Conferencia Conjunta: Taller Internacional Plataformas de Múltiples Actores (MSP): “Uso

Múltiple de Agua, Conflictos, Participación y Manejo Integrado de Recursos en América Latina”

y Taller Internacional “Water Law and Indigenous Rights” (WALIR): Hacia el Reconocimiento de
los Derechos de Agua y las Normas de Gestión Indígenas en las Legislaciones Nacionales”.
Centro AGUA/Universidad Mayor de San Simon y Universidad de Wageningen, Holanda.
Cochabamba, Bolívia, Enero 2003.

Autor: Valéria Nagy de Oliveira Campos. Arquitecto y Urbanista, Maestra en Integración de

América Latina

Institución: ALPLAN – Grupo de Investigación sobre Urbanización y Planeación Brasil y

América Hispánica - Universidad de São Paulo – USP. Coord.: Prof. Dra. Rebeca Scherer. Jefe
del Depto. de Historia de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo – USP.

LA GESTIÓN PARTICIPATIVA: UNIENDO SABERES Y SUPERANDO

OBSTÁCULOS

Descentralización y Participación

En los años 1980, ha empezado en Brasil un proceso de redemocratización y de

descentralización del poder.

Con el fin del gobierno autoritario, la sociedad civil tuvo asegurados de nuevo sus
derechos elementales: políticos y civiles. Fue necesario entonces luchar para garantizar los
derechos sociales y colectivos (o difusos).

En este contexto, la participación social ha ganado un gran espacio, amparada por la

democracia representativa. Ella también ha conseguido espacio en las reuniones técnicas, en
los media y en el discurso de gobernantes o intelectuales.

Es necesario decir que la descentralización no conlleva automáticamente a la

participación de la sociedad civil. Muchas veces, esta práctica es idealizada o es usada para
manipular o cooptar las comunidades y reforzar el clientelismo político. Otras veces, ella es
vista como una panacea y es adoptada en cualquier situación sin una reflexión/adaptación
previa.

Sin embargo, lo mejor es que la participación sea vista como parte de un proceso donde
ocurren errores y aciertos, y que visa posibilitar una mejor calidad de vida a la comunidad y a
los ciudadanos.

Fue también en este contexto que nuevas políticas de gestión fueron adoptadas por el
gobierno en el campo de los recursos hídricos, de la vivienda, de programas ambientales, las
cuales han incluido la participación de la sociedad civil organizada.

Este conjunto de transformaciones necesita un largo tiempo para que los sectores –
Estado y Sociedad Civil -, se adapten. Es un aprendizaje que demanda:

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 diálogo entre los involucrados,

 la búsqueda de conocimiento técnico y ética,

 la aniquilación de la corrupción,

 la concientización y mayor participación de los diversos sectores relacionados con el

asunto.

En consecuencia de eso, la participación sólo se institucionaliza, de hecho, a partir de

su reconocimiento y de la creación de canales y leyes que la posibiliten. No es algo fácil de
ocurrir, existen muchos obstáculos en el camino porque su institucionalización rompe / quiebra
la dinámica predominante y supera las acciones de carácter utilitarista y clientelista, tan
comunes en América Latina.

Es necesario también que la sociedad acepte el desafío y actúe efectivamente en el

proceso. Para ello es fundamental que tanto los grupos organizados y fuertes, cuanto los poco
organizados sean involucrados en el proceso.

En el primer caso están el sector industrial – que participa y ejerce presión sobre el
gobierno desde hace mucho tiempo -, y las ONG y asociaciones técnicas y profesionales – que
intentan imponer otros valores a la actuación del poder público. En el segundo caso, están los
grupos que tienen ganas de luchar y accionar a pesar de no seren mucho organizados.

También es necesario que el Estado cumpla las reglas y existan recursos financieros
disponibles para realizar lo que sea decidido en conjunto con la comunidad.

Gestión Participativa del Agua en São Paulo, Brasil

En ese contexto el gobierno de São Paulo adoptó nuevas políticas que posibilitaron la
participación de la sociedad.

En los orígenes de la participación, encontramos los Movimientos Sociales Urbanos de

los años 70. Ellos, a revelía del Estado, han ganado fuerza y empezado a reivindicar
soluciones a los problemas de salud y vivienda y, después, saneamiento básico –
abastecimiento de agua, protección de manantiales, ocupación urbana en areas desfavorables
bajo el punto de vista ambiental, etc.

Sin embargo, muchos de esos grupos se disolvieron en el momento en que los objetivos
eran alcanzados. Los que permanecieron fueron aquellos que han incorporado otras
cuestiones en su lucha. Sus reivindicaciones adquirieron, entonces, mayor dimensión territorial
y temporal y pasaron a concebir soluciones no sólo para los problemas existentes, sino
también para prevenir nuevos problemas.

Fueron estos movimientos remanentes que rellenaron los primeros puestos de trabajo
participativo.

En los años 90 fueron creados algunos canales que incluyeron la práctica participativa
tales como las comisiones de planeación y el presupuesto participativo.

Otro de estos canales creados fue los Comités de Cuenca Hidrográfica, una instancia
deliberativa del Sistema Integrado de Gestión de los Recursos Hídricos (Ley Estatal 7663/91).

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 Los Comités de Cuenca son colegiados, compuestos por representantes del gobierno
del estado de São Paulo, de los gobiernos de los municipios y de la sociedad civil, en partes
iguales.

Su creación ha representado una “donación” del Estado, pero al mismo tiempo, una
conquista de la Sociedad Civil organizada, que por mucho tiempo ha ejercido presión sobre el
mismo.

Sin embargo, para que el proceso se efective hay mucho por hacerse y mucho que
aprenderse.

Una de las tareas es reflexionar sobre el proceso. Cuando hacemos eso, vemos que
hay una cuestión importante y recorrente:

¿hasta qué punto tanto las agencias, el Estado y los académicos tienen una
comprensión real del problema?

Los Segmentos y su Comprensión del Problema

Según nuestra opinión, el entendimiento del problema por parte de cada uno de los
involucrados – Sociedad y Estado -, en la gestión de los recursos hídricos ocurre hasta el límite
de las funciones, experiencias o ideologías de cada uno.

El Segmento Sociedad Civil tiene diversos interlocutores colectivos tales como grupos
comunitarios, movimientos sociales, actores sociales desarticulados pero motivados a
comprometerse, organizaciones no gubernamentales y el propio mercado.

La Comunidad percibe los problemas desde sus límites territoriales, técnicos, políticos y
económicos, desde su experiencia del día a día.

Las Organizaciones se distribuyen en dos grupos. En el primer grupo están aquellas

cuyas preocupaciones son sectoriales como la vivienda, el uso del agua para prácticas
deportivas, para pesca o para irrigación de cultivos agrícolas, siendo que su entendimiento del
problema es más estrecho. En el segundo grupo están aquellas con preocupaciones más
amplias que tienen una visión holística e integrada de las cuestiones; pero, ello no es una
garantía de que estas organizaciones irán a trabajar los conflictos de intereses decorrentes del
uso múltiple del agua.

Los Grupos Económicos también forman parte del segmento de la sociedad civil, pero
tienen características bastante diferentes lo que afecta su acción. Los componentes de este
sector hacen de todo para obtener aliados a sus proposiciones, conocen a las personas con
quienes trabajan a favor y con quienes trabajan en contra, saben como operar con las
ganancias, tienen poder económico y político, y saben negociar y hacer coalisiones.

En virtud de las disparidades entre cada uno de los elementos que componen el
segmento de la Sociedad Civil, es difícil obtener una coesión entre los intereses de los mismos.
Así, el segmento ha actuado poniendo a descubierto las cuestiones, apuntando alternativas y
presionando al gobierno por acciones más transparentes y por la inclusión de nuevas
demandas. Sobre todo, su actuación equilibra el juego de poder.

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 El Segmento Estado, por su vez, posee una estructura técnica y política fuerte, además
de una gran experiencia en la proposición/ejecución de políticas, planes y obras. Una vez que
es llamado a dar respuestas a las innúmeras cuestiones que se presentan en su territorio, de
acuerdo con diversos intereses, el gobierno es obligado a categorizar las reivindicaciones
según su plan de gobierno, su orientación política, las presiones ejercidas por los diferentes
sectores de la sociedade civil – generalmente, atendiendo aquellas de los sectores más
fuertes. De acuerdo con las prioridades que establece, elabora sus respuestas a la sociedad.

En el caso de la gestión de los recursos hídricos en São Paulo, el Estado se divide en

dos grupos de actuación y representación: el gobierno estatal y los gobiernos municipales, los
cuales poseen una percepción diferenciada del problema, una vez que tienen históricos,
escopos y escalas de actuación diferentes. Además, la diferencia de poder entre ambos es
grande. Hasta poco tiempo atrás, los municipios no tenían autonomía política ni financiera,
apenas ejecutaban lo que era decidido en los niveles superiores. A pesar de todo, cabe decir
que es necesario que el proceso de descentralización se desarrolle mucho más.

Creemos que fue posible desarrollar la descentralización del poder e introducir la

participación de la sociedad civil en la toma de decisiones por las instancias competentes y por
la Asamblea Legislativa en São Paulo porque existían muchos sectores en el gobierno estatal
que imaginaban que la existencia de diferentes grupos de intereses en la sociedad, en paralelo
a la existencia de una gran masa desorganizada, inviabilizaría la creación de un consenso en el
interior del segmento. Para ellos los grupos irían a debaterse en sus diferencias y dejarían de
presionar al Estado, o mejor, al gobierno estatal.

Sin embargo, no fue lo que ocurrió y aquellos sectores resistentes a la participación

tuvieron que dividir su poder y asumir la necesidad de negociar con la sociedad civil.

Cabe frisar que, muchas veces, estos grupos resistentes a la descentralización y a la

participación han hecho lo que podían para retrasar el proceso, destruir esfuerzos y crear
obstáculos para que la sociedad no tuviera éxito en sus acciones.

A pesar de todos estos problemas, la actuación del Estado es indispensable pues

detiene los medios técnicos, financieros y políticos para la realización de los proyectos.

Además de los dos segmentos apuntados, forma parte de la gestión participativa del
agua otro segmento: la Universidad.

Cabe destacar que estamos hablando principalmente de las instituciones académicas

públicas que son aquellas que más se volcan a la investigación.

La Universidad tiene una actuación peculiar en virtud de su doble carácter. Es a la vez

representante del Estado, por ser pública, y de la sociedad, en la medida en que los temas de
las investigaciones son socialmente producidos.

El entendimiento del problema hídrico y del uso múltiple del agua por parte de la
Universidad ocurre teniendo en cuenta su doble carácter y los dos aspectos: el técnico y el
operacional.

En el contexto de los cambios verificados en las últimas décadas, nuevos temas han
sido investigados, lo que está permitiendo la producción de datos y creación de una red de
informaciones, así como el análisis y la proposición de alternativas que son extremamente
necesarios para el desarrollo del proceso de gestión descentralizada y participativa.

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 Uno de los roles de la Universidad es hacer la conexión entre la Sociedad y el Estado,
entre el pensamiento y la práctica.

Propuesta de Entendimiento de la Problemática

Como hemos visto, cada segmento ve el problema hídrico bajo su punto de vista. Sin
embargo, creemos que ello no es un obstáculo en si mismo para que la gestión participativa e
integrada tenga éxito.

Es necesario tener en cuenta también que cada segmento convive con límites a su
actuación, por ello, la cuestión que debe ser puesta es cómo cada uno de los segmentos – y
sus componentes -, involucrados pueden unir sus conocimientos para superar los obstáculos
que se presentan en el proceso de gestión y toma de decisión.

El proceso de comprometimiento de la comunidad sumado a la participación de

profesionales y articuladores sociales o asesores en la gestión hace posible la acumulación de
saberes en torno a las cuestiones reivindicadas, creando condiciones para la formulación de
demandas junto a las instituciones públicas.

Por otro lado, el aumento de la consistencia de las ideas de las organizaciones y la

mayor visibilidad de sus acciones contribuyen directamente para que otros actores sean
incorporados efectivamente en las discusiones: académicos y parte del empresariado. Cada
vez más son formados centros de investigación interdisciplinares y cursos de posgrado que
tienen como tema principal el agua o el medio ambiente.

El hecho de que la presencia de la comunidad científica en la gestión del agua esté

aumentando contribuye para que nuevos programas y sociedades sean creados con las
agencias gubernamentales, las ONG y las empresas privadas.

Actuación de la Universidad

Analizando las investigaciones académicas hechas en los últimos años, podemos

percibir que hubo una inflexión en la elección de los temas de trabajo y en la metodología
usada.

Fueron elegidos nuevos temas de trabajo, considerando sus aspectos políticos en el

analisis. Con relación a la metodología empleada, observamos que aumentaron las
investigaciones que buscan sus datos en la fuente, es decir, que usan el metodo “ir para ver”,
lo que resulta en trabajos más próximos de la realidad, menos bibliográficos.

Cabe acrescentar que, cuando el proceso de descentralización del poder empezó, los
municipios no tenían estructuras técnicas adecuadas. En ese momento, algunas instituciones
académicas rellenaron el vacío técnico, dando asesoría a los equipos de la administración o
haciendo algunos trabajos.

En el proceso de cambios del modelo de gestión adoptado, la Universidad tiene, por

supuesto, roles muy importantes, los cuales podemos citar:

 Producir y divulgar informaciones/datos;

 Crear nuevas metodologías, uniendo teoría y práctica;

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 Educar y formar profesionales actuantes, agentes multiplicadores;

 Educar y concientizar la sociedad;

 Contribuir en la actuación del Estado.

El primer item - producir y divulgar informaciones y datos -, es una de las funciones

básicas de la Universidad y de las investigaciones científicas que en ella se originan.

El segundo item – crear nuevas metodologías -, está pasando por cambios y

observamos una tendencia de algunos centros académicos en adoptar la investigación –
acción – participativa, la cual busca:

a) generar procesos de educación y información en doble sentido Universidad-Sociedad-

Universidad; incorporar nuevos valores sociales en la toma de decisiones; y reducir
conflictos entre los agentes; y

b) despertar: Motivación: (re)conocer el (los) problema(s); Conscientización: desarrollar

capacidad operacional para la acción; Movilización: estimular la participación; y Acción
Organizada: dar sentido de unidad al trabajo colectivo.

Estas investigaciones tienen en consideración que el pesquisador representa sólo una

de las muchas visiones sobre determinada cuestión. La interdisciplinaridad y la participación
son esenciales para que el trabajo investigado tenga éxito como representante de un hecho
social.

En línea con ello, se busca identificar y analizar las causas directas e indirectas de un
conflicto, así como sus alternativas; fomentar y estimular la reflexión de la comunidad junto con
los investigadores; desarrollar propuestas con la comunidad; formar líderes y multiplicadores y
construir subsídios para la ejecución de propuestas.

El tercer item – educar y formar profesionales actuantes -, también es una de las

funciones básicas de la Universidad. En este sentido, observamos que existe hace un tiempo la
inclusión de temas sociales y ambientales en las discusiones en las clases y en los trabajos
didácticos/académicos, dando atención incluso a problemas del sítio donde la unidad educativa
está ubicada.

En São Paulo, podemos ver ello cuando analizamos los Movimientos por Vivienda y las
Asesorias Técnicas que surgieron en los 80. La Facultad de Bellas Artes, por ejemplo, en su
curso de Arquitectura y Urbanismo, ha creado junto con sus alumnos un Laboratorio de
Vivienda. En dicho Laboratorio los futuros profesionales pudieron enterarse del problema y
pasar a actuar con las comunidades en la búsqueda de soluciones a la falta de vivienda para
los sectores con menos recursos financieros. Después, los exalumnos, estimulados por el
Sindicato de Arquitectos, crearon las primeras asesorías a los movimientos por vivienda. Una
de ellas ha sido el GAMHA, con la cual hemos trabajado por más de 6 años. Estos grupos
daban asesoría a movimientos organizados que buscaban alternativas al problema de vivienda
a través de los mutirões (construcción con ayuda mútua) con autogestión.

Desde entonces fueron lanzadas las bases para la participación de la sociedad en los
procesos de gestión, planeación y producción de vivienda y de la ciudad, de la ciudadanía.

Otro item considerado como una de las funciones de la Universidad es la educación y la

concientización de la sociedad, desarrollando su potencial participativo. Ello debe ser
desarrollado de varias formas, sea en proyectos gubernamentales, sea a través de programas
de educación ambiental, con el objetivo de garantizar el involucramiento de la comunidad de
forma conciente en estas experiencias y actividades.

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 Algunas evaluaciones realizadas en investigaciones académicas han demostrado que la
concientización de la comunidad debe ser hecha lo más urgente posible.

Una de las investigaciones ha abordado el Programa de Saneamiento Ambiental de la

Sub Cuenca Guarapiranga, en São Paulo, implementado entre los años 1992 y 1997, con
recursos financieros del Banco Mundial.

En este Programa, en virtud de la complejidad de la cuestión y de su naturaleza

multidisciplinar, ha sido creado un arreglo institucional para permitir la integración de los
gobiernos estatal y municipales y de las agencias de los sectores involucrados. También ha
sido creado un Consejo Consultivo incluyendo además de ellos, la sociedad civil.

En dicha investigación académica fue constatado que el Programa Guarapiranga,

además de los aspectos positivos tuvo también aspectos negativos, relacionados con la
participación de la sociedad.

La población local ha participado poco del proceso y muchas veces hacía una confusión
entre el poder público y las constructoras encargadas de la obra. En el Consejo Consultivo
también no se hacía presente y las reuniones se tornaron meros espacios para que el gobierno
presentara lo que había sido implementado.

Otra investigación que también ha apuntado el problema de la falta de

conocimiento/conciencia de la población es la investigación “Problemas Ambientales y Calidad
de Vida en la Ciudad de São Paulo”, realizada entre 1991-1995, en conjunto entre el Centro de
Estudos de Cultura Contemporânea - CEDEC y el Stockholm Environment Institute - SEI. De
acuerdo con la misma 80% de la población entrevistada cree que el Estado es el más indicado
para solucionar las cuestiones ambientales en su región; sólo 10% cree que la acción de la
comunidad es una alternativa más eficiente y adecuada para ello.

Cuanto a la educación ambiental, han sido desarrollados proyectos gracias a la

sociedad entre las instituciones académicas y las ONG.

Un ejemplo es el Programa “Semana de Agua”, desarrollado en la Cuenca de los ríos

Piracicaba, Capivari y Jundiaí, bajo la coordinación del Consorcio Intermunicipal PCJ, de los
municipios de la región y de algunas instituciones de enseñanza.

Dicho Programa ha sido adoptado de la experiencia francesa “Les Classes d’Eau” de la

Agencia Seine-Normandie. Es compuesto por ponencias, visitas, actividades artísticas y clases
sobre agua, realizadas en las redes de enseñanza, las empresas privadas y en otros sectores
organizados. Su implementación ha empezado en el año de 1994 en un sólo municipio. En el
año siguiente, pasaron a integrar el Programa 13 municipios, incluyendo más de 1200
estudiantes; en 1996, fueron 16 municipios y 4737 alumnos. En 2000, ya habían adherido al
Programa 38 municipios, lo que ha posibilitado el atendimiento de 400 mil alumnos.

De acuerdo con los responsables por el emprendimiento, además de concientizar a los

estudiantes que han participado de la experiencia, futuros miembros activos en la comunidad,
también ha causado el mismo efecto en otras 3 personas (adultos), alcanzando un total de 1,6
millones de personas o mitad de la población de la región.

Por fin, el quinto item – contribuir con la actuación del Estado -, es algo que está siendo
efectuado gracias a las sociedades entre gobiernos y Universidad en la elaboración de
diagnósticos, planes y proyectos. Quizás en el futuro podamos colaborar más en la
implementación de los mismos.
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Consideraciones

La implementación del proceso de gestión descentralizada y participativa no es fácil.

Existen muchos intereses en contra, como el de las agencias del gobierno que por años
detuvieron el poder y son ahora reacios a compartirlo con la sociedad e inclusive con los
municipios.

Por otro lado, para que la operación tenga éxito es necesario que la sociedad y los
municipios sean capaces técnica y politicamente de organizarse y participar de las asambleas y
decisiones y movilizarse a favor de la cuestión. Ello demanda aprendizaje.

Aprendizaje que puede ser mejorado y facilitado con la participación de los varios
Segmentos, con sus variadas percepciones y experiencias, con la finalidad de unir esfuerzos
para superar los obstáculos que se presentan.

La Universidad, a su vez, puede contribuir para informar la toma de decisiones,

fomentar la participación en la misma y de modo cada vez más conciente.

El desafío a la participación es reforzar los medios para involucrar y mantener el interés

de la población y dimensionar adecuadamente las estructuras y normas institucionales.

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