Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00

Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de

Conductores S.A.S

TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Aplicación / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -
Procedencia frente acto de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede
cuando se deriva de la nulidad del acto general un interés particular

[S]i existe un acto particular que desarrolle el general, se podrá impugnar el

general a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
siempre que la demanda se haya interpuesto dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la notificación de los actos particulares que desarrollen o den
cumplimiento el acto general. [...] Del texto de la demanda y de los anexos de ella,
se desprende que el interés que le asistió al Ministerio de Transporte al expedir los
actos generales demandados, fue el de amparar un derecho del mismo carácter
que subyace en el deber de garantizar una debida selección de las empresas que
deben prestar el servicio de control y vigilancia de los Centros de Reconocimiento
de Conductores (en adelante CRC) [...]. En lo que hace al primer criterio o
derrotero establecido jurisprudencialmente para que proceda la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, advierte el
Despacho que se cumple en el caso sub examine, dado que la Resolución 6246
del 17 de febrero de 2016 y las Circulares 14 de 2013, 36 de 2013, 42 de 2013 y
18 de 2015, expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, y el
Decreto 1479 de 2014, compilado por el Decreto 1079 de 2015, pueden
eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora amparado por el
ordenamiento jurídico, toda vez que con la vigencia de esos actos se sometió a los
Centro de Reconocimiento de Conductores al control y vigilancia de las empresas
facultadas legalmente para ello, las cuales son quienes proveen el insumo para
llevar a cabo los procesos sancionatorios que deban adelantarse cuando exista
mérito para ello, como ocurrió en el presente caso. [...] [E]s forzoso concluir que la
acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma
adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues
confluyen los requerimientos para que ello proceda, de conformidad con la teoría
de móviles y finalidades antes expuesta, habida cuenta de que resulta evidente
que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o
protección del interés general, sino que deriva de un interés particular, esto es,
que los actos particulares que lo sancionan pierdan su fundamento legal.

TRANSPORTE - Sancionatorio / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS – Para conocer demandas del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho que excedan la cuantía de los
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales / FALTA DE
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por
autoridades del orden nacional con cuantía

Las anteriores circunstancias impiden a esta Corporación asumir el conocimiento

del presente asunto, pues la cuantía fue estimada en seiscientos sesenta y cuatro
millones cinco mil cuatrocientos setenta y nueve pesos ($664.005.479), lo que, en
aplicación del numeral 3 del artículo 152 del CPACA, conduce a devolver el asunto
de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es superior a
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para la fecha
de interposición de la demanda (año 2018), ascendía a doscientos treinta y cuatro
millones trescientos setenta y dos mil seiscientos pesos ($ 234’372.600).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 –
ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00182-00

Actor: ABC SEVILLANA CENTRO DE RECONOCIMIENTO DE

CONDUCTORES S.A.S

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Y OTRO

I. La demanda

1.1. La demanda fue inicialmente presentada ante el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, que en providencia del 17 de abril de 2018 1 declaró su falta de
competencia y ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Consejo de
Estado, toda vez que se trataba de una acumulación de pretensiones de nulidad
simple, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa, de las cuales
debía conocer el juez de la nulidad, tal y como lo consagra el numeral 1 del artículo
165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(en adelante C.P.A.C.A.).

1.2. Como consecuencia de lo anterior, corresponde al Magistrado Sustanciador

estudiar la admisión de la demanda que a través de la acumulación de pretensiones
de los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento y reparación directa
previstos en los artículo 137, 138 y 140 del C.P.A.C.A., respectivamente, promovió la
empresa ABC Sevillana Centro de Reconocimiento a Conductores S.A.S. contra las
Resoluciones 61583 del 10 de noviembre de 2016, 6246 del 17 de febrero de 2016,
13829 del 23 de septiembre de 2014, 9699 del 28 de mayo de 2014, 4980 del 25 de
marzo de 2014, 2193 del 12 de febrero de 2014, 917 del 27 de enero de 2014, 5782
del 18 de junio de 2013, 4205 de abril 17 de 2013, 191 del 25 de enero de 2013,
7034 del 17 de octubre de 2013, 26179 del 22 abril de 2016, 12033 del 28 de abril de

1
Visible a folios 107 a 110
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

2016, y las Circulares 14 de 2013, 36 de 2013, 42 de 2013, 18 de 2015 expedidas

por la Superintendencia de Puertos y Transportes, el Decreto 1479 del 5 de agosto
de 2014, compilado por el Decreto 1079 de 2015, la Resolución 217 del 31 de enero
de 2014 y la Resolución 2412 del 10 de junio de 2016 expedidas por el Ministerio de
Transporte.

II. Consideraciones

2.1. A efectos de resolver sobre la admisión de cada una de las pretensiones de

la demandante, a continuación, se procederá a hacer referencia a cada una
de ellas de manera individual, las cuales se pasan a transcribir:

“Con fundamento en los hechos y consideraciones expuestos, con

arreglo a las normas y trámites establecidos, solicito respetuosamente,
en momento procesal oportuno y por quien corresponda se declarare la
nulidad con alcance al restablecimiento del derecho y la reparación
directa de los siguientes actos administrativos de carácter general:

1. Resolución No. 61583 del 10 de noviembre de 2016: Por el cual se

establecen las directrices que, en materia de gestión documental y
organización de archivos, que deben cumplir los sujetos de supervisión
de la Superintendencia de Puertos y Transporte, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Javier Jaramillo Ramírez

2. Resolución 6246 de febrero 17 de 2016, Resolución No 6246 de

2016. Por la cual se expide el anexo técnico para la implementación del
sistema de Control y vigilancia de que trata la Resolución 13829 de
2014, firmada por El Superintendente de Puertos y Transporte Dr.
Javier Jaramillo Ramírez.

3. Resolución 13829 de septiembre 23 de 2014, Por la cual se modifica

y adiciona la resolución 9699 de 2014 que reglamenta las
características técnicas del sistema de seguridad documental
denominado “Sistema de Control y Vigilancia” para los Centros de
Reconocimiento de Conductores para garantizar la legitimidad de los
certificados y la protección al usuario de la falsificación y se realiza una
derogatoria orgánica sobre la materia, firmada por El Superintendente
de Tránsito y Transporte Encargado Dr. Gabriel Osvaldo Albarracín
Díaz.

4. Resolución No. 9699 del 28 de mayo de 2014, por medio de la se

reglamentan las características técnicas del sistema de seguridad
documental denominado “sistema de control y vigilancia” para los
centros de reconocimiento de conductores para garantizar la legitimidad
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

de los certificados y la protección al usuario de la falsificación y se

realiza una derogatoria orgánica sobre la materia, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

5. Resolución 4980 de marzo 25 de 2014, Por medio de la cual se

modifica la resolución No. 2193 del 12 de febrero de 2014 y la
Resolución 7034 de 2012, firmada por El Superintendente de Puertos y
Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

6. Resolución 2193 de Febrero 12 de 2014, Por medio de la cual se

modifica parcialmente la resolución No. 191 del 25 de enero de 2013,
relacionada con la expedición del anexo técnico para la homologación
de los sistemas de control y vigilancia ordenada a través de la
resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, se da aplicación a las
resolución 917 del 27 de enero de 2014 expedida por la
Superintendencia de Puertos y Transporte y la resolución 217 del 31 de
enero de 2014 expedida por el Ministerio de Transporte, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

7. Resolución 917 de enero 27 de 2014, Por la cual se suspende parcial

y temporalmente algunos artículos contenidos en la resolución 7034 del
17 de octubre de 2012 y se dictan otras disposiciones, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

8. la Resolución 5782 de junio 18 de 2013 por la cual se establece la

fecha para hacer exigible a los centros de reconocimiento de
conductores - CRC el sistema de control y vigilancia de que trata la
resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, firmada por El
Superintendente de Tránsito y Transporte Encargado Dr. Gabriel
Osvaldo Albarracín Díaz.

9. Resolución 4205 de abril 17 de 2013, por la cual se fija un término

para que los centros de reconocimiento de conductores CRC
implementen y apliquen el sistema de control y vigilancia señalado en la
resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

10. Resolución 191 de enero 25 de 2013, por la cual se expide el

anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y
vigilancia ordenado a través de la resolución 7034 del 17 de octubre de
2012 y se modifica el termino para su exigibilidad, firmada por El
Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

11. Resolución 7034 de octubre 17 de 2012, por la cual se

reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad
de los centros de reconocimiento de conductores, garantizando la
legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

falsificación, firmada por El Superintendente de Puertos y Transporte

Dr. Juan Miguel Durán Prieto.

12. Circular 14 de abril 03 de 2013 centros de reconocimiento de

conductores - presentación de las empresas homologadas para prestar
el servicio de sistema de control y vigilancia, firmada por El
Superintendente delegado de Tránsito y Transporte Automotor Dr.
Daniel Ortega Dávila.

13. Circular 36 de agosto 20 de 2013, centros de reconocimiento

de conductores - exigibilidad del sistema de control y vigilancia, firmada
por El Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre
Automotor Dr. Mauricio Barón Granados.

14. Circular 42 de octubre 18 de 2013, centros de reconocimiento

de conductores - exigibilidad del registro de pago a través de un actor
del sector financiero y publicidad de los procedimientos, firmada por El
Superintendente delegado de Tránsito y Transporte Automotor Dr.
Daniel Ortega Dávila.

15. Circular N ° 018 de marzo 19 de 2015, Mejoras Para facilitar el

Cumplimiento del Deber de reportar LA INFORMACIÓN de los
certificados de aptitud Física, mental y de Coordinación motriz firmada
por la directora de transito Ministerio de Transporte Ayda Lucy Ospina
Arias y El Superintendente de Puertos y Transporte Dr. Javier Jaramillo
Ramírez.

16. El Decreto 1479 de agosto 5 de 2014, firmado por el señor

Presidente Juan Manuel Santos Calderón y la Ministra de Transporte,
María Cecilia Álvarez Correa Glen “Por el cual se reglamenta el artículo
19 de la Ley 1702 de 2013 y se dictan otras disposiciones” publicado en
el Diario Oficial No. 49.234 de 5 de agosto de 2014.

17. Los Artículos: Artículo 1.2.1.4, Artículo 2.3.9.2.1, Artículo

2.3.9.2.2, Artículo 2.3.9.2.3, Artículo 2.3.9.2.4, Artículo 2.3.9.2.5,
Artículo 2.3.9.2.6, Artículo 2.3.9.2.7, Artículo 2.3.9.3.1, Artículo 2.3.9.3.2
del Decreto 1079 de Mayo 26, firmado por el señor Presidente Juan
Manuel Santos Calderón y la Ministra de Transporte Natalia Abelló
Vives “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Transporte”.

1. Que como consecuencia de las anterior declaraciones se ordene a la

Superintendencia De Puertos y Transportes y al Ministerio De
Transporte, dejar sin valor ni efecto los actos administrativos de
carácter particular sancionatorios proferidos con base en la
normatividad demandada y/o por la extralimitación funciones de los
entes accionados.
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

2. Que se ordene a manera de Restablecimiento del derecho, que la

parte Demandante y quienes coadyuven la presente demanda, presten
del servicio público de salud en las mismas condiciones en las que lo
hacían antes de la expedición de las normas demandadas en nulidad, el
cual es un derecho adquirido mediante la habilitación otorgada, con
anterioridad a la expedición de los actos demandados.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene

a la Nación-colombiana - Superintendencia De Puertos y Transportes y
al Ministerio De Transporte, y se ordene pagar al actor, o a quienes
coadyuven la presente demanda el pago de los perjuicios de orden
material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros,
ocasionados de manera directa e indirecta con la expedición y
aplicación de los actos administrativos objeto de la presenta acción,
incluyendo el valor de los que se hubieren causado con posterioridad la
fecha en que se incoa esta acción y hasta la fecha en que se haga
efectiva la misma.

Para este caso en particular, se hace necesario dejar en claro que a la

parte demandante se le genera un daño emergente, que corresponde al
valor patrimonial del demandante que se ve mermado o afectado al
tener que pagar por un servicio que los entes accionados delegaron de
manera arbitraria en un tercero, en completa omisión del parágrafo
único del artículo 89 de la ley 1450 de 2011, que estatuyo “que deberán
implementar cada uno de los vigilados”.

Como quiera que los perjuicios causados por el actuar de los

accionados, son tan diversos, pero su origen de causación es único y
común; porque se derivan de la reglamentación e implementación del
sistema SICOV, por lo cual para tasar la cuantía razonadamente al
momento de presentación de la presente acción, se toma en cuenta un
valor por la suma de Seiscientos Sesenta y Cuatro Millones Cinco Mil
Cuatrocientos Noventa y Nueve Pesos ($664.005.479) como el daño
emergente, que se genera por la implementación de dicho sistema,
teniendo en cuenta al momento de la presente acción solamente los
perjuicios directos (daño emergente) causados desde el 2013 al 30 de
Diciembre de 2017, suma que se estima razonadamente teniendo en
cuenta algunos de los siguientes aspectos:

1. La suma de Cuatrocientos Noventa y Siete Millones Sesenta y Siete mil

Ochocientos Setenta pesos ($497.067.870), por los Pagos realizados a
Olimpia Management S.A. operador del SICOV (Sistema Integrado de
Control y Vigilancia) a través de la plataforma SISEC (Sistema
integrado de seguridad biométrica para la validación de identidad
(SISEC)®).

2. La suma de Ciento Sesenta y Seis Millones Novecientos Treinta y Siete

Mil Seiscientos Nueve Pesos ($166.937.609), por los pagos realizados
al Banco Colpatria, por las directrices y requisitos establecidos
mediante las resoluciones y circulares anteriormente enunciadas
expedidas por los entes accionados.
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

3. Se condene y se ordene a la Nación-colombiana - Superintendencia De

Puertos y Transportes y al Ministerio De Transporte, a pagar a título de
reparación directa, por concepto de Lucro cesante, el valor
correspondiente al 10% del valor facturado mes a mes por el CRC, por
las pérdidas generadas a la parte demandante; por las inconsistencias
e inestabilidades del sistema SICOV -SISEC, inconsistencias que no
pueden ser atribuibles a la responsabilidad del extremo ACCIONANTE,
y que se han trasladado a esta, en medio de la inoperancia e ineficacia
de la actividad de control inspección y vigilancia de las
Superintendencias de Puertos y Transporte, sobre su homologado, por
medio del cual relevó del cumplimiento de la norma al vigilado, y delego
la suya propia, acciones que como consecuencia conllevan a que no se
puedan atender usuarios mientras se presentan las fallas en el sistema,
y por el operador no contar con un plan de contingencia acorde a las
normas legales, desde que entró en operación el SISEC, hasta la fecha
que se haga efectiva la presente acción.

4. Todos estos conceptos se probarán durante el proceso, además de

encontrarse evidenciados dentro del escrito de demanda y justifican la
cuantía estimada.

4. (sic)Que se condene y se ordene a la Nación-colombiana -

Superintendencia De Puertos y Transportes y al Ministerio De
Transporte, a pagar a título de reparación directa, por concepto de
Lucro cesante, el pago por las pérdidas generadas por el tiempo que
duro el cierre de establecimientos de comercio, ordenado por los entes
accionados con ocasión de las investigaciones administrativas.

5. Como consecuencia de las anteriores peticiones se condene a la

Nación-colombiana - Superintendencia De Puertos y Transportes y al
Ministerio De Transporte, a pagar a título de reparación directa, por
concepto del daño emergente, el valor correspondiente a la pérdida del
poder adquisitivo del peso colombiano entre la fecha que se hizo
efectivo el pago a Olimpia Management S.A. operador del SICOV -
SISEC, y la fecha en que se realice la devolución que se refieren las
peticiones anteriores.

6. Que también a título de reparación directa, como reparación del lucro

cesante, se condene a la Nación-colombiana - Superintendencia De
Puertos y Transportes y al Ministerio De Transporte, a pagar a mi
mandante las cantidades que corresponden al valor de los intereses
comerciales de las sumas a que se condene por concepto de daño
emergente, desde la fecha en que se realizaron los pagos por parte del
CRC, hasta que se haga efectiva su devolución por parte de los
demandados.

7. Que se condene y se ordene el pago por los daños morales que

resulten probados, ocasionados a los socios, por el daño emocional y
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

psicológico que con esta situación se causa en la vida familiar y la salud

no solo a los socios sino también al personal operativo, administrativo y
profesional que prestan sus servicios a la accionante que siempre están
a la expectativa día a día esperando que cosa más se les ocurre para
no dejar funcionar correctamente la empresa.

8. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término y

forma establecidos en la Ley 1437 de 2011.

9. Que se ordene que en el caso que no se efectúa el pago en forma

oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios
hasta que se efectúe el pago debidamente indexado y actualizado.

10. Que se ordene que la condena respectiva sea actualizada de

conformidad con lo previsto sobre el particular, desde la fecha de
ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo
definitivo.

11. Se ordene y se condene el pago de los gastos en que ha

tenido que incurrir y en los que incurra mi poderdante, como honorarios
de abogado, y demás que resulten probados por ocasión del presente
proceso, conforme lo disponga su señoría en la sentencia.

Que en caso de no ser procedente las peticiones, o en su defecto, se

de alcance a lo reglado en los artículos 168 de la Ley 1437 de 2011 y 1
y 90 de la ley 1564 de 2012”2

2.2. En lo que respecta a la pretensión de nulidad simple, el Despacho advierte

que las siguientes son las decisiones censuradas:

La Resoluciones 61583 del 10 de noviembre de 2016 3, 6246 del 17 de febrero de

20164, 13829 del 23 de septiembre de 20145, 9699 del 28 de mayo de 2014 6, 4980
del 25 de marzo de 20147, 2193 del 12 de febrero de 20148, 917 del 27 de enero de

2
Visible a folios 19 a 22V
3
“Por la cual se establecen las directrices que, en materia de gestión documental y organización de
archivos, que deben cumplir los sujetos de supervisión de la Superintendencia de Puertos y
Transporte
4
“Por la cual se expide el anexo técnico para la implementación del Sistema de Control y Vigilancia
de que trata la Resolución 13829 de 2014”.
5
“Por la cual se modifica y adiciona la resolución 9699 de 2014 que reglamenta las características
técnicas del sistema de seguridad documental denominado “Sistema de Control y Vigilancia” para
los Centros de Reconocimiento de Conductores para garantizar la legitimidad de los certificados y
la protección al usuario de la falsificación y se realiza una derogatoria orgánica sobre la materia”
6
“Por medio de la se reglamentan las características técnicas del sistema de seguridad documental
denominado “sistema de control y vigilancia” para los centros de reconocimiento de conductores
para garantizar la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación y se
realiza una derogatoria orgánica sobre la materia”
7
“Por medio de la cual se modifica la resolución No. 2193 del 12 de febrero de 2014 y la
Resolución 7034 de 2012”
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

20149, 5782 del 18 de junio de 201310, 4205 del 17 de abril de 201311, 191 del 25 de
enero de 201312, 7034 del 17 de octubre de 201213 y las Circulares 14 de 201314, 36
de 201315, 42 de 201316 y 18 de 201517, expedidas por la Superintendencia de
Puertos y Transporte y el Decreto el Decreto 1479 de 2014 18, compilado por el
Decreto 1079 de 201519.

El demandante sustenta estas pretensiones en el hecho que, a su juicio, se

encuentran viciados de nulidad los actos antes mencionados por violación de la
Constitución Política y la Ley 489 de 1998, y que continúan produciendo efectos los
cuales le han resultado adversos por la expedición de las decisiones sancionatorias
que se describen a continuación.

2.3. En cuanto a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho son las

siguientes las decisiones enjuiciadas:

8
“Por medio de la cual se modifica parcialmente la resolución No. 191 del 25 de enero de 2013,
relacionada con la expedición del anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y
vigilancia ordenada a través de la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012, se da aplicación a
las resolución 917 del 27 de enero de 2014”
9
“Por la cual se suspende parcial y temporalmente algunos artículos contenidos en la resolución
7034 del 17 de octubre de 2012 y se dictan otras disposiciones”
10
“por la cual se establece la fecha para hacer exigible a los centros de reconocimiento de
conductores - CRC el sistema de control y vigilancia de que trata la resolución 7034 del 17 de
octubre de 2012”
11
“por la cual se fija un término para que los centros de reconocimiento de conductores CRC
implementen y apliquen el sistema de control y vigilancia señalado en la resolución 7034 del 17 de
octubre de 2012,”
12
“por la cual se expide el anexo técnico para la homologación de los sistemas de control y
vigilancia ordenado a través de la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 y se modifica el
termino para su exigibilidad”
13
“por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los
centros de reconocimiento de conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la
protección al usuario de la falsificación”
14
“Por la cual se hace la presentación de las empresas homologadas para prestar el servicio de
Sistema de Control y Vigilancia”.
15
“Por la cual se señalan aspectos relacionados con la exigibilidad del Sistema de Control y
Vigilancia”.
16
“Por la cual se señalan aspectos relacionados con la exigibilidad del registro de pago a través de
un actor del sector financiero y publicidad de los procedimientos”.
17
“Por la cual se consagran mejoras para facilitar el cumplimiento del deber de reportar la
información de los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz”.
18
“Por el cual se reglamenta el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 y se dictan otras disposiciones”.
19
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”.
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

Las Resoluciones 4992 del 6 de abril de 2015 20, 28179 del 22 de abril de 201621,
12033 del 28 de abril de 2016 22 proferidas por la Superintendencia de Puertos y
Transportes y la Resolución 2412 del 10 de junio de 2016 23 expedida por el
Ministerio de Transporte.

En esta ocasión, la inconformidad del actor radica en que a través de dichos actos
particulares le fue impuesta una sanción, que a su juicio, debe ser eliminada del
ordenamiento jurídico en la medida en que se fundamentó en los actos generales
referidos en la primera pretensión, los cuales adolecen de vicios de nulidad.

2.4. Pues bien, de cara a lo aludido por los artículos 137 y 138 del CPACA,
debe puntualizarse que los actos generales son pasibles de impugnación
judicial a través del medio de control de nulidad; en tanto que para los
actos particulares el medio es el de nulidad y restablecimiento del derecho,
respectivamente. No obstante, la misma normativa previene que en
algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, esta regla general
puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad
de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, o de hacer uso de la acción pública de
nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular.

Las circunstancias descritas han sido enmarcadas dentro de un ámbito funcional

restringido y excepcional y, por consiguiente, deben ceñirse a unos criterios o
derroteros específicos que, igualmente, se encuentran previstas en las anotadas
disposiciones.

Así, para determinar la viabilidad de impetrar una demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho contra actos administrativos generales, deben
20
“Por la cual se abre investigación administrativa y se ordena una medida preventiva al Centro de
Reconocimiento de Conductores ABC SEVILLANA CENTRO DE RECONOCIMIENTO A
CONDUCTORES S.A.S. de propiedad de la empresa ABC SEVILLANA CENTRO DE
RECONOCIMIENTO A CONDUCTORES S.A.S. identificada con el NIT 900652034, ubicado en la
TV 60 51 SUR 36 Tercer Piso, de la ciudad de BOGOTA”.
21
“ Por la cual se falla la investigación administrativa iniciada mediante Resolución 4992 del 6 de
abril de 2015, contra el CENTRO DE RECONOCIMIENTO A CONDUCTORES S.A.S, de propiedad
de la empresa ABC SEVILLANA CENTRO DE RECONOCIMIENTO A CONDUCTORES S.A.S.,
identificada con el NIT 900652034-2”
22
“ Por la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No.
28179 del 16 de diciembre de 2015, por medio de la cual se sancionó al Centro de Reconocimiento
de Conductores ABC Sevillana Centro de Reconocimiento Conductores S.A.S. identificado con NIT
No. 900652034-2”
23
“Por la cual se suspende la habilitación de ABC SEVILLANA CENTRO DE RECONOCIMIENTO
DE CONDUCTORES, como Centro de Reconocimiento de Conductores”
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

concurrir los siguientes dos presupuestos: (i) que con la aplicación directa de
dichos actos se lesione eventualmente un derecho subjetivo del demandante
amparado por el ordenamiento jurídico y (ii) que la acción se interponga dentro del
término de presentación oportuna, es decir, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la publicación del acto general, salvo que exista un acto intermedio
que ejecute o de cumplimiento al acto general, pues en este último caso, el
término se contará a partir de la notificación de aquél. En otras palabras, si existe
un acto particular que desarrolle el general, se podrá impugnar el general a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la
demanda se haya interpuesto dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la
notificación de los actos particulares que desarrollen o den cumplimiento el acto
general. Así lo dispone el artículo 138 ibídem:

“Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona

que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo
particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también
podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las
mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y

pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al
particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular
por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto
es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe
un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. (Subrayas
del Despacho).

2.5. Del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el

interés que le asistió al Ministerio de Transporte al expedir los actos
generales demandados, fue el de amparar un derecho del mismo carácter
que subyace en el deber de garantizar una debida selección de las
empresas que deben prestar el servicio de control y vigilancia de los
Centros de Reconocimiento de Conductores (en adelante CRC), quienes
son las encargadas de implementar dicho sistema luego de haber obtenido
la homologación por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte
y realizar la evaluación de los requisitos para que sea esta última entidad la
que proceda a sancionar, si a ello hay lugar, a los CRC que cometan
conductas tipificadas como trasgresoras del ordenamiento jurídico.
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

La Resoluciones 61583 del 10 de noviembre de 2016, 6246 del 17 de febrero de

2016, 13829 del 23 de septiembre de 2014, 9699 del 28 de mayo de 2014, 4980 del
25 de marzo de 2014, 2193 del 12 de febrero de 2014, 917 del 27 de enero de 2014,
5782 del 18 de junio de 2013, 4205 del 17 de abril de 2013, 191 del 25 de enero de
2013, 7034 del 17 de octubre de 2012, expedidas por la Superintendencia de
Puertos y Transporte y el Decreto el Decreto 1479 de 2014, compilado por el
Decreto 1079 de 2015, son actos administrativos de carácter general y que en esas
condiciones la regla general es que si se pretende censurar su validez deba
acudirse en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A.

No obstante lo anterior, una vez aclarada la naturaleza de los actos que se

discuten en esta sede, es necesario determinar si excepcionalmente procede la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal como se expuso
anteriormente.

En lo que hace al primer criterio o derrotero establecido jurisprudencialmente para

que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto
administrativo general, advierte el Despacho que se cumple en el caso sub
examine, dado que la Resolución 6246 del 17 de febrero de 2016 y las Circulares 14
de 2013, 36 de 2013, 42 de 2013 y 18 de 2015, expedidas por la Superintendencia
de Puertos y Transporte, y el Decreto 1479 de 2014, compilado por el Decreto 1079
de 2015, pueden eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora
amparado por el ordenamiento jurídico, toda vez que con la vigencia de esos actos
se sometió a los Centro de Reconocimiento de Conductores al control y vigilancia
de las empresas facultadas legalmente para ello, las cuales son quienes proveen
el insumo para llevar a cabo los procesos sancionatorios que deban adelantarse
cuando exista mérito para ello, como ocurrió en el presente caso.

De otra parte, existen con absoluta claridad actos particulares y concretos que,
aplicando las atribuciones conferidas por los actos generales, abrieron
investigación contra la sociedad ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S y la sancionaron, es decir, las Resoluciones 4992 del 6 de abril
de 2015, 28179 del 22 de abril de 2016, 12033 del 28 de abril de 2016 proferidas por
la Superintendencia de Puertos y Transportes y la Resolución 2412 del 10 de junio
de 2016 expedida por el Ministerio de Transportes, decisiones respecto de las cuales
el juez competente deberá determinar si fueron controvertidas en tiempo, es decir, si
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

la demanda fue interpuesta dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su

notificación.

Bajo las anteriores premisas es forzoso concluir que la acción procedente es la de

nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del
artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que
ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes
expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar
estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino
que deriva de un interés particular, esto es, que los actos particulares que lo
sancionan pierdan su fundamento legal.

2.6. Las anteriores circunstancias impiden a esta Corporación asumir el

conocimiento del presente asunto, pues la cuantía fue estimada en
seiscientos sesenta y cuatro millones cinco mil cuatrocientos setenta y
nueve pesos ($664.005.479), lo que, en aplicación del numeral 3 del
artículo 152 del CPACA, conduce a devolver el asunto de la referencia al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues es superior a trescientos
(300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que para la fecha de
interposición de la demanda (año 2018), ascendía a doscientos treinta y
cuatro millones trescientos setenta y dos mil seiscientos pesos ($
234’372.600). La norma en cita es del siguiente tenor:

“Artículo 152. Competencia de los Tribunales Administrativos en

primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en
primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se

controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se
expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios
de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador
General de la Nación”.

2.7. En lo que respecta a la pretensión de reparación directa, será el Tribunal el

encargado de determinar su procedencia, pues sobre tal aspecto también
 Radicado: 11001 0324 000 2018 00182 00
Demandante: ABC Sevillana Centro de Reconocimiento de
Conductores S.A.S

ostenta competencia en virtud de lo dispuesto en el numeral 6 del citado

artículo 152 del CPACA24.

En consecuencia, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia para conocer de la demanda

instaurada a través de la acumulación de pretensiones de los medios de control de
nulidad, nulidad y restablecimiento y reparación directa previstos en los artículo 137,
138 y 140 del C.P.A.C.A., promovió la empresa ABC Sevillana Centro de
Reconocimiento de Conductores S.A.S. contra las Resoluciones 61583 del 10 de
noviembre de 2016, 6246 del 17 de febrero de 2016, 13829 del 23 de septiembre de
2014, 9699 del 28 de mayo de 2014, 4980 del 25 de marzo de 2014, 2193 del 12 de
febrero de 2014, 917 del 27 de enero de 2014, 5782 del 18 de junio de 2013, 4205
de abril 17 de 2013, 191 del 25 de enero de 2013, 7034 del 17 de octubre de 2013,
26179 del 22 abril de 2016, 12033 del 28 de abril de 2016, y las Circulares 14 de
2013, 36 de 2013, 42 de 2013, 18 de 2015 expedidas por la Superintendencia de
Puertos y Transportes, el Decreto 1479 del 5 de agosto de 2014, compilado por el
Decreto 1079 de 2015, la Resolución 217 del 31 de enero de 2014 y la Resolución
2412 del 10 de junio de 2016 expedidas por el Ministerio de Transporte.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca

para que provea sobre la admisión de la demanda, de conformidad con lo expuesto
en esta providencia.

Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

24
“Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los
Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los

agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales
mensuales vigentes”.