DERECHO CONSTITUCIONAL I

TEORÍA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

Dr. Ruben Correa Freitas
Profesor Titular

1.- Generalidades. El problema de la Teoría de los órganos del Estado,

llamada comúnmente en la doctrina de Derecho Público como “Teoría del
Órgano”, tiene que ver con la expresión de voluntad de las personas jurídicas.
En tal sentido, corresponde expresar que mientras las personas físicas, los
seres humanos, expresan su voluntad por sí mismos, excepto en el caso de los
menores que lo hacen por intermedio de sus padres o tutores, y en el caso de
los incapaces, que lo hacen por intermedio de un curador, las personas
jurídicas necesitan de los individuos, de las personas físicas, para poder
expresar la voluntad.
El problema que se ha planteado en la doctrina, es explicar cómo
expresan su voluntad las personas jurídicas, como por ejemplo el Estado en
sentido estricto que es persona jurídica, los Entes Autónomos, los Servicios
Descentralizados, los Gobiernos Departamentales en el ámbito del Derecho
Público; una sociedad anónima o una asociación civil en el Derecho Privado.
En tal sentido, se han dado una serie de explicaciones por parte de la
doctrina, recurriendo por ejemplo a la teoría del mandato y de la
representación, las que no logran explicar cómo es posible que una persona
jurídica otorgue un mandato si no es posible justificar cómo expresa su
voluntad jurídica. La representación fue un avance doctrinal, pero tampoco
satisface plenamente una explicación, porque se trata de saber cómo otorga la
representación, o mejor dicho, quién otorga la representación.
La doctrina alemana a fines del siglo XIX, por intermedio de Otto von
Gierke, elaboró una explicación a partir de la llamada teoría del órgano, por la
cual se sostiene que en realidad las personas jurídicas expresan su voluntad
por medio de sus órganos.
2.- Concepto de órgano. El órgano es un instrumento de actuación de las
personas jurídicas. El órgano es una creación jurídica, que no existe en la
realidad, es una entelequia. Nosotros no vemos al órgano Presidencia de la
República, al órgano Consejo de Ministros, al órgano Cámara de Senadores, ni
tampoco vemos al órgano Suprema Corte de Justicia. Lo que vemos en la
realidad son los lugares o espacios físicos donde funcionan estos órganos del
Estado y vemos a las personas que ejercen la titularidad de esos órganos. En
la realidad vemos a la “Torre Ejecutiva” donde funciona la Presidencia de la
República y el Poder Ejecutivo; vemos al Palacio Legislativo, pero no vemos a
los órganos que integran el Poder Legislativo; vemos en la realidad al Palacio

1
“Piria” donde funciona la Suprema Corte de Justicia, pero no vemos al órgano
Suprema Corte de Justicia que se integra con cinco miembros.
Por lo tanto, es claro que el órgano es un concepto jurídico, que lo que
pretende hacer es explicar cómo expresan su voluntad las personas jurídicas.
Para que una persona jurídica o una entidad estatal exprese su voluntad
jurídica, como por ejemplo el Poder Ejecutivo, que es un sistema orgánico de la
persona jurídica Estado en sentido estricto, o Persona Pública Mayor, necesita
de la voluntad de los seres humanos, de hombres y mujeres, que son quienes
le prestan su voluntad para que valga como voluntad del órgano y de la
persona jurídica a la que pertenece.
En síntesis, la teoría del órgano es una explicación y una justificación de
la expresión de voluntad de las personas jurídicas. El órgano puede definirse
como un instrumento de actuación de las personas jurídicas.
3.- Elementos del órgano. La doctrina considera que los elementos del órgano
son tres: primero, la competencia; segundo, la forma; y tercero, la voluntad
humana.
a) La competencia. El primer elemento de los órganos es la
competencia, que puede ser definida como el conjunto de las atribuciones y de
las potestades asignadas por el Derecho objetivo para que puedan actuar.
Decimos que un órgano es competente para resolver determinados asuntos y
que es incompetente para decidir sobre otros asuntos. Así, por ejemplo, el
Presidente de la República como Jefe de Estado, es competente para designar
y cesar a los Ministros de Estado (Constitución, art. 174); pero no es
competente para sancionar leyes, ni para dictar actos jurisdiccionales. La
Suprema Corte de Justicia es competente para declarar la inconstitucionalidad
de los actos legislativos (Constitución, art. 256), pero es incompetente para
resolver sobre los problemas de educación y de la salud e higiene públicas.
La competencia puede ser definida por razones de espacio y de materia.
Por razones de espacio, los órganos estatales pueden tener competencia
nacional, como los Poderes del Estado; competencia departamental, como las
Intendencias; o competencia municipal, en el caso de los municipios o Juntas
Locales. En cuanto a la competencia por materia, nos encontramos que por
ejemplo, cada uno de los Ministerios del Poder Ejecutivo tienen una materia
determinada por la ley (Economía y Finanzas, Educación y Cultura, Trabajo y
Seguridad Social); los Entes Autónomos, como por ejemplo UTE a cargo de la
generación, transmisión y distribución de energía eléctrica; los Servicios
Descentralizados, como es el caso de ANTEL a cargo de las
telecomunicaciones.
b) La forma. En cuanto a la forma de los órganos, la doctrina realiza una
serie de clasificaciones tomando en cuenta diversos criterios. Así, por ejemplo,
partiendo del número de personas que integran el órgano, que son titulares del
órgano, se distingue entre órganos unipersonales y órganos pluripersonales.
Ejemplo de órgano unipersonal, es la Presidencia de la República, cuyo titular

2
es el Presidente de la República; los Ministerios, cuyo titular es el Ministro; las
Intendencias, cuyo titular es el Intendente. En cambio, son órganos
pluripersonales el Consejo de Ministros, la Asamblea General, la Cámara de
Senadores, la Cámara de Representantes, la Suprema Corte de Justicia, los
Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados.
También se distingue en la doctrina entre órganos simples y órganos
complejos o compuestos. Los órganos simples, son aquellos cuyos titulares lo
son a título propio, como por ejemplo la Presidencia de la República, las
Cámaras del Poder Legislativo, la Suprema Corte de Justicia, los Intendentes y
las Juntas Departamentales. En cambio, son órganos compuestos o complejos,
aquellos cuyos titulares deben ser previamente titulares de otros órganos del
Estado, como por ejemplo el Consejo de Ministros, porque para integrarlo
previamente hay que ser Presidente de la República o Ministro de Estado. Otro
ejemplo es la Asamblea General, porque para integrarla previamente hay que
ser Senador o Representante Nacional. Lo mismo sucede con el Congreso de
Intendentes, porque para integrarlo hay que ser previamente Intendente de uno
de los Departamentos.
Otra clasificación de los órganos, toma en cuenta la forma cómo fueron
creados, es decir mediante qué norma jurídica fueron creados. Así se distingue
entre órganos de creación constitucional, órganos de creación legal y órganos
de creación reglamentaria. Los órganos de creación constitucional son aquellos
que están en la Constitución de la República, como el Poder Ejecutivo, la
Presidencia de la República, la Cámara de Senadores, la Cámara de
Representantes, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Banco de
Previsión Social, el Banco Central. Son de creación legal, la generalidad de los
Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y la Oficina Nacional del
Servicio Civil.
c) La voluntad humana. El tercer elemento de la Teoría del órgano, es la
voluntad humana, dado que se necesita que una persona física le preste su
voluntad para que la persona jurídica pueda expresarse válidamente. Por
supuesto, que en el tema de la voluntad humana tiene que ver la forma cómo
se elige o cómo de designa al titular del órgano, para que sea válida la
expresión de voluntad. Así por ejemplo, el Presidente de la República es
elegido por la ciudadanía (Constitución, art. 151), pero los Ministros de Estado
son designados por el Presidente de la República (Constitución, art. 174). Los
Senadores y los Representantes Nacionales son elegidos por la ciudadanía
(Constitución, arts. 88 y 94). Los miembros de la Suprema Corte de Justicia
son designados por la Asamblea General por dos tercios del total de
componentes, pero sin en un plazo de noventa días no se pronuncia, queda
automáticamente designado el miembro más antiguo de los Tribunales de
Apelaciones (Constitución, art. 236).
Montevideo, 15 de mayo de 2020.

3
4