HACIA UNA PREPARACIÓN EFICIENTE

Y SOSTENIBLE DE PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA

INTRODUCCIÓN

América Latina y Caribe (ALC) evidencia una enorme brecha de infraestructura

sostenible. Y esta brecha no es solo de cantidad, sino además de calidad: por un lado,
se requieren más activos de infraestructura para prestar servicios y, por otro, el
mantenimiento de la infraestructura ya existente también presenta diversos desafíos.
Todo esto afecta la calidad de vida de sus habitantes y la competitividad de sus
economías. Es clara, por lo tanto, la necesidad de impulsar proyectos de este tipo en
la región; sin embargo, para que su desarrollo resulte exitoso, es fundamental conocer
los diferentes conflictos que pueden ocurrir durante el proceso, con el fin de
abordarlos de manera eficaz.
En esta lectura presentaremos los distintos tipos de conflicto que pueden surgir a la
hora de plantear un proyecto de infraestructura, cómo analizar los riesgos asociados
a ellos y cómo la infraestructura sostenible puede ayudar a reducir estos riesgos.
Este texto se basa en la publicación del BID Hacia una preparación eficiente y
sostenible de proyectos de infraestructura: Identificando mejoras de eficiencia en la
preparación de los componentes ambientales, prediales, y sociales de las asociaciones
público-privadas y obra pública tradicional en América Latina y el Caribe, de Suárez-
Alemán et al. (2020).

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INFRAESTRUCTURA Y CONFLICTIVIDAD

¿Sabías que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima que la falta de

inversión en infraestructura puede suponer una reducción media del 1 % del producto
bruto interno de un país en un año y llegar a un 15 % a los diez años? (Cavallo y Powell,
2019). Además, considera que estas pérdidas son aún mayores si se ignoran las
dimensiones de sostenibilidad de las infraestructuras.
La inversión pública necesaria para cerrar esta brecha de servicios y optimizar la
calidad de la infraestructura es limitada y hasta ahora ha sido deficiente, poco
resiliente e ineficiente en el uso de los recursos. En este escenario, la participación
privada se vuelve esencial para mejorar el uso eficiente de los limitados recursos
públicos.
Frente a la obra pública tradicional (OPT), las asociaciones público-privadas (APP)
pueden contribuir al crecimiento inclusivo, resiliente y bajo en carbono de la región.
Este modelo se ha usado extensivamente en la región latinoamericana desde los años
noventa, con unos 1000 proyectos acometidos entre 2006 y 2015, principalmente en
Brasil, México, Colombia, Chile y Perú.
Bajo ciertas condiciones, las APP tienen el potencial de garantizar un mejor desarrollo,
operación y mantenimiento de los activos y servicios de infraestructura, así como de
preservar unos niveles de inversión adecuados. Veamos, a continuación, cuáles son
estos aspectos que se deben considerar para el éxito de los proyectos.
En primer lugar, hace falta una preparación adecuada y detallada de los proyectos que
alinee los incentivos de los distintos socios, públicos y privados. Esta preparación es
una tarea compleja que necesita de importantes recursos iniciales; según el Global
Infrastructure Hub (GIH), el monto de esta inversión preliminar oscila entre el 5 y 10 %
de la inversión total del proyecto en los países en desarrollo (Suárez Alemán, et al.,
2020).
En segundo lugar, se añade la necesidad de incorporar prácticas de sostenibilidad
(social, medioambiental, institucional y económico-financiera) en la planificación, el
desarrollo y la operación de los proyectos de infraestructura.
Y, en tercer lugar, es preciso contemplar que estos proyectos suelen estar asociados
a un mayor o menor grado de conflictividad, principalmente en tres ámbitos:
medioambiental, predial y social. Estos conflictos pueden surgir a raíz, por ejemplo,
del incumplimiento de las leyes medioambientales o de cambios contractuales o
normativos; también pueden estar ligados a cómo los proyectos afectan a las
comunidades, a retrasos en la liberación de predios, discrepancias en el precio que se
paga por ellos o a la necesidad de llevar a cabo actividades de reasentamiento. Ignorar
todos estos aspectos puede conllevar sobrecostos y retrasos en el desarrollo de la
infraestructura, además de generar tensiones y hasta perjudicar a la comunidad, de no
ser bien manejados.
Con relación a este último punto planificar y ejecutar proyectos de infraestructura con
criterios de sostenibilidad disminuye los riesgos y ayuda a reducir la posibilidad de
encontrar resistencia o de que resulten paralizados por preocupaciones ambientales y
sociales. Por tanto, ayuda a reducir los sobrecostos de la infraestructura y, con ello,
aumenta su eficiencia.
En el resto de esta sección se describen brevemente las distintas situaciones de
conflictividad que pueden surgir en el contexto de un proyecto de infraestructura.
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Entre los factores que pueden afectar el desarrollo del proyecto en el plano
medioambiental están su ubicación (si se encuentra, por ejemplo, en una zona de
alto valor ecológico o cultural) o sus efectos sobre la biodiversidad del territorio
donde se lleva a cabo.
En la planificación de los proyectos, se deben evaluar sus impactos potenciales en
la sociedad y el entorno, con el fin de que se tramiten las licencias medioambientales
correspondientes. El objetivo de estas licencias es encontrar el equilibrio entre la
necesidad de desarrollo de una sociedad y las garantías de protección del hábitat.
Se muestran a continuación algunas de las consideraciones medioambientales que
podrían ser detonantes de conflictividad.

INCUMPLIMIENTO NORMATIVO MEDIOAMBIENTAL

El incumplimiento de las obligaciones que establece la licencia medioambiental de

un proyecto, los cambios no autorizados, la generación de impactos que no se
evaluaron en los estudios medioambientales y el incumplimiento de las normas y
medidas medioambientales pueden dar lugar a sobrecostos relacionados con
suspensiones, multas y pagos de compensaciones que no se tuvieron en cuenta en
la planificación de un proyecto.

MODIFICACIONES EN LAS NORMAS MEDIOAMBIENTALES

Para cumplir con los acuerdos internacionales en el ámbito medioambiental, como

el Acuerdo de París, los países deben implementar regulaciones cada vez más
estrictas. Puede ocurrir que en el transcurso de la ejecución de un proyecto la
legislación cambie, ya sea en relación con las licencias medioambientales o con
normas específicas. Estas modificaciones, de obligado cumplimiento para cualquier
proyecto, público o privado, pueden derivar en costos adicionales para implementar
nuevos procesos o actividades que tengan en cuenta y cumplan con el marco legal
vigente; de lo contrario, se puede incurrir en sanciones o multas.

RETRASOS EN LAS LICENCIAS MEDIOAMBIENTALES

Un proyecto debe cumplir rigurosamente con la calidad técnica, los plazos, los
requerimientos de información y las normas medioambientales que exigen las
autoridades. Para ello, el plan del proyecto debe incluir datos de alta calidad y la
participación de las comunidades en su desarrollo. No gestionar estos aspectos
adecuadamente puede suponer retrasos a la hora de conseguir la licencia (y, por
tanto, demoras en la ejecución del proyecto) o sobrecostos ligados a sanciones por
incumplimiento.

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MODIFICACIONES EN LOS COMPONENTES MEDIOAMBIENTALES
DE LOS CONTRATOS

Las modificaciones contractuales pueden suceder cuando no se identifican algunos

aspectos socioambientales del proyecto en el momento de su planificación y
preparación o cuando no se anticipan adecuadamente los problemas técnicos,
sociales o medioambientales que pueden tener lugar en el contexto del proyecto.
Esto puede conducir a que se incumplan las condiciones que se acordaron
inicialmente y a tener que rediseñar e incluso reubicar el proyecto. Todo ello
conlleva sobrecostos y retrasos.

Los proyectos de infraestructura pueden necesitar que el Estado expropie terrenos

y reubique a la población que ahí vive, antes de poder ejecutar la obra. Esto requiere
una regulación sólida que contemple una indemnización suficiente para compensar
las pérdidas e impactos generados en la comunidad. Además, la adquisición de
predios puede dar lugar a distintos conflictos en la negociación entre las partes, que
pueden afectar la ejecución de las obras. También se puede dar el caso de que la
información catastral o el registro de la propiedad de las tierras sean inadecuados
e insuficientes, originando conflictos sobre quién tiene los derechos sobre la tierra
y a quién le corresponden las indemnizaciones.
A continuación, veamos algunos de los motivos de conflicto relacionados con el
territorio de desarrollo del proyecto.

RETRASOS EN LA LIBERACIÓN DE LOS PREDIOS Y EL REASENTAMIENTO

DE LA POBLACIÓN

En ocasiones, el Estado es incapaz de entregar a tiempo los terrenos necesarios

para su ejecución, lo que implica tener que renegociar los compromisos adquiridos
en los contratos de concesión y tener en cuenta los sobrecostos derivados de este
retraso.

CONFLICTOS POR INCOMPATIBILIDAD DE INTERESES

Además, se pueden generar demoras y costos adicionales cuando no se gestionan

bien o se incumplen las medidas de índole social relacionadas con la ejecución de
un proyecto. Esta mala gestión puede ser el resultado de una falta de mediación
con las comunidades afectadas por un proyecto de infraestructura que consideran
que es una amenaza a su forma de vida, hábitos y costumbres o que merma de
alguna forma su acceso a los recursos necesarios para su vida diaria. También, iniciar
procesos de reasentamiento forzoso de la población sin soluciones de reubicación
adecuadas para la comunidad desplazada, que garanticen el restablecimiento de

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sus actividades y estabilidad económicas, puede dar lugar a movimientos sociales
en oposición al proyecto.

DISCREPANCIAS EN LA COMPRA DE LOS PREDIOS

Son comunes las disputas sobre el precio de los terrenos y el monto de las
indemnizaciones, que a menudo resultan insuficientes para adquirir nuevos predios
con capacidades de producción similares. Este tipo de conflictos aumentan el
rechazo social de las comunidades afectadas por el proyecto, cuya relación con el
Estado puede ser ya tensa, por ejemplo, por el incumplimiento de acuerdos llevados
a cabo en el pasado. Estas tensiones deben tenerse en cuenta a la hora de planificar
los proyectos.

La conflictividad social de los proyectos de infraestructura surge con relación a

cómo se ve afectado el modo de vida de las comunidades y a la comunicación de
los objetivos y beneficios.

EFECTOS SOBRE LA COMUNIDAD

Para las comunidades que dependen de su ecosistema como medio de vida, los
proyectos de infraestructura pueden suponer una disrupción de su sustento, ya que
afectan su acceso a los recursos naturales y a los valores tradicionales de la
comunidad.

ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN DEL PROYECTO

La falta de planificación de procesos adecuados y eficientes de comunicación y

divulgación de un proyecto y de sus objetivos, beneficios e implicaciones para la
comunidad puede dar lugar a la desconfianza y generar conflicto. Por tanto, no solo
debe comunicarse adecuadamente el provecho social del proyecto, de forma que
la comunidad se identifique con él, sino su impacto real y las medidas de mitigación
que se van a tomar; de lo contrario, la desconfianza social puede dar lugar a
protestas y procedimientos legales que pueden demorar el proyecto, con los costos
que ello implica. Se debe tener en cuenta, además, el historial que tenga la
comunidad en cuestión con respecto a otros proyectos de infraestructura en el
pasado, especialmente en relación con las malas prácticas y otros fracasos que
pueden determinar la actitud social de desconfianza ante nuevos proyectos.
Hasta ahora hemos visto los distintos ámbitos (medioambiental, predial y social) en
los que pueden surgir conflictos relacionados con los proyectos de infraestructura.
A continuación, presentamos una propuesta transversal para minimizar estos
conflictos y atender al desarrollo eficiente de una infraestructura sostenible, que
fomente el crecimiento, la resiliencia y la igualdad en ALC.

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FORTALECIMIENTO NORMATIVO E INSTITUCIONAL

Los proyectos de infraestructura deben prevenir y evitar, desde la fase de

planificación, los riesgos que pueden dar lugar a conflicto, y ser capaces de
formular estrategias y soluciones que mitiguen su impacto, cuando surja. La
integración de sostenibilidad social en los proyectos de infraestructura (incluyendo
la incorporación de las partes interesadas, derechos humanos y laborales, entre
otros muchos aspectos) puede ayudar a anticipar y mitigar impactos que, de no ser
atendidos, se podrían materializar en conflictos sociales.
Veamos, a continuación, algunos ejemplos de conflictos relacionados con la falta de
sostenibilidad en la planificación y ejecución de los proyectos en América Latina y
el Caribe. Sabemos que una gestión predial adecuada necesita instrumentos y
herramientas actualizadas y fácilmente accesibles, de ser posible, basados en
tecnologías de información y comunicación (TIC); sin embargo, esto no siempre
sucede, lo que dificulta y dilata los procesos de preparación previos a la ejecución
del proyecto.
Por otra parte, no existen aún criterios bien definidos en relación con la gestión
medioambiental y las reparaciones económicas que debe asumir un proyecto si
afecta a los recursos naturales. Para subsanar esto, hace falta que el sector público
y privado apliquen una metodología común que cuantifique estas compensaciones
con base en las características medioambientales de las zonas intervenidas y sus
ecosistemas.
Además, es preciso fortalecer las instituciones que supervisan, controlan y hacen
el seguimiento del cumplimiento de los proyectos y los contratos asociados. Para
ello, se recomienda tener instituciones técnicas sectoriales, con entidades
independientes que evalúen los proyectos al detalle según distintos ámbitos de
competencia, con funciones claras y comunicación transversal entre las distintas
partes y a lo largo de todo el ciclo de vida del proyecto. Divulgar la información con
libre acceso y transparencia facilitará las tareas de control y seguimiento a las
autoridades públicas y otros actores (como la sociedad civil, las instituciones
académicas y el sector privado). Asimismo, puede evitar malentendidos y conflictos
y dar lugar a mejores prácticas de cara al futuro.

Finalmente, los estándares y exigencias de cumplimiento en relación con la

evaluación de riesgos y la información del proyecto suelen ser mayores cuando un
proyecto requiere financiamiento por parte de entidades internacionales. Por
ejemplo, se puede exigir que el proyecto cuantifique sus emisiones de gases de
efecto invernadero o que se diseñen e implementen medidas de adaptación ante el
cambio climático. Las instituciones multilaterales, en efecto, cuentan con
metodologías para incorporar estas medidas en sus proyectos.

IDENTIFICACIÓN, EVALUACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RIESGOS

Los proyectos de gran magnitud y complejidad suelen presentar sobrecostos

asociados con el riesgo e incertidumbre existentes y los retrasos que estos
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conllevan cuando se materializan. Por tanto, estos aspectos se deben analizar desde
las primeras fases de desarrollo.

Se debe empezar por identificar los riesgos con base en sus características, junto
con sus causas y la probabilidad de ocurrencia. En función de esto, se debe evaluar
el impacto económico de cada caso en el proyecto. Luego, se asignará la
responsabilidad sobre cada riesgo a aquella parte (Estado o sector privado, en caso
de tratarse de una APP) que tenga mayor capacidad de influir en su ocurrencia o
esté mejor equipada para lidiar con las consecuencias. De esta forma, se crea una
colaboración para la mitigación y el control del riesgo; asimismo, se reducen las
ineficacias del proyecto, lo que proporciona mejores servicios, ingresos superiores
y un mayor desarrollo sostenible. La Tabla 1, a continuación, explica los tipos de
riesgo y a quién se suelen asignar.

ASIGNACIÓN HABITUAL DE RIESGOS SEGÚN SU TIPOLOGÍA

Nota. Recuperada de Hacia una preparación eficiente y sostenible de proyectos de infraestructura:

Identificando mejoras de eficiencia en la preparación de los componentes ambientales, prediales, y sociales
de las asociaciones público-privadas y obra pública tradicional en América Latina y el Caribe, de A. Suárez
Alemán, M. Silva Zúñiga, e INERCO Consultoría Colombia, 2020, p. 58
(http://dx.doi.org/10.18235/0002655). Copyright © 2020 Banco Interamericano de Desarrollo.

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Además, se deberán considerar los efectos acumulativos, es decir, los impactos e
interacciones de múltiples proyectos en un mismo territorio y entorno que puedan
afectar el desarrollo del proyecto en cuestión o el desempeño de la infraestructura.

El BID cuenta con una metodología para la identificación y el manejo del riesgo de
desastres, que incluye una lista comprehensiva de los parámetros para cada ámbito
de riesgo que se deberán tener en cuenta durante la planificación de un proyecto
de infraestructura. Esta lista sirve como base para la comunicación y para fortalecer
las relaciones entre las distintas autoridades y partes del proyecto; también incluye
matrices de riesgos o fichas en las que estos se describen y se estipula su asignación,
la probabilidad de ocurrencia, el impacto y la materialización de los sobrecostos y
retrasos, además de posibles mecanismos de mitigación.

CONCLUSIÓN

En esta lectura hemos visto que el desarrollo de los proyectos de infraestructura

conlleva riesgos que pueden dar lugar a conflictos de tipo medioambiental, predial
y social, y que la incorporación de prácticas de sostenibilidad desde una fase inicial
del proyecto puede ayudar a la identificación temprana de los riesgos y a la
mitigación o minimización de los conflictos potenciales.
Además, vimos que no solo hace falta fortalecer la normativa y las instituciones de
control y supervisión de los proyectos, sino que se deben identificar y evaluar los
riesgos desde la fase de planificación. Esto ayuda a asignar cada riesgo a la parte
que está mejor equipada para asumirlo, y con ello se minimizan las ineficacias del
proyecto.
Por último, presentamos la metodología de evaluación del riesgo de desastres y
cambio climático, que se utiliza para fortalecer la comunicación y las relaciones
entre las distintas partes, públicas y privadas, implicadas en cada proyecto.

GLOSARIO

Asociación público-privada (APP): acuerdo entre los sectores público y privado en

el que una empresa privada suministra servicios o infraestructuras que son
responsabilidad del sector estatal, con objetivos compartidos de abastecimiento, y
donde el sector público juega un papel limitado pero continuo.

Obra pública tradicional (OPT): es aquella en la que los costos de diseño,

construcción, operación, mantenimiento, conservación y riesgos de la
infraestructura están financiados por el Gobierno a cargo del presupuesto público.

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REFERENCIAS
Barandiarán, M., Esquivel, M., Lacambra Ayuso, S., Suarez, G., y Zuloaga, D.
(diciembre de 2019). Metodología de evaluación del riesgo de desastres y cambio
climático para proyectos del BID. Banco Interamericano de Desarrollo.
http://dx.doi.org/10.18235/0002041

Cavallo, E. y Powell, A. (Coords.). (2019). Construir oportunidades para crecer en un

mundo desafiante [Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2019].
Banco Interamericano de Desarrollo.
https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Informe_macroecon
omico_de_America_Latina_y_el_Caribe_2019_Construir_oportunidades_para_cre
cer_en_un_mundo_desafiante.pdf

Suárez Alemán, A., Silva Zúñiga, M., e INERCO Consultoría Colombia. (septiembre
de 2020). Hacia una preparación eficiente y sostenible de proyectos de
infraestructura: Identificando mejoras de eficiencia en la preparación de los
componentes ambientales, prediales, y sociales de las asociaciones público-
privadas y obra pública tradicional en América Latina y el Caribe. Banco
Interamericano de Desarrollo. http://dx.doi.org/10.18235/0002655

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