Factores que Influyen en las Paralizaciones de Obras en el Perú

RESUMEN

El aplazamiento de muchos proyectos y el incremento de costos en muchos de los

proyectos de construcción son consecuencias de las paralizaciones de obra. Debido a ello,
es necesario realizar un estudio de las principales causas generadoras de este tipo de riesgo.
El presente ensayo, se realizó la revisión de literaturas para lograr identificar y comprender
lo que origina las paralizaciones de obras que no necesariamente tienen que ver con los
megaproyectos.
Finalmente, se establecen algunas conclusiones y sugerencias que van a permitir el
entendimiento de esta problemática.

PALABRAS CLAVE

Obras paralizadas, arbitraje, expediente técnico, contraloría general, proyectos, calidad.

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Romero R., Willian D. https://orcid.org/0000-0001-9576-0712
 ABSTRACT

The postponement of many projects and the increase in costs in many of the construction
projects are consequences of the work stoppages. Due to this, it is necessary to carry out a
study of the main generating causes of this type of risk.

In this essay, a literature review was carried out to identify and understand what causes the
stoppages of works that do not necessarily have to do with megaprojects.

Finally, some conclusions and suggestions are established that will allow the understanding
of this problem.

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 INTRODUCCIÓN

En el Perú es muy recurrente evidenciar obras públicas paralizadas, inconclusas, con

deficiencias y hasta en problemas de arbitraje. Esto debido al mal diseño de los
expedientes técnicos en la etapa de pre inversión e inversión. Existen muchos factores que
condicionan la calidad, la ejecución y hasta la finalización de los proyectos u obras
públicas en el Perú, que van desde planos mal diseñados, metrados inconclusos hasta de
partidas no consideradas en el presupuesto del expediente, generando sobrecostos en la
ejecución de los proyectos.

Los gobiernos nacionales, regionales y locales buscan satisfacer las necesidades de los
pobladores, con inversión pública ya sea por contrata, Asociaciones Público Privadas
(APP) o por Administración Directa, en algunos casos, relacionados con sus planes
operacionales y de desarrollo; se formulan, evalúan, diseñan y ejecutan proyectos de gran
impacto en la población con el fin de generar un alcance global de inversión económica
para la población. Sin embargo, en los últimos años se está generando todo lo contrario con
obras deficientes, paralizadas o en arbitraje debido al mal manejo gubernamental de
muchos funcionarios públicos y empresas nacionales o transnacionales que no generan
ningún beneficio a la sociedad.[ CITATION Cor21 \l 10250 ]

Un expediente técnico de calidad es el primer paso para lograr concluir las obras públicas
en el tiempo programado. Además, la inversión pública se ha politizado de tal manera que
el estado no administra ni gestiona de la mejor manera todos los recursos destinados para
la inversión pública con una correcta y transparente prestación de servicios de muchas
empresas generando la colusión y corrupción en muchas obras públicas del país, desde el
expediente técnico (consultores) hasta la ejecución (contratistas) del proyecto. Por ello, el
siguiente ensayo tiene como fin aportar y delimitar los factores que influyen en la
paralización de las obras públicas y que podemos hacer para evitar miles y millones de
gastos innecesarios por parte del estado.

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 SUSTENTACIÓN

En el informe de 2019 sobre las obras paralizadas de la Contraloría General de la

República, se especifica que al 31 de julio de 2018, en el país existen 867 obras paralizadas
con un monto contratado de S/.16,870,855,767 de los cuales 495 son del gobierno nacional
y 372 son de gobiernos regionales lo que representa un monto de S/. 8,662,007,012 y S/.
8,188,778,755 respectivamente. Asimismo, de las 867 obras paralizadas solo en Lima hay
75 obras paralizadas con un monto de S/. 3, 347,881,530 y en La Libertad hay 26 obras
paralizadas con un monto de S/. 112,370,076. A junio de 2021 se han registrado 3055
obras paralizadas con un valor de S/. 29,9 mil millones, casi cuadriplicando lo reportado en
2019. La Contraloría General advierte que la inversión pública en el Perú está siendo
debilitada, ya que los gobiernos concentran su enfoque y énfasis en el presupuesto de los
proyectos más no en la ejecución, la calidad y monitoreo de las obras, reflejando un
incremento en gastos que no se ven reflejados en la culminación (recepción) de las obras.
[ CITATION Cor21 \l 10250 ]

La Contraloría General promueve y ejerce un modelo de control concurrente, que busca la

eficacia y calidad de la gestión gubernamental, este modelo es uno de los ejes de la
estrategia de reforma y mejora de la gestión gubernamental, ya que su estructura de
prevención contra la corrupción de los funcionarios de gobierno. Para lograr romper los
círculos de corrupción y colusión el control concurrente genera una herramienta para los
funcionarios públicos culminen las obras en el tiempo programado y con la correcta
supervisión de los mismos, a través del acompañamiento en los hitos de mayor riesgo de
las obras públicas. Usando este modelo, se obtuvieron buenos resultados en los últimos 3
años, generando que las obras no terminen con sobrecostos y no se llegue a paralizar o
hasta penalizar. Además, en 2020 se redujo 8.4% la incidencia de corrupción e inconducta
de funcionarios con respecto al 2019. Algunos de los beneficios de usar este modelo es
contribuir a que las obras terminen y se ejecuten con menores costos y que gracias al uso
en el proceso de Reconstrucción con Cambios (RCC) el estado logró ahorrar S/. 485
millones entre 2017 y 2020. Este programa disminuye el riesgo de generar sobrecostos y
sobre todo permite que las obras se inicien y terminen de tal manera que ni los funcionarios
gubernamentales ni los empresarios incurran en corrupción o colusión con costos
innecesarios.[ CITATION Taq19 \l 10250 ]

Los expedientes técnicos según la OSCE (2014), señalan que es importante que el
expediente sea firmado por un profesional responsable de la elaboración y por el
profesional responsable de revisar y aprobar el mismo. Por otro lado, en el artículo 29,7
(MEF, 2018) determina que el área usuaria para los expedientes técnicos de ejecución de
obras es la unidad ejecutora de la entidad la que se encargará de elaborar los términos de
referencia que se clasifican en 3 partes; la primera constituida por la entidad
(administración directa), la cual la elabora con sus recursos propios, con su área de
Estudios. La segunda con consultores externos (proyectistas) que la entidad contrata y la

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tercera por medio del concurso oferta o llave en mano donde la entidad contrata la
elaboración del expediente o la ejecución de la obra en donde el contratista no puede
solicitar adicionales de obra.

Dentro del expediente técnico debe contener toda la información necesaria para la correcta
ejecución del mismo. Dentro de la memoria descriptiva debe contener todos los
documentos que describan al proyecto y debe estar conformado por introducción,
antecedentes, ubicación, estado actual, etc. Los estudios básicos normalmente no cuentan
con todas las medidas de calidad que deberían tener para que puedan ser la base del
proyecto, estos estudios deben ser realizados por profesionales especialistas en la materia,
estos estudios son conformados por el estudio de suelos, estudio topográfico, estudio de
canteras, estudio de taludes, estudio hidrológico, etc. Por otro lado, los cálculos deberán
estar justificados en los planos de obras que deben estar bien diseñados ya que estos
grafican lo que se ejecutará en obra. Las especificaciones técnicas deberán contar con
todos los documentos normativos, exigencias, procedimientos, etc., que deben ser
aplicados en obra. Dentro del presupuesto de la obra deberá contar con las especificaciones
técnicas y metrados de todas sus partidas; además, el análisis de precios unitarios deberá
contar con información real (de obras anteriores) ya que deben tener la correcta cantidad de
recursos, mano de obra, materiales, equipos, maquinarias, herramientas manuales, etc.
[ CITATION Loz20 \l 10250 ]

El valor de línea de base en el presupuesto del proyecto se compone de costos directos e

indirectos. Los costos directos se cotizan y cuantifican para todos los rubros
presupuestarios; Por otro lado, los costos indirectos son costos que tienen un impacto en el
valor del trabajo, es decir, los gastos generales y las ganancias. En la parte de gastos
generales, debe considerar los gastos generales fijos, incluido el costo de equipo, almacén,
fábrica, comedor, costos administrativos, etc. Para que los archivos técnicos sean de alta
calidad y contengan todos los requisitos necesarios para su implementación, el evaluador
debe revisar los archivos técnicos presentados por el consultor, el evaluador debe realizar
todas las observaciones a través de un informe de cumplimiento técnico de conformidad
para evitar que en el momento de la ejecución del expediente se encuentren deficiencias
que generen la paralización de obra.[ CITATION Taq19 \l 10250 ]

Algunos de los factores o causas que generan la paralización temporal o definitiva de

muchas obras del estado son por deficiencias técnicas o incumplimiento contractual por
parte del contratista o la entidad, por encontrarse en arbitraje, por limitaciones
presupuestales, por disponibilidad del terreno, por cambio de profesionales, por cierre de
proyecto, por factores climatológicos, por intervención de fiscalía, por vigencia de
convenio o por judicialización por la municipalidad.[CITATION Per19 \l 10250 ]

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 Tabla 1.
Cantidad de obras paralizadas en el Perú según su origen.
Fuente: Contraloría general de la República del Perú, 2019

Obras
Causas de la paralización
Nº %
Deficiencias técnicas/incumplimiento contractual 340 39
En arbitraje 242 28
Limitaciones presupuestales 126 15
Disponibilidad del terreno 27 3
Cambio de profesionales 18 2
Cierre de proyecto 3 0
Factores climatológicos 2 0
Intervenida por fiscalía 2 0
Otros 2 0
Obra judicializada por la Municipalidad 1 0
Vigencia de Convenio 1 0
Sub Total 764 88
Información Limitada 103 12
Total 867 100

Las deficiencias técnicas e incumplimientos contractuales, según investigaciones

realizadas, son los factores principales para lograr paralizar una obra, con un 39% y 28%,
respectivamente.[ CITATION Mar20 \l 10250 ]

Figura 1. Causas de las paralizaciones de obras

Fuente: Marín Bardales, Correa Rojas, & Sotomayor Nunura, 2020

La modalidad denominada contrata resulta un 70.42%debido a que el expediente técnico

presenta incongruencias importantes en la ejecución. Luego con un 16.59% los contratos
por administración directa con las obras ejecutadas por los organismos con sus recursos
propios. Mientras tanto las obras públicas por asociación público privado tiene un menor

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porcentaje de paralización ya que la fuente de inversión lo pone la empresa privada, lo cual
hace una supervisión más rigorosa del dinero invertido para una obra pública.

Figura 2. Porcentaje de incidencias de obras paralizadas según

órgano ejecutor.
Fuente: Marín Bardales, Correa Rojas, & Sotomayor Nunura,
2020

Un expediente técnico en ejecución es la parte fundamental del ciclo de proyecto (pre

inversión, inversión y post inversión). Estas paralizaciones alteran el ciclo de proyectos ya
que en la ejecución aparecen dos casos la incongruencia del proyecto con lo que va
ejecutarse y los adicionales de obra que superan lo normativo, motivando a la
reformulación de este adicional como nuevo proyecto complementario.

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 Figura 3. Informe de obras paralizadas
Fuente: [ CITATION red21 \l 10250 ]

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 CONSIDERACIONES FINALES

Dedicar el tiempo y la atención necesaria en la etapa de inicio del proyecto es de gran

importancia. En tanto la planificación y el diseño de proyectos tendrán un enfoque
exclusivo y podrán ser evaluados todos los riesgos posibles e imprevistos que puedan
llegan a tener en el desarrollo de los proyectos.

Es importante incrementar la capacitación en planificación y programación detallada de

proyectos y durante la fase de construcción controlar meticulosamente los presupuestos y
pedidos de materiales para garantizar la continuidad del trabajo. Durante el proceso de
planificación, también será interesante desarrollar e implementar modelos de integración
entre los especialistas involucrados, definiendo objetivamente los roles e
implementándolos de la manera más aproximada posible; también será útil a la hora de
implementar tecnologías de modelado de proyectos que permitan la integración del trabajo
de diseño y construcción de los profesionales involucrados y se hagan una idea del
resultado final, identificando posibles riesgos. Las fluctuaciones monetarias, dado que no
pueden controlarse, deben verse como un punto de ajuste en el margen de contingencia, lo
que nuevamente es una buena planificación inicial.

Finalmente, los esfuerzos deben enfocarse en combatir la corrupción y las prácticas

fraudulentas en los proyectos de construcción, que obstaculizan el progreso en los países
en desarrollo.

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 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Contraloría general de la República del Perú. (2019). Reporte de obras paralizadas 2019.

Coronado, C., & Orellano, B. (2021). Plan de implementación y hoja de ruta del plan BIM
Perú.

Lozano Serna, S., Patiño Galindo, I., Gómez Cabrera, A., & Torres, A. (2020).
Identificación de factores que generan diferencias de tiempo y costos en proyectos
de construcción. Ingeniería y ciencia.

Marín Bardales, N. H., Correa Rojas, L., & Sotomayor Nunura, G. D. (2020). Relación de
la paralización de obras públicas y la crisis política. Ingeniería: ciencia, tecnología
e innovación, 10.

redacciongestion@diariogestion.com.pe. (27 de Octubre de 2021). Diario gestión.

Obtenido de https://gestion.pe/economia/solo-66-de-2445-obras-paralizadas-se-
reactivaron-efectivamente-advierte-contraloria-nndc-noticia/?ref=signwall

Taquire Zambrano, I. F. (2019). Ejecución de expedientes técnicos con deficiencias en la

construcción de obras de infraestructura pública - Perú.

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