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EL PÚBLICO
PARTICIPACIÓN
MANUAL

Tomar mejores decisiones

A través de la participación ciudadana

James L Creighton
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PARTE UNO

VISIÓN GENERAL DE
PARTICIPACIÓN PÚBLICA

T su libro muestra cómo diseñar y conducir una participación pública desde ser
empezando a terminar. Pero antes de discutir la mecánica de la participación pública,
es necesario abordar la teoría de la participación pública.
El Capítulo Uno proporciona una definición de participación pública. Luego se dirige
dos preguntas desafiantes. La primera pregunta es, ¿Qué significa participación ? Es
Está bien decir que la participación es una cosa virtuosa. Pero, ¿significa eso solo que los
ciudadanos tienen la oportunidad de comentar antes de que se tomen decisiones, o significa que
¿Las agencias pueden tomar decisiones solo cuando el público está de acuerdo con la acción
propuesta por la agencia?
La segunda pregunta es: ¿Por qué las agencias conservan la autoridad para tomar decisiones?
Muchas agencias están dispuestas a abrir sus procesos de toma de decisiones al público, pero
en la mayoría de las circunstancias, enfatizan que retienen la autoridad final en la toma de
decisiones. ¿Es esto antidemocrático o es necesario para proporcionar rendición de cuentas?
en un sistema democrático?
El capítulo dos examina la justificación de la participación pública. Sin discusión
de la participación pública es completa sin considerar el papel de la experiencia y
conocimientos técnicos en la toma de decisiones. Mucha gente técnica, y muchos de
aquellos en las agencias, no perciben la necesidad de la participación pública en las decisiones
ven como de naturaleza técnica. Pero muchas agencias de decisiones ven como técnicas en
naturaleza son, de hecho, elecciones de valores sobre lo que es bueno o importante, informados por
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6 El Manual de Participación Pública

información técnica experta. ¿Cuál es el papel del público en la elección de estos valores
fundamentales?

La participación pública requiere un esfuerzo adicional, un gasto de tiempo del personal y

energía que las agencias no tienen que hacer cuando toman decisiones de arriba hacia abajo.
¿Cuáles son los beneficios que las agencias pueden esperar recibir a cambio de este
esfuerzo adicional?

Algunos tipos de programas de participación pública tienen más probabilidades de lograr estos
beneficios que otros. ¿Cuáles son las características, al menos en mi experiencia, de
¿Qué programas de participación pública son efectivos para lograr estos beneficios?
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Y
CAPÍTULO UNO

DEFINIENDO QUÉ PÚBLICO

LA PARTICIPACIÓN ES (Y NO ES)

La participación pública es el proceso mediante el cual las preocupaciones, necesidades y valores públicos
PAGS
se incorporan en la toma de decisiones gubernamentales y corporativas. Es una
comunicación e interacción bidireccional, con el objetivo general de mejores decisiones
apoyadas por el público.
He investigado otras definiciones de participación pública y descubrí que la
mayoría incluye al menos estos elementos:

• La participación pública se aplica a las decisiones administrativas, es decir, las que

normalmente toman las agencias (ya veces las organizaciones privadas), no los
funcionarios electos o los jueces.
• La participación pública no es solo proporcionar información al público. Hay
interacción entre la organización que toma la decisión y las personas que quieren
participar.
• Hay un proceso organizado para involucrar al público. no es algo que
sucede por casualidad o casualidad. •
Los participantes tienen cierto nivel de impacto o influencia en la decisión que se está tomando.
hecha.

La Asociación Internacional para la Participación Pública (IAP2) aborda la

definición de participación pública al definir los valores centrales de la participación
pública, como se muestra en el Anexo 1.1. Pero emergen los mismos elementos críticos.

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8 El Manual de Participación Pública

ANEXO 1.1. ASOCIACIÓN INTERNACIONAL

PARA LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA VALORES FUNDAMENTALES PARA
LA PRÁCTICA DE LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA.

• El público debe tener voz en las decisiones sobre las acciones que afectan sus vidas.
• La participación pública incluye la promesa de que la contribución del público
influir en la decisión.

• El proceso de participación pública comunica los intereses y cumple con los

necesidades del proceso de todos los participantes.

• El proceso de participación ciudadana busca y facilita la participación de

los potencialmente afectados.
• El proceso de participación pública implica que los participantes definan cómo
participar.
• El proceso de participación pública proporciona a los participantes la información
necesitan participar de una manera significativa.
• El proceso de participación pública comunica a los participantes cómo sus aportes
afectó la decisión.

Fuente: Asociación Internacional para la Participación Pública. Copyright © 2000 Asociación

Internacional para la Participación Pública. Reservados todos los derechos. [http://iap2.org/practitionertools/index.shtml].
Reproducido con autorización.

Estas definiciones de participación pública también excluyen algunos tipos de

participación que son componentes legítimos de la sociedad democrática: el proceso electoral,
pleitos, y huelgas y protestas extralegales. Estas formas de participación son importantes
para el activismo ciudadano, pero no son el tipo de participación discutido aquí.

¿Qué significa participación ?

La palabra participación tiene muchos significados diferentes. Algunas personas lo usan como si fuera
eran sinónimos de programas de información pública: hacer correr la voz entre los
público. Se utiliza con frecuencia para describir audiencias públicas en las que el público
comenta sobre lo que se propone hacer una agencia. También se ha utilizado para implicar que un
se llega a un acuerdo con el público que se verá afectado por ella.
Nadie puede diseñar un programa de participación ciudadana sin tener claro
qué interpretación se aplica en su programa particular.
La participación se entiende mejor como un continuo. Como es un continuo, no
hay realmente un número infinito de puntos a lo largo de la escala, pero para nuestros propósitos hay
las cuatro categorías principales que se muestran en la Figura 1.1:
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Definición de lo que es (y no es) la participación pública 9

FIGURA 1.1. CONTINUO DE PARTICIPACIÓN.

Participar
Informale a Escucha a en Desarrollar
público el público resolución acuerdos
de problemas

Nota: Para obtener una representación más detallada de dicho continuo, consulte el Espectro
de participación pública de la Asociación Internacional para la Participación Pública,
descargable en http://iap2.org/practicantools/index.shtml.

1. Informar al público.
2. Escuchar al público.
3. Participe en la resolución de problemas.
4. Desarrollar acuerdos.

Información Pública y Relaciones Públicas

Los programas de información pública son esencialmente comunicación unidireccional

al público. Son una parte integral del paternalismo decidir-anunciar-defender tan a
menudo ridiculizado en la literatura sobre participación pública. Pero aunque la
información pública por sí misma no constituye participación pública, sigue siendo un
componente esencial de un programa efectivo de participación pública. Las personas
no pueden participar a menos que reciban información completa y objetiva sobre la cual basar sus juic

Participación Pública Procesal

Muchas agencias han iniciado dos mecanismos para mejorar la participación:

audiencias públicas, en las que el público puede comentar sobre las acciones
propuestas, y un mayor acceso a la información mediante la emisión de informes (por
ejemplo, declaraciones de impacto ambiental) o el establecimiento de depósitos de
información, lugares donde el público tiene acceso a todos los estudios y documentos pertinentes. Est
como participación pública “de procedimiento” o incluso participación pública de “lista
de verificación”. Cumplen una función importante, en ausencia de otros tipos de
participación pública, porque imponen un cierto grado de apertura y crean un registro
legal en el que se pueden basar las decisiones (y impugnarlas ante los tribunales).
Pero pueden convertirse simplemente en un aro de procedimiento a través del cual la
agencia debe saltar, sin tener mucho impacto en la decisión y sin posibilidad de resolución colaborativ
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10 El Manual de Participación Pública

Consulta y resolución colaborativa de problemas

Las agencias gubernamentales han tenido un éxito considerablemente mayor trabajando en

colaboración con el público para encontrar una solución que disfrute de un amplio apoyo.
Este enfoque no siempre resulta en acuerdos. A veces todo lo que ocurre es que el
las posiciones se aclaran a través de la interacción y todos entienden el razonamiento detrás
de la decisión. A veces se llega a un acuerdo suficiente de que el
agencia es capaz de proceder con suficiente legitimidad que hay aceptación tácita
incluso por aquellos que no apoyan la acción.
Hans y Annamarie Bleiker (1994) han utilizado el término consentimiento informado para
describir este nivel de participación. Ellos escriben, “Definimos 'consentimiento informado' como: el
disposición a regañadientes de los oponentes a (a regañadientes) 'aceptar' un curso de
acción al que —en realidad— se oponen” (p. I-7). En mi experiencia, a menudo hay
una pequeña base de oposición que continúa luchando, pero hay un nivel suficiente
de consenso para que la oposición política sea marginada y superada fácilmente.
He descrito este enfoque colaborativo en otro lugar como búsqueda de consenso.
(Creighton, 1992). Es decir, la agencia busca el mayor nivel de consenso posible, pero no
siempre obtiene un consenso y se reserva el derecho de tomar una decisión final.
decisión si no se llega a un consenso. Pero hay un grado de poder compartido en eso
la agencia se involucra en la resolución colaborativa de problemas en un esfuerzo por obtener un alto
nivel de aceptación posible.
Cuando finaliza el proceso, el público suele haber influido en la decisión incluso
si no hay un acuerdo final y la agencia conserva la autoridad final para actuar.
La influencia del público puede haber ayudado a determinar cómo se definía el problema, la
gama de alternativas que se consideraban, los criterios de evaluación que
se aplicaron, y el proceso por el cual se tomó la decisión, incluso si hay
no hay acuerdo sobre el resultado final.

Obtención de Acuerdos y Construcción de Consenso

Un problema con el uso del término búsqueda de consenso es que se confunde fácilmente
con el término creación de consenso, que se utiliza cada vez más para procesos que tienen
el objetivo de llegar a un acuerdo pleno. Como Lawrence Susskind (1999, p. 6), uno de
los principales defensores del enfoque de creación de consenso, afirma: “Consenso
la construcción es un proceso de búsqueda de un acuerdo unánime. Implica un esfuerzo de
buena fe para satisfacer los intereses de todas las partes interesadas. Se ha llegado a un consenso cuando

todos están de acuerdo en que pueden vivir con lo que se proponga después de haber realizado todos los esfuerzos

hecho para satisfacer los intereses de todas las partes interesadas”. Luego cubre esto de
alguna manera: “La mayoría de los profesionales de resolución de disputas creen que los grupos o asambleas
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Definición de lo que es (y no es) la participación pública 11

debe buscar la unanimidad, pero conformarse con un acuerdo abrumador que va tan lejos como
posible hacia la satisfacción de los intereses de todas las partes interesadas” (p. 7).
La clara ventaja del enfoque de “acuerdo” es que si existe una verdadera
acuerdo, la agencia puede proceder con una confianza razonable de que la implementación está
asegurada. Esto supone, por supuesto, que la propia agencia está de acuerdo con la
decisión que se está tomando y tiene la autoridad legal y presupuestaria para implementar la
decisión de consenso. También supone que aquellos que firmaron el acuerdo en
de hecho representan a los distritos electorales que dicen representar y pueden entregar el apoyo
de estos distritos electorales para el acuerdo. Si no se cumplen estas condiciones previas,
El enfoque de búsqueda de acuerdos puede crear expectativas que, si no se cumplen, pueden
agriar aún más la relación con los ciudadanos.

¿Qué nivel de participación es el adecuado?

Un practicante experimentado de la participación pública responderá a la pregunta,

“¿Qué nivel de participación es el correcto?” con un autoritario, "Depende". De
Desde la perspectiva de un practicante, la pregunta que debe responderse es muy práctica: ¿Qué
tipo de participación se requiere para que la decisión tenga legitimidad?
necesita para que una vez que la agencia tome una decisión, pueda implementarla
¿decisión? ¿Cuánta participación se requiere para que una decisión realmente cuente?
He visto circunstancias en las que ha sido apropiado estar en cada uno de los
cuatro puntos a lo largo del continuo. Si una agencia está, en virtud de la legislación o de una
decisión ejecutiva, comprometida de antemano con un solo curso de acción, es mucho mejor que este
La agencia simplemente informa al público (o, como mucho, sigue la mecánica de una audiencia
pública) que emplea un proceso falso de participación que no tiene ninguna posibilidad de éxito.
teniendo un impacto en el resultado. Esto no significa que el público verá la
proceso como legítimo (aunque esto depende de la medida en que el público vea
la acción como abordar un problema importante que requiere una acción inmediata). Pero
incluso si el proceso de tomar esta única decisión no se percibe como legítimo, al menos
menos será visto como honesto. Un proceso participativo falso destruye la credibilidad de todos
los intentos futuros de proporcionar una participación genuina en otros temas.
En el otro extremo del continuo, las condiciones bajo las cuales una agencia
decide entablar negociaciones directas con las partes interesadas para lograr un acuerdo son
muy restrictivas. Pero ocurren, y las técnicas para llegar a un acuerdo, como
como negociaciones, deben emplearse cuando prevalecen esas condiciones.
Si una decisión tiene el potencial de ser controvertida, es más probable que la decisión
ser percibido como legítimo si ha habido un esfuerzo genuino para participar en la resolución de
problemas en lugar de una audiencia pública pro forma. Pero incluso esa elección puede ser
limitado por el calendario, el presupuesto y las realidades políticas.
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12 El Manual de Participación Pública

La pregunta no es, "¿Qué podemos hacer?" sino, “¿Qué se necesita

para que la decisión cuente? Es posible que pueda salirse con la suya con un menor nivel de
participación durante el proceso de toma de decisiones, solo para descubrir que no puede
implementar su decisión debido a la oposición pública y la falta de
legitimidad para su proceso de toma de decisiones.

¿Por qué las agencias conservan la autoridad para tomar decisiones?

En la participación pública, la agencia retiene la autoridad final para la toma de decisiones,

aunque puede optar por compartir esa toma de decisiones a cambio de una mayor
nivel de aceptación del público. Para algunas personas, esto hace que la participación pública parezca
algo menos que la verdadera democracia, un fracaso en otorgar poder al pueblo. Pero
existen razones convincentes por las que las agencias conservan el poder de decisión final
incluso si encuentran en su propio interés ilustrado compartir una parte de ese
energía:

• Las agencias están restringidas por mandatos y autoridades que limitan lo que
puede hacer. Por más frustrantes que puedan ser estos mandatos y autoridades, debe haber una
proceso ordenado para abordarlos, o pronto las agencias harían lo que
querido, y sin ningún tipo de rendición de cuentas al público. Aunque la línea de responsabilidad
hacia los funcionarios electos suele ser larga y tenue, siempre debe ser
allá. De lo contrario, cualquier pretensión de la burocracia a la legitimidad democrática es falsa.
• En muchos casos, las agencias están implementando las leyes. Si el público ejerce
suficiente presión sobre los funcionarios electos, estas leyes pueden modificarse. Pero de lo
contrario, la agencia debe operar dentro de las restricciones impuestas por la ley.
• Las agencias a menudo tienen obligaciones contractuales que deben cumplir. Si
abrogan contratos y otras obligaciones legales cuando el sentimiento público lo quiere
pronto serán incapaces de celebrar ningún contrato vinculante, y todas las acciones existentes
quedarán paralizadas por los litigios.
• El público que logra el consenso puede hacerlo porque no está pagando
costos Un programa de participación pública que logra el consenso de que todos los demás
debe pagar por el beneficio especial de unos pocos tiene que ser equilibrado por alguna
autoridad que interviene y que puede exigir atención a las necesidades de todos los que están pagando
Para el proyecto.
• Las controversias sobre las acciones de las agencias gubernamentales son más frecuentes
el resultado de desacuerdos genuinos dentro del público sobre lo que se debe hacer.
• En el análisis final, quienes eligen participar en un programa de participación pública
se autoseleccionan. Su único trabajo es representar su propio interés,
no discernir el interés público. Porque no pretenden, y no pueden pretender, ser “los
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Definición de lo que es (y no es) la participación pública 13

público” de la misma manera que una elección habla por “el público”, su contribución
puede ser influyente pero no puede dictar la decisión final.

Así como la participación es un ingrediente esencial de la democracia, también lo es

la rendición de cuentas. Los programas de participación pública pueden influir en las
decisiones de las agencias, pero no pueden sustituirlas.

Referencias
Bleiker, H. y Bleiker, A. Manual de participación ciudadana para funcionarios públicos y otros profesionales al
servicio del público. (8ª ed.) Monterey, California: Instituto para la Gestión y Planificación Participativa, 1994.

Creighton, JL Involucrar a los ciudadanos en la toma de decisiones de la comunidad. Washington, DC: Programa para
Solución de problemas comunitarios, Liga Nacional de Ciudades, 1992.
Susskind, L. "Una alternativa a las reglas de orden de Robert para grupos, organizaciones y asambleas ad
hoc que desean operar por consenso". En L. Susskind, S. McKearnan y J. Thomas-Larmer (eds.), The
Consensus Building Handbook. Thousand Oaks, California: Publicaciones Sage, 1999.