TEMA 3.

EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN1

1. Composición del Gobierno

2. El Presidente del Gobierno
3. Las funciones del Gobierno.
4. El Gobierno en funciones.
5. La Administración General del Estado.
6. El Consejo de Estado

1. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO (el art. de referencia es el 98 CE)

a) El Presidente del Gobierno: dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones
de los demás miembros del mismo.

b) El Vicepresidente: el art. 98.1 CE habla “los Vicepresidentes en su caso”, lo que

permite tanto que no haya ninguno como que existan uno o varios (la práctica
constitucional desde 1978 nos muestra que mientras que en los Gobiernos de Suárez
durante la I legislatura constitucional hubo 2 Vicepresidentes, en el Gobierno posterior
de Calvo-Sotelo hubo uno sólo, lo mismo que en los diferentes Gobiernos de Felipe
González.

Se trata, por tanto, de una decisión personal del Presidente del Gobierno, el que exista
uno, varios o, incluso, ningún Vicepresidente del Gobierno.

En cuanto a sus características, son las siguientes:

- es un órgano de naturaleza opcional (puede existir o no)

- se pueden designar uno o varios Vicepresidentes
- es nombrado y cesado por el Presidente del Gobierno
- posee la misma responsabilidad e idéntico régimen de incompatibilidades que
los demás miembros del Gobierno
- puede acumular también una cartera ministerial
- tiene una jerarquía superior a la del resto de los ministros o miembros del
Gobierno
- puede acumular a su cargo la condición de diputado o senador

En lo referente a sus funciones, destacan las siguientes:

1
De Esteban, J. y González Trevijano, P. J. Curso de Derecho constitucional español, Servicio de
Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid.
 - función de suplencia: el Vicepresidente del Gobierno asumirá las funciones del
Presidente en los casos de fallecimiento, ausencia en el extranjero o enfermedad
de éste (es una lista tasada; no cabe que lo supla en el Consejo de Ministros si no
es por alguna de estas causas)
- función de apoyo al Presidente: sus funciones son las que señale expresamente
el Presidente del Gobierno (muy claro se ve en las legislaturas de Felipe
González: él se encargaba de la política exterior, la economía y la lucha
antiterrorista, dirigiendo sus respectivos Ministerios, mientras que el
Vicepresidente Guerra se encargaba del resto de materias, incluidas las
relaciones con el partido y el grupo parlamentario socialista).
- función de coordinación interdepartamental: coordina los diversos
Departamentos ministeriales a través de la Presidencia de la Comisión General
de Secretarios de Estado y Subsecretarios
- función de presidencia delegada: al ser miembro de las Comisiones Delegadas
del Gobierno, puede presidir éstas por delegación del Presidente

c) Los ministros: para poder definirlos habrá que tener en cuenta sus diferentes facetas:

• Como miembros del Consejo de Ministros: (los ministros, al mismo tiempo

que son titulares de un Departamento, son miembros del Consejo de Ministros).
Cabe la posibilidad de que haya ministros sin cartera (art. 4º LRJAE). De
cualquier forma, los ministros, sea cual sea su denominación, forman parte del
Consejo de Ministros y, por tanto, ejercerán las funciones específicas de este
órgano. Una de sus funciones en el Consejo de Ministros será la de proponer al
mismo temas que afecten a su ámbito de competencia (por ejemplo, el
nombramiento de altos cargos de su Ministerio o la aprobación de proyectos de
leyes o Reales Decretos que dependan de su área de competencia).

• Como titulares de un Departamento ministerial: los ministros son también

generalmente los titulares de un Departamento ministerial (en la actualidad
existen 22 ministros con sus respectivas carteras)

• Como miembros del Consejo de Ministros comunitario: igual que el

Presidente del Gobierno posee una importante función en su calidad de miembro
del Consejo Europeo, los ministros, respecto de su especialidad, forman parte
también del Consejo de Ministros comunitario, que es una de las instituciones
básicas de la UE. Esto trae 3 consecuencias: la primera es que sólo podrán
formar parte del Consejo las personas con rango de ministro. La segunda
consiste en la posibilidad de que la composición del Consejo varíe, dependiendo
de las materias a tratar (en consonancia con la especialidad de cada ministro). Y
la tercera radica en que, a pesar de esta diversidad, existe una unidad
fundamentadle la institución.

El Consejo que se reúne con más frecuencia y el que goza de mayor competencia
política es el integrado por los respectivos Ministros de Asuntos Exteriores (además,
durante el semestre en que España ostente la Presidencia de la UE, el ministro
correspondiente de cada especialidad será quien presida al resto de sus colegas
europeos).
d) Órganos de apoyo de los ministros (los Gabinetes): los ministros, igual que el
Presidente del Gobierno, pueden tener como órganos de apoyo unos Gabinetes,
dirigidos a asesorarlos en las tareas de su Departamento (al frente está un Director
General, nombrado por el Consejo de Ministros y cesado cuando lo es el Ministro)

Si el Gobierno, en sentido amplio, abarca a otros cargos que no son ministros, la

diferencia fundamental con respecto a éstos, a parte de su categoría y funciones,
consiste en que son nombrados por el Consejo de Ministros. Las dos categorías más
importantes son:

a) Cargos directivos departamentales: en los diferentes Ministerios, además de los

funcionarios de carrera según sus diversas categorías, existe un número determinado por
ley de cargos de naturaleza política (Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios
Generales con categoría de Subsecretarios, Directores Generales, Secretarios Generales
Técnicos, con categoría de Directores Generales)

b) Cargos periféricos del Gobierno: destacan los Gobernadores Civiles (autoridad

política en las provincias de España) y los Delegados del Gobierno en las Comunidades
Autónomas (sus funciones principales son las de representar al Gobierno en la CCAA
correspondiente, así como dirigir la Administración del Estado en el territorio
autonómico y coordinarla con la Administración propia de la Comunidad Autónoma en
cuestión).

2. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Mientras que antes era el Jefe del Estado el que elegía tradicionalmente (tanto en la
Monarquía como en las dos Repúblicas y en la Dictadura) al Presidente del Gobierno,
ahora esta decisión corresponde fundamentalmente al Parlamento, y concretamente al
Congreso de los Diputados.

Sin embargo, hay que matizar esto, distinguiendo 2 procedimientos establecidos en la

CE a la hora de nombrar al Presidente del Gobierno:

• Ordinario: tras las elecciones generales, tras la derrota de la cuestión de

confianza, tras su dimisión voluntaria y tras su fallecimiento (además, 2
supuestos más raros: Proceso y condena del Presidente e incapacitación por una
enfermedad que le impida llevar a cabo su dimisión voluntaria). En estos casos,
aunque el Rey es quien propone el candidato a Presidente, la decisión
determinante para designar al Presidente del Gobierno es la adoptada por el
Congreso de los Diputados y no la mera voluntad del Monarca.

• Extraordinario: mediante la moción de censura constructiva (la propuesta del

candidato a Presidente ya no proviene del Rey, sino exclusivamente del
Congreso de los Diputados).

2.1. REQUISITOS PREVIOS A LA INVESTIDURA

Tras alguno de los 6 supuestos señalados en los que cesa el Gobierno, el Rey, tras
consultar con los grupos políticos con representación parlamentaria, propone, a través
del Presidente del Congreso de los Diputados, un candidato a Presidente del Gobierno.
A partir de este momento, se requieren tres condiciones previas para llevar a cabo la
sesión de investidura:

• Recepción de la propuesta del Rey: una vez recibida la propuesta del

candidato que haya decidido el Rey, se publicará en el Boletín Oficial de las
Cortes Generales.
• Convocatoria del Pleno: en el menor tiempo posible.
• Lectura de la propuesta: finalmente, la sesión de investidura comienza, según
el art. 171.1 RC con la lectura de la propuesta regia del candidato por uno de los
Secretarios de la Cámara

Concluidos estos 3 requisitos se pasa a la 2ª fase de la investidura, como se expone a

continuación.

2.2. EXPOSICIÓN DEL PROGRAMA

Según el art. 99.2 CE, “el candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los
Diputados el programa político del Gobierno que pretende formar y solicitará la
confianza de la Cámara” (esa exposición no tiene límite de tiempo).

2.3. EL DEBATE DE INVESTIDURA

Una vez que el candidato expone su programa, se celebra un debate sobre el mismo en
el que participan todos los grupos parlamentarios (estos podrán intervenir, a través de su
portavoz, por un período de 30 minutos. El candidato, además, puede hacer uso de la
palabra las veces que así lo solicite y puede contestar a los intervinientes individual o
colectivamente –también plazo de 10 minutos-. La Presidencia puede ampliar estos
plazos, sobre todo en el caso de las intervenciones del líder de la oposición mayoritaria.

2.4. LA VOTACIÓN DE INVESTIDURA

El art. 99.3 CE contempla dos clases de mayoría para alcanzar la investidura:

• mayoría absoluta: en una primera votación se exige la mayoría absoluta para

ser investido Presidente del Gobierno (no se trata, pues, de la mitad más uno de
los miembros presentes, sino de los que integran legalmente la Cámara, o sea, de
176 diputados).
• mayoría relativa: si en la primera votación no se obtiene esa mayoría, se
procederá, 48 horas después, a una segunda (el objetivo de ese plazo es que se
sigan buscando apoyos parlamentarios). Cumplido el requisito del quórum (es
decir, al menos 176 diputados presentes), bastará con obtener la mayoría simple
o relativa, que consiste en que haya un mayor número de votos afirmativos que
negativos, siendo irrelevante tanto las ausencias como las abstenciones.

2.5. RESOLUCIÓN DEFINITIVA O NUEVAS PROPUESTAS

Si el candidato ha obtenido la mayoría absoluta en la primera votación o la relativa en la
segunda, el Presidente del Congreso trasladará la decisión parlamentaria al Rey para que
éste proceda a su nombramiento.

Pero, si, por el contrario, no se hubiese conseguido la investidura en las dos votaciones,
el Rey presentará nuevas propuestas de candidato en la forma descrita. Si tampoco
prosperase ninguna de ellas en el plazo de 2 meses desde la primera votación de
investidura, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el
refrendo del Presidente del Congreso.

3. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO

3.1. LAS FUNCIONES POLÍTICAS SUSTANTIVAS

Ejercidas por el Consejo de Ministros, son también llamadas funciones directivas ya que
se trata de actividades de orientación política, de programación de objetivos, de
selección de prioridades y valoración de los medios con que se cuenta. Se trata, por
tanto, de poner en marcha un proyecto de gobierno y una estrategia adecuada para
conseguirlo, que tiene como punto de partida el programa que defendió el Presidente del
Gobierno en su investidura.

Pues bien, estas funciones políticas sustantivas, de carácter directivo y orientador, las
podemos sintetizar en los siguientes grupos.

a) Función directiva de la política interior: (art.97 CE) esta función consiste en dar
prioridad a determinados problemas que en cada momento sean considerados más
importantes por la sociedad. Para ello, el Gobierno cuenta no sólo con una ideología
concreta plasmada en los programas electorales que son plebiscitados en las elecciones,
sino que además dispone después de técnicas modernas de conocimiento de la opinión
pública, como son los sondeos o los medios de comunicación de masas, a fin de
establecer un catálogo de prioridades, puesto que ningún Gobierno puede hacerlo todo a
la vez.

En cuanto a qué entendemos por política interior, ésta puede dividirse en diferentes
parcelas que suelen coincidir con los distintos Departamentos ministeriales: Seguridad
ciudadana y orden público, Economía y Hacienda, Trabajo y Seguridad Social, Industria
y Energía, Educación y Ciencia, Cultura, Justicia y Derechos y libertades
fundamentales, Sanidad y Consumo, Obras Públicas, Transportes, vivienda, protección
del medio ambiente, Agricultura, pesca y alimentación, Asuntos sociales, Comercio y
turismo, Actividades de ocio y deportes, etc.

b) Función directiva de la política exterior: (art.97 CE) debido al creciente fenómeno

de la internacionalización, se ha llegado al punto de que toda decisión importante de
política interior tiene también una repercusión, más o menos amplia, en la política
internacional. Y, del mismo, se puede afirmar que la política exterior puede llegar a
condicionar sustancialmente la política interior. Hay que distinguir dos supuestos
diferentes:

• Supuesto general: el Gobierno dirige, de forma general, la política exterior a

través de varias vías:

- nombra a los Embajadores, que pueden ser de carrera o no, y a los

Representantes Permanentes en los organismos internacionales de los que
España forma parte
- concede el placet a los Embajadores extranjeros acreditados en España, siempre
que no existan razones de peso para oponerse a su nombramiento
- reconoce a los nuevos países o Gobiernos de países terceros, después de un
proceso de independencia o golpe de Estado
- establece las prioridades en la política exterior, mediante el juego de alianzas o
relaciones especiales, etc.

• Supuestos especiales: dentro de este campo existen dos supuestos especiales en

los que el Gobierno actúa: por una parte, alguno de sus miembros puede
intervenir personalmente en las organizaciones internacionales especializadas de
las que España forma parte (ONU, UNESCO, OIT, etc.), a fin de exponer la
posición del Gobierno y su política en cada ámbito determinado. Y, por otra, el
Presidente y los ministros respectivos son miembros de pleno derecho del
Consejo Europeo o del Consejo de Ministros de la Unión Europea como ya
vimos.

c) Función directiva de la Defensa: la función directiva de la Defensa del Estado que

lleva a cabo el Gobierno puede ser contemplada también desde una doble perspectiva:
externa e interna, circunstancia que nos señala que la política de Defensa no es más que
una variedad de la política interior y exterior.

• perspectiva externa: la política de Defensa, en su proyección exterior, no

consiste únicamente n organizar, preparar y actualizar el potencial militar
constituido fundamentalmente por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército
del Aire. Actualmente, la defensa exterior del Estado se manifiesta también a
través de las alianzas militares con otros países con el fin de establecer una
defensa mutua.
De ahí la estrecha relación que existe entre la dirección de la política exterior y
la política de Defensa, que conduce a la realización de pactos y tratados o a la
participación en organismos internacionales específicos. Por tanto, España
cuenta en la actualidad con alianzas de todo tipo, como por ejemplo:

- con Portugal: Tratado de amistad y cooperación de 1977

- con Francia: Acuerdo de cooperación militar de 1980
- con Estados Unidos: Convenio de amistad, defensa y cooperación de 1988 (con
modificaciones posteriores sustanciales)
- con la OTAN: Tratado de adhesión de 1982
- con la UEO: Tratado de adhesión de 1988
 - España decidió también, en 1993, formar parte del denominado “Euroejército”,
en el que por el momento hay unidades alemanas, francesas y belgas.

Igualmente, España se adhirió al Tratado de No proliferación de Armas Atómicas en

1987 y forma parte también de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en
Europa, uno de cuyos objetivos consiste en no recurrir a las amenazas o al empleo de la
fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de ningún Estado.

• perspectiva interna: la defensa del Estado no se lleva a cabo únicamente contra

un enemigo exterior, en caso de agresión, sino que también puede realizarse
frente a situaciones internas de crisis graves. A este respecto, el art. 116 CE
prevé tres supuestos excepcionales en loa que le gobierno posee la iniciativa de
la acción, el último de los cuales, el estado de sitio es el que se refiere al
supuesto constitucional máximo.

Por lo demás, el Gobierno cuenta para la defensa interior del Estado con las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad que dependen de él.

3.2. LAS FUNCIONES POLÍTICAS INSTRUMENTALES

Las funciones políticas sustantivas que acabamos de analizar las puede llevar a cabo el
Gobierno gracias a que la CE le reconoce también unas funciones políticas
instrumentales que son las que en la práctica concretan a las primeras. Y se pueden
distinguir tres grandes grupos en este tipo de funciones:

a) La función relacional con otros poderes del Estado: el papel preeminente del
Gobierno, dentro de la organización del Estado, se confirma nuevamente con la función
relacional que ejerce respecto a otros poderes del Estado. Y esas relaciones dejan claro
que el principio de división de poderes no puede implicar que los poderes del Estado
sean compartimentos estancos. Por el contrario, en un régimen parlamentario como el
vigente en España, los poderes están relacionados entre sí, estableciéndose una
colaboración necesaria entre ellos, con el objetivo de lograr una mayor eficacia de la
organización estatal. Y esa colaboración la protagonizan 2 de los 7 poderes del Estado:
el poder moderador de manera simbólica y el poder ejecutivo de manera efectiva. Según
vamos a ver de forma sucinta.

- con el poder electoral: el Gobierno es quien, mediante Real Decreto, convoca

las elecciones generales, (en el caso del referéndum, la autorización de cualquier
modalidad de este tipo de consulta será acordada por el Gobierno, a propuesta de
su Presidente, salvo en el caso en el que está reservada por la CE al Congreso de
los Diputados).
- con el poder moderador: según el art. 64 CE, los actos del Rey no refrendados
por el Presidente del Gobierno ni por el Presidente de la Cámara, deberán serlo
por los ministros competentes (además, el Gobierno, a través de su Presidente o
de cualquiera de sus miembros, debe informar al Rey de los asuntos de Estado
siempre que sea necesario).
 - con el poder corrector: el art. 159.2 CE prevé que dos magistrados del Tribunal
Constitucional deberán ser propuestos por el Gobierno, en acuerdo tomado en
Consejo de Ministros.
- con el poder parlamentario: aparte de las relaciones normativas que el
Gobierno tiene con el poder parlamentario (que las veremos a continuación), hay
que destacar las siguientes: por un lado, el Gobierno es competente para pedir
que las Cámaras se reúnan en sesiones extraordinarias. Por otro, el Gobierno
está obligado a explicarse sobre el contenido de las peticiones que le envíen las
Cortes (además, las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de sus
Presidentes, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus
departamentos)
- con el poder judicial: las relaciones del Gobierno con el poder judicial que
reconoce la CE son tres, pero no se refieren a la actividad jurisdiccional de este
poder, lo que sería un grave atentado al Estado de Derecho, sino a cuestiones
colaterales. En primer lugar, el Gobierno ejerce la prerrogativa regia del derecho
de gracia (art. 62.i) CE). En segundo lugar, el Gobierno, oído el CGPJ, es quien
designa al Fiscal General del Estado (art.124.4 CE. No es órgano jurisdiccional
sino un órgano colaborador en la Administración de Justicia). Y, por último, el
Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, sigue poseyendo competencias en
cuanto a la organización y funcionamiento del sistema judicial
- con el poder constituyente constituido: dos tipos de relaciones: por un lado,
posee la iniciativa de la reforma constitucional (arts. 166 y 87 CE). Por otro,
puede solicitar una declaración del TC a efectos de que éste señale s existen
estipulaciones contrarias a la CE en un Tratado Internacional, lo que requeriría
la reforma de la Norma Fundamental, como sucedió en el caso del Tratado de
Maastricht (art. 95 CE)
- con el poder autonómico: el Gobierno nombra al Delegado del Gobierno en
cada CCAA; controla el ejercicio de las funciones delegadas en virtud del art.
150.2 CE; adopta las medidas necesarias para obligar a una CCAA a cumplir la
CE y las leyes; impugna ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas
por los órganos de las CCAA cuando sea preciso; plantea ante el TC los
conflictos de competencias, cuando se considere que una CCAA se ha excedido
de las competencias que señala la CE y su respectivo Estatuto.

b) La función normativa del Gobierno: nuestra CE reconoce al Gobierno numerosas

posibilidades para que pueda ejercer una función normativa y habrá que diferenciar
entre:

- función normativa compartida: las leyes o normas con rango de ley pueden ser
producto de la colaboración entre el Gobierno y las Cortes Generales. Los supuestos en
los que la CE reconoce al Gobierno su función normativa, compartida con las Cortes
Generales, son los siguientes:

- la iniciativa legislativa directa a través de los proyectos de ley aprobados e

Consejo de Ministros y elevados a las Cortes
- la iniciativa legislativa indirecta a petición de las Asambleas de las CCAA
- la legislación de urgencia a través de los Decretos-Leyes, aprobados en el
Consejo de Ministros, que deben ser convalidados o derogados por el Congreso
de los Diputados o, en su caso, tramitados como proyectos de ley
 - la legislación delegada a través de los llamados Decretos-Legislativos
- la iniciativa exclusiva en materia de planificación económica, según los
requisitos expuestos en el art. 131 CE
- la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado que deberán ser
aprobados por las Cortes, según lo previsto en el art. 134 CE
- la iniciativa exclusiva para la celebración de los tratados internacionales,
aunque las Cortes deben intervenir en la fase de conclusión y, en su caso, para
su autorización

- función normativa propia: la potestad reglamentaria es propia del Gobierno. Por lo

tanto, el Gobierno puede dictar reglamentos que contribuyan a la ejecución de las leyes
y otros que no tengan este fin (denominados reglamentos independientes). La potestad
reglamentaria, cuando la ejerce el Consejo de Ministros adopta la forma de Reales
Decretos (siendo posible que esa facultadla ejerza el Presidente del Gobierno). Y
cuando la ejercen los miembros del Consejo de Ministros, individualmente, en materias
propias de su Departamento, adopta la forma de Órdenes Ministeriales.

c) La función ejecutiva del Gobierno: también llamada poder ejecutivo, desempeña

tres actividades principales:

- hace que se apliquen las leyes mediante los Reglamentos de ejecución de las
leyes
- hay leyes que le otorgan la competencia para nombrar altos cargos de la
Administración, imponer sanciones, etc
- el Gobierno se sirve de la ayuda de la Administración con el objetivo de servir
eficazmente los intereses generales como veremos (la Administración le
suministra información, apoyo técnico y personal profesional, etc)

4. EL GOBIERNO EN FUNCIONES

Una vez vistas las diferentes funciones que desempeña el Gobierno, la importancia de
éstas deja claro que no puede haber un paréntesis en su actuación, porque se puede estar
un cierto tiempo sin legislar, pero no se puede estar ni un minuto sin gobernar. Por eso,
el art. 101.2 CE establece que “el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la
toma de posesión del nuevo Gobierno”.

4.1. SUPUESTOS DE CESE Y DURACIÓN DEL GOBIERNO EN FUNCIONES

Los supuestos de cese del Gobierno, entendido como Consejo de Ministros, vienen
expuestos en el art.101.1 CE y son los siguientes:

a) Tras la celebración de elecciones generales: el cese comienza al día siguiente de la

celebración de las elecciones y no en el día de la proclamación oficial, por la Junta
Central Electoral, de los resultados de las mismas. La duración del Gobierno en
funciones puede oscilar entre un mes, como mínimo, y varios meses, como máximo,
según se desarrolle el procedimiento de nombramiento del nuevo Presidente establecido
en el art.99 CE.

b) Tras la dimisión obligatoria por la pérdida de la cuestión de confianza: en caso

de que el Presidente del Gobierno perdiera la cuestión de confianza ante el Congreso de
los Diputados, está obligado a presentar su dimisión al Rey y éste a declarar su cese
inmediatamente de la misma forma que en el supuesto anterior. La duración del
Gobierno en funciones oscilará igualmente entre los plazos señalados en el anterior
supuesto.

c) Tras la dimisión obligatoria por el triunfo de la moción de censura: el Rey,

simultáneamente, declara el cese del Residente del Gobierno derrotado, el cese de los
demás miembros del Gobierno y el nombramiento del nuevo Presidente propuesto en la
moción de censura. En cuanto a la duración del Gobierno en funciones, será de unas
horas en lo referente a los demás miembros del Gobierno, ya que normalmente, el
Presidente entrante tiene prácticamente confeccionada su lista de miembros.

d) Tras la dimisión voluntaria del Presidente del Gobierno: el Rey declara el cese
del Presidente y de los demás miembros del Gobierno y nombra al nuevo según el
procedimiento del art. 99 CE. La duración del Gobierno en funciones será la misma de
los dos primeros supuestos analizados.

e) Tras el fallecimiento del Presidente del Gobierno: este supuesto es similar al

anterior aunque, aquí, el Gobierno en funciones estará presidido, como consecuencia de
la muerte del Presidente, por su Vicepresidente.

4.2. FUNCIONES DEL GOBIERNO “EN FUNCIONES”

Sus funciones no podrán ser idénticas a las de un Gobierno normal, debido a esa
interinidad, incluso aunque ésta pueda durar meses. Sus funciones se tendrán que limitar
a las de la “ordinaria administración”.

Por lo tanto, el Gobierno “en funciones” deberá seguir dirigiendo la política nacional y
velar por el interés general, pero existen una serie de funciones que no podrá llevar a
cabo:

- disolver las Cámaras

- plantear la cuestión de confianza
- presentar unos nuevos Presupuestos Generales del Estado
- nombrar altos cargos políticos o de la Administración
- autorizar la realización de referéndums
- presentar un programa legislativo, salvo que por razones de urgencia tenga que
dictar Decretos-Leyes, aunque puede usar, de forma limitada, su potestad
reglamentaria

El objetivo de todo esto es no condicionar la actuación del Gobierno entrante, ya que lo

contrario equivaldría a un evidente fraude constitucional, ya que el saliente no cuenta
con la confianza expresa del Congreso de los Diputados, requisito esencial en el
funcionamiento de todo régimen parlamentario.
5. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

El poder ejecutivo es de naturaleza dualista ya que, dentro de él, hay que distinguir, por
una parte, al Gobierno y, por otra, a la Administración, la cual aparece como una
institución diferenciada. Tal conclusión se deduce del art. 97CE cuando señala que el
Gobierno “dirige la Administración civil y militar”.

Sin embargo, esto hay que matizarlo, ya que el Gobierno no es sólo un órgano
constitucional básico en la estructura del Estado, sino que además es el órgano superior
de la propia Administración. Es más, cada ministro, miembro del Gobierno, es la cabeza
de un Departamento ministerial, por lo que son a la vez miembros de un órgano político
y titulares de un órgano administrativo.

El Gobierno, como todo poder, necesita una organización, que, en este caso, es la
Administración del Estado. Sin embargo, esa vinculación no impide que la
Administración posea una propia sustantividad e incluso una relativa autonomía con
respecto al Gobierno (los Gobiernos pasan pero la Administración permanece). Sí que
los órganos superiores de la misma son siempre de naturaleza política, pero el resto de
sus miembro gozan de la categoría de funcionarios con plena estabilidad.

5.1. DIMENSIÓN

Aunque habitualmente se habla de la Administración pública en singular, la existencia

de realidad es que se pueden distinguir 6 clases diferentes:

a) Administración local: dentro de ella habría que distinguir a su vez la municipal, la

insular y la provincial (lección 40)

b) Administración autonómica: la creación del llamado Estado de las Autonomías ha

dado lugar al reconocimiento de diecisiete CCAA con sus respectivas organizaciones
administrativas diferenciadas.

c) Administración institucional y corporativa: está compuesta por entes y

corporaciones vinculados al Estado independientemente del lugar en que se encuentren
(INEM, RENFE, INE, SEPI, etc.)

d) Administración central especializada: se trata de órganos especializados en una

función que ejercen en todo el territorio nacional (Las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, El Consejo de Estado, El Consejo Económico y
Social, El Tribunal de Cuentas)

e) Administración comunitaria: es la propia de la Unión Europea, integrada por

políticos y funcionarios de los diferentes países miembros (por tanto, también
españoles)
6. EL CONSEJO DE ESTADO

6.1. COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA

En cuanto a su composición, el Consejo de Estado está integrado por:

a) Su Presidente: nombrado libremente por Real Decreto acordado en Consejo de

Ministros, entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado

b) Los Consejeros de Estado: se dividen en tres categorías:

- Consejeros permanentes: sin límite de tiempo. El número de ellos será igual al

de las Secciones del Consejo, nombrados entre personas que hayan
desempeñado determinados cargos o que pertenezcan a ciertos cuerpos o
categorías funcionariales (art. 7º LOCE).
- Consejeros natos: gozan de esa condición mientras ostenten el cargo que
determina su nombramiento (por ejemplo, el Director de la Real Academia
Española, el Fiscal General del Estado y el Presidente del Consejo General de la
Abogacía: art. 8º LOCE)
- Consejeros electos: son diez, nombrados por Real Decreto, por un período de
cuatro años, entre personas que hayan desempeñado ciertos cargos públicos (así,
por ejemplo, diputados o senadores y magistrados del Tribunal Constitucional:
art. 9º LOCE)

c) El Secretario General: es nombrado por Real Decreto entre Letrados Mayores, a

propuesta de la Comisión Permanente aprobada por el Pleno (art.10 LOCE)

En lo referente a su estructura, el Consejo de Estado se organiza de tres formas

distintas:

a) El Pleno: integrado por su Presidente, por todos los Consejeros y por el Secretario
General (art. 4 LOCE)

b) La Comisión Permanente: formada por el Presidente, por los Consejeros

permanentes y por el Secretario General (art. 5 LOCE)

c) Las Secciones del Consejo: serán un mínimo de ocho y están compuestas por un
Consejero permanente que las preside, por un Letrado Mayor y por los demás Letrados
que sean necesarios (art.13 LOCE)

6.2. FUNCIONES

De entre todos los órganos consultivos, el Consejo de Estado es el de mayor tradición y

relevancia. Así, el Consejo de Estado, lleva acabo una función de asesoramiento
(cuando deba ser consultado) a través de la emisión de dictámenes. Y ese asesoramiento
lo lleva a cabo en los siguientes casos:
a) Funciones del Pleno:
 - en materia normativa: en los proyectos de decretos legislativos
- en materia de relaciones internacionales: en primer lugar, en los anteproyectos
de leyes que deban dictarse en desarrollo, cumplimiento o ejecución de tratados
internacionales; en segundo, en las dudas y discrepancias que puedan surgir de
la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios y acuerdos
internacionales, así como de los actos y resoluciones emanados de
Organizaciones Internacionales o supranacionales; y, por último, en los casos de
reclamaciones diplomáticas y controversias jurídicas internacionales
- en materia financiera: en las transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los
derechos de la Hacienda Pública
- en materias propias de la organización y funcionamiento del Consejo de Estado:
en los anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas,
cualesquiera que sea su rango y objeto, así como en los casos e separación de
Consejeros permanentes
- en materias de Estado a las que el Estado considere especialmente importantes: y
en los demás asuntos en que, por precepto expreso de una ley, haya de
consultarse al Consejo de Estado en Pleno

b) Funciones de la Comisión Permanente:

- en materia normativa: en los reglamentos y disposiciones de carácter general que

se dicten en ejecución de leyes, así como en sus modificaciones
- en materia de relaciones internacionales: en primer lugar, en todos los tratados o
convenios internacionales, debiendo opinar sobre la necesidad de la autorización
de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento
del Estado; y, en segundo lugar, en las disposiciones reglamentarias que se
dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo de los tratados, convenios y
acuerdos internacionales
- en materia autonómica: en primer lugar, en los anteproyectos de ley orgánica de
transferencia o delegación de competencias del Estado a las Comunidades
Autónomas, y en el control del ejercicio de tales funciones delegadas; y, en
segundo término, en la impugnación de las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las CCAA ante el Tribunal Constitucional
- en materia de conflicto de atribuciones entre los distintos departamentos
ministeriales
- en materias jurídico-administrativas de diversa índole: recursos administrativos,
revisión de oficio de actos de la Administración, contratos y concesiones
administrativas y reclamaciones por daños y perjuicios
- en materias financieras y económicas: en las concesiones de créditos
extraordinarios o suplementos de crédito y en la concesión de monopolios o
servicios públicos monopolizados
- en materias propias de organización y funcionamiento del Consejo de Estado: y
en los demás asuntos en que, por expreso precepto de una ley, se deba consultar
al Consejo de Estado en Comisión Permanente.

Entre los dictámenes más recientes del Consejo de Estado se pueden señalar, por
ejemplo, el de 1981, sobre la adhesión de España al Tratado del Atlántico Norte, y el de
1992, sobre la reforma de la Constitución para su acomodación al Tratado de
Maastricht.