Responsabilidad Patrimonial Extracontractual Del Estado 2

Responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por actividad
administrativa lícita
Augusto Durán Martínez. Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de

Derecho de la Universidad de la República y en la Facultad de Derecho de la
Universidad Católica del Uruguay. Catedrático de Procesos Constitucionales en la
Facultad de Derecho del Instituto Universitario CLAEH.
Catedrático de Derecho Público en el Instituto Universitario Politécnico del Uruguay.
Director del Departamento de Derecho Administrativo y Decano Emérito de la Facultad
de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay.
Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la
Universidad de la República.
Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociación de
Derecho Público del MERCOSUR y del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo.
Profesor visitante de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba.
Director de Estudios de Derecho Administrativo de La Ley Uruguay.
RESUMEN: Si bien la responsabilidad patrimonial es de la esencia del derecho,

puesto que el daño altera el equilibrio existente y, por ello afecta lo justo, requirió
mucho tiempo advertirlo. Lo mismo ocurrió con la responsabilidad patrimonial del
Estado. No cabe duda de que la responsabilidad patrimonial del Estado es de la
esencia misma del Estado, tal como lo vemos desde la visión del
neoconstitucionalismo. Pero también requirió mucho tiempo el advertirlo. A partir del
Estado absolutista la humanidad vivió las siguientes etapas: a) absoluta
irresponsabilidad; b) responsabilidad exclusiva de los funcionarios que actuaron con
dolo o culpa; c) responsabilidad de las entidades públicas por funcionamiento anormal
y conducta ilícita; d) responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal. Una
nueva visión del derecho desde los derechos humanos no admite islas de
irresponsabilidad ni límites en cuanto al alcance de la indemnización que impida que
ella sea integral. Pero también esa nueva visión impone una mayor prudencia en la
actividad administrativa así como una adecuada regulación para que en definitiva
respondan los reales productores del daño.
SUMARIO: I. Introducción. II. Evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado.

III. Criterio de imputación en el artículo 24 de la Constitución. IV. Responsabilidad y
sacrificio de derechos. V. Daño. VI. Daño indemnizable. VII. Nexo causal. VIII.
Resarcimiento. IX. Apreciaciones finales.
2
- I -
Introducción
1. Escriche, en su clásico diccionario de legislación y jurisprudencia, definió

responsabilidad como “la obligación de reparar y satisfacer por sí o por otro cualquier
pérdida o daño que se hubiere causado a un tercero”.1
2. En esa línea Peirano Facio decía que “hay responsabilidad cada vez que un
sujeto está obligado a reparar el daño sufrido por otro”.2 Y aclaraba que el concepto de
responsabilidad no es primario sino derivado o secundario en el sentido de que “no se
es responsable por sí y ante sí, sino que se es responsable solo frente a otra persona,
o respecto de algo que no somos nosotros”.3 La responsabilidad supone una relación
entre dos sujetos y se resuelve, en definitiva, en una obligación de reparación.4
3. Desde esa perspectiva, si reflexionamos sobre la esencia de la responsabilidad
vemos que hace a la esencia del derecho. Por eso es que Soto Kloss,5 en frase
frecuentemente reiterada en doctrina,6 ha expresado: “quien dice Derecho, dice
responsabilidad.”
4. El derecho (denominado con los términos de dikaion en Grecia y de jus en
Roma) era considerado en la Antigüedad y en la Edad Media, sobre todo por sus
máximos pensadores, Aristóteles y Santo Tomás de Aquino respectivamente, como lo
justo.7
1
ESCRICHE MARTÍN, Joaquín, Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia, Librería de CH.
Bouret, Madrid, 1881, p. 1440.
2
PEIRANO FACIO, Jorge, Responsabilidad extracontractual, Barreiro y Ramos S.A., Montevideo,
1954, pp. 20 y ss.
3
Ibíd., p. 20.
4
PEIRANO FACIO, Jorge, op. cit., p. 21.
5
SOTO KLOSS, Eduardo, “La responsabilidad del Estado administrador, un principio general del
Derecho chileno”, Estudios de Derecho Administrativo, t. I, Universidad de la República, Montevideo,
1978, pp. 480 y 487.
6
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de direito administrativo, 30.ª edición, Malheiros
Editores, San Pablo, 2013, p. 1016; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “La responsabilidad hacia la
Administración en el derecho administrativo uruguayo”, Revista Argentina del Régimen de la
Administración Pública, 370/ 2009, Santa Fe, p. 81 y en DURÁN MARTÍNEZ, Augusto,
Neoconstitucionalismo y Derecho Administrativo, La Ley Uruguay, Buenos Aires, 2012, p. 659 (en
adelante, las citas de este trabajo corresponderán a esta publicación); DELPIAZZO RODRÍGUEZ, Carlos
Enrique, “La responsabilidad estatal ante la huida del derecho administrativo”, Revista Argentina del
Régimen de la Administración Pública, 370/ 2009, Santa Fe, p. 160.
7
ARISTÓTELES, Moral a Nicómaco, Colección Austral, Espasa-Calpe S.A., Madrid, 1972, pp. 134 y
ss.; TOMÁS DE AQUINO, Tratado de la ley, Tratado de la justicia, Opúsculo sobre el Gobierno de los
Príncipes, Editorial Porrúa S.A., México, 1975, pp. 117 y ss.; VILLEY, Michel, El Derecho. Perspectiva
griega, judía y cristiana, Ghersi Editor, Buenos Aires, 1978, pp. 20/23; VILLEY, Michel, Método,
fuentes y lenguaje jurídicos, Ghersi Editor, Buenos Aires, 1978, p. 75; MASSINI, Carlos Ignacio, Sobre
el realismo jurídico, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1978, p. 19; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto,
“Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, 1/1980,
Acali Editorial, Montevideo, p.132 y “El derecho al honor también existe”. Amicorum liber. Héctor Gros
Espiell, Bruylant, Bruselas, 1997, p. 287.
3
El derecho, objeto de la justicia particular, podría así definirse como la justa

distribución proporcional de los bienes y de las cargas en un grupo social.8
Tomás de Aquino,9 desarrollando una distinción que ya había efectuado Aristóteles,10
divide la justicia particular en conmutativa y distributiva.
La distributiva, que es la que ahora interesa pues es la que corresponde al derecho
público, refiere a cómo el todo se relaciona con una de sus partes y así se relaciona lo
comunitario con cada uno de los individuos, y regula tal relación que consiste en la
distribución proporcional de los bienes comunes.11
Si el Estado provoca un daño a un sujeto, ya sea por un hecho de la Administración o
por un acto jurídico –cualquiera sea su naturaleza– rompe esa distribución
proporcional. Al romper esa distribución provoca una desigualdad. El principio de
igualdad12 o más específicamente el principio de igualdad ante las cargas públicas 13
impone la reparación del daño sin atender a elemento subjetivo alguno, a fin de
restablecer el equilibrio roto.
5. No obstante, algunos autores consideran que no solo el principio de igualdad
configura el fundamento de la responsabilidad.
Así Cassagne sostuvo que este fundamento se complementa con la garantía de la
propiedad establecida por el artículo 17 de la Constitución nacional.14
Bandeira de Mello entiende que en caso de daños causados por comportamientos
ilícitos tanto comisivos como omisivos el fundamento es el principio de legalidad, y en
caso de daños provocados por comportamientos comisivos además la responsabilidad
8
VILLEY, Michel, Método fuentes y lenguaje jurídicos, Ghersi Editor, Buenos Aires, 1978, pp. 168 y
169; VILLEY, Michel, El Derecho. Perspectiva griega, judía y cristiana, Ghersi Editor, Buenos Aires,
1978, pp. 64, 94 y 102.
9
TOMÁS DE AQUINO, op. cit., pp. 146 y ss.
10
ARISTÓTELES, op. cit., pp. 134 y ss.
11
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “Ejecución de los contratos administrativos. Eficacia vinculante, el
contrato como regla de derecho. Mutabilidad del contrato”, Contratación Administrativa, Instituto
Uruguayo de Derecho Administrativo, FCU, Montevideo, 1989, p. 62.
12
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “Presentación de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo”, Suplemento especial de Anales del Foro, vol. 4, N.º 55-56, 1984, p. 102; BELLO
FABRA, Susana, “Fundamento jurisprudencial de la responsabilidad del Estado por acto legislativo y
jurisdiccional”, Revista de Derecho Público, 8/1995, FCU, Montevideo, p. 54; BRITO, Mariano,
“Responsabilidad extracontractual del Estado administrativa, legislativa y jurisdiccional”, Estudios
Jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real, Montevideo, 1996, p. 131.
13
CASSAGNE, Juan Carlos, “Responsabilidad del Estado por actividad administrativa”, Congreso
Internacional de Derecho Administrativo, Universidad de la República, Montevideo, 1984, p. 83;
PEIRANO FACIO, Jorge, “Responsabilidad del Estado”, Anales del Foro, N.º 111-112/1992-1993, p. 77;
RISSO FERRAND, Martín, Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional, FCU,
Montevideo, 1991, p. 43; RISSO FERRAND, Martín, “Constitucionalidad del artículo 4.º de la ley N.º
15859”, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, t. XI, N.º 63-66/1994-1995, p. 429.
14
CASSAGNE, Juan Carlos, “Los principios que fundamentan la responsabilidad extracontractual del
Estado y el alcance de la reparación”. Responsabilidad del Estado. CASSAGNE, Juan Carlos y otros,
Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires/Rubinzal-Culzoni
Editores, Buenos Aires, 2008, p. 49.
4
se funda en el principio de igualdad. En caso de comportamiento lícito, el fundamento

de la responsabilidad se encuentra en el principio de igualdad. En consecuencia,
afirma, el fundamento de la responsabilidad se encuentra en la noción básica del
Estado de derecho.15
Por su parte Soto Kloss, sin perjuicio de hacer especial hincapié en la igualdad,
estudia el tema de la responsabilidad del Estado al estudiar el principio de juridicidad.16
6. Todos estos enfoques son correctos. Producido el daño se rompe el equilibrio
existente, con lo que se genera desigualdad. Ese desequilibrio, en la mayoría de los
casos, afecta el patrimonio de un sujeto o tiene contenido patrimonial. Si el daño es
por actividad ilegítima, se compromete el principio de legalidad o de antijuridicidad,
según la terminología preferida por los autores; si el daño es por actividad legítima, la
violación de ese principio se produce si no hay reparación. Y, obviamente, todo lo
expuesto hace a la esencia del Estado de derecho, puesto que no hay Estado de
derecho si no existe responsabilidad. Es más, diría que no hay Estado sin
responsabilidad, puesto que no podemos concebir un Estado que no esté al servicio
de la persona humana y no asegure la igualdad, la propiedad y el imperio del derecho.
De lo expuesto se desprende que la responsabilidad es de la esencia del derecho, del
Estado y, en definitiva, de la persona humana.
7. Si la responsabilidad deriva de la esencia misma del ser humano siempre ha
sido así, pues esa esencia no ha variado con el tiempo. No obstante no siempre se vio
así, en virtud de la imperfección del conocimiento humano.
8. Por eso Peirano Facio decía que el vocablo responsabilidad no tiene tradición
en la historia del Derecho sino que es relativamente moderno.17
Primitivamente –decía– cuando alguien causaba un daño no contraía ningún

deber jurídico frente al dañado, simplemente, quedaba expuesto a la venganza
que el dañado podía ejercer contra él. En esta etapa, como es obvio, no hay
noción de responsabilidad; solamente existe la presencia de un daño, de un
golpe, y como consecuencia de un contragolpe que es la venganza del
dañado18
Pero poco a poco, luego de la ley del talión, la lex aquilia y los autores jusnaturalistas,
se va desarrollando la idea de la llamada responsabilidad civil, que es la que nos
interesa a los efectos de este estudio.
15
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, op. cit., p. 1023.
16
SOTO KLOSS, Eduardo, Derecho Administrativo. Bases Fundamentales, t. II, Editorial Jurídica de
Chile, Santiago de Chile, 1996, pp. 244 y ss.
17
PEIRANO FACIO, Jorge, op. cit. pp. 59 y 69.
18
5
Esta noción se desarrolla primero en el ámbito del derecho privado. Luego, pasa al
ámbito del derecho público, que se ve influido por los desarrollos del derecho privado
por ser cronológicamente anteriores. Tal vez por eso es que se usa el término
responsabilidad civil para distinguirla de la penal, aunque es inadecuado cuando se
trata de la responsabilidad del Estado. En efecto, en este caso estamos ante una
cuestión de derecho público y no de derecho privado. Con acierto Bacellar Filho
expresó que la responsabilidad del Estado no es materia de derecho civil sino de
derecho administrativo.19
En reacción a esa errónea terminología se usa a veces la expresión responsabilidad
patrimonial. Este término tiene la ventaja de que no induce a la aplicación del derecho
civil, cosa que en el ámbito del Estado es un error; pero tampoco es del todo
adecuado, ya que la reparación no siempre es económica ni exclusivamente
económica. En efecto, la reparación puede consistir no solo en un pago de dinero, o
además de un pago de dinero puede consistir en una obligación de hacer o en una
obligación de no hacer.20 Esto es especialmente frecuente en el ámbito del derecho
internacional de los derechos humanos,21 pero también ocurre en el derecho interno.
No obstante, utilizamos las expresiones responsabilidad civil o responsabilidad
patrimonial con esas precisiones, por ser las frecuentemente usadas.
- II -
Evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado
1. En líneas generales, si partimos del período del Estado absolutista podemos

decir que en el mundo occidental se vivieron, con relación a la responsabilidad del
Estado, cuatro etapas:
a) absoluta irresponsabilidad;
b) responsabilidad exclusiva de los funcionarios que actuaron con dolo o
culpa;
c) responsabilidad de las entidades públicas por funcionamiento anormal y
conducta ilícita;
19
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, Direito Administrativo e o novo Código Civil, Editora Forum,
Belo Horizonte, 2007, p. 195.
20
RUOCCO, Graciela, “Responsabilidad patrimonial del Estado por actividad administrativa”, Estudios
de Derecho Administrativo, La Ley Uruguay, 4/2011, pp. 122 y ss.; NESSAR, Silvana, “Sobre la
responsabilidad patrimonial de la Administración: otra forma de hacerla efectiva”, Estudios de Derecho
Administrativo, La Ley Uruguay, 4/2011, Montevideo, pp. 137 y ss.
21
SAETTONE MONTERO, Mariella, “Responsabilidad del Estado en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos”, Estudios de Derecho Administrativo, La Ley Uruguay, 4/2011, Montevideo, pp. 77
y ss.
6
d) responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal.22

2. En el Uruguay, en materia de responsabilidad civil del Estado se destacan tres
etapas netamente diferenciadas:
a) el primer período es hasta la Constitución de 1934;
b) el segundo va desde la Constitución de 1934 hasta la de 1952;
c) el tercero corre desde la Constitución de 1952 hasta el presente.23
3. La primera etapa se desarrolla durante la vigencia de las constituciones de
1830 y 1918.
Ninguna de estas dos constituciones reguló la responsabilidad del Estado por actividad
administrativa.
La única referencia a la responsabilidad figuraba en el artículo 116 de la Constitución
de 1830, referida a los jueces, reiterado en la Constitución de 1918 con el número 162
que, con variantes accidentales, pasó a las constituciones siguientes con el número
23.24 La amplitud de este artículo es tal que puede sostenerse que recoge diversos
supuestos de responsabilidad entre los que se incluye la responsabilidad patrimonial
del Estado por actividad jurisdiccional.25
Respecto a la responsabilidad patrimonial por el ejercicio de las otras funciones
estatales, ante el silencio de las normas constitucionales la jurisprudencia la admitió y
aplicó al respecto el Código Civil.
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el artículo 148 de la Constitución de 1830
estableció: “Se declaran en su fuerza y vigor las leyes que hasta aquí han regido en
todas las materias y puntos que directa o indirectamente no se opongan a esta
Constitución, ni a los Decretos y Leyes que expida el Cuerpo Legislativo”. Por tanto,
con anterioridad a la vigencia del Código Civil continuó rigiendo el derecho indiano en
cuanto fuese compatible con el texto constitucional. Correspondió así en este período
la aplicación del Título XV de la Séptima Partida, cuyo nomen juris es “de los daños
22
JINESTA LOBO, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Biblioteca Jurídica Diké, San José
de Costa Rica, 2005, p.445; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “Responsabilidad patrimonial del Estado
por actividad jurisdiccional”, Estudios de Derecho Administrativo, N.º 4, La Ley Uruguay, Montevideo,
2011, p. 249; BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, “Responsabilidade civil extracontractual do Estado no
Brasil”, Estudios de Derecho Administrativo, N.º 4, La Ley Uruguay, Montevideo, 2011, pp. 377 y ss.;
DELPIAZZO RODRÍGUEZ, Carlos Enrique, Estudios sobre la responsabilidad de la Administración,
Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho, Montevideo, 2009, p. 15.
23
SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, t. I, ed. de autor, Montevideo, 1953,
p. 636; MARTINS VILA, Daniel Hugo, “La responsabilidad de la Administración y de los funcionarios
en la Constitución uruguaya”, Constitución y Administración, Montevideo, 1993, pp. 199 y ss.; PRAT,
Julio, Derecho Administrativo, t. 4, vol. 2, Acali Editorial, Montevideo, 1978, pp. 57 y ss.; DEUS, Sergio,
“Responsabilidad Civil del Estado (Art. 24 de la Constitución)”, La Justicia Uruguaya, 94/1987,
Montevideo, pp. 33 y ss.; BERRO, Guido, “Responsabilidad objetiva del Estado”, Revista de Derecho
Público, 2/1992, FCU, Montevideo, 1992, pp. 89 y ss.
24
Artículo 23. Todos los jueces son responsables ante la ley, de la más pequeña agresión contra los
derechos de las personas, así como por separarse del orden de proceder que en ellas se establezca.
25
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, op. cit., pp. 252 y ss.
7
que los homes ó las bestias facen en las cosas de otro de qual natura quier que
sean”.26
Conforme al acápite de este Título, las leyes contenidas en él refieren a: “qué cosa es
daño: et quántas maneras son dél: et quién puede demandar ende emienda, et ante
quién et á quáles: et cómo debe seer fecha emienda dél después que fuere
averiguado”.27
Esas leyes refieren a la responsabilidad extracontractual en general sin especial
referencia al Estado, pero nada impedía su aplicación al Estado si no había regulación
específica en la medida en que fuese compatible por naturaleza. Por otra parte, Soto
Kloss, al analizar la jurisprudencia chilena, concretamente el caso Ábalos con Fisco de
1890, recuerda la Recopilación de leyes de Indias que, obviamente, rigió también en
Uruguay, en cuanto recoge un texto legal de Felipe IV de 1617 que reconocía la
responsabilidad de la Corona y, por tanto, el deber de indemnizar los perjuicios, daños
o agravios que sufrieren los súbditos por su actuación.28 Dicho texto es el siguiente:
Ordenamos a los de nuestro Consejo de Indias que si en las materias que le

tocan por hecho propio nuestro o por órdenes que hayamos dado, se hubieren
causado algunos daños o agravios de terceros, los remedien y hagan que se
les dé satisfacción, y procuren saber y entender si en los tributos que pagan los
reinos, cuyo gobierno toca al dicho Consejo, y en la administración y cobranza
de ellos hay algo que reformar y remediar, y lo hagan de forma que en esta
parte quede segura nuestra conciencia, y Nos ciertos de que se hace todo lo
que cabe en la posibilidad de nuestra hacienda, y se compadece con los otros
gastos precisos y anteriores, a que está obligada, ordenándolo así a los
tribunales inferiores por quien esto corriere, y pidiéndoles cuenta de lo que
hicieren (RLI 2.2.19)29
Véase que este texto recogió expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado
con lo que, con relación a él, la legislación patria posterior –o su interpretación–
significó una involución. Digo su interpretación porque si el Código Civil no regula
expresamente la responsabilidad del Estado siguieron vigentes las leyes anteriores
que expresamente la preveían, en la medida en que dichas leyes no fueran
incompatibles con la Constitución.30
26
Las Siete Partidas del Rey Don Alfonso el Sabio, cotejadas con varios códices antiguos por la Real
Academia de la Historia y glosadas por el Lic. Gregorio López del Consejo Real de Indias de S.M., t.
cuarto, Librería de Rosa y Bouret, París, 1861, p. 581.
27
Ídem.
28
SOTO KLOSS, Eduardo, op.cit., p. 388.
29
SOTO KLOSS, Eduardo, op.cit., pp. 258 y ss.
30
Considero que la responsabilidad patrimonial del Estado es materia extraña al Código Civil por lo que
las leyes que la regulaban no quedan alcanzadas por la derogación del artículo 2390 de este código.
8
4. La Constitución de 1934 inaugura la segunda etapa y alude explícitamente al

tema en su artículo 24, que es reiterado con la misma numeración por la Constitución
de 1942.
Ese artículo 24 decía:
Será civilmente responsable cualquier funcionario que, en ejercicio de la

función pública que le estuviere confiada, y con incumplimiento de los deberes
que el cargo le impone, cause perjuicio a tercero.
Responderán subsidiariamente, el Estado, los Municipios, los Entes
Autónomos, o Servicios Descentralizados, o el Órgano Público de que dependa
el funcionario, quienes serán parte necesaria en los juicios que se promuevan
al efecto, y tendrán el derecho de repetir contra aquél lo que hubieren pagado
en caso de condenación
En general, a partir de este texto, se sostuvo;

a) que la Constitución estableció una responsabilidad directa del
funcionario y solo subsidiaria del Estado;31
b) que en mayor o menor grado, se recogió la clásica distinción de la
jurisprudencia y doctrina francesa entre la “culpa personal” y la “culpa
del servicio”.32 33
c) que al emplear la norma la expresión “incumplimiento” se consagró un
régimen de responsabilidad subjetiva.
5. La Constitución actual, en disposiciones que con la misma numeración
provienen de la Constitución de 1952, refiere expresamente a la responsabilidad
patrimonial del Estado en sus artículos 24 y 25.
El artículo 24 establece:
El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios
Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente
responsables por el daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios
públicos, confiados a su gestión o dirección
Y el artículo 25 dice:
Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus
funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa
31
No obstante esa opinión mayoritaria, Méndez sostuvo que este artículo 24 sienta implícitamente el
principio de la responsabilidad integral del Estado y admitió la posibilidad de demandarlo directamente.
Ver Méndez, Aparicio, “Relaciones entre la responsabilidad del Estado y la del funcionario”, La Justicia
Uruguaya, 1/1940, Montevideo, pp. 122 y ss.
32
MARTINS, Daniel Hugo, op. cit. pp. 206 y ss.; MÉNDEZ, Aparicio, op. cit., pp. 122 y ss.
33
Pese a que la doctrina en general adopta la terminología falta personal y falta del servicio nosotros
hablamos de culpa personal y culpa del servicio. Nuestra actitud obedece a que el término falta puede
inducir erróneamente a que en el caso de la falta del servicio estamos en el ámbito de una responsabilidad
objetiva cuando en verdad es un caso de responsabilidad subjetiva.
9
grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo

que hubiere pagado en reparación
Ante estos textos, no cabe duda de que procede la acción directa contra el Estado.
La mayoría de la doctrina entendió que estos artículos 24 y 25 vedan la acción directa
contra el funcionario, quien solo es pasible de la acción de repetición en los términos
del artículo 25.34 No obstante, en los últimos tiempos apareció una corriente
minoritaria, entre la que me encuentro,35 que admite la acción directa contra el
funcionario. No analizo este punto puesto que es irrelevante para nuestro tema.
Se ha discutido si el artículo 24 refiere únicamente a la responsabilidad administrativa
o comprende todos los supuestos de responsabilidad del Estado. He opinado en este
último sentido36 –aspecto que tampoco ahora desarrollo puesto que el objeto de este
estudio es la responsabilidad administrativa, la que sin duda queda comprendida–.
Otro asunto de discusión que plantea el artículo 24 citado es si recoge un sistema de
imputación objetivo o subjetivo. Corresponde detenerse en este punto ya que atañe a
nuestro tema, cosa que analizaré en el apartado siguiente.
- III -
Criterio de imputación en el artículo 24 de la Constitución
1. Sayagués Laso37 y Martins38 sostuvieron el criterio de imputación subjetivo.

Afirmaron que el artículo 24 se basa en la noción de falta del servicio e indirectamente
en la de falta personal desarrollada por la jurisprudencia francesa.
2. En cambio, la gran mayoría de los autores que escribieron en tiempos más
recientes optaron por el criterio de imputación objetivo. Es el caso de Jiménez de
Aréchaga,39 Deus,40 Prat,41 Risso Ferrand,42 Peirano Facio,43 Berro,44 Bello,45
Cassinelli Muñoz,46 y Brito.47
34
SAYAGUÉS LASO, Enrique, op. cit., pp. 659 y 462 y ss.; MARTINS, Daniel Hugo, op. cit., pp. 251 y
ss.; MARTINS, Daniel Hugo, “La responsabilidad de los funcionarios públicos por los daños causados a
terceros en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio”, Estudios de Derecho
Administrativo, 4/2011, Montevideo, pp. 295 y ss.
35
RISSO FERRAND, Martín, “Responsabilidad civil de los funcionarios públicos”, Segundo Coloquio
Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción, Editorial Universidad,
Montevideo, 1995, pp. 11 y ss.; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, op. cit., pp. 660 y ss.; GAMARRA
ANTES, Diego, “La responsabilidad civil de los funcionarios públicos ante los particulares”, Estudios de
Derecho Administrativo, 4/2011, pp. 307 y ss.; VÁZQUEZ PONCE, Héctor, “La responsabilidad
individual y los funcionarios públicos”, Estudios de Derecho Administrativo, 4/2011, pp. 333 y ss.
36
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, Casos de Derecho Administrativo, t. I, Universidad Católica del
Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga/Ingranusi Ltda., Montevideo, 1999, pp. 190 y ss.
37
SAYAGUÉS LASO, Enrique, op. cit., p. 660.
38
MARTINS, Daniel Hugo, op. cit., p. 236.
39
JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino, Constitución del Uruguay de 1952, t. II, Centro Estudiantes de
Derecho, Montevideo, 1966, p. 314.
10
También me he pronunciado por la responsabilidad objetiva cuando al estudiar la

conocida cuestión de la prejudicialidad sostuve la procedencia en algunos casos de la
indemnización por daños causados por actos legítimos.48
Esta impresionante lista de autores que en nuestro país sustentan la tesis de la
responsabilidad objetiva del Estado demuestra el acierto de la aseveración de Prat
cuando expresó:
la tendencia actual en esta materia es la de aceptar la responsabilidad del

Estado no ya por una actividad suya, ilícita, sino también cuando en su
actividad o en su comportamiento lícito, provoca igualmente daños, debiendo
reparar a su cargo, lo que se conoce como la responsabilidad objetiva del
Estado, sin culpa 49
3. La jurisprudencia ha sido oscilante. Se han sostenido ambas tesis pero la

Suprema Corte de Justicia, en jurisprudencia constante, se ha inclinado por la tesis
subjetiva, fundamentalmente invocando como argumento las opiniones de Sayagués
Laso y Martins. Ver por ejemplo sentencia de 7 de abril de 1995.50
4. Me parece importante tener en cuenta que Sayagués Laso y Martins
escribieron sobre este tema en 1953, es decir, casi enseguida de la entrada en
vigencia de la Constitución de 1952, en épocas en que todavía influían mucho las
nociones francesas de culpa personal y culpa del servicio elaboradas en un marco de
derecho positivo muy distinto al nuestro;51 y, obviamente, lo hicieron antes de toda la
evolución doctrinaria posterior.
Martins volvió a escribir sobre el tema y mantuvo su interpretación del artículo 24, pero
justo es decir que admite la responsabilidad por acto lícito con base en otros artículos
de la Constitución.
5. Probablemente haya sido Risso Ferrand quien haya efectuado el análisis más
agudo del artículo 24 de la Constitución.
40
DEUS, Sergio, op. cit., p. 37.
41
PRAT, Julio, op. cit., p. 71.
42
RISSO FERRAND, Martín, Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional, FCU,
Montevideo, 1991, pp. 33 y ss. y en especial pp. 38 y ss.; y “Constitucionalidad del artículo 4.º de la ley
15859”, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, 63-66/ 1994 -1995, pp. 426 y ss.
43
44
BERRO, Guido, op. cit., pp. 89 y ss.
45
BELLO FABRA, Susana, op. cit., p. 70.
46
CASSINELLI MUÑOZ, Horacio, Informe publicado en La Justicia Uruguaya, 105/1992, pp. 320 y ss.
47
BRITO, Mariano, op. cit., pp. 134, 135 y 142.
48
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, op. cit., p. 102.
49
PRAT, Julio, op. cit., p. 14.
50
Caso N.º 12.929 de La Justicia Uruguaya, Montevideo, 112/1995, pp. 308 y ss.
51
Con razón Deus (op. cit., pp.31 y ss.) y Berro (op. cit., pp. 89 y ss.) rechazaron la aplicación de la
aludida teoría francesa en el marco de nuestra Constitución a los efectos de comprometer la
responsabilidad del Estado.
11
Luego de rebatir eficazmente los argumentos de Sayagués Laso y Martins, efectuó

una serie de razonamientos acerca del citado artículo 24 que, por compartirlos
plenamente, transcribo a continuación.
De la simple lectura de la norma se puede extraer algunas conclusiones

preliminares:
1.- en primer término, y más que como conclusión como punto de
partida, la lectura e interpretación de la norma, debe realizarse sin
preconceptos sobre las características que debe tener la
responsabilidad del Estado, sino que el análisis debe limitarse a
determinar lo que establece la Constitución;
2.- no es correcto sostener que el artículo no dice cuándo surge la
responsabilidad, ya que es claro que la misma se configura cuando en
la ejecución de los servicios públicos confiados a la gestión o dirección
del Estado se causa un daño a terceros. Sostener lo contrario es forzar
el texto de tal forma que se termina concluyendo en contra del mismo.
3.- no se condiciona el nacimiento de la obligación de reparar a que
el daño provenga de una actividad ilícita, ni se excluyen los casos en
que el perjuicio sea ocasionado por al actividad lícita. Admitir dicha
distinción al analizar el artículo 24 sería ir más allá de la labor del
intérprete (donde la ley no distingue no debe hacerlo el intérprete);
4.- tampoco se hace referencia o condicionamiento alguno a la
actuación de los agentes públicos (exigiendo por ejemplo dolo, culpa o
negligencia). Este criterio recién aparecerá cuando se regule en el
artículo 25 la posibilidad de que el Estado repita contra el funcionario,
pero no condiciona la responsabilidad del Estado en forma alguna: el
Estado responderá independientemente de la forma en que el
funcionario haya cumplido su función -esto se extrae del artículo 24-
pero la actuación de éste cobrará importancia si el Estado pretende
repetir contra el agente lo pagado al tercero;
5.- no se utiliza ninguno de los criterios subjetivos frecuentemente
utilizados con relación a la Administración –como ser el de falta de
servicio–, por lo que no puede limitarse el alcance de la norma
incluyendo requisitos que la Constitución no establece, o directamente
limitando el ámbito de aplicación de la norma52
6. Debe tenerse en cuenta, por otra parte, el cambio de redacción producido en la

Constitución de 1952 con relación a las de 1934 y 1942.
La exigencia que contenía el artículo 24 de las constituciones de 1934 y 1942 para
comprometer la responsabilidad de que la conducta del funcionario debía ser “con
incumplimiento de los deberes que el cargo le imponen” lleva inequívocamente a
sostener que en ese texto se consagra la tesis subjetiva.
Pero esa referencia al incumplimiento desapareció en el texto ahora vigente.
De la discusión en oportunidad de la reforma de 1952, si bien algunos legisladores se
mostraron muy prisioneros todavía de la doctrina y jurisprudencia francesas, se
desprende que este cambio no pasó desapercibido.
52
RISSO FERRAND, Martín, op. cit., pp. 37 y 38.
12
Así, el Dr. Fusco dijo que le parecía “excesiva la solución consagrada en el nuevo
artículo 24 por la cual bastaba la existencia objetiva del daño para responsabilizar a la
Administración”. Y el Dr. Cutinella expresó que “el artículo reconocía el principio de la
responsabilidad o seguro social a cargo del Estado, independientemente de la idea de
culpa o falta”.53
Tiene importancia también tener en cuenta la opinión de Moretti que asesoró a la
Comisión de Reforma. Allí sostuvo:
1) La responsabilidad de orden público del Estado no puede regularse por los
principios del Código Civil. 2) El fundamento de la responsabilidad del Estado
es otra: se ha fundado la responsabilidad objetiva del Estado por los riesgos
propios e inherentes a la ejecución de los servicios públicos. 3) El art. 24 del
proyecto establece categóricamente la responsabilidad primaria, principal,
directa del Estado y demás personas públicas en la ejecución de los servicios,
sin distinguir si ha existido o no falta del servicio o falta del funcionario... Este
precepto traduce el principio de la socialización de la responsabilidad, en
cuanto pone a cargo del Estado la responsabilidad por el daño causado,
independientemente de la idea de falta o culpa54
7. El criterio subjetivo es recogido en el artículo 25 de la Constitución para la

acción de repetición contra el funcionario, pero no en el artículo 24.
- IV -
Responsabilidad y sacrificio de derechos
1. A fin de precisar el régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración

en nuestro país estimo necesario aludir a una distinción que comenzó a forjarse en la
doctrina italiana, pasó luego a la española y de ahí a la latinoamericana.
2. Alessi distingue la noción de sacrificio de los derechos privados55 de la de
responsabilidad.56
Reserva la expresión responsabilidad cuando hay acto ilícito. Se coloca aquí una
perspectiva subjetiva. Emplea la expresión sacrificio de derechos cuando hay acto
lícito; se coloca aquí una perspectiva objetiva.
53
BERRO, Guido, op. cit., p. 93.
54
Citado por BERRO, Guido, op. cit., p. 93.
55
ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, t. II, Bosch, Barcelona, 1970, pp. 485 y ss.
56
Ibíd., pp. 504 y ss.
13
En todo caso de sacrificio de derechos privados por parte de la Administración

pública, ésta está obligada a indemnizar al titular del derecho, aunque no exista
precepto alguno que prevea expresamente la indemnización.
Esta solución es sin duda la mejor, (...) ya que tiene (...) un fundamento
ético y equitativo en los principios generales ya mencionados, o sea, en el
principio de justicia distributiva que exige el equitativo reparto entre todos los
ciudadanos de las cargas derivadas de la obtención de una utilidad pública57
“Por consiguiente, no se priva la posibilidad de un sacrificio de los derechos

privados por parte de la Administración pública, pero este sacrificio debe ir
seguido de la compensación del daño bajo forma de la indemnización
correspondiente.”58
3. En España, Garrido Falla desarrolla los mismos conceptos.
En tal sentido expresa:
Interesa subrayar, sobre todo, la nota de que el sacrificio del derecho particular
se realiza por la Administración legítimamente, es decir, el daño que el
particular sufre no es en ningún caso la consecuencia de una actividad
administrativa ilegal. Hecha esta advertencia, se comprende que la teoría de la
indemnización postula un fundamento propio y que se encuentra, desde luego
en una indiscutible idea jurídica: la igualdad de todos los ciudadanos ante las
cargas públicas que hace odioso el sacrificio especial sin indemnización59
Reserva en cambio la expresión responsabilidad para la actividad ilícita.

Así pues, –expresa– si la teoría de la responsabilidad patrimonial de la
Administración surge como consecuencia de la actividad ilícita administrativa o,
al menos dentro del campo de los daños causados por la Administración
Pública sin título jurídico para ello, en cambio la teoría de la indemnización
tiene su lugar en el campo de la actividad administrativa lícita60
4. Parecida, aunque con algunas variantes, es la posición de Parada.

Al respecto, expresó:
La privación de derechos e intereses patrimoniales en aras de un fin público no

es, sin embargo, gratuita, porque unos y otros están protegidos por la llamada
garantía patrimonial del administrado. En su virtud, la Administración está
obligada a indemnizar por el monto de su valor toda ‘privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos,
cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan,
57
ALESSI, Renato op. cit., p. 492.
58
ALESSI, Renato, op. cit., p. 493.
59
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, vol. II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1985, p. 248.
60
GARRIDO FALLA, Fernando, Ibíd., pp. 249 y 250.
14
acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento,

ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio‟, así como por los daños
que ocasione el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos61
En principio Parada acude a la noción de responsabilidad para la actividad ilícita.62

Pero advierte que ha habido un cambio de una concepción subjetiva a una objetiva. En
tal sentido expresa:
En base a la generosidad de la fórmula legal española, García de Enterría, al

que ha seguido la generalidad de la doctrina y también la jurisprudencia, pudo
afirmar en primicia que „al construirse la institución de la responsabilidad de la
Administración al margen de toda idea de licitud o culpa, el fundamento de
aquélla se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto
responsable a la del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad
pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los
patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento
inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación, que se
pone en funcionamiento sólo si, y en la medida en que, se ha producido una
lesión patrimonial‟ 63
5. Bandeira de Mello recogió esta tendencia.64 En tal sentido escribió:
É importante esclarecer que o problema da responsabilidade do Estado não

pode nem debe ser confundido com a obrigação, a cargo do Poder Público, de
indenizar os particulares naqueles casos em que a ordem jurídica lhe confere o
poder de investir diretamente contra o direito de terceiros, sacrificando certos
interesses privados e convertendo-os em sua correspondente expressão
patrimonial. A desapropiação é o exemplo típico desta situação65
En estos casos de sacrificio de derechos, entre los que se encuentra la expropiación

–sin ser el único– menciona también las servidumbres, la destrucción preventiva de
bienes, ocupaciones temporarias; a diferencia de la responsabilidad, dice, la
indemnización debe ser previa.66
Sin embargo, pese a admitir en principio la distinción efectuada por Alessi, Bandeira
de Mello se aparta de él al aceptar, fuera de esos casos de sacrificio de derechos,
algunas situaciones en que se da una responsabilidad por actos lícitos.67 Esto ocurre
61
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Derecho Administrativo, t. I, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 610 y
611.
62
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, Ibíd., p. 611.
63
PARADA VÁZQUEZ, Ramón, op. cit., p. 682.
64
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, “Responsabilidad del Estado por actividad administrativa”,
Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Universidad de la República, Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales, Montevideo, 1982, pp. 62 y 63.
65
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, Curso de direito administrativo, 30.ª edición, Malheiros
Editores, San Pablo, 2013, p. 1010.
66
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, op.cit., p. 1010.
67
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, op.cit., p. 1011.
15
cuando el Estado ejerce un poder legítimo, pero como simple consecuencia, no como
finalidad propia, indirectamente lesiona un derecho ajeno.68 Gráficamente podríamos
decir que este es un daño colateral.
6. Los llamados casos de sacrificio de derechos son reconocidos en todos los
países desde larga data. En efecto, además de la expropiación es frecuente que se
admita el sacrificio de animales o plantaciones por motivos sanitarios,69 entre otros.
Precisamente, el caso chileno ya mencionado Ábalos con Fisco refiere a la destrucción
de una plantación de sandías para combatir una epidemia de cólera.70
En nuestro país también se han dictado numerosas leyes que habilitan dicho sacrificio
para combatir diversas plagas,71 como la ley de policía sanitaria de los animales de 13
de abril de 1910 (artículos 2, 6, 29 y ss.) y la ley N.º 16082 de 18 de octubre de 1989
destinada combatir la fiebre aftosa (artículos 6, 13 y ss.).
Considero innecesaria esta distinción entre sacrificio y responsabilidad porque, como
acertadamente observó Cassagne, en ambos casos el fundamento es el mismo: el
principio de igualdad ante las cargas públicas.72
La mayoría de la doctrina uruguaya no efectúa esta distinción. Habitualmente se habla
en todo caso, genéricamente, de responsabilidad.
La cuestión de la previa indemnización en caso de sacrificio de derechos requiere
algunas precisiones. En la expropiación, la previa indemnización es de principio
porque así lo establece el artículo 3273 de la Constitución. Pero la propia Constitución,
en los artículos 231 y 232,74 prevé casos excepcionales en que la indemnización podrá
68
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, op. cit., pp. 1011 y ss.
69
MAIRAL, H.A., “Responsabilidad del Estado por su actividad lícita”. Responsabilidad del Estado.
CASSAGNE, Juan Carlos y otros, Departamento de Publicaciones Facultad de Derecho, Universidad de
Buenos Aires/ Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 2008, p. 142.
70
SOTO KLOSS, Eduardo, op. cit., 384 y ss.
71
DELPIAZZO, Carlos Enrique, Derecho administrativo especial, 2.ª edición actualizada y ampliada,
Amalio M. Fernández, Montevideo, 2009, pp. 381 y ss.
72
CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., p. 83.
73
“Artículo 32.- La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se
establecieren por razones de interés general. Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en
los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro
Nacional una justa y previa compensación. Cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o
utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que sufrieren en razón de la
duración del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de
las variaciones en el valor de la moneda.”
74
“Artículo 231.- La ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara podrá
disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por
el Poder Ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del artículo 32.
Artículo232.- Dicha indemnización podrá no ser previa, pero en ese caso la ley deberá establecer
expresamente los recursos necesarios, para asegurar su pago total en el término establecido que nunca
superará los diez años; la entidad expropiante no podrá tomar posesión del bien sin antes haber pagado
efectivamente por lo menos la cuarta parte del total de la indemnización.
Los pequeños propietarios, cuyas características determinará la ley, recibirán siempre el total de la
indemnización previamente a la toma de posesión del bien.”
16
no ser previa. Y en los demás casos mencionados de sacrificios de derechos se puede

afirmar el principio de la indemnización previa, pero considero que en virtud de lo
establecido por el artículo 7 de la Constitución la ley puede disponer que no sea previa
si existen razones de interés general para ello. Por cierto que en casos en que la ley
prevea un determinado monto, eso no impide al juez fijar uno mayor.
7. Sin embargo, estimo de interés haber destacado esta distinción pues en el
fondo es aceptada por Martins.
Si bien no lo escribió, puedo asegurar que Martins, aun cuando sostenía que el
artículo 24 de la Constitución refería exclusivamente a la responsabilidad por acto o
hecho de la Administración y que esa responsabilidad era de tipo subjetivo, no negaba
la responsabilidad por acto lícito. Lo que ocurre es que la fundaba no en el artículo 24
sino en el 72 o en el 8, o acudía a aplicar analógicamente la solución del artículo 32 de
la Carta.75
Esto no es tenido en cuenta por las sentencias que se basan en la interpretación que
Martins efectúa del referido artículo 24.
8. En síntesis, llámese responsabilidad o sacrificio, aplíquese el artículo 24 o el 8
o el 32 o el 72, no cabe duda de que en nuestro régimen constitucional es posible una
indemnización por un acto o un hecho legítimo del Estado.
A fin de precisar mi pensamiento estimo necesario decir que, a mi juicio, el artículo 24
comprende todo supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado y, dado su
amplitud, comprende los criterios de imputación subjetivo y objetivo y, por ende, por
actividad legítima o ilegítima. La amplitud de su redacción no admite una interpretación
restrictiva.
La expropiación, que es un caso de responsabilidad por actividad lícita –si se quiere,
de sacrificio de derechos– tiene una regulación específica en los artículos 32, 231 y
232 de la Constitución. Los demás supuestos considerados sacrificio de derechos que,
a mi juicio, son casos de responsabilidad por actividad lícita, quedan comprendidos en
el artículo 24 de la Carta.
- V -
Daño
1. Ahora bien, para que se comprometa la responsabilidad es preciso la

existencia de daño y de nexo causal.
75
Esta opinión me la ha trasmitido verbalmente el propio Martins.
17
2. Si partimos de la esencia de la responsabilidad vemos que la misma se centra

en el daño. El daño es así el primer elemento de la responsabilidad: “el daño es la
causa de la reparación y la reparación es la finalidad última de la responsabilidad
civil”.76
Siendo así las cosas, poco importan para que se configure la responsabilidad
del Estado los aspectos subjetivos en la conducta del causante del daño. Lo que
importa es que el daño se haya producido. Cuando nos enfrentamos a una cuestión de
responsabilidad del Estado, el fenómeno debe enfocarse desde la perspectiva de la
víctima. Con acierto Risso Ferrand, continuando y profundizando lineamientos de
Jiménez de Aréchaga77 y Cassinelli Muñoz78, ha advertido que “la Constitución
uruguaya consagra un derecho fundamental de los individuos a obtener la reparación
por los daños que les ocasione la actividad estatal. Se trata de un derecho humano y
en tal sentido debe interpretarse”79 El daño es pues el primer paso de la investigación,
no la intención del que lo causa, aspecto este último que podrá tener relevancia a la
hora de determinar si la víctima está obligada a soportar el daño, pero ese ya es un
segundo paso.80
3. Las Partidas contenían una definición de daño. Así, decían “Daño es
empeoramiento, ó menoscabo ó destruimiento que home recibe en sí mismo ó en sus
cosas por culpa dotri” (Séptima Partida, título XV, ley I).81 No obstante, en la Partida 5,
título II, ley III admitía que el daño podría producirse por caso fortuito.82
76
HENAO, Juan Carlos, El daño. Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del
Estado en el Derecho colombiano y francés, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, pp. 36 y
ss.
77
Jiménez de Aréchaga hacía notar la ubicación del artículo 24, ya desde la Constitución de 1934, en la
Sección II que trata los Derechos, Deberes y Garantías, y decía: “este precepto constituye una garantía
genérica de los derechos consagrados a favor de los administradores o, más ampliamente, de las personas,
por esa Sección del texto constitucional. Si los administrados no tuvieran la posibilidad de obtener la
reparación de los perjuicios que les causaren los actos de los administradores o de sus agentes, de poco
valdría una enunciación tan explícita de derechos”. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino, Constitución de
1952, Cámara de Senadores, Montevideo, 1995, p.183.
78
Cassinelli Muñoz ha entendido que el artículo 24 consagra un derecho subjetivo perfecto a ser
indemnizado por daños causados por el Estado, que no puede ser limitado por ley. CASSINELLI
MUÑOZ, Horacio, “Los límites de los derechos humanos en la Constitución Nacional”, Cursillo sobre
los derechos humanos y sus garantías, Cuadernos, 2.ª serie N.º 13, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1990, p. 190.
79
RISSO FERRAND, Martín, Responsabilidad del Estado por su actividad jurisdiccional, 2.ª edición
actualizada, FCU, Montevideo, 1998, p. 19.
80
En esa línea Zockun expresó: “… o ponto de partida para a eclosão da responsabilidade patrimonial do
Estado, seu verdadeiro estopim jurídico, será, sempre, o dano perpetrado no patrimonio alheio, e não a
conduta do agente que ocasionou essa lesão.
Afinal, é o dano (e não a conduta do agente do Estado ou de quem lhe faça as vezes) que se cualifica
como „fato gerador‟ da responsabilidade patrimonial do Estado”. Ver ZOCKUN, Mauricio,
Responsabilidade patrimonial do Estado, Malheiros Editores, San Pablo, 2010, p. 38.
81
Las Siete Partidas, op. cit., p. 581.
82
Las Siete Partidas, op. cit., pp. 256 y ss.
18
Escriche toma el concepto de daño de las Partidas. En efecto, define daño como “el
detrimento, perjuicio ó menoscabo que se recibe por culpa de otro en la hacienda ó la
persona (ley 1, título XV, Part. 7)”.Y enseguida agrega: “En general, todo daño puede
causarse por dolo o malicia, por culpa, ó por caso fortuito”.83
Considero que el concepto de daño de las Partidas y, por ende, de Escriche, al incluir
el elemento subjetivo, es erróneo. La culpabilidad podrá ser un elemento para
determinar si se debe o no responder, pero no para determinar si existió o no el daño.
En cierta medida tanto las Partidas como Escriche atenúan su error al mencionar el
caso fortuito, pues ello pone en evidencia que puede existir daño sin culpabilidad. Pero
también es un error incluir el caso fortuito en la definición del daño. El caso fortuito
importa a los efectos del nexo causal84 pero no a los efectos de la definición del daño.
La inclusión del citado aspecto subjetivo así como la referencia al caso fortuito al
definir el daño es tan improcedente como la inclusión de la antijuridicidad que efectúa
una amplia doctrina civilista.85
El daño es lo que las Partidas y Escriche decían en la primera parte de sus
definiciones. En suma, como dice Soto Kloss, daño “significa un detrimento en la
esfera jurídica personal de un sujeto, sea este natural o jurídico, público o privado:
esto es, un menoscabo de lo que le pertenece, una lesión de lo suyo”.86
- VI -
Daño indemnizable
1. Si bien, como se ha dicho, la responsabilidad se encuentra en el daño, no todo

el daño conlleva la obligación de reparar.
2. Se ha sostenido que esa obligación aparece cuando el daño es antijurídico87 o
injusto, dice Ruocco.88 Pero enseguida Ruocco efectúa una precisión muy importante.
En efecto, expresa:
En la reparación de daños causados a damnificados por actos lícitos, se

advierte que la lesión perpetrada puede ser injusta, no porque fuera
injustamente causada –ya que el acto lesivo es lícito–, sino porque es
incompatible con la idea de justicia que las consecuencias derivadas de tal
proceder queden en cabeza del lesionado (justicia distributiva). En la
83
ESCRICHE, Joaquín, op. cit., p. 528.
84
PEIRANO FACIO, Jorge, op.cit., pp. 450 y ss.
85
86
SOTO KLOSS, Eduardo, op.cit., t. II, p. 271.
87
ZANCANER, Weida, “Responsabilidade do Estado e serviço público”. Estudios Jurídicos en homenaje
al Prof. Mariano R. Brito. DELPIAZZO, Carlos Enrique, (Coordinador), FCU., Montevideo, 2008, p.
1154; SOTO KLOSS, Eduardo, op.cit., p. 299.
88
RUOCCO, Graciela, op.cit., p. 132.
19
responsabilidad por acto lícito existe antijuridicidad, lo que ocurre es que la

misma no se ubica en la conducta sino en su resultado –situación–.89
Es que, como acertadamente señaló Mairal, la actual visión del derecho en vez
de poner el énfasis, como se hacía antes, en la conducta antijurídica se lo pone
en el sufrimiento antijurídico, o sea sobre la víctima del daño y no sobre su
autor.90
Y esa situación antijurídica o incompatible con la idea de justicia, como decía Ruocco,
se da cuando no existe el deber de soportar el daño.
Por supuesto que si la conducta del que produce el daño es ilegítima, el daño es
indemnizable porque nadie está obligado a soportar un daño producido por una
conducta antijurídica, por leve que sea el vicio, en la medida en que el daño se haya
producido por esa antijuridicidad.91
Pero igualmente puede comprometer la responsabilidad por conducta legítima tanto en
esos supuestos considerados sacrificio de derechos o en otros supuestos que no lo
son, si es que no existe obligación de soportar el daño.
Siendo la responsabilidad de la esencia del hombre, por lo que existe al respecto un
derecho humano, ese deber de soportar el daño debe provenir del bloque de
constitucionalidad. En general proviene de la Constitución, pero hasta la propia
Constitución está sujeta a la cúspide del bloque compuesta por los derechos humanos.
De manera que si no hay obligación de soportar el daño, una vez producido este –aun
por actividad legítima de la Administración– puede comprometer su responsabilidad.
3. El daño para ser indemnizable debe ser efectivo, lo que implica la necesidad de
probar su existencia.92 Ese daño efectivo o cierto puede ser o presente o futuro, pero
no hipotético o eventual,93 aunque pueda indemnizarse la pérdida de chance.
Debe ser, además, individualizado, lo que excluye los daños generales derivados de
un cambio de precio, por ejemplo.94 Con mayor precisión se ha dicho que ese daño
debe ser especial y anormal.95
89
RUOCCO, Graciela, Ídem.
90
MAIRAL, Héctor, op. cit., p. 142.
91
En sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Primer Turno, N.º 18/2012, de 29 de febrero de
2012, recaída en los autos caratulados “Solari, Cristina y otros C/Intendencia Municipal de Maldonado.
Demanda cumplimiento de dictada por el TCA. Acumula demanda por daños y perjuicios”- IUE 291-
134/2007, se rechazó una solicitud de indemnización por disminución de valor de una propiedad por
pérdida de vista al mar y de la caída del sol por la construcción de un edificio cuyo permiso de
construcción fue anulado por un vicio de legitimidad, porque la vista igualmente se habría perdido si el
mismo hubiera sido otorgado en forma regular.
92
MARTÍN REBOLLO, Luis, “Fundamento y función de la responsabilidad patrimonial del Estado:
situación actual y perspectiva en el derecho español”, Estudios de Derecho Administrativo, N.º 4, La Ley
Uruguay, Montevideo, 2011, p. 18.
93
RUOCCO, Graciela, op.cit., p. 132.
94
MARTÍN REBOLLO, Luis, op. cit., p. 18; PARADA VÁZQUEZ, Ramón, op.cit., p.610.
20
Se dice que el daño es especial cuando afecta la situación particular de un o algunos

individuos sin que sea un perjuicio genérico diseminado en toda la sociedad.96
Se dice que el daño es anormal cuando supera las meras afectaciones patrimoniales
pequeñas e inherentes a las condiciones de la convivencia social.97
- VII -
Nexo causal
1. Además del daño con las características indicadas, para que se comprometa la
responsabilidad es preciso que exista nexo causal o, como también se ha llamado,
relación de causalidad o relación causal.98
2. “El nexo causal aparece como una relación objetiva entre conductas y daño...”,
“... Es definido como un ligamen que vincula el daño con el comportamiento del
ofensor, un „puente‟ entre el acto u omisión que es visto como causa y el daño que es
considerado como su efecto”.99
3. Pese a ser tan evidente la necesidad del nexo causal en materia de la
responsabilidad, la noción de causalidad permaneció durante siglos dejada de lado.100
Comienza a abordarse el tema en el ámbito del derecho penal, fundamentalmente en
la doctrina alemana, pasa luego al derecho civil101 para llegar después al derecho
administrativo.
4. La doctrina ha estudiado con especial énfasis el problema de la pluralidad de
causas o concausas.
Las diversas teorías pueden ser agrupadas en dos grandes sistemas: a) el de la
equivalencia de las condiciones, que sostiene que todas las concausas, puesto que
concurren a la producción del daño, deben ser consideradas causas del mismo, sin
tener que distinguirlas en razón de su importancia (Von Buri); y b) las que, por el
contrario, entienden que es preciso efectuar esa distinción.102 Entre estas últimas se
95
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, op. cit., pp. 1039 y ss.; PEIRANO FACIO, Jorge, op. cit.,
pp. 75 y ss.; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, Casos de Derecho Administrativo, vol. I, Universidad
Católica del Uruguay/Ingranusi Ltda., Montevideo, 1999, p. 201; RUOCCO, Graciela, op. cit., p. 132;
JINESTA LOBO, Ernesto, op. cit., pp. 194 y ss.
96
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, op. cit., pp. 1039 y ss.
97
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, op.cit., p. 1039.
98
ABERASTURY, P., op. cit., p. 223; MARTÍN REBOLLO, Luis, op. cit., pp. 21 y ss.
99
CASTRO RIVERA, Alicia, “Algunos comentarios sobre la reparación del daño y los criterios de
actualización en la responsabilidad civil del Estado”, Segundo Coloquio. Contencioso de Derecho
Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción, Editorial Universidad, Montevideo, 1995, pp. 111 y
112.
100
PEIRANO FACIO, Jorge, op.cit., p. 402.
101
102
PEIRANO FACIO, Jorge, op.cit., pp. 410 y ss.; ABERASTURY, Pedro, op. cit., pp. 223 y ss.
21
ha destacado la teoría de la causa próxima (Bacon), la de la causa eficiente o

preponderante (Pirson et de Villé) y la de la causa adecuada (Von Bar y Von Kries).103
En el derecho civil en que, por lo menos en su visión clásica, la responsabilidad giraba
en torno al elemento subjetivo, es frecuente advertir una indebida conmixtión entre
culpabilidad y causalidad. Esto, que ontológicamente es inadmisible, es aun más
rechazable en el ámbito del derecho público, donde prima un sistema de imputación
objetiva.
En nuestra materia, así, y con mayor razón en el ámbito de la responsabilidad por
actividad lícita, es preciso determinar en cada caso la causa determinante del daño y
en qué medida ella incidió en él, sin importar aspecto subjetivo alguno en el agente
productor.
5. El nexo causal puede verse afectado por caso fortuito, fuerza mayor, hecho de
la víctima o hecho de un tercero. También se ha mencionado al estado de
necesidad.104
La eximente de responsabilidad por caso fortuito ya era conocida en el antiguo
derecho. El término proviene de Fori, diosa romana, llamada también Fortuna,
equivalente a la Moira griega. Evoca algo inevitable e inesperado que se impone a los
hombres.105
Algunos autores sostienen la identidad conceptual de caso fortuito y fuerza mayor,
pero otros entienden que no corresponde asimilar ambas nociones.106 Incluso entre los
que participan de esta última corriente definen caso fortuito y fuerza mayor de distinta
manera. En efecto, para unos, el caso fortuito es un evento imprevisible proveniente
de actividad humana y fuerza mayor; es un evento imprevisible e inevitable
proveniente de la naturaleza; en cambio, otros los definen exactamente al revés.107
Creo que poco importan estas diferencias porque en principio las consecuencias son
las mismas. Si existe caso fortuito o fuerza mayor se corta el nexo causal, por lo que el
Estado no responde.108
Con las otras eximentes pasa lo mismo porque, precisamente, se interrumpe el nexo
causal.
No obstante, en la práctica pueden concurrir diversas eximentes y en grado diverso,
por lo que no es posible adelantar una solución a priori. En efecto, ello puede, según
los casos, provocar una eximente de responsabilidad o una disminución de la
103
PEIRANO FACIO, op. cit., pp. 415 y ss.; ABERASTURY, op. cit., pp. 224 y ss.
104
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, op. cit., pp. 402 y ss.
105
PEIRANO FACIO, Jorge, op.cit., p. 451.
106
Ibíd., p. 453.
107
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, op. cit., pp. 402 y ss.
108
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, op. cit., p. 403.
22
indemnización cuando existió hecho de la víctima que no logró destruir totalmente el

nexo causal. Incluso puede provocar una acción de repetición del Estado contra un
tercero cuando existió hecho del tercero que junto con el accionar de la Administración
produjo el daño. Es decir, en el caso, el Estado paga y repite contra el tercero por lo
que corresponda en función de la incidencia que tuvo en la producción del daño.
Con relación al estado de necesidad, se justifica como causal eximente de
responsabilidad o de disminución de la indemnización, porque se trata de una
hipótesis en que prevalece el interés colectivo sobre el individual.109
No participo de esta opinión, al menos en esa formulación. En primer lugar, porque
esa hipótesis justifica que se cause el daño legítimamente, pero no excusa del deber
de reparar, ya que se afecta el principio de igualdad. Además, el estado de necesidad
no afecta el nexo causal sino que se relaciona con el elemento subjetivo que es
irrelevante en la actual concepción de la responsabilidad del Estado y, con mayor
razón aun, en los casos de responsabilidad por actividad lícita.
- VIII -
Resarcimiento
1. El resarcimiento es la compensación que debe recibir el dañado por el daño

sufrido.
2. Existen diversas teorías en cuanto al fin del resarcimiento. Entre ellas se
mencionan la punitiva, la de la prevención, la de la continuación del derecho y la de la
compensación.110
Participo de esta última, puesto que si la responsabilidad se genera por la alteración
del equilibrio producido por el daño el resarcimiento tiende a reconstruir ese
desequilibrio: procura restablecer la situación lo más parecida posible a la existente
previa al daño.
La teoría punitiva no es admisible porque, modernamente, el centro de gravedad de la
responsabilidad se ha trasladado de la culpabilidad al daño. Y menos admisible es en
caso de responsabilidad por actividad lícita.
Por supuesto que en caso de daño producido por actividad ilegítima son pasibles
medidas punitivas, pero ello es ajeno a la cuestión de la responsabilidad patrimonial.
La teoría de la prevención no es aceptable porque la responsabilidad patrimonial
requiere un daño efectivo, cierto, lo que implica que ya se ha producido. Por supuesto
109
Ibíd., p. 404.
110
JINESTA LOBO, Ernesto, op. cit., p. 112.
23
que son pasibles medidas preventivas, pero también eso es ajeno a la

responsabilidad.
La teoría de la continuación del derecho no es incorrecta, pero está subsumida en la
teoría de la compensación. Con razón advierte Jinesta Lobo que “el resarcimiento
ocupa el lugar del bien lesionado, lo cual está implícito en el concepto de
compensación”.111
3. La reparación debe ser integral de modo que no constituya motivo de
empobrecimiento injusto o de enriquecimiento ilícito para el damnificado.112
En el mismo sentido opinó Tawil, reaccionando contra criterios restrictivos de cierta
jurisprudencia y cierta doctrina de su país que en caso de actividad lícita entendieron
indemnizable solo el daño emergente y no el lucro cesante, en aplicación por analogía
de las soluciones existentes en materia expropiatoria.113
Considero que la expropiación es un supuesto excepcional de responsabilidad por
actividad lícita que tiene una regulación especial. Por tanto, esas soluciones
especiales no pueden extenderse por analogía a otros casos de responsabilidad por
actividad lícita. Podrían, sí, ser de aplicación las normas de expropiación que recogen
un principio general, pero no los que se apartan de él.
Además, en nuestro país, la Constitución no impone ningún criterio restringido en
cuanto al alcance de la indemnización en la expropiación. Por tanto, ni el legislador ni
la jurisprudencia pueden limitar el alcance de la indemnización. También procede en la
expropiación una indemnización integral.114
Por último, cabe decir que la esencia de la responsabilidad impone una reparación
integral, ya que es la única forma de restablecer el equilibrio alterado por el daño.
Estimo así perfectamente indemnizable el daño emergente y el lucro cesante y tanto el
daño material como el moral, incluso también lo que se ha llamado daño de la vida en
relación.115
111
JINESTA LOBO, Ernesto, op. cit., p. 112.
112
Ídem., p. 112 y ss.
113
TAWIL, Guido Santiago, “El alcance de la indemnización en los supuestos de responsabilidad del
Estado por su actividad lícita”. Responsabilidad del Estado. CASSAGNE, Juan Carlos y otros,
Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires/Rubinzal-Culzoni
Editores, Buenos Aires, 2008, pp. 242 y ss.
114
DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, “La expropiación en el Uruguay desde la perspectiva del Estado
Social y Democrático de Derecho”. Estudios de Derecho Público. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, vol.
II, Montevideo, 2008, p. 327; MARTINS VILA, Daniel Hugo, “La indemnización de los daños y
perjuicios causados por la expropiación debe ser integral”, La Ley Uruguay, Legislación, Jurisprudencia
y Doctrina, 9/ 2011, pp. 1227 y ss.
115
HUTCHINSON, Tomás, “El daño a la vida en relación, una nueva tipología del perjuicio”.
Responsabilidad del Estado. CASSAGNE, Juan Carlos y otros, Departamento de Publicaciones, Facultad
de Derecho, Universidad de Buenos Aires/Rbubzak-Culzoi Editores, Buenos Aires, 2008
24
Admito que el daño moral y el daño de la vida en relación no son frecuentes en caso
de actividad administrativa legítima, pero no se puede descartar que se produzcan y
no hay motivos para considerarlos no indemnizables.
4. Zockun ha sostenido con particular énfasis que, en caso de sacrificio de
derechos, la indemnización debe ser necesariamente previa. En esos casos, dice, se
conoce de antemano el daño, es determinable, económicamente mensurable, es
especial y anormal, por lo que debe compensarse previamente, como una exigencia
del estado de derecho.116 Y si esto no se hace así, el daño lícito se transforma en
ilícito.117
En principio es compartible esta precisión, compartida también por Bandeira de Mello,
según se ha visto.118
Como se ha señalado, este es el principio en la expropiación, conforme lo establecido
en el artículo 32 de la Constitución, pero los artículos 231 y 232 establecen una
excepción. Con relación a los demás casos de sacrificio de derechos se puede
sostener también que la previa compensación es también la solución de principio, pero
la ley, si existen razones de interés general, puede apartarse de este principio,
conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Constitución.
En suma, en caso de sacrificio de derechos la indemnización debe en principio ser
previa. En el caso de la expropiación, la indemnización puede no ser previa, en la
hipótesis del artículo 231 de la Constitución; en los demás casos de sacrificio de
derechos, si existen razones de interés general, la ley puede disponer esa excepción.
5. La compensación normalmente es en dinero; la expresión comprende la
reparación económica, la indemnización, pero no se agota en ella. En ocasiones, se
admite la reparación en especie.119
Advierto que no se puede confundir esa reparación en especie u otras medidas
compensatorias con ciertas medidas punitivas o preventivas, que en ocasiones se
puede imponer, pero que son ajenas a la materia de la llamada responsabilidad civil o
patrimonial. Una cosa es castigar o prevenir y otra es reparar.
- IX -
Apreciaciones finales
116
ZOCKUN, Mauricio, Responsabilidade patrimonial do Estado, Malheiros Editores. San Pablo, 2010,
pp. 137 y ss.
117
Ibíd., pp. 142 y ss.
118
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio, op. cit., p. 1010.
119
NESSAR, Silvana, op. cit., p. 137.
25
1. De lo expuesto se advierte un desarrollo progresivo de la responsabilidad

patrimonial del Estado en la medida en que se afirma el Estado constitucional de
derecho.
No solo ahora se admite que el Estado puede comprometer su responsabilidad por
daños causados en ejercicio de cualquiera de sus funciones, sino también por su
actividad lícita, se amplía también el concepto de daño indemnizable y la
compensación puede no limitarse a una indemnización en dinero.
2. Por cierto que este proceso ha sido largo y nuestra jurisprudencia no es
uniforme, pero la tendencia es clara. Y esa tendencia se afianzará en la medida en
que se oriente la visión del neoconstitucionalismo, que nos lleva a mirar a todo el
sistema jurídico desde la centralidad de la persona humana.
3. Así planteadas las cosas, no pueden admitirse islas de irresponsabilidad ni
pretextos inadmisibles para no pagar una compensación por el daño producido ni
reducir el monto de la indemnización.
A menudo, sobre todo ante daños producidos por actividad administrativa lícita, se
escucha decir que no se paga porque no hay recursos, pero el daño se causa igual
porque así conviene al interés público. Gran error. Si es muy alto el monto porque es
muy alto el daño producido, lo que hay que hacer es pensar bien antes de hacerlo. A
lo mejor no conviene tanto al interés público realizar esa actividad si hay que pagar lo
que corresponde. Y si efectivamente conviene al interés público, se debe buscar los
recursos de donde sea pertinente, ya que si la colectividad en general se beneficia no
es justo que ese beneficio se logre a costa de uno de sus integrantes. En ello está en
juego el Estado de derecho, el derecho todo y, en definitiva, la persona humana.
4. Claro que eso no puede llevar a convertir la responsabilidad en un seguro
universal. No hay que perder de vista que la Administración administra nuestros
recursos, por lo que en definitiva la compensación sale de nuestros bolsillos. Por eso
es que hay que procurar que pague el real autor del daño, ya sea haciendo efectiva la
acción de repetición, que rara vez se promueve, y admitiendo la acción directa contra
el funcionario, ya que no hay al respecto impedimentos constitucionales.
No se trata de sustituir la responsabilidad patrimonial del Estado por la del funcionario.

El Estado debe responder siempre que se den todas las circunstancias que se han
indicado; de lo contrario, la situación de la víctima puede ser peor, ya que se le puede
dificultar el restablecimiento del equilibrio alterado. Pero si el funcionario sabe que
puede llegar a responder y desaparece esa sensación de impunidad que tiene hoy,
piensa dos veces antes de producir un daño.
26
También debo señalar que esa posibilidad de acción directa contra el funcionario y la
acción de repetición debe regularse con prudencia, a fin de evitar que el funcionario en
su gestión actúe pensando más en proteger sus propios intereses que en el interés del
servicio.120 La buena administración está en juego en esto.
Claro está que ni la acción de repetición ni la acción directa contra el funcionario
proceden en caso de responsabilidad por actividad lícita, ya que en esas acciones
indicadas se requiere la configuración del elemento subjetivo, culpa grave o dolo en la
primera, y al menos la mínima culpabilidad en la segunda, lo que por cierto no existe
en la actividad lícita. Eso hace que, en este ámbito, si no se puede pagar hay que
pensar muy bien antes de actuar. En los casos de sacrificios de derechos, una de las
hipótesis de responsabilidad lícita, la previa indemnización ayuda mucho a pensar
bien.
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Responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por actividad

Augusto Durán Martínez. Catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de

RESUMEN: Si bien la responsabilidad patrimonial es de la esencia del derecho,

SUMARIO: I. Introducción. II. Evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado.

1. Escriche, en su clásico diccionario de legislación y jurisprudencia, definió

El derecho, objeto de la justicia particular, podría así definirse como la justa

se funda en el principio de igualdad. En caso de comportamiento lícito, el fundamento

Primitivamente –decía– cuando alguien causaba un daño no contraía ningún

1. En líneas generales, si partimos del período del Estado absolutista podemos

d) responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal.22

Ordenamos a los de nuestro Consejo de Indias que si en las materias que le

4. La Constitución de 1934 inaugura la segunda etapa y alude explícitamente al

Será civilmente responsable cualquier funcionario que, en ejercicio de la

En general, a partir de este texto, se sostuvo;

grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo

1. Sayagués Laso37 y Martins38 sostuvieron el criterio de imputación subjetivo.

También me he pronunciado por la responsabilidad objetiva cuando al estudiar la

la tendencia actual en esta materia es la de aceptar la responsabilidad del

3. La jurisprudencia ha sido oscilante. Se han sostenido ambas tesis pero la

Luego de rebatir eficazmente los argumentos de Sayagués Laso y Martins, efectuó

De la simple lectura de la norma se puede extraer algunas conclusiones

6. Debe tenerse en cuenta, por otra parte, el cambio de redacción producido en la

7. El criterio subjetivo es recogido en el artículo 25 de la Constitución para la

1. A fin de precisar el régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración

En todo caso de sacrificio de derechos privados por parte de la Administración

“Por consiguiente, no se priva la posibilidad de un sacrificio de los derechos

Reserva en cambio la expresión responsabilidad para la actividad ilícita.

4. Parecida, aunque con algunas variantes, es la posición de Parada.

La privación de derechos e intereses patrimoniales en aras de un fin público no

acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento,

En principio Parada acude a la noción de responsabilidad para la actividad ilícita.62

En base a la generosidad de la fórmula legal española, García de Enterría, al

5. Bandeira de Mello recogió esta tendencia.64 En tal sentido escribió:

É importante esclarecer que o problema da responsabilidade do Estado não

En estos casos de sacrificio de derechos, entre los que se encuentra la expropiación

no ser previa. Y en los demás casos mencionados de sacrificios de derechos se puede

1. Ahora bien, para que se comprometa la responsabilidad es preciso la

2. Si partimos de la esencia de la responsabilidad vemos que la misma se centra

1. Si bien, como se ha dicho, la responsabilidad se encuentra en el daño, no todo

En la reparación de daños causados a damnificados por actos lícitos, se

responsabilidad por acto lícito existe antijuridicidad, lo que ocurre es que la

Se dice que el daño es especial cuando afecta la situación particular de un o algunos

ha destacado la teoría de la causa próxima (Bacon), la de la causa eficiente o

indemnización cuando existió hecho de la víctima que no logró destruir totalmente el

1. El resarcimiento es la compensación que debe recibir el dañado por el daño

que son pasibles medidas preventivas, pero también eso es ajeno a la

1. De lo expuesto se advierte un desarrollo progresivo de la responsabilidad

No se trata de sustituir la responsabilidad patrimonial del Estado por la del funcionario.

BACELLAR FILHO, Romeu Felipe, Direito Administrativo e o novo Código Civil,

GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, vol. II, Centro de

NESSAR, Silvana, “Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración: otra

CASSAGNE, Juan Carlos y otros, Departamento de Publicaciones, Facultad de

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