López de Reyes, María C. c. Instituto Nac. de Previsión Social (1959).

Fallos:
244:548

Buenos Aires, setiembre 25

de 1959.
Considerando: Que como lo señala el dictamen precedente del procurador general el recurso
extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por
aplicación de la doctrina establecida en los autos "Michalak, N. s/ jubilación", sentencia del
25 de febrero del año en curso (Fallos, t. 243, p. 78).
Por ello y habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso
extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales.
Y en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación. Que, como se
decidió en el precedente más arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 de la ley
14.236 (ADLA, XIII-A,
164) no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la
garantía de la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece "prima facie",
como en el caso, que
las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente
que los certificados médicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a
fs. 15, 28, etc. del
expte. núm. 406.401, dan cuenta de que a la señora de Reyes se le practicó en 1938 una
nefrectomía derecha por tuberculosis úlcero caseosa; que en 1955 padecía de una
insuficiencia ovárica acentuada y
un síndrome de retención urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del riñón
izquierdo, y que desde el momento de la primera intervención, se ha encontrado bajo
asistencia médica, debiendo
guardar reposo casi permanente. Y además, que tales pretensiones han sido desechadas con
base en informes médicos que no reúnen las formas de una peritación ni hacen posible el
juicio autónomo de
los órganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada
(cfr. autos
"Caputo, T. N. s./ Jubilación", sentencia del 25 de febrero de 1959 -v. Rev. LA LEY, t.
94, p. 655, fallo núm. 43.533-; Fallos, t. 243, p. 62). Pues aun cuando por razones de
especialización y de buen
orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho
jubilatorio deba
acreditarse por medio de exámenes de facultativos del Instituto Nac. de Previsión Social, no
lo es, en cambio, que la decisión final del expediente se adopte sin una comprobación
objetivamente satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas
de fs. 10, 12 y 18, elementos de juicio bastantes para decidir el caso con fundamento serio
y autónomo, elementos que han debido allegarse en el curso del trámite administrativo, pues
los informes mencionados se limitan a consignar que "según la historia clínica levantada en
junta médica" -que no figura agregada a la causa- la peticionante "no objetiviza factor
patológico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el
desempeño de sus tareas habituales.
Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basándose en el
carácter limitado de la apelación prevista por el art. 14 de la ley 14.236, no puede prosperar.
Es cierto que, con referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen
funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por
ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia
rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del
Estado moderno y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista el bienestar social.
Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituida por la
certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en

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el supuesto de mención, no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente
discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es claro
que, así entendida, la exigencia "sub examine" tiene alcance variable según las peculiaridades
de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como
la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido
deferida la función jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa
dicha función, la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la
organización administrativa establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestión de esos
intereses se vea frustrada es también misión de los jueces, sometida por supuesto, a las
previsiones constitucionales. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del
tema en estudio haya sido elaborada "encarando la creciente complejidad de las funciones de
la administración" y con el fin de "hacer posible y eficaz la aplicación de las disposiciones
legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos, t. 193, p. 408 -Rev. LA
LEY, t. 27, p. 869. fallo núm. 14.131-; t. 240, p. 235).

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Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de tenerse
presente que:
a) La relación jurídica de la que nacen las facultades que él invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la
órbita del derecho administrativo (Fallos, t. 179, p. 394 y otros).
b) Las atribuciones que el Instituto Nac. de Previsión ejerce cuando conoce por vía de apelación, en los
términos de los arfa. 3°, inc. e) y 13 de la ley 14.236, son complemento necesario, imprescindible, de la
función administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas nacionales
de previsión, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales, esto
es, la administración y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio común y exclusivo de los
beneficiarios. Concurre, así, la circunstancia a que esta Corte atribuyó singular valor en un caso
sustancialmente parecido al de autos (Fallos, t. 187, p. 79 -Rev. LA LEY, t. 19, p. 647, fallo núm. 9913-).
c) Los órganos administrativos de que aquí se trata hállanse especialmente habilitados para la averiguación
y decisión sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios especializados con
que cuentan y del carácter esencialmente técnico de tales hechos.
Que, en mérito a estas razones y a las que le son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no ofrece
dificultad alguna la comprobación de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente está
satisfecha. Ello es así, ante todo, por cuanto la ley 14.236 asegura la intervención de jueces que actúan
como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la
doctrina" (art. 14). Y lo es también, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma
expresa, y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1° de esta sentencia, los jueces intervinientes,
poseen además, la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos,
si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan sólo en la voluntad arbitraria o en el capricho de
los funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio. La mera existencia de esta potestad, de
indiscutible fundamento constitucional posee un valor ciertamente decisivo.
Que tal es, por otra parte, la conclusión a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina sobre
el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislación nacional (Fallos, t. 187, p.
79). En efecto, refiriéndose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa se
debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no está obligada a disponer la
revisión judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede
resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irrevisible («conclusive») para los jueces",
salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer
denegación del debido proceso legal" (Corpus Juris Secundum, ed. 1958, vol. 16, p. 871 y sigts.).
Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina, esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costes c. Prado"
(Fallos, t. 187, p. 79), invocó el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad C° v.
Garrett" (238 U. S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupándose de un
supuesto de fijación de tarifas en que -según pretendía la actora- organismos administrativos habían
ejercido funciones de carácter judicial, sostuvo la siguiente opinión, expuesta por el juez Hughes:
"Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distinción entre el Poder Judicial y las otras ramas del
gobierno, debe reconocerse que la determinación de los hechos "accertainment of facts" o la obtención de
conclusiones ("reaching of conclusiones") con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una
audiencia de las partes, puede considerarse como propias de los poderes ejecutivo o legislativo,
diferenciados del judicial" (véase además, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayera, "The
american legal system", ed. 1955, p. 439; A. y S. Tunc, "Le systeme constitutionel des Etats-Unis
d'Amérique", ed. 1954, t. 2, p. 481 y jurisprudencia que citan).
Por ello, se revoca la sentencia apelada y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16, 1ª parte, da la ley
48 (Adla, 1852-1880, 364, con nota), se declara procedente la apelación deducida para ante la Cám.
Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y, por intermedio de la sala
que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de la presente
sentencia. - Alfredo Orgaz. - Benjamín Villegas Basavilbaso. - Julio Oyhanarte. - Según su voto: Luis M.
Boffi Boggero. - En disidencia: Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.

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Según su voto. - Considerando: Que en la causa se alegó la inconstitucionalidad del art. 14 de la ley
14.236, "al limitar éste el recurso únicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal,
denegándola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho".
Que el recurso es, por tanto, procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más
sustanciación.
Que, efectivamente, el artículo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del
Instituto serán apelables ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo dentro de los mismos términos a que se
refiere el artículo anterior".
"Que el recurso deberá ser fundado y sólo podrá interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o doctrina
legal".
Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "división" o "separación" entre los poderes, uno
de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones emanadas
de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95, Constitución Nacional -Adla,
1852-1880, 68-); González, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", núm.
184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administración sobre la
justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional
(Calamandrei, Piero, "Estudios sobre el proceso civil", Editorial Bibliográfica Argentina, 1945, ps.
343 y sigts.).
Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la
función judicial (v. votos del suscripto en las causas Fallos, t. 242, p. 353 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p.
165, tallo núm. 43.321-; t. 243, p 280; causa "Nadur c. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que
procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas
signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los
jueces y no puedan ser revisadas por vía de acción o de recurso (Fallos, t. 240, p. 453 y los allí citados;
t. 243, p. 276 -v. Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo núm. 43.633, con nota de Enrique R. Aftalión-,
entre otros).
Que la revisión por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 de la ley
14.236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicación de las normas jurídicas por el
organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al
menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisión ha de penetrar el examen
de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilaras solamente en la órbita administrativa sin que los
principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.
Que si, como aconteció en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administración lo qué
concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legítimo al respecto quedaría fuera del examen judicial,
sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violación de sus derechos ante los
órganos que la Constitución prevé a esos efectos. Y es fácil concluir que una indebida fijación de los
hechos no puede ser subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería equivocado
el presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar.
Que no obsta a lo expuesto la consideración acerca de las elevadas funciones previsionales con la
supervisión administrativa del Instituto Nac. de Previsión Social, ni el necesario amoldamiento a la
evolución de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitución es un instrumento
de gobierno que ha sido instituido para perdurar -1, Wheaton, 304- y que es, según conocida sentencia
norteamericana, más un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse a los
principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo tal que
todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun cuando la
jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas. Mientras no se reforme el art. 95 de la
Constitución, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a su
espíritu.
Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad, falta
de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habría hipótesis de injusticia
que no quedarían cubiertas por esa doctrina.

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Que con la revisión judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la función de las Cajas
previsionales, del mismo modo como aconteció y acontece con otros regímenes análogos y de igual
manera que la doble instancia judicial permite a las cámaras revisar la sentencia de primer grado en los
"hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.
Que, precisamente, la causa registrada en Fallos, t. 187, p. 79 -que se cita- versaba sobre la ley 4548 de
la Prov. de Buenos Airea, cuyo art. 67 concedía apelación ante el juez en lo civil y comercial, de donde
surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.
Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas con el alcance referido.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se declara
procedente la apelación deducida para ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir
jurisdicción en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo
pronunciamiento ajustado a los términos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16, 1ª parte, de la ley
48. - Luis M. Boffi Boggero.
Disidencia - Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayoría, así
como los relacionados con la función que le ha sido atribuida por ley al Instituto Nac. de Previsión Social
y con los medios técnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez la
constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad de
la ley o de doctrina legal, instituido por el art. 14 de la ley 14.236.
Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art.
14 de la ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones
administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicación del ordenamiento jurídico respectivo, así
como en lo concerniente a la observancia de las garantías constitucionales pertinentes, incluida la que por
la vía excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el
juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.
Que, a lo expuesto en aquel voto, sólo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la
previsión social mediante el sistema de carácter gremial, estructurado por la ley 14.236, que dé
participación paritaria a representantes de los beneficiarios, en la función jurisdiccional conferida, con el
propósito de garantizar una aplicación cabal del régimen previsional respectivo dentro de la
privativa esfera de actuación que le atribuye esa ley.
Que complementariamente la ley 14.370 (Adla, XIV-A, 171) en relación al punto debatido en autos,
establece en su art. 22 que "la apreciación de la invalidez se efectuará por los organismos y mediante los
procedimientos que establezca la autoridad de aplicación, que aseguren uniformidad en los criterios
estimativos y las garantías necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en
aplicación de este dispositivo legal que la División de medicina social, dependiente del órgano central de
lo previsión, ha emitido, en el caso, con fecha 3 de setiembre de 1954, 4 de abril de 1955 y
18 de mayo de 1956, sendos dictámenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clínica
levantada en junta médica y, posteriormente, de nuevos exámenes clínicos y especializados, se llega a la
conclusión de que la interesada "no objetiviza (objetivo, en términos médicos, es el síntoma
perceptible), factor patológico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el
desempeño de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesión o habilidad comprobada"
ni reúne, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilación por invalidez prevista por
el régimen para el personal de la industria instituido por el decreto-ley
13.937/48 (Adla, VI, 456).
Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los
procedimientos administrativos, como violatorias de la garantía constitucional de la defensa; no obstante,
cabe señalar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propósito de resguardar en
debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una impugnación de esa índole
carece de sustento. En cuanto al trámite seguido en la especie se advierte que se ajusta a aquellas
disposiciones legales y que la autoridad de aplicación se ha atenido a la apreciación de la invalidez
efectuada por el organismo técnico creado al efecto. Este organismo ha actuado, en tres oportunidades,
conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes dentro de la órbita administrativa
y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de revisión judicial mediante el recurso
autorizado por el art. 14 de la ley 14.236, no se justifica la exigencia de que los dictámenes médicos
contengan expresión detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible su valoración por los
tribunales de justicia.
Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carácter estrictamente excepcional, a
que se ha hecho mención, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede
considerarse que la resolución impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique
como acto jurisdiccional (Fallos, t. 242, ps. 516 y 179; t. 239, p. 269 y los allí citados; voto del suscripto
en Fallos, t. 242, p. 30, entre otros).
Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario
interpuesto. En efecto, la resolución recurrida, al desestimar la apelación en virtud de no hallarse fundada
en los términos del art. 14 de la ley 14.236, ha decidido una cuestión de orden procesal que esta Corte
considera irrevisible en instancia extraordinaria (Fallos, t. 239, p. 282).
Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede. -
Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.