Políticas Públicas y Desarrollo

Ley Orgánica de Extinción de Dominio

Andrés Vera 20201110581

 Contexto
El contexto político venezolano está marcado por la proximidad de elecciones
presidenciales. Las mismas están programadas para el próximo año. De
cumplirse el cronograma actual, tras los comicios de 2024 es posible que haya
cambios en el Poder Ejecutivo.
La oposición decidió, en enero del presente año, disolver el gobierno interino
de Juan Guaidó. Hasta la fecha de redacción del presente informe, no se ha
seleccionado un candidato único, estando pendiente la celebración de
elecciones primarias (SWI swissinfo.ch, 2023). Por otro lado, dentro de las filas
del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), no se está creando una
opción presidencial nueva que sea viable para el relevo del presidente Nicolás
Maduro. Ello implica que, posiblemente, Maduro se presente nuevamente a la
reelección o que alguien de su cercanía entre en la carrera presidencial.
Paralelamente la economía venezolana continúa padeciendo los problemas
económicos del último quinquenio: inflación muy alta y devaluación significativa
de la moneda. Además, unido a la mala administración, se ha mantenido la
política de sanciones. Como consecuencia, se registra cierta escasez de
alimentos, medicinas y otros bienes básicos; unido a la constante migración de
venezolanos. A pesar de ello, en el año 2022 Venezuela registró un crecimiento
del PIB por segundo año consecutivo.
Las predicciones de crecimiento del PIB para 2023 varían entre el 5% y el
6,5%, según la CEPAL y el FMI, respectivamente. Ello gracias a una ligera
reactivación de la producción petrolera nacional y los altos precios del crudo a
nivel global. Además, se ha registrado una flexibilización de las sanciones,
permitiendo un aumento de las exportaciones petroleras hacia la Unión
Europea. Aun así, la falta de inversión y mantenimiento en la infraestructura
petrolífera han limitado la capacidad del país para aprovechar al máximo los
altos precios del petróleo (Zaga & Mina, 2023).
Pero, respecto al sector petrolífero, la principal noticia ha sido la investigación
sobre corrupción administrativa y malversación de fondos llevada a cabo entre
funcionarios de la estatal petrolera Petróleos de Venezuela, S.A (PDVSA). En
el centro de la atención está el exministro de Petróleo, Tareck El Aissami, quien
renunció a su cargo. A su alrededor se encuentran altos funcionarios y
testaferros que actuaban bajo la fachada de empresarios, los cuales han sido
detenidos. El presidente Nicolás Maduro ha afirmado que existen evidencias de
ventas de petróleo que no se han cobrado desde 2020, lo que puede implicar
hasta 3.000 millones de dólares en pérdidas para el Estado. Además, el
presidente ha mencionado la existencia de una red de corrupción y crimen
organizado más allá de la empresa, incluyendo el poder judicial y las alcaldías
(Redacción NTN24, 2023).
 Análisis
El Poder Ejecutivo identificó la necesidad de iniciar una política pública,
definida como un proceso a través del cual las decisiones y acciones
gubernamentales son llevadas a cabo, con el objetivo de abordar una
necesidad o problema en la sociedad (Dunn, 2017); en este caso la corrupción.
Además, su aplicación se ha llevado a cabo mediante la asignación de
recursos y la implementación de programas y regulaciones.
En ese contexto de lucha anticorrupción, o de reacomodo del poder político
rumbo a las elecciones según el enfoque que se tome, se ha promulgado la
Ley Orgánica de Extinción de Dominio. Su objetivo es "incrementar la
efectividad de la acción del Estado contra la corrupción, la delincuencia
organizada, el financiamiento al terrorismo, la legitimación de capitales y el
tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes" (Asamblea
Nacional, 2023). Cabe destacar que otras naciones cuentan con leyes
similares. Incluso la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito
(UNODC) define la extinción de dominio como una institución jurídica dirigida
"contra los bienes de origen o destinación ilícita" (Transparencia Venezuela,
2023).
Según la exposición de motivos de esta ley, analizada en el Parlamento, la
define como "una fórmula jurídica que permite transferir al Estado la titularidad
de los bienes relacionados con actividades consideradas como delito en la
legislación contra la corrupción, la delincuencia organizada, el financiamiento al
terrorismo, la legitimación de capitales y el tráfico ilícito de sustancias
psicotrópicas y estupefacientes, aun cuando no se haya dictado sentencia en el
proceso penal correspondiente" (Asamblea Nacional, 2023).
Primera fase. Diseño, formulación y contenido.
La Ley Orgánica de Extinción de Dominio de Venezuela está enfocada en el
establecimiento del procedimiento a seguir para la extinción de dominio de los
bienes y activos que se presumen son producto de actividades ilícitas. La
misma está compuesta por 48 artículos y, como estructura general, contiene
cuatro capítulos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y
una disposición final (Delgado, 2023).
De los capítulos, el primero cuenta con 15 artículos, siendo el encargado del
establecimiento de las disposiciones generales de la ley. Incluye la
determinación de los bienes que son susceptibles de extinción de dominio,
exponiendo la naturaleza, la interpretación y la transmisión de propiedad de los
bienes. Como particularidad, se puede destacar que su artículo 5 agrega los
delitos digitales como actos ilícitos.
Seguidamente, el capítulo 2 se extiende entre los artículos 16 y 21. El mismo,
en consonancia con el marco de los derechos reconocidos en la Constitución
de la República, plantea las garantías procesales específicas de la persona
sometida a la extinción de dominio.
Enmarcado entre los artículos 21 y 42, el capítulo tres explica el procedimiento
aplicable para la extinción del dominio. Este otorga al Ministerio Público la
facultad para desarrollar la investigación, planteando que es el encargado de
iniciar el proceso judicial. Además, sus artículos 22 y 23 abordan la
cooperación internacional, cuyos objetivos son localizar, identificar, recuperar y
repatriar los bienes materiales.
Luego, el capítulo cuarto detalla, entre los artículos 44 y 48, las disposiciones
relacionadas con la administración y destino de los bienes sujetos a extinción
de dominio. Por último, las medidas transitorias son las encargadas de la
creación de tribunales y fiscalías especializadas en el área de interés.
La formulación, refiriéndose a la redacción de la ley y al lenguaje utilizado, se
caracteriza como relativamente sencillo y accesible para todas las personas. El
problema en este caso es que hay términos que no son definidos de manera
unívoca, a través de cierta vaguedad en su redacción, tecnicismos o jergas que
tienen altas posibilidades de generar confusión.
El contenido de la ley en cuestión tiene, como aspectos más relevantes de su
contenido: el objeto y ámbito de aplicación, los bienes y derechos sujetos a
extinción de dominio, el procedimiento para la extinción de los mismos, la
protección de terceros de buena fe y la cooperación internacional.
A través de un breve análisis, se pueden definir como su objeto el
establecimiento del procedimiento de extinción de dominio de los bienes y
activos que presuntamente son producto de actividades ilícitas, como la
corrupción, el lavado de dinero, el narcotráfico y otros delitos conexos. Su
ámbito de aplicación se extiende a todas las personas en territorio de la
República Bolivariana de Venezuela.
La misma incluye, dentro del detallado procedimiento de extinción de dominio,
desde la investigación inicial hasta la decisión judicial final; iniciando con la
solicitud de medidas cautelares sobre los bienes y activos y culminando con la
decisión judicial que declara la extinción de dominio. Además, contiene una
serie de medidas de protección para los terceros de buena fe que puedan
resultar afectados, garantizando su derecho a la defensa y estableciendo la
obligación del Estado de indemnizarlos en caso de ocasionárseles perjuicio
alguno.
Todo ello resultaría razonablemente beneficioso, pero al mismo tiempo implica
que le da amplia discrecionalidad al sistema de justicia venezolano. El
problema es que el mismo carece de independencia e imparcialidad respecto al
Poder Ejecutivo. La principal preocupación radica en que se aplique con
discrecionalidad, especialmente contra los considerados enemigos, críticos o
contrincantes políticos. En otras palabras, si el sistema de justicia no es
autónomo, su capacidad para llevar a cabo estas actividades de manera justa y
objetiva podría verse comprometida. Esto, a su vez, puede limitar la capacidad
de la sociedad para asegurarse de que las leyes se cumplan de manera
efectiva y justa.
Por último, la ley constituye parte del marco legal necesario para la
cooperación internacional, permitiendo la colaboración con otros países en la
investigación y recuperación de bienes y activos obtenidos de manera ilícita.
Segunda fase. Negociación y concertación.

La negociación y concertación de una ley constituyen procesos fundamentales

si el objetivo es que la ley cuente con la participación y consiguiente apoyo de
la mayoría de los sectores de la sociedad. Ello incrementa sensiblemente la
probabilidad de que la ley sea efectiva, ya que los actores sociales se sienten
involucrados en el diálogo y la discusión. Este procedimiento es fundamental
para la construcción del consenso.

La Prensa AN (Asamblea Nacional) afirma que la ley constituye una iniciativa

del Ejecutivo, enmarcada en el proceso de lucha contra la corrupción iniciado
en el año 2023. La misma fue presentada y aprobada en primera discusión el
31 de marzo y ya el 27 de abril fue sancionada por el Parlamento. Dicha
aprobación se produjo en su segunda discusión, a través de la ocurrencia de
una votación por unanimidad. Además, es necesario destacar que se realizó
una consulta pública de la ley, siendo recibidas 128 propuestas provenientes
tanto de la población como de las instituciones involucradas en la aplicación de
la legislación. Cabe destacar que todo el procedimiento ocurrió con carácter de
urgencia reglamentaria.

Posteriormente a su aprobación, y en cumplimiento del procedimiento

establecido en la Carta Magna respecto a las leyes orgánicas, la ley fue
remitida a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ). Dicha
estructura declaró que la constitucionalidad del "carácter orgánico" de la ley,
"sin que ello constituya pronunciamiento adelantado sobre la constitucionalidad
del contenido del texto normativo aquí sancionado por la Asamblea Nacional"
(Transparencia Venezuela, 2023). Por ello, el máximo tribunal se reserva el
derecho de emitir su criterio cuando sea necesario.

Es necesario acotar que se ha argumentado la inconstitucionalidad de la ley en

cuestión, ya que pondría en entredicho el artículo 116 de la Constitución. Este
artículo plantea la necesidad de existencia de una sentencia firme antes de la
confiscación (Transparencia Venezuela, 2023).
A pesar de ello, para el viernes 28 el presidente de la República Nicolás
Maduro ya había promulgado la ley (Rengifo, 2023). El día 4 de mayo se
produjo la publicación en la Gaceta Oficial número 6.745, con fecha del mismo
28 de abril de 2023.

Tercera fase: Ejecución e Implementación.

La ejecución de una ley es el proceso a través del cual se llevan a cabo las
acciones necesarias para aplicarla. Por otra parte, durante la implementación
se establecen los mecanismos y recursos necesarios para garantizar su
efectiva aplicación. La unión de estos procesos garantiza que el impacto real
sea el esperado. Para garantizar su efectividad, ambos procesos deben
realizarse de manera coordinada; realizando las correcciones necesarias para
que la ley responda a las necesidades y expectativas de la sociedad.
Al momento de la redacción del presente informe, dichos procesos están en
sus fases iniciales. En ese mismo sentido, actualmente se están creando las
estructuras necesarias para el cumplimiento de la ley. El diputado Jorge
Rodríguez anunció al respecto, en sesión de la AN, la creación de una
Comisión Especial. La misma tiene como objetivos fundamentales la revisión y
la adecuación de las leyes que estén relacionadas con la lucha anticorrupción
"para hacerlas más enérgicas y eficientes en su labor" (Delgado, 2023).
Además, estará presidida por el diputado Diosdado Cabello y conformada por
miembros de las comisiones de Contraloría, Política Interior y Economía.
Dentro de la ley, una disposición transitoria establece la necesidad de creación
de tribunales especializados en materia de Extinción de Dominio dentro de los
sesenta días siguientes a la entrada en vigencia de la ley; siendo sus
competencias llevadas a cabo temporalmente por los Tribunales de Primera
Instancia Civiles y los Tribunales Superiores Civiles. Además, la Fiscalía debe
crear fiscalías especializadas encargadas de fiscales con competencia en
corrupción, legitimación de capitales, delincuencia organizada, financiamiento
al terrorismo y tráfico de sustancias ilícitas. Una disposición similar implica a los
ministerios con competencia en defensa, relaciones interiores, justicia y paz
(Asamblea Nacional, 2023).
El contexto político actual en Venezuela está marcado por el descubrimiento de
malversación en la empresa PDVSA, además de la relativa cercanía de
elecciones presidenciales. Por ello, el autor espera que los primeros casos con
los que esta ley sea aplicada radiquen en la identificación, localización y
confiscación de bienes derivados de dicha actividad ilícita. De ahí que se
incluyeran en su artículo 5 los bienes digitales, parte fundamental del
entramado de corrupción mencionado.
Cuarta fase: Seguimiento y evaluación.
Para medir la efectividad de una ley es necesario hacer un seguimiento y una
evaluación de la misma. Ello con el fin de asegurarse de que se cumplan los
objetivos establecidos para la misma. Dentro de dichos procesos están
incluidos la recopilación y análisis de datos relevantes, el monitoreo de la
implementación y la cuantificación del impacto de la ley. Además, es necesario
llevarlos a cabo a lo largo del tiempo, asegurándose así de la efectividad de la
ley en cuestión.

Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado, se puede concluir que es

necesario realizar una labor de seguimiento y evaluación de esta política
pública para asegurarse de que se estén cumpliendo los objetivos establecidos
para la misma.

También es necesario acotar que el autor coincide con la opinión dada en el

artículo “Ley Orgánica de Extinción de Dominio es un instrumento para
instituciones robustas que Venezuela no tiene”. En el mismo se argumenta que
es una importante herramienta a usar en labores de lucha contra la corrupción.
Al mismo tiempo, es necesario tener en cuenta que está marcada por la amplia
discrecionalidad que otorga al sistema judicial, pudiéndose usar en el futuro
como método de confiscación de la propiedad privada de adversarios políticos.

Referencias Bibliográficas
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Recuperado el Mayo 15, 2023, de Gaceta Oficial de Venezuela:
https://tugacetaoficial.com/gaceta-oficial-6745-ley-extincion-dominio/
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de Dominio. (Asamblea Nacional) Recuperado el Mayo 14 , 2023 , de
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Rengifo, D. (2023, Abril 28). Ejecutivo Nacional promulga Ley Orgánica de
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Nacional: https://www.asambleanacional.gob.ve
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