CASO 2 DERECHO DE LA UE

Somos abogados de la Comisión Europea. La Directiva sobre el Tratamiento de las Aguas

Residuales Urbanas (Directiva 91/271/CEE) obliga a que todas las localidades de más de 15.000
habitantes de la Unión Europea tengan sistemas de depuración de aguas residuales. La
directiva fija el 31 de diciembre de 2000 como plazo máximo para cumplir este mandato y,
ante reiterados incumplimientos de un Estado miembro sobre la Directiva comunitaria sobre
depuración de aguas residuales urbanas, porque no tiene depuradoras que permitan tratar
esas aguas, tenemos que explicar:

1. ¿Puede la Directiva ser de directa aplicación a un Estado miembro si no ha sido

transpuesto y bajo qué requisitos? Se precisa utilizar jurisprudencia del TJUE.

DIRECTIVAS  obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba

conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de
los medios.

- Imponen a los Estados destinatarios una obligación de resultado: esto implica que deja en
manos de las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios, pero el resultado
debe cumplirse en el plazo determinado en la Directiva.

- Transposición de la Directiva al Derecho Interno: como se ha establecido anteriormente, se

requiere la intervención normativa de los Estados miembros, y el tipo de norma a utilizar por
dichos Estados para trasponer la Directiva, dependerá de las normas constitucionales de cada
Estado. La transposición deberá realizarse en el plazo establecido en cada Directiva.

La directiva solo tiene efecto vertical, tú no puedes reclamar a la empresa, solo al estado en
todo caso por no haber adaptado la normativa europea (directiva) a la normativa española.
Nuestra legislación proviene principalmente de directivas, las cuales antes de los 2 años tienen
que tener un reflejo en la normativa española, pero transcurridos esos 2 años son
completamente exigibles (la comision europea pide multas para los estados miembros que no
las cumplen y no queda otra que adoptarlas)

según la sentencia de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (asuntos acumulados C-

6/90 y C-9/90, Rec. p. 1-5357), apartado 39, el Derecho comunitario impone a los Estados
miembros la obligación de reparar los daños causados a los particulares por no haber
adaptado su Derecho interno a lo dispuesto en una Directiva, siempre y cuando concurran tres
requisitos. Primero, que el objetivo de la Directiva sea atribuir derechos a los particulares.
Segundo, que el contenido de estos derechos pueda determinarse basándose en las
disposiciones de la Directiva. Tercero y último, que exista una relación de causalidad entre el
incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas
afectadas.

GRIMALDI Par 11: Conviene recordar, en primer lugar, la reiterada doctrina jurisprudencial de
este Tribunal de Justicia según la cual, si bien con arreglo a las disposiciones del artículo 189
del Tratado CEE los reglamentos son directamente aplicables y, por consiguiente, pueden
producir efectos directos, por su propia naturaleza, no hay que deducir de ello que las demás
categorías de actos a que se refiere este artículo no puedan producir en ningún caso efectos
análogos (véase, principalmente, la sentencia de 19 de enero de 1982, Becker contra
Finanzamt Münster-Innenstadt, 8/81, Rec. 1982, p. 53).

la sentencia de 19 de enero de 1982, Becker contra Finanzamt Münster-Innenstadt, 8/81

25 Así pues, en todos los casos en que las disposiciones de una Directiva parecen ser, desde el
punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, dichas
disposiciones, si no se han adoptado dentro del plazo prescrito medidas de aplicación, pueden
ser invocadas contra cualquier disposición nacional no conforme a la Directiva, o en la medida
en que definen derechos que los particulares pueden alegar frente al Estado.

FACCINI

el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarlo está obligado a hacer todo lo posible, a
la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar
el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo
189 del Tratado.

Por regla general, las directivas no confieren derechos ni obligaciones directos a los
ciudadanos de la Unión; se dirigen expresamente tan solo a los Estados miembros. En cambio,
los ciudadanos de la Unión no adquieren derechos y obligaciones sino a través de los actos de
ejecución de la directiva adoptados por las autoridades competentes de los Estados miembros,
lo cual carece de importancia para ellos mientras los Estados miembros cumplan las
obligaciones que les imponen los actos jurídicos de la Unión.

Sin embargo, el ciudadano de la Unión resulta perjudicado si la realización del objetivo previsto
en la directiva fuese favorable para él y no se hubieran producido los actos nacionales de
ejecución o bien la transposición fuese deficiente. A fin de excluir en lo posible estos
inconvenientes, el Tribunal de Justicia ha reiterado en su jurisprudencia que, en determinadas
circunstancias, los ciudadanos de la Unión pueden invocar directamente las disposiciones de la
directiva, reclamar los derechos previstos en ella y, en su caso, acudir a los tribunales
nacionales para asegurar su cumplimiento. Según el Tribunal de Justicia, las condiciones para
que se produzca este efecto directo son:

 que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de los ciudadanos de la

Unión o de las empresas de forma suficientemente clara y precisa;

 que el ejercicio del derecho no esté vinculado a ninguna condición u obligación;

 que el legislador nacional no tenga ningún margen de apreciación a la hora de fijar el

contenido del derecho;

 que haya expirado el plazo para la transposición de la directiva.

Esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto directo de las directivas se basa
sencillamente en la idea de que un Estado miembro actúa de forma contradictoria e ilegal si
aplica su legislación sin adaptarla debidamente con arreglo a las disposiciones de la directiva.
Este ejercicio abusivo del Derecho por parte de un Estado miembro se contrarresta con el
reconocimiento del efecto directo de la disposición de una directiva en la medida que con ello
se evita que dicho Estado miembro se beneficie de su incumplimiento del Derecho de la Unión.
En este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carácter sancionador. A la luz de
esta clasificación resulta lógico que hasta ahora el Tribunal de Justicia solamente haya
reconocido el efecto directo de las directivas en la relación del particular con el Estado
miembro, y únicamente en la medida en que dicho efecto favorezca a los ciudadanos de la
Unión y no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que el Derecho de la Unión
prevé una normativa más favorable para los ciudadanos de la Unión que el Derecho nacional
no adaptado (el denominado «efecto directo vertical»).

En cambio, el Tribunal de Justicia ha rechazado el efecto directo de las directivas en la relación

entre particulares (el denominado «efecto directo horizontal»). El carácter sancionador del
efecto directo lleva al Tribunal de Justicia a establecer que dicho efecto no puede producirse
entre los particulares, ya que no se les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados
miembros.

Los ciudadanos pueden confiar en los principios de la seguridad jurídica y de protección de la

confianza legítima, ya que deben poder suponer que los efectos de una directiva solo pueden
aplicárselos conforme a los actos de transposición nacionales.

No obstante, el Tribunal de Justicia ha desarrollado un principio del Derecho primario según el

cual el contenido de una directiva, en la medida en que suponga la concreción de la
prohibición general de discriminación, también es aplicable a las relaciones del Derecho
privado. El planteamiento del Tribunal de Justicia va más allá de la prohibición de
discriminación que, concretada en la directiva correspondiente, obliga a las autoridades
públicas y especialmente en este caso a los tribunales estatales a brindar, en el marco de sus
respectivas competencias, la protección jurídica emanada del Derecho de la UE para los
particulares, así como a garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión absteniéndose de
aplicar, si fuera necesario, toda disposición jurídica nacional contraria a dicha prohibición.

En consecuencia, dada la primacía del Derecho de la UE, la prohibición de discriminación

articulada por medio de la directiva correspondiente se impone frente a la legislación nacional
contraria. Por tanto, si bien el Tribunal de Justicia no pone en cuestión su jurisprudencia sobre
la carencia de efecto horizontal por parte de las directivas, llega de facto al mismo resultado
con respecto a la prohibición de discriminación en todos los casos en que una directiva
concreta tal prohibición. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha reconocido dicha concreción
para las directivas referentes a las formas clásicas de discriminación por motivos de
nacionalidad, sexo o edad. No obstante, ese mismo planteamiento debería valer para todas las
directivas adoptadas con el fin de combatir los motivos de discriminación que se recogen en
el artículo 19 del TFUE.

El efecto directo de una directiva no implica forzosamente que una disposición de la misma
confiera derechos a los particulares, sino que las disposiciones de las directivas poseen un
efecto directo en la medida en que tienen un efecto jurídico objetivo. Para el reconocimiento
de este efecto se requieren las mismas condiciones que para el reconocimiento del efecto
directo, con la única particularidad de que, en lugar de un derecho claro y perfectamente
delimitado de los ciudadanos o empresas de la Unión, se ha determinado una obligación
perfectamente delimitada de los Estados miembros.

Si es este el caso, todas las instituciones, es decir, el legislador, la Administración y los

tribunales de los Estados miembros, están vinculadas a la directiva y deben, en el ejercicio de
sus funciones, respetarla y aplicarla de oficio en calidad de Derecho prioritario de la Unión.

En concreto, de esto se deduce la obligación de interpretar el Derecho nacional de

conformidad con las directivas («interpretación conforme con las directivas») o de conferir a la
disposición de la directiva en cuestión prioridad de aplicación frente al Derecho nacional que
se opone a la misma. Además, las directivas poseen, frente a los Estados miembros, cierto
efecto de bloqueo incluso antes de que concluya su plazo de transposición.

Con vistas a la obligación que impone una directiva de que se cumplan unos objetivos y en
aplicación del principio básico de lealtad a la Unión (artículo 4 del TUE), los Estados miembros
deben abstenerse, antes de la expiración del plazo de transposición, de todas las medidas que
puedan perjudicar gravemente la consecución de tales objetivos.

Por último, el Tribunal de Justicia, en las sentencias en los asuntos Francovich y Bonifaci de
1991, reconoció la obligación de los Estados miembros de indemnizar los perjuicios causados
por la falta de transposición o por una transposición incorrecta. En estos asuntos se trataba de
la responsabilidad del Estado italiano por la transposición fuera de plazo de la Directiva
80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la protección de los trabajadores
asalariados en caso de insolvencia del empresario.

Esta Directiva garantiza los derechos de los trabajadores al cobro de su salario durante un
período anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido por
esta misma causa. A este fin debían constituirse fondos de garantía no disponibles para los
demás acreedores de la empresa y cuyos recursos debían proceder de las empresas o de la
Administración pública. En este caso, el Tribunal de Justicia se encontraba ante el problema de
que, si bien dicha Directiva tenía por objeto conceder a los trabajadores un derecho subjetivo
al cobro de su salario con cargo a este fondo de garantía, la aplicabilidad directa de dicho
derecho, es decir, su reclamación ante los tribunales nacionales, no podía reivindicarse, ya
que, al no haberse efectuado la transposición de esta Directiva, no se habían creado estos
fondos de garantía y, por consiguiente no era posible determinar el deudor de las
indemnizaciones devengadas a raíz de la quiebra.

En su sentencia, el Tribunal de Justicia decidió que el Estado italiano era responsable de la

indemnización de los daños y perjuicios causados a los trabajadores afectados al haber privado
a estos del derecho que dicha Directiva les confería por no haber incorporado esta última.

A pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho de la Unión, la obligación de

indemnización es, en opinión del Tribunal de Justicia, parte indisociable del ordenamiento
jurídico de la UE, ya que su plena eficacia se vería afectada y quedaría mermada la protección
de los derechos fundamentados en dicho ordenamiento si los ciudadanos de la Unión no
tuviesen la posibilidad de obtener una indemnización en caso de que sus derechos se viesen
conculcados por una actuación contraria al Derecho de la Unión por parte de los Estados
miembros
2. ¿A través de qué instrumentos jurídicos de derecho de la UE podría la Comisión Europea
exigir el cumplimiento de esa Directiva y mediante qué procedimientos? Explicar
jurisprudencia al respecto.

la Comisión al recaer sobre ella la carga de la prueba, nada impide a priori que esta institución
continúe con la comprobación de infracciones de las disposiciones de la Directiva producidas
por la actitud de las autoridades de un Estado miembro en situaciones concretas que han sido
identificadas de manera específica.

Al mismo tiempo, dicha institución debe poder continuar con la comprobación de los
incumplimientos relativos a las disposiciones de que se trata y que resultan de que la práctica
general adoptada por las referidas autoridades era contraria a estas disposiciones,
constituyendo las situaciones específicas mencionadas, en su caso, ejemplos de dicha
práctica."

Artículos 258, 259 y 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión

Europea (TFUE)
 La Comisión o un país de la UE indica que un determinado país de la UE podría no estar
cumpliendo sus obligaciones.

 La Comisión envía una carta de emplazamiento al país en cuestión solicitando

información adicional. Este país debe enviar una respuesta detallada en un plazo
determinado, normalmente de 2 meses.

 Sobre la base de dicha respuesta, la Comisión puede:

 emitir un dictamen motivado (una solicitud formal de cumplimiento del

Derecho de la UE, instando al país de la UE en cuestión a informar de las
medidas que adopte para dar cumplimiento a sus obligaciones dentro de un
plazo determinado, normalmente de 2 meses); o

 archivar el caso, cuando los problemas del país de la UE afectado se hayan

resuelto sin necesidad de que la Comisión prosiga el procedimiento.

 Si el país interesado no se atiene al dictamen de la Comisión en el plazo otorgado, la

Comisión podrá remitir el caso al Tribunal de Justicia.

 Si otro país de la UE ha iniciado el procedimiento, este podrá remitir el caso al Tribunal

de Justicia aunque la Comisión no haya emitido un dictamen motivado.

 El Tribunal puede ordenar a un país de la UE del que estime el incumplimiento del

Derecho de la UE que adopte determinadas medidas.

 Si la Comisión considera que el país está incumpliendo la sentencia, puede recurrir una
segunda vez al Tribunal y recomendar la cuantía de la multa que considera que debería
pagar el estado infractor.
  Si el Tribunal dictamina que persiste el incumplimiento de la sentencia, puede
imponer una suma a tanto alzado y/o una multa coercitiva.

3. ¿Puede la Comisión Europea sancionar al Gobierno Español cuando el incumplimiento se

ha producido por los municipios, que son quienes tienen la competencia constitucional para
depurar y tratar las aguas residuales? ¿Puede el Gobierno español alegar que no es
responsable del cumplimiento de la Directiva por ser competencia municipal la depuración
de aguas residuales? Aplicar jurisprudencia del TJUE al caso.

STJUE 278/03 Comisión vs ItaliaArchivo

Par 13: "Con carácter preliminar, debe refutarse, ante todo, la alegación del Gobierno italiano
de que no se puede imputar a la República Italiana ninguna violación del Derecho comunitario
por cuanto su legislación es acorde con este Derecho y que el incumplimiento, en el caso de
autos, se deriva de una mera práctica adoptada por las autoridades competentes o del retraso
con el que éstas han aprobado las medidas necesarias para el reconocimiento de la
experiencia adquirida por los nacionales comunitarios en actividades docentes ejercidas fuera
del territorio nacional.

En efecto, un incumplimiento puede derivar de la existencia de una práctica administrativa que

viola el Derecho comunitario, aunque, en sí misma, la normativa nacional aplicable sea
compatible con ese Derecho (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 26 de junio
de 2001, Comisión/Italia, C-212/99, Rec. p. I-4923, apartado 31)."

la sentencia de 26 de junio de 2001, Comisión/Italia, C-212/99,

34 Además, debe recordarse que, según ha señalado el Tribunal de Justicia en varias

ocasiones, u n Estado miembro n o puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de
su ordenamiento jurídico interno par a justificar el incumplimiento de las obligaciones
establecidas po r el Derecho comunitario (en este sentido, véanse, entre otras, las sentencias
de 18 de marz o de 1999, Comisión/ Francia, antes citada, apartado 13 , y de 15 de marzo de
2001 , Comisión/Países Bajos, C-83/00, Rec. p. I-2351, apartado 10).

35 De ello se desprende que debe desestimarse la justificación del Gobierno italiano según la
cual, puesto que el problema del reconocimiento de los derechos adquiridos es de naturaleza
típicamente contractual, los organismos públicos afectados n o pueden resolverlo de maner a
unilateral. Co n mayor motivo ha de desestimarse también el argumento de dicho Gobierno de
que la falta de regulación definitiva del régimen jurídico de los antiguos lectores de lengua
extranjera se debe a la organización específica del sistema universitario italiano.

STJUE 129/00 Comisión vs ItaliaArchivo

Par 29: "En principio, cabe declarar la existencia de un incumplimiento de un Estado miembro
con arreglo al artículo 226 CE cualquiera que sea el órgano de dicho Estado cuya acción u
omisión ha originado el incumplimiento, incluso cuando se trata de una institución
constitucionalmente independiente (sentencia de 5 de mayo de 1970, Comisión/Bélgica,
77/69, Rec. p. 237, apartado 15)."

STJUE 227/85 Comisión vs BélgicaArchivo

Par 9: "Conviene recordar, como el Tribunal de Justicia declaró en sus sentencias de 25 de

mayo de 1982 (Comisión contra Países Bajos, 96/81 y 97/81, Rec. 1982, pp. 1791 y 1819,
respectivamente) que todo Estado miembro es libre para distribuir, como considere oportuno,
las competencias internas y de ejecutar una directiva por medio de disposiciones de las
autoridades regionales o locales. Esta distribución de competencias, sin embargo, no puede
dispensarle de la obligación de garantizar que las disposiciones de la directiva sean fielmente
llevadas al Derecho interno.

Par 10: Por otra parte, es jurisprudencia constante que un Estado miembro no puede
ampararse en disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para
justificar el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho
comunitario.

SOBRE EL CASO EN CUESTIÓN

Cuando se hizo público el fallo, el Gobierno central presentó un calendario en el que se

afirmaba que en cuatro años estaría resuelto el problema y todas las depuradoras de esas
nueve aglomeraciones funcionarían correctamente. Pero ya es 2022 y el Ejecutivo reconoce
ahora por escrito que el cumplimiento completo no llegará hasta al menos 2025. Esto
supondrá que la que es ya la mayor multa europea a la que ha tenido que hacer frente
España siga engordando durante los próximos tres años.

Las competencias de depuración en España son de los municipios. Pero muchas veces los
Ayuntamientos no tienen presupuesto para construir o mejorar las depuradoras o para
mantenerlas. En otras ocasiones, no hay voluntad política por el rechazo que la instalación de
este tipo de infraestructuras despierta entre algunos colectivos de vecinos. Ante esta situación,
el Gobierno central y las comunidades autónomas han ido declarando de interés estatal o
autonómico estas obras para que se ejecutaran en los últimos años.

La obligación para las aglomeraciones urbanas de depurar correctamente sus aguas antes de
verterlas al mar y los ríos viene recogida en una directiva europea que establecía 2001 como
fecha para cumplir con estas prescripciones.

Sin embargo, ante el alto grado de incumplimiento la Comisión fue concediendo diferentes
prórrogas a España. La última fue hasta 2013 y en ese momento 17 núcleos urbanos seguían
incumpliendo. Así que Bruselas acudió al Tribunal de Justicia de la UE, que tras un largo
proceso condenó al país en 2018 por los incumplimientos en esas 17 aglomeraciones a pagar
una multa de 12 millones. En el momento del fallo, hace ya cuatro años, nueve poblaciones
seguían sin cumplir, por lo que el tribunal estableció además una multa semestral de 11
millones hasta que se depuren bien las aguas.

Esa cuantía de 11 millones va disminuyendo en función del grado de cumplimiento.

Cuando se consiga que todas depuradoras de estas aglomeraciones estén en funcionamiento,

el problema de las aguas residuales urbanas en España no estará solucionado. Porque la
normativa europea establece que las 2.059 aglomeraciones de más de 2.000 habitantes de
España deben tratar correctamente sus aguas residuales. Sin embargo, el actual plan nacional
de depuración, que data del pasado mes de julio, apunta a que 516 no cumplen con lo que
establecen las directivas de aguas, es decir, el 25% del total. Por este motivo, España tiene
abiertos cinco expedientes europeos en estos momentos —y en breve podría llegar otro— que
también pueden acabar en sanciones millonarias si continúan los incumplimientos.