la delegacin de la CDI, esta tenia la informa-
cin de las ofcinas centrales solamente.
30

Para mayo del 2004 se aprobaron las nuevas reglas de operacin
en las cuales se estableci con toda claridad que si no haba recursos
estatales y municipales, el PIBAI no operaba en la entidad. El monto
ejercido fue de $14, 710,196.84 la aportacin del estado fue de fa-
bulosos $987,403.56, los cinco municipios aportaron $ 2, 214,899.63.
Once localidades fueron benefciadas con 9 obras: 4 de electrifca-
cin, 1 pozo profundo, 2 caminos, 1 pavimentacin de camino, y 1
desarrollo comunitario. Los benefciarios fueron 851 hombres 840 mu-
jeres, 1691 indgenas en total.
El ao de mayor inversin de PIBAI fue el 2005, la suma ascen-
di a 20,154.062.69, de los cuales 16, 062,468.90 fueron federales,
$3, 000,000.00 estatales y $1,091.593.79 municipales. Ocho localida-
30. Cuando pregunt al delegado de SEDESOL, porque no estaban incorporadas localidades del municipio de Mez-
quitic, me respondi que porque su presidente municipal era muy difcil de trato y muy mal echas sus propuestas,
cosa cierta, pero que no justifca la exclusin de las comunidades indgenas huicholas de ese municipio.
Estas opiniones como la aqu reseada, son ejemplo de los sutiles mecanismos corporativos y clientelares que se
ponen en juego y que responden a intereses ajenos al servicio publico gubernamental.
349
des de cuatro municipios fueron los benefciados con 3 electrifcacio-
nes, 2 aguas potables, 1 de vivienda y 1 vado y emprendado. Fueron
benefciados850 hombres, 880 mujeres, en total 1730 personas.
Llama la atencin, en este ao la baja de la aportacin municipal,
con respecto al ao anterior y que en tres de los proyectos aprobados,
la inversin sea solo federal (el proyecto de vivienda de Tuxpan y San
Sebastin Teponahuaxtlan y dos aguas potables de Bolaos).Este ul-
timo elemento habla de un cierto grado de fexibilidad en el manejo de
las reglas de operacin, que aceptaron la concurrencia de recursos en
lo global del convenio de coordinacin del PIBAI.
Durante el ltimo ao fscal, del gobierno federal, las cifras del PBA
para Jalisco fueron de $16'277,976.97; de los cuales $ 11'367,869.11
son federales; $ 2'923,728.81 estatales y $ 1'986,379.05 municipales,
la inversin esta destinada a doce localidades de cuatro municipios
para 7 electrifcaciones, 3 aguas potables, 1 camino y 1 alcantarillado.
Resultaron benefciados 1120 hombres y 1121 mujeres, en total 2241
indgenas.
En general, por los cuatro aos, el PIBAI destin a las comuni-
dades indgenas de Jalisco $ 61, 153,686.51, la federacin particip
con $ 48, 949,678.67 lo que representa el 80 % de la inversin, el
estado con $6, 911,134.37 ;el 11% de total y los municipios con $ 5,
292,873.47 que representan el 9 % del costo de las obras. Con ello se
realizaron 58 obras de infraestructura social: caminos, electrifcacin
alcantarillado, aguas potables y vivienda; que benefciaron a 5,556 in-
dgenas de 61 localidades.
Como podemos observar en los cuatro aos del PIBAI la tenden-
cia de mayor inversin federal se mantuvo, siempre cercana al ochen-
ta por ciento, por lo que podemos concluir que los pueblos indgenas
de Jalisco dependen fundamentalmente de las polticas pblicas y de
la inversin del ejecutivo federal a travs de sus programas. Sin em-
bargo pocas veces se haba dado una inversin anual sostenida del
gobierno del estado y de los municipio benefciados hacia las comu-
nidades indgenas focalizada a dotarlos de infraestructura social, aun
cuando la relacin costo benefcio es baja en trminos de rentabilidad,
si vemos que poco ms de 61 millones de pesos fueron destinados a
tan solo 5,556 indgenas de 61 pequeas y dispersas localidades de
la sierras norte y sur del estado de Jalisco. Esto no hubiera sido posi-
ble, de no ser por esta nueva vertiente de polticas hacia los pueblos
350
indgenas. Es claro que los rezagos y retos a vencer son muchos y que
se requieren varias dcadas de un esfuerzo sostenido y sustentable
de los tres ordenes de gobierno y de la sociedad, para llevar a los in-
dgenas mexicanos a un nivel de calidad de vida que los coloque, tan
siquiera, a la media nacional. Para concluir tres refexiones fnales:
1. Considero que las reformas constitucionales en materia de dere-
chos y cultura de los pueblos indgenas, son un parteaguas en el m-
bito del derecho constitucional mexicano, ya que transitamos de una
visin unidireccional de nacin, que nos hacia considerarnos producto
del mestizaje, al reconocimiento de que somos una nacin en la que
viven muchos y diversos pueblos y culturas; que la diversidad, lejos
de afectar, enriquece y fortalece a la nacin mexicana y que nuestra
identidad debe mucho a los pueblos originarios de este pas.
Que necesitamos trabajar de cara al futuro por una slida cultura de
respeto y tolerancia y construir, desde los cimientos, una cultura ciuda-
dana incluyente y democrtica, en la que la discriminacin por razones
econmicas, sociales y tnicas no tenga cabida. El gobierno de Jalisco
y la sociedad jalisciense deben abandonar la cmoda posicin de ob-
servador respetuoso de los indgenas wixaritari, nahuas e indgenas
urbanos ( migrantes) y tomar un papel proactivo en la atencin a los
problemas y el rezago que los aqueja; de lo contrario, por omisin se
incurre en discriminacin social.
En este mbito el sistema educativo nacional y estatal juega un
papel de primordial importancia, como formador de un ciudadano de-
mocrtico e intercultural, que dialogue al interior y al exterior, con la
certeza de que es portador de mltiples expresiones culturales y una
identidad nacional basada en el respeto a las culturas que le dieron
origen.
2. La formulacin e implementacin de una nueva generacin de
polticas pblicas para los pueblos indgenas de Mxico y del estado
de Jalisco, cuentan ahora con el respaldo de la ley. Existe informa-
cin, que sin duda hay que profundizar, para echar andar procesos de
planeacin participativa y de consulta a los indgenas originarios de
la entidad y as incorporar la perspectiva indgena en el Plan Estatal
de Desarrollo 2007-2013.Planeacin que desemboque en programas
pertinentes y efcaces que respeten la cultura y los usos y costumbres
de los indgenas jaliscienses.
3. La experiencia de un programa transversal como el PIBAI, debe
351
ser trasladada al conjunto de los programas gubernamentales para los
pueblos indgenas en la entidad, alinear objetivos, recursos humanos,
fnancieros y metas, sin duda har mas efcientes y transparentes las
polticas publicas y sus programas.
Un riesgo del PIBAI es que se le considere solo como una venta-
nilla ms, del gobierno federal, para acercar fnanciamiento al estado
y a los municipios. Ello desdibujara el sentido para el que fue creado.
Los indigenistas tiene en ello un papel que jugar, empezando por no
concebir al PIBAI como un programa en si mismo, sino como una he-
rramienta para la transversalidad a favor de los pueblos indgenas y
siguiendo por hacer participar plenamente a las autoridades y repre-
sentantes indgenas en la conduccin y desarrollo del programa.
El estudio, anlisis y debate de las polticas pblicas a lo largo
de su ciclo -diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin- y el
conjunto de pasos y momentos que conlleva se convierten, en la ac-
tualidad, en una arena ms del debate social y democrtico por la
construccin de mejores escenarios para el pas y el estado, escena-
rios menos inequitativos y de mayores oportunidades para los mexica-
nos todos, en donde el indgena no sea el ultimo en llegar. El presente
ensayo se inscribe en esta arena de discusin y en este campo de
trabajo.
> Anexo 1A, 1B y Anexo 2.
BibIiografa
> Acciones de gobierno para el desarrollo integral de los pueblos ind-
genas nforme 2005. CD. Mxico, 2006. Gonzlez Tiburcio Enrique,
vila Martnez.
> Problemtica y Agenda hacia la Poblacin Indgena. En Econo-
ma ndgena. Ed. CD-Colegio nacional de Economistas, A C. Mxico
2006
> Guzmn Valdez, Maria Rosa. La Educacin Intercultural, Un Reto
Para Las Polticas Pblicas Educativas? Ponencia presentada en el
Primer Coloquio Pueblos Indgenas e Indigenismo en el Occidente de
Mxico. Guadalajara, Jal. Octubre 2003. Memoria en prensa.
> Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo Pueblos Indgenas.
Diario Ofcial de la Federacin el 21 de mayo de 2003
> Plan Estatal de Desarrollo 2002-2007, Jalisco, Mxico., 2002.
352
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas. Ed.
ORP-N. Mxico 2001.
> Reforma publicada en el Peridico Ofcial del Estado de Jalisco, el
29 de abril de 2004 Conforme al Artculo 2 Constitucional
Salvador Ortiz, Samuel .Derechos Indgenas Hacia Un Marco Legal
Estatal? Ponencia presentada en el Primer Coloquio Pueblos Indge-
nas e Indigenismo en el Occidente de Mxico. Guadalajara, Jal., Octu-
bre 2003. Memoria en prensa.
> Rojas Paredes, Rosa; Hernndez, Agustn. Rostros y Palabras. El
Indigenismo en Jalisco. Ed. INI. Guadalajara Jalisco.2000.
> Rojas Paredes, Rosa. La Comunidad y sus Recursos. Ed. INI. Gua-
dalajara Jalisco. 1996.
> Warman Arturo. Los indios mexicanos en el umbral de milenio. FCE:
Mxico 2003.
Fichas electrnicas:
> http://www.inegi.gob.mx
> http://www.cdi.gob.mx/
> http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=12
Programa de Infraestructura bsica para la atencin de los pueblos in-
dgenas (PBA) http://cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=1566 http://
cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=192
353
Anexos
Anexo 1.a
Cuadro De PobIacin Indgena. Ao 2000
Elaborado Por La Cdi Delegacin Jalisco
* Fuente: Principales Resultados por localidad, XII Censo General de
Poblacin y Vivienda 2000, INEGI.
Criterios utilizados:
Localidades del norte de Jalisco:
Por tratarse del pueblo huichol, el cual es Hablante de Lengua Wixarika
(huichol), asentado en su propio territorio original en el estado de Jalisco
y que trasmite su lengua y sus costumbres a sus descendientes, se selec-
cionaron de los Principales Resultados por Localidad, XII Censo General
de Poblacin y Vivienda 2000, las localidades con un porcentaje mayor al
30% de hablante de lengua indgena mayor de 5 aos (HL) y se procedi
a sumar la poblacin total de dichas localidades seleccionadas, conside-
rando que los menores de 5 aos hijos de hablante de lengua indgena
huichol tambin constituyen parte de la poblacin indgena.
354
Localidades del Sur de Jalisco:
Para el clculo de esta poblacin, se tomaron en cuenta las locali-
dades que, con base en estudios antropolgicos, la auto adscripcin
de sus pobladores y los registros proporcionados por las presidencias
municipales de sta poblacin que se manifesta nahua y conserva
elementos caractersticos de un pueblo indgena (nahua), difciles de
cuantifcar, como son: costumbres, ceremonias, creencias, smbolos,
sentido de identidad indgena, entre otros, an cuando el habla de la
lengua indgena ya est en desuso, lo que constituye la razn por la
cul no aparecen refejados en las cifras del Censo de NEG 2000.
Tomando en consideracin el criterio anterior, se prosigui a la suma
de las poblaciones totales de las localidades seleccionadas en cada
municipio.
# Porcentaje de poblacin indgena del total del municipio, resul-
tado de la suma de las poblaciones totales de las localidades con ms
del 30% de PHLI, entre la poblacin total del municipio.
**Con base en la columna anterior, se utiliza la clasifcacin de los
Indicadores Socioeconmicos de los Pueblos Indgenas de Mxico,
2002.
A) Ms del 70% de P.
B) Del 40 al 69% de P.
C) Municipios con menos del 40% de P y ms de 5000 indgenas en
nmeros absolutos.
D) Municipios con menos del 40% de P y presencia de hablantes de
lenguas con menos de 5000 hablantes o minoritarias.
E) Poblacin indgena dispersa.
F) Sin poblacin indgena.
355
ANEXO 1.B
Cuadro de migrantes Indgenas en Ia zona metropoIitana
de Guadalajara. Elaborado por La CDI delegacin Jalisco
*Fuente: INI, PNUD, CONAPO, Indicadores Socioeconmicos de los
Pueblos Indgenas de Mxico, 2002.
**Clasifcacin de los ndicadores Socioeconmicos de los Pueblos n-
dgenas de Mxico, 2002.
A) Ms del 70% de P.
B) Del 40 al 69% de P.
C) Municipios con menos del 40% de P y ms de 5000 indgenas en
nmeros absolutos.
D) Municipios con menos del 40% de P y presencia de hablantes de
lenguas con menos de 5000 hablantes o minoritarias.
E) Poblacin indgena dispersa.
F) Sin poblacin indgena.
356
ANEXO 2
357
ANEXO 2
Esta publicacin se termin
de imprimir en Abril del 2007
en los talleres grfcos de Prometeo Editores,
Libertad No. 1457, C.P. 44100
Guadalajara, Jal. Tel. 3826-2782
Email: prometeoeditores@prodigy.net.mx
Para su formacin se utilizaron los tipos Arial
en 11 puntos para textos y 13 puntos para
titulos.
Su tiraje const de 600 ejemplares
Impreso en Mxico Printed in Mxico

Alternancia en Jalisco Edmundo Hertnández

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2007, Universidad de Guadalajara

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