INSTITUTO

PERUANO
DE ECONOMÍA
Boletín de discusión

¿ES NECESARIO CAMBIAR EL CAPÍTULO

PERÚ

ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

En los últimos 18 meses, el Congreso ha planteado una serie de proyectos de ley (PL) para reformar el
capítulo económico de la Constitución Política del Perú (CPP). La mayoría de dichas medidas está orientada
a promover una mayor actividad empresarial del Estado y a limitar, en algunos casos, la iniciativa privada.
Sin embargo, adoptar dichas propuestas implicaría repetir errores de política que, en décadas pasadas,
significaron un retroceso en el desarrollo del país. Lejos de cambios constitucionales, el crecimiento
económico y social del Perú requiere del fortalecimiento de la gestión pública.

ROL DEL ESTADO EN UNA

ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO
Los artículos N° 58 y N° 59 de la CPP establecen que, en el Perú, se ejerce una economía social de mercado
con un Estado que orienta el desarrollo del país, estimula la creación de riqueza, brinda oportunidades de
superación a los sectores que sufren de alguna desigualdad, y actúa principalmente en las áreas de
promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Ambos artículos
también disponen la función del Estado de garantizar la libre iniciativa privada, es decir, la libertad de
trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria.

En los últimos 18 meses, existen siete PL que buscan modificar estos dos artículos. En particular, la mayoría
de estos proponen ampliar el ámbito de acción del Estado para que pueda participar directamente en las
actividades de agricultura, riego, energía y minas, así como otorgarle un control limitado sobre las empresas
privadas. Sin embargo, estas iniciativas obvian que el sector público ya incursionó en actividades
empresariales en el pasado y terminó desviando recursos y atención que debieron cubrir demandas
esenciales, como educación y salud. Así, los cambios que proponen los PL significarían una menor prioridad
para el cierre de importantes brechas sociales sobre las que el Perú se encuentra muy rezagado y,
consistentemente, la población resulta muy poco satisfecha.

América Latina: Satisfacción

Competitividad en con servicios
infraestructura*, 2019 públicos, 2019-2020*
(puntaje de 0 a 100, puesto de 141 países) (% de la población)

90 1
Puntaje Puesto ( eje der.) Perú América Latina
80 21
70 58.0
42 41
60 48.7
54
50 62 61 44.2 42.4
65 68
40 78 37.2
81 81
88 30.8
30 92
100 101
20
119 121
10
0 141
Chile

Perú
Brasil

Bolivia
México

Ecuador

Uruguay

Colombia
Argentina

Paraguay

Venezuela

Educación pública Carreteras Salud pública

*/ Considera infraestructura de transporte, agua y electricidad. */ Mediana de países incluidos en la encuesta.

Fuente: Foro Económico Mundial-Índice de Competitividad Global. Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP.
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ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

Uno de los PL busca otorgar al Estado la función adicional de industrializar el Perú. Sin embargo, este pasa
por alto que el Estado ya ejecuta políticas e iniciativas en los tres niveles de gobierno orientados hacia este
propósito. Además, el despegue de los últimos 20 años de la agroindustria evidencia que no se requieren
reformas constitucionales para la industrialización. Por el contrario, alcanzar este tipo de resultados
demandó infraestructura, regulaciones laborales y tributarias más acordes a la dinámica del sector, mayor
apertura comercial y profesionales más capacitados en las agencias gubernamentales. Estas medidas
fueron implementadas a través de esfuerzos legislativos y de gestión institucional, sin modificaciones a la
Constitución.

LÍMITES A LA ACTIVIDAD
EMPRESARIAL DEL ESTADO
El artículo N° 60 de la CPP limita la actividad empresarial del Estado y establece que solo puede ser
realizada de forma subsidiaria (en ausencia de la iniciativa privada) y autorizada por una ley expresa sobre
su necesidad pública o si existe alto interés público o manifiesta conveniencia nacional. Este artículo
permite que el Estado se enfoque en aspectos esenciales del bienestar social, como los derechos
fundamentales de sus habitantes y su acceso a servicios públicos de calidad.

A enero del 2023, cinco PL intentan reformar este artículo con el objetivo de eliminar el rol subsidiario del
Estado para facilitar la creación de nuevas empresas públicas en “sectores estratégicos de la economía” e
industrializar las actividades vinculadas a los recursos naturales, como la minería. Esto significa que la
actividad empresarial del Estado dejaría de ser la excepción para volver a ser la regla, como durante la
década de los ochenta.

La discrecionalidad para crear empresas públicas antes de la actual CPP derivó en cuantiosas pérdidas
fiscales que tuvieron que ser cubiertas con los aportes de todos los peruanos. A fines de la década de los
ochenta, existían casi 200 empresas estatales que controlaban entre 15%-20% del PBI. Entre 1970 y 1990,
muchas fueron utilizadas irresponsablemente para subsidiar el consumo a través de precios artificialmente
bajos, generar empleo improductivo y beneficiar a grupos particulares, en ocasiones con fines políticos.

Esa situación generó altos costos para el Estado. Por ejemplo, AeroPerú, aerolínea estatal creada en los años
setenta, tenía cerca de US$100 millones en pérdidas acumuladas hacia 1992. En total, el Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP) estima que las empresas públicas generaron pérdidas acumuladas de US$7,100
millones entre 1970 y 1990, equivalente a un déficit fiscal promedio anual de 2.3% del PBI. Este déficit se
financió en parte con emisión monetaria del BCRP, lo que resultó en una de las principales causas de la
hiperinflación que experimentó el país a fines de los ochenta.

Utilidades de Resultado económico

las principales empresas de las empresas estatales,
estatales, 1989-1997 1991-2021
(Millones de US$) (% del PBI)

500 240
139 126 0.8%
0 0.6%
-35
-500 -237 -255 0.4%
0.2%
-1,000
0.0%
-1,032
-1,136
-1,500 -0.2%

-2,000 -0.4%

-0.6%
-2,500 Inicio proceso de privatización
-0.8%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

-3,000
-3,047
-3,500 PetroPerú Empresas eléctricas Otras empresas
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fuente: Paliza (1999). BCRP. Fuente: BCRP.

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ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

Las modificaciones propuestas incrementarían el riesgo de pérdidas de la actividad empresarial del Estado.
Por ejemplo, PetroPerú enfrenta graves problemas de gestión y su sostenibilidad financiera está
respaldada, en buena parte, por el Estado. Según el BCRP, en la última década, la petrolera estatal acumuló
un resultado económico negativo de US$ 4,460 millones. En marzo del 2022, la agencia Standard & Poor’s
le rebajó la calificación crediticia y sus instrumentos de deuda ya no cuentan con el grado de inversión. Esta
crisis institucional obligó al Tesoro Público a transferir US$750 millones a la petrolera para evitar una
ruptura en sus cadenas de pagos. Así, las empresas estatales con peor gestión financiera perdieron en
promedio cada año desde el 2016 más que todo el presupuesto asignado en el 2023 al mantenimiento de
las vías nacionales.

En general, las empresas públicas presentan un desempeño más bajo que sus contrapartes privadas. Por
ejemplo, un estudio de la Universidad de Cambridge sobre casi 90 empresas del sector hidrocarburos entre
1987 y 2006 encontró que las compañías petroleras estatales de países que no pertenecen a la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) muestran una menor productividad en
comparación con sus pares privados. Mientras que una empresa petrolera pública promedio emplea 71%
más personal, esta produce 18% menos que una empresa privada con el mismo nivel de activos.

Si bien hay experiencias positivas de empresas públicas en el mundo, estas están asociadas a Estados con
claras capacidades institucionales que les han permitido atender los principales problemas sociales, como
salud o educación. Sin embargo, ese no es el caso del Perú. Según el Banco Mundial, el país ocupa el puesto
123 de 209 países en el indicador de efectividad de gobierno; es decir, está bastante lejos de la capacidad
técnica e institucional que alcanzan los gobiernos de otras economías de la región como Uruguay (puesto
51) y Chile (puesto 61).

Índice de efectividad Perú y Bolivia:

de gobierno en Inversión privada,
América Latina, 2021 2010-2021
(índice entre -2.5 y 2.5) (% del PBI)

1.0 Bolivia Perú

25
0.5 21.1

0.0
20

-0.5
15
-1.0
10
-1.5 6.9

-2.0 5
R. Dominicana (95)
Uruguay (51)
Chile (61)

Argentina (129)

Paraguay (148)
Costa Rica (82)

Ecuador (118)

El Salvador (127)

Guatemala (160)
Honduras (166)

Venezuela (205)
Colombia (100)

Perú (123)
México (126)

Nicaragua (170)
Brasil (136)

Bolivia (157)

0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021

Nota: La posición de ese país se encuentra entre paréntesis. Fuente: BCRP, INEI.
Fuente: Banco Mundial.
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ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

Además, eliminar el principio de subsidiariedad desincentivaría la actividad privada. Las empresas del
sector privado y el Estado no se encuentran en igualdad de condiciones. El sector público cuenta con
fuentes de financiamiento a bajo costo que, en ausencia de organismos reguladores institucionalmente
sólidos y autónomos, pueden distorsionar las condiciones del mercado a su favor. Esto podría traducirse en
bajos incentivos para que el sector privado pueda invertir. Por ejemplo, la elevada participación del sector
público boliviano en la economía ha ahuyentado al sector privado de la ejecución de proyectos de
inversión. En cambio, la inversión privada en el Perú durante la última década ha representado cerca del
20% del PBI, cifra que es 2.3 veces superior a la proporción registrada en Bolivia.

Por último, se debe tener en cuenta que el principio de subsidiariedad sí permite la participación del Estado
en mercados desatendidos por el sector privado. En estos casos, la CPP sí permite la creación de empresas
públicas, autorizadas por ley expresa, que respondan a las necesidades de la población. Por ejemplo, en las
zonas rurales donde no existe banca privada, el Estado participa activamente en la provisión de servicios
financieros a través del Banco de la Nación.

PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA
Y DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES
Según el artículo N° 61 de la CPP, el Estado debe facilitar, promover y vigilar la libre competencia, así como
combatir prácticas que la limiten, como el abuso de posición de dominio. Además, según el artículo N° 65,
el Estado también defiende el interés de los consumidores y usuarios, garantizando su derecho a la
información sobre los distintos bienes y servicios del mercado, y velando por su salud y seguridad.

A enero del 2023, cuatro PL plantean una reforma del artículo N° 61. Por un lado, dos plantean definir, de
manera más explícita, la función del Estado de garantizar la libre competencia y sancionar toda práctica
anticompetitiva. Por otro lado, los otros dos proponen prohibir toda práctica que limite la libre
competencia, el abuso de la posición de dominio, y los monopolios y oligopolios en el Perú. Sin embargo,
los cuatro PL omiten que diversos organismos internacionales han señalado que la legislación de
competencia vigente en el Perú ya es adecuada y está en línea con los estándares internacionales. Además,
no toman en cuenta que la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, aprobada en el 2008, ya
prohíbe y sanciona el abuso de posición de dominio y las concertaciones de precios, producción y ventas,
así como cualquier práctica que impida la entrada de competidores al mercado.

Asimismo, los dos PL que plantean prohibir monopolios serían contraproducentes ya que desincentivarían
el crecimiento y la innovación de las empresas. En general, la posibilidad de lograr una mayor cuota de
mercado –incentivo que se perdería de aprobarse alguna de las dos medidas- impulsa a todas las firmas a
crecer a través de la adopción de nuevas tecnologías, la reingeniería de sus procesos y una mayor
creatividad para volverse más eficientes, a fin de ofrecer un mejor precio y producto o servicio.
Adicionalmente, ambas propuestas también estarían prohibiendo los monopolios naturales y los oligopolios
por eficiencia. En este tipo de mercados, lo óptimo es que solo exista una o pocas empresas proveedoras
de un bien o servicio porque los costos fijos de producción son demasiado altos.

Finalmente, los PL descritos no atienden la causa principal del problema de la competencia en el Perú.
Según la OCDE, la prioridad debería ser fortalecer la autonomía del Indecopi y de sus órganos de decisión.
Al respecto, a diferencia de otros organismos especializados como el BCR y la SBS, la designación del
presidente de Indecopi depende exclusivamente del Ejecutivo y no requiere presentar experiencia previa
ni alcanzar consenso político en el Legislativo, lo que representa un riesgo potencial a su independencia. La
OCDE también considera necesario fortalecer el capital humano del Indecopi para asegurar una adecuada
capacidad de identificación de prácticas anticompetitivas a nivel nacional. Sin embargo, los salarios de la
institución son poco competitivos en comparación con otros países de la región como Chile, lo que dificulta
la retención de personal altamente calificado.
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DE ECONOMÍA Boletín de discusión / ¿ES NECESARIO CAMBIAR EL CAPÍTULO 5
ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

Mecanismo de designación del titular y consejo directivo

de instituciones públicas con mandatos constitucionales
Titular Designación de
Periodo
Designación Ratificación directores

7 miembros: 4 designados
Presidente de la Congreso de la por el Poder Ejecutivo
BCRP 5 años
República República (incluido al Presidente) y
3 por el Congreso.

Presidente de la Congreso de la
SBS No tiene 5 años
República República

Defensoría
Defensoría Congreso de la
del
delPueblo
Pueblo - No tiene 5 años
República

Tribunal
Pleno: 7 magistrados
Votación secreta de 5 años para magistrados,
Constitucional - designados por el
magistrados 2 años para presidente.
Congreso de la República.

5 miembros del Consejo

Directivo: 2 designados
Presidente de la por la PCM (incluye al
Indecopi - 5 años
República Presidente), 1 por el MEF,
1 por PRODUCE y 1 por
MINCETUR.

Fuente: Leyes orgánicas; Ley Nº 27594; DL N° 1033; Constitución Política del Perú.

Salarios de las autoridades de

competencia de Perú y Chile según cargo
(rango de salarios en US$ PPA)

25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

-
Auxiliar

Técnico

Directivo
Especialista

Fiscalizador
Ejecutivo

Profesional
Administrativo
Funcionario
administrativo
Asistente

Indecopi Fiscalía Nacional Económica

(Perú) (Chile)

Nota: Salarios de Indecopi fueron actualizados en 2013, mientras que los de Fiscalía Nacional Económica de Chile en 2019.
Fuente: Indecopi (Perú), Fiscalía Nacional Económica (Chile).
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DE ECONOMÍA Boletín de discusión / ¿ES NECESARIO CAMBIAR EL CAPÍTULO 6
ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

RESPETO POR LOS ACUERDOS

Y LIBERTAD ECONÓMICA
Los artículos N° 62, y N° 63 de la CPP establecen el marco constitucional necesario para promover el
crecimiento de la inversión privada. El artículo N° 62 garantiza que los contratos válidos no puedan ser
modificados por el Estado y otorga un respaldo constitucional a los contratos-ley. Estos últimos otorgan
seguridad a los inversionistas de que sus contratos con el Estado no serán modificados.

Por su parte, el artículo N° 63 de la CPP dispone que las inversiones nacionales y extranjeras están sujetas
a las mismas condiciones y que la producción de bienes y servicios y el comercio exterior son libres.
Además, especifica que, si un país adopta medidas proteccionistas, el Estado puede adoptar medidas
similares en su defensa. Esto no solo genera las condiciones para la atracción de capital productivo al país,
sino que además permite que los productos peruanos puedan competir en el exterior sin restricciones.

A enero de 2023, diversas iniciativas plantean modificar los artículos N° 62 y N° 63 de la CPP. Por un lado,
cuatro PL buscan introducir cambios al artículo N° 62, al proponer que el Estado pueda modificar contratos
cuando estos “lesionen el interés público”, introducir la posibilidad de resolver las controversias de los
contratos vía conciliación y eliminar el respaldo constitucional a los contratos-ley. Por otro lado, dos PL
proponen modificar el artículo N° 63 para eliminar la facultad de que los contratos financieros suscritos por
el Estado estén exceptuados de la legislación nacional, a fin de que “sean ventilados”. No obstante, en la
exposición de motivos de los PL hacen referencia a los contratos-ley, aspecto que no se trata en el artículo
N° 63 de la CPP.

Los cambios mencionados tendrían efectos perjudiciales sobre el crecimiento económico y bienestar de la
población. Por un lado, permitir que el Estado modifique contratos cuando estos “lesionen el interés
público” genera una alta incertidumbre, debido al amplio rango de interpretaciones sobre lo que podría
constituir dicha lesión. Asimismo, eliminar del respaldo constitucional a los contratos-ley generaría
inestabilidad jurídica, desincentivando el crecimiento de las inversiones en el país.

Por su parte, eliminar la posibilidad de que los contratos financieros del Estado sean exceptuados de la
jurisdicción nacional resultaría perjudicial para su acceso a mejores condiciones de financiamiento. Cuando
el Estado emite bonos en los mercados internacionales, generalmente acuerda someterse a las leyes del
mercado donde ocurre la transacción. Ello debido a que, en caso surja una controversia, esta se resuelva en
una jurisdicción neutral. De lo contrario, los inversionistas estarían desincentivados a comprar bonos del
Estado peruano y se dificultaría el acceso al financiamiento externo.

Finalmente, se debe considerar que, en las últimas décadas, la libertad económica y la seguridad jurídica
provista por la CPP de 1993 han permitido atraer una mayor inversión privada, que pasó de representar
11% del PBI durante la vigencia de la CPP de 1979 a 17%, en promedio, tras el cambio de Constitución. No
obstante, actualmente las perspectivas de crecimiento de la inversión privada se han reducido, ante el
deterioro de la confianza empresarial, que se mantiene en el terreno negativo por quince meses
consecutivos. La mayor incertidumbre generada por los proyectos de ley no contribuye con el
restablecimiento de la confianza en el futuro de la economía.

Por su parte, eliminar la posibilidad de que los contratos financieros del Estado sean exceptuados de la
jurisdicción nacional resultaría perjudicial para su acceso a mejores condiciones de financiamiento. Cuando
el Estado emite bonos en los mercados internacionales, generalmente acuerda someterse a las leyes del
mercado donde ocurre la transacción. Ello debido a que, en caso surja una controversia, esta se resuelva en
una jurisdicción neutral. De lo contrario, los inversionistas estarían desincentivados a comprar bonos del
Estado peruano y se dificultaría el acceso al financiamiento externo.

Finalmente, se debe considerar que, en las últimas décadas, la libertad económica y la seguridad jurídica
provista por la CPP de 1993 han permitido atraer una mayor inversión privada, que pasó de representar
11% del PBI durante la vigencia de la CPP de 1979 a 17%, en promedio, tras el cambio de Constitución. No
obstante, actualmente las perspectivas de crecimiento de la inversión privada se han reducido, ante el
deterioro de la confianza empresarial, que se mantiene en el terreno negativo por quince meses
consecutivos. La mayor incertidumbre generada por los proyectos de ley no contribuye con el
restablecimiento de la confianza en el futuro de la economía.
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Inversión Confianza empresarial y

pública y privada, crecimiento de la inversión
1971-2021 privada, 2007-2022*
(% del PBI) (índice de 0 al 100, var. % anual)

25 Constitución 1979 Constitución 1993 80 40

Prom. Inv. Priv.: 11 Prom. Inv. Priv.: 17
Inversión privada 30
Prom. Inv. Púb.: 5 Prom. Inv. Púb.: 4 70
20
(eje der.) 20
60 10
15 0
50 -10
40 -20
10
Confianza empresarial -30
30 -40
5 -50
20
-60
0 10 -70

2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021

Inversión privada Inversión pública

Fuente: BCRP. */Datos al 2T. Crecimiento de la inversión privada de 2021 es la

variación respecto al 2019. Confianza empresarial se muestra
dos trimestres adelantados.
Fuente: BCRP.

PROBLEMA DE FONDO
Cerrar las brechas de acceso y calidad a servicios esenciales y el desarrollo equilibrado del país no
requieren cambios constitucionales que involucren una participación más activa del Estado en la economía.
En su lugar, urge el fortalecimiento de la gobernanza y las capacidades de las entidades del gobierno
encargadas de ejecutar políticas públicas, las cuales se han deteriorado bajo la actual administración. En
efecto, la experiencia internacional muestra que ninguna economía ha logrado alcanzar altos niveles de
desarrollo sin un servicio civil profesional y basado en méritos que sea lo suficientemente capaz para
asociarse y responder a las demandas del sector privado (Devlin y Moguillansky, 2012). Asimismo, la falta
de técnicos calificados y la elevada rotación de funcionarios de alta dirección dificulta que las políticas
públicas puedan trascender a los ciclos políticos y que las intervenciones que sí han tenido una alta
efectividad tengan continuidad (Grindle, 2010).

El actual régimen económico establecido en la CPP ha permitido blindar al Perú de los errores de política
fiscal y monetaria que costaron décadas de desarrollo en el pasado. Para que las fortalezas
macroeconómicas construidas en el Perú en los últimos años se traduzcan en una mejora sostenida en las
condiciones de vida de los peruanos, las prioridades de política deberían enfocarse en la modernización de
la gestión del Estado y facilitar una dinámica más colaborativa y complementaria con las iniciativas del
sector privado. Sin ello, será difícil que el Perú pueda consolidar sus avances y transitar hacia mayores
niveles de bienestar.
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ECONÓMICO DE LA CONSTITUCIÓN?

REFERENCIAS
Devlin, R., & Moguillansky, G. (2012).What’s New in the New Industrial Policy in Latin America? Washington,
D.C.: World Bank Policy Research Working Paper.

Grindle, M. (2010).Constructing, Deconstructing, Reconstructing Career Civil Service Systems in Latin America.
Cambrigde, MA: Harvard University.

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