ECONOMA POLTICA DE LA POLTICA COMERCIAL

La poltica comercial de los pases tiene determinantes externos e internos. El peso relativo de las dos categoras de determinantes depende de una serie de factores estructurales y coyunturales. Entre los determinantes externos encontramos, por ejemplo, el peso econmico y poltico de los socios comerciales, los regmenes supranacionales vigentes, y la coyuntura econmica y poltica en el mundo. El enfoque que privilegia los factores externos es conocido como el enfoque sistmico (Krasner, 1976; Jurez Anaya, 1993:6-7) o estructural (Kbabdjian, 1999:52). Los determinantes internos incluyen: el "inters nacional", los intereses de grupos subnacionales, las coaliciones polticas, la estructura econmica y la estrategia de desarrollo. En este documento queremos aportar algunos elementos para el entendimiento de los determinantes internos de la poltica comercial en Colombia. Aunque se podra pensar, y con razn, que en economas perifricas, como la colombiana, los determinantes externos son relativamente importantes y restringen notablemente la autonoma de la poltica nacional, veremos que los determinantes internos tambin tienen su importancia. La economa poltica de la poltica comercial es un tema relativamente poco estudiado en Colombia. Sin embargo, existen varios estudios que han analizado, directa o indirectamente, el papel de los grupos de presin, los polticos, los burcratas y las instituciones en la toma de decisiones sobre la poltica comercial. Entre stos se destacan Echavarra (1999) sobre el aumento de los niveles de proteccin en los aos treinta, Senz Rovner (1990,1992) sobre el lobby de los industriales para conseguir proteccin en los aos cuarenta, Martnez Ortiz (1986) sobre las reformas arancelarias en el perodo 1950-1982, y Jurez Anaya (1993) sobre la poltica comercial en el perodo 1967-1991. Parece haber un cierto consenso en cuanto a la importancia de considerar la influencia de los gremios de la industria para entender la dinmica de la poltica comercial en Colombia. Sin embargo, hay diferentes puntos sobre los cuales no hay necesariamente claridad o sobre los cuales hay discrepancias; por

ejemplo: la existencia o no de una autonoma a nivel del gobierno nacional frente a los intereses particulares, la influencia relativa de los diferentes gremios entre ellos, la influencia relativa de los gremios frente a otros grupos de presin o de intereses, la relacin entre los arreglos institucionales (organizacionales) a nivel del Estado y la permeabilidad del mismo. En este documento, despus de una revisin del marco terico y la literatura sobre el caso colombiano, presentamos los resultados de una encuesta sobre la percepcin de la influencia de los gremios productivos y otros grupos en la formulacin de la poltica comercial. La economa poltica de la poltica comercial: marco terico Como se mencion anteriormente, en la economa poltica de la poltica comercial podemos distinguir entre el enfoque sistmico, que centra su atencin en los factores externos, por un lado, y los enfoques que buscan los determinantes de la poltica comercial en los factores internos. El papel de los gremios en la formulacin de la poltica comercial es estudiado en esta segunda categora de enfoques. Frey y Weck-Hannemann (1996:154-155) clasifican los factores internos, a su vez, en dos categoras. En la primera, ubican los factores reducibles a faltas de informacin e inteligencia para que los agentes econmicos 'entiendan' los beneficios del libre comercio[1]. Reconocen, sin embargo, que estos factores explican probablemente slo una pequea parte de la proteccin otorgada en el mundo. En la segunda categora, la ms importante, consideran los factores relacionados con las imperfecciones de los mercados. Dentro de esta categora encontramos, por un lado, los motivos a favor de la intervencin del Estado basados en las nuevas teoras del comercio o en el argumento del arancel ptimo y, por otro, los factores relacionados con la problemtica de la distribucin de las ganancias del comercio (p. ej., la compensacin de los sectores perjudicados por la apertura). Es frente a la problemtica de la distribucin que se movilizan las fuerzas polticas (p. ej., los gremios) para influir en la toma de decisiones a nivel gubernamental. Para Kbabdjian (1999: 52), este ltimo grupo de factores conforma la explicacin 'institucional' del proteccionismo. En la nueva economa poltica de la poltica comercial, el papel de los grupos de inters est ligado a las deficiencias del modelo del votante mediano. Segn este modelo, el votante mediano (es decir, el que define la mayora) apoyara el libre comercio, puesto que, de acuerdo con el principio de optimalidad de

Pareto, los inicialmente perjudicados por la apertura siempre pueden ser compensados con los recursos provenientes del efecto neto sobre el bienestar del pas. Sin embargo, en una democracia donde una regla directa de mayora simple determina las decisiones polticas de una asamblea, el modelo del votante mediano no funciona cuando no se cumple una serie de supuestos (Frey, 1991). Baldwin (1976) ha considerado algunas de las modificaciones y extensiones necesarias para llegar a un modelo ms realista: - Los perdedores de una reduccin arancelaria, es decir, los productores domsticos de los bienes importados, no necesariamente reciben compensacin; - Los posibles ganadores tienen menos incentivos para participar en las elecciones, para informarse, y para organizar y apoyar grupos de presin que los perdedores; - Los posibles perdedores pueden estar mejor representados en el Parlamento que los posibles ganadores; - El intercambio de votos (logrolling) puede afectar el resultado de una votacin por mayora; - La proteccin, en forma de aranceles, es una fuente de ingreso para los gobernantes; las alternativas pueden tener costos polticos o dificultades tcnicas importantes. Adicionalmente, puede presentarse el fenmeno del universalismo (Winters, 1994; Bilal, 1998b: 6-9). Cuando se est ofreciendo proteccin especfica (que toma la forma de un bien privado) como componente de un paquete de medidas, los polticos pueden optar por adherirse a la coalicin que apoya el paquete y apoyar la proteccin para todos, pero incluyendo medidas a favor de su propio distrito electoral. En las circunstancias descritas, se organiza un mercado poltico donde se ofrece y demanda proteccin. Entre los agentes que ofrecen proteccin encontramos los polticos, los burcratas y los partidos polticos. Entre los que demandan proteccin encontramos grupos de electores, empresas, grupos de inters y partidos polticos.

Las actividades de lobby (que tienen un costo, y son, adems, directamente inproductivas) pueden maximizar las ganancias de los involucrados, aproprindose de las rentas (rent seeking) o los ingresos monetarios relacionados con la proteccin (revenue seeking) (Krueger, 1974). Los grupos de inters pueden organizarse de diferentes maneras. Las teoras neoclsicas del comercio internacional ayudan a entender cules son los factores econmicos detrs de las modalidades de organizacin de los grupos de presin poltica. El modelo de factores especficos (Samuelson, 1971; Jones, 1971) y el modelo de Heckscher-Ohlin (Heckscher, 1950; Ohlin, 1933; Stolper y Samuelson, 1941; Samuelson, 1948,1949) muestran el papel crucial que juega la movilidad de los factores de produccin. Cuando los factores son mviles entre sectores (no entre pases), los grupos de presin se organizarn por factores (gremios suprasectoriales que defienden los intereses de los capitalistas, sindicatos 'cpula' que representan los intereses de los trabajadores, asociaciones de terratenientes,...); es decir, nos acercamos al anlisis marxista y la lucha entre las clases. Sin embargo, cuando los factores son especficos (no mviles entre sectores), los grupos se organizarn por sectores econmicos. En este caso, los intereses de los empresarios de un sector coinciden con los intereses del sindicato del mismo sector; ambos grupos pueden tener inters en la proteccin de su sector. La organizacin y el peso poltico relativo de los distintos grupos determinarn la orientacin de la poltica comercial. En un desarrollo interesante del modelo de Heckscher-Ohlin, Rogowski (1989) muestra adems, en modelos con tres o ms factores, cmo la formacin de coaliciones entre factores puede orientar la poltica comercial en una u otra direccin. Ahora, a nivel del grupo, el proteccionismo tiene el carcter de un bien pblico y se presenta el problema del free rider. De acuerdo con Frey y WeckHannemann (1996:162), existen tres condiciones bajo las cuales es ms probable que se constituyan grupos de inters: - Cuando el grupo se ha formado por otras razones o por iniciativa del gobierno; - Cuando los miembros del grupo obtienen bienes privados de la organizacin (p. ej., informacin); - Cuando el grupo tiene un tamao reducido, lo cual disminuye el costo de la organizacin y mejora la posibilidad de sancionar los free riders eficazmente.

Generalmente, los grupos de presin se forman ms fcilmente por el lado de los que favorecen la proteccin (los productores del sector) que por el lado de los oponentes (los consumidores dispersos). A nivel de la oferta de proteccin, diferentes aspectos son importantes: el peso relativo de la poltica comercial dentro del conjunto de temas (issues) alrededor de los cuales gira el debate poltico y sobre el cual se organizan las consultas (elecciones), el sistema electoral y de gobierno, los perfiles y objetivos ideolgicos de los partidos, la maximizacin de la posibilidad de ser reeligido por los polticos, las restricciones presupustales y de la balanza de pagos (Frey y Weck-Hannemann, 1996: 163-164). La burocracia tambin es un actor importante al lado de la oferta. En la funcin objetiva de los burcratas entran variables como el poder, el prestigio, el tamao del sector a su cargo, la produccin de norma-tividad, la permanencia en el cargo, la fluidez de las relaciones con su clientela, y el presupuesto[3]. La organizacin 'sectorial' de las burocracias hace suponer un sesgo proteccionista en su actuacin, que puede dominar el inters colectivo. El modelo burocrtico se basa en Downs (1967) y en la capture theory de Stigler (1971)[4]. Se presenta un problema de principal-agente, cuando existe un control (poltico) deficiente sobre los burcratas. Jurez Anaya (1993:6-9) habla del enfoque centrado en el Estado, cuando existe algn grado de autonoma a nivel de los polticos o burcratas para defender el inters comn frente a los intereses parti-culares[5]. Cuando estos ltimos predominan, habla del enfoque centrado en la sociedad[6]. Este enfoque coincide aparentemente con la explicacin institucional de Kbabdjian(1999). En cuanto a la demanda de proteccin, se presenta el problema del/ree rider, que se intensifica con el nmero de empresas con intereses similares. Los sectores que cuentan con pocas empresas sern ms efectivos en su lobby que los sectores grandes. Esto es consistente con la lgica de la accin colectiva de Olson (1992). De Mel, Panagariya y Rodrik (1993) se refieren al preference-dilution effect. No solamente el tamao del sector es relevante para el problema del/ree rider; la distribucin del inters entre las empresas tambin es relevante. Una distribucin muy sesgada puede favorecer el lobby de las empresas ms interesadas. Aunque es una teora muy influyente, ha sido cuestionada tanto con base en consideraciones tericas como empricas (Bilal, 1998a: 36). Debido a la

propiedad de la no rivalidad en el consumo del bien pblico (la proteccin), un aumento en el nmero de empresas no disminuye los beneficios de la accin colectiva, pero s disminuye el costo (la contribucin) de cada empresa beneficiada (Chamberlin, 197A). Se ha mostrado tambin que la contribucin a la provisin del bien pblico, puede disminuir la incertidumbre relacionada con el comportamiento de las dems empresas (Austen-Smith, 1981). Otro cuestionamiento del modelo de los grupos de presin de Olson es presentado en el modelo aditivo (adding machine model; Caves, 1976). Segn este modelo, un sector industrial compuesto por un gran nmero de empresas, dispersas geogrficamente, puede ser ms eficaz en el lobby, porque puede 'sumar' apoyo poltico en un mayor nmero de distritos electorales. Este modelo se vuelve poderoso en combinacin con el supuesto de que el objetivo del gobierno es maximizar la posibilidad de su reeleccin (Downs, 1957)[7]. Es importante anotar que pueden existir economas de escala en el lobby. As, los sectores grandes con empresas grandes tendran una ventaja sobre otros. Finalmente, el efecto de compensacin se refiere al fenmeno de mayores niveles esperados de demanda de proteccin en coyunturas econmicas adversas, porque el retorno neto relativo de las contribuciones al lobby aumentan (Bilal, 1998a: 42-43)[8].

La economa poltica de la poltica comercial en Colombia A continuacin, haremos una sntesis selectiva de algunas de las investigaciones que permiten acercarnos a la economa poltica de la poltica comercial en Colombia en el siglo XX. Privilegiamos los resultados que aclaren el papel de los grupos de presin en la toma de decisiones. Poltica comercial e intereses particulares Parece haber consenso en que los intereses particulares que ms compiten con el inters del pas, a la hora de tomar decisiones de poltica comercial, son los de los gremios de la produccin, organizados por sectores. Para algunos observadores los intereses gremiales pueden incluso pesar ms que los del pas. Las respuestas sugieren que la burocracia tiene intereses propios y que es capaz de influir en la toma de decisiones, es decir, tiene cierta autonoma. La burocracia parece tener ms peso que los partidos polticos. Otra categora de actores a quienes se les atribuye una capacidad de influencia son las empresas multinacionales. Hay consenso sobre el papel marginal de los sindicatos y las ONG. Para consuelo de los acadmicos, parece que los

ministros y los funcionarios valoran sus aportes ms de lo que el pblico en general y ellos mismos se atreven a atribuir. Peso poltico relativo de los gremios Hay bastante coincidencia entre las clasificaciones de los gremios, segn su influencia poltica, por parte de los diferentes grupos de entrevistados. A pesar de que la mayora de los encuestados todava menciona a la Federacin de Cafeteros como el gremio de mayor incidencia en la formulacin de polticas comerciales, es significativo que entre los encuestados del nivel ministerial, quienes estn mejor ubicados para evaluar el peso poltico de cada gremio, ocupa apenas el sptimo lugar en la clasificacin establecida con base en las opiniones emitidas. Hoy en da, la ANDI y Analdex, como gremios inter o suprasectoriales se proyectan como los interlocutores ms importantes para el gobierno (aunque, los funcionarios, por ejemplo, no otorgan tanta importancia a Analdex). La opinin de los ministros y de los sindicatos coincide con los resultados de la encuesta de Kline (1974) entre congresistas y con la posicin de Jurez Anaya (1993), segn los cuales, la ANDI sera la ms poderosa e influyente agrupacin en el pas. El modelo factorial parece entonces tener relevancia en el contexto colombiano. Esto, a su vez, podra indicar que los factores de produccin son relativamente mviles entre sectores, que los industriales colombianos importantes se caracterizan por un portafolio diversificado de actividades, y/ o que los empresarios y los sindicatos no se logran poner de acuerdo para organizar el lobby a nivel sectorial (a pesar de tener intereses coincidentes). El estudio confirma la opinin de Jurez Anaya (1993: 19), segn la cual, algunos gremios sectoriales, Asocolflores y Asocaa han logrado eficazmente ejercer una influencia significativa sobre el ejecutivo. Mientras que en la primera mitad del siglo XX, los intereses agrarios y comerciales todava pesaban mucho en materia de poltica comercial (Senz Rovner, 1992; Echavarra, 1999), la importancia creciente de la industria en la economa nacional y el debilitamiento del sector agrario, hoy en da, hacen que los intereses industriales dominen el debate sobre polticas comerciales. Poltica comercial y tendencias partidistas Hay cierta confusin sobre el papel de las tendencias partidistas de las fuerzas polticas en el poder, como lo evidencian las respuestas del sector privado (aunque el perfil partidista del Ministro puede tener una importancia). Los ministros y los acadmicos (quienes asesoran a los primeros) creen en su gran mayora que las tendendas partidistas no influyen en la toma de decisiones de poltica comercial, mientras que los funcionarios y los sindicatos s parecen percibir que las tendencias partidistas del ejecutivo tienen un impacto real. ARGUMENTACION A FAVOR DEL LIBRE COMERCIO

Hoy les quiero hablar sobre un tema que ltimamente esta teniendo mucha repercusin en la Argentina: el libre comercio. Despus de la serie de trabas a las importaciones, en pos del desarrollo de la industria nacional este tema a recobrado inters para aquellos interesados en discutir cuales son los caminos adecuados para el desarrollo econmico de la nacin. Por eso, en esta publicacin les traigo algunos de los argumentos a favor del libre comercio que desarrollaron, principalmente los representantes porteos, durante la primera mitad del siglo XIX. Les invito a ver el video explicativo: En trminos generales la polmica que desat el intento por la organizacin nacional de los representantes de las provincias de Crdoba y de Corrientes, gir entorno a la dicotoma libre comercio o proteccionismo. La defensa de la postura de Buenos Aires a favor del libre comercio se dio principalmente a travs de diarios como La Gaceta Mercantil o El Metropolitano, y su trasfondo poltico era el enfrentamiento discursivo entre Rosas y Ferr (gobernador de Corrientes). La discusin abord temas como la organizacin nacional y el carcter de las rentas de Buenos Aires, si era o no legtimo federalizar los beneficios de la aduana, entre otros. La libertad de comercio diversifica el mercado: Este argumento es muy frecuente, muchas de las manifestaciones bonaerenses a favor del libre cambio se basaban en la amplia oferta de productos que aporta el comercio exterior y su consecuente abaratamiento. Mejores precios y mayor calidad. El comercio activo incrementa el erario: Este argumento ya lo encontrbamos en la Representacin de los Hacendados escrita por Mariano Moreno (1809). Consiste bsicamente en incrementar el flujo comercial para que la aplicacin de impuestos sobre el mismo incremente significativamente la recaudacin del erario.-

ARGUMENTOS EN CONTRA DEL PROTECCIONISMO:

El proteccionismo incrementa los precios: Las altas tasas de impuestos que recaeran sobre los productos importados, en caso de proteccionismo, provocaran una suba inmediata en los precios de aquellos bienes afectados, aumentos que serian sufridos por el pueblo. El monopolio legalizado de una clase: La proteccin de ciertas industrias llevaran al monopolio de un sector especfico que estara legitimado por las leyes. Esta situacin no permitira la competencia justa en el mercado. El Gobernador de Corrientes conseguira, por ejemplo, el monopolio de la

produccin de aguardiente (de hecho gran parte de la produccin de su provincia estaba en sus manos).

POLITICAS COMERCIALES EN LOS PAISES DESARROLLADOS

Las teoras econmicas del desarrollo han atravesado tres grandes fases. La primera estuvo marcada por la creacin de la economa del desarrollo como subdisciplina de la economa, tras la II GM, y muy influida por las doctrinas keynesianas; en consecuencias abogaba por la intervencin de los estados para solventar los fallos del mercado. La segunda supone una reaccin ante la anterior, y se caracteriza por el regreso a enfoques ms liberales, basados en el mercado y el sector privado, al tiempo que se destacaban los fallos del sector pblico. En el momento actual, se aprecia un cierto consenso acerca de los fallos tanto del mercado como del sector pblico; adems, el nfasis se sita ahora sobre el desarrollo humano, es decir, no slo se aprecian variables como el crecimiento de la produccin o la renta per cpita, sino tambin el acceso a sanidad, educacin, agua potable, igualdad entre los sexos, etc. En este primer epgrafe trataremos, primero, las grandes ideas de la economa del desarrollo, tal y como fueron planteadas por los autores pioneros de la subdisciplina y relacionndolas con el sector exterior; a continuacin, exponemos la reaccin de los autores liberales ante los excesos intervencionistas y proteccionistas a que condujo la etapa anterior. La economa del desarrollo. La economa del desarrollo surge como subdisciplina de la economa tras la II Guerra Mundial, aunque su carcter de cuerpo terico independiente es muy discutible, pudiendo concebirse como la mera aplicacin de la teora econmica, clsica o keynesiana, a los problemas de los pases en desarrollo. Se ha escrito mucho sobre las condiciones que impulsaron el despliegue de la economa del desarrollo. Sin duda, las circunstancias internacionales eran estimulantes: descolonizacin asitica, importantes esfuerzos de industrializacin en la entonces URSS y de reconstruccin en la Europa aliada, aparicin de tensiones entre bloques, etc. No obstante, para entender el nacimiento de la economa del desarrollo (development economics) debemos referirnos principalmente al clima imperante en los crculos econmicos. El paradigma en esos momentos era el keynesiano y muchos de sus elementos centrales y preocupaciones se extienden hacia el nuevo campo de estudio: intervencin del estado,

desempleo, concepcin dinmica de la economa y cierto desprecio por el comercio internacional. Mltiples autores se lanzaron al estudio de las relaciones econmicas en los pases en desarrollo: Lewis, Nurkse, Myrdal, Hirschman, Rosenstein-Rodan, Rostow...En un breve espacio de tiempo se sucedieron las teoras, o ms propiamente los modelos, ilustrados por sugerentes metforas: crculos viciosos del subdesarrollo, two-gap model (modelo de las dos brechas), crecimiento desequilibrado, big push (el gran empujn), economa dual, polos de crecimiento, trampa del equilibrio a bajos niveles...Por nombrar slo las de mayor relevancia. Los medios propuestos por estos autores para alcanzar el desarrollo pueden resumirse como sigue: 1) defensa de la industrializacin, 2) proteccin del mercado interno y 3) intervencin del Estado. El elemento subyacente era el nfasis en la acumulacin de capital fsico como factor bsico del desarrollo econmico. Aparte de estos elementos, se daba un consenso en la concepcin del proceso de desarrollo. Este se entenda asociado unvocamente al crecimiento, y las variables de referencia eran el crecimiento del producto y del producto per capita. Adems, haba dos supuestos centrales: la imperfeccin de los mercados en los pases en desarrollo y la existencia de desempleo encubierto en la agricultura. Algunos de los modelos mencionados ejercieron una amplia influencia en las dcadas de 1950 y 1960 y merecen una valoracin especial. Tal vez el modelo ms influyente haya sido el de Rostow y sus etapas del desarrollo econmico. Este modelo est muy relacionado con las teoras de la modernizacin que se tratarn en un epgrafe posterior, en la medida en que concibe el proceso de desarrollo de forma lineal, mecnica e ineluctable. Se trata, en este caso, de un determinismo econmico que llevara a todo pas a evolucionar histricamente desde las etapas iniciales del desarrollo hasta la etapa ms avanzada, representada por los pases industriales. Es, hasta cierto punto, la idealizacin de la experiencia europea y su concepcin como una pauta de obligado cumplimiento, casi a modo de necesidad histrica, por los pases de cualquier otra zona geogrfica. La primera etapa consiste en una economa dominada por la tradicin, en la cual es difcil aumentar la produccin dadas las carencias en materia cientfica y de capacidades tcnicas: la agricultura es dominante y las estructuras jerrquicas son muy rgidas, obstaculizando todo cambio e innovacin. En una segunda etapa, sin embargo, se crearan las condiciones necesarias para el despegue (take-off): los avances cientficos y la capacitacin tcnica permiten la aparicin de la industria, relegando a la agricultura y debilitando las estructuras sociales imperantes. La etapa crtica es la tercera, en la cual las empresas aumentan

sustancialmente sus beneficios y los reinvierten, aumentan su demanda de bienes primarios y contratan a ms trabajadores: se trata del despegue. El resultado es la cuarta etapa: un perodo de crecimiento sostenido y difusin de las modernas tecnologas. La quinta etapa, y fin de trayecto, consiste en la aparicin de las modernas sociedades de consumos, caracterizadas por el consumo de masas. Rosenstein-Rodan es considerado el primer terico moderno del desarrollo econmico. Este autor propugn una estrategia basada en el big push, que, basado en la interdependencia de las decisiones de inversin, rompera el crculo vicioso del subdesarrollo. Se trataba de realizar una inversin masiva y brusca que despertase a la economa de su letargo. A partir de ese momento, el sistema econmico adquirira una dinmica propia que conducira, casi inevitablemente, al crecimiento. El problema de los crculos viciosos fue retomado por Ragnar Nurkse y sus crculos viciosos que perpetan el subdesarrollo. La teora consiste en la apreciacin de dos crculos viciosos que perpetan los bajos ingresos en los PED's. El primero se articula en torno a la falta de capital, de ingresos y de ahorro. La baja productividad del trabajo da lugar a bajos ingresos, que suponen baja capacidad de ahorro; el bajo nivel de ahorro impide la inversin y, por tanto, la acumulacin de capital; la escasez de capital fsico redunda en un bajo nivel de productividad, completando el primer crculo. Otro crculo vicioso aparece en la relacin entre el tamao del mercado, los ingresos y la inversin: los incentivos a la inversin seran escasos debido al bajo poder adquisitivo de la poblacin (reducido mercado interno para vender la produccin); el bajo poder adquisitivo viene determinado por la baja productividad, resultado de los pobres incentivos para invertir. Si hubiera incentivo para invertir se carecera de ahorro, y si se dispusiera de ahorro faltara el incentivo inversor. La influencia del modelo de los crculos viciosos hizo que se propusieran diversas vas para convertirlos en espirales ascendentes que llevaran a mayores niveles de renta, ahorro e inversin de manera simultnea. Se crea que as se romperan esos crculos viciosos. La forma de conseguirlo sera mediante la industrializacin, la cual requerira un gran esfuerzo inicial dirigido por el estado. La guerra de metforas se desat: Big Push (Rosestein-Rodan), Crecimiento Equilibrado (Nurkse), Great Spurt (Gerschenkron), Minimun Critical Effort (Esfuerzo mnimo crtico, Leibenstein) y Take-off (Despegue, Rostow). El Big Push implicara un amplio programa de inversiones. Numerosos proyectos de inversin simultneos crearan la demanda recproca para esos mismos proyectos, hacindolos rentables. El Crecimiento Equilibrado enfatizaba la importancia de una difusin sincronizada y simultnea del capital fsico en todos los sectores la industria.

Dnde se obtienen los factores de produccin para realizar semejante inversin?. El capital, del exterior, y el trabajo, del desempleo encubierto existente en la agricultura. El supuesto de una oferta ilimitada de trabajo en el sector agrcola tradicional fue desarrollado por Lewis. En su modelo, basado en la existencia de un sector moderno y uno tradicional (dualismo), la baja productividad marginal de la agricultura tradicional (cercana a cero) determina salarios muy bajos en el sector industrial o moderno; como la agricultura paga salarios muy bajos, la industria puede hacerlo tambin. El transvase de mano de obra a actividades industriales ms productivas, pero con salarios bajos a causa del excedente de trabajo, originara una rpida acumulacin de capital mediante la reinversin de los beneficios y el incremento del ahorro. Un autor que reviste un especial inters por la dilatada influencia de su obra es Albert O. Hirschman. El ataque de Hirschman a las tesis del Big Push lleva implcita una alternativa a ste: la propuesta de Rodan (y otros) le parece innecesaria, imposible e indeseable. La alternativa, expuesta en la conocida obra de Hirschman La estrategia del desarrollo econmico, consiste en el Crecimiento Desequilibrado. El desarrollo a ultranza de un sector determinado provocara cuellos de botella en sectores conectados a ste y proveera de incentivos a la inversin, ante la evidencia de las ganancias potenciales que supondra eliminar esos estrangulamientos. Se trata de potenciar una rama industrial con conexiones hacia delante y hacia atrs (forward/backward linkages) y el desarrollo del resto de sectores se autoinducira. A modo de ejemplo, la creacin ex nihilo de una fbrica de automviles generara una demanda de chapa, componentes de automviles, herramientas, neumticos, aceites... La inexistencia de empresas que fabriquen esos productos creara un cuello de botella; o desde un punto de vista ms optimista, un hueco de mercado: idealmente, el capital privado se dirigira hacia esas nuevas oportunidades de inversin, deshaciendo los cuellos de botella y, de paso, generando un tejido industrial (privado) a partir de la inversin inicial en la fbrica de coches (inversin, por supuesto, pblica). En la prctica, el desarrollo de una economa a partir de un nico sector no es tan evidente. Numerosos pases en desarrollo se han encontrado con faranicas realizaciones que apenas han contado con conexiones hacia delante o hacia atrs, con lo que al derroche de recursos escasos (capital fsico y humano, tecnologa) se une la nula respuesta del resto de la economa. No obstante, ello puede achacarse a errores en la eleccin del sector propulsor, que originan las llamadas "catedrales en el desierto": complejos industriales aislados que finalmente deben recurrir a las importaciones para abastecerse ante la incapacidad de los supuestos sectores

conexos para responder a su demanda. La dejacin de los factores de oferta, tpica de la economa keynesiana, es caracterstica de este modelo. Este abandono de la oferta es especialmente visible en Nurkse. Este autor aborda el contraste entre el papel jugado por el comercio internacional en el desarrollo de los pases perifricos en los siglos XIX y XX. Para Nurkse, el comercio internacional fue el motor del desarrollo en el siglo XIX, pero las nuevas circunstancias de la economa mundial impiden que cumpla esa misin en el siglo XX. Nurkse se refera al menor contenido en materias primas de la produccin industrial, la proliferacin de materiales sintticos, el avance de los servicios, las bajas elasticidades-renta de la demanda de productos agrcolas y el proteccionismo agrcola. Todo esto determina una baja demanda por parte de los pases ricos de los productos de los PEDs, a diferencia de lo que ocurri en el siglo XIX.. Nurkse opta explcitamente por factores explicativos relativos a la demanda, sin detenerse a analizar los problemas internos que podan influir en el bajo crecimiento de las exportaciones de los pases en desarrollo. Otro enfoque basado bsicamente en la demanda por parte de los pases industriales de productos procedentes de los pases en desarrollo es el desarrollado por Lewis, con ocasin de su discurso de aceptacin del premio Nobel de economa. Lewis identifica, al igual que Nurkse, al comercio internacional como el motor del crecimiento; ms concretamente, el crecimiento de los pases industriales se transmitira a los pases en desarrollo mediante el comercio internacional. Ahora bien, en el momento en que Lewis escribe los pases industriales haban reducido considerablemente las espectaculares tasas de crecimiento registradas despus de la II Guerra Mundial, al tiempo que se prevea que esa ralentizacin del motor del crecimiento se mantendra en el futuro. Este descenso de la tasa de crecimiento de los pases industriales supondra una reduccin anloga en el mundo en desarrollo, incompatible con sus aspiraciones de desarrollo y con el aumento de su poblacin. La solucin, para Lewis, estribara en desarrollar el comercio entre los pases en desarrollo para sustituir a la demanda del mundo desarrollado, bsicamente mediante uniones aduaneras, o en alcanzar un crecimiento auto-sostenido. Como puede apreciarse, la perspectiva de Lewis contempla exclusivamente la demanda, sin prestar demasiada atencin a las caractersticas de la oferta de los pases en desarrollo. No obstante, este pesimismo exportador no tiene ni las mismas races que el de Prebisch o Nurkse, ni similares implicaciones de poltica comercial; Lewis no aboga por la sustitucin de importaciones, sino por el desarrollo de los flujos comerciales entre pases en desarrollo. Es interesante recalcar que, a da de hoy, pocos son los esfuerzos de integracin regional entre pases en desarrollo que han

fructificado. Hirschman la conexin entre comercio exterior y desarrollo econmico de forma muy personal. Este autor otorga un papel central a las importaciones: stas aumentan en los pases en desarrollo hasta el punto en que los industriales nacionales perciben que resulta interesante emprender la produccin a nivel domstico; durante el perodo previo a ese momento (denominada etapa prenatal) la proteccin debe evitarse. As, para Hirschman, no existen diferencias entre industrializacin sustitutiva de importaciones y promotora de exportaciones, sino que ambos procesos son complementarios. Todos estos autores llevaron a cabo un esfuerzo importante por elaborar teoras que explicaran el fenmeno del subdesarrollo y ayudasen a superarlo. Un primer argumento comn a todos ellos consisti en propugnar una estrategia de industrializacin, la cual slo poda llevarse a cabo mediante la proteccin, temporal en el mejor de los casos, de las industrias nacientes: la existencia de factores dinmicos en la industria justificaba esa proteccin. Partiendo de bases distintas a las formuladas por el estructuralismo de Prebisch, estos autores llegaron a una conclusin similar en materia de poltica comercial: la confluencia de ambas corrientes de pensamiento proporcion a la estrategia de sustitucin de importaciones el sustento intelectual que la teora econmica ortodoxa le negaba. Un segundo argumento, muy prolfico, propio de los autores heterodoxos consiste en negar la pertinencia de los supuestos bsicos de la teora ortodoxa del comercio internacional, descalificando as sus conclusiones. Una vez violados los supuestos necesarios para demostrar la optimalidad del libre comercio, el paso siguiente consiste en defender polticas proteccionistas. Ahora bien, estas consideraciones afectan en mayor o menor medida al argumento clsico de la asignacin de recursos, pero no invalidan ninguno de los efectos indirectos del comercio internacional vistos en un captulo anterior. En cualquier caso, la lnea de pensamiento heterodoxa concluye que frente a situaciones de desempleo, de desequilibrio de balanza de pagos o de intercambio desigual, el proteccionismo es una poltica superior al librecambio. Una postura similar consista en destacar las imperfecciones de los mercados de factores en los pases en desarrollo, en el sentido de que los precios de los factores no reflejaban su coste de oportunidad y provocaban una mala asignacin de recursos; esta situacin justificara la intervencin estatal para mejorar la asignacin de recursos. Un tercer argumento que aliment el escepticismo de los economistas del desarrollo acerca de las bondades del comercio internacional radica en lo que

se ha dado en llamar el pesimismo exportador: las exportaciones de los pases en desarrollo afrontaran una demanda inelstica a los incrementos de renta de los pases del centro, dependiendo exclusivamente de las condiciones de la demanda y, adems, las exportaciones necesarias para alcanzar el desarrollo econmico de los pases pobres saturaran el mercado mundial. Hirschman va ms all cuando expone la incapacidad de los pases en desarrollo para exportar manufacturas, basndose en la orientacin de la industria de estos pases hacia el mercado interior, su imposibilidad de competir por los elevados costes de produccin generados por la proteccin y la decisin de las corporaciones transnacionales de no competir con su matriz, factores todos ellos determinados a su vez por las estructuras polticas y sociales del mundo en desarrollo. Esta postura se demostr errnea a raz del xito exportador experimentado por los pases del sudeste asitico, Turqua o Brasil, pases que han contribuido de forma inestimable a cuestionar el sistemtico pesimismo exportador expuesto por estos economistas. En definitiva, la existencia de una supuesta ley de deterioro inexorable de la relacin real de intercambio de los productos primarios, la aparicin de teoras que justificaban el proteccionismo como nico medio de alcanzar la industrializacin (y sta como el nico medio de alcanzar el desarrollo econmico), la inadecuacin de los supuestos de la teora neoclsica del comercio internacional y un pesimismo exportador extremo pusieron en jaque la tradicional visin del comercio internacional como motor del desarrollo econmico. La derrota de la economa neoclsica a manos de Keynes y sus seguidores acentu el proceso. Pero no slo los factores econmicos intervinieron en esta nueva concepcin de las relaciones entre desarrollo y comercio internacional: la polarizacin de un mundo escindido en dos bloques (capitalista y comunista) y el ascenso del nacionalismo en los pases en desarrollo a raz de su independencia reforzaron la tendencia. As, hasta la dcada de 1980, con la eclosin de la crisis de la deuda externa de los pases en desarrollo y la proliferacin de los programas de ajuste estructural respaldado por los organismos internacionales, la economa del desarrollo estuvo dominada por un nico concepto: la sustitucin de importaciones.

LAS ESTRATEGIAS DEL DESARROLLO ECONMICO

La literatura identifica tres estrategias mediante las cuales los pases pobres pueden alcanzar el desarrollo estableciendo relaciones diferentes con la economa mundial. Este epgrafe analiza someramente dichas estrategias. En primer lugar nos ocuparemos de la estrategia ms antigua, basada en la exportacin de productos primarios, determinada por la dotacin de recursos naturales. En segundo lugar trataremos la estrategia de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones. En tercer lugar estudiaremos la estrategia de industrializacin por promocin de exportaciones. La estrategia de exportacin de productos primarios Mientras el debate entre los partidarios de las estrategias de sustitucin de importaciones y de promocin de exportaciones ha sido muy encendido, o quizs precisamente a causa de ello, la estrategia de desarrollo ms inmediata para gran nmero de pases del Tercer Mundo ha sido postergada por los economistas contemporneos. En efecto, estos pases cuentan con recursos naturales que pueden ser explotados para financiar el proceso de modernizacin de sus sociedades. No obstante, el carcter colonial que se atribuye a la exportacin de productos primarios ha desacreditado esta estrategia. En las pginas que siguen expondremos sus antecedentes tericos, as como las oportunidades que proporciona a los pases en desarrollo, pero tambin los lmites y los riesgos de tal estrategia. Su elemento racional se deriva de varias concepciones tericas. Entre otras, podemos citar las siguientes: la salida del excedente smithiana, la ventaja comparativa de los clsicos, la teora de las materias primas (staple s) y las crticas a estas tres concepciones por parte de los economistas heterodoxos. Con la salvedad de la teora de los staples, hemos visto ya estos conceptos, por lo que ahora podemos profundizar en su relacin con la exportacin de productos primarios. Para Adam Smith, el comercio exterior retira la parte excedente del producto de su tierra y su trabajo, para la que no existe demanda en el pa s. Myint reivindic esta idea cuando apunt que el comercio exterior de las antiguas colonias asiticas y africanas permiti una utilizacin ms intensiva de los factores tierra y trabajo en la agricultura, mientras que gracias al comercio exterior se descubrieron y explotaron sus recursos minerales. Esto supuso una

mejora en la utilizacin de los factores productivos y, en muchos casos, el descubrimiento de nuevos recursos naturales. Adems, con frecuencia la exportacin de productos primarios supuso la entrada de capitales y trabajadores forneos, ampliando la dotacin de factores productivos del pas. Paralelamente, otros autores contemplaron la especializacin en la produccin primaria destinada a la exportacin como un motor del desarrollo que permitira elevar la productividad e impulsar la acumulacin de capital. La negacin del argumento en favor del libre comercio por parte de los economistas del desarrollo consista en gran medida en el rechazo de esa interpretacin, especialmente esttica y rgida, de la ventaja comparativa ricardiana, segn la cual los pases en desarrollo deberan seguir especializndose en productos primarios. La teora de las materias primas o staples est asociada al caso concreto canadiense y consiste bsicamente en la apreciacin de los diversos estmulos sobre el resto de la economa que el sector primario puede inducir. Esos estmulos dependen crticamente de los nexos que el sector primario establezca con el sector industrial (por ejemplo, la industria qumica en el caso de los fosfatos, la maderera en el de la industria del mueble o la conservera en el de la agricultura) y ste, a su vez, con el resto de la economa, de la tecnologa empleada por las diversas industrias (intensiva en capital la qumica, en trabajo la conservera, ms equilibrada la maderera), de su impacto en los presupuestos gubernamentales (de los ingresos fiscales y de los derivados de la propiedad estatal), del grado de utilizacin de factores productivos locales o forneos (capital fsico extranjero o nacional, mano de obra cualificada extranjera o no especializada local) y de la demanda internacional que esa materia prima afronte. Entre estos factores merece la pena destacar los efectos de eslabonamiento, que pueden clasificarse en cuatro tipos: forward linkages (conexiones hacia delante), backward linkages (conexiones hacia detrs), fiscales y de consumo. Los dos primeros son los clsicos eslabonamientos identificados por Hirschman (1958), los fiscales surgen de los ingresos en forma de dividendos o impuestos que entraan las exportaciones de productos primarios y que pueden ser destinados a financiar el desarrollo de otros sectores de la economa, mientras que los de consumo consisten en el aumento de la demanda de bienes por parte de los empleados en el sector exportador de productos primarios. Adelman ha abogado por una estrategia de industrializacin i mpulsada por la demanda agrcola (agricultural-demand-led industrialization). Esta propuesta

surge como respuesta a las dificultades que afronta la estrategia de promocin de exportaciones en un contexto recesivo de la economa mundial. En realidad, supone una estrategia aparte que ha tomado carta de naturaleza en la literatura econmica. Al contrario que en la estrategia de exportacin de recursos primarios, esta estrategia supone concentrarse en abastecer los mercados domsticos, pero en el marco de una economa abierta y con incentivos neutrales, lo que no excluye que el destino final de la produccin agrcola est en la exportacin. El eje del razomiento de su autora estriba en el carcter trabajointensivo de la agricultura y su corolario, la mejora en la redistribucin de la renta, lo que a su vez implicara efectos de conexin en el resto de la economa superiores a los admitidos por los estrategas del industrialismo. Otros aspectos positivos seran la reduccin de la dependencia alimentaria, la disminucin del dficit de la balanza comercial y la satisfaccin de las necesidades bsicas de la sociedad. No obstante, Adelman puntualiza que tal estrategia dara sus frutos en economas dotadas de mercados amplios, con una cierta base industrial y con sus exportaciones constreidas por una baja demanda mundial. En sntesis, podemos enumerar cuatro tipos de oportunidades derivadas de la exportacin de productos primarios: una mejora en la utilizacin de los factores productivos existentes, una expansin en la dotacin de esos factores, la aparicin de efectos de eslabonamiento (linkage effects) y la afluencia de divisas procedentes de las rentas de los productos primarios. Ahora bien, esta estrategia presenta tambin riesgos y lmites importantes en las oportunidades que brinda al desarrollo econmico, derivados en parte de su mala aplicacin. Entre ellos, podemos citar el deterioro de la Relacin Real de Intercambio de los productos primarios, el lento crecimiento de los mercados de estos productos, la inestabilidad de los ingresos, la escasa repercusin de los efectos de eslabonamiento y los efectos perversos de la mala gestin de los auges en sus precios. Ya nos hemos ocupado al hablar del estructuralismo en el captulo sobre comercio de los dos primeros fenmenos, por lo que nos centraremos ahora en los tres ltimos. La inestabilidad de los ingresos viene determinada por la gran fluctuacin a que se ven sometidos los precios de los productos primarios. Esto provoca que las exportaciones y la demanda interna sean igualmente inestables y que la inversin revista un elevado riesgo; la incertidumbre que esto introduce en el sistema supone un lastre aadido cuando se considera que los pases exportadores de productos primarios suelen depender de los ingresos proporcionados por uno o dos productos. La reaccin ante este problema tiene

dos vertientes: por un lado, los pases productores han intentado alcanzar acuerdos entre s para restringir la produccin y as elevar los precios; por otro lado, los pases industrializados han establecido mecanismos para minimizar las consecuencias de la fluctuacin de los precios de las materias primas. La primera estrategia se ha saldado con un nico xito: el cartel petrolero de la OPEP (Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo), que adems supuso una autntica dbacle para los pases en desarrollo no productores de petrleo, que fueron los ms afectados por dicha estrategia. Ya vimos como la UNCTAD impuls la aparicin de numerosos acuerdos internacionales (cacao, caf, cobre, algodn y estao, entre otros), consistentes en cartels de productores; estos acuerdos se han saldado con fracasos, pues sus miembros han tendido a superar sistemticamente las cuotas asignadas, al tiempo que no integraban a muchos pases productores. La segunda lnea de actuacin cuenta con tres mecanismos: las Facilidades Compensatorias del FMI (Compensatory Fund Facilities -FCC), que contemplan prstamos especiales por motivos de inestabilidad en el precio de las exportaciones de productos primarios de los pases en desarrollo; y dos mecanismos creados por la UE para indemnizar a los pases ACP y Lom por las prdidas generadas por las fluctuaciones en los precios de sus exportaciones: el STABEX y el MINEX. La debilidad de los efectos de eslabonamiento en el sector agrcola y minero fue destacada por el propio Hirschman, el cual afirm que: Por definicin, toda produccin primaria debe excluir cualquier eslabonamiento sustancial (...). (L)a superioridad de la industria a este respecto es aplastante. Es muy probable que sta sea la razn ms importante en contra de cualquier especializacin completa de los pases subdesarrollados en la produccin primaria. Sin embargo, como destacamos cuando tratamos la teora de los staples, los eslabonamientos dependen del tipo de produccin primaria de que se trate y ms an de la industria que la utilice como input. As, la minera o la agricultura de plantacin entraan escasos eslabonamientos de cualquier tipo: la primera exige una elevada capitalizacin y tecnologa importada, absorbiendo una pequea cantidad de empleo; la segunda resulta ms intensiva en capital y pobre en trabajo que la agricultura campesina, adems de pagar salarios muy bajos. Por el contrario, la agricultura campesina repercute ms intensamente en el resto de la economa, pues se imbrica en ella proporcionando un mercado para la artesana rural y la industria urbana, adems de precisar de una red de infraestructuras ms descentralizada y mejor distribuida. Lo mismo puede

decirse de la industria agroalimentaria, relativamente intensiva en trabajo y poco consumidora de importaciones. Por otro lado, la industria qumica y la siderrgica apenas suponen eslabonamientos y se puede afirmar, en consecuencia, que determinadas actividades primarias (como la agricultura campesina o la pesca costera) repercuten en mayor medida sobre el resto de la economa que algunas industrias, lo cual no invalida la generalizacin de Hirschman. Bajo determinadas circunstancias, los efectos de eslabonamiento de la agricultura pueden ser superiores a los contemplados por Hirschman. El ltimo riesgo que trataremos se refiere a la gestin de las rentas derivadas de los auges experimentados por los precios de los productos primarios, especialmente de los recursos mineros y energticos. Estos auges pueden parecer en primera instancia el lado positivo de la inestabilidad de precios que afecta a estos productos, pero para que se traduzcan en oportunidades capaces de promover el desarrollo econmico precisan de una gestin conservadora y de medidas de poltica econmica que acompaen dicha gestin. Un boom en las exportaciones de productos primarios puede generar lo que se denomina en la literatura enfermedad holandesa. Este f enmeno recibe su nombre de la experiencia de Holanda tras la subida de precios del gas natural en los aos setenta, que conllev una apreciacin del guilder y la consiguiente prdida de competitividad de su industria. Se trata de un fenmeno muy importante para nuestro anlisis, pues numeroso pases en desarrollo lo han padecido, y siguen padecindolo, con resultados funestos. La enfermedad holandesa tiene varios efectos. En primer lugar, se produce un efecto gasto: al aumentar los ingresos, el pas gasta ms. En segundo lugar, se produce un efecto reasignacin de recursos: el capital y el trab ajo fluyen hacia el sector que registra el auge. Un mecanismo de ajuste automtico equilibra el supervit de la balanza de pagos originado por el auge. As, a menos que el gobierno y la autoridad monetaria tomen medidas, los efectos monetarios del auge son inflacionarios (supervit de la balanza de pagos y expansin del crdito). Pero adems, el auge se transmite con especial fuerza al gasto pblico, que crece muy por encima de los ingresos mineros durante un perodo de tiempo superior al de la duracin del auge, lo que refuerza la presin inflacionista y aprecia la moneda nacional en trminos reales. Esta apreciacin supone un sesgo aadido en contra de los sectores productores de bienes comerciables no mineros: la industria exportadora, la industria que compite con las importaciones, la agricultura exportadora y la

agricultura tradicional. Pese a ello, los pases afectados no devalan para mantener la competitividad, lo que aumenta la discriminacin que sufre la produccin de bienes comerciables. Ahora bien, hasta donde nos alcanza, un asunto que ha sido omitido en los anlisis de estos autores es el de las consecuencias de la enfermeda d holandesa en las industrias sustitutivas de importaciones. En principio, stas pueden incluirse entre el sector de bienes no comerciables, aunque la apreciacin real de la moneda puede desvirtuar la proteccin arancelaria otorgada a las industrias sustitutivas. No obstante, cuando la sustitucin de importaciones recurre a la proteccin no arancelaria, los sectores sustitutivos se comportan como productores de bienes no comerciables y experimentan las mismas consecuencias que el sector servicios. Por tanto, la combinacin de enfermedad holandesa y sustitucin de importaciones al amparo de regmenes comerciales edificados sobre mecanismos no arancelarios refuerza el sesgo en favor de las industrias protegidas y en contra de los sectores exportadores. Adems, el incremento del gasto pblico, lejos de resultar neutral, favorece (1) a las industrias sustitutivas intensivas en capital e importaciones, de dudosa rentabilidad, y (2) la expansin del sector pblico a expensas del sector privado. En definitiva, el mecanismo de ajuste automtico deja al pas con un PIB per capita ms elevado, un mayor peso del sector pblico en la economa, mayores salarios reales en el sector moderno y menores incentivos a la inversin en actividades exportadoras o competidoras con las importaciones. Todo esto se traduce en una mayor desigualdad en la distribucin de la renta en favor del sector moderno urbano, un incremento de la emigracin del mundo rural a las ciudades, un aumento de la proteccin otorgada a las industrias sustitutivas (ahora an menos competitivas y menos preparadas para abandonar su status de industrias nacientes) y un mayor grado de intervencionismo en la economa por parte del estado. A consecuencia de todo ello la economa ser ms difcil de gestionar ante los ciclos econmicos. Por tanto, si bien los pases exportadores de recursos naturales han conseguido capturar las rentas derivadas de los auges para desviarlas hacia el sector pblico de la economa, la mala gestin de esas rentas y la aplicacin de polticas econmicas errneas han desperdiciado la oportunidad de emplear tales rentas en promover el desarrollo econmico. El problema de la estrategia de exportacin de recursos primarios es ms de ndole poltica que econmica. Sin duda, los riesgos apuntados en los prrafos precedentes son considerables. Pero su superacin depende de las polticas

apropiadas, y esa es una aportacin importante de la teora econmica. No hay un determinismo econmico que aboque a los pases que intentan desarrollarse a partir de los recursos naturales al fracaso. Es ms, negar la posibilidad de utilizar esta estrategia es un grave error. Tampoco debe confiarse exclusivamente en ella, sino que hay que completarla con las dos estrategias que estudiaremos a continuacin. Pero los inconvenientes polticos van ms all de la mala aplicacin de la estrategia. En los pases en desarrollo, las rentas derivadas de las exportaciones de recursos primarios suponen unos ingresos elevados para el estado. En la medida en que ste est en las manos de dictadores o de grupos de poder, el control de tales rentas resulta muy sencillo. Las empresas suelen estar nacionalizadas o, cuando estn en manos de multinacionales extranjeras, stas pagan sumas elevadas a los gobiernos para su explotacin. En consecuencia, las rentas de los recursos primarios son fcilmente apropiadas por el poder, que se ve magnificado frente a la sociedad civil. Es el denominado problema de los estados rentistas. Un caso paradigmtico es el de los estados petroleros: en Oriente Medio, Amrica Central o frica Occidental, las rentas del petrleo aumentan el poder de los Estados o de los estamentos que los controlan y debilitan al sector privado y a la sociedad civil. Todos estos pases encuentran serias dificultades para avanzar en sus procesos de modernizacin, que resultan coartados por estados cuasiabsolutos y arbitrarios. As, sin poder ser descartada como medio de desarrollar un pas, esta estrategia requiere la aplicacin de polticas econmicas correctas, verse complementada por la industrializacin y, finalmente, una decisin poltica a favor de la modernizacin por parte de las lites gobernantes. La estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones. La estrategia de promocin de las exportaciones y la liberalizacin comercial Si la EISI supuso una consecuencia de la conviccin de que la estrategia primario exportadora era incapaz de promover el desarrollo econmico, la estrategia de promocin de las exportaciones (EPE) surge como respuesta a las dificultades experimentadas por la sustitucin de importaciones. Podemos definir a la EPE como aquella estrategia de desarrollo que provee incentivos similares para las producciones destinadas a la exportacin y al mercado interno. Ahora bien, no todos los autores estn de acuerdo en que el nivel de incentivos otorgado a ambas actividades sea idntico.

La EPE, pese a contar con slidas bases en la economa neoclsica, se identifica con la experiencia del Sudeste Asitico. Esta circunstancia plantea el problema de hasta qu punto las polticas comerciales de pases como Corea del Sur, Taiwan o Singapur se adecuan a las prescripciones de la teora del comercio internacional ortodoxa o se han decantado por polticas comerciales e industriales estratgicas del tipo de las estudiadas en el epgrafe anterior. Muchos de los autores que han estudiado estas economas concluyen que su carcter liberal debe ser matizado, si bien es ms evidente que en las economas dominadas por la EISI. Esta matizacin afecta no slo al conjunto de la economa, sino tambin al sector exterior. Ahora bien, otros trabajos como el de Young, empleando estimaciones de la productividad total de los factores, atribuyen el xito asitico principalmente a la movilizacin de factores productivos y no tanto a un aumento de la productividad de los mismos, que segn las cifras aportadas por este autor sera bastante modesto: Si la considerable elevacin de los niveles de vida del Sudeste Asitico en la posguerra es bsicamente el resultado de incrementos en la produccin ocasionados por el aumento en las tasas de participacin, los ratios de inversin sobre el PIB, las pautas educacionales y la transferencia intersectorial de mano de obra desde la agricultura al resto de sectores (i.e. manufacturas) con mayor valor aadido por trabajador, entonces la teora econmica est admirablemente bien equipada para explicar la experiencia del Sudeste Asitico. La teora neoclsica del crecimiento, con su nfasis en los cambios en el nivel de ingresos y su bien articulado marco cuantitativo, puede explicar la mayor parte, si no la totalidad, de las diferencias entre el comportamiento de los NICs y el del resto de economas en la posguerra. Las conclusiones de Young se han empleado para rechazar que el xito econmico asitico se deba a la eficacia de la poltica comercial estratgica seguida por esos pases, sobre la base de que no se registran en esas economas las tasas excepcionales de productividad total de los factores que tales polticas implican. As pues, el debate sobre la naturaleza del desarrollo econmico de los pases del Sudeste Asitico parece lejos de concluir. Volviendo al asunto que nos ocupa y en lo que respecta al rgimen de incentivos microeconmicos que definen a la EPE se contemplan dos posibilidades: (1) la neutralidad, tal y como ha sido descrita anteriormente; (2) el sesgo de los incentivos en favor de la exportacin mediante el recurso a instrumentos como subsidios a la exportacin, crditos preferenciales, actuaciones institucionales, etc., los cuales ms que compensaran los mecanismos de proteccin del mercado interno. Esta segunda posibilidad ha

sido denominada sesgo ultra-exportador (ultra-export bias). Dado que (1) la valoracin de incentivos a la produccin para la exportacin y para el mercado domstico incorpora procedimientos muy subjetivos y que (2) en el seno de la economa pueden coexistir industrias e incluso firmas cuyos incentivos difieren hasta el punto de promover la exportacin en unas y la venta en el mercado interno en otras, resulta muy complicado efectuar un clculo preciso de los incentivos microeconmicos. Esta circunstancia complica el anlisis de la estrategia. Para los economistas ortodoxos, el sesgo exportador de las economas que aplican la EPE nunca podr ser tan amplio como el sesgo en favor del mercado domstico de las economas sustitutivas. Aducen para ello dos razones fundamentales. En primer lugar, el apoyo a la exportacin requiere instrumentos comparativamente ms transparentes y sometidos a mayores controles que los aranceles y las cuotas, por lo que resulta ms difcil que esos mecanismos (bsicamente subsidios, pero tambin crditos preferenciales y acceso privilegiado a las importaciones) alcancen niveles desorbitados y estructuras inconsistentes fruto de la inercia, como ocurre con cuotas y aranceles. En segundo lugar, los mecanismos de promocin de las exportaciones suponen costes tan ciertos como los de la proteccin, pero de carcter ms evidente, en cuanto se traducen en un coste fiscal (subsidios y exencin del impuesto sobre sociedades o de los aranceles a la importacin), por lo que resultan ms necesarios de controlar para las burocracias. Por ello, consideraremos la EPE como aquella estrategia de desarrollo que, a nivel global, provee una estructura de incentivos neutral, para el conjunto de la economa, entre las actividades enfocadas a la venta en los mercados externo e interno. Esto permite aceptar la posibilidad de que una neutralidad global esconda incentivos a la exportacin en determinados sectores y a la importacin en otros. Ahora bien, esta definicin precisa de algunas matizaciones. En primer trmino, neutralidad de incentivos no significa ausencia de intervencin del estado, aunque, desde luego, la ausencia de intervencin estatal en el comercio exterior conducira a tal neutralidad. Lejos de ello, las experiencias del Sudeste Asitico y de Japn muestran cmo una decidida actuacin estatal en favor de la industrializacin y de las exportaciones puede dar frutos muy positivos. En segundo trmino, como avanzamos anteriormente, la neutralidad de incentivos no implica que en determinados sectores la produccin destinada a los mercados interno o externo no disfrute de incentivos con distinto sesgo.

Asumiendo lo anterior, el trnsito hacia la EPE puede considerarse como un avance en la direccin de la liberalizacin comercial: neutralidad de incentivos, sustitucin de cuotas por aranceles y de stos por subsidios, as como el paso de una proteccin basada en la poltica comercial a otra basada en el tipo de cambio (devaluacin real). Por tanto, los argumentos en favor de la EPE se asemejan mucho a los argumentos en favor de la liberalizacin comercial, al tiempo que el apoyo a las industrias exportadoras se puede interpretar como un caso particular de la industria naciente. Lo apuntado en el prrafo anterior no debe interpretarse como una postura dogmtica. La EPE es susceptible de variaciones importantes en su aplicacin. En el caso concreto del Sudeste Asitico no consideramos que estos pases cuenten con economas plenamente liberalizadas. Por el contrario, a nuestro modo de ver, la liberalizacin comercial es una cuestin de grado, sin extremos absolutos (sin regmenes autrquicos ni librecambistas puros). Tambin es cuestin de grado el sesgo de incentivos: ste suele ser mayor en favor de la sustitucin de importaciones que en la promocin de exportaciones, lo que no implica necesariamente que la segunda sea exactamente neutral. Pero s resulta evidente que el grado de liberalizacin comercial de pases como Corea del Sur, Taiwan o Japn es muy superior al de otros PED. Las diferencias entre la experiencia del Sudeste Asitico y la de los pases embarcados en la sustitucin de importaciones pueden apreciarse cuando se observan las lneas bsicas de las polticas econmicas en el primer grupo de pases. En stos, los dficits pblicos han sido mnimos, la inflacin ha sido baja, el ahorro pblico se ha dirigido a la acumulacin de capital, la agricultura ha sido protegida frente a la industria y la rentabilidad de las exportaciones ha sido preservada e incluso fomentada por subsidios y por polticas de tipo de cambio que impedan la apreciacin excesiva; si bien es cierto que el tipo de cambio de Japn se mantuvo sobrevaluado, los subsidios a la exportacin compensaron dicho desequilibrio. En nuestra opinin, este conjunto de polticas econmicas se asemeja en mayor medida a las polticas ortodoxas que a las aplicadas en los pases inmersos en la EISI. As, las industrias nacientes estn protegidas en mayor medida por subsidios de diversos tipos que por aranceles o cuotas; (2) estn sometidas a controles exhaustivos acerca de la evolucin de su competitividad para comprobar que el apoyo que reciben est justificado, por lo que es de esperar que alcancen niveles de competitividad capaces de penetrar los mercados mundiales; (3) la neutralidad de incentivos asegura una ptima asignacin de recursos entre las actividades exportadoras y las destinadas al mercado domstico en funcin de las ventajas comparativas del pas; (4) la edificacin de industrias nacientes

orientadas a la exportacin permite aprovechar las economas de escala y avanzar en el proceso de especializacin; (5) dado que la proteccin del mercado interno no es absoluta, la competencia internacional puede jugar, al menos en parte, su papel anti-monoplico y propulsar la eficiencia; y (6) cierto grado de liberalizacin comercial es consustancial a la EPE, en tanto sta requiere el acceso a bienes intermedios y bienes de capital baratos. Cules son las oportunidades y cuales los lmites de la EPE? En general, las que reviste todo proceso de liberalizacin comercial. Las oportunidades o ventajas de la EPE han sido exhaustivamente sealadas por los economistas ortodoxos. Pueden sintetizarse en dos grupos de ventajas impulsoras del crecimiento, estticas y dinmicas, en una tipificacin tributaria de los efectos directos e indirectos identificados por J. S. Mill. Entre las ventajas estticas que fomentan el crecimiento econmico en los regmenes comerciales liberalizados tenemos, en primer lugar, la asignacin ptima de recursos mediante la especializacin conforme a las ventajas comparativas; en segundo lugar, la ausencia de actividades no productivas pero rentables impulsadas por la proteccin. Entre las ventajas dinmicas podemos enumerar las siguientes: en primer trmino un entorno comercial abierto se asocia con transferencia de knowhow; en segundo trmino supone un mayor aprovechamiento de las economas de escala; en tercer trmino impulsa la innovacin tecnolgica; en cuarto trmino conlleva una mayor productividad debido a la mayor eficiencia; en quinto trmino la liberalizacin comercial puede suponer un cambio schumpeteriano que impulse igualmente la productividad; en sexto trmino la competencia internacional evita el abuso de posiciones dominantes de mercado; en sptimo trmino favorece la acumulacin de capital; en octavo trmino, promueve la inversin extranjera. Adems, aparte del crecimiento econmico, otros objetivos materiales deseables como la reduccin de la pobreza, del desempleo o de la desigualdad en la distribucin de la renta, dentro de los aspectos sociales, se asocian con la liberalizacin comercial y se han documentado para el caso de numerosos PED3. En materia de comportamiento macroeconmico e industrializacin los regmenes abiertos tambin parecen presentar un desempeo superior a los cerrados. El mejor comportamiento de los regmenes comerciales abiertos se extiende al sector agrcola y a la capacidad de recuperacin ante los choques exgenos. Los efectos poltico-sociales ya fueron tratados en el captulo dedicado al comercio, y pueden ser extendidos con facilidad a los PED.

Al igual que hicimos al tratar las estrategias primario-exportadora y sustitutiva, procedemos a continuacin a sealar los principales lmites de la EPE y, por tanto, de la liberalizacin comercial. En primer lugar podemos considerar lo que en la literatura se conoce como pesimismo exportador. La primera manifestacin del mismo se remonta a la desconfianza en el comercio exterior como medio para fomentar el desarrollo econmico que prolifer en la posguerra y cuyo principal exponente es Ral Prebisch. La segunda manifestacin (second export-pessimism) es de distinta naturaleza: consiste, bien en ligar mecnicamente el comportamiento exportador de los pases en desarrollo al crecimiento de los pases industriales, bien en plantear las dificultades que entraara una extensin de la EPE, tal y como se produjo en el Sudeste Asitico, al resto del mundo en desarrollo. Se ha planteado que si el mundo en desarrollo alcanzase los mismos ratios de exportacin de productos manufacturados que el Sudeste Asitico, los mercados del mundo desarrollado se saturaran y la respuesta proteccionista sera inevitable. Esta afirmacin ha sido muy criticada por los economistas ortodoxos, que consideran este anlisis viciado por una falacia de composicin: no todos los pases en desarrollo podran alcanzar fcilmente el nivel de exportaciones manufacturadas de los dragones, el mercado de manufacturas del mundo desarrollado tiene gran capacidad de absorcin (las exportaciones de los pases en desarrollo slo suponan un 3,5% del PIB combinado de los pases ricos en 1994), a medida que los pases en desarrollo se industrializan pasan a convertirse en importantes mercados para los pases industriales y el comercio intra-industrial tiende a crecer. En segundo lugar, otros autores estiman que la liberalizacin comercial puede interferir con los procesos de estabilizacin y con la solucin al problema de la deuda externa, por lo que la primera debe postergarse hasta reconducir a las economas a situaciones cercanas al equilibrio en materia de inflacin, dficit pblico y dficit por cuenta corriente. Esta opinin contrasta con las condiciones usuales de los programas de estabilizacin de los organismos internacionales, que suelen ir acompaados de una reforma de la poltica comercial. En tercer lugar se ha destacado el proteccionismo de los pases desarrollados como un freno de enorme importancia para la liberalizacin comercial del mundo en desarrollo. Este argumento es, sin duda, muy convincente y es compartido por la mayor parte de los economistas especializados en desarrollo econmico, independientemente de su filiacin terica. Los pases desarrollados han

mantenido mecanismos extremadamente vproteccionistas en grupos de productos tan importantes para los pases en desarrollo como los textiles, la agricultura y la siderurgia. No obstante, tambin es cierto que los pases en desarrollo no han intervenido hasta fechas recientes en las rondas liberalizadoras del GATT, lo que sin duda ha favorecido el proteccionismo del mundo industrializado. Los resultados de la Ronda Uruguay en materia de textiles, agricultura y solucin de diferencias parecen ofrecer ciertas garantas de que el proteccionismo de los pases avanzados no experimentar un rebrote similar al de finales de los aos setenta. En cuarto lugar la existencia de competencia imperfecta y economas de escala da lugar a conclusiones ambiguas respecto a los beneficios de la liberalizacin comercial. Como hemos visto, la poltica comercial estratgica considera que la proteccin en esas circunstancias puede impulsar el crecimiento a travs de economas de escala o de la inversin en sectores intensivos en investigacin y desarrollo. Por tanto, la liberalizacin de aquellos sectores considerados estratgicos no sera una poltica adecuada para fomentar el desarrollo. No obstante, bajo determinadas condiciones, la liberalizacin comercial en presencia de economas de escala y competencia imperfecta puede generar incrementos de bienestar superiores a los contemplados por la teora convencional. Por tanto, la nueva teora del comercio internacional no aporta crticas concluyentes en favor o en contra de la liberalizacin comercial. Adems, como apuntamos en las pginas dedicadas a esta corriente terica, los ltimos escritos de Paul Krugman, uno de sus ms destacados representantes, han destacado los inconvenientes polticos de las polticas comerciales estratgicas.